Autonomia del Banco de la Republica

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AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

Autores

CAMILO AYALA PATIÑO EDUARDO JUNGUITO CAMACHO

Monografía para optar al título de Abogado

Director

Dr. FERNANDO LONDOÑO HOYOS Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO

BOGOTÁ D.C.

2000

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN................................................................................................ 6 1. EL DINERO Y LA ECONOMIA ...................................................................... 7 1.1. EL DINERO EN LA ECONOMÍA.................................................................. 7 1.1.1. Introducción.. ............................................................................................7 1.1.2. Reseña histórica del dinero .....................................................................7 1.1.2.1. El Trueque.. ..........................................................................................7 1.1.2.2. El Dinero mercancía.. ...........................................................................7 1.1.2.3. El Dinero metálico................................................................................8 1.1.2.4. El Dinero de papel.. ..............................................................................8 1.1.2.5. El dinero Bancario. ...............................................................................9 1.1.2.6. Circulación del dinero, financiación de la actividad económica y bifurcación de la banca.....................................................................................10 1.1.2.7. El Dinero oficial...................................................................................11 1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economía .........................11 1.1.3. Noción de Dinero. ..................................................................................12 1.1.3.1. Clases de dinero.................................................................................12 1.1.4. Noción de Cuasidinero.. ........................................................................13 1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economía............13 1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economía y sus efectos.............14 1.1.6.1. La oferta de dinero..............................................................................14 1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema económico. ......................................16 1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a través de una autoridad monetaria..........................................................................................17 1.1.7. El Control monetario. .............................................................................17 1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario.....................................................18 2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA ................ 24 2.1. HISTORIA. NOCIÓN ................................................................................ 24 2.1.1. Etapas Históricas del Banco Central. ....................................................24 2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisión. .....................................................24 2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. ....................................25 2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente......................................26 2.1.2. La Nueva Noción de la Banca Central...................................................26 2.1.2.1. Instrumentos de reforma.....................................................................27 2.1.2.2. Orientación de las reformas................................................................28 2.1.2.3. Los resultados empíricos del modelo .................................................32 3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS, ALCANCE......................................................................................................... 33 3.1. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO. 33 3.1.1. El Banco antes de 1991.........................................................................33 3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el régimen de Banca Central ..............................................................................................................41

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3.1.3. La consagración constitucional del modelo de Banca Central autónoma en Colombia (Constitución Nacional de 1991).................................................41

3.1.3.1. Articulado Constitucional ....................................................................41 3.2. ANTECEDENTES, DETERMINACIÓN Y ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES........................................................ 43 3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relación con el Banco de la República..........................................................................................................43 3.2.1.1. Funciones Regulatorias. .....................................................................43 3.2.1.2. Funciones de inspección, vigilancia y control .....................................46 3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO..................................................... 47 3.3.1. Estructura. .............................................................................................47 3.3.1.1. El Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central. ..48 3.3.1.2. Estará organizado como persona jurídica de derecho publico. ..........48 3.3.1.3. Tendrá autonomía administrativa, patrimonial y técnica.....................48 3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: La defensa del poder adquisitivo de la moneda....................................................................................................53 3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la República y de su Junta Directiva............................................................................................................54 3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la República .....................54 3.3.4. Funciones de la Junta Directiva.............................................................60 3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. ......................................60 3.4. CONSAGRACIÓN LEGAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA Y SU JUNTA DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992.......................................................................... 62 3.4.1. La ley 31 de 1992 ..................................................................................62 3.4.2. Los Estatutos del Banco de la República .............................................. 76 3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMÍA .................... 76 3.5.1. Modificación del objetivo fundamental del Banco de la República:.........76 3.5.2. Modificación al informe de resultados por parte del Banco frente al Congreso.........................................................................................................................76 3.5.3. Modificación en la composición de la Junta, en la estabilidad de sus miembros, y en el periodo de estos.................................................................77 3.5.3.1. Composición de la Junta Directiva......................................................77 3.5.3.2. Períodos equivalentes al presidencial ................................................78 3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. ..............................................................78 3.5.4. Modificación a la función de inspección, vigilancia y control del Banco de la República..........................................................................................................78 4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA.................................................................. 80 4.1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 80 4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPÚBLICA COMO AUTORIDAD MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA ...................................................... 80 4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria..................................80 4.2.1.1. Aproximación al tema .........................................................................81 4.2.1.2. Planteamiento del problema ...............................................................81 4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria .................................82 4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia...................................84 4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA........... 85

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4.3.1. Naturaleza Constitucional......................................................................85 4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonomía ......................... 108

4.3.3. Mediciones de Independencia ...............................................................94 4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIÓN .............................. 99 4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflación ...........................99 4.4.2. La Inflación y la Banca Central ............................................................103 4.4.3. El Control Constitucional a la Inflación ................................................104 4.4.3.1. Antecedentes....................................................................................105 4.4.3.2. Aproximación al tema .......................................................................105 4.4.3.3. Primera InterpretacióN......................................................................106 4.4.3.4. Segunda Interpretación. ...................................................................112 4.4.3.5. Tercera Interpretación ......................................................................117 4.4.3.6. Cuarta Interpretación ........................................................................134 5. RESULTADOS HISTÓRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA137 5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIÓN ..................................... 137 5.1.1. Resultados Inflacionarios......................................................................137 5.1.2. Inflación y Crecimiento.. ......................................................................139 5.1.3. Agregados Monetarios.........................................................................141 5.1.4. Política Monetaria y Política Fiscal.. ....................................................142 5.1.5. Perspectivas ........................................................................................144 5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO .......................... 146 5.2.1. Aproximación al Tema .........................................................................146 5.2.1.1. Tasa de Cambio ...............................................................................146 5.2.1.2. Banda Cambiaria ..............................................................................146 5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio ..............................................147 5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflación ..............................................................147 5.2.2.2. Evolución de la Tasa de Cambio ......................................................148 5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudió en defensa de la Banda Cambiaria .......................................................................................................149 5.2.3. Déficit Externo.. ...................................................................................150 5.2.4. Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario.. .....................................150 5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERÉS............................ 151 5.3.1. Aproximación al Tema. .........................................................................151 5.3.1.1. Tasa de Interés.................................................................................151 5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Interés ............................................152 5.3.2.1. Tasas de Interés e Inflación..............................................................152 5.3.2.2. Evolución de las Tasas de Interés.. ..................................................152 5.3.2.3. Críticas Formuladas por el Congreso de la República......................154 5.3.2.4. Posición del Banco de la República..................................................155 6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES EXTRANJERAS; PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO............................................. 157 6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO........................................................... 157 6.1.1. Disposiciones Constitucionales. ..........................................................157 6.1.1.1. Comentario General.. .......................................................................157 6.1.2. Disposiciones legales ...........................................................................160

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6.1.2.1. Comentario General ..........................................................................160 6.2. EL “DEUTSCHE BUNDESBANK”. BANCO CENTRAL DE LA

REPÚBLICA FEDERAL ALEMANA................................................................ 167 6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales ............................................168 6.2.2. Disposiciones Legales ..........................................................................168 6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemán..........................................168 6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas...................170 6.2.2.4. Las competencias del Banco............................................................170 6.2.2.5. La dirección del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat - ......172 6.3. “FEDERAL RESERVE SYSTEM”. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA .................................................................................. 176 6.3.1. Disposiciones legales ...........................................................................176 6.3.1.2. La Coordinación.................................................................................179 6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. ..........................180 6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana ...180 7. AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA FRENTE AL FMI. CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999........................ 185 7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES......................................................... 185 7.2. LA POLÍTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO CON EL FMI ................................................................................................... 185 7.2.1. Política Monetaria.. ..............................................................................186 7.3. POLÍTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES......................... 191 7.3.1. Política Fiscal.......................................................................................191 7.3.2. Reformas Estructurales .......................................................................192 8. CONCLUSIONES....................................................................................... 194 BIBLIOGRAFÍA............................................................................................... 197 LISTA DE CUADROS..................................................................................... 205 LISTA DE FIGURAS....................................................................................... 206

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INTRODUCCIÓN

El concepto de la Banca Central moderna ha dado paso a una división radical entre las dos escuelas de pensamiento económico tradicionales: los keynesianos, por un lado, y los monetaristas, por otro lado. Los primeros encuentran que la finalidad principal de la Banca Central moderna debe ser la búsqueda del bienestar cortoplacista, estimulando el empleo y el crecimiento económico, lo cual se logra con un manejo monetario laxo y liberal, sin atribuir prioridad al control de la inflación. Los segundos, por el contrario, ven que la finalidad de la Banca Central moderna está llamada esencialmente al control de la inflación, prioridad numero uno, como quiera que este es el impuesto regresivo más gravoso que pueden tener los súbditos de un Estado; así las cosas, debe combatirse a ultranza, no importa si deben sacrificarse los niveles de empleo y crecimiento a corto plazo, pues a mediano y largo, el control de la inflación genera mayor seguridad y estabilidad, lo que en últimas produce bienestar, empleo y crecimiento. Esta monografía es el fruto de un estudio intelectual duro y concienzudo iniciado por los autores desde el año de 1996, cuando empezaron a introducirse en el tema como consecuencia de los trabajos semestrales de la cátedra de Derecho Constitucional Colombiano, dirigida en ese entonces por el Dr. Fernando Londoño Hoyos. Hoy se entrega al público el documento final de esta investigación. Este documento abarca el tema de La Banca Central moderna y del Banco de la República de Colombia en sus aspectos más importantes y trascendentes, esperando ser una guía para todas aquellas personas que pretendan introducirse en el estudio de tan apasionante tema. Por un lado se analiza el papel de la Banca Central en la economía, de otro lado, plasma la realidad del Banco de la República de Colombia, creado por la Constitución Política de Colombia de 1991, hasta llegar a determinar si aquel cuenta con las prerrogativas necesarias para ser un ente que realmente controle la función de Banca Central en nuestro país. El trabajo ha sido desarrollado de forma escalonada, es decir, se abarca el tema desde la cuestión básica de la Banca Central y el Banco de la República, hasta el análisis complejo de la cuestión; teorías, contra teorías, pros, contras, beneficios, debates, ley, jurisprudencia y doctrina son analizados juiciosamente para poder llevar a la comprensión del tema y de los problemas que presenta el modelo de Banca Central. Se pretende que el lector pueda sacar sus propias conclusiones, recibiendo también la posición de los autores. El escalonamiento antes mencionado, permite que el trabajo pueda ser abarcado por cualquier persona que tenga interés en él, sin importar si tiene o no experiencia. Cada quien puede analizarlo a la luz de su propio saber, y con la posibilidad de avanzar hasta llegar a tener una verdadera visión general de la Banca Central moderna y el Banco Central Colombiano. Sin duda se trata de un esfuerzo intelectual interesante, realizado por los autores para dignificar una institución tan magistral y trascendente como lo es la Banca Central. Los autores.

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1. EL DINERO Y LA ECONOMIA

1.1. EL DINERO EN LA ECONOMÍA 1.1.1. Introducción. A lo largo de la historia el dinero se ha convertido en elemento esencial para el funcionamiento de la economía de un país. De ser un simple medio de cambio, se ha convertido en nuestros días en todo un instrumento de política económica. Así, la cantidad de dinero circulante en la economía, produce efectos directos en la producción y en el nivel de precios de un país. Para garantizar la adecuada circulación de dinero ha sido necesario que el Estado realice permanentemente control sobre esta, para lo cual ha designado una entidad estatal especial.1 1.1.2. Reseña histórica del dinero 1.1.2.1. El Trueque. En las primeras sociedades, cuando aún no se tenía noticia de la división del trabajo, la producción era de subsistencia. Un trabajador ocupaba su día consiguiendo que comer y no generaba excedentes.2 Lentamente y como consecuencia del sedentarismo, la organización comunitaria, y la división del trabajo, los hombres incrementaron su producción para que esta ya no solamente generara satisfacción a sus propias necesidades, sino para producir excedentes e intercambiarlos con otros hombres productores a su vez de bienes distintos e igualmente necesarios, para así satisfacer otro tipo de necesidades. Se instituyó así el mecanismo del trueque por virtud del cual cada hombre intercambiaba sus excedentes con los de los demás. Después de algún tiempo, este mecanismo decayó, básicamente porque los bienes a cambiar no poseían aceptación universal.3 1.1.2.2. El Dinero mercancía. Ante las deficiencias que enfrentó el trueque como medio de pago, el hombre empezó a buscar otros medios. Decidió experimentar

1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada, Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 97 – 185. 2 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 3 Ob. Cit., pg. 97 – 185.

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con ciertos bienes que tuvieran aceptación universal al ser deseados por todos los hombres, o por lo menos por una mayoría. Esto permitió agilizar la

operación de intercambio de bienes y servicios. Así, se llegó a considerar como dinero, las pieles, las joyas, el ganado, los esclavos, las mujeres, entre otros. Sin embargo, esta forma de dinero también decayó al presentar diversos problemas. Efectivamente, los bienes considerados como dinero mercancía no servían como medio de pago en cualquier lugar y cualquier tiempo, no conservaban su valor intrínseco, no eran avaluados homogéneamente, y presentaban dificultad para el transporte y almacenamiento.4 1.1.2.3. El Dinero metálico. Para obviar los inconvenientes que presentaba el dinero mercancía, se adoptó por el hombre el dinero metálico. Oro, plata y otros metales preciosos fueron adoptados como medios de pago. El dinero metálico gozaba de aceptación universal, además tenía la facultad de ser avaluado universalmente, conservaba su valor a través del tiempo, permitía la divisibilidad para efectos de hacer los pagos, facilitaba el transporte y el almacenamiento. Con todo, después de un tiempo el dinero metálico presentó inconvenientes, específicamente en la medición, ya que los sistemas de pesos y medidas no eran homogéneos y las básculas eran permanentemente alteradas. Como solución a este problema, se propuso la acuñación de monedas, lo que tuvo gran éxito. El hombre utilizó las monedas acuñadas como medio de pago durante siglos. Sin embargo, la acuñación no escapó a los problemas. La falsificación, la diversidad de monedas existentes, la escasez de oro y plata, la inseguridad y la dificultad para el transporte, llevaron al dinero metálico al ocaso.5 1.1.2.4. El Dinero de papel. Los problemas del dinero metálico se solucionaron cuando ciertas personas observando las dificultades que este tipo de dinero presentaba, crearon casas de depósito para que las personas pudieran dejar en custodia sus metales preciosos acuñados o no. Los depositarios ofrecían cuidar el dinero depositado y a la vez emitían “papeles” representativos de aquel dinero, para que con dicho papel el depositante pudiera hacer los pagos que necesitara. Las personas que recibían los pagos, a su vez podían, presentando el documento, reclamar el dinero equivalente en la casa depositaria. Por sus servicios las casas de cambio cobraban una comisión. De esta forma empezó a circular el dinero papel.6

4 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 5 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 6 Ob. Cit., pg. 97 – 185.

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1.1.2.5. El dinero Bancario. El dinero papel fue un éxito. Al poco tiempo de su adopción como medio de pago la economía se inundó de papeles emitidos

directamente por los bancos comerciales, quienes poseían el atributo de emisión. El dinero de papel fue ganando confianza y aceptación entre el público. Esta confianza tenía una razón de ser clara, la convertibilidad inmediata del dinero papel en oro y otras especies preciosas. 7 • Surgimiento de la actividad bancaria. La adopción del dinero papel y su uso cotidiano permitió

la concepción de la actividad financiera:

Los propietarios de las casas de cambio fueron descubriendo con el desarrollo de su actividad, que no todas las personas demandaban su dinero depositado al mismo tiempo y que por el contrario había personas que preferían guardarlo durante medianos y largos periodos de tiempo. Este hecho justificaba la utilización de aquellos dineros en operaciones rentables tanto para el depositario, como para el depositante.

Fue así como los “cambistas” decidieron dar uso a los dineros recibidos en depósito, ejecutando con ellos operaciones encaminadas a su multiplicación. Para no atentar contra lo intereses de los depositantes, decidieron igualmente pagar a estos un rendimiento como contraprestación al uso de sus dineros. Nació así la actividad bancaria comercial propiamente dicha.8

En términos generales, la actividad bancaria de los primeros tiempos y la de hoy, son esencialmente iguales. Constan básicamente de dos etapas:

La operación pasiva: Consiste en la captación de recursos a título de depósito, pagando una remuneración a sus propietarios. La operación activa: Consiste en el otorgamiento, - con cargo a los dineros depositados - de prestamos con interés a las a personas que necesitan liquidez para satisfacer sus necesidades. La diferencia entre la tasa de interés que paga el banquero en las operaciones pasivas y la tasa de interés que cobra en las operaciones activas, constituye el denominado margen de intermediación, que es su ganancia. 9

• El surgimiento del dinero bancario. Con el desarrollo de la actividad bancaria

apareció otra forma de dinero, el dinero bancario. La creación de la actividad bancaria motivó la creación de gran cantidad de contratos financieros para regular las relaciones jurídicas que surgían entre los depositantes y los banqueros.


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Nacieron de esta forma varias modalidades bajo las cuales se pudieron realizar los depósitos en los bancos comerciales. El depósito a la vista, y el

depósito de ahorro fueron los más sobresalientes.

El depósito a la vista, se acogió universalmente a través del contrato de cuenta corriente bancaria y hoy se encuentra mas vigente que nunca. Este tipo de depósito, a diferencia del de ahorro, otorga liquidez inmediata al depositante de manera tal que puede hacer pagos en cualquier tiempo con cargo a su cuenta. Para hacer esto debe utilizar un medio de pago especial denominado “cheque” el cual no es otra cosa que un título valor representativo del dinero depositado en su banco.

De esta manera surgió una nueva forma de dinero, el dinero bancario, que es un dinero inmaterial, ya que circula de mano en mano pero sin salir del Banco, siendo debitado y acreditado de las cuentas corrientes de los agentes económicos según las operaciones “con cheque” que realicen entre ellos.10

1.1.2.6. Circulación del dinero, financiación de la actividad económica y bifurcación de la banca. Con la circulación masiva del dinero de papel y de dinero bancario en la economía, los sectores económicos que producían excedentes empezaron a canalizar su dinero hacia otros sectores que operaban deficitariamente; con esto toda la sociedad pudo satisfacer sus necesidades, producir, y crecer. Desde entonces la actividad bancaria se constituyó como una actividad esencial para la financiación de los sectores menos productivos y el desarrollo general del aparato económico. 11 A medida que se fue desarrollando y fue adquiriendo importancia dicha actividad, fue necesario el planteamiento de mecanismos óptimos para controlarla. Tales mecanismos fueron propuestos por los mismos banqueros, para quienes era bastante importante mantener la confianza de los clientes en el sistema bancario, evitando así un retiro masivo de fondos. Se implementaron entonces varios mecanismos, entre los que sobresalen: • El mantenimiento en reserva de un porcentaje de los depósitos, con el propósito de cubrir las

exigencias que hicieran los depositantes en un determinado momento. A esta práctica se le denominó “encaje”.

• La creación de una nueva institución bancaria, el Banco de Emisión. Dicha institución no

tendría dentro de sus funciones el ejercicio de la operación bancaria comercial, sino tendría funciones especiales, entre ellas la de servir como depositario de las especies correspondientes al encaje y emitir de forma exclusiva el dinero de un país (emisión primaria).12


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Con la aparición de los bancos de emisión, quedaron entonces consolidados los dos tipos de Bancos modernos:

• Los Bancos Centrales, quienes se limitaron durante sus primeros tiempos a la emisión primaria

de dinero, es decir a la producción de billetes y monedas, función que se llevó a cabo mecánicamente, ya que el patrón para la emisión consistía únicamente en la entrada de metales preciosos en las arcas del Banco Central.

Hoy estos Bancos tienen una función infinitamente mayor dentro de la economía de un país, tema sobre el cual nos referiremos ampliamente en capítulos posteriores.

• Los Bancos Comerciales, que tendrían igualmente la facultad de producir otro tipo de dinero, el

bancario. A esta especie de producción se le llamaría modernamente, emisión secundaria.13 1.1.2.7. El Dinero oficial. Finalmente, durante los últimos siglos y como consecuencia del desarrollo a gran escala que sufrieron las economías mundiales y la insuficiencia de los metales preciosos para sustentar el desarrollo de tales economías, cambió por completo la concepción del dinero. Se abandonó por completo el “dogma” por virtud del cual, el valor del dinero radicaba en el respaldo de especies preciosas depositadas en el Banco Central, para así darle paso al dinero carente de respaldo, un dinero cuyo valor no radicaba en tales especies preciosas, sino en la aceptación que en sí mismo le era reconocida por el Estado, como instrumento liberador de obligaciones. Así las cosas, el dinero en determinado momento de su evolución, adquirió valor porque el Estado le reconoció un valor implícito, y lo aceptó como medio de pago de impuestos y de las demás obligaciones de las cuales era acreedor. Lo anterior, hizo que el dinero recibiera aceptación y confianza por parte del público.14 1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economía. Una vez desaparecido en la mayoría de países del mundo el dinero respaldado y junto con ello, la convertibilidad, dejó de concebirse el dinero como un simple medio de pago, pasando a ser un verdadero instrumento de política económica. Así, con el cambio del patrón metálico y la convertibilidad, las emisiones de los bancos centrales ya no obedecieron a un aumento de los metales preciosos en las arcas de este, sino a las necesidades monetarias de la economía misma, según el desempeño de la actividad productiva. En la economía debe circular entonces, una cantidad de dinero que sea suficiente para atender su demanda por parte de los agentes económicos. El aumento de dinero circulante causa perjuicio a

13 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 14 Ob. Cit., pg. 97 – 185.

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la economía, porque un exceso de liquidez causa inflación. Por su parte, la escasez de circulante produce un recalentamiento del aparato productivo, que ocasiona estancamiento

económico y desempleo. El dinero se convirtió de esta manera en un verdadero instrumento de política económica en manos del Estado, ya que se demostró que mediante la manipulación de la cantidad de dinero circulante en la economía, se podían obtener determinados resultados en la producción, crecimiento, empleo e inflación.15 1.1.3. Noción de Dinero. El dinero puede definirse como aquel sustrato material, que ha recibido de manos del Estado un carácter representativo de algún valor económico, y como tal le permite a su dueño la posibilidad de cambio inmediato por bienes y servicios económicos, garantizándole así la satisfacción de sus necesidades.16 Funciones del dinero. El dinero posee multiplicidad de funciones, las más importantes son: • Ser unidad de cambio y pago, con lo cual permite a su tenedor la realización de las

transacciones de bienes y servicios necesarias para la satisfacción de sus necesidades. • Ser unidad de cuenta, lo que permite a los ciudadanos de un país o de una comunidad

supranacional, hacer comparaciones de valor entre los bienes y servicios a transar. • Ser unidad de depósito, lo cual permite al tenedor con ánimo ahorrativo o especulativo, la

posibilidad de depositarlo en el mercado financiero o en el mercado de capitales. Lo anterior, debido a que es susceptible de conservar su capacidad adquisitiva a través del tiempo, y generar rendimientos al depositante.17

1.1.3.1. Clases de dinero • El dinero efectivo. El dinero efectivo es el conjunto de billetes y monedas

emitido y puesto en circulación por el Banco Central, de acuerdo con la demanda realizada por el aparato productivo.18

15 Ob. Cit., pg. 185 - 247. 16 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 17 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 18 Ob. Cit., pg. 97 – 185.

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• El dinero bancario. Es el conjunto de fondos depositado en las cuentas corrientes - a la vista - de los bancos comerciales, haciéndose

transferible a través de cheque.19 1.1.4. Noción de Cuasidinero. El cuasidinero es el conjunto de títulos valores representativos cada uno de una cantidad específica de dinero oficial, la cual ha sido depositada a término en una entidad de crédito del sistema financiero. Dicha entidad emite un título por cada depósito que recibe y responde por este vencido el término. El cuasidinero no es dinero, sin embargo se considera como un sustituto próximo de este: No puede incluirse dentro de la categoría de dinero, ya que no otorga a su tenedor liquidez inmediata. No la otorga, debido a que el depositante y sus sucesores están obligados a respetar el plazo del depósito. Sin embargo, se considera como un sustituto próximo del dinero, en virtud de que puede ser utilizado efectivamente como verdadero medio de pago. A través del cuasidinero pueden realizarse verdaderas transacciones con personas dispuestas a recibir el título con el convencimiento de que el dinero oficial representado estará inmóvil por un tiempo determinado, transcurrido el cual podrá cambiarse en la entidad emisora por dinero oficial. Lo anterior hace que en la práctica el cuasidinero sea un verdadero medio de pago circulante.20 1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economía. El dinero y el cuasidinero juegan un papel fundamental dentro de la liquidez de la economía, veamos porque: El análisis económico considera como componentes de la oferta monetaria, para efectos de determinar la liquidez de la economía en un momento determinado: • El dinero efectivo y los depósitos en cuenta corriente transferibles mediante cheque (dinero

bancario). Hacen parte de una categoría denominada M1, principal elemento considerado para la determinación de la liquidez económica.

• Los cuasidineros. Se clasifican en una segunda categoría denominada M2. A esta se le ha

entregado igual importancia que al M1, para los efectos comentados. Existen otras categorías tanto en Colombia como en el mundo, que igualmente se tienen en cuenta para la determinación de la cantidad de moneda circulante, sin embargo, no tienen la trascendencia del M1 y el M2.

19 Ob. Cit., pg. 97 – 185. 20 Ob. Cit., pg. 97 – 185.

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Una de ellas es el M3. Esta compuesto por los depósitos a la vista, diferentes a los depósitos en cuenta corriente, los depósitos fiduciarios, los bonos emitidos por el sistema

financiero, entre otros.21 1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economía y sus efectos. La demanda de dinero es el volumen de dinero que requieren los agentes económicos de un país, en un momento determinado. Los agentes económicos demandan dinero con tres fines: • Hacer transacciones. Las personas demandan dinero para realizar las

transacciones que les resultan necesarias para satisfacer sus necesidades. Así, demandan dinero para comprar vivienda, alimentos, vestido, combustibles, y en general todo lo necesario para poder vivir y participar dentro de la sociedad. Debe entonces decirse que el dinero es necesario para el consumo.22

• Demanda para Protección. De otro lado, la gente demanda dinero para

prevenir eventuales riesgos futuros. Así, la gente puede destinar sus dineros para la adquisición de pólizas de seguro, guardarlos en su caja fuerte, etc. 23

• Demanda para Especulación. Finalmente la gente demanda dinero para

especular. La especulación es una forma legítima que tienen las personas para multiplicar su dinero, en función del comportamiento general de la economía. Consiste en realizar inversiones a corto plazo en el mercado financiero o a largo plazo en el mercado de capitales con el objetivo fundamental de recibir una rentabilidad por sus inversiones.24

1.1.6.1. La oferta de dinero. Oferta monetaria es el volumen de dinero que circula en la economía de un país en un momento determinado. Como se explicó en apartado anterior corresponde en primer lugar al M1: Efectivo en poder del público, más depósitos en cuenta corriente; en segundo lugar al M2: Depósitos a término; y en tercer lugar al M3: Otros depósitos a la vista, depósitos fiduciarios entre otros. El dinero entra a circular en la economía a través de dos vías:

21 Ob. Cit., pg. 185 - 247. 22 Ob. Cit., pg. 185 - 247. 23 Ob. Cit., pg. 185 - 247. 24 Ob. Cit., pg. 185 - 247.

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• Creación primaria de Dinero. La creación, emisión, expansión o aumento primario de la base monetaria corresponde a la generación y puesta en

circulación de dinero oficial de parte del Banco de emisión o Banco Central de un Estado25. Dicha emisión no obedece actualmente a una decisión mecánica por parte de aquel como sí ocurría en los tiempos del patrón metálico y la convertibilidad.

En la actualidad, la decisión de emitir es el resultado de una previa decisión política, inspirada en estudios técnicos y tomada por la autoridad estatal en quien recae el manejo de la política monetaria del país, bien sea el mismo banco central o una entidad estatal diferente.26

Un banco central moderno, realiza emisión primaria de dinero a través de los siguientes mecanismos:

Cuando adquiere moneda extranjera pagándola con moneda nacional. Ocurre cuando el Banco compra los dólares que llegan al país como consecuencia de los reintegros exportadores, la inversión extranjera, las transferencias, y otros pagos.

Cuando otorga crédito a los bancos. Ocurre cuando los bancos comerciales necesitan apoyos transitorios de liquidez para no poner en peligro sus operaciones. Se utilizan para este fin mecanismos como el descuento, el redescuento, el reporto, etc.

Cuando otorga crédito al gobierno. Se concede crédito al gobierno para financiar su política. Se ejecuta a través de mecanismos como la compra de títulos de deuda pública emitidos por el mismo gobierno. En la actualidad se pretende limitar la capacidad de los bancos para otorgar crédito al gobierno, debido a su duro impacto en la estabilidad de la moneda. Cuando otorga crédito al sector privado. La financiación del sector privado a través de la creación de líneas especiales de crédito es otro mecanismo que permite expandir la base monetaria. Igualmente se utilizan sistemas como el descuento y redescuento para llevar a cabo estas líneas.

• Creación Secundaria de dinero. La creación, emisión, expansión secundaria,

consiste en la multiplicación de la base monetaria emitida por el banco central, por medio de los créditos otorgados por el sistema financiero al público en general.

Es así como las entidades de crédito del sistema financiero captan recursos monetarios del público a través de operaciones pasivas, de estos dineros captados, un porcentaje es inoperable en la medida que debe encajarse en el Banco Central o en las bodegas de la entidad crediticia; otro porcentaje sí es operable, y se deposita en las arcas de la entidad captadora. En un momento

25 En este apartado utilizamos indistintamente los términos “Banco de emisión” y “Banco Central”, ya que queremos hacer referencia a la institución de Banco Central como entidad emisora, sin considerar todavía las demás funciones con las que esta dotado actualmente este importante ente. 26 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada, Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.

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determinado o indeterminado, los dineros captados deberán ser devueltos a sus dueños. Aprovechando el tiempo que los dineros permanecen en

depósito, la entidad financiera los canaliza hacia las personas que los necesitan para financiar su actividad económica. Entrega los dineros a título de mutuo, con interés. Es lo que se denomina operación activa de crédito.

Cuando los mutuarios reciben los dineros pueden manejarlos en efectivo o a través de cuentas corrientes cuyos saldos sean disponibles por medio del cheque. A través de cualquiera de estas dos formas, los recursos pasan de estar depositados en la entidad crediticia a circular en la economía aumentando así el monto del flujo circulante.

Cuando los mutuarios reciben los dineros eligiendo manejarlos a través de depósitos en cuenta corriente se repite el ciclo ya que los nuevos depósitos son igualmente aprovechados por las entidades crediticias. Se dice entonces que las entidades crediticias comerciales realizan la función de “emisión secundaria o efecto multiplicador”.27 Expuesto lo anterior, es posible deducir la importancia de la política de créditos en la circulación del dinero en la economía. Sobre esto se hablará mas adelante.

1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema económico. La relación entre dinero circulante y funcionamiento del sistema económico ha sido ampliamente estudiada por los economistas a lo largo de la historia. Diversas han sido las teorías propuestas para demostrar los efectos de dicha relación. Sin embargo, la teoría más clara y acertada sobre la interpretación de la relación dinero circulante - actividad productiva fue propuesta durante los primeros años del siglo XX, pese a que gérmenes suyos se habían producido desde el mercantilismo. Sus representantes más significativos fueron los doctrinantes de la Escuela de Chicago. Dicha teoría es la “ Teoría cuantitativa del dinero” y sostiene que la cantidad de dinero circulante en la economía de un país, tiene incidencia directa sobre el desempeño de su actividad económica. En términos básicos plantea que como todos los demás productos, el dinero se rige por la ley de la oferta y la demanda. En la economía demandan dinero los sectores que operan deficitariamente, es decir aquellos que tienen unos gastos superiores a sus ingresos, y ofrecen dinero aquellos que tienen excedentes de producción, es decir quienes tienen más ingresos que gastos. El sistema financiero canaliza los dineros de los segundos hacia los primeros proporcionando liquidez o iliquidez al aparato productivo. El desequilibrio entre la demanda de dinero y la oferta de dinero produce efectos directos en la producción de un país. Así, el crecimiento de la oferta de dinero al que no corresponde un crecimiento de la demanda, - la cual depende directamente de la actividad económica - genera exceso de liquidez en manos de los agentes económicos. Dicho exceso provoca a su vez un aumento de la capacidad para hacer transacciones de bienes y servicios por parte de los agentes; en otras palabras hace que aquellos demanden mas productos de los que la economía puede producir. Dicho exceso de demanda

27 Ob. Cit., pg. 185 - 247.

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sobre cada uno de los productos de la economía, hace que se produzca un aumento en el nivel general de precios de la economía, fenómeno que se conoce con el nombre de

inflación. En sentido contrario, el crecimiento de la demanda de dinero al que no corresponde un aumento en la oferta ocasiona una baja en la liquidez de la economía. Cuando la economía está ilíquida la cantidad de dinero circulante en ella no alcanza para sufragar la cantidad de bienes y servicios que son demandados por los agentes económicos. Ante la limitación de la capacidad para hacer transacciones el nivel de precios de la economía baja, sin embargo en su caída ocasiona un daño al aparato productivo del país, quien tiene que conformarse con vender deficitariamente. La situación anterior ocasiona la caída de muchas empresas generando desempleo.28 Otras teorías, han esbozado mayor complejidad para interpretar la relación Dinero circulante - Actividad productiva, 29 sin embargo, en la actualidad la mayoría de la doctrina reconoce que en ciertas condiciones económicas, la variación de la cantidad de dinero en la economía genera efectos concretos en el valor de la producción de un país. Debe concluirse entonces que el mantenimiento de la cantidad adecuada de circulante es necesaria para la salud de la economía. 1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a través de una autoridad monetaria. En la medida en que se ha ido llegando a la conclusión de que la cantidad de moneda circulante afecta el comportamiento del producto y el nivel de precios, se ha inferido también que el dinero es un instrumento de política económica, el cual es esencial en el logro de los objetivos económicos estatales. Como instrumento de política económica, el manejo monetario es responsabilidad del Estado, el cual debe designar a un órgano suyo para que desempeñe tan apreciable labor. Dicho órgano, debe tener la potestad de trazar la política monetaria, es decir debe poder tomar las decisiones y dictar las regulaciones referentes a la cantidad de dinero circulante en la economía, fundándose en unos objetivos previamente trazados por el mismo Estado. La determinación de objetivos claros y su búsqueda a través de la política monetaria adecuada, garantiza el éxito en el control de la cantidad circulante de dinero.30 1.1.7. El Control monetario. Quedó expuesto en apartado anterior, cómo el control monetario se constituye en una de las grandes funciones estatales modernas, veamos ahora como se ejecuta en la práctica:

28 Ob. Cit., pg. 247 - 298. 29 Entre ellos Marshal y Keynes. 30 INTRODUICCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada, Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.

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El presupuesto fundamental para la existencia del control monetario radica en la existencia de un desequilibrio permanente en la cantidad de dinero necesario para el correcto

funcionamiento del aparato productivo. El mencionado desequilibrio se produce por la convergencia dentro de una economía abierta, de múltiples variables que individualmente o en grupo son suficientes para afectar dicho equilibrio. Es así como la oferta monetaria se ve influenciada permanentemente por: • Los factores elegidos por el Banco Central como generadores de emisiones primarias. • La actividad comercial y financiera con el exterior. • La tendencia del público hacia la inversión o el ahorro. • La oferta de crédito por parte de los bancos comerciales. Estas variables no actúan autónomamente, sino que son consecuencia de la coyuntura política, jurídica y social que vive un país.31 El control monetario es ejercido por el Estado, este delega dicha función en uno de sus órganos. Tradicionalmente ha sido delegado al gobierno, sin embargo los resultados no han sido los deseables en la medida en que dicha control no es realizado por el ejecutivo con base en criterios rígidos y objetivos largoplacistas. En consecuencia, gran cantidad de Estados modernos han entregado el manejo de la política monetaria a los Bancos Centrales. El Banco o en defecto de este, la entidad encargada del control monetario debe desarrollar dicho control con base en unas políticas serias y orientadas a la consecución de unos objetivos concretos y determinados previamente por el Estado. En la actualidad, dichas políticas pretenden conciliar y garantizar simultáneamente logro de dos objetivos, el desarrollo de la actividad productiva y la estabilidad de los precios.32 1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario. Las políticas que son asignadas al Banco Central - o a quien haga sus veces - para ejercer el control monetario, varían de acuerdo a cada Estado.33 • Política monetaria. La política monetaria, es el principal instrumento en el

control de la cantidad de dinero circulante ya que procura acción directa sobre el dinero. No cabe duda que esta es la política que obligatoriamente debe entregarse a la autoridad monetaria.34

- Instrumentos de política monetaria:

31 Ob. Cit., pg. 336 – 381. 32 Ob. Cit., pg. 336 – 381. 33 La Constitución y la Ley, son las llamadas a determinar los instrumentos que puede utilizar la autoridad competente, en el ejercicio del control monetario. 34 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada, Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 336 – 381.

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El encaje. Es un porcentaje de los depósitos recibidos por los bancos y las demás entidades de crédito, que debe ser mantenido como reserva por dichas

entidades con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones frente a los depositarios. Las entidades de crédito deben abstenerse de utilizar los dineros correspondientes al encaje para la realización de emisión secundaria.

La variación en el encaje produce efectos directos en la masa monetaria. Entre mas alto sea el encaje menos dinero podrá circular por emisión secundaria, en otras palabras, cuando sube el encaje se limita la capacidad para otorgar crédito por parte de las entidades facultadas para otorgarlo. Habrá así menor liquidez en la economía. Por el contrario, cuando el encaje es mas bajo, mayor cantidad de dinero puede entrar a circular por emisión secundaria, generando mayor liquidez en la economía.35

La tasa de descuento y redescuento. Son dos valores que genéricamente representan el valor que el Banco Central cobra a los bancos y demás establecimientos comerciales de crédito por el préstamo de dinero, para solucionar problemas transitorios de liquidez.

En la operación de descuento, el banco o entidad crediticia comercial entrega al Banco Central un valor determinado en títulos representativos de su cartera, para que este le entregue a su vez una cantidad descontada de dinero, es decir una cantidad inferior al valor de los títulos entregados. Igualmente, el banco o la entidad crediticia comercial paga una tasa de descuento como precio por la operación. Vencido el termino preestipulado el Banco o la entidad crediticia comercial devuelve el capital prestado y los rendimientos, al tiempo que el Banco Central devuelve los títulos.

La operación de redescuento es similar a la del descuento, solo se diferencia en que la primera se realiza sobre títulos previamente descontados por el banco o la entidad de crédito comercial.36 Los créditos otorgados a título de apoyo transitorio de liquidez, representan para la economía una emisión primaria, por lo tanto: Entre más alta sea la tasa de descuento o redescuento se produce un desincentivo para la solicitud de apoyos transitorios de liquidez por parte de los bancos comerciales. La necesidad deberá ser satisfecha a través de otro mecanismo diferente. En la medida que la operación de descuento deja de realizarse, se produce menor emisión primaria, privando de liquidez a la economía.

Entre más baja sea la tasa de descuento o redescuento, se estimula la solicitud de apoyos transitorios de liquidez, generándose mayor emisión primaria, dotando de liquidez a la economía.37


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Las operaciones de mercado abierto. Consisten en la compra y venta de títulos representativos de deuda, que bien puede ser del gobierno, o del

mismo Banco.

Cuando el Banco Central compra títulos, aumenta la oferta monetaria en dos formas. De una parte, con la compra de títulos el Banco Central inyecta dinero a la economía, es decir realiza emisión primaria. De otra parte, por virtud de la emisión primaria se produce un aumento de los depósitos bancarios, lo cual en últimas ocasiona un aumento en la emisión secundaria.

Cuando el Banco Central vende títulos, disminuye la oferta monetaria por las razones contrarias. Al recibir dinero por los títulos emitidos saca de circulación una determinada cantidad de dinero. De otra parte, los fondos antes depositados en el sistema financiero, pasan a estar depositados en el Banco Central, lo cual ocasiona una limitación en la oferta del crédito por parte de los bancos y los demás establecimientos crediticios.38

• Política Crediticia. El manejo de la política de crédito ha sido concebido por la

generalidad de la doctrina económica como inescindible de la política monetaria, ya que, - como quedo expuesto anteriormente - el crédito de la banca comercial constituye una de las dos formas por las cuales entra dinero a la economía. En consecuencia debe asignársele su manejo a la autoridad monetaria.39

- Instrumentos de política crediticia

La tasa de interés. Constituye un elemento idóneo para manejar desde el punto de vista del crédito la cantidad de dinero circulante.

Entre más alta sea la tasa de interés, se disminuye la demanda de crédito, al disminuirse dicha demanda, los bancos y demás establecimientos de crédito, tienen limitada la emisión secundaria como consecuencia del mercado mismo. Por el contrario, cuando la tasa de interés es baja, aumenta la demanda de crédito. El aumento de esta demanda genera incremento en la liquidez de la economía, porque con ella aumenta el otorgamiento de créditos y de la misma forma la emisión secundaria.

Hoy en día, lo usual es permitir que las tasas de interés se fijen por el mercado, sin embargo, se permite su intervención en forma temporal, por parte de la autoridad competente, con el fin de generar resultados concretos en el circulante de la economía.40

Los límites al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de crédito, como el otorgamiento de garantías, constituyen otra forma por medio de la cual se puede intervenir el mercado crediticio con el fin de lograr estabilidad de la moneda.


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Así, en la medida que se pretenda disminuir la liquidez de la economía, pueden imponerse controles para la realización de operaciones crediticias. De esta manera se limitará la emisión

secundaria. Lo contrario se deberá hacer para incrementar la liquidez económica.41 • Política Cambiaria. En una economía donde el estado controla la entrada y

salida de las monedas extranjeras, los cambios internacionales influyen inmensamente en el nivel de moneda circulante. Así, la entrada masiva de capital puede generar una emisión primaria de grandes magnitudes que genera en últimas exceso en la cantidad de moneda circulante. De manera inversa, la salida masiva de capitales puede generar una situación de iliquidez a la economía, por la amplia restricción de moneda circulante que se genera cuando las personas venden su moneda nacional para comprar moneda extranjera y sacarla al exterior.

Al contrario de lo que sucede con la política crediticia, la política cambiaria no le es asignada por principio general a la autoridad monetaria, esta ha sido considerada tradicionalmente como competencia del ejecutivo, en función del compromiso que este tiene con el comercio exterior.42

Con todo, en algunos estados como Colombia, se asigna el manejo de la política a la autoridad monetaria. Consideramos esta decisión como la más acertada, en atención a la alta incidencia que tiene la entrada de divisas en la moneda circulante.

- Instrumentos de política cambiaria. La fijación de la metodología para la

determinación de la tasa de cambio y la intervención en el mercado de la autoridad cambiaria como compradora o vendedora de divisas

Nociones previas:

La noción de tasa de cambio. El desarrollo de las economías de los demás países frente al de la economía nacional, hace que las monedas extranjeras se fortalezcan o debiliten frente a la moneda interna. Lo anterior determina la existencia permanente de la denominada tasa de cambio, la cual no es otra cosa que el valor de la moneda nacional expresado en términos de moneda extranjera.43

La noción del control de cambios. La entrada y salida de capitales desde o hacia un país puede tener diferentes tratamientos en la legislaciones estatales.

Gran parte de los Estados modernos se inclinan hacia la ejecución de dicho control, en la medida que la circulación de los capitales tiene consecuencias directas en el valor de la moneda interna. V.g. si una economía se llena de


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moneda extranjera fuerte, la economía empezará lentamente a depender de dicha moneda. La moneda perderá paulatinamente legitimidad y credibilidad.

En un Estado que controla la entrada y salida de divisas, las personas que desean sacar su dinero hacia el exterior deben comprar en el Banco Central la moneda extranjera necesaria para su acción. El Banco entregará moneda extranjera al inversionista y guardará moneda nacional. Por esta razón la salida de capitales contrae la oferta monetaria.

En sentido inverso, las personas que desean entrar su dinero al país deben monetizarlo a través del Banco Central. Este recibirá su moneda extranjera, y les entregará moneda nacional, sacando dinero a la economía. Es así como debe concluirse que la entrada de capitales aumenta la oferta monetaria.44

- Implicaciones cambiarias en la cantidad circulante de moneda y soluciones

a la luz de los instrumentos cambiarios:

Cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la devaluación, - el precio de nuestra moneda se baja en relación con las monedas de los demás países - resulta interesante para los agentes económicos internos invertir en moneda extranjera en el exterior, donde obtienen tasas de interés menores, pero se gana el valor de la devaluación. Con la devaluación se propicia la salida de capitales, la cual genera iliquidez económica.

De otro lado, cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la revaluación, - la moneda nacional gana valor frente a las monedas extranjeras - se desestimula la inversión en el extranjero y se estimula el ahorro y la inversión doméstica. De esta manera, se reduce la demanda de dólares e incluso se estimula su venta en el Banco Central. Con la revaluación se propicia entonces el mantenimiento de los capitales internos y la llegada de capitales foráneos. La presencia de estos capitales en la economía puede llegar a generar un exceso de liquidez.

A través de la fijación de la metodología para la determinación de la tasa de cambio la autoridad monetaria puede establecer una forma concreta de intervención en dicha tasa. Mediante esta intervención pueden generarse procesos artificiales de devaluación o revaluación para mantener la estabilidad de la moneda.

Pueden fijarse varios tipos de metodología para la determinación de la tasa de cambio, produciendo así varias formas de intervención del Estado en el mercado de divisas:

• A través de una tasa de cambio fija, determinada por el Estado. Este sistema exige una

intervención permanente de parte de la autoridad cambiaria, para mantener la tasa de cambio en el fijo decretado.

44 Ob. Cit., pg. 326 – 336.

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• Estableciendo un sistema de tasa fluctuante, dentro de un corredor cambiario. Este sistema exige la intervención de la autoridad cambiaria solo en la medida que la tasa esté

tan baja que toque el piso del corredor cambiario, o tan alta que toque su techo. • Estableciendo la libre fluctuación de la tasa. Este sistema no exige la intervención de la

autoridad cambiaria. La intervención del Estado en el mercado de divisas se realiza en términos prácticos, a través de la compra y venta de divisas por parte de la autoridad cambiaria, de acuerdo con el mecanismo de intervención adoptado.45

45 Ob. Cit., pg. 326 – 336.

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2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA

2.1. HISTORIA. NOCIÓN La historia de los Bancos Centrales es extensa, nutrida por gran cantidad concepciones sobre aquellas que deben ser la naturaleza y las funciones de aquellos importantes entes. Diversas son las opiniones que la doctrina ha adoptado acerca del “ser” de un Banco Central, esto en últimas, ha causado que a lo largo de la historia se hayan generado permanentes cambios en su estructura y funcionamiento. La institución del Banco Central viene al mundo contemporáneamente. En sus primeras etapas este es simplemente un Banco de Emisión. Esta misión dista mucho de la que hoy tiene un Banco Central, sin embargo constituye un gran punto de partida.46 2.1.1. Etapas Históricas del Banco Central. 2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisión. El banco de simple emisión no tiene mayor trascendencia en la coyuntura estatal, como quiera que este simplemente se considera como un apéndice del gobierno, incluso casos históricos muestran a bancos particulares desarrollando la función de emisión. El Banco con tales características, solo posee la función de emitir moneda legal, y ejecutar la política monetaria, al tiempo que el gobierno toma para sí la dirección monetaria, cambiaria y crediticia, constituyéndose de esta forma como autoridad económica absoluta dentro del Estado, ya que también maneja la política fiscal. Las consecuencias prácticas de este modelo son evidentes: el gobierno maneja a su antojo y de acuerdo con sus intereses, la circulación del dinero. El problema de que el gobierno maneje a su antojo la circulación del dinero radica en lo laxo que este puede llegar a ser con dicho manejo. Es laxo, porque el gobierno debe satisfacer las necesidades básicas de sus gobernados, las cuales ya no son pocas, y la única forma de satisfacerlas es gastando. Un gobierno austero en el mundo moderno es impopular, mientras que un gobierno gastador, recibe de parte de la opinión pública bastante legitimidad. 46 Hoy el Banco Central se caracteriza por asumir integralmente las funciones de regulación y ejecución de las políticas monetaria crediticia e incluso cambiaria.

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Pues bien, en la medida en que un gobierno se dedica a gastar, aumenta la demanda agregada de la economía, y en la medida que esto sucede, inmediatamente se genera

inflación, bien sea por causas sicólogas o monetarias. Sicólogas porque en la medida en que el pueblo percibe el aumento de la demanda agregada, concibe también la posibilidad de que las cosas valgan más. Monetarias porque en la medida en que se produce gasto, este debe respaldarse con moneda, y el aumento abrupto del volumen de la masa monetaria hace que por la ley de la oferta y la demanda, su valor caiga, perdiendo su poder adquisitivo. De otro lado, el gobierno cuando llega a su tope máximo de gasto, debe empezar a gastarse lo que no tiene, para esto debe obtener crédito, y realizar emisiones carentes de respaldo en el aparato productivo, lo cual hace que por el mercado, el precio de la moneda caiga. Por las razones anteriores, la tendencia que se produce cuando el gobierno tiene en sus manos la política monetaria y la fiscal, es a sacrificar la primera en función de la segunda, situación apenas lógica si se tiene en cuenta que su responsabilidad es más evidente frente a objetivos como el empleo y el crecimiento, que frente a objetivos como el mantenimiento del nivel de precios. 2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. Como reacción a este primigenio modelo, se propuso por la doctrina el asignar al tradicional Banco de Emisión nuevas funciones dentro del Estado, para que este ya no solo se limite a realizar la emisión y a ejecutar la política monetaria, sino que tenga la posibilidad de regular y ejecutar políticas estatales como la monetaria, cambiaria y crediticia. El nuevo modelo convierte a los tradicionales bancos de emisión en verdaderos “Bancos Centrales”, que adquieren dentro de la estructura estatal una importancia trascendental, ya que dejan de tener una función mecánica como lo es la emisión, la cual es a su vez ordenada por otras autoridades económicas, para pasar a tener un papel protagónico, como autoridad responsable del manejo de ciertas variables de la economía. La importancia de la concepción moderna del banco central consiste en la desconcentración del poder económico en un Estado, a través de la adopción del tradicional sistema de los pesos y contrapesos formulado por Montesquieau en su obra “Del espíritu de las leyes”47. Inicialmente el sistema se sugirió para el Estado, ahora se propone entre las varias autoridades económicas de este, para que ninguna de ellas pueda excederse o abusar de su poder al reunir la totalidad de aquel. Para terminar, debe reseñarse el hecho de que el nuevo modelo de Banca Central constituyó en la práctica un duro golpe a la manera tradicional de manejar la economía, la cual estaba prácticamente en las manos de los gobiernos de turno. Lo anterior, motivó a que gran cantidad de los Estados que acogieron el modelo, se presentaran tendencias reivindicadoras del centralismo y el gobiernismo, que consiguieron implantar en las normas rectoras de los primeros Bancos Centrales, mecanismos para hacer que estos estuvieran manejados por la administración Central. 47 Hoy el Estado ha superado aquella división tripartita del poder formulada y defendida por Montesquieau y acogida por la totalidad de los estados democráticos modernos, para dar paso a un estado con unas funciones mayormente divididas, y en cabeza de otras entidades diferentes al tradicional poder legislativo, ejecutivo y judicial. Es el caso del Banco Central.

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2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente. Finalmente, en los últimos años, y con base en estudios empíricos según los cuales la independencia de un Banco Central hacia el gobierno es trascendental para el control de la inflación, la literatura proclamó la existencia de Bancos Centrales independientes frente al poder ejecutivo estatal. Esta nueva generación de Bancos Centrales tendría la función de regular y ejecutar autónomamente - sin intervención del gobierno - las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, con el objetivo principal de mantener la estabilidad de la moneda, es decir de los precios de la economía. Mantener la estabilidad de precios se volvió prioridad para el Estado moderno, cuando los resultados de infinidad de estudios económicos demostraron que aunque en el corto plazo, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda puede llegar a atentar contra el crecimiento económico y el empleo, a mediano y largo plazo el mantenimiento de dicha estabilidad mantiene e incluso aumenta tales variables, ya que la inflación es un impuesto camuflado que termina atentando a largo plazo contra los bueno resultados económicos. Esta nueva formulación procura unas consecuencias concretas: El hecho de que una entidad estatal independiente “en forma real” del gobierno, maneje la cantidad de dinero circulante, hace que este manejo sea responsable, largoplacista, y ajeno a las presiones políticas. Lo anterior, garantiza el mantenimiento de la cantidad de moneda que la economía puede soportar, evitando así la inflación por un lado, y el estancamiento de la economía por el otro. Con el sistema, se descarta de plano la ejecución de la política monetaria en función de la política fiscal. 2.1.2. La Nueva Noción de la Banca Central. La tesis defensora de una Banca Central autónoma e independiente fue propuesta en países desarrollados a lo largo de la segunda mitad del siglo veinte como resultado de la elaboración de trabajos empíricos que demostraron la siguiente premisa: “entre más independiente del gobierno sea un Banco Central, hay mayor éxito en el control de la inflación”. 48 Como resultado de dichos trabajos empíricos, los países desarrollados se dieron a la tarea de ponerlo en práctica, para lo cual generaron procesos de reforma en la normatividad estructural de sus Bancos Centrales. Fue el caso de Alemania, donde un adecuado proceso de reforma convirtió al Deutsche Bundesbank en el más perfecto ejemplo del modelo de autonomía, al punto que el

48 Es importante el trabajo realizado por Alex Cukierman: “La Economía de la Banca Central”. Ver en el libro: La Banca Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos. Tercer mundo editores - Banco de la República. 1997. Cukierman llega a la conclusión de que en países industrializados, entre mas independiente es el Banco Central, menor es su inflación. Y en países en desarrollo, entre más independencia tenga el Banco Central, es menor la inflación y mayor el crecimiento.

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Banco Central alemán, se tomó como el modelo de Banco Central de los países de la comunidad Europea, a través del tratado de Mastritch.

Igualmente el modelo se acogió en el Banco Central de la que hoy es la economía más poderosa del mundo: la de los Estados Unidos. El modelo llega a los países latinoamericanos en la década de los noventa. Para Ernesto Aguirre49, el modelo tiene acogida en América Latina debido a la necesidad de los países de evitar, o en últimas, controlar las “crisis hiperinflacionarias” que azotaron a la región en las décadas anteriores. Para el mismo autor, la tesis en América Latina tiene tres fuentes de inspiración:50 “La literatura teórica que se ha ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la conducción discrecional de la política monetaria de un país, La observación del éxito alcanzado en materia de estabilización del valor interno de la moneda por bancos centrales autónomos, -que adoptaron de manera temprana el esquema de autonomía- dentro de objetivos de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central de Alemania, y Los resultados de trabajos empíricos que han venido mostrando una relación positiva entre el grado de independencia de un banco central y su éxito en el control inflacionario.” Así las cosas, los procesos de reforma con tendencia hacia la autonomía de la Banca Central se implementaron a lo largo de toda Latinoamérica, empezando por Chile. Hoy, con escasas excepciones, todos los países de América Latina han acogido el modelo. 2.1.2.1. Instrumentos de reforma. Partiendo de la base de que la independencia de un Banco Central radica en la solidez de las normas que la fundamentan, se ha buscado que la consagración de los postulados básicos del sistema, se realice en la constitución de los países, al igual que en leyes de trámite especial, para que como resultado de esto sea difícilmente posible la modificación arbitraria y coyuntural del sistema. De otra parte, se deja a la ley ordinaria y al reglamento, los temas que se constituyen en simple desarrollo de los postulados A través de normas jurídicas relativamente fuertes, se ha buscado entonces la consagración de un banco central cada vez más independiente del poder ejecutivo, queriendo conseguir un marco jurídico que garantice la estabilidad de la moneda, como base para el desarrollo económico.

49 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997. 50 Ob. Cit. página 5.

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2.1.2.2. Orientación de las reformas.

• La Autonomía. En general, para la Banca Central el término autonomía tiene

dos connotaciones51:

Autonomía Orgánica. Implica que el Banco Central debe tener un lugar propio dentro de la estructura del Estado, para esto es necesario que esté dotado con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y esté regulado por un régimen legal propio.

Autonomía Funcional. “Indica que la función general de Banca Central constituye una función especial, propia, distinta y separada de las otras del ámbito económico.” 52

Lo anterior significa que la función de Banca Central, que implica el manejo de la política monetaria, crediticia y cambiaria es una función separada de las otras funciones económicas del Estado, concretamente de la función fiscal.

Por lo tanto, la autoridad económica que tiene estas funciones a su cargo, no depende, - en el sentido de no estar obligada - de órdenes del gobierno de un estado al escoger los medios y procedimientos necesarios para el cumplimiento de los objetivos que le han sido predeterminados, siendo entre ellos el principal conseguir o mantener la estabilidad de la moneda53.

Alcance del Término “Autonomía”. Para la mayoría de la literatura, el concepto de autonomía se predica específicamente frente al Gobierno, pues se considera que los congresos y otras instituciones estatales no cuentan con los medios necesarios para intervenir en el manejo diario de un Banco Central. Sin embargo discrepamos de esa posición, pues la experiencia ha demostrado que el diseño constitucional de un país puede generar la intervención en las funciones del Banco Central, por parte de otros entes estatales.

Ejemplo de lo anterior, es el caso colombiano, en donde el Congreso de la República ha tenido en uso de sus facultades, intervenciones que atentan contra el nivel de autonomía deseable para el Banco. Ejemplo de lo anterior es el artículo 2º de la ley 31 de 1992, exequible hasta 1999, donde ordenaba que los resultados en términos de inflación debían ser decrecientes cada año.

51 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar, “Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995. 52 Ob. Cit., Capítulo 5. 53 La autonomía debe en últimas proteger al Estado de la inestabilidad monetaria que podría darse por las presiones políticas y electorales del gobierno de turno. Si el Banco estuviera supeditado al gobierno, éste último tendría en sus manos un gran instrumento de popularidad cual es la emisión de moneda y recurriría permanente a ella para conseguir la favorabilidad de la opinión pública, sin tener en cuenta que por otro lado se estría generando inflación e inestabilidad en la tasa de cambio, ya que a los gobiernos les interesa los resultados inmediatos.

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Existiendo un artículo de Ley como el descrito, y teniendo en cuenta que si los funcionarios

del Banco llegaran a incumplir tal disposición, podrían ser acusados del delito de prevaricato, ¿no estaría trazando el Congreso una directriz de actuación a los codirectores del Banco?. Por otro lado, la Corte Constitucional de la República de Colombia también ha realizado, en ejercicio de sus funciones, notables actuaciones que atentan contra la autonomía del Banco. No podemos dejar de mencionar la más reciente sentencia de constitucionalidad54 proferida por la Corte, en donde se derriba uno de los bastiones mas sólidos del modelo colombiano de Banca Central independiente, como son las disposiciones que consideraban como prioritario el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, frente a los demás objetivos.

Mecanismos garantes de la autonomía. La autonomía consagrada “en abstracto”, recibe notable respaldo cuando se consagran mecanismos específicos encaminados a solucionar los posibles conflictos de autonomía, que se puedan presentar.

Entre los mecanismos de este tipo que consagra el modelo, se deben reseñar:

La independencia de los miembros de los órganos de dirección. El modelo pretende que los miembros de los órganos de dirección del Banco Central, sean ajenos a toda influencia por parte del gobierno del país, o por parte del sector privado.

Para lograr esto, se establecen disposiciones encaminadas hacia la participación sin poder de voto de los funcionarios del gobierno en los órganos de dirección del banco central, la participación minoritaria de los funcionarios del gobierno en las juntas, la imposibilidad de que algún miembro del órgano de dirección represente los intereses de los particulares con la correlativa disposición de que los codirectores representan exclusivamente los intereses de toda la nación, el nombramiento de los codirectores por el legislativo, la estabilidad de los codirectores en sus cargos, a través de la designación de períodos absolutamente fijos, el escalonamiento de los codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la junta, el establecimiento de un régimen de remisión limitado a causales legales estrictas, entre otras.

El crédito al gobierno y al sector privado. El modelo pretende como mecanismo garante de la autonomía, y fundamentalmente para que el Banco Central pueda cumplir con el objetivo que le ha sido trazado, prohibir o limitar estrictamente el crédito al gobierno y a los particulares.

Los congresos y los gobiernos, en los modelos tradicionales, tienen la posibilidad de ordenar al banco central, el otorgamiento de líneas de crédito en favor del mismo gobierno o de determinados particulares, como es lógico, la concesión de créditos del Banco Central se convirtió en la forma de obtener dinero mas fácil y económicamente, y se empezó a abusar de la figura.

54 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.

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El otorgamiento de créditos por parte del Banco Central, se hace con cargo a la emisión y por

lo tanto atenta contra cualquier objetivo de estabilidad. Lo anterior desnaturaliza su función. Es por esta razón, que el modelo reclama el establecimiento de restricciones en el otorgamiento de créditos del Banco al gobierno y a los particulares. Esta es la forma más sana de evitar la presión del congreso y gobierno para obtener créditos. Las restricciones pueden no llegar a ser absolutas, como quiera que siendo el Banco Central un organismo del estado, debe colaborar en los momentos de crisis económica, cumpliendo así con el mandato de la coordinación. Por esta razón es común que en las legislaciones de ciertos países se permita el otorgamiento de crédito al gobierno y al sector privado de forma limitada.

Autonomía en el manejo patrimonial. El manejo independiente de los resultados del Banco Central se ha convertido igualmente en otro de los mecanismos insignes del modelo de autonomía. En efecto, para garantizar la autonomía es necesario que el banco central tenga un manejo propio sobre su patrimonio, siendo plenamente capaz tanto de percibir las utilidades generadas durante sus períodos operacionales, como de asumir las pérdidas arrojadas durante estos. El poder para percibir utilidades originadas en la operación del Banco por parte del gobierno, puede llegar a perjudicar la autonomía funcional de este. Lo anterior debido a las restricciones que en la ejecución de políticas del Banco puede llegar a ser promovida por parte del gobierno, - al interior de la Junta Directiva - en atención a que ciertas medidas adoptables por el Banco Central, al beneficiar el control monetario, comprometen la obtención de utilidades operacionales. De otro lado, la asunción de pérdidas por parte del gobierno central, deslegitima al Banco Central para obligar a aquel a controlar su gasto excesivo y su endeudamiento en el caso de déficit fiscal. Por estas razones, el modelo reclama la autonomía en el manejo patrimonial de la Banca Central.

• El Objetivo del Banco Central. El modelo de Banca Central autónoma

proclama un objetivo primordial: la preservación de la estabilidad monetaria.

Con la consagración de este objetivo, el Estado le confiere a los Bancos Centrales la total responsabilidad en la adopción de políticas orientadas a la estabilidad, trazándoles así una meta, un lugar al cual llegar, dotando así de carácter a la institución. De esta forma se garantiza que los bancos centrales no sean variables, sino que mantengan una política unívoca, seria y largoplacista.

En palabras de Ernesto Aguirre, “La estabilidad monetaria tiene dos aspectos básicos: el interno, que equivaldría a mantener el poder adquisitivo o de compra de la moneda nacional en el respectivo país o, dicho de otra manera, a controlar la inflación; y el externo que consistiría en evitar fluctuaciones erráticas del valor de la moneda nacional frente a una o varias monedas extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir,

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impedir movimientos de gran magnitud e inesperados en tal relación, que no guarden coherencia con el régimen de cambios internacionales imperante en el respectivo país.” 55

Legislaciones de diferentes países han decidido radicalmente considerar “la preservación de la estabilidad monetaria” como un objetivo único. Otras legislaciones menos ortodoxas con el modelo, han decidido conciliar dicho objetivo, con otros menos coherentes con el modelo, pero no menos importantes, como el pleno empleo y el crecimiento. Algunas de estas supeditan los segundos, al primer objetivo, otras, los consagran con igual importancia.

Es importante desde ya, advertir que la consecución de objetivos como el pleno empleo o el crecimiento de la economía, pueden llegar a ser -en ciertas situaciones económicas- antagónicos con el objetivo principal de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda.

• Las funciones del Banco Central. El modelo de independencia, exige, para

que sea exitoso el cumplimiento del objetivo de mantener la estabilidad de los precios, el otorgamiento al Banco Central de las atribuciones de emisión de la moneda legal del país, regulación y ejecución de la política monetaria, regulación y ejecución de la política crediticia, y regulación y ejecución de la política cambiaria.

• La Coordinación con las demás autoridades económicas. El hecho de que un

Banco Central sea autónomo no significa que pueda desentenderse del engranaje estatal, es necesario que este desarrolle sus funciones en concordancia con el aparato estatal al cual pertenece.

Solo de esta forma, se puede lograr coherencia en las políticas de las diferentes entidades estatales que tienen en su poder el manejo económico de un país.

Dicha coherencia, es en últimas la que garantiza la eficiencia en el manejo económico. Para lograr la deseable coherencia entre las políticas, se establece el mandato de la coordinación. Dicho mandato propone la existencia de conexiones permanentes entre el banco y las demás autoridades económicas, especialmente el gobierno, en la ejecución de las funciones. Existen varios mecanismos de coordinación, establecidos a nivel constitucional y legal, los cuales serán analizados en su momento. Es importante citar como los más comunes, el mandato de ejecutar las funciones propias del banco en concordancia con la política económica general, la participación de miembros del gobierno en la dirección del Banco Central, y de funcionarios de este en entidades gubernamentales. Igualmente el acuerdo en la ejecución de ciertas funciones, entre otros.

• La Responsabilidad. Autonomía no se asocia con irresponsabilidad. El hecho

de que un banco central sea autónomo no significa que sus actuaciones sean todopoderosas y carezcan de control.

55 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997.

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Lo deseable es que toda entidad del estado debe ser responsable ante el pueblo. Siguiendo esa premisa, se ha establecido que los codirectores del Banco Central, sean responsables

ante el constituyente primario, por el manejo de las políticas a su cargo. Para lograr lo anterior se han elaborado mecanismos de rendición de cuentas frente al poder legislativo. V.g. la presentación de informes periódicos, el llamamiento extraordinario por parte del congreso, entre otros.

De otro lado se han establecido otro tipo de mecanismos que buscan dar respuesta directa a las inquietudes de los ciudadanos, es el caso de la obligación del banco de promulgar estados financieros, informes públicos etc. Por otra parte, el banco central también es responsable frente a otros organismos del estado. V.g. Las entidades de inspección, vigilancia y control, organismos de carácter especializado, que evalúan al banco en aspectos eminentemente técnicos; el ministerio público quien vela porque la labor de los funcionarios públicos se desarrolle conforme al interés público, ejerciendo un control disciplinario.

2.1.2.3. Los resultados empíricos del modelo. Estudios empíricos han demostrado que efectivamente el nuevo modelo es capaz de generar estabilidad interna y externa de la moneda. Se ha demostrado empíricamente que en los países desarrollados existe una relación inversa entre nivel de autonomía y nivel de precios. Entre más independiente sea un Banco Central de un país, menores niveles de inflación. Sin embargo en los países en desarrollo se ha observado que esta relación no es tan perfecta. Se ha atribuido la razón de esta distorsión al hecho de que en algunos países, el nivel de autonomía que se consagra en las leyes es mucho mayor del que se tiene en realidad. En efecto en los países en vía de desarrollo son muchas las presiones que recaen sobre el sistema, esto se debe fundamentalmente a la conocida usurpación de funciones típica de un sistema presidencialista y antidemocrático en que normalmente se desenvuelven los países en vía de desarrollo, sobre todo los países de América Latina. Ante la imposibilidad de demostrar en términos absolutos el grado de independencia de un banco central a partir de las solas leyes, en ciertos países, la doctrina ha desarrollado los denominados “índices de comportamiento” como instrumentos para medir el verdadero nivel de independencia de los Bancos centrales, estos que son de naturaleza diversa han venido demostrando la siguiente premisa: entre mayor sea el nivel de autonomía de un Banco Central, mayor estabilidad monetaria y menor el nivel de precios.

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3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS,

ALCANCE 3.1. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO Colombia no se ha constituido como excepción en el proceso evolutivo de los Bancos Centrales, al igual que en el resto del mundo, en el país se han vivido diferentes etapas de evolución. 3.1.1. El Banco antes de 1991. Como una de las manifestaciones de las reformas liberales de mediados del siglo XIX, se expidió la Ley 356 de 1865 la cual autorizó la existencia, por el término de veinte años, de una pluralidad de bancos emisores en Colombia. Al amparo del nuevo régimen legal, se establecieron nuevos bancos como el de Bogotá, el de Colombia, el Popular, el Internacional y algunos otros. Según parece estos bancos fueron prósperos hasta la década de 1880, año en que se presentaron varias quiebras. De esta manera, el Estado hizo entrega formal de la función de emisión de la moneda a los particulares. 56 Dentro de esta nueva corriente de reformas liberales, el Estado terminó reduciéndose en sus funciones, marginándose así de casi todas las actividades económicas y sociales. La abolición de los monopolios estatales, el establecimiento del libre cambio, la eliminación de cargas fiscales, la descentralización fiscal, la instauración del federalismo, la separación de la Iglesia y el Estado, la abolición de la esclavitud, la libertad absoluta de imprenta y de palabra, entre otras reformas, dieron paso a la época del Laissez Faire y del Laissez Passer (Dejar Hacer y Dejar Pasar) del “Estado Gendarme”. Se dio origen a un Estado cuyas funciones se limitaban a ser simple espectador del desarrollo económico, sin ningún grado de intervención.57 De todas maneras, lo cierto es que durante esa época el Estado enfrentaba serios obstáculos para desarrollar cualquier tipo de intervención, debido principalmente a las pocas posibilidades de conseguir recursos necesarios para atender los diferentes gastos de funcionamiento y a una estructura de ingresos que no le permitía amplias fuentes de financiamiento.58 Pero esa situación se vio alterada por las disposiciones contenidas en la Constitución de 1886 y otras disposiciones legales expedidas desde 1880, bajo las cuales se adelantaron una serie de reformas que significarían el primer paso y el inicio de una nueva función del Estado frente a la economía. Entre las reformas más importantes se destaca la organización del Estado Central, la supresión de los Estados soberanos, el fortalecimiento de la Rama Ejecutiva, la implantación de un sistema de centralización fiscal y proteccionismo, la creación del Banco Nacional, el 56 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 167. 57 LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 25. 58 Ob. Cit. , pg. 27 – 28.

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establecimiento del derecho de inspección y vigilancia de los bancos privados por parte del Estado (Ley 57 de 1887) y la introducción del régimen de papel moneda de curso forzoso.59

Respecto de la creación del Banco Nacional, la Ley 39 de 1880 autorizó al gobierno para su creación, teniendo como propósito promover el desarrollo del crédito público y la creación de un agente o auxiliar para la ejecución de operaciones fiscales. Pero el aspecto más relevante de esta nueva entidad, diferenciándose así del sistema anterior, fueron los atributos especiales en materia de emisión de billetes, pues las demás instituciones que quisieran desarrollar dicha actividad solo podrían hacerlo, previo compromiso solemne, ante las autoridades económicas, de admitir como dinero los billetes del Banco Nacional, el cual, por su parte, podría recibir los billetes de otros bancos, o negarse a hacerlo si considerase comprometida la situación financiera del respectivo emisor. Con esto, parece claro que el propósito era el de avanzar hacia el monopolio, pero recorriendo el camino con alguna prudencia. 60 La situación pues, hasta el momento, implicó la pérdida de algunos privilegios de los que gozaban los bancos privados, consolidándose el Banco Nacional como una nueva manifestación de la actividad del Estado en la economía. Así, posteriormente, con la expedición de los Decretos 104 y 217 de 1886, el derecho de emisión entró a ser privilegio del Banco Nacional, terminándose la libertad de emisión que había establecido el sistema federal, y estableciéndose un cierto grado de intervención estatal en el sistema monetario. En tales normas se dispuso que se “el patrón monetario en Colombia sería, para todos los efectos legales, el billete del Banco Nacional” y que en consecuencia, tal documento sería la moneda legal y corriente en las transacciones oficiales y particulares que celebraran a partir de tal fecha. 61 Desde el punto de vista político, la introducción del papel moneda de curso forzoso fue condición necesaria para la centralización del poder. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos hechos con estas reformas para organizar el sistema monetario y fiscal del país, las guerras civiles (la de 1895 y la de los Mil Días 1899 – 1902) implicaron para el Estado una enorme erogación de gastos militares que presionó los ingresos, desequilibró el presupuesto y lanzó al país a una crisis fiscal. 62 Los sucesivos topes de emisión fueron repetidamente desbordados, y la credibilidad sobre el billete del Banco Nacional se vio seriamente afectada. Finalmente, la Ley 70 de 1894 ordenó la 59 Ob. Cit. , pg. 28. Explica el autor que durante el Estado federal, anterior a la Constitución de 1886, si bien las relaciones con la economía no estaban del todo resquebrajadas, el grado de intervención que se conservaba resultaba seriamente limitado, precisamente por el régimen político – institucional propio de dicho modelo federal, y la debilidad del sistema de ingresos que no le confería una base financiera sólida a la intervención. Pero los nuevos elementos político - institucionales introducidos en 1880 y en la Constitución de 1886, determinaron un nuevo orden en la intervención del Estado en la economía. Al respecto, el autor menciona que “...Este conjunto de medidas tendían a la configuración de un mayor grado de intervención del Estado en la vida económica de la sociedad. En efecto, la constitución del Estado central y la supresión de los Estados soberanos – lo que implicaba al mismo tiempo la elisión de las fuerzas centrífugas de las oligarquías locales instaladas en los estados regionales – era un paso fundamental hacia la constitución formal del Estado nacional. A este propósito respondía también la centralización fiscal por medio de la cual se trasladaban algunas rentas departamentales ... al estado central. Con la centralización fiscal a la vez que se debilitaban las rentas de los departamentos se incrementaban las rentas del Estado central y, como consecuencia, las regiones entraban a depender en buena parte de las finanzas del Estado central y este aumentaba su poder de ingerencia y control sobre ellas. El establecimiento del proteccionismo, el aumento de los aranceles aduaneros, si bien buscaba un incremento de las rentas estatales constituía al mismo tiempo una suerte de égida propicia al surgimiento industrial...” (pg. 29). 60 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 168. 61 Ob. Cit., pg. 169. 62 LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 30.

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liquidación de la entidad, aplazada luego hasta el 1º de enero de 1896 (Decreto 41 de 1895). A pesar de esta nueva disposición, se siguieron haciendo emisiones estatales de papel

moneda utilizando el nombre del Banco hasta casi tres años más tarde. 63 El descontrol monetario que fue tomando fuerza al avanzar la década de 1890, se hizo mucho más dramático durante el período de la Guerra de los Mil Días (1899 – 1902).64 La utilización de la moneda como un elemento de ayuda dentro de los propósitos del conflicto, generó, como habíamos expuesto ya, inmensas emisiones y la pérdida total de la confianza en el papel moneda y en el valor mismo. La necesidad de establecer un sistema ordenado, en la medida en que la situación regresara a la normalidad, era apremiante. Así, al llegar 1903, se comenzaron a generar proyectos de reforma al régimen monetario.65 Llegado el gobierno del general Rafael Reyes, en 1904, se avanzó notablemente en la solución de aquellos problemas. Entre las medidas más sobresalientes de su administración se destaca la fundación del Banco Central, la estabilización del sistema monetario y la reactivación del crédito de Colombia en el exterior. El mecanismo creado por el Decreto 47 del 6 de marzo de 1905 para la fundación del Banco Central, fue el de conceder autorización a un grupo de particulares para la creación de una sociedad anónima, que habría de ejercer el privilegio de emisión de billetes convertibles, por treinta años.66 El objeto de la nueva institución bancaria fue contar con un ente que fuera el centro de la política monetaria y crediticia del país, que permitiera el fomento de las actividades económicas y constituyera sobre todo un apoyo financiero al gobierno. Las reformas de Reyes encaminadas a obtener recursos trajeron como consecuencia el que los ingresos del Estado se incrementaran significativamente. 67 Sin embargo, con la caída del gobierno de Reyes en 1909, se despojó al Banco de sus contratos con el gobierno y de sus privilegios, quedando en la situación de un banco comercial cualquiera, hasta su liquidación años más tarde. Durante el período comprendido hasta 1914 se introdujeron importantes reformas de orden económico, las cuales alteraron de una u otra forma el papel del Estado en la economía: se elevó a norma constitucional la prohibición absoluta de emitir papel moneda de curso forzoso (acto legislativo de 1910), se retornó a la autonomía fiscal y administrativa de los departamentos y se emitieron los primeros billetes representativos de oro.68 Durante la primera guerra mundial (1914 – 1918) si bien no se presentaron grandes transformaciones en el país, existía la convicción de que una vez terminara el conflicto, las exportaciones, en especial de café, incentivarían el auge económico. Pero para que esto sucediera, el Estado debía preparar la infraestructura que lo permitiera. Tales necesidades se concretaban en dos requerimientos: el desarrollo de toda la estructura de transportes y la organización de la estructura monetaria y financiera del país. En cuanto a esto último, el problema de la organización del sistema monetario y financiero se expresaba en la insuficiencia del medio 63 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 170 - 173. 64 LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 31 - 33. 65 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 170. 66 Ob. Cit. , pg. 171. 67 LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 34. 68 Ob. Cit. , pg. 37.

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circulante, en la penuria del crédito, en las altas tasas de interés y en la carencia de un sistema apropiado de emisión. Esta situación exigía una solución radical y estable, pero en

las condiciones de guerra tal solución resultaba difícil.69 Se presentaron proyectos de ley que dieran solución a tal situación: las propuestas iban desde plantear la constitución de un banco autónomo nacional con el privilegio exclusivo de la emisión, hasta el otorgamiento de la emisión de billetes a todos los bancos del país que reuniesen las condiciones para ello. Tanto las condiciones de desarrollo económico y financiero de las potencias económicas del momento, como las características específicas de la economía colombiana, constituían un marco propicio para la introducción de un esquema de Banca Central como eje de un sistema de banca de depósito y crédito.70 Los autores Adolfo Meisel y Alejandro López mencionan las diferentes posiciones que explican el momento y las características de la creación del Banco de la República. Señalan estos autores, que lo determinante para algunos estudiosos del tema fue el grado de evolución y desarrollo de las instituciones y las realidades económicas colombianas (una especie de “evolución natural”); identifican también una segunda corriente, la cual fundamenta la necesidad de un Banco Central por las condiciones indeseadas, entonces existentes, de rigidez y escasez de moneda circulante; y finalmente una tercera posición, explicaría este fenómeno básicamente a partir del deseo de “hacerse elegible para recibir préstamos de los inversionistas norteamericanos”. 71 En síntesis, puede decirse que lo que habría llevado a la creación del Banco de la República fue la aparición de determinados factores: la existencia de unas instituciones inadecuadas frente a las nuevas realidades económicas, el desarrollo de un consenso político y social acerca del tipo de solución que debía darse a ese problema (punto en el cual influían las teorías sobre Banca Central, las cuales se imponían y se experimentaban en otras partes del mundo) y la particular circunstancia política y económica del momento, reflejada en el deseo de obtener créditos de los Estados Unidos.72 Sin embargo, ninguno de estos proyectos antes mencionados se convertiría en ley de la República, y el país tendría que seguir soportando el problema de la organización del régimen monetario y financiero hasta el advenimiento de la primera Misión Kemmerer, en 1923, cuyas propuestas irían encaminadas, entre otros aspectos, a la solución de tal problema.73 El Congreso de 1922 expidió la Ley 30 “Orgánica del Banco de la República”, que sancionó el 16 de junio Jorge Holguín, quien ejercía la Presidencia de la República por renuncia de Marco Fidel Suárez. Dicha Ley fue modificada en el mismo año por la 117 (diciembre 30), pero ninguna de ellas llegó a tener efecto, aunque sirvieran de base para redactar el estatuto contenido en la Ley 25 de 1923.74 En septiembre de 1922, Colombia recibió los primeros cinco millones de dólares de los veinticinco que el Gobierno de los Estados Unidos se había comprometido a entregar como indemnización por

69 Ob. Cit. , pg. 88 – 102. 70 Ob. Cit. , pg. 91 – 102. 71 HISTORIA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Bogotá, 1989, pg. 30 y ss. 72 Ob. Cit. , pg. 30 y ss. 73 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 173. 74 HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9.

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la pérdida de Panamá en 1903. Un importante consenso entre los legisladores exigía que este dinero solo se utilizara en obras públicas perdurables – específicamente en la

construcción de ferrocarriles y en la creación de un Banco Central de emisión y redescuento - . El recibo de estos cinco millones de dólares puso en marcha planes para realizar estas obras públicas al igual que otras reformas económicas necesarias para ejecutar un programa de tal envergadura.75 La Ley 60 de 1922 (octubre 23) autorizó al gobierno para contratar en el exterior una misión hasta de cinco expertos financieros con el fin de que lo asesoraran en la reorganización de los servicios, rentas e impuestos nacionales. El general Pedro Nel Ospina, quien ejercía la Presidencia desde el 7 de agosto de 1922, procedió a dar instrucciones al ministro de Colombia en Washington Enrique Olaya Herrera, para que efectuara las diligencias conducentes a la contratación de los técnicos. El 18 de enero de 1923 comunicó al gobierno que la misión ya estaba contratada por siete meses.76 La misión estaba integrada por Edwin Walter Kemmerer, experto en asuntos bancarios y monetarios; Howard M. Jefferson, técnico en bancos y alto funcionario del Federal Reserve Bank de Nueva York, Fred Rogers Fairchild, perito en sistemas rentísticos; Thomas Rusell Lill, práctico en contabilidad, control y organización financiera, y Frederick Bliss Luquiens, secretario general. Además de estos financieros extranjeros, el Gobierno, con base en la autorización que le confirió la Ley 116 de 1922 (artículo 5º), contrató los servicios de tres colombianos que debían servir de asesores de la misión. Fueron estos, Esteban Jaramillo, abogado auxiliar; Elisio Medina, encargado de la preparación de monografías sobre los diferentes servicios públicos administrativos, y Edmundo Merchán, quien actuó como secretario auxiliar.77 Las labores que realizaron no fueron de total innovación, pues como en el caso de la elaboración del estatuto orgánico del Banco de la República, su papel se redujo a ordenar, aclarar y aprovechar lo bueno que ya existía en nuestras disposiciones financieras y administrativas. Toda la legislación Kemmerer de 1923, y en especial las leyes 25, orgánica del Banco de la República, 45, sobre establecimientos bancarios, y 46, de instrumentos negociables, vinieron a ser el punto de partida de una etapa decisiva para el progreso económico de Colombia. La Ley 25 iba dirigida a normalizar la circulación monetaria; la Ley 45 obedecía a la necesidad de completar y perfeccionar nuestro sistema bancario para que el banco central pudiera funcionar debidamente; la Ley 46 tenía por objeto reformar el Código de Comercio armonizándolo con las nuevas prácticas mercantiles y bancarias introducidas por las dos leyes anteriores.78 La influencia de la Misión Kemmerer en la constitución del Banco ha sido bien discutida entre los autores. Podemos afirmar, a manera de conclusión sobre dichos debates, que la Misión no tuvo tal trascendencia como para considerar que sus trabajos crearon y dieron forma al Banco de la República y al nuevo sistema financiero colombiano. La razón, conforme a lo anteriormente expuesto, es que ya existían documentos en los cuales se había desarrollado el tema. Las corrientes liberales y conservadoras en el Congreso, asesorados por técnicos económicos y jurídicos, gozaban de claridad sobre el asunto, y existía consenso respecto a la necesidad de su implantación. En este sentido, muchos de los elementos que luego aparecieron en la Ley 25 de 1923 ya se encontraban en las leyes 30 y 117 de 1922 e incluso en textos que las precedieron. No obstante, el papel de la Misión no se redujo a ser simple avalista cuyo objeto primordial habría sido el de permitir la venida de capitales norteamericanos al país en forma significativa. Debe

75 KEMMERER Y EL BANCO DE LA REPÚBLICA. DIARIOS Y DOCUMENTOS, Editado por el Banco de la República, pg. 138 y ss. 76 Ob. Cit. , pg. 138 y ss. 77 HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9 – 10. 78 Ob. Cit. , pg. 10.

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destacarse que la misión no solo contribuyó a un mayor conocimiento técnico del tema, sino que consolidó el consenso respecto de la necesidad de instaurar un modelo de Banca

Central. 79 De acuerdo con los trabajos de la Comisión Nacional Monetaria en Norteamérica, al comenzar la segunda década del siglo XX, las grandes tendencias de la Banca Central moderna habían llegado a muchos puntos de acercamiento; los instrumentos fundamentales y las funciones básicas de un Banco Central ya no eran demasiado diferentes al pasar de un país a otro, las verdaderas diferencias surgían de la aplicación de esos principios generales a la particular estructura política y jurídica de un país y, obviamente, a sus características económicas. Por todo esto no es de extrañar que las ideas básicas de Banca Central que traía Kemmerer no difirieran mucho de las que se reflejaban en los proyectos previamente elaborados en Colombia, muchos de los cuales se basaban fundamentalmente en estudios de derecho comparado.80 En desarrollo de la Ley 25 de 1923 se conformó el Comité Organizador, encargado de adoptar todas las medidas preliminares para el establecimiento del Banco, debiendo funcionar en un lapso no mayor de cuatro meses. Dicho Comité ejerció de manera eficiente sus funciones, y posteriormente se nombró la primera Junta Directiva del Banco de la República, cuyo gerente provisional fue nombrado el señor José Joaquín Pérez.81 El 20 de julio de 1923 se otorgó ante el notario segundo de Bogotá la escritura (número 1434) de constitución del Banco, de conformidad con la Ley 25 de 1923. Es preciso destacar que por medio del acto constitutivo del Banco de la República, se celebraron dos contratos: mercantil el uno y administrativo el otro. Por el primero, de derecho privado, se fundó la sociedad anónima sui géneris denominada Banco de la República. A dicho contrato se le debían aplicar, por lo tanto, todas las disposiciones generales de nuestra legislación comercial, que no estaban en oposición con las especiales contenidas en la Ley orgánica del Banco. El contrato administrativo, era el de concesión de servicio público, por el cual el Gobierno delegó en la nueva entidad la facultad de emitir billetes de banco.82 Sin haber cumplido un par de años de vida se introdujo las primeras reformas en la estructura del Banco de la República, las cuales para entrar en vigor tuvieron en cuenta el carácter contractual de los Estatutos del mismo, a cuyo efecto una comisión del Congreso y otra de la Junta Directiva acordaron los puntos materia de la reforma, los cuales después de aprobados por esta Corporación se consignaron en la Ley 17 de 1925 (febrero 5). El punto más importante de esta reforma fue el relacionado con el nombramiento y calificación de los voceros del sector privado no bancario (agricultores, ganaderos, comerciantes y accionistas particulares), que propendió a mantener el equilibrio entre las diversas fuerzas representativas en al Junta: gobierno, banca y hombres de negocios.83

79 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 177 – 179. 80 Ob. Cit. , pg. 179. 81 HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 10 - 11. 82 Ob. Cit. pg. 17 – 18. 83 Ob. Cit. , pg. 23.

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En 1930, la Ley 25 de 1923 orgánica del Banco de la República, así como la Ley 17 de 1925, reformatoria de la primera, fueron demandadas por inconstitucionales. Sin embargo, la Corte

Suprema, en Sala Plena, declaró exequibles las leyes demandadas.84 De acuerdo con la Ley 25 de 1923, el banco tenía naturaleza mixta: su capital llegaría al monto de $10 millones de pesos y habría de ser suscrito en un 50% por el Gobierno Nacional, y lo restante por bancos nacionales y extranjeros y, eventualmente, por particulares. Del texto de la ley se desprende que la posición adoptada tendía más hacia el lado privado que al público, pues, aparte de que en materia de control el gobierno resultaba minoritario en el órgano máximo (sólo tres miembros de la Junta Directiva frente a seis del sector bancario y, en ciertos casos, uno de los particulares) en cuanto a propiedad se consagraba, tanto la posibilidad de que acciones del gobierno pudieran ser enajenadas y convertidas en títulos de una clase diferente (bancarias o privadas) previa autorización del Congreso, como la facultad para incrementar el capital sin que esto comportara incremento alguno en el número de acciones gubernamentales. 85 Se señalan para el Banco las funciones que normalmente, para la época, cumplían otros bancos centrales en relación con sus respectivos gobiernos, básicamente la de actuar como depositarios fundamentales de los fondos gubernamentales, y la de ser agentes fiscales del gobierno. Finalmente, en cuanto a beneficios económicos, el gobierno los habría de recibir por partida doble, pues de acuerdo con el texto de la Ley el gobierno recibiría utilidades en su calidad de accionista y un impuesto igual a las dos terceras partes del remanente de utilidades, luego del reparto total de dividendos y hechas las reservas correspondientes.86 El Banco habría de conceder crédito a los bancos accionistas bajo ciertas limitaciones. Adicionalmente actuaría como caja de compensación para los bancos accionistas; podría recibir depósitos de los mismos, negociar títulos valores (“instrumentos negociables” según la terminología de la época) y realizar operaciones de compra y venta de oro. El Banco tendría el derecho exclusivo para emitir billetes de banco por veinte años, consagrando así en la Ley el fin del régimen de pluralidad de emisores. Paulatinamente las funciones del Banco fueron ampliándose, hasta que en 1951 concibiéndose el nuevo papel del Banco Central en la macroeconomía moderna, se le otorgaron la totalidad de las funciones que tiene hoy.87 Entre ellas, y como la más importante, se le otorgó al banco el manejo de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia del país. Estaba regido por una Junta Directiva, que tenía la facultad de regular y ejecutar la política monetaria, generando la tan anhelada estabilidad de la moneda, sin embargo el Banco se encontraba lejos de ser verdaderamente independiente, debido fundamentalmente a dos factores: (i) La injerencia del sector privado dentro del Banco, lo cual no le permitía desarrollar su misión,

84 Ob. Cit. , pg. 16 - 21. Cuando se demandó la inconstitucionalidad de la ley 25 de 1923, se esgrimió como argumento el hecho de que el artículo 21 de dicha ley establecía privilegios contrarios a la Constitución. La Corte Suprema negó tal circunstancia en sentencia del 7 de julio de 1930. 85 LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 180 - 186. 86 Ob. Cit. , pg. 180 – 186. 87 Hasta antes de 1951, y como consecuencia de la adopción del patrón oro y la libre convertibilidad, el Banco de la República tenía como Banco Emisor un papel puramente mecánico: el Banco emitía en la medida en que entraba oro a sus arcas, y no emitía en caso contrario. A partir de 1951 se abandona no solamente en Colombia sino en la casi totalidad de los países del mundo, el patrón oro y la libre convertibilidad, con ello el banco tiene que adoptar nuevos criterios para expandir o limitar la cantidad de dinero circulante, lo que hace necesario dotarlo con una diversa cantidad de instrumentos que faciliten su labor.

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ajeno a los intereses privados y, (ii) la gran injerencia del gobierno en su mesa directiva, especialmente por la posibilidad de veto en las decisiones, a manos del Ministro de Hacienda.

Durante los años posteriores, empezaron a generarse ideas para sustraer el manejo del Banco a las manos del sector privado, la intervención de estos en varias ocasiones había puesto en entredicho el cumplimiento del objetivo de estabilizar la moneda. Empieza así a madurarse la idea de nacionalizar el Banco, o por lo menos de generarle mayor autonomía frente al sector privado, para que la política monetaria volviera a manos del Estado en forma exclusiva. Como consecuencia de esta tendencia, en 1963 se crea la denominada “Junta Monetaria”, para convertirse en el ente regulador de la política monetaria, cambiaria y crediticia. Con esto se sustrae a la Junta Directiva del Banco dicha función, y se genera una bifurcación en las tradicionales funciones del Banco. A partir de este momento, a la Junta Monetaria le corresponde el papel de dirección de las políticas del Banco, y al Banco mismo le corresponde un papel de simple ejecución de estas. Con esto, se depositó en el gobierno la totalidad del manejo económico del país, como quiera que la junta era eminentemente gobiernista: Estaba conformada por : el Ministro de Hacienda quien la presidía, el Ministro de Fomento (desarrollo), el de Agricultura, el jefe del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos (DNP), el gerente del Banco de la República, el director del INCOMEX (sin voto), el secretario económico de la Presidencia de la República (sin voto), el Superintendente Bancario (sin voto), y dos asesores permanentes (sin voto). Por lo tanto hay que concluir que para este momento, el Banco igualmente se encontraba distante de ser un verdadero Banco Central independiente debido a que carecía de competencia para la regulación y el trazado de políticas, se limitaba a ser un ente ejecutor de la política trazada por el gobierno y podía ser intervenido por el Presidente. En 1973, se produce finalmente la nacionalización del Banco de la República, erigiéndose como un ente de derecho público económico. Sin embargo, la bifurcación de funciones no cesa, en la medida en que se mantienen vigentes tanto la Junta Monetaria, organismo estatal de carácter especial quien actúa como ente rector de la política monetaria, cambiaria y crediticia, y la Junta Directiva del Banco de la República como ente ejecutar de estas políticas. La Junta Directiva del Banco de la República se componía de: el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la presidía, el gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, dos directores designados por el gobierno nacional, tres directores provenientes del sector bancario, elegidos por la Asobancaria, al menos uno de ellos debía ser de la banca oficial y tres representantes de los gremios, industrial, comercial, y exportador, nombrados por el Presidente de listas enviadas por los gremios respectivos. La nacionalización fue trascendente porque con esta el Banco se liberaba de la injerencia particular. Nótese que aunque el sector particular estaba presente en la Junta, su elección era realizada por el Presidente de la República, lo cual garantizaba una tendencia gubernamental. Constituyéndose la intervención del gobierno en la Junta Directiva del Banco de la República como un tropiezo en el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, y como consecuencia de las nuevas tendencias de Banca Central moderna, y su éxito en países desarrollados, especialmente en Alemania, hacia finales de la década del ochenta, empezó a gestarse en el país la idea de independencia del Banco frente al gobierno.

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3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el régimen de

Banca Central. La Reforma Constitucional de 1991 constituyó un intento de cambio estructural para el país, en todas sus esferas. Con ella quiso generarse un cambio en la organización política y económica del país, la cual se encontraba entonces inclinada hacia un marcado centralismo de Estado. Dicho centralismo imperante desde la Constitución de 1886, facultó al ejecutivo para intervenir en todos los poderes del Estado, lo cual permitió de su parte excesos de poder en los órdenes económico y social. Solo en el campo económico, el gobierno tenía pleno poder en todas las políticas económicas estatales además de la fiscal, a través de la Junta Monetaria, - donde tenía plena participación - manejaba la política monetaria cambiaria y crediticia. Lo anterior le permitió financiar a través de emisión, intereses particulares, adquisición de reservas internacionales, y lo más importante, su propio gasto. Pues bien, la Constitución de 1991, constituye la respuesta al proceso de desgaste en que incurrió el modelo centralista hasta el momento establecido en Colombia, con ella se pretendió privar de ciertos poderes excesivos al ejecutivo. Una de las instituciones que se reformó minuciosamente, para acabar de una vez por todas con la injerencia gubernamental fue el Banco de la República. El constituyente, siguiendo las nuevas tendencias de la Banca Central moderna, y observando su exitoso desempeño en países como Alemania, Estados Unidos y Chile, entre otros, decidió darle un nuevo significado institucional a su existencia. Se adoptó entonces con la Constitución, el modelo de “Banca Central Autónoma”, con el propósito de frenar el centralismo gubernamental, y mantener con ello la estabilidad de la moneda, imponiendo así mayor disciplina al manejo económico del Estado colombiano, especialmente en el campo fiscal. El modelo de Banca Central autónoma, fue introducido por los constituyentes de 1991 en el capítulo 6 del título XII de la constitución política de 1991, concretamente en los artículos 150 numerales 13,19 y 22, 371, 372, 373. A su vez fue reglamentado mediante la ley 31 de 1992. 3.1.3. La consagración constitucional del modelo de Banca Central autónoma en Colombia (Constitución Nacional de 1991). Gran parte de la trascendencia de la adopción del modelo de Banca Central autónoma en Colombia se deriva de su consagración constitucional, y es que dicha consagración le aporta al modelo la tranquilidad de ser permanente en el tiempo y no estar sujeto a los caprichos de las autoridades para modificarlo a su arbitrio, según la coyuntura. 3.1.3.1. Articulado Constitucional: “Artículo 150. Competencias del congreso que se ejercitan mediante leyes. Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad, y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.

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19.Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

b. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en

concordancia con las funciones que la constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República.

d. Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con

el manejo, aprovechamiento, e inversión de los recursos captados del público. 22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que le compete desempeñar a su Junta Directiva. Por disposición expresa del artículo 154 C.P. estas leyes solo pueden ser cambiadas o reformadas por iniciativa del gobierno. Artículo 371. El Banco de la República y el sistema de Banca Central. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto aun régimen legal propio. Serán funciones básicas del banco de la república: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general. El Banco rendirá al congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten. Artículo 372. La Junta directiva del Banco de la república. La Junta directiva del Banco de la república será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidirá. El gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente de la república para periodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representará exclusivamente el interés de la nación. El Congreso dictará la ley a la cual deberá señirse el banco de la república para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se determine, entre otros aspectos el funcionamiento de su junta directiva y el consejo de administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas la de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades. El presidente de la república ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos que señale la ley. Artículo 373. Defensa del poder adquisitivo de la moneda. El estado, por intermedio del banco de la república, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El banco no podrá establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador en ningún caso podrá ordenar cupos de crédito a favor del estado o de los particulares.”

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3.2. ANTECEDENTES, DETERMINACIÓN Y ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES 3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relación con el Banco de la República. Durante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se presentó un álgido debate en cuanto a la determinación de competencias en materia económica por parte del Congreso, el gobierno y el Banco Central, el cual se pretendía autónomo. La consagración del modelo de autonomía del Banco Central, no podía darse de forma aislada, había que modificar constitucionalmente ciertas competencias que estaban en cabeza de los otros entes, para poder construir un modelo constitucional que en forma global procurara la autonomía del Banco Central. Por esta razón se producen cambios fundamentales en la distribución Constitucional de competencias, quedando distribuidas de la siguiente manera: 3.2.1.1. Funciones Regulatorias. • Del Congreso. El artículo 150 num.. 13 C.P. establece que corresponde al

Congreso de la República la facultad de regular la moneda legal colombiana, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.

Al respecto, bien vale precisar que la soberanía monetaria puede definirse como la prerrogativa del Estado de acuñar la moneda como atributo de la soberanía y de regular su circulación. Hasta antes de 1951, el Congreso detentó la soberanía monetaria, en tanto que fue el órgano encargado de dictar todas las normas sobre asuntos monetarios, tanto de carácter perdurable como mudable.

Con la expedición de los decretos legislativos 143, 637 y 756 de 1951, se facultó al Banco de la República para dictar la regulación especial monetaria, cambiaria y crediticia; el Congreso se encargaría en delante de la regulación general. Así, se entendió que el Congreso había delegado parte de la soberanía monetaria al Banco de la República. En 1963, con la creación de la Junta Monetaria, las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República fueron trasladadas a este órgano, quien asumió la delegación parcial de la soberanía monetaria. Con la reforma constitucional de 1968, se facultó al Presidente para realizar la intervención necesaria al Banco de la República mediante decretos autónomos. A partir de esta reforma, la soberanía monetaria pasó al Gobierno Nacional. Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1979, se devolvió al Congreso la capacidad de emitir normas generales sobre el Banco de la República y se derogó la capacidad del Presidente de

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intervenir en el Banco de la República mediante decretos autónomos; en adelante lo haría con sujeción a las normas generales que dictara el Congreso. Se devolvió así la soberanía

monetaria al órgano legislativo. En sentencia del 3 de noviembre de 1981, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el Acto Legislativo No. 1 de 1979, con lo cual, la soberanía monetaria regresó al Gobierno. Finalmente, con la Constitución de 1991, art. 150 num. 13, la soberanía monetaria regresó al Congreso de la República.

A través de la consagración constitucional de este artículo, el constituyente de 1991 devollvió al Congreso de la República la soberanía monetaria del Estado. Adquiere así nuevamente el legislador la potestad para trazar los principios generales a los cuales debe sujetarse toda la política monetaria colombiana.

Así las cosas, el poder legislativo participa desde 1991 en la regulación monetaria, trazando sus principios generales mediante la ley, y respetando las atribuciones reguladoras propias de la Junta Directiva del Banco de la República. Puede decirse que la regulación que corresponde al Congreso y la que corresponde al Banco Central se ubica en dos planos diferentes. La de aquel consiste en una regulación genérica, expresión de ideales que en materia monetaria pretende el Estado. En absoluto puede pretender producir resultados concretos en el manejo diario de la política monetaria.

Por su parte la regulación del Banco pretende la ejecución concreta del control monetario, que busca producir resultados concretos en la economía. El artículo 150 num. 19 lit. c C.P. establece que corresponde al Congreso regular a través de ley marco, - con el propósito de que el Gobierno regule minuciosamente - los lineamientos generales del régimen de cambios internacionales en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. La determinación del régimen de cambios internacionales es una atribución que se torna esencialmente cambiante debido a la naturaleza misma del mercado de divisas, la cual es variable debido a multiplicidad de factores coyunturales.

Lo anterior fue entendido por el constituyente de 1991, quien radicó la atribución para regular la materia de los cambios internacionales así: “El Congreso, a través de ley marco, determinará una regulación genérica en materia de cambios internacionales. Esta deberá limitarse a establecer los principios generales considerados por aquel como deseables para el país, ya que dicha institución no cuenta con el aparato burocrático necesario para la regulación cambiante que requiere la materia de los cambios internacionales para estar al tanto del comportamiento diario del mercado de las divisas.” De manera contraria, otras autoridades del Estado si cuentan con los medios suficientes para expedir una regulación cambiante y reaccionaria en función del comportamiento del mercado cambiario, en consecuencia considera el constituyente que la regulación del día a día de los cambios internacionales debe hacerse por dichas autoridades. Así las cosas, asigna para el manejo de esta función por un lado al gobierno y por otro a la Junta Directiva del Banco de la República.

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Sin embargo, el constituyente cometió un error: No determinó en que forma corresponde regular la materia a cada una de las entidades señaladas. Esta omisión generó gran cantidad

de debates, en efecto, se discutió si su competencia era concurrente, si las determinaciones de uno están supeditadas a las del otro, etc.88 El atículo150. num. 22 C.P. Establece que corresponde al Congreso expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. El constituyente, a través de lo que algunos han llamado “un gesto de elegancia jurídica”89 determinó que el Congreso como representante del pueblo y garante de la Constitución Política, tendría la facultad de desarrollar a través de ley, los preceptos constitucionales del régimen de Banca Central.

El artículo 154 C.P. establece que solo podrán ser dictadas o reformadas las leyes relacionadas con el Banco de la República, y su Junta Directiva por iniciativa del gobierno. Para salvaguardar al régimen de Banca Central de las embestidas de un Congreso que actúe con base en posiciones coyunturales, la asamblea nacional Constituyente estableció este precepto. Así, cuando la ley del Banco pretenda ser modificada se necesita como mínimo el consenso entre dos de los poderes del estado, el legislativo y el ejecutivo. Finalmente el artículo 372 C.P. señala que el congreso dictará la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones; y la ley con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco. En lo que tiene que ver con la expedición de la ley del Banco Central, el precepto constitucional reafirma lo normado en el Art. 150.22. C.P. En lo que se refiere a la expedición de la ley a la cual deberá sujetarse el gobierno para expedir los estatutos del Banco, la constitución entrega al Presidente la facultad de regular conforme a la ley, aspectos que tienen que ver con el funcionamiento interno de la entidad.

- Limitaciones del Congreso. El art. 373 C.Pol. establece que el legislador en

ningún caso podrá ordenar cupos de crédito en favor del Estado o de los particulares.

Esta disposición es de vital importancia para el modelo de autonomía del Banco Central ya que garantiza el cumplimiento de las funciones propias del Banco, acabando de una vez por todas con la posibilidad que desde el Congreso de la República se ordenen emisiones desestabilizadoras de la moneda a título de “crédito al gobierno” o “crédito particular”, Esta práctica fue muy común hasta finales de la década de los ochenta, y comprometía seriamente la misión del Banco Central, en el control monetario.

• Del Gobierno. Con el regreso de la soberanía monetaria al Congreso y la

consagración del modelo de Banca Central autónoma en la Constitución de

88 Remitimos al lector al apartado referente a la competencia regulatoria de los cambios internacionales del Banco de la República. Allí se hace un análisis claro sobre el problema. 89 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alberto de Brigard, “El Papel de Francisco Ortega en la Independencia de la Banca Central Colombiana”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.

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1991, el Gobierno colombiano perdió facultades definitivas en la regulación monetaria, cambiaria y crediticia de la economía. Dejó de ser

entonces un ente que centralizaba en sí mismo el manejo económico, para empezar a funcionar como uno de los ejes de un sistema económico de pesos y contrapesos.

Su papel regulatorio se limita entonces a lo siguiente:

Por virtud del Art. 150. num. 19 lit. b, el gobierno tiene la facultad de “señalar el régimen de cambio internacional”. Como lo expusimos con anterioridad, la ausencia de una determinación concreta sobre el alcance de la facultad de regulación cambiaria del gobierno y del banco, ha generado notorios debates acerca de la competencia de cada uno de estos.

Concretamente, sobre este artículo, algunos han sostenido que el término “señalar” implica para el gobierno solamente una función indicativa de los cambios internacionales, otros han sostenido que el término implica una función regulatoria. Sobre el tema remitimos al lector al apartado sobre la Regulación Cambiaria del Banco de la República, allí se realiza un análisis minucioso sobre el tema. En otro sentido el artículo 372 C.P. concede la facultad al gobierno para que con sujeción a la ley expida los estatutos del Banco, los cuales deberán contemplar como mínimo “la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilidad cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.”90 Es importante recalcar, que la elaboración de los estatutos deberá hacerla el gobierno respetando la Constitución y la ley. Esto garantiza protección para el Banco de ataques contra su autonomía por parte del gobierno.

3.2.1.2. Funciones de inspección, vigilancia y control. El artículo 372 C.P. Establece que el Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco de la República en los términos que señale la ley. Gran debate se generó en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente al debatir el tema del control de las operaciones del Banco. Algunos delegatarios consideraron que este como entidad autónoma no debería estar sujeto al control fiscal de la contraloría, ni a la vigilancia ni supervisión del gobierno, - Superintendencia Bancaria - igualmente sus empleados no deberían ser controlados por la procuraduría. Otros, consideraban que la contraloría debería realizar el control fiscal del Banco, y a la vez su auditoría. Después de mucho debatir, se llegó a la conclusión que el Banco no requería control fiscal por parte de la Contraloría ya que no manejaba ingresos fiscales, sin embargo si debía ser auditado. Así las cosas, se determinó que fuera inspeccionado, vigilado y controlado en el ejercicio de sus operaciones, por parte del gobierno. Igualmente, que sus trabajadores como funcionarios del

90 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Art. 372.

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estado que son deberán estar sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación.

En las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente, quedó plasmado un párrafo que explica perfectamente el funcionamiento de la inspección vigilancia y control al Banco de la República, nos remitimos a ella para su explicación: “El Banco central no es un organismo de carácter fiscal, a cuyo cargo este el manejo de la hacienda pública pues esta función se conserva íntegramente en la esfera de la administración presidida por el gobierno. En otros términos, no realiza gestión fiscal alguna, y por lo mismo no es posible establecer un control de esa misma naturaleza a cargo de la contraloría general de la república. Por ello, y dada la índole particular de las operaciones del Banco, se requiere entonces un control técnico especializado y un régimen disciplinario acorde con la naturaleza de la institución. Por lo tanto la inspección y vigilancia sobre el Banco, sus funcionarios y demás trabajadores la ejercerá el presidente de la república, sin perjuicio de las funciones que correspondan a la procuraduría general de la nación, cuando estos últimos cumplan funciones públicas. Sin embargo, dicha facultad no será en lo sucesivo una atribución Constitucional propia como lo era antes, sino que deberá ejercerla el presidente en los términos que señale la ley, y podrá delegarla en la autoridad que tenga a cargo la inspección y vigilancia de los demás establecimientos de crédito.”91 3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO 3.3.1. Estructura. Los elementos estructurales del nuevo ente estatal se consagran a lo largo de los artículos 371, 372, y 373, de la Constitución. Son ellos los siguientes:

91 Asamblea Nacional Constituyente. Informe ponencia para primer debate. La Banca Central. 1991. Gaceta Constitucional NUM 73. Pag. 10.

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3.3.1.1. El Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central. La Carta de 1991 radicó en el Banco de la República las funciones de la

Banca Central moderna, la más importante sin lugar a dudas es la regulación y ejecución de la política monetaria, es decir aquella que sirve para controlar la cantidad de moneda circulante en la economía, la política cambiaria, que sirve para controlar el flujo de las monedas extranjeras y la política crediticia, que sirve para controlar el flujo del crédito y garantizar la confiabilidad en el mercado financiero. Todo esto con el propósito fundamental de velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda.92 Igualmente, tiene la facultad exclusiva e indelegable de emitir billetes y monedas, es el depositario y administrador de las reservas internacionales, es banquero de los bancos, a los cuales recibe depósitos y otorga créditos en situaciones de iliquidez, es banquero y agente fiscal del gobierno. 3.3.1.2. Estará organizado como persona jurídica de derecho publico93. En su afán por otorgar al Banco de la República un adecuado nivel de independencia para que pudiese cumplir adecuadamente con las funciones de Banca Central, la Constitución de 1991 estableció una gran cantidad de mecanismos orientados no solo a garantizar la independencia funcional, es decir la que tendría el Banco en la ejecución de sus funciones, sino también la independencia orgánica, es decir la que tendría el Banco en su institucionalidad jurídica, y la cual es trascendente para lograr adecuados niveles de independencia efectiva. Uno de esos mecanismos es la institucionalización de la entidad como una persona jurídica de derecho público. Su condición de persona jurídica le garantiza capacidad propia para contratar con terceras personas con el propósito de desarrollar sus funciones, capacidad para ser responsable jurídicamente, y lo más importante capacidad para contar con un patrimonio propio. Lo anterior, garantiza adecuados niveles de independencia efectiva. 3.3.1.3. Tendrá autonomía administrativa, patrimonial y técnica94. El nuevo modelo Constitucional determinó también que el Banco de la República goza de autonomía administrativa, patrimonial y técnica. • Autonomía administrativa. Implica que el Banco de la República no forma

parte de ninguna de las ramas del poder público, de los organismos de control,

92 Es importante resaltar que con la Constitución de 1991, se reunifican en una sola autoridad las atribuciones de “dirección de las políticas” - regulación - y las de “ejecución” de tales. 93 Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco. 94 Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco.

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ni del poder electoral, por el contrario, es una entidad estatal, de naturaleza única y dotada de una organización propia.

Por esta razón, el Banco puede cumplir con sus funciones sin injerencia de las otras ramas u órganos del poder público. Aunque deberá hacerlo teniendo en cuenta la política económica general del Estado.

Acerca de la autonomía administrativa, se dejó dicho en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991: “ La autonomía administrativa indica que el Banco de la República no forma parte de las ramas legislativa, ejecutiva, y jurisdiccional o de los órganos fiscalizador o de control y electoral del poder público , sino que será un órgano autónomo del estado, de naturaleza única, que por razón de las funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organización especiales, propio, diferente del común aplicable a las demás entidades públicas o privadas. La organización monetaria así concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones de la Banca Central no dependerán del curso que quieran seguir las autoridades gubernamentales. El Banco de la República en sus decisiones frente al gobierno será autónomo, puesto que para el cumplimiento de sus funciones no debe obrar con sujeción a las instrucciones políticas del gobierno pero sí en coordinación con la política económica general.”95

Por su parte la Corte Constitucional, máximo intérprete del sentido de la Constitución Colombiana ha manifestado acerca de la autonomía administrativa del Banco de la República: “...ha querido ser sustraído de la influencia determinante de otros órganos , en especial de los de origen político, con lo cual se pretende revelar su cometido preponderantemente técnico y de largo plazo. El diseño de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado designio del constituyente... que se desvirtuaría si se escribiera en el campo del gobierno, como quiera que allí quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la República”. 96

• Autonomía técnica. Esta se traduce en la capacidad propia del Banco de la

República para el libre análisis de los fenómenos económicos y el libre diseño y aplicación de las políticas a su cargo, de acuerdo con dicho análisis, y sin sujeción a otros entes estatales.

La Corte Constitucional ha plasmado su significado de la siguiente manera:

“Esta se traduce en términos de su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y beneficio de la economía nacional”97

95 Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional 144. Diciembre 31 de 1991. 96 Corte Constitucional. Sentencia del 11 de noviembre de 1993. 97 Corte Constitucional. Sentencia C-50 de 1994.

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• Autonomía patrimonial. Significa para el Banco la posibilidad de integrar y disponer de sus propios activos, los cuales contabilizará en sus estados

financieros. Dichos activos se utilizarán en la ejecución de sus funciones y sobre ellos no tendrá disposición, autoridad alguna diferente del Banco Central.

Podrá así percibir sus propias utilidades, las cuales se utilizarán en la constitución de las reservas que sean ordenadas por ley, para con ellas asumir los costos que demande su intervención en mantenimiento de la estabilidad de la moneda. El remanente de las utilidades después de apropiar las reservas a que haya lugar, tendrá el destino que determine igualmente la ley. De otra parte, el Banco deberá asumir sus propias pérdidas. Sobre la autonomía patrimonial la Corte Constitucional ha manifestado: “Podrá integrar y disponer sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de los recursos, en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así las reservas internacionales deben manejarse con los demás activos desapareciendo la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos se destinarán para constituir las reservas legales que le permiten al Banco atender sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos a su cargo. Para tal efecto, la ley debe señalar las reglas generales conforme a las cuales el banco debe constituir sus reservas, entre ellas, las de estabilización monetaria y cambiaria. Los excedentes de las utilidades deberán señalarse para los fines que señale le ley. ” 98

• Estará sujeto a un régimen legal propio99. La Constitución Política del 91, dispone igualmente

que el Banco de la República se sujete a un régimen legal propio. Lo anterior implica en la práctica que su organización, estructura, funciones, atribuciones, operaciones, y contratos en que sea parte se rijan exclusivamente por:

• La Constitución Política de Colombia. • La ley reguladora de las funciones del Banco. (Ley 31 de 1992) • Los estatutos, fijados por el gobierno dentro de los parámetros señalados por el congreso.

Lo no previsto en estas normas, y los actos del Banco que no fueren administrativos se rigen por las normas del derecho privado. Se busca mediante esta disposición constitucional limitar la posibilidad de que el legislador asigne al Banco el régimen general de otras entidades públicas, dejando de lado el carácter particular que éste tiene en atención de su función. Lo anterior podría llevar al Banco a realizar ciertas actuaciones que atentan contra su autonomía.

98 Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional 144. Diciembre 31 de 1991. El significado es recogido por la Corte Constitucional, Sentencia C-50 de 1994. 99 Ob. Cit. página 14.

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• El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del gobierno. El hecho de que el Banco Central sea autónomo, no implica

para este la posibilidad de ejercer sus funciones de manera aislada en el aparato estatal. Por esta razón el Constituyente de 1991 estableció el mandato de la coordinación, según el cual el Banco de la República debe cumplir sus funciones en coordinación con la política económica general.

La coordinación de políticas entre Gobierno y Banco Central se consigue a través de mecanismos establecidos con tal fin, en la Constitución y en la ley.100 Constitucionalmente el mandato de la coordinación, se encuentra formulado así:

• El artículo 371 C.P. refiriéndose a las funciones del Banco Central, establece: “Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general”. 101

• El artículo 372 C.P. establece la participación del Ministro de Hacienda en la Junta Directiva del Banco Central. También establece la facultad del Presidente de nombrar y rotar parcialmente a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta.

• El artículo 150 num. 19 lit. b C.P. establece que el gobierno regulará la política cambiaria, en

concordancia con las funciones que le corresponden a la Junta. Otros instrumentos de coordinación son trazados por la ley, estos serán analizados más adelante. Respecto al mandato de la coordinación, la Corte Constitucional ha dicho: “Los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el plan de desarrollo , porque si bien el banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras , un organismo del estado, y le está absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiración de sus caprichos”.102

• El Control al Banco y la Responsabilidad. El Constituyente de 1991 consideró

que otorgando libertad e independencia al Banco Central para realizar el control monetario, a través del manejo de varios instrumentos económicos, era necesario exigir a este responsabilidad por la misión encomendada. Se consagraron entonces constitucional y legalmente varios mecanismos de Control.

A nivel constitucional se estableció en el artículo 371 C.P:

- El Control político. El Control político es ejercido por el Congreso de la

República a través de los siguientes mecanismos:

100 Estos mecanismos serán analizados más adelante. 101 La ley 31 de 1992 ha entendido que la política económica general es aquel programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (COMPES), sin embargo la Corte Constitucional, en repetidas oportunidades ha entendido que la política económica general, es aquella trazada en el Plan Nacional de Desarrollo. 102 Corte Constitucional, sentencia C-050 de 1994.

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El informe sobre la ejecución de las políticas a cargo del Banco. Es una obligación de la Junta Directiva y debe ser presentado durante los primeros

diez días de cada período de sesiones ordinarias del Congreso, por intermedio del Gerente General del Banco.

Consiste en una reseña sobre la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia. Incluye entre otras cosas, las directrices generales de las políticas a su cargo, la evaluación de los resultados obtenidos en el período anterior, los objetivos, propósitos y metas para el período siguiente, y para el mediano plazo. Igualmente la política seguida en la administración de las reservas internacionales y la situación financiera del Banco y sus perspectivas.

Informes adicionales. En todo caso, cuando el Banco de la República haga cambios en las políticas inicialmente informadas al Congreso, debe realizar un informe adicional. Informes solicitados por el Congreso. El Banco rendirá también informe sobre los temas que le sean requeridos por el Congreso. La realización de estos informes contribuye directamente a dar transparencia a la labor del Banco Central, e indirectamente garantiza la democracia y el principio de autonomía.

- Inspección vigilancia y control, por parte del gobierno. Al control por parte

del Congreso debe agregarse la inspección, vigilancia y control de la entidad por parte del Gobierno. Como se explicó anteriormente, las dos primeras se delegan a la Superintendencia Bancaria, y la tercera a la Auditoría del Banco.

- El control de los actos del Banco de la República. El Banco de la República

y su Junta Directiva se manifiestan a través de Actos Administrativos de carácter general y particular.

Atendiendo a los principios generales de la administración colombiana, estos pueden impugnarse por los interesados por la vía Judicial, previo agotamiento de la vía gubernativa en los actos de carácter particular. De las acciones contencioso administrativas contra el Banco de la República conoce el Consejo de Estado.

- Control disciplinario. En la medida que los trabajadores del Banco ejercen

una función pública, estos han de ser vigilados disciplinariamente por el Ministerio Público.

- La Junta Directiva del Banco de la República. El Constituyente de 1991

estableció en el artículo 372 C.P. una regulación especial para la Junta Directiva del Banco de la República. En dicho artículo se resalta como de vital importancia la forma de elección de los miembros de su Junta Directiva. A pesar de ser este en estricto sentido un tema de ley, es verdaderamente importante para la independencia efectiva del Banco Central Colombiano que el tema haya sido consagrado a nivel constitucional, ya que en Colombia el modelo de Banca Central autónoma ha demostrado ser inmensamente

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vulnerable a los ataques que desde el Congreso libran los sectores “opositores”.

Así las cosas el art. 372. C.P. establece que la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, y tiene a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco, las cuales desarrollará conforme a la Constitución y la ley.

Esta integrada por siete miembros discriminados así: El Ministro de Hacienda, quien además preside la Junta. El Gerente General del Banco, quien será elegido por la misma Junta. Su período será fijado en los estatutos y podrá ser reelegido hasta por dos períodos adicionales. Cinco miembros de dedicación exclusiva quienes serán nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos - no habrá posibilidad de libre nombramiento y remoción - y prorrogables por cuatro años. Serán reemplazados dos de ellos cada cuatro años.

La participación minoritaria de los funcionarios del gobierno en las juntas, la estabilidad de los codirectores en sus cargos a través de la designación de períodos absolutamente fijos sin posibilidad de remoción por parte del presidente antes de acabarse el período, y el escalonamiento de los codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la junta, son disposiciones que pretenden garantizar la independencia del Banco frente al gobierno, y permitir la elaboración de políticas largoplacistas y apolíticas en el seno del ente rector del control monetario en Colombia. Por disposición constitucional los miembros de la Junta representan exclusivamente los intereses de la nación. Lo anterior significa que a diferencia del pasado histórico del Banco, los miembros de la Junta Directiva ya no representan los intereses de accionistas privados, -como ocurrió en la antigua Junta Directiva del Banco de la República- ni de sectores del gobierno, -como ocurrió en la Junta Monetaria- sino que son elegidos para representar a la nación entera sin preferencia alguna.

3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: la defensa del poder adquisitivo de la moneda. Es unánime en la doctrina el pensamiento según el cual un Banco Central debe orientar la ejecución de sus políticas hacia objetivos concretos y previamente definidos para así poder desempeñar su labor de manera decidida y eficaz. El problema de los Bancos Centrales modernos no ha sido el carecer de objetivos, sino el no tener fines concretos, definidos y claros. Un Banco Central

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carente de estos es propenso a caer fácilmente en la inconsistencia de sus políticas, comprometiendo seriamente así la función del control monetario.

La inconsistencia en el desarrollo de las políticas ha sido en la práctica el hecho que ha puesto en duda la eficacia y credibilidad de algunos Bancos Centrales en el mundo. Es importante entonces que los instrumentos Constitucionales y legales de un país se encarguen de darle al Banco Central unos objetivos bien definidos. La defensa del poder adquisitivo de la moneda es el principal objetivo acogido por la Carta de 1991 para el Banco Central Colombiano; el artículo 373 C.P. establece en su parte inicial: “El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.” Por virtud del artículo en comento se debe llegar a concluir dos cosas: La primera es que el Banco Central Colombiano tiene constitucionalmente trazado un objetivo concreto, definido y claro, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. La segunda es que no solo el Banco Central es el llamado a conseguir dicha finalidad, sino todas las instituciones del Estado Colombiano. Esta conclusión es trascendental, ya que a través de ella se hace concebible la imperativa colaboración que debe realizar el gobierno para la búsqueda del mantenimiento de la estabilidad monetaria, colaboración que se materializa en la reducción del gasto excesivo. En apartado posterior, se realizará un completo análisis de las distintas interpretaciones que se han formulado en torno al tema del objetivo único del Banco Central. 3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la República y de su Junta Directiva. 3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la República • Regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito - Regulación Monetaria. En gracia del artículo 371 inc. 2º C.P., el Banco de

la República, a través de su Junta Directiva, tiene a su cargo la regulación de la política monetaria, es decir, tiene la capacidad de emitir normas que influyan en la cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante, de acuerdo con las necesidades coyunturales de la economía Colombiana.

Así las cosas el Banco de la República goza de la capacidad de establecer mediante normas, la operatividad de los instrumentos de la política monetaria, para cumplir con el objetivo de controlar la estabilidad de la moneda. Esta función regulatoria deberá ser ejercida por el Banco dentro de los parámetros generales que trace el Congreso como depositario de la soberanía monetaria y en ejercicio de las atribuciones que le concede el Art.150 num. 13 C.P.

- Regulación crediticia. En virtud del artículo 371. inc. 2º C.P. el Banco de la

República tiene a su disposición, de manera exclusiva la regulación crediticia,

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es decir la capacidad de adoptar medidas que influyan sobre la cantidad, costo, y disponibilidad del crédito en el país.

Al entregársele esta atribución al Banco, se parte de la base de que la cantidad, costo y disponibilidad del crédito son variables que influyen en la estabilidad de la moneda, y que por la misma razón deben manejarse por el Banco. Es este entonces otro instrumento enfocado al mantenimiento de la estabilidad monetaria. Dicha regulación deberá estar sujeta también a las directrices generales que trace el Congreso. Acerca de las atribuciones de regulación monetaria y crediticia del Banco de la República, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

“Las regulaciones de que trata el artículo 371 son, en principio normas de carácter general y su formulación, en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribución exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la carta no autorizó compartir tales funciones, ni con el presidente, ni con ninguna autoridad u organismo del estado. Tanto es así, que ni el artículo 189 (atribuciones del Presidente de la República) ni en las disposiciones que regulan las funciones de la Banco Central se establecen otros niveles de competencia con las materia indicadas”.103

- Regulación cambiaria. El artículo 373 inc. 2º C.P., ordena que al Banco de

la República le corresponda también la regulación cambiaria. Al igual que en el tema monetario y crediticio, la regulación del Banco en materia cambiaria está supeditada a la normatividad general que establezca el Congreso por virtud del Art. 150 num. 19. lit. b.

La normatividad a trazar por el Banco Central es de carácter específico, consiste fundamentalmente en la determinación de los instrumentos de política cambiaria que este desee utilizar, para producir ciertos resultados concretos en la balanza de pagos. Estos instrumentos deben ser utilizados de acuerdo con la ley.

Con todo, este tipo de regulación no es exclusiva del Banco Central, ya que la Constitución igualmente estableció en el art. 150 num. 19. lit. b C.P. que el Congreso tiene la facultad de dictar las normas generales en materia de cambios internacionales, al igual que la capacidad de señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para “... señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. 104

Así las cosas en la regulación cambiaria intervienen tres entes estatales, además del Banco Central, lo hacen el Congreso y el gobierno. Las competencias del Congreso no presentan problemas de interpretación, como quiera que se encuentran claramente determinadas por la misma Constitución, y no son otras que expedir la ley general en materia de cambios internacionales. Sin embargo las competencias de la Junta Directiva del

103 Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994. Además ver en Sentencia C-584 de 1994. 104 Constitución Política de Colombia, art. 150. NUM 19. Lit B.

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Banco y las del gobierno si presentan serios problemas de interpretación, ya que la Constitución no señala el margen divisorio para la facultad reguladora

que “en lo concreto” poseen Banco y Gobierno. Ante la falta de norma expresa que delimite las competencias, han surgido dos tesis en cuanto a la Regulación Cambiaria en Colombia. La primera sostiene que las decisiones de política cambiaria han de ser responsabilidad del Banco de la República en consulta con el gobierno, con el propósito de que se guarde armonía en la política económica.

La tesis se fundamenta en el articulo 372 C.P. y especialmente en el artículo 150. num. 19 lit. b. Para sus seguidores, la expresión: “Señalar el régimen de cambios internacionales” , contenida en este artículo, significa regular. Así las cosas, dicha expresión asigna al gobierno facultad de regulación. Igualmente encuentra sustento en la interpretación dada por el constituyente al tema, según se percibe en la constancia presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por Carlos Ossa e Ignacio Molina después de haber sido debatido y aprobado el régimen de Banca Central Colombiana: “ La política cambiaria se define, en términos generales, como la intervención del Estado a través del Banco Central y del gobierno, con el propósito de obtener ciertos resultados en la balanza de pagos y reservas. Estas incluyen entre otras, la tasa de cambio y el movimiento de capitales. En la medida que decisiones en cualquiera de estos frentes presenten efectos sobre la balanza de pagos (acumulación o desacumulación de reservas internacionales), sus resultados tendrán implicaciones monetarias que afectaran el cumplimiento de las metas de dinero en circulación. En tales circunstancias será indispensable una activa participación del Banco de la República en estrecha coordinación con el gobierno para la regulación y ejecución de la política cambiaria, la cual comprende no solamente las decisiones relacionadas con el manejo de la tasa de cambios sino también la utilización de los instrumentos de control de cambios, particularmente en lo atinente al endeudamiento externo y a la movilidad de capitales”. 105 - La negrilla es de los autores.-

La segunda tesis sostiene lo contrario, considerando que la regulación cambiaria es exclusiva del Banco Central. Para sus defensores, la tesis encuentra sustento en el Art. 150. num. 19 lit. b y en el Art. 189. C. P.: Para estos, la expresión “Señalar” del Art. 150. num. 19 lit. b C.P., tiene un significado restringido y solamente implica una función indicativa. De otra parte, consideran que el Art. 189 num. 25, que es el correlativo al 150 num. 19. lit. b, no otorga de ninguna forma la capacidad para regular el régimen de cambio internacional, como si lo hace con el régimen de comercio exterior. Doctrinantes de notable importancia como Gerardo Hernandez Correa sostienen que el único órgano estatal constitucionalmente facultado para regular el régimen cambiario es la Junta Directiva del Banco de la República. “ La discusión surge a raíz de las atribuciones que la carta política dio al gobierno para que previa ley marco señale el régimen cambiario, previendo a la vez que la junta directiva debe regular el régimen cambiario. Mucho se ha discutido sobre el alcance de las dos expresiones. No obstante, revisando los antecedentes de las discusiones constitucionales que las originaron

105 Gaceta constitucional 144 de diciembre 31 de 1991.

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es claro que la competencia asignada al gobierno es solo de carácter indicativo con el objeto de que el gobierno pueda precisar, al definir la política económica que le corresponde

ejecutar, los criterios que a su juicio deben hacer parte de la política económica general, para que el Banco de la República, en coordinación con ellos , pueda ejercer su función reguladora de los cambios internacionales.” 106 - La negrilla es de los autores -.

Autores como Hugo Palacios Mejía107 , Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo108 respaldan esta teoría. En anteriores trabajos elaborados por los autores109, se ha aceptado la segunda interpretación como la correcta. Hoy sostenemos tal posición por las mismas razones esgrimidas arriba, agregando que el modelo de Banca Central Autónoma en su sentido más puro, proclama el manejo integral de la política cambiaria, ya que el comportamiento de las variables de esa naturaleza influyen directamente en la cantidad de moneda circulante en la economía. En todo caso, la discusión teórica sobre las competencias cambiarias del gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República fue dirimida en la practica por la ley 31 de 1992. Está en su art. 16 lit. h, que a su vez remite a los art. 3 Par.1º, 5 al 13, 16, 22, 17, 28 y 31 de la ley 9 de 1991, determina las competencias en materia cambiaria que corresponden a la Junta Directiva del Banco, y el art. 59 que a su vez remite a los art. 4, 6 en lo relativo a la definición de las operaciones de cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado cambiario, art. 13 Par. único, 14, 15, 19 exceptuando la facultad de establecer el valor del reintegro mínimo de café para efectos cambiarios con sujeción al art. 22, cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, y 27 en lo relativo al mercado paralelo de futuros, para determinar el precio de los productos agropecuarios, de la ley 9 de 1991, determina las competencias que en materia cambiaria corresponden al gobierno.

• Emitir la moneda legal. El artículo 371 inc. 2º C.P. deposita en el Banco la

atribución de emitir la moneda legal colombiana.

El Estado colombiano es soberano monetariamente, como tal, tiene la función de emitir la moneda legal del país, la cual delega en el Banco de la República. Esta función es exclusiva e indelegable y es realizada por el Banco Central con total autonomía. Aquel es el único ente estatal que tiene la capacidad de acuñar moneda metálica e imprimir billetes con poder liberatorio de obligaciones, de acuerdo a las necesidades monetarias del país.

La trascendencia de que el atributo de la emisión sea depositado en un ente autónomo e independiente del gobierno radica en los resultados mismos de tal medida. En efecto, desligar

106 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997. El autor llega a esta conclusión, apoyándose en distintas sentencias de la Corte Constitucional, al igual que en la Sentencia del 10 de noviembre de 1995 del Consejo de Estado. MP. Delio Gómez. 107 Hugo Palacios Mejía. Notas acerca de la facultad de Regular la economía en la Constitución de 1991. 108 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995. 109 Camilo Ayala, Eduardo Junguito y otros. La Autonomía del Banco de la República. Investigación realizada dentro de la Cátedra de Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Javeriana. Dir: Dr. Fernando Londoño Hoyos. 1996.

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al gobierno de la facultad de emisión garantiza que cada una de las emisiones realizadas sean adecuadamente estudiadas, evaluadas y respaldadas, acabándose así la posibilidad

de que el gobierno decrete emisiones sin respaldo, las cuales obedeciendo en múltiples ocasiones a la necesidad de “popularidad” ante la opinión pública, perjudican la estabilidad de la moneda. Con todo, la atribución de la emisión deberá realizarla el Banco con sujeción a la ley que determine la moneda legal del país, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.

• Administrar las reservas internacionales. El artículo 371 inc. 2º, establece que

el Banco de la República tiene la competencia para la administración de las reservas internacionales conforme al interés público, y en bienestar de la economía.

Las reservas internacionales son medios de pago de aceptación internacional generados por el superávit en la balanza comercial, superávit en la balanza de pagos, y superávit en la balanza de transferencias.

Están compuestas por moneda extranjera libremente convertible en otras monedas, en oro, en derechos especiales de giro (DEG). Tienen por objeto atender las necesidades del gobierno y de los particulares para hacer pagos al exterior. La adecuada administración de las reservas internacionales es necesaria para garantizar el pago oportuno de las deudas ante los demás países y ante los organismos internacionales. En el manejo de las reservas internacionales, un país se juega su buen nombre, y con el su capacidad para ser financiado, por eso, el Banco Central debe administrar las reservas con gran recelo.

La administración de las reservas internacionales incluye: el manejo, la inversión, el depósito en custodia, y la disposición de activos en reserva. Dicha administración debe hacerla el Banco con fines propios de Banca Central, y nunca con fines comerciales o especulativos. En ningún caso, el Banco de la República podrá otorgar crédito con cargo a las reservas internacionales.

• Ser prestamista de última instancia. El artículo 371 inc. 2º, señala como

función del Banco el “ser prestamista de última instancia”. Consiste dicha función, en el otorgamiento de créditos y garantías en favor del Estado o de los particulares, con recursos de sus propias arcas.

La Constitución es celosa al regular las hipótesis en que el Banco puede otorgar créditos al gobierno y a los particulares. Lo anterior debido al deseo de restringir o por lo menos limitar dicho crédito, habiendo sido este tradicionalmente un factor desestabilizador de la moneda. Las limitadas hipótesis bajo las cuales el Banco concede crédito, están establecidas en el art. 373 C.P.:

- El crédito a particulares. El artículo 373 C.P. establece perentoriamente

que el Banco no puede establecer cupos de crédito ni otorgar garantías en

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favor de los particulares salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de

crédito o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos.

Así las cosas, los establecimientos de crédito son los únicos “particulares” destinatarios de las garantías y los créditos del Banco de la República.

Podrán aquellos entonces solicitar al Banco Central que emita en su favor garantías que los respalden en la obtención de recursos en el exterior para su respectiva colocación en el mercado interno, como también podrán solicitar el acceso a los cupos de crédito que este cree con el objeto de solucionar problemas transitorios de liquidez.110 Lo anterior es equitativamente aplicable a los establecimientos de crédito de naturaleza pública.

- Crédito al Gobierno. Si bien la Constitución no lo prohibe categóricamente

como lo hace con el crédito particular, si establece condiciones muy especiales para su concesión:

El crédito al gobierno se otorgará solo en casos de extrema necesidad, y con la aprobación unánime de todos los miembros de la Junta Directiva. No se requerirá la aprobación unánime, cuando se realicen operaciones de mercado abierto, es decir, cuando el Banco para expandir la masa monetaria decida comprar en el mercado secundario, títulos de deuda emitidos por el gobierno.

- Prohibiciones respecto al crédito del Banco de la República. La

Constitución en su artículo 373 es perentoria en señalar que en ningún caso el legislador podrá decretar cupos de crédito a favor del Estado y de los particulares.

Gracias a esta disposición, se descarta la posibilidad de que el Congreso pueda decretar créditos del Banco Central en favor del gobierno o de los particulares, perdiendo así el Banco autonomía y poniendo en peligro la estabilidad monetaria. Las emisiones realizadas “por decreto” es decir sin respaldo económico, lo único que producen es perjuicio para la economía como quiera que generan un aumento de la masa circulante de dinero que ante la ausencia de demanda termina convirtiéndose en inflación.

• Ser banquero de los establecimientos de crédito. La función de ser banquero

de los establecimientos de crédito es típica de todo Banco Central, está establecida en el art. 371 C.P. e implica entre otras cosas:

Ser depositario de los dineros que le consignan los establecimientos de crédito en cumplimiento del requisito de reserva bancaria (encaje), que sirve para

110 Los denominados “apoyos transitorios de liquidez”, se otorgan a través de la realización de operaciones de préstamo, descuento y redescuento, reporto, y cualquier otra que se determine.

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regular la capacidad de crédito del sistema bancario. Sirve de respaldo a la liquidez del sistema.

Ser prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito, en casos de iliquidez transitoria. Agilizar las operaciones y manejo bancarios, a través de mecanismos como la organización y manejo de la cámara de compensación, depósito centralizado de valores (DCV) entre otros. Realizar el seguimiento de la operación financiera de los establecimientos de crédito a partir de la información suministrada por las entidades del sistema, evaluar dicha operación, y establecer políticas de control y orientación.

La función de banquero de los establecimientos de crédito ha ido expandiéndose en cuanto a sus beneficiarios. Hoy no solo el Banco presta sus servicios como Banco a los establecimientos de crédito, sino también a otras entidades del sector financiero como las compañías de financiamiento comercial, entre otras.

• Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El Banco de la

República también esta facultado por disposición de los artículos 371 y 373 para prestar servicios de Banco, al Gobierno. Entre los servicios de esta naturaleza se pueden citar como los más importantes: Actuar como depositario de fondos de la nación, y de otras entidades públicas. Con cargo a estos depósitos podrá hacer los pagos de deuda pública que determine el gobierno. Otorgar créditos o garantías a favor del Estado con la autorización unánime de los miembros de la Junta Directiva. Actuar como agente fiscal del gobierno en la contratación de créditos externos e internos y en operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco. Actúar como agente del gobierno en la edición, colocación y administración de títulos de deuda pública. Prestar al gobierno y a otras entidades públicas la asistencia técnica requerida en asuntos afines a la naturaleza y funciones del Banco.

A contrario sensu, el Banco no podrá actuar como recaudador de impuestos, ni otorgar a nombre del gobierno estímulos tributarios.

3.3.4. Funciones de la Junta Directiva 3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. Como bien fue explicado en apartados anteriores, con la Constitución de 1991 se concentraron en un solo ente estatal, - Banco de la República - las atribuciones monetaria, cambiaria y

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crediticia, las cuales se encontraban desconcentradas hasta dicho año. Por un lado, la regulación se encontraba en cabeza de la Junta Monetaria - la

cual no era más que un apéndice del gobierno - y por el otro, la ejecución se encontraba en cabeza del Banco Central. A partir de 1991 la regulación y la ejecución se concentran en el Banco de la República. Así las cosas a la Junta Directiva del Banco le corresponde como ente rector del Banco Central Colombiano “estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda”.111 • Las competencias de la Junta - La Política Monetaria. El manejo de la política monetaria, le permite a la

Junta Directiva de Banco de la República expandir o contraer directamente la masa monetaria, con el propósito de mantener en circulación la cantidad de dinero que la economía necesita para funcionar .

Como se reseñó en anteriores capítulos, dicha cantidad no puede ser arbitraria, sino que debe ser la adecuada para el normal desarrollo de la actividad económica, sin que se produzca inflación, ni se afecte el aparato productivo. Una contracción excesiva de los medios de pago, puede ocasionar daños al aparato productivo, pero una expansión excesiva genera inflación. Los instrumentos de política monetaria más importantes que tiene el Banco de la República para desarrollar dicha política son: • El encaje.

• Las operaciones de mercado abierto (OMA). • La tasa de descuento y redescuento.

- Política crediticia. El manejo de la política crediticia, le permite a la Junta

Directiva del Banco, controlar la cantidad de moneda que necesita la economía para funcionar, a partir de la ampliación o limitación del crédito de toda clase, que las entidades de crédito pueden ofrecer al público en general. Como se reseñó anteriormente, la restricción del crédito disminuye la cantidad de dinero circulante en la economía, lo cual ocasiona una disminución de la inflación, sin embargo una restricción fuerte puede causar daños en el aparato productivo, ya que sin crédito, se desestimula la inversión, y con ella el empleo. Los instrumentos de política crediticia con los que cuenta el Banco Central Colombiano son entre otros: • La tasa de interés. • La limitación al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de crédito.

111 Ley Orgánica del Banco de la República (Ley 31 de 1992.) Art. 16.

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• La limitación del crédito interbancario.

- Política cambiaria. El manejo de la política cambiaria le permite a la Junta

Directiva del Banco manipular la tasa de cambio para evitar que esta tenga repercusiones en la estabilidad de la moneda.

Cuando la tasa de cambio sufre una tendencia hacia la devaluación, la Junta interviene para motivar un proceso revaluacionista, con el propósito de que no se produzca una fuga de capitales domésticos, y una situación de iliquidez. Cuando la tasa de cambio presenta tendencia a la revaluación, la Junta del Banco interviene para generar devaluación. Lo anterior evita un exceso de liquidez en la economía, generado por el incremento de la cantidad de depósitos en el sistema financiero.

Se hace entonces evidente, la importancia de que el banco tenga el manejo de la política cambiaria, para así mantener la tasa de cambio en un punto de equilibrio en el que se controle la inflación, y no se perjudique el aparato productivo. Los instrumentos cambiarios mas importantes con los que cuenta el Banco Central son entre otros: • La determinación de lo metodología de la tasa de cambio. • La intervención en el mercado como comprador o vendedor de divisas.

3.4. CONSAGRACIÓN LEGAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA Y SU JUNTA DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992 La ley 31 de 1992, constituye el instrumento legal por virtud del cual se desarrollan los preceptos constitucionales de 1991. Buena parte de su contenido es reafirmación de la regulación constitucional, sin embargo esta incluye también novedosas disposiciones. Sobre ellas pretendemos hacer énfasis en este apartado. Igualmente dada la extensión temática del documento consideramos productivo dejar un poco de lado aspectos puramente operativos que son igualmente regulados en la ley. Para realizar el análisis hemos decidido seguir el orden del instrumento legal: 3.4.1. La ley 31 de 1992 Titulo I: Origen, naturaleza y características - del Banco central - : El título I de la ley constituye la reafirmación plena de los preceptos sobre Banca Central Autónoma trazados en la Constitución. En este se ratifica al Banco de la República como persona jurídica de

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derecho público, organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y que

ejercerá las funciones de Banca Central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la Ley. Por otra parte, establece también una regulación formal para los informes que el Banco debe presentar al Congreso. Consideramos importante resaltar dentro de este capítulo, lo establecido en el artículo segundo de la ley. En este se ratifica el fin u objetivo primordial del Banco de la República: El mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, es decir el control de la inflación. “El Banco de la República en nombre del estado velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución política. Parágrafo. Para cumplir este objetivo la junta directiva del banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados,112 utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito.” 113 - La negrilla es de los autores - Así las cosas el legislador ratifica la voluntad del Constituyente de 1991 al considerar el control de la inflación como objetivo fundamental y predominante sobre otras metas económicas estatales. A tono con la importancia otorgada a dicho objetivo, dispone que la Junta Directiva adopte metas específicas en dicho control. Con respecto a la magnitud de estas metas, debe resaltarse el hecho de que en reciente fallo, - Sentencia C-481 de 1999 - la Corte Constitucional Colombiana declaró inexequible una parte del artículo en comento, el cual establecía que las metas específicas de inflación a adoptar por la Junta Directiva del Banco de la República debían ser siempre menores a los últimos resultados registrados. Finalmente en el artículo en comento se le asignan al Banco dos poderes fundamentales en su labor: la utilización libre y plena de los instrumentos a su cargo, y la posibilidad de hacer recomendaciones conducentes para el correcto desempeño de sus funciones. También es importante resaltar el contenido del artículo 4º de la ley, según el cual las funciones del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria deben “ejercerse en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, siempre que esta no comprometa la responsabilidad constitucional del estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.114 Del anterior artículo se debe concluir por un lado, el interés del legislador, - derivado de la Constitución misma - en darle prioridad al objetivo del mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda frente otras finalidades económicas estatales, esta, en absoluto constituye una concepción caprichosa e irresponsable, por el contrario es una disposición concebida para el largo plazo. De otro lado, deberá realizarse la coordinación de políticas, siempre que esta no ponga en peligro el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. 112 La Parte resaltada fue derogada por la Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992. 113 Ley 31 de 1992. Art. 2. 114 Art. 4 Ley 31 de 1992.

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Título II: Funciones del Banco de la República y de su Junta Directiva.

El segundo título esta dividido a su vez, en siete capítulos: Capítulo I: Banco de emisión, determinación y características de la moneda legal: En este capítulo se regulan los asuntos relacionados con la emisión de moneda legal colombiana: Se establece el peso colombiano como la unidad monetaria y de cuenta del país, este es el único medio de pago de curso legal y con poder liberatorio ilimitado de obligaciones existente en Colombia. El Banco de la República, tendrá de manera exclusiva e indelegable, la facultad de emitir el Peso Colombiano. Esta facultad, además de la puesta en circulación, comprende la impresión, importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies que constituyen la moneda legal. Por su parte, la Junta Directiva del Banco de la República tendrá la facultad de establecer las denominaciones de la moneda circulante, de expedir el reglamento para la impresión, importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies monetarias, y el reglamento para la provisión de especies monetarias por parte del Banco Central y los establecimientos de crédito. Capítulo II: Banquero y prestamista de ultima instancia de los establecimientos de crédito: En este capítulo se regulan las atribuciones del Banco como “Banquero de los Banqueros”. En apartados anteriores vimos cual es el papel del Banco de la República frente a los establecimientos de crédito, al tiempo que resaltamos la importancia de controlar el otorgamiento de prestamos del Banco en favor de aquellos, para solucionar sus problemas de iliquidez transitoria. A nivel legal, el Banco de la República esta facultado en su función de Banquero de los establecimientos de crédito para: “ a) Otorgarles apoyos transitorios de liquidez mediante operaciones de descuentos y redescuentos en las condiciones que determine la Junta Directiva. B) Intermediar líneas de crédito externo para su colocación a través de los establecimientos de crédito. C) Prestarles servicios fiduciarios, de depósito, compensación, giro y los demás que determine su Junta Directiva.” 115 Capítulo III: Funciones en relación con el Gobierno: Este capítulo hace referencia a las funciones básicas que desempeña el Banco de la República frente al ejecutivo. Como vimos, es de fundamental importancia que haya cierta limitación en la relación Banco - Gobierno con el propósito de mantener la independencia del primero frente al segundo. Así, en aspectos básicos de esta relación, como lo puede llegar a ser el otorgamiento de créditos al gobierno, deben realizarse serias limitaciones que tiendan a garantizar la no realización de emisiones inflacionarias que pongan en peligro la estabilidad de la moneda. Frente al Gobierno el Banco podrá:

115 Ley 31 de 1992. Art. 12.

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“ a) A solicitud del gobierno, actuar como agente fiscal en la contratación de créditos externos e internos, y en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.

b) Otorgar créditos y garantías en favor del Estado en las condiciones previstas en el Art. 373 de la

Constitución política. c) Recibir en depósito fondos de la nación y de las entidades públicas. La junta directiva señalará

los casos y condiciones en que el banco podrá efectuar estas operaciones. d) Servir como agente del gobierno en la edición, colocación y administración en el mercado de los

títulos de deuda pública. e) Prestar al gobierno nacional y otras entidades públicas que la junta determine la asistencia técnica requerida en asuntos afines a la naturaleza y funciones del Banco. “ 116 Capítulo IV: Administración de las reservas internacionales, y atribuciones en materia internacional: En este capítulo se determina el alcance de la función de administración de las reservas internacionales: La administración de las reservas comprende el manejo, la inversión, el depósito en custodia y la disposición de activos en reserva. Como administrador de las reservas internacionales el Banco de la República podrá realizar operaciones de cobertura de riesgo, no podrá otorgar créditos con cargo a dichas reservas y deberá invertirlas adecuadamente con base en criterios de seguridad, liquidez, y rentabilidad. En otro sentido se fija otra importante atribución al Banco Central Colombiano: Desarrollar con Organismos financieros internacionales, - Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, entre otros - las relaciones derivadas de su función de Banca Central y las que faciliten las operaciones internacionales de pago y crédito. Capítulo V: Funciones de la Junta Directiva del Banco de la República: Es este sin duda alguna el capítulo más importante de la “ley del Banco”, ya que en este, el legislador determina los instrumentos que el ente puede utilizar para desarrollar las políticas a su cargo: Funciones relacionadas con la política monetaria: a) “Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia. Para estos efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja.”117 b) “Disponer la realización de operaciones en el mercado abierto con sus propios títulos, con títulos de deuda pública o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán 116 Ley 31 de 1992. Art. 13. 117 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit a.

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cumplir éstos. En desarrollo de esta facultad podrá disponer la realización de operaciones de reporto (repos) para regular la liquidez de la economía.”118

c) “Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas en el pago de los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.”119

Funciones relacionadas con la política crediticia: a) “Señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar títulos con el fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento de estas condiciones los respectivos títulos no podrán ser ofrecidos ni colocados.”120 b) “Señalar, en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días, límites de crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que realicen los establecimientos de crédito, tales como avales, garantías y aceptaciones.” 121 c) “Señalar (en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días)122 las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación. Los establecimientos de crédito que cobren tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.”123 d) “Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía.”124 Este literal debe entenderse derogado por el Art. 3 de la ley 546 de 1999, el cual delega la función hasta ahora realizada por el Banco, al Consejo Nacional de Política Económica y Social COMPES.125

118 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit b. 119 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. J. 120 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit c. 121 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit d. 122 La expresión entre paréntesis fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional en Sentencia C-208 de marzo 1º de 2000 Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell. La Corte explica que tal anotación viola el principio de la autonomía del Banco de la República: “Es indudable que la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el Banco para la fijación de las tasas máximas de interés”. De modo que el Banco, sin limitaciones de tiempo o circunstancias, puede señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a los clientes sobre las operaciones activas o pasivas. 123 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit e. 124 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit f. 125 Ley 543 de 1999. Artículo 3°. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos

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e) “Regular el crédito interbancario para atender requerimientos transitorios de liquidez de los

establecimientos de crédito.”126 f) “Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de los recursos de crédito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 373 de la Constitución Política.”127

Funciones relacionadas con la política cambiaria: a) “Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los artículos 5 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.” 128

Nota: Estos artículos deben interpretarse en forma tal que lo que en el texto es competencia del gobierno, ahora por virtud de la ley 31 de 1992 corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República. “ Articulo 3. Parágrafo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a los principios generales y a las demás disposiciones de este título y las de la Ley 6a. de 1971 podrá expedir regulaciones cambiarias y aduaneras de carácter especial, adecuadas a las necesidades específicas de la Costa Atlántica y Pacífica, con una banda que en ningún caso podrá exceder de los 100 kilómetros del litoral, y de la Intendencia de San Andrés y Providencia. Artículo 5o. Regulación de las operaciones de cambio. Las operaciones de cambio podrán regularse por el Gobierno Nacional. Para este efecto, únicamente podrá establecer controles o actuaciones administrativas con el objeto de verificar la naturaleza de la transacción y el cumplimiento de las regulaciones correspondientes. Artículo 6o. Mercado cambiario. El mercado cambiario estará constituido por la totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que se autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno Nacional fijará las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este mercado. Además, establecerá las operaciones de cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado cambiario y los mecanismos que podrán utilizarse para la posesión o negociación de las divisas correspondientes en el país. Parágrafo. Los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en el país, quedarán exentos de la obligación de ser transferidos o negociados a través de mercado cambiario. Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos podrán ser regulados por la Junta Monetaria. Lo dispuesto en este parágrafo no será aplicable en el evento que las reservas internacionales lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones. Artículo 7o. Tenencia de divisas por residentes en el país. Será libre la tenencia, posesión y negociación de divisas que no deban ser transferidas o negociadas por medio del mercado

hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado. El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR. 126 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. g. 127 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. k. 128 Ley31 de 1992. Art. 16. Lit. h

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cambiario. En todo caso, dentro de la libertad autorizada, el Gobierno Nacional podrá regular estas operaciones con sujeción a los propósitos contenidos en el artículo 2o., de esta Ley.

Artículo 8o. Intermediarios del mercado cambiario. El Gobierno Nacional determinará los intermediarios del mercado cambiario con base en cualquiera de los siguientes criterios: a) Que se trate de instituciones financieras. 129 b) Que se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que podrán realizar los diferentes tipos de intermediarios del mercado cambiario, así como los requisitos que deberán cumplir los intermediarios para operar en el mercado. Los intermediarios del mercado cambiario tendrán el deber de colaborar activamente con las autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior. Artículo 9o. Ingresos y egresos de divisas. En consonancia con lo dispuesto en esta Ley los ingresos y egresos de divisas, en particular los derivados de las operaciones de comercio exterior, endeudamiento externo, inversiones, servicios y transferencias y compraventa de tecnología y las remesas de utilidades y giros de residentes, podrán ser regulados por el Gobierno Nacional. En desarrollo de lo anterior, se determinarán las operaciones que puedan dar lugar a compra y venta de divisas en el mercado cambiario, así como los requisitos y condiciones que deberán cumplirse para el efecto. Artículo 10. Para las operaciones que deban canalizarse a través del mercado cambiario, podrá admitirse la negociación y tenencia de divisas en forma directa en el exterior, mediante mecanismos tales como los de compensación o de cuenta corriente, para lo cual se dictarán las regulaciones necesarias. Artículo 11. Régimen de endeudamiento externo. Las regulaciones que establezca el Gobierno Nacional con el endeudamiento externo, público o privado, deberá buscar que su contratación se realice en términos comerciales y que no ocasionen presiones inconvenientes o inmoderadas sobre el mercado cambiario y monetario. Para tal fin, podrán reglamentarse con carácter general los plazos, intereses, finalidad y demás condiciones del endeudamiento externo. Artículo 12. Participación del Banco de la República. Las reservas internacionales del Banco de la República se administrarán con los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad y con el propósito de contribuir al equilibrio del mercado cambiario. Las operaciones en moneda extranjera y de financiación externa del Banco de la República se sujetarán a las regulaciones especiales que adopte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley y de sus facultades constitucionales. Dichas regulaciones comprenderán la naturaleza y forma de intervención del Banco de la República en el mercado cambiario y podrán disponer que esa entidad actúe como intermediario del mercado cambiario. Artículo 13. Oro. La compra, venta y posesión de oro en polvo, en barra o amonedado será libre. El Gobierno Nacional por un término de dos años, improrrogables, podrá regular estas actividades y dispondrá quiénes podrán realizar las exportaciones de oro en polvo, barra o amonedado.

129 Este literal fue modificado por el artículo 72 de la Ley 510 de 1999, así: “El literal a) del artículo 8. de la Ley 9ª de 1991, quedará así: a) Que se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o la Superintendencia de Valores.”

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Parágrafo. Continuarán vigentes los impuestos al oro y el Gobierno Nacional, antes de entrar

en funcionamiento el libre comercio de que trata este artículo, reglamentará lo necesario para garantizar el normal y completo recaudo de los impuestos para los municipios productores. Artículo 16. Mediante reglas de carácter general, el Gobierno Nacional podrá determinar cuáles empresas de servicios inherentes al sector de hidrocarburos, por su dedicación exclusiva al sector, podrán celebrar contratos dentro del país en divisas y disponer para su manejo del mismo régimen aplicable a las empresas petroleras. Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y con las salvedades que el mismo artículo contempla, y manteniendo las atribuciones otorgadas por la Ley 51 de 1989 a la Comisión Nacional de Energía, no será obligatorio reintegrar al país el producto en divisas de las exportaciones de petróleo que realicen las empresas petroleras. Artículo 22. La totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones de café correspondientes al precio del reintegro mínimo fijado por la Junta Monetaria, deberá reintegrarse por conducto del Banco de la República. El Fondo Nacional del Café podrá mantener recursos en un Fondo de moneda extranjera con el objeto de atender los egresos que se causen en el exterior por concepto de inversiones y gastos de comercialización del café, publicidad, funcionamiento de oficinas y empréstitos que adquieran en moneda extranjera de acuerdo con el presupuesto que se elaborará anualmente y que será aprobado por el Comité Nacional de Cafeteros y la Junta Monetaria y que estará sometido al control de la Contraloría General de la República. Oficina de Cambios del Banco de la República contabilizará como reintegros los traslados que se hagan a este fondo, de conformidad con el presupuesto aprobado. Sobre los gastos, pagos de empréstitos e inversiones de comercialización presupuestados de los que habla el inciso anterior no se aplicarán las contribuciones y transferencias de que tratan los artículos 19 y 20 de la presente Ley. La Federación informará mensualmente a la Oficina de Cambios del Banco de la República sobre los movimientos del Fondo a que se refiere el presente artículo. Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 3o. y 11 de la presente ley, el Banco de la República podrá aceptar reintegros anticipados por concepto de exportaciones de café. Artículo 27. Mercado de futuros y de opciones. Las personas naturales y jurídicas domiciliadas en el país podrán efectuar operaciones de cobertura en los mercados internacionales de futuros y de opciones del exterior siempre y cuando cumplan con el reglamento que para tal efecto expida la Junta Monetaria. Podrá establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para determinar el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con reglamentaciones que expida el Gobierno. Artículo 28. Estipulación de obligaciones en moneda extranjera. Las obligaciones que se pacten en monedas o divisas extranjeras se cubrirán en la moneda o divisa estipulada, si fuere legalmente posible; en caso contrario se cubrirán en moneda legal colombiana, en los términos que fije la Junta Monetaria mediante normas de carácter general. Artículo 31. La personas autorizadas para poseer divisas, podrán además, con estas, comprar títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la República. Para el efecto deberán renunciar al derecho a giro de los intereses y amortizaciones de tales títulos, siempre y cuando la adquisición de los títulos y la renuncia del derecho a giro no estén

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prohibidas en los contratos originales de empréstito y se ciñan a las condiciones pactadas en los mismos.

Cuando los contratos originales no permitan la renuncia al derecho a giro, se establecerán los mecanismos supletorios para garantizar el reintegro de los intereses y amortizaciones, a través del Banco de la República. La renuncia al derecho a giro, cuando no sea prohibido en estos contratos, se hará mediante la cancelación del registro cambiario ante la Oficina de Cambios del Banco de la República. El Gobierno reglamentará las condiciones para efectuar el reintegro de los intereses y amortizaciones, en los casos en los cuales los contratos de empréstito no permitan la renuncia al derecho a giro. El servicio de los títulos adquiridos en desarrollo del presente artículo, y su redención estarán a cargo de las entidades emisoras y se mantendrán las responsabilidades originales; los pagos por concepto de amortización e intereses se harán a la tasa de cambio vigente el día del correspondiente pago. Parágrafo. Las instituciones financieras, en su calidad de intermediarias del mercado cambiario, podrán también utilizar las divisas que no estén obligadas a vender al Banco de la República, para adquirir títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la República.”130 b) “Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.”131 Capítulo VI. Disposiciones comunes a las anteriores materias: En este capítulo se regulan varios temas neurálgicos para el desempeño de las funciones del Banco como lo son: a) Sujeción a los actos del Banco de la República132. Se reconoce expresamente la obligatoriedad

de las disposiciones trazadas por la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Así las cosas, las instituciones financieras, los intermediarios para las operaciones de mercado abierto y los intermediarios del mercado cambiario, deberán actuar con sujeción a los actos que dicte la Junta. La vigilancia en el cumplimiento de dichos actos será ejercida por la Superintendencia Bancaria, no obstante el Banco podrá suspender el ejercicio de operaciones ilegales realizadas por dichas entidades.

b) Suministro de información al Banco de la República.133 Se establece la facultad del Banco para

solicitar a las instituciones financieras, los operadores del mercado abierto y los del mercado cambiario, la información de carácter general o particular sobre el desarrollo de sus operaciones, y todos los datos que sean necesarios para determinar la situación financiera de la

130 Ley 9 de 1991. 131 Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit i. 132 Ley 31 de 1992. Art. 17. 133 Ley 31 de 1992. Art. 18.

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entidad. Las entidades están obligadas a suministrar dicha información y el Banco esta obligado a mantener en reserva los datos que le sean entregados.

En otro sentido, dispone que el Banco podrá solicitar cooperación y suministro de información necesaria para el cumplimiento de sus funciones a las demás entidades del Estado. Estas estarán obligadas a suministrarla.

c) Nuevas operaciones financieras.134 El Banco de la República puede solicitar, a través de la Superintendencia Bancaria la suspensión de las nuevas operaciones financieras que realicen las entidades vigiladas por esta, cuando resulten contrarias a la política monetaria cambiaria y crediticia.

d) Certificación de la tasa de interés Bancario Corriente. La Junta Directiva del Banco puede

solicitar al superintendente Bancario la certificación de la tasa de interés Bancario Corriente. Capitulo VII. Actividades Conexas: En desarrollo de las funciones que le son propias el Banco puede realizar ciertas actividades conexas. Ellas se regulan en este capítulo: a) Depósito de valores.135 El Banco de la República podrá administrar un Depósito de Valores que

tenga por objeto “recibir en depósito y administración los títulos que emita, garantice o administre el propio banco y los valores que constituyan inversiones forzosas o sustitutivas a cargo de las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, distintos de las acciones “. - La negrilla es nuestra.- Igualmente, “podrá participar en sociedades que se organicen para administrar depósitos o sistemas de compensación o de información sistematizada de valores en el mercado de capitales.”

En ejercicio de esta facultad, el Banco de la República opera el D.C.V. - Depósito Central de Valores a través del cual se manejan desmaterializadamente los títulos valores emitidos y administrados por el Banco de la República. Igualmente opera el S.E.N - Sistema Electrónico de Negociación de títulos de emitidos y administrados por el Banco de la República en el mercado secundario, de operaciones Repos, simultáneas y créditos interbancarios.

b) Apertura de cuentas corrientes136: El Banco de la República podrá abrir cuentas corrientes en

favor de entidades públicas o privadas cuando ello sea necesario para que dichas personas realicen sus operaciones con el Banco. La Junta Directiva, determinará las condiciones aplicables a dichas cuentas.

c) Cámaras de compensación137: El Banco de la República como banquero de los

establecimientos de crédito que es, podrá prestar el servicio de compensación interbancaria a dichos establecimientos.

134 Ley 31 de 1992. Art. 19. 135 Ley 31 de 1992. Art. 21. 136 Ley 31 de 1992. Art. 22. 137 Ley 31 de 1992. Art. 23.

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En virtud de dicha facultad se ha creado el C.E.D.E.C Sistema de Compensación Electrónica de Cheques, mediante el cual puede llevarse a cabo en forma electrónica todo el proceso de

compensación de los cheques presentados para canje.

Igualmente se ha creado el C.E.N.I.T Sistema de Compensación Electrónica Nacional Interbancaria, para el manejo electrónico de los pagos de bajo valor en un sistema de pagos tipo A.C.H.(Automated Clearing House) con compensación multilateral neta y liquidación final inmediata y garantizada en las cuentas de depósito de las entidades participantes en el Banco de la República.

d) Metales preciosos138: El Banco de la República podrá actuar como comprador, vendedor, procesador, certificador y exportador de metales preciosos. Deberá comprar el oro de producción nacional que le sea ofrecido en venta. La Junta Directiva reglamentará el ejercicio de esta actividad.

e) Actividades Culturales139: El Banco de la República podrá promover actividades culturales, sin

embargo estas se deben limitar a las establecidas hasta el inicio de la vigencia de esta ley, ya que partir de entonces no podrá promover ninguna otra diferente.

El título III de la ley, establece las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para dictar los estatutos del banco. Este se divide en seis capítulos así: Capítulo I. Materias Generales: En el capítulo primero se hace referencia a las principales directrices que debe adoptar el gobierno en materia de estatutos. a) Competencia para la determinación de los estatutos del Banco, y materias sobre las cuales

deben versar estos 140: Atendiendo al mandato constitucional, se dispone por la ley 31 de 1992 que los estatutos del Banco de la República se expidan de la siguiente manera: El Banco de la República preparará tanto el proyecto de sus propios estatutos, como las posteriores reformas y los entregará al gobierno para que este los revise y si es del caso apruebe. Hecho esto, el gobierno los expedirá mediante decreto. A este respecto debe anotarse que el Congreso de la República contribuyó con esta disposición, de manera importante al modelo colombiano de autonomía, en la medida que quitando al gobierno la elaboración directa de los estatutos, se elimina la posibilidad de que el gobierno elabore estatutariamente mecanismos operacionales que pudieran reducir autonomía al Banco. Lo anterior, sumado a que las principales directrices en materia de estatutos son trazadas por el legislador garantizan una “no intervención” a nivel operacional por parte del gobierno al interior del Banco. Los estatutos del Banco deberán regular como mínimo las siguientes materias:

138 Ley 31 de 1992. Art. 24. 139 Ley 31 de 1992. Art. 25. 140 Ley 31 de 1992. Artículos 26 y 27.

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a. Nombre, domicilio o principal, domicilios secundarios, patrimonio. b. Organos de dirección y administración.

c. Ejercicio contable y estados financieros. d. Reservas. e. Régimen laboral, en lo no previsto en la ley. f. Inhabilidades e incompatibilidades de los trabajadores del banco. g. Funciones de auditoría. b) Ejercicios contables y estados financieros: Dispone la ley en el presente capítulo, que los estatutos del Banco deberán disponer los períodos contables de este y los estados financieros que habrán de realizarse una vez concluidos dichos períodos, sin perjuicio de que el banco debe cortar cuentas por lo menos una vez al año, a fecha del 31 de diciembre. El banco deberá identificar financiera y contablemente - en sus estados financieros - los ingresos y egresos que correspondan a sus principales actividades. Para este propósito han de considerarse: a. Los ingresos y egresos por operación monetaria. b. Los ingresos y egresos por operación crediticia. c. Los ingresos y egresos por operación cambiaria. d. Los ingresos y egresos por operación de compra y venta de metales preciosos. e. Los ingresos y egresos por su actividad cultural e industrial. Deberán realizarse como mínimo los siguientes estados financieros al finalizar cada ejercicio contable: a. Balance General. b. Estado de pérdidas y ganancias. c. Anexo suplementario de carácter explicativo sobre ingresos, costos, gastos y resultado neto de

cada una de las actividades antes indicadas. Los estados financieros deberán publicarse en un diario de amplia circulación nacional dentro del mes siguiente a la fecha en que hayan sido aprobados por la Junta Directiva, previa autorización de la Superintendencia Bancaria. c) Reservas: La ley 31 de 1992, con el objeto de dar viabilidad al precepto constitucional de la autonomía patrimonial, determinó la creación de dos reservas, la de estabilización monetaria y la de estabilización cambiaria. Estas reservas tienen por objetivo absorber las eventuales pérdidas del banco, y serán incrementadas con cargo a las utilidades de este. d) Pérdidas y Ganancias: Es importante enunciar de entrada el conflicto de autonomía que generó la ley 31 de 1992 alrededor del tema de las perdidas y ganancias del Banco de la República, veamos: Dispone la ley 31 de 1992 en su art. 27 lit. e: “Utilidades, perdidas y transferencias a cargo del gobierno nacional. El remanente de las utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el

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literal anterior, serán de la nación. Las perdidas del ejercicio serán cubiertas por la nación, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.”

Según el artículo antedicho, el gobierno nacional participará de las utilidades del Banco, una vez apropiadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. De otra parte asumirá las pérdidas del Banco, luego de agotarse los dineros reservados. Consideramos esta disposición legal como un desafortunado invento del legislador que atenta definitivamente contra la autonomía del Banco de la República, veamos porque: El gobierno maneja el presupuesto como instrumento de política fiscal, dicho manejo presenta consecuencias monetarias inmediatas ya que si aquel excede los gastos sobre los ingresos incurre en déficit fiscal, y para salvaguardarlo debe buscar recursos de crédito interno o externo. La demanda de recursos de crédito por parte del gobierno genera inmediatamente un aumento en la cantidad de moneda circulante en la economía ya que si el gobierno recurre al crédito externo se genera una emisión primaria con la entrada al país de las divisas obtenidas en los mercados financieros internacionales, y si el gobierno recurre al crédito interno se produce una emisión secundaria, con la salida a circulación de los dineros del mercado financiero nacional. Así las cosas, en determinadas circunstancias la asunción de las pérdidas del Banco por parte del gobierno, se constituye como un importante componente del gasto presupuestal, contribuyendo al aumento del déficit fiscal. ¿Con qué autoridad moral podrá entonces el banco presionar al gobierno para que muestre mesura en el manejo fiscal, siendo aquel mismo causante del gasto y, si es el caso, del déficit?. Debe concluirse entonces que el hecho de que el presupuesto general de la nación asuma las pérdidas del Banco Central, significa el traslado del costo de la política monetaria, crediticia y cambiaria a la política fiscal, perdiendo aquellas toda legitimidad frente a esta última. De otro lado, el hecho de que el presupuesto pueda nutrirse con las utilidades que genere el Banco, significa trasladar a la política monetaria el costo de la política fiscal, lo cual sin duda menoscaba la autonomía, veamos porque: Cuando el gobierno percibe la posibilidad de contar con ciertos dineros provenientes de las utilidades del banco, además de la influencia que le otorga el responder por las pérdidas de este, tiende naturalmente a presionar la ejecución de las políticas del Banco Central en un sentido más utilitario, que en interés de la comunidad. Que el Banco opere simplemente con un criterio utilitario implica a la luz de la disposición legal un beneficio para el gobierno, ya que no es poco el dinero que el banco pierde cuando decide adoptar ciertas medidas en pro del bienestar de la economía, v.g. cuando decide aplacar las consecuencias de una revaluación. En otras palabras: la influencia del gobierno sobre las decisiones del Banco, respaldada por el hecho que aquel responde por las pérdidas de este, y la expectativa sobre las utilidades que puedan derivarse de la operación del Emisor, podrían llegar a originar en las decisiones de aquel, omisiones en la ejecución de medidas, lo que en últimas perjudicaría su imagen, su papel macroeconómico y su autonomía. Debe entonces llegarse a la conclusión de que la política monetaria no puede sufragar los costos de la política fiscal, ni esta sufragar los de aquella. Cada una debe ser independiente y constituirse en un verdadero contrapeso de la otra, solo así se logra el equilibrio. Esto fue lo que quiso el constituyente, y por lo tanto la disposición original de la ley 31 de 1992 debe considerarse inconstitucional. Desafortunadamente no lo entendió así la Corte Constitucional Colombiana, y en Sentencia C - 050 de febrero 10 de 1994, declaró exequible la normatividad sobre ingresos y gastos que trazaba la ley 31 de 1992.

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Capítulo II. Junta Directiva:

Este capítulo reafirma y complementa las disposiciones constitucionales sobre la Junta Directiva del Banco. Regula de esta forma la integración de la Junta, las calidades necesarias para ser miembro de dedicación exclusiva, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los miembros de dedicación exclusiva, las funciones de la Junta, adicionales a la funciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, la designación de los miembros de dedicación exclusiva, y el procedimiento a seguir en caso de falta absoluta de uno de los miembros de dedicación exclusiva. Capitulo III. Funciones e integración del Consejo de Administración. El presente capítulo regula el Consejo de Administración, órgano de menor rango que la Junta Directiva con funciones orientadas específicamente a la administración del Banco. Estará conformado por los cinco miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva. Capítulo IV. Gerente General. Se determina en este capítulo lo referente al Gerente General del Banco así: El Gerente General del Banco de la República es miembro de la Junta Directiva y representante legal de la entidad. Será elegido por la Junta para un período de cuatro años, y podrá ser reelegido por dos períodos adicionales. Con estas consideraciones, se busca lograr estabilidad en la dirección del Banco, siguiendo los principios básicos del modelo autonómico. Capítulo V. Se subdivide a su vez en tres secciones, la primera trata acerca del Régimen Laboral de los empleados del Banco; la segunda acerca de su Régimen Prestacional y la tercera acerca de su Seguridad Social. Capitulo VI. Determina la existencia de un sistema de seguridad especial para el Banco de la República, dada la naturaleza de sus funciones. Titulo IV. Inspección, vigilancia y control. El presente título regula lo referente a la inspección, vigilancia y control del Banco, la cual como quedó dicho, radica en el gobierno. Este podrá delegar la función de inspección y la de vigilancia en la Superintendencia Bancaria. Lo anterior se ha realizado mediante el Decreto 239 de 1993; y la función de control en la Auditoría del Banco, Decreto 1093 de 1993. Titulo V. Disposiciones generales: En este título se trazan disposiciones que tienen que ver con diferentes aspectos operativos del Banco como lo son, los actos del Banco de la República bien sean de carácter administrativo o de carácter privado, los contratos celebrados por este, cuales pueden poseer el carácter de interadministrativos o de derecho privado, la naturaleza jurídica de los títulos negociados por el Banco, la publicidad y reserva de los documentos, la conservación de estos, la administración de la casa de la moneda y el régimen impositivo y otros derechos. Finalmente, se hace una distribución de competencias a nivel financiero, entre el Banco y el Gobierno.

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3.4.2. Los Estatutos del Banco de la República. Por mandato de la Constitución, en desarrollo de la ley, y previa elaboración por parte del

Banco, el Presidente de la República expidió los estatutos del Banco Central Colombiano, mediante el Decreto 2520 de diciembre 14 de 1993. Las disposiciones en ellos consignadas constituyen por un lado la repetición de los principios trazados en la Constitución y en la ley, y por otra los mandatos por los cuales el banco deberá regirse operativamente. En cuanto a lo primero consideramos impertinente repetir lo ya explicado, en cuanto a lo segundo su explicación se aleja de lo que es nuestro tema de estudio, por lo que omitiremos el análisis de esta normatividad. 3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMÍA La vigencia del modelo de Banca Central autónoma en Colombia ha generado toda clase de opiniones, y así como ha presentado defensores a ultranza, ha hecho surgir también gran cantidad de detractores; en consecuencia, no han sido pocos los intentos al interior del Congreso Nacional por limitar dicha autonomía. Así las cosas, en el legislativo se ha dado curso a varios proyectos tanto de Acto Legislativo para reformar los artículos constitucionales que consagran el modelo, como de ley para reformar la ley 31 de 1992. Quisiéramos resaltar durante este capítulo, el último y tal vez el más significativo esfuerzo por reformar el modelo de Banca Central autónoma, se trata del proyecto de Acto Legislativo número 06 de 1999 el cual fue presentado por los senadores Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Flora Sierra de Lara, José Antonio Gómez, Jaime Dussan y Vicente Blel entre otros. Pretende este absurdo proyecto acabar con el régimen de Banca Central Autónoma Colombiana, mediante la modificación de los artículos 371 y 372 de la Constitución Política así: 3.5.1. Modificación del objetivo fundamental del Banco de la República: Dispone el proyecto en su artículo primero: “El inciso segundo del artículo 371 de la Constitución Política quedará así: “Serán funciones básicas del Banco de la República: mantener el equilibrio de los indicadores macroeconómicos a través del control de la inflación, sin que para esto se afecten la generación de empleo y el sector productivo del país; regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno.” - La negrilla es nuestra- . A través de este artículo el legislador pretende relativizar el objetivo único del Banco: el control de la inflación, supeditándolo a otros objetivos como lo son la generación de empleo y el mantenimiento del sector productivo del país. Craso error implica la anterior concepción de parte del organismo representativo en su función constituyente, ya que de un solo tajazo deja en el limbo la función de control monetario del Estado, y la pone de rodillas ante el manejo fiscal. 3.5.2. Modificación al informe de resultados por parte del Banco frente al Congreso. El proyecto establece en su artículo segundo: El inciso tercero del

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artículo 371 de la Constitución Política quedará así: “El Banco de la República deberá presentar un informe anual al Congreso, sobre la ejecución de las

políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten, mediante respuesta a un cuestionario que será elaborado de manera conjunta por las comisiones económicas de Senado y cámara de representantes, quienes lo remitirán con cuarenta y cinco días de antelación a la fecha de presentación de dicho informe anual por parte del Banco.” - La negrilla es de los autores – No contentos con la embestida directa a la autonomía del Banco Central, lograda con la relativización del objetivo único, el legislador pretendió con este proyecto acabar con la forma legítima con que cuenta el Banco Central en Colombia, para justificar sus políticas: los debates en el Congreso. Para nadie es un secreto que el Banco Central Colombiano cuando debe presentarse al Congreso para rendir cuentas de su gestión, lo hace sin escatimar esfuerzo. Cada presentación de su Gerente constituye una verdadera cátedra de análisis económico que termina por convencer no solo a los legisladores, sino también a la opinión pública, legitimando notablemente la operación del Banco y del modelo constitucional. Pues bien, ¿que mejor para acallar la adecuada gestión por parte de la institución colombiana de Banca Central, que los informes mediante cuestionario escrito?, de esta forma el Banco pierde toda posibilidad de explicar el porque de sus políticas, surge la posibilidad de manipular las repuestas a través de preguntas, y se acaba de un solo tajo el reconocimiento que la sociedad entrega al Banco cuando sin temor alguno explica las razones de sus medidas en pro de la comunidad. Es pues esta una disposición absurda y arbitraria. 3.5.3. Modificación en la composición de la Junta, en la estabilidad de sus miembros, y en el periodo de estos. Dispone el artículo tercero del proyecto: “El inciso primero del artículo 372 de la Constitución política quedará así: “La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará formada por cinco miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los tres miembros restantes de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente de la república, para el periodo equivalente al presidencial y podrán se reelegidos máximo por dos periodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio del periodo y después de transcurridos los dos primeros años, podrán ser remplazados hasta dos de ellos... ” Como lo expusimos a su debido tiempo, el artículo 372 C.P. cuenta con una serie de mecanismos establecidos expresamente para procurar la independencia de los miembros de la Junta Directiva, entre ellos están la participación minoritaria de los funcionarios del gobierno en la Junta, la estabilidad de los codirectores en sus cargos a través de la designación de periodos absolutamente fijos, sin posibilidad de remoción por parte del presidente antes de acabarse el período, y el escalonamiento en la remoción de los codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la Junta. Pues bien, el creador del proyecto se ingenió la manera para acabar con algunos de estos mecanismos así: 3.5.3.1. Composición de la Junta Directiva. La Junta Directiva del Banco pasaría de tener siete miembros a estar formada solo por cinco, entre los que se

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encontraría el Ministro de Hacienda y el Gerente del Banco. De esta manera, quedarían solamente tres miembros de dedicación exclusiva, lo cual,

teniendo en cuenta que el Presidente contaría además con la facultad de remplazar dos de ellos cada dos años, representaría la vía libre para que el gobierno se adueñe tempranamente de la Junta del Banco mediante el establecimiento de una mayoría pro - gubernamental en su interior. Lo anterior sin lugar a dudas ocasiona que el ente funcione al antojo del gobierno. Terrible error del proponente del proyecto. 3.5.3.2. Períodos equivalentes al presidencial. El proyecto también contempla el hecho de que los miembros de la Junta Directiva del Banco sean nombrados por el Presidente de la República para períodos equivalentes al presidencial y podrán ser reelegidos máximo por dos periodos. Significa esto que cada presidente nombra su propia Junta de bolsillo. ¿Tendrá el creador de este proyecto noción alguna de lo que significa “la autonomía de la Banca Central”, y más aún tendrá alguna idea de que esa autonomía hace parte del querer del Constituyente primario de 1991 ?. 3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. Para acabar de completar, el proyecto contempla que en caso de que no se cumplan las metas propuestas al inicio del período y después de transcurridos los dos primeros años, podrán ser remplazados hasta dos miembros de la Junta Directiva. Quiere decir esto, simplemente que si al gobierno no le gusta la gestión de la Junta, tiene la facultad de cambiar a sus miembros. 3.5.4. Modificación a la función de inspección, vigilancia y control del Banco de la República. Dispone la parte final del artículo tercero del proyecto: “...Igualmente el Presidente de la República nombrará al Auditor General del Banco, quien deberá presentar un informe anual al Congreso de la República, sobre la gestión realizada.” En sí no representa este artículo nada diferente, como quiera que en el modelo actual, el auditor es propuesto por el Ministro de Hacienda, lo cual no es descabellado, ya que el gobierno es el llamado a realizar la función de control sobre el Banco. Como puede concluirse, el proyecto de Acto Legislativo número 06 de 1999 hecha por la borda toda la teoría de Banca Central Autónoma en Colombia. Este no pretende sino entregar al gobierno el control de la Junta Directiva del Banco Central, volviendo así al corroído sistema centralista de manejo económico. Personalmente consideramos este proyecto de Acto Legislativo, como una burla a la labor del Constituyente Primario colombiano, que depositó toda su confianza en el modelo de autonomía, no de una manera arbitraria, sino con fundamento en estudios que han demostrado las bondades del modelo. Gran desacierto de los senadores que lo impulsaron, y gran acierto del resto del Congreso que consiente del daño potencial que representaba, decidió hundirlo sin siquiera discutirlo. Hoy, el modelo colombiano de autonomía se encuentra a salvo, pero como quedó demostrado, hay gran cantidad de interesados en acabar con el.

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4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA

4.1. INTRODUCCIÓN De acuerdo con la distinción que hacen Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar entre autonomía orgánica y funcional, hemos decidido abordar en este capítulo, bajo la segunda distinción, las discusiones que en torno a la autonomía del Banco de la República se han cernido.141 La razón es que el Banco, en el desarrollo funcional de sus competencias, ha despertado cuestionamientos respecto del sentido y orientación del manejo de los instrumentos que le son propios. Con ello, se ha puesto en entredicho el funcionamiento del Banco, libre de sujeciones a las directrices o decisiones de otras autoridades administrativas. 4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPÚBLICA COMO AUTORIDAD MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA El artículo 372 de la Constitución Nacional dispone: “La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.”142 4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria

141 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar, “Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 107. 142 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

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4.2.1.1. Aproximación al tema. Los instrumentos monetarios delegados a la Junta Directiva del Banco de la República se manejan de conformidad con las

funciones que le son propias, y con el objetivo constitucional de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Esto ha motivado que su función, la cual es de carácter técnico, se haya sustraído de otros órganos, especialmente de los de orden político.143 De modo que el Banco, como autoridad monetaria, deberá alcanzar la estabilidad de la moneda. Como ya nos habíamos referido144, de acuerdo con Ernesto Aguirre, la estabilidad monetaria consta de dos aspectos fundamentales, uno interno y otro externo: el aspecto interno consiste en controlar la inflación; el externo se refiere, como él mismo lo dice, a: “...Evitar fluctuaciones erráticas del valor de la moneda nacional frente a una o varias monedas extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir, impedir movimientos de gran magnitud e inesperados en tal relación, que no guarde coherencia con el régimen de cambios internacionales imperante en el respectivo país. O sea que la estabilidad externa de la moneda solamente se puede interpretar dentro del marco del respectivo régimen cambiario, ya se trate de un régimen de paridad fija, o de tasa flotantes, de una tasa administrada, o de una cualquiera de las mezclas posibles de regímenes de tasa flotante con uno administrado o con diferentes niveles de intervención por parte de la autoridad cambiaria.”145 4.2.1.2. Planteamiento del problema. La autonomía monetaria del Banco, según señalan autores como Swiburne y Castello – Branco (1991), debe juzgarse según si las decisiones adoptadas han tenido influencia de presiones políticas o no, y si tal manejo corresponde a medidas discrecionales del Banco. En Colombia, como ya está visto, las decisiones de la Junta Directiva del Banco se adoptan por mayoría, a pesar de que el Ministro de Hacienda es quien la preside y tiene derecho a voto. De esta manera se asegura independencia en las decisiones monetarias que adopta la Junta, no obstante, según mencionaremos más adelante, bajo ciertas condiciones la mayoría de la Junta puede llegar a estar seriamente influida por el Gobierno de turno. De todas maneras, debe decirse que no existe absoluta autonomía en el tema monetario respecto del Banco de la República, pues como ya se dijo, el Ministro de Hacienda preside y tiene derecho a voto en la Junta, además, funcionarios de ese Ministerio, la Tesorería y el Departamento Nacional de Planeación asisten al Comité de Operaciones de Mercado Abierto. Adicionalmente cabe anotar que, de acuerdo con Alex Cukierman, puede ser fuente de menoscabo de la autonomía monetaria, el recibir señales por parte del Gobierno acerca del nivel deseado de 143 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-469 de 1995. Magistrado Ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo. Actores, Jaime Enrique Lozano y Luis Giovanny Barbosa Becerra. Ref. Expediente acumulado D–824 y D -842. Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 45 y 87 (parcial) de la ley 42 de 1993. 144 Anteriormente expuesto en el Capítulo Segundo, “El Banco Central: Autoridad Monetaria Moderna”. 145 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 10 y 11.

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tasas de interés, lo que a la postre, según señalan varios autores, ha sucedido en el caso colombiano.146

Sergio Ghigliazza anota, finalmente, que los instrumentos de política económica tienen como objetivo contribuir para el bienestar común. Existen para ello, instrumentos de política idóneos para alcanzar objetivos intermedios, en aras de lograr un propósito final. La política monetaria resulta ser el instrumento indicado para alcanzar el objetivo de la estabilidad de precios. No obstante, para llegar a esta en el largo plazo, es necesario que las demás estrategias de política económica reconozcan que tienen una responsabilidad en tal objetivo.147 4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria. Como quedó expuesto en capítulos anteriores, hoy en día no se discute el papel que la Constitución colombiana le ha otorgado a la Junta Directiva del Banco Central como autoridad cambiaria.148 Sin embargo, debe resaltarse la fuerte discusión sobre el alcance de las competencias del Gobierno y de la Junta Directiva en materia cambiaria durante los primeros años de vigencia del modelo. Discusión que fue saldada en la práctica por la Ley 31 de 1992, cuando se establecieron unas competencias separadas e independientes, en materia cambiaria, tanto para el gobierno como para la Junta. Sin embargo, los instrumentos cambiarios otorgados a la Junta Directiva del Banco de la República han sido fuente de críticas e intensos debates. En efecto, como lo señalan autores como Roberto Junguito, es significativo el manejo cambiario otorgado al Banco, en la medida en que de manera excepcional en el ámbito internacional, la política cambiaria ha sido delegada al Banco de la República. En este sentido, y como lo dispone la propia ley (Ley 31 de 1992 artículo 4º) y de acuerdo con la Constitución, en caso de que surjan conflictos al interior de la Junta la política cambiaria deberá estar encaminada a controlar la inflación, esto es, lograr una menor devaluación.149 Al respecto, anota Guillermo Perry: “En Colombia se otorgaron amplios poderes a la Junta Directiva del Banco de la República para manejar la política cambiaria. En contraste, la determinación de la tasa de cambio ha sido, en la mayoría de los países del mundo, competencia del gobierno por tratarse de una variable económica estratégica que determina el comportamiento del comercio exterior, de la investigación extranjera y del crecimiento económico, además de sus efectos innegables sobre el nivel de precios y el comportamiento monetario. Países como los Estados Unidos, Alemania, Japón, Francia, Gran Bretaña, Suiza y Holanda confían al gobierno el manejo de la tasa de cambio.

146 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18. 147 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, “Algunas Condiciones para la Estabilidad de Largo Plazo”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 205. 148 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-455 de 1993. Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz. Actor, María Lugari Castrillón. Ref. Expediente D - 266. Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 3º (parcial) de la Ley 9ª de 1991. 149 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18.

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En el caso colombiano se asignó el manejo cambiario a la Junta Directiva del Banco de la República porque de otra forma se vería seriamente limitada su capacidad efectiva de manejo

monetario. Lo importante es que habiendo entregado ese instrumento a su manejo, la definición de objetivos del Banco debe ser suficientemente amplia para evitar que eventualmente la tasa de cambio se maneje exclusivamente con propósitos antiinflacionarios...”150 Reconoce G. Perry el menoscabo que pudiera haber sido para la Junta como autoridad monetaria, el haberla privado de los instrumentos cambiarios para dirigir la política monetaria. Sin embargo, advierte la inconveniencia de utilizar dichos instrumentos con el objetivo único de lograr la estabilidad de los precios, pues según anota, el objetivo debe ser más amplio que el de lograr resultados en términos de inflación. Sobre el punto en particular de si el Banco tiene como objetivo único o no el controlar la inflación nos encargaremos más adelante, por ahora simplemente diremos que, mientras para autores como R. Junguito es claro que los instrumentos cambiarios deben utilizarse de conformidad con el mandato constitucional de velar por una moneda sana, lo que puede implicar una tasa de cambio con menor devaluación o incluso revaluada, de forma tal que en el corto plazo pudiera llegar a no favorecer al sector exportador de la economía, pudiendo en últimas llegar a crear un costo en términos de crecimiento del producto interno. Para autores como G. Perry debe haber una amplia definición de objetivos para, precisamente, no afectar el comportamiento del comercio exterior y evitar rezagos en el crecimiento económico. Sin embargo, como lo veremos más adelante, las bondades de encaminar la política cambiaria hacia objetivos antiinflacionarios permite asegurar un crecimiento del producto en el mediano y largo plazo. Anotan R. Junguito y Hernando Vargas que: “Con respecto al vínculo entre independencia del banco central y política cambiaria, la referencia más importante sobre el tema (Cottarelli, 1994) establece que, si bien hay muchos argumentos en contra de darle al banco central el manejo de la tasa de cambio (como que la política de tasa de cambio es demasiado importante para dejársela a los banqueros centrales; que la estabilidad de precios no presta atención al desempleo; que compartir las responsabilidades del papel de la tasa de cambio y de la política monetaria, mejora la coordinación, etc.), el hecho es que “un banco central independiente no puede ser del todo independiente en la búsqueda de estabilidad de precios, mientras el gobierno controle la política cambiaria”. Para ilustrar este visión, Cottarelli muestra que debido a que la oferta monetaria y la tasa de cambio no son independientes, puede haber conflictos cuando cada ente decisor actúe.”151 En este sentido, apunta el citado autor Carlo Cottarelli que un Banco Central no puede alcanzar verdadera independencia en la formulación de políticas monetarias cuando la política cambiaria es manejada por el Gobierno. Añade que, si bien el Banco Central es responsable por la oferta monetaria, ¿qué sucedería frente a una tasa de cambio controlada por el Gobierno, dentro de un contexto de tasa de cambio fija o con objetivos exigentes y obligatorios para el banco?. La respuesta que da el autor a una situación como la que describe, es la de un conflicto entre las políticas monetarias y la tasa de cambio, debido a que se trata de instrumentos que no son independientes pero que han sido atribuidos al control de dos entes diferentes.152 En este sentido, anota el autor que:

150 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página xxxiv. 151 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Roberto Junguito B. y Hernando Vargas H., “Capítulo4. Independencia de los Bancos Centrales y Políticas Cambiarias en América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 282. 152 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Carlo Cottarelli, “El Papel de los Bancos Centrales Latinoamericanos en la Política Cambiaria”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 304 y 305.

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“...Cuando las políticas monetaria y tasa de cambio son asignadas a diferentes autoridades, el

proceso de decisión puede tornarse más lento. De hecho, a menudo las dilaciones y la inactividad de la política son consideradas como desventajas importantes de separar las responsabilidades de política monetaria y de tasa de cambio. En conclusión, cuando el gobierno controla la política de tasa de cambio, el banco central puede perder su independencia en la implementación o en la determinación de la oportunidad apropiada para tomar medidas monetarias.”153 4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia. De acuerdo con Ernesto Aguirre, uno de los aspectos determinantes en la autonomía de un Banco Central es el que tiene que ver con la prohibición, o por lo menos, estricta limitación a la capacidad de otorgar crédito al Gobierno. Esta restricción busca limitar la tendencia de los Gobiernos de turno a asumir créditos de los bancos centrales, por ser esta operación, la manera más sencilla, la más barata y la más atractiva de lograr una expansión de la base monetaria. Las razones van desde la ausencia de intervención de terceros para tales procedimientos, hasta considerar que el fisco, bajo determinadas condiciones (entre las que se encuentra un alto riesgo de no pago o un mercado de valores no muy desarrollado) puede recibir condiciones financieras más favorables cuando es el banco central el prestamista, en lugar de tomar recursos del mercado financiero.154 Para ocuparnos del caso colombiano, comenzaremos por analizar la norma constitucional que al respecto dispone: Artículo 373 de la Constitución Nacional: “...Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El Legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.”155 De acuerdo con esta disposición, puede afirmarse que el Banco goza de una autonomía importante en materia crediticia, pues para otorgar créditos al Gobierno se requiere del voto unánime de la Junta Directiva del Banco. Como anotan C. Ossa y J. E. Ibáñez, el Banco de manera autónoma decide cuando debe o no autorizar crédito al Gobierno, o garantizar las obligaciones que este asuma, o comprar títulos de deuda y en que cuantía, para así ampliar la liquidez del mercado monetario, si así lo considera.156 Incluso resulta ser una medida más efectiva en términos de independencia que algunas otras disposiciones en legislaciones extranjeras como el establecimiento de topes, ya sea en cuanto a volumen de recursos líquidos o de pagarés que el Banco Central pueda adquirir del Gobierno. Sin embargo, como anota R. Junguito, pueden existir vacíos en cuanto a vías indirectas de crédito al Gobierno como también de decisiones fiscales que 153 Ob. Cit. página 305. 154 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre, “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 22. 155 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 156 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar, “Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 117.

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puedan limitar la independencia del Banco Central dado su impacto en las decisiones monetarias.157 Dos casos de financiamiento indirecto al Gobierno podrían ser los siguientes,

según explica el autor citado: “La adquisición de títulos del Gobierno en el mercado por parte del Banco Central que no tengan una obligación de recompra y que no signifiquen una forma transitoria de dar liquidez al mercado, representaría una forma de crédito y una sustentación del precio de los papeles del Gobierno. Así mismo, lo es el permitir que este repague sus obligaciones con el Banco Emisor con documentos de deuda o que demore o incumpla su reembolso.”158 Así mismo, Javier Fernández Riva, se muestra a favor de la disposición constitucional que permite otorgar créditos al gobierno pero bajo la restricción antes enunciada: “Cuando se discutía el asunto del banco central en la Constituyente, en 1991, muchos ortodoxos de nuevo cuño trataron de introducir una prohibición absoluta de que el banco central diera préstamos directos al gobierno nacional. Al final primó la sensatez: en la Constitución se establece que el Banco de la República puede dar créditos directos al gobierno con el voto unánime de la junta directiva, lo cual mantiene la posibilidad de una vía de crédito eficiente en casos extremos. Como todos sabemos – pero parecían ignorarlo muchos de la supuesta ortodoxia extrema -, la mayor parte de los activos de los bancos centrales, incluidos muchos de los más ortodoxos, como el Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos, están representados por títulos del gobierno, aunque se prefiere otorgar el crédito neto por la vía de compra de esos títulos en el mercado secundario y no en forma directa.”159 Podemos concluir entonces que si bien no existe una prohibición absoluta de otorgar crédito al Gobierno por parte del Banco Central, la disposición adoptada por la Constitución representa un verdadero límite a las posibilidades de financiamiento del Gobierno, como lo reconocen los autores antes citados, de modo que se garantiza, por lo menos en este frente, la autonomía. Sin embargo, como R. Junguito, pueden presentarse casos de financiamiento indirecto como los descritos por el autor, los cuales pueden tener importante influencia en la oferta monetaria, la cual, como se recuerda, es responsabilidad del Banco Central, pudiendo llegar así a afectar en algún grado la autonomía de este. 4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA 4.3.1. Naturaleza Constitucional. Artículo 372 de la Constitución Nacional: “...Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de la funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda, quien la presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados 157 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 17. 158 Ob. Cit. página 17. 159 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernández Riva, “Aspectos Institucionales del Banco Central y su Relación con el Gobierno”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 199.

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por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la Junta

Directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.”160 Han sido bien discutidas las consecuencias derivadas de haber incluido en la Junta Directiva del Banco de la República al Ministro de Hacienda. Autores como Ernesto Aguirre, señalan que quienes deben integrar el órgano de dirección, dentro del esquema básico de un Banco Central, deben ser personas especialmente calificadas e independientes. Lo ideal, según anota, es que no participen directamente ni con poder de voto, ministros u otros representantes gubernamentales. No obstante, de llegar a haber participación, esta debería ser minoritaria. Adicionalmente, los miembros del órgano rector del Banco no deberían representar sectores ni regiones determinadas, actuando únicamente en beneficio de la economía nacional.161 En el caso colombiano, como se puede apreciar en la norma constitucional, se incluye la participación del ministro en la Junta como presidente de esta y con derecho a voto. Al respecto anotan C. Ossa y J.E. Ibáñez: “Un primer mecanismo que debe permitir dicha coordinación consiste en la presencia del ministro de Hacienda como miembro y presidente de la Junta del Banco. En su seno, el ministro puede proponer y discutir las propuestas que el Gobierno estime conducentes para un adecuado manejo de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.”162 Pero como apunta Salomón Kalmanovitz, las consecuencias de haber incluido al Ministro en la Junta como miembro y presidente de esta, limitan seriamente la independencia del Banco. En efecto, tal circunstancia permite que el Poder Ejecutivo pueda influir en la agenda de la Junta, hacer un estudio de los temas con su propio equipo, evitar asuntos que no considere convenientes, presentar fuertes argumentaciones contra los planteamientos de los miembros que se aparten de la posición del Gobierno, enterarse de las estrategias del Banco y dejar sin efecto tales estrategias ante la opinión pública en situaciones en que no sea compatible con los objetivos fiscales. La calidad de presidente de la Junta que tiene el Ministro, le permite evitar que esta se reúna por determinados períodos de tiempo con el objeto de obstaculizar ciertas medidas de política. Todo esto, le da la posibilidad al Ministro de Hacienda de oponerse en determinados casos a las políticas de la Junta, según su conveniencia, dentro y fuera de esta.163 Sobre el tema en cuestión, apunta R. Junguito: “La experiencia internacional..., por lo general, indica que los ministros de hacienda no tienen voto en las decisiones ya sea en casos en que son miembros de la junta o en aquellos en que pueden asistir a ésta. Solo en los casos de Nueva Zelandia e Inglaterra, por disposición legal explícita, el ministro no puede asistir. Desde tal perspectiva, podría argumentarse que en el caso colombiano se introduce una pérdida de independencia... No obstante, puede afirmarse que en el caso colombiano el ministro solo representa un voto y no tiene veto en las decisiones; además, es el 160 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 161 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 15. 162 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar, “Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 144. 163 Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 2.

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único miembro de la junta que representa al gobierno. A diferencia de muchos otros países aquí no hay otra representación oficial, ni parlamentaria, ni gremial. Los otros miembros de la

junta (fuera del ministro y del gerente) son de dedicación exclusiva y si bien en un comienzo fueron nombrados por el presidente, la posible influencia oficial se va extinguiendo en la medida en que en cada administración solo se pueden cambiar dos de ellos. Por lo demás, la presencia del ministro en la junta facilita la solución de los conflictos “en casa” y, en tal circunstancia, las decisiones de la junta son finales y no pueden ser demoradas o modificadas por el gobierno o el Congreso como en algunos otros bancos centrales.”164 Destaca R. Junguito, que a pesar de que puede haber una pérdida de independencia del Banco por el hecho de que el Ministro de Hacienda sea miembro y presidente de la Junta Directiva, lo cierto es que solo representa un voto frente a seis votos restantes, cinco de los cuales pertenecen a miembros cuya dedicación es exclusiva. En ese sentido, se garantiza la independencia de la Junta respecto de las políticas que adopte el Gobierno. Adicionalmente afirma, tal como lo prevé la Constitución, que dos de los miembros de dedicación exclusiva de la Junta pueden ser cambiados por cada Gobierno, lo cual significaría un máximo de tres codirectores nombrados por el Gobierno de turno en la Junta del Banco Emisor de un total de siete. Si bien puede apreciarse una cantidad importante de miembros nombrados por el Ejecutivo, la autonomía continuaría reposando en una mayoría de cuatro codirectores, de modo que uno de ellos podría significar la diferencia entre una Junta autónoma y una que no lo sea. Finalmente, señala que la presencia del Ministro en la Junta facilita la resolución de los conflictos que pueden generarse entre el Banco y el Gobierno, “en casa”. En efecto, que la norma constitucional ordene la presencia del Ministro de Hacienda en la Junta, como miembro y presidente de esta, implica que es la misma Junta Directiva la instancia para la resolución de los conflictos que puedan surgir entre las políticas gubernamentales y las políticas del Banco. La presencia del Ministro no da lugar a resolver en escenario diferente a la Junta los conflictos de intereses que se presenten. Además, permite una mejor ejecución del mandato constitucional de coordinación con la política económica general. De todas maneras la Ley 31 de 1992, en su artículo 4º, es clara en establecer que, en caso de conflicto, primará el mandato constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, tema sobre el cual nos referiremos más adelante. Al respecto, Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow comentan lo siguiente: “While this is a significant improvement relative to conditions prior to the Constitutional reform, the President continues to maintain significant influence on the Board of Directors. The ability to name two Directors, in addition to the Minister of Finance, means that the President may have a direct influence on three of the seven voting members of the Board. If conditions permit, as happened in 1995 – 96, when one of the Directors resigned before the end of her term, thus allowing the President to replace her, this influence may be even greater. ...In sum, while formal independence has undeniably increased, gaps remain. As already mentioned, the President maintains significant powers over the naming of Board Directors, whose length of tenure, while fixed, remains somewhat short by international standards, and vulnerable to Presidential power at election times. The presence of the Minister of Finance, with full voting powers, on the Board is another weakness.”165 164 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 21. 165 Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 8.

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“Mientras esto es un progreso significativo en las condiciones de la anterior reforma Constitucional, el Presidente continúa manteniendo una influencia significativa sobre la Junta

Directiva. La capacidad para nombrar dos Directores, adicionalmente del Ministro de Hacienda, es un medio para que el Presidente pueda tener influencia directa sobre tres de los siete votos de los miembros de la Junta. Si las condiciones lo permiten, tal como ocurrió entre 1995 y 1996, cuando uno de los Directores renunció antes de terminar su período, pudiendo así el Presidente reemplazarlo, este influencia posiblemente se incrementó. ...En suma, mientras la independencia formal tiene un innegable aumento, permanecen vacíos. Como ya mencioné, el Presidente mantiene un significativo poder sobre el nombramiento de la Junta Directiva, quien en su largo período, mientras es fijo, permanece un poco corto frente a estándares internacionales, y vulnerable al poder Presidencial en épocas electorales. La presencia del Ministro de Hacienda, con poderes completos para votar en la Junta, es otra flaqueza” - Traducido por los autores - . Resaltan Cárdenas y Partow la posibilidad latente de que el Presidente pueda lograr el nombramiento de la mayoría de los miembros de la Junta Directiva. De acuerdo a lo que anteriormente mencionamos, las condiciones bajo las cuales pudiera el Gobierno alcanzar una mayoría nombrada por él, al interior de la Junta, estarían referidas a tan solo uno de los cuatro miembros restantes. Circunstancias tales que condujeran a renunciar a tan solo uno de dichos codirectores permitiría al Presidente nombrar la mayoría de la Junta, con lo cual se podría poner en entredicho la autonomía del organismo. Roberto Steiner apunta que: “Como lo señalan Ossa e Ibáñez en el capítulo 5., en varios países – entre ellos Estados Unidos, Chile y Alemania – el ministro no es miembro del directorio del Banco Central. A lo sumo, asiste a las reuniones, con voz pero sin voto. En nuestra opinión, a la luz de los acontecimientos de los últimos años, no puede afirmarse que dichos países cuenten con una política macroeconómica más descordinada que la colombiana. Más bien, los tres países mencionados son ejemplo de que el requisito para el logro de una adecuada coordinación es el diseño de buenas políticas, no la presencia de determinado funcionario en determinado foro.”166 Respecto al período de los miembros de la Junta Gerardo Hernández anota que: “El plazo fijo de los miembros de la Junta Directiva es garantía de que no quedan sometidos a la presión que pueda ejercer el Presidente de la República designando a personas diferentes, cada vez que la Junta adopte decisiones que no concuerdan con el criterio del Gobierno.”167 A diferencia de quienes, como Junguito y Cárdenas, consideran que con la presencia del Ministro en la Junta puede perder independencia el Banco, aspecto que podría tornarse negativo en la medida en que el cumplimiento de los objetivos trazados por la Constitución se dificultaría, Javier Fernández Riva expone una serie de razones por las cuales considera positivo el papel del Ministro: “El punto más crítico, como suele reconocerse en la literatura sobre bancos centrales y política de estabilización, es la conveniencia de garantizar que el esfuerzo de estabilización monetario sea 166 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Roberto Steiner “Prólogo”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 12. 167 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 96.

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complementado con una adecuada política fiscal. Cuando la política monetaria es poco potente para lograr por sí solo la estabilidad ¿no sería preferible un arreglo institucional que

contribuyera positivamente a esa colaboración fiscal, idealmente sin perjuicio de la independencia del banco central como elemento de seguro?... Mi conclusión sobre esta materia es muy concreta en términos institucionales: contrariamente a la opinión mayoritaria, creo que una forma eficiente para Colombia de lograr las ventajas de “seguro” de un banco central independiente sin aumentar los riesgos en otros frentes es el presente arreglo de mantener al Ministro de Hacienda como Presidente de la Junta Directiva del Banco de la República (la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria), con un voto obviamente minoritario pero con toda la autoridad y responsabilidad que le da el ser Presidente de esa Junta. Las principales virtudes de ese arreglo son: 1. Se mantiene la responsabilidad del gobierno en materia de inflación y se reduce el terrible riesgo de actitudes fiscales de no colaboración, que podría exponer a un fracaso total una política de estabilización basada exclusivamente en instrumentos monetarios, en Colombia poco eficaces. 2. Se mejoran las posibilidades de activa coordinación y optimización de la política monetaria y fiscal y 3. Se minimizan los riesgos de que el banco central le de un peso irracionalmente bajo a objetivos válidos de la política económica distintos a la estabilización, caso en el cual la relación costo / beneficio podría ser exagerada, y se reduce el riesgo de que se cometan errores graves en el manejo de las variables tasa de interés y tipo de cambio.”168 Según este autor, el sentido que tiene la inclusión del Ministro en la Junta es el de integrar la política fiscal al propósito de buscar la estabilidad en el largo plazo. Resultan insuficientes los instrumentos monetarios que detenta el Banco para alcanzar ese objetivo, con lo cual se hace prioritario contar también con los instrumentos propios del Gobierno, lo cual es posible gracias a la presencia del Ministro en la Junta. En consecuencia, la coordinación de la política económica general tiene un mejor desenvolvimiento, de modo que, como lo expondremos más adelante, las políticas fiscales terminan vinculándose en la tarea de alcanzar los objetivos de inflación y crecimiento de la economía en el largo plazo. En un extremo opuesto a las anteriores consideraciones, presentamos las tesis de los H. Congresistas Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, José Antonio Gómez H., Jaime Dussán y Vicente Blel, entre otros. En el proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 pusieron a consideración del Congreso el siguiente artículo: “Artículo 3º. El inciso primero del artículo 372 de la Constitución Política quedará así: La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por cinco (5) miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los tres (3) miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República, para el período equivalente al presidencial y podrán ser reelegidos máximo por dos (2) períodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio del período y después de transcurridos los dos primeros años, podrán ser reemplazados hasta dos (2) de ellos. Igualmente, el Presidente de la República nombrará al Auditor General del Banco, quien deberá presentar un informe anual al Congreso de la República, sobre la gestión realizada.”169 168 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernández Riva, “Aspectos Institucionales del Banco Central y su Relación con el Gobierno”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 200 y 201. 169 Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la Constitución Política.

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Los motivos que sirvieron de fundamento a este proyecto fueron los siguientes:

“...Considero necesario otorgarle a este ente una mayor responsabilidad frente a la adopción de los proyectos económicos, ya que estos deberán estar en armonía y en coordinación con las políticas sociales, laborales y productivas que a bien tenga implementar el Gobierno de turno. ...También es necesario que se reduzca el número de los miembros de la Junta Directiva del Banco de siete a cinco, ya que ha sido evidente que entre más personas discutan las políticas que requiere el país, no se llega a soluciones concretas, ágiles y oportunas, que es lo que necesita el Estado. Adicionalmente considero que si el Banco exige austeridad y reducción del gasto, el ejemplo debe empezar por casa.”170 El primero de los asuntos que merece comentario es el relacionado con la reducción de la Junta Directiva de siete a cinco miembros. Esgrimen los ponentes del proyecto dos razones para ello: primero, el número de miembros que hacen parte de la Junta impide la adopción de soluciones concretas, ágiles y oportunas. Segundo, una reducción de ese número estaría acorde con las políticas de austeridad en el gasto público que pregona dicho organismo. Respecto del primer argumento, es pertinente preguntarse ¿qué consideran los ponentes como soluciones concretas, ágiles y oportunas? ¿cuál es la razón por la cual los H. Congresistas consideran que la actual Junta Directiva no adopta soluciones concretas, ágiles y oportunas?, y ¿qué razón les lleva a pensar que con una reducción en los miembros de la Junta de siete a cinco se adoptarán soluciones con esas características?. Expondremos una posible respuesta a estas cuestiones de acuerdo a lo que podemos extraer de la exposición de motivos. Consideramos que llaman los H. Congresistas soluciones concretas, ágiles y oportunas, aquellas en virtud de las cuales frente a un determinado comportamiento de las variables macro económicas la autoridad monetaria cambiaria y crediticia adopta medidas conducentes a influir de manera positiva en el crecimiento de la economía o que por lo menos eviten lesionar dicho crecimiento. En ese sentido, se puede llegar a dos posibles respuestas: primero, los H, Congresistas están en lo cierto, pues bajo ciertas circunstancias la Junta puede adoptar medidas que con el propósito de reducir la inflación, lesionen en el corto plazo el crecimiento de la economía, de modo que no son concretas, ágiles y oportunas las soluciones. Segundo, los H. Congresistas están equivocados, en la medida en que las decisiones del Banco son concretas, ágiles y oportunas, pues si bien se puede llagar a asumir un costo de crecimiento en el corto plazo, pretende la Junta la estabilidad en el largo plazo, de manera que se estaría obrando con el propósito de influir en el crecimiento de la economía, aunque sea para el largo plazo. La discusión a fondo sobre este asunto la expondremos en el apartado sobre Problemas en el Control a la Inflación. Pretendemos hacer ver la ambigüedad del concepto que hemos tratado de definir a la luz del pensamiento de los H. Congresistas, para resolver el problema que plantean en cuanto al número de miembros que hacen parte de la Junta Directiva. Es difícil precisar a que se refieren con soluciones concretas, ágiles y oportunas, pues son términos demasiado genéricos que pueden interpretarse de maneras diferentes. El segundo argumento expuesto por los ponentes, se refiere a la austeridad y reducción del gasto. Consideran que una reducción en los miembros de la Junta estaría acorde con las exigencias por parte del Banco para la reducción del gasto público. Respecto de este motivo no nos vamos a

170 Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.

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detener, pues lo verdaderamente relevante en el tema de reducción de los miembros de la Junta radica en la causal por la cual se podía reemplazar a dos de sus miembros.

Establecía el proyecto que en caso de que no se cumplieran las metas propuestas al inicio del período, una vez transcurrieran los dos primeros años, podrían ser reemplazados hasta dos de los miembros de la Junta. No hay claridad en el proyecto acerca de cuales podrían haber sido las metas propuestas al inicio del período, pues en el artículo primero de dicho proyecto, y sobre el cual nos referiremos en profundidad bajo el siguiente título, se incluyeron otros objetivos además del control a la inflación como la generación de empleo y el desarrollo del sector productivo. Posiblemente las metas propuestas se referían a niveles de crecimiento de la economía, pues en ello radica el interés de los Gobierno de turno, con lo cual se explica la posibilidad que se le otorgaba al Presidente de reemplazar a dos de los tres miembros de dedicación exclusiva de la Junta, creando así una mayoría oficial al interior de esta. En efecto, con esta propuesta constitucional se sometían los objetivos del Banco a las metas trazadas por el Ejecutivo, quien en adelante y bajo su arbitrio, podría remover dos miembros de la Junta. Valga la pena aclarar que la pérdida, casi podríamos decir que total, de autonomía del Banco, no se presentaba en el instante en que el Presidente reemplazara a los funcionarios de dedicación exclusiva, sino desde el momento mismo en que hubiese quedado en vigencia tal disposición. Lo cierto es que la Junta habría quedado a merced de las metas que trazara el Gobierno, so pena de ser removidos del cargo dos de los miembros de la Junta del Banco Emisor, pasando así a ocupar una mayoría oficial; dos miembros de dedicación exclusiva y el Ministro de Hacienda. 4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonomía. Bajo este título adelantaremos un estudio comparativo acerca del nombramiento de los codirectores de la Junta Directiva del Banco de la República para determinar en que casos, como lo mencionábamos anteriormente, se ha llegado a una mayoría de miembros nombrados por el Gobierno de turno. Con base en la información contenida en el siguiente cuadro iniciaremos el estudio comparativo:

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Cuadro 1. Codirectores del Banco de la República Nombres y Apellidos Fecha de Ingreso Fecha de Retiro

María Mercedes Cuéllar D.1855-Julio 25 de 1991 (Provisional) D.209-Febrero 1 de 1993

D.1380-Agosto 5 de 1996

Roberto Junguito Bonnet D.1855-Julio 25 de 1991 (Provisional) D.209-Febrero 1 de 1993

D.1928-Septiembre 30 de 1999

Nestor Humberto Martínez D.1855-Julio 25 de 1991 (Provisional) D.209-Febrero 1 de 1993

D.2093-Diciembre 28 de 1992

Carlos Ossa Escobar D.1855-Julio 25 de 1991 (Provisional) D.209-Febrero 1 de 1993

D.1393-Julio 15 de 1993

Miguel Urrutia Montoya D.1855-Julio 25 de 1991 (Provisional) D.209-Febrero 1 de 1993

D.333-Febrero 19 de 1993 (Gerente General)

Oscar Marulanda Gómez D.209-Febrero 1 de 1993 D.184-Enero 29 de 1997 Hernando José Gómez

Restrepo D.699-Abril 14 de 1993 D.184-Enero 29 de 1997

Salomón Kalmanovitz Krauter D.1393-Julio 15 de 1993 Antonio Hernández Gamarra D.1380-Agosto 5 de 1996 Luis Bernardo Gómez Enciso D.184-Enero 29 de 1997

Leonardo Villar Gómez D.184-Enero 29 de 1997 Sergio Clavijo Vergara D.1928-Septiembre 30 de

1999

Fuente: Banco de la República

Cuadro 2. Períodos Presidenciales

Períodos Presidenciales Presidentes 1990 - 1994 Dr. Cesar Gaviria Trujillo 1994 - 1998 Dr. Ernesto Samper Pizano 1998 - 2002 Dr. Andrés Pastrana Arango

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Cuadro 3. Estudio Comparativo

Períodos Anuales Codirectores* Codirectores Entrantes** Codirectores Salientes*** 1991 – 1992 1. María M. Cuellar

2. Roberto Junguito 3. Nestor H. Martínez 4. Carlos Ossa 5. Miguel Urrutia

1. María M. Cuellar 2. Roberto Junguito 3. Nestor H. Martínez 4. Carlos Ossa 5. Miguel Urrutia

1992 – 1993 1. María M. Cuellar 2. Roberto Junguito 3. Nestor H. Martínez 4. Carlos Ossa 5. Miguel Urrutia

Nestor H. Martínez

1993 – 1994 María M. Cuellar Roberto Junguito Carlos Ossa Miguel Urrutia Oscar Marulanda

1. Oscar Marulanda 2. Hernando José Gómez 3. Salomón Kalmanovitz

Carlos Ossa

1994 – 1995 1. María M. Cuellar 2. Roberto Junguito 3. Miguel Urrutia 4. Oscar Marulanda 5. Hernando José Gómez 6. Salomón Kalmanovitz



Antonio H. Gamarra

María M. Cuéllar

1997 - 1998 1. Roberto Junguito 2. Miguel Urrutia 3. Salomón Kalmanovitz 4. Antonio H. Gamarra 5. Luis B. Flórez 6. Leonardo Villar

Luis B. Flórez Leonardo Villar

Oscar Marulanda Hernando José Gómez

1998 - 1999 1. Roberto Junguito 2. Miguel Urrutia 3. Salomón Kalmanovitz 4. Antonio H. Gamarra 5. Luis B. Flórez 6. Leonardo Villar

1999 - 2000 Roberto Junguito Miguel Urrutia Salomón Kalmanovitz Antonio H. Gamarra Luis B. Flórez Leonardo Villar

1. Sergio Clavijo 1. Roberto Junguito

2000 - 2001 Miguel Urrutia Salomón Kalmanovitz Antonio H. Gamarra Luis B. Flórez Leonardo Villar Sergio Clavijo

* Se incluye quienes iniciaron el período correspondiente. ** Se incluye quienes ingresaron a la Junta al comenzar el período o durante el transcurso de este. *** Se incluye quienes se retiraron de la Junta al comenzar el período o durante el transcurso de este. Como puede observarse, durante el período 1996 – 1997 la codirectora María Mercedes Cuéllar se retiró de la Junta Directiva del Banco mediante el Decreto 1380 de Agosto 5 de 1996. Fue

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nombrado en su reemplazo el codirector Antonio Hernández Gamarra a través del mismo acto administrativo. Este nombramiento se produjo durante el Gobierno del doctor Ernesto

Samper. Al año siguiente, es decir, durante el período 1997 – 1998, se produjo el relevo constitucional al interior de la Junta, de modo que se retiraron los doctores Oscar Marulanda y Hernando José Gómez, para ser reemplazados por los doctores Luis Bernardo Flórez y Leonardo Villar. Tales nombramientos se hicieron, igualmente, por el Gobierno del doctor Ernesto Samper. A partir de entonces, la Junta Directiva del Banco de la República estuvo conformada por una mayoría de miembros nombrados por el señor Presidente, a saber, los doctores Antonio Hernández Gamarra, Luis Bernardo Flórez, Leonardo Villar y el doctor Guillermo Perry, quien por esa época se desempeñaba como Ministro de Hacienda, y posteriormente el doctor José Antonio Urdinola, quien entró para reemplazarlo. Circunstancias como estas, según anotan Cárdenas y Partow, generan serios interrogantes acerca de la autonomía que pueda llegar a tener la Junta frente al Gobierno de turno. Una mayoría de miembros nombrados por el Gobierno, como sucedió durante esa época, incrementa la influencia política del Presidente sobre las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden a la Junta Directiva del Banco Emisor. Sin embargo, algunos argumentos de mucho valor, como los de Salomón Kalmanovitz, disienten de esta posibilidad: “Hay la especie maliciosa que los directores continúan siendo dependientes del Gobierno que los nombró y, por lo tanto, que la Junta solo es independiente y asume posiciones duras cuando se enfrenta a un Gobierno que no la nombró. Pero la responsabilidad constitucional de reducir la inflación como propósito le aplica tanto a la institución como al individuo. El incentivo a agradecer un nombramiento se pierde en la medida en que la institución va enlistando las energías del director, el análisis es de alto nivel y lo lleva a cabo un equipo técnico bastante ortodoxo, las decisiones son racionales y colegiadas, tomadas con base en el análisis y el buen criterio de los directores y, por sobre todo, porque el funcionario no puede ser removido por el que lo nombró. Alguna vez lo dije públicamente: la tendencia del director es a traicionar al que lo nombró cuando lo presiona la institución a la que pertenece y cuando el Ministro no tiene forma de mantenerlo bajo su disciplina.”171 4.3.3. Mediciones de Independencia. Para introducirnos en este título, hemos tomado el trabajo desarrollado por Roberto Junguito, quien fundamentado principalmente en los trabajos de Alex Cukierman (1990, 1992, 1993), expone una metodología para la medición de la independencia del Banco de la República. Advertimos previamente que bajo este título pueden incluirse asuntos que corresponden a otros títulos, pero debido a que hay un mayor énfasis en el tema de estructura de la Junta Directiva, hemos considerado prudente incluir este análisis en el orden que presentamos. La relevancia de este estudio para países en vía de desarrollo como Colombia, radica en que si bien hay evidencia de una relación inversa entre la autonomía formal de los bancos centrales y el comportamiento de la inflación en los países industrializados, parece no haber tal relación, en los países en vías de desarrollo. En efecto, como lo señala Alex Cukierman: “Muchos de los estudios existentes se centran en las economías industrializadas y usan índices de independencia legal como mediciones de la independencia efectiva. Puesto que en las democracias industrializadas la conformidad con la ley es relativamente alta, la independencia legal constituye una medida razonable de la independencia efectiva en esos países. Por otra parte, en los países en desarrollo el cumplimiento de la ley es relativamente pobre. De ahí que para esos

171 Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 4.

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países se usen medidas de independencia más basados en el comportamiento, como la rotación de directivos del Banco Central y la vulnerabilidad de su cargo a los desarrollos

políticos. Cuando se usan los índices apropiados de independencia para cada grupo de países, la inflación y la independencia de la Banca Central aparecen negativamente relacionados. Este resultado es persistente tanto para el tipo de índice legal usado para las economías desarrolladas como para el tipo de índices de comportamiento utilizados para los países en desarrollo. ...Casi todos los estudios que investigan la relación entre la distribución de la inflación y la independencia del Banco Central, concluyen que tanto la media como la varianza de la inflación están negativamente relacionados con las medidas de independencia legal en las economías industrializadas... Pero no hay ninguna relación significativa entre la distribución de la inflación y la independencia legal en las economías en desarrollo... Pal (1993) encuentra que el cumplimiento de la ley es bastante inferior en los países menos desarrollados. Por tanto, la falta de asociación entre la independencia legal y la inflación puede deberse al hecho de que la independencia legal no es una representación adecuada de la independencia real en los países menos desarrollados... - La negrilla es de los autores -”172 Es por ello que el estudio que desarrolla R. Junguito se divide en dos segmentos; el primero, relacionado con la independencia formal y el segundo, el que tiene que ver con la independencia efectiva.

172 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 105, 106 y 112.

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Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del Banco Central**

Número de la variable

Descripción Peso Código Numérico

1

2

3

4

Gerente a. Duración del período

Más de 8 años De 6 a 8 años 5 años 4 años Menos de 4 años o a discreción de quien lo elige

b. ¿Quien elige al gerente? Junta Directiva del Banco Central Un consejo compuesto por la Junta Directiva del Banco Central y miembros de las ramas ejecutivas y legislativas La ley El ejecutivo de manera colectiva (ej. Consejo de Ministros) Uno o dos miembros de la rama ejecutiva

c. Destitución No hay provisión para destituir Por razones no relacionadas con la política A discreción de la Junta Directiva A discreción de la ley Destitución incondicional posibilitada por la ley A discreción del ejecutivo Destitución incondicional posibilitada por el ejecutivo

b. ¿Puede el gerente ejercer otros cargos públicos? No Con autorización del ejecutivo No hay ninguna regla en torno a ello

Formulación de la política a. ¿Quién formula la política monetaria?

Unicamente el banco central El banco participa pero tiene poca influencia El banco asesora al gobierno El banco no interviene

b. ¿Quién tiene la última palabra en la resolución de un conflicto? El banco en aspectos claramente definidos por la ley como sus objetivos El gobierno en aspectos que no han sido claramente definidos como objetivos del banco, o en caso de conflicto dentro del mismo banco Un consejo del banco central, la rama ejecutiva y la legislativa La legislatura en aspectos de política La rama ejecutiva en aspectos de política, sujeto a la posible protesta del Banco Central La rama ejecutiva tiene una prioridad incondicional

c. Papel en la asignación del presupuesto del gobierno Banco Central activo Banco Central no tiene influencia

Objetivos

La estabilidad de precios es el principal y único objetivo en la cartera, y el Banco Central tiene la última palabra en caso de conflicto con otras políticas gubernamentales La estabilidad de precios es el único objetivo La estabilidad de precios es un objetivo entre otros compatibles como la estabilidad del sistema bancario La estabilidad de precios es un objetivo entre otros potencialmente incompatibles como el pleno empleo No hay objetivos definidos Los objetivos no incluyen la estabilidad de precios

Limitaciones en otorgar crédito al gobierno a. Avances

No están permitidos Permitidos pero con límites estrictos Permitidos con límites flexibles No hay restricciones legales a los préstamos

0.20

0.15

0.15

0.15

0.1

1.00 0.75 0.50 0.25* 0.00 1.00* 0.75 0.50 0.25 0.00 1.00 0.83* 0.67 0.50 0.33 0.17 0.00 1.00* 0.50 0.00 1.00* 0.67 0.33 0.00 1.00 0.80* 0.60 0.40 0.20 0.00 1.00 0.00* 1.00 0.8* 0.6 0.4 0.2 0.00 1.00 0.67 0.33 0.00*

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b. Préstamos garantizados por un título valor

No están permitidos Permitidos pero con límites estrictos Permitidos con límites flexibles No hay restricciones legales a los préstamos

c. Término de los préstamos (Maduración, interés, montos) Controlados por el Banco Especificados por la cartera del Banco Acordados entre el Banco Central y el ejecutivo Decididos por el ejecutivo

d. Prestatarios potenciales del banco El gobierno central únicamente Todos los establecimientos del orden nacional Los mencionados y las empresas públicas Los sectores público y privado

e. Límites a los préstamos del Banco definidos en: Cantidad de dinero Participación del Banco Central en acciones Participación en los ingresos del gobierno Participación en los gastos del gobierno

f. Maduración de los préstamos 6 meses 1 año Más de 1 año No se encuentra establecido en la ley

g. Tasas de interés a los préstamos deben ser: Superiores a las tasas mínimas Iguales a las tasas del mercado Inferiores a las tasas máximas No está mencionado en la ley No hay interés para los préstamos al gobierno

h. Prohibición al Banco Central para comprar o vender papeles del gobierno en el mercado primario

Sí No

0.1

0.05

0.025

0.025

0.025

0.025

1.00 0.67 0.33 0.00* 1.00* 0.67 0.33 0.00 1.00* 0.67 0.33 0.00 1.00* 0.67 0.33 0.00 1.00 0.67 0.33 0.00 1.00 0.75 0.50 0.25* 0.00 1.00 0.00*

INDICE OBTENIDO 0.545225 * Respuestas de la secretaría del Banco de la República. ** Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 10. Sobre le índice obtenido en el cuadro de variables para determinar la independencia formal del Banco, comenta el autor que de acuerdo con el resultado, el índice de independencia del Banco sería de 0.54. Comparado con el estudio realizado por Cukierman, Webb y Neyapti (1992) respecto de un grupo de países desarrollados, durante el período 1980 – 1989, y bajo el supuesto de que no se hubieran presentado cambios tan significativos en el modelo de Banca Central como en Colombia (exceptuando Chile), el país estaría localizado en el cuarto lugar en el mundo, y sería el primero, en el grupo de países en desarrollo, junto con Grecia.173 Pero como anotábamos anteriormente, el indicador adecuado para medir la independencia de países en desarrollo es el que se refiere a la independencia efectiva. El siguiente cuestionario fue sometido por Junguito a diez expertos del Banco de la República:

173 Ob. Cit. página 11.

98

Cuadro 5. Respuestas al cuestionario

Número de la

Variable

Descripción Número de Respuestas

1

2

3

4

5

6

7

Traslado del período del Gerente del Banco Central con el de las autoridades políticas: Poco traslado Algún traslado Traslado considerable Limitaciones en la práctica al otorgamiento de crédito al Gobierno: Estricto Moderadamente estricto Moderadamente flexible Flexible o inexistente Resolución de conflictos: Algunos casos claros de resolución a favor del Banco Resolución a favor del Gobierno en todos los casos Otras alternativas Independencia financiera: a. Determinación del presupuesto del Banco:

Por parte del Banco Entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo El Ejecutivo o el Legislativo

b. Determinación de salarios de altos funcionarios: Fijados por el Banco o por la Ley Fijados entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo Fijados por el Ejecutivo o el Legislativo

Objetivos intermedios de política: a. Stocks cuantitativos de dinero como objetivo:

Existe esta meta: alta adherencia Existe esta meta: adherencia media Existe esta meta: poca adherencia El stock no es una meta

b. Objetivos formales o informales de tasas de interés No Sí

Prioridad que se le da actualmente a la estabilización de precios:

Primera prioridad Primera prioridad asignada a mantener un tipo de cambio fijo Precios y estabilidad de la tasa de cambio están entre los objetivos, pero no son prioritarios No se mencionan los precios o la tasa de cambio como objetivos

Función como Banco de fomento, otorgando créditos a tasas subsidiadas:

No Sí El Banco se encuentra altamente involucrado en otorgar créditos a tasas subsidiadas

5 4 1

3 7 0 0

4 0 6

4 6 0

4 5 1

1 7 2 0

0 10

5 2

3 0

7 0 0

INDICE OBTENIDO: 0.696 Comenta el autor del texto, con base en los resultados obtenidos en el anterior cuestionario, que comparado con los resultados arrojados por los trabajos de Cukierman a nivel internacional, el índice colombiano bajo el régimen vigente del orden de (0.70), colocaría al país entre el veinte por ciento más independiente en el ranking de los países desarrollados y en desarrollo.174 Comparado a nivel internacional, el modelo colombiano de Banca Central presenta un importante grado de autonomía, sin embargo, factores como la calificación media respecto de los aspectos institucionales relacionados con la sobreposición del período del gerente, la independencia


99

financiera del Banco y la autonomía para fijar salarios, recortan las posibilidades de mayor independencia.

4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIÓN 4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflación. El control de la inflación es hoy en día un imperativo constitucional. Esta circunstancia evitó que el país se marginara de una nueva etapa en el desarrollo económico mundial. Nuevos postulados sobre la teoría económica se impusieron frente a los modelos keynesianos que parecían inamovibles e indiscutibles. Ante el colapso de aquellas teorías que condujeron los grandes déficits fiscales y descontrolados flagelos inflacionarios, se levantaron estructuras de pensamiento, que no siendo otra cosa que la continuación del liberalismo clásico de Adam Smith, fueron exigidas y adoptadas por no pocos estados en el mundo, ante la necesidad de enfrentar el nuevo reto de una economía capitalista globalizada. Alex Cukierman explica el fenómeno de la siguiente manera: “La tendencia de los últimos años hacia la independencia del Banco Central se debe a la confluencia de varios factores diferentes en distintas partes del mundo. Detrás de estos factores se encuentra una creciente búsqueda de la estabilidad de precios, que obedece a dos hechos principales. En primer lugar, a raíz de la inflación con recesión de los años setenta y del comportamiento económico adverso de algunos países con elevada inflación en Latinoamérica y otras partes del mundo, se ha modificado la sabiduría convencional concerniente a la inflación y el crecimiento real. Si bien durante los años sesenta, la opinión aceptada era acorde con el dogma keynesiano de que algo de inflación es bueno para el crecimiento; durante los años ochenta y noventa la visión aceptada vino a ser que la inflación y la incertidumbre asociada a ella retardan el crecimiento. El buen comportamiento económico de algunos países con baja inflación, como Alemania y Japón, le dio mayor ímpetu a esta idea. En segundo lugar, el rápido crecimiento y la internacionalización del mercado de capitales acentuó la importancia de la estabilidad de precios, dado que los gobiernos y los inversionistas privados buscaban mejorar su acceso a mercados financieros mundiales en proceso de expansión.”175 La reducción de la inflación arroja costos derivados de la relación positiva que se presenta en el corto plazo entre cambios en dicha tasa y el crecimiento, o de la relación negativa que existe entre la inflación y el desempleo, de acuerdo con la curva de Phillips. Según el profesor Laurence Ball, los trabajos empíricos realizados en países desarrollados, indican que la “tasa de sacrificio” (esto es, la pérdida de crecimiento en la economía frente al potencial de crecimiento que pudiera presentar dividido por la reducción en la inflación) en que debe incurrir un país para bajar los niveles de inflación pueden resultar bastante altos. Sin embargo, varios analistas matizaron los planteamientos del profesor Ball argumentando que la tasa de sacrificio puede resultar mucho más baja para los países en desarrollo e incluso ampliamente compensada por los beneficios de largo plazo de registrar una menor inflación.

175 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.

100

En síntesis, el costo de reducir la inflación es menor cuando se parte de niveles relativamente

altos, como en el caso de Colombia y otros países latinoamericanos, que cuando se reduce de niveles ya muy bajos. En efecto, los resultados empíricos de Yuravlivker y Partow muestran que la tasa de sacrificio es menor en los casos de inflaciones moderadas y persistentes (15-50%) y que dicha tasa tiende a reducirse cuando existe una mayor credibilidad en políticas de estabilización.176 “Es bueno distinguir entre los costos de una inflación anticipada y los de una inflación no anticipada. En el caso de la inflación anticipada, las formas en que ésta se traduce en un menor crecimiento y bienestar son, básicamente, las siguientes: a. El costo de transacciones (o shoe leather cost, en inglés): Es el costo de tener que aumentar el

número de veces que hay que ir al banco a convertir depósitos rentables (que protegen contra la inflación) a efectivo.

b. La inflación reduce el incentivo al trabajo pues el ingreso que la persona consigue trabajando

pierde valor rápidamente. Esto hace que las personas prefieran trabajar menos y descansar más, sustituyendo consumo por descanso.

c. La inflación afecta las decisiones de inversión, incluso cuando es estable. Los inversionistas

tienden a comprar bienes inmuebles y otros activos que los protejan contra la inflación en lugar de realizar inversiones productivas.

d. En economías inflacionarias el sistema tributario castiga el ahorro y la inversión. Esta distorsión

puede reducirse parcialmente mediante mecanismos de indexación del sistema tributario, pero esto también implica costos al generar sistemas tributarios más complicados. Las distorsiones tributarias premian generalmente a las empresas y personas sobre-endeudadas, lo cual aumenta su vulnerabilidad, mientras que castiga a propietarios de activos.

e. El impuesto inflacionario tiende a recaer en mayor proporción sobre grupos de bajos ingresos

pues ellos tienen una mayor fracción de su riqueza financiera en forma de dinero y porque los asalariados de bajos ingresos, los trabajadores informales y los pensionados tienen menos mecanismos para protegerse de la inflación.

f. Cuando hay inflación las personas y empresas destinan recursos productivos para defenderse

de sus efectos en vez de emplearlos en actividades productivas. Las labores de producción y distribución se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorería. Esta es una versión más sofisticada del costo de transacciones.

g. Los contratos del mercado laboral disminuyen su duración, aumentando los costos de

negociación. h. La presencia de una inflación alta es percibida como incapacidad del gobierno de manejar

adecuadamente la economía. Esto afecta con seguridad la credibilidad y gobernabilidad de la administración, lo cual puede incidir negativamente en muchas otras áreas.

Además de estos costos, que se presentan incluso cuando la inflación es estable y anticipada, cuando ésta es inestable aparecen nuevos costos y se acentúan los anteriores. a. Una inflación más inestable aumenta los niveles de incertidumbre y desincentiva la inversión

en activos de largo plazo. Además se acentúa el incentivo a invertir en activos reales frente a

176 Nota Editorial, “Los Costos de Reducir la Inflación”, Revista Mensual del Banco de la República, Mayo de 1998

101

nominales, lo cual hace que la composición de la inversión no sea la óptima y que sea baja como proporción del PIB.

b. Los precios actuales pierden su contenido informativo sobre los precios futuros. Esto ocasiona

a los consumidores un aumento en los costos de búsqueda y transacciones menos beneficiosas por falta de información. También puede llevar a las empresas a una mezcla sub-óptima entre insumos y bienes de capital.

c. A mayor variabilidad de la inflación será mayor el efecto de desviar recursos hacia actividades

para protegerse de la inflación y para pronosticar el futuro. d. El sector financiero también se orientará a crear instrumentos de protección contra la inflación

en vez de realizar una eficiente intermediación financiera. e. La inflación variable tiene un impacto sobre el mercado de capitales que tiene que incluir un

premio por el riesgo inflacionario. Este premio encarece el costo del capital y afecta los niveles de inversión.

f. Una fluctuación brusca en la inflación genera una transferencia inmediata de recursos entre

acreedores y deudores. g. Por último, una fuente adicional de costos de inflaciones no anticipadas se deriva de una

mayor incertidumbre de la gente sobre las preferencias de las autoridades económicas y sobre el tipo y el momento de las políticas anti-inflacionarias. Con inflaciones altas, los gobiernos son propensos a introducir controles de precios, cambiar los impuestos y los regímenes comerciales, que pueden cambiar bruscamente las condiciones para la inversión.”177

Miguel Urrutia, en uno de sus artículos publicados en la Revista del Banco de la República, cita al economista Zeinab Partow, quien ha sostenido lo siguiente: “La inflación, se dice, crea serias ineficiencias en el proceso de asignación de recursos. La incertidumbre que genera dificulta las decisiones de comprar y vender, de prestar o invertir. Los inversionistas tienden a comprar bienes inmuebles u otros activos que les sirve de protección contra la inflación en lugar de realizar inversiones productivas. Además, en economías inflacionarias es prácticamente imposible contar con un sistema tributario que no castigue de alguna manera el ahorro y la inversión. Algunos propietarios de activos terminan recibiendo ganancias que no corresponden a utilidades reales y otros registrando pérdidas “ficticias” cuando están endeudados. En estas condiciones, el sistema tributario termina descapitalizado, de manera injustificada, a los agentes que presenten ganancias ficticias, desestimulando el ahorro y la inversión productiva y premiando a las empresas o personas sobre – educadas, lo cual las deja en una posición económica vulnerable. Por otra parte, en una economía inflacionaria, los precios no responden de la misma manera a las presiones de exceso de la demanda. En particular los movimientos en los precios relativos de la economía son fácilmente mal interpretados, llevando así a que se sobre – invierta en algunos sectores productivos (v.gr. construcción). Además, cuando hay inflación las personas o empresas destinan recursos productivos para defenderse de sus efectos. Los contratos en el mercado laboral disminuyen su duración, aumentando los costos de negociación; las tasas de interés aumentan, ante la exigencia de los ahorradores de un “premium” que les permita protegerse de cambios inesperados en el valor de su dinero, y las labores de producción y distribución se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorería. El clima económica se deteriora, los gobiernos aparecen como incapaces de manejar la economía satisfactoriamente y surge la incertidumbre sobre las futuras acciones de política”178. 177 Nota Editorial, “Los Costos de Tener Inflación”, Revista Mensual del Banco de la República, Mayo de 1998 178 Miguel Urrutia Montoya, “¿Porqué es Importante Reducir la Inflación?”, Revista del Banco de la República, Abril de 1995 Vol. LXVIII, páginas 6 a 7.

102

En el mismo artículo, Urrutia enfatiza en el hecho de que en la economía colombiana, desde

finales de los años sesenta, se presenta una relación positiva entre la inflación y el producto interno bruto en el mediano y largo plazo. Esto significa que en la medida en que se reduzcan las tasas de inflación se incrementa a la vez, el empleo y el crecimiento económico, y viceversa. A manera de conclusión, sostiene la inconveniencia de estabilizar la tasa de inflación a los niveles en que históricamente se han movido en el país, esto es, entre el 20 y 30% anual, pues según afirma: “...disminuiría la credibilidad de las políticas al dar una señal de que no se desea continuar la lucha contra la inflación y disminuye sistemáticamente la capacidad del país de usar en la forma más eficiente los recursos productivos y de incrementar la tasa de crecimiento del producto en el largo plazo”179. En igual sentido se han pronunciado Hugo Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa, quienes consultados por la Corte Constitucional han dicho que: “...La política monetaria estricta dirigida al control de la inflación puede tener un “efecto adverso”, esto es que puede conducir a una reducción en el crecimiento económico y en el empleo en el corto plazo, pero que “en el mediano y largo plazo se recuperan los costos mencionados”. En efecto, el doctor Junguito considera que este fenómeno puede presentarse en algunas economías, pero que se ha demostrado que los beneficios de controlar la inflación “medidos en términos del mayor crecimiento económico futuro que se lograría con tasas de inflación inferiores a los que se han restringido en el pasado compensan con creces los costos de desaceleración de la economía que se pueden ocasionar en el corto plazo”. En el mismo sentido el economista Hugo Palacios afirmó que ciertas políticas económicas que sacrifican la estabilidad de precios “consiguen, a veces, temporalmente, éxitos notables en materia de crecimiento y empleo”, por lo cual, agrega este experto, “si hubiera forma de preservar en ellas, nadie aconsejaría pensar en la estabilidad de precios”. Sin embargo, según su parecer, la experiencia universal demuestra que “estas políticas no son sostenibles, porque conducen a déficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y otra cosa”180. Este mismo pensamiento fue compartido por los constituyentes, quienes consientes de la relevancia del tema elevaron a categoría constitucional el deber de controlar la inflación. Evidencia de esto fueron las manifestaciones presentadas por los honorables consituyentes Rafael Ignacio Molina, Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simmonds, Oscar Hoyos Naranjo y Miguel A. Yepes en la Ponencia para Primer Debate en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente sobre la regulación de la Banca Central: “Una de las reglas fundamentales de la ciencia económica, es la necesidad de contar con una moneda sana, es decir, una moneda que conserve su poder adquisitivo. Esa regla es al mismo tiempo un derecho y una garantía ciudadana a cuyo respecto procuraba el actual artículo 49 de la Constitución Política. Para tal efecto, el Banco de la República debe velar por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. La emisión y regulación de la moneda a cargo de un banco central autónomo, debe responder a principios de técnica económica, que básicamente deben responder por la estabilidad de la moneda, la cual se resiente cada vez que la política económica persigue alcanzar metas de expansión más allá de lo posible... Las emisiones que no encajan dentro de las reglas económicas sino que se hacen para resolver problemas coyunturales, créditos o subsidios o para pagar deuda pública, etc., desequilibran el mercado monetario, convirtiéndose en factor fundamental de la inflación, que como se afirma 179 Ob. Cit. página 11. 180 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.

103

recurrentemente, es el más regresivo de los impuestos. Así por ejemplo, el acceso a los recursos de emisión como fuente permanente para los particulares a través de la creación de

cupos o líneas de crédito fue motivo de expansión preocupante en la década de los años ochenta. A su vez, al acceso a los recursos de emisión como fuente permanente de financiamiento para el Gobierno ha sido ordenado por el Congreso en forma considerable y a muy largos plazos.”181. La relevancia del control a la inflación es un asunto acogido por consenso, no solo por las nuevas corrientes de pensamiento económico, sino también por los constituyentes. Pero a pesar de esta aparente claridad respecto de la importancia que tiene el control a la inflación y de su carácter constitucional, continúan los debates, los cuales parecían haberse superado, en torno al alcance de este propósito. Esta discusión será abordada baja el siguiente título. 4.4.2. La Inflación y la Banca Central. Bajo este título nos proponemos hacer un análisis sucinto de la relación que tiene un Banco Central con el comportamiento de la inflación. Para comenzar, nos parece acertado citar a Ernesto Aguirre quien nos explica las ideas de base bajo las cuales se desarrolla una Banca Central: “Generalmente se considera que este proceso surgió dentro del contexto de la búsqueda de esquemas que permitieran cerrar la puerta a la recurrencia (o la aparición) de crisis hiperinflacionarias, y que ha tenido como base, en primer lugar, la literatura teórica que se ha ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la conducción discrecional de la política monetaria de un país y, en segundo lugar, la observación del éxito alcanzado en materia de estabilización del valor interno de la moneda por bancos centrales autónomos dentro de objetivos de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central de Alemania. Así tomó fuerza la idea de que la Legislación de los países debería dotarlos de bancos centrales independientes del poder ejecutivo, puesto que esto facilitaría la estabilidad de precios porque dichos bancos centrales, a diferencia de los gobiernos, estarían libres de preocupaciones político – electorales y no tendrían incentivo para explotar los beneficios que, en el corto plazo, resultan de las expansiones monetarias.”182 Igualmente, el economista Alex Cukierman señala que: “El caso intelectual de la Independencia del Banco Central se fundamenta en dos pilares, uno teórico y el otro empírico... El caso teórico En el corto plazo la expansión monetaria puede usarse para alcanzar diversos objetivos reales, como son bajas tasas de interés, alto nivel de actividad económica y empleo, financiación del presupuesto gubernamental mediante señoreaje y prevención de crisis financieras. De modo semejante, la depreciación de la tasa de cambio nominal puede usarse para mejorar, temporalmente, la cuenta corriente de la balanza de pagos. Aunque a los entes decisorios de la política les desagrada la inflación, usualmente están dispuestos a aceptar algo de inflación con tal de lograr uno o más de estos objetivos... El caso empírico

181 LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Informe – Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Normas Básicas, Colección Bibliografía – Banco de la República 182 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 2 y 3.

104

El caso empírico se fundamenta en la creciente evidencia empírica que muestra que, en promedio, los países que poseen bancos centrales más independientes tienen menores tasas

de inflación y tasas de crecimiento del producto per cápita iguales o mayores.”183 Agrega el autor que en los estudios empíricos, el resultado con mayor relevancia sobre la relación entre independencia del Banco Central y la distribución de la inflación, es que la autonomía del Banco tiene una relación inversa con el nivel y variabilidad de inflación tanto en las economías desarrolladas como en desarrollo.184 En este sentido, el autor desarrolla dos hipótesis bajo las cuales se determina la independencia de un Banco Central. La primera de la hipótesis se refiere a que, dados unos elementos que conduzcan a incrementar la inflación, tiende a presentarse un aumento en el grado de independencia que las autoridades políticas quieran darle al Banco Central. El razonamiento de esta hipótesis consiste en que los beneficios de delegar autoridad a un Banco Central son mayores cuando el sesgo inflacionario es mayor. Correspondiente con esto, bajo circunstancias de choque con los niveles de productividad, en donde la flexibilidad monetaria genere mayores beneficios, se presenta una tendencia a otorgar al Banco una menor independencia. Un elemento importante en esta teoría, según el autor, es que en los sistemas democráticos el partido de gobierno delega autoridad en el Banco Central con el propósito de restringir financiamiento al partido de oposición en actividades que no comparta. Dentro de la segunda hipótesis se contemplan una variedad de determinantes sobre la independencia de la Banca Central. Entre ellas, cita el autor los trabajos desarrollados por Posen (1993), quien afirma que la independencia de la Banca Central es mayor en la medida en que sea más fuerte y más efectiva la oposición del sector financiero a la inflación. Otra determinante se da en los casos en que un país ha enfrentado sustanciales reducciones en el ingreso real durante períodos de alta o extremadamente alta inflación, siendo por ello propensos a delegar autoridad al Banco Central y restringiendo la capacidad de los políticos para manejar la política monetaria.185 4.4.3. El Control Constitucional a la Inflación. Bajo este título abarcaremos las diferentes interpretaciones que sobre el tema se han hecho. Se tratarán conjuntamente los artículos 371 y 373 de la Constitución Nacional, pues ambas normas están estrechamente vinculadas al tema.

183 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 104 y 105. 184 Ob. Cit. página 113. 185 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 117, 118 y 119.

105

4.4.3.1. Antecedentes. Artículo 373 de la Constitución Nacional: “El Estado por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la

capacidad adquisitiva de la moneda...”.186 La historia de esta norma se remonta al proyecto presentado por el Banco de la República a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), en el que se proponía que fuera el Banco quien velaría por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, sin hacer alusión al Estado para esta finalidad. En la subcomisión de ponentes se acogió la propuesta del Banco en este sentido. Sin embargo, en la Comisión Accidental designada por la ANC, cuya finalidad era conciliar las numerosas propuestas presentadas por los ponentes respecto al funcionamiento del Banco y lograr así la aprobación en primer debate del proyecto del articulado, se modificó la propuesta del Banco y se aprobó que sería el Estado, a través del Banco, quien velaría por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. Posteriormente la Comisión Codificadora introdujo en la norma la expresión “por intermedio” en lugar de “a través”. 4.4.3.2. Aproximación al tema. Antes de entrar en el análisis de las interpretaciones que se han hecho a las disposiciones constitucionales y legales, bien vale dejar en claro que las argumentaciones expuestas no han estado ajenas a las influencias de las diferentes escuelas económicas. Se presentan diferentes tendencias, según encontramos, entre aquellos defensores de un modelo de Banca Central cuyo único objetivo es la estabilidad de los precios y aquellos, detractores, quienes exponen planteamientos que difieren sustancialmente de este modelo. Alex Cukierman sintetiza de manera concreta el debate: “...La idea de tener un Banco Central altamente independiente y conservador, que se centre única y principalmente en la estabilidad de precios, no ha estado exenta de crítica. El argumento es que cuando la independencia del Banco Central es demasiado alta, la política monetaria no puede usarse para la estabilización del producto real. Por ejemplo, Debelle y Fischer (1994) afirman que la pérdida de producto por unidad de reducción en la inflación (la denominada razón de sacrificio) es mayor en Alemania que en los Estados Unidos. Estos autores concluyen que el grado de independencia del Bundesbank es excesivo. En un sentido más amplio, el debate actual entre los proponentes de un Banco Central altamente independiente y conservador, por una parte, y, por otra, los de un banco un tanto más flexible e independiente y capaz de comprometerse en la política de estabilización, pero que tenga que rendir cuentas, le hace eco al viejo debate entre keynesianos y monetaristas.”187 - La negrilla es de los autores - Como podremos observar más adelante, finalizaremos el capítulo exponiendo los argumentos de los más radicales detractores del modelo actual de Banca Central en Colombia. Buena parte de este pensamiento puede tener explicación en el análisis que, a continuación, hace Alex Cukirman: “...Los políticos de los países que tienen memoria colectiva de inflaciones elevadas son más propensos a delegar autoridad en el Banco Central. Una posible interpretación de este resultado es que los políticos de los países que tienen una historia de inflación elevada creen que el sesgo inflacionario es mayor y, en consecuencia, delegan más autoridad en el Banco Central. Interpretado de esa manera, el resultado respalda la teoría de que la independencia del Banco

186 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 187 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.

106

Central será mayor cuanto mayor sea el sesgo inflacionario percibido.”188 - La negrilla es de los autores -

En Colombia, sucede lo contrario a lo descrito por Alex Cukierman, no hay una muy alta percepción del sesgo inflacionario. En efecto, como lo describe César González, en nuestro país, desde 1985, la tasa anual de inflación ha fluctuado dentro de un rango pequeño, entre 20% y 28%, excepto en 1990, cuando alcanzó un valor de 35%.189 De modo que no existe una memoria colectiva de elevadas inflaciones, lo que puede explicar la reticencia de ciertos sectores políticos y judiciales a aceptar el modelo de Banca Central. En este sentido, anota Salomon Kalmanovitz: “Un elemento importante en la historia económica colombiana es que verdaderamente no ha habido grandes abusos de emisión monetaria ni de déficits fiscales financiados masivamente con emisión, de tal modo que no ha habido hiperinflaciones – la última fue a finales del siglo pasado – y no existe una memoria popular que recuerde los inmensos sufrimientos que ellas acarrean a la población. Por lo tanto, el Banco Central no cuenta con un apoyo masivo para reducir una inflación moderada y persistente que aparenta no tener grandes costos sociales pero que solamente están encubiertos.”190 4.4.3.3. Primera Interpretación. De acuerdo con la norma constitucional, es el Estado quien, por intermedio del Banco, deberá cumplir con mandato constitucional antes mencionado. La relevancia que tiene el cambio hecho por la Comisión Accidental, en el sentido de adjudicar al Estado el deber de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se manifiesta en interpretaciones tales como la de Rudolf Hommes: “Con el respaldo del Gobierno se logró que no fuera el Banco sino el Estado, por intermedio de aquel, quien velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Este cambio sutil es muy importante cuando se entre a juzgar la labor del Banco en la lucha contra la inflación, pues es a todo el Estado colombiano a quien hay que juzgar y no sólo a la institución”191. Si lo expuesto por Hommes es la razón por virtud de la cual se promovió y logró el cambio ya enunciado en la Comisión Accidental de la ANC, se pueden concluir las siguientes apreciaciones: Primero, queda claro que al tenor constitucional es el Estado a quien corresponde velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Segundo, que tal mandato lo realizará por intermedio de uno de sus organismos autónomos, cual es la Banca Central.

188 Ob. Cit. página 119 y 120. 189 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de César González, “Bancos Centrales en America Latina: el caso colombiano”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 253. 190 Salomon Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”, página 1. 191 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, página.

107

Tercero, que del mandato constitucional por medio del cual se impone al Estado la obligación de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se deriva una responsabilidad de él

respecto de tal cumplimiento. Cuarto, que dicha responsabilidad se genera en la medida en que el Estado no cumpla con tal mandato. Sin embargo, de lo anterior podría surgir la siguiente cuestión; cómo puede predicarse la responsabilidad de la totalidad del Estado respecto de la capacidad adquisitiva de la moneda, cuando es el Banco de la República quien detenta los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios idóneos para el cumplimiento del mandato constitucional?. La respuesta a este interrogante se resuelve a la luz del artículo 371 inciso segundo de la Constitución: Artículo 371 de la Constitución Nacional: “Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.”192. – La negrilla es de los autores -. En efecto, al establecer la citada norma que las funciones básicas de la Banca Central se harán en coordinación con la política económica general, está vinculando en la tarea de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda a la totalidad de órganos decisorios en materia económica del Estado, diferentes del Banco de la República. De modo que si bien la Banca Central debe obrar, según el artículo 373, por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, dicha labor no es exclusiva de este organismo. En efecto, y conforme con el artículo 371, la Banca Central tiene unas funciones básicas claramente establecidas en la norma; si la finalidad de la Banca Central, según el artículo 373 es velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, entonces las funciones básicas de la Banca Central tendrán como finalidad el mantenimiento de dicha capacidad. Aunque lo anterior es claro, la norma constitucional (artículo 371) postula que dichas funciones básicas se ejercen en coordinación con la política económica general, de tal forma que las funciones de la Banca Central dirigidas a preservar la capacidad adquisitiva de la moneda se ejercen con tal coordinación. Recordemos que por virtud del artículo 373 es el Estado quien debe velar por tal finalidad respecto de nuestra moneda.

192 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

108

Reiterando lo antes anotado pero en otras palabras, la coordinación con la política económica general que debe practicar el Banco de la República en el

ejercicio de sus funciones básicas, encaminadas a preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, es una coordinación con todos los organismos del Estado, decisorios en materia económica. Al coordinarlos los integra en la finalidad estatal, de luchar en contra de todos aquellos factores que puedan afectar la capacidad adquisitiva de la moneda. Por tal razón, anotamos que esa labor no es exclusiva de la Banca Central, sino que compromete6 la totalidad del Estado. Es por ello, por lo que debe concluirse que el Estado es responsable de cumplir con el mencionado mandato constitucional, pues en el cumplimiento de este no sólo compromete la labor del Banco de la República sino de todos los órganos estatales competentes en asuntos económicos. Para ser más precisos sobre el tema, vale la pena citar a Alfonso Palacio Rudas: “Acontece que las materias sobre las cuales ejerce sus poderes la Junta Directiva del Banco, en orden a formular políticas y tomar medidas, no le fueron atribuidas ni privativa ni excluyentemente, como equivocadamente se piensa. Ciertamente, al Congreso y al Gobierno el Estatuto Fundamental del año 1991 les asigna competencias prioritarias respecto de las mismas materias –moneda, crédito y cambios- como se desprende de los artículos 66, 150 numerales 13, 19 ordinal b), 22 y artículo 372. En contraste, lo que la Carta Política en el último de los citados atribuye privativamente y por entero al cuerpo directivo del Emisor es el manejo autónomo de los instrumentos propios de esos temas”193. Como anota Alfonso Palacio, si bien los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios se atribuyen de forma privativa a la Junta Directiva del Banco, existen otros instrumentos tales como la política fiscal y otras variables que competen a otros organismos del Estado y que tienen una especial influencia sobre la finalidad por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda que la Constitución encomienda al Estado. De tal manera que en la coordinación que debe hacer la Banca Central respecto de sus funciones básicas con la política general, debe conciliarse la forma en que el manejo de los instrumentos económicos que competen a organismos del Estado diferentes a los del Banco de la República y demás competencias que detenten otros organismos y que influyan en lo económico, se encaminen al cumplimiento efectivo del mandato constitucional contenido en el artículo 373. A la luz del pensamiento de Alfonso Palacio, podemos decir lo siguiente: en la medida en que al Estado le competen todos los asuntos de lo económico y conforme al artículo 373, este deberá velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, a algunos de los órganos de las ramas del poder público 193 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alfonso Palacio Rudas, “Capítulo 6. Los Instrumentos que Maneja el Banco de la República como Autoridad Monetaria, Cambiaria y Crediticia”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 157.

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les competen ciertos asuntos de lo económico y algunos otros órganos, no necesariamente pertenecientes a alguna rama del poder público, les compete

el manejo de los instrumentos económicos de esos ciertos asuntos que son competencia de los otros órganos. Así las cosas, a la Banca Central, único competente para el manejo de algunos instrumentos económicos, sobre los cuales como asunto económico son competentes otros órganos, se le impuso la finalidad, que es del Estado pero que por intermedio suyo la deberá cumplir, de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. Pero por ser un deber de un intermediario del Estado no deja de ser deber para la totalidad de este. De forma que las competencias de todos los órganos decisorios de lo económico que hacen parte del Estado deberán estar dirigidas al cumplimiento de la finalidad impuesta por la norma constitucional, así exista un intermediario - Banco de la República - con instrumentos idóneos, pero no los únicos para lograr tal propósito. Aunque resulta riesgoso, construiremos una estructura teórica que explique de manera más clara lo hasta aquí expuesto: llamaremos deber directo para controlar la inflación aquel que reside en el Banco Central, por ser este, conforme con la Constitución, el intermediario del Estado para desarrollar tal objetivo. Y deber indirecto para controlar la inflación, el que reside en los demás órganos del Estado decisorios de lo económico, por ser el Estado el primer responsable en dicho propósito, de acuerdo con el artículo 373. De manera que ambos detentan un deber constitucional que se desarrolla en formas diferentes: el Banco Central, con un deber directo de controlar el precio de los bienes, goza de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que le permiten llevar a cabo tal cometido. Sin embargo existen otros instrumentos que pueden influenciar notablemente los resultados buscados por quien posee el deber directo de controlar la inflación; tales instrumentos son manejados por otros órganos del Estado como el Gobierno, quien señala la política fiscal, herramienta de gran importancia en la consecución de los resultados pretendidos por la Banca Central. Sobre este, y otros órganos que tienen competencia para decidir sobre asuntos económicos, y que como tales gozan de instrumentos que influyen de uno u otra manera en la capacidad adquisitiva de la moneda, recae un deber indirecto de controlar la inflación. Bajo esta interpretación no se explacaría la razón por la cual un órgano del Estado, dentro de su competencia, no actuara conforme a dicho deber.

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Debe velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda

• Competentes en asuntos económicos (monetarios, cambiarios, crediticios, fiscales, etc.)

• Gobierno competente para manejar ciertos instrumentos fiscales, etc.

• Deber indirecto para controlar la inflación.

• Competente para manejar

instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios.

• Deber directo para controlar la inflación.

ESTADO

Organos de las Ramas del Poder Público

Organos Independientes de las Ramas del Poder Público

Congreso Gobierno Banco Central

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Figura 1. Esquema de control estatal a la inflación

Sobre el punto Ossa e Ibañez han dicho que: “En todo caso, controlar el sistema de precios no es una función exclusiva del Banco. El mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el control de las distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de precios, todo lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades económicas. Entonces, el hecho de que esa función se halle consignada expresamente en el capitulo sobre banca central, indica que, por mandato constitucional, el control de la inflación es el objetivo principal de la política monetaria cambiaria y crediticia, pero ello no excluye la responsabilidad de las demás autoridades económicas y el cumplimiento de las funciones correspondientes para controlar y reducir eficazmente los niveles de inflación”194. – La negrilla es de los autores - En igual sentido se pronunció el Congreso de la República durante los debates que dieron lugar a la expedición de la Ley 31 de 1992: “La estabilidad monetaria no es una función exclusiva del Banco ya que el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el control de las distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de precios, todo lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades económicas, del propio legislador, y por contera de los particulares que también tienen unos deberes que cumplir dentro de la comunidad como sujetos de la actividad económica. En cuanto se refiere a las variables que le corresponde controlar al Banco en ejercicio de sus funciones de banca central, mediante las medidas que debe adoptar como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, este debe utilizar los instrumentos de las políticas a su cargo con el fin de ajustar el crecimiento global del dinero. En cuanto se refiere a las variables que le corresponde controlar a las demás autoridades económicas, como por ejemplo, las de carácter fiscal, salarial o social, el Banco debe hacer las recomendaciones que resulten conducentes para controlar y reducir eficazmente los niveles de inflación”195.

194 Ob. Cit. página 119. 195 Senado de la República, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 93-Senado-1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones…”, Gaceta del Congreso, 21 de octubre de 1992, pp. 1 a 5.

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Son estas las reiteradas consecuencias que se desprenden de haber establecido en la norma constitucional el deber, en cabeza del Estado y por

intermedio del Banco, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Y aunque esta interpretación pareció ser unánime, lo cierto es que los hechos en determinadas circunstancias no fueron la aplicación fiel del mandato constitucional. En efecto, como se verá en el capítulo sobre los Resultados Históricos de la Banca Central, en muchas oportunidades los agentes económicos gubernamentales, lejos de cumplir con el deber constitucional que se le impuso al Estado de velar por una moneda sana, adoptó medidas contrarias a estos fines. 4.4.3.4. Segunda Interpretación. Según decíamos, es conforme al artículo 371 de la Constitución, el cual establece la coordinación de las funciones del Banco con la política económica general, que se puede vincular de manera efectiva la totalidad del Estado en el cumplimiento de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, de acuerdo con el artículo 373. Sin embargo, al encontrar algunas explicaciones tales como la de Roberto Junguito acerca de la coordinación de la política económica a que se refiere el artículo 371 de la Constitución, se pueden encontrar nuevos elementos sobre el tema. En efecto, al referirse sobre la coordinación ha dicho que: “Esta obligación debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido que dicha coordinación debe ejercerse, desde el ámbito del banco, solo en la medida que resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflación, pues no solo dicho criterio se hace explícito en la Ley 31 sino que, además, en ninguna parte de este mandato se supeditan las políticas del banco a la aprobación del Ejecutivo”196. De acuerdo con esta apreciación, la coordinación se supedita en la medida que resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflación. Este planteamiento difiere al planteamiento expresado anteriormente. De acuerdo a lo que se dijo antes y una vez más lo repetimos, la coordinación vendría a ser el mecanismo por virtud del cual se vincula de manera efectiva la totalidad de órganos del Estado para el cumplimiento impuesto por el artículo 373 de velar por el mantenimiento de los precios, así haya establecido la Constitución un intermediario – Banco de la República -, pero un responsable directo – el Estado -. De allí que se pueda decir que la coordinación no encuentra límites ni restricciones, en la medida en que su única finalidad es integrar a los órganos del Estado con las funciones del Banco para el cumplimiento del mandato que la Constitución le ha impuesto, cual es el de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Es decir, es un imperativo constitucional ejecutar la coordinación con el propósito de encuadrar a los entes estatales en la finalidad que le ha impuesto la Constitución al Estado. Sin embargo, de lo expuesto por R. Junguito, se desprende que la coordinación no solo consistiría en 196 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 22.

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lo que a cumplimiento de metas inflacionarias establece la Constitución, sino que también estaría planteada la posibilidad de incluir otros temas:

“En últimas, la coordinación de la política económica no es, entonces, simplemente lograr entre el banco y el gobierno un acuerdo sobre la combinación de la política monetaria, cambiaria y fiscal que permita lograr la meta de inflación, sino los intereses encontrados sobre las implicaciones que pueda tener la búsqueda de una meta de inflación dada, con los objetivos de crecimiento y empleo que pretende conseguir el gobierno de turno. Este conflicto dependerá, en últimas, de dos aspectos principales: primero, del grado en que el gobierno quiera dar prioridad efectiva al crecimiento sobre la inflación que es un tema de economía política y, segundo, del verdadero impacto negativo que tenga efectivamente el control de la inflación en el crecimiento, que es un resultado más teórico y empírico”197. De tal manera que se plantea una disyuntiva de intereses entre meta de inflación y crecimiento económico, que dependen a su vez de dos aspectos cuales son el grado en que el gobierno quiera dar prioridad al crecimiento sobre la inflación y el impacto negativo que tenga el control de la inflación en el crecimiento. Para hacer un análisis sobre el tema, es importante dejar planteado que bajo la primera óptica en que se entiende el asunto de la coordinación, esta disyuntiva no cabría. La razón es que se parte del presupuesto constitucional según el cual el Estado debe velar por la estabilidad monetaria, mandato que no puede ser desplazado ni enfrentado por fines que se contrapongan. De tal manera que al partir de la base de una estabilidad en los precios como finalidad del Estado, el tema del crecimiento económico como finalidad del Gobierno de turno queda subordinado a dicho objetivo estatal, pero en ningún momento enfrentado, y por ende, en la coordinación que se debe llevar a cabo con las funciones del Banco, en las que según dijimos se vinculan los demás órganos estatales para tal objetivo, se integra precisamente la finalidad de uno de esos órganos cual es el gobierno en su propósito de lograr un crecimiento económico, pero supeditado y subordinado a esa finalidad primaria a la cual debe involucrarse, como finalidad constitucional del Estado. Por esta razón el grado de prioridad que el Gobierno quiera dar al crecimiento sobre la inflación y el impacto negativo que tenga el control de la inflación en el crecimiento resultan indiferentes bajo esta óptica, pues toda la coordinación de las funciones del Banco con la política económica parten del eje fundamental de controlar la inflación. En este sentido, apunta Salomón Kalmanovitz: “Como están las cosas, el control de la inflación es uno de los objetivos del Gobierno que puede ser menoscabado frente a otras preocupaciones, mientras que para la Junta es lo fundamental. Si el Gobierno estuviera nítidamente


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separado del Banco, tendría una mayor dificultad para introducir sus objetivos como nivel de tasa de cambio o empleo en las deliberaciones de la Junta y

esta se constituiría en una fuerza que balancearía su único objetivo con los propósitos que tiene el Gobierno. Se darían entonces mejores condiciones en la puja política para que en la práctica el país se beneficiara con menores niveles de inflación. Lo coordinación partiría de la realidad de los objetivos del Banco Central y del Gobierno y no del debilitamiento del objetivo antiinflacionario que deben compartir ambos.”198 Este planteamiento reitera la segunda interpretación : Existe una disyuntiva de objetivos entre el Gobierno y el Banco, situación que en la actualidad, por causa de la participación del Ministro en la Junta, dificulta el cumplimiento de los objetivos de estabilización. De existir una total separación entre Gobierno y Banco, como apunta el autor, las condiciones para desarrollar el mandato de coordinación tendrían como presupuesto los objetivos que la Constitución ha trazado al Banco y los que el Gobierno se haya propuesto, sin menoscabar las políticas de estabilización de precios. De manera que, como lo señala S. Kalmanovitz, el factor que obstaculiza el desempeño que constitucionalmente debe tener la Junta para velar por la capacidad adquisitiva de la moneda se halla en la participación del Gobierno. Se trata de un problema de orden práctico, de independencia efectiva del Banco más que de interpretación legal, que en el esquema teórico no debería darse, tal como lo explicamos bajo la primera interpretación, pero que en realidad así se presenta. Esta situación no encuentra solución diferente, como lo describe el autor, a una separación nítida entre el Gobierno y el Banco. Continuando con el problema de interpretación, decíamos que bajo este segundo planteamiento se expone un conflicto de intereses entre el propósito de alcanzar una meta de inflación y las finalidades gubernamentales de crecimiento y empleo. Conflicto que a su vez dependerá del interés que muestre el gobierno de turno por el crecimiento de la inflación y de las consecuencias negativas que pueda traer su control sobre el crecimiento. Sin embargo, se trata de una discusión que encuentra claros límites en la Constitución y en la Ley; en la primera porque así lo señala el artículo 373 y en la segunda, por que así lo reitera el artículo 4º de la Ley 31 de 1992. El artículo 4º de la Ley 31 de 1992 establece lo siguiente: “Artículo 4. Autoridad monetaria cambiaria y crediticia. La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley, mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación

198 Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”

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con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES,

siempre que esta no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. ” 199 - La negrilla es de los autores - Si bien el Banco debe coordinar la ejecución de las políticas monetarias, cambiarias y crediticias con la política económica general, no puede en ningún momento comprometerse en tales discusiones el deber constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la moneda sana. Con este artículo, el Legislador precisó el alcance que debía tener el mandato constitucional de coordinación. En efecto, a la luz de lo establecido por la ley, podría decirse que si bien se ordena coordinar las funciones del Banco con las políticas gubernamentales, hay un marco para el desarrollo de tal coordinación, cual es el mandato de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. Luego el Legislador con esta norma puntualizó el propósito de los constituyentes, al establecer un rango de prioridad en los objetivos económicos constitucionales. En otras palabras, concretó en norma legal la jerarquía que la Constitución otorga al Estado para que vele por una moneda sana. Jerarquía que como hemos venido dilucidando, se desprende de las interpretaciones hechas a los artículos constitucionales 371 y 373. De modo que el Legislador no hizo otra cosa que repetir, de manera más puntual y adentrándose posiblemente en circunstancias casuístas, previendo los posibles conflictos que podrían surgir entre las funciones del Banco y el Gobierno, el objetivo asignado por la Constitución al Estado de velar por una moneda sana. De allí que sea posible volver a la primera óptica con que tratábamos el tema de la interpretación de los artículos 371 y 373, cuando decíamos que en el desarrollo de la coordinación no cabría plantearse la posibilidad de una contraposición de intereses entre el Banco y el Gobierno, pues ambos estarían sujetos al imperativo constitucional, que recae sobre la totalidad del Estado, de impedir flagelos inflacionarios. En este sentido, R. Junguito ha expresado lo siguiente: “En Colombia no existe, sin embargo, la posibilidad de que el gobierno impugne las decisiones de la junta (i.e. puede aprobarse una medida inclusive con el voto negativo del ministro de la junta), como de hecho rige en otros países del mundo, pero subsiste en forma general la obligación de la coordinación. Esta obligación debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido que dicha coordinación debe ejercerse, desde el ámbito del banco, solo en la medida que resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflación, pues no 199 LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Ley 31 de 1992, Normas Básicas, Colección Bibliografía – Banco de la República

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solo dicho criterio se hace explícito en la Ley 31 sino que, además, en ninguna parte de este mandato se supeditan las políticas del banco a la

aprobación del Ejecutivo.”200. En este mismo sentido, Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow afirmaron que: “...Moreover, and strengthening this mandate, is the provision that in situations of a conflict of interest between the Government and the Bank, the objective of inflation control must take precedence.”201 “...Por otra parte, y confirmando este mandato, está la provisión según la cual en situaciones en que se den conflictos de intereses entre el Gobierno y el Banco, el objetivo de controlar la inflación debe preceder.” - Traducido por los autores - . Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia C – 050 de 1994 sostuvo que: “En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pública, de sus funciones, o de su régimen especial, el Banco de la República no se ubica por fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su órbita de autonomía se desprende que la Constitución lo exonere de cumplir los requerimientos que, en aras de la armonización y coordinación de sus funciones con la política económica, le planteen los órganos encargados de esas labores para la consecución de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde luego, la actuación de estos últimos, se circunscriba a ese campo y no comporte franca intromisión en la capacidad decisoria o de gestión que constitucionalmente se le asegura al Banco de la República.”202 - La negrilla es de los autores - Lo expuesto por la Corte podemos interpretarlo de la siguiente manera: el Banco de la República, como órgano del Estado que es, y conforme a la teoría que se viene exponiendo, debe cumplir con determinados requerimientos con el objetivo de cumplir con el mandato constitucional de coordinar sus políticas con la política económica general. Tales requerimientos los entendemos en el sentido de hacer frente, como R. Junguito mencionaba, a los intereses encontrados sobre las implicaciones que pueda tener la búsqueda de una meta de inflación dada, con los objetivos de crecimiento y empleo que pretende conseguir el Gobierno de turno. En otras palabras, el requerimiento para lograr el mandato de coordinación consistiría en desarrollar las discusiones correspondientes y contrapuestas entre

200 Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 22. 201 Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 6. 202 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-050 de 1994. Magistrado Ponente doctor Hernando Herrera Vergara. Actor, Jaime Rafael Pedraza Vanegas. Ref. Expediente D-330. Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 25 parágrafo 27 numerales 3º y 8º, literal e) de la Ley 31 de 1992.

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el Banco y el Gobierno, en el seno de la Junta. Pero anota el Tribunal Constitucional, “siempre y cuando”, el desarrollo de los requerimientos para

cumplir el deber de coordinación no implique una intromisión en la capacidad de decisión y gestión constitucional del Banco. La capacidad de decisión reside en la autonomía orgánica de que goza el Banco Central, esto es, la autonomía administrativa, patrimonial y técnica. La capacidad para adelantar gestiones, a través de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios, está dada, según el artículo 373 de la Constitución, para velar por una estabilidad en los precios. De modo que las decisiones y gestiones del Banco enfocadas hacia una menor inflación, no pueden transgredirse por los requerimientos que se deben cumplir en el desarrollo de la coordinación de la política económica general. No resulta nada diferente ha lo que se ha venido planteando en esta interpretación, bajo la cual, conforme al artículo 373 de la Constitución Nacional y el artículo 4º de la Ley 31 de 1992, si bien se debe adelantar el imperativo constitucional de coordinación en los términos ya ampliamente descritos, no debe haber transgresión en el objetivo del Banco de la República de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Sin embargo, el último pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el tema dista mucho de esta interpretación, y es analizado bajo el siguiente aparte. 4.4.3.5. Tercera Interpretación. Planteamiento de la Corte Constitucional. Críticas. Bajo este título abarcaremos la tesis expuesta por la Corte Constitucional en Sentencia No. C-481 de 1999, la cual introdujo nuevos elementos en el debate sobre la interpretación del mandato constitucional de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. En la referida sentencia, al ser consultados por la Corte Constitucional sobre si las políticas para el logro de la estabilidad de los precios podían sacrificar otros objetivos macroeconómicos, José Antonio Urdinola y Eduardo Sarmiento sostuvieron lo siguiente: “El doctor José Antonio Urdinola señala que, en unos casos, puede sacrificarse la balanza de comercio, el gasto público en infraestructura o en servios sociales, crecimiento de la economía y empleo. El experto Eduardo Sarmiento afirma que de acuerdo con la teoría de la neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago, inspiración de la ley del Banco de la República, la política monetaria que contribuye a reducir el nivel de precios no necesariamente afecta variables como la producción y el empleo. Sin embargo, a su juicio, esta teoría no es válida, pues la evidencia empírica ha demostrado que, en general, “las políticas monetarias restrictivas reducen la inflación y ocasionan caídas en la actividad productiva”, lo cual se evidencia en los últimos años principalmente en las “grandes caídas en la producción y el empleo y el agravamiento del déficit de la balanza de pagos”...

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La Corte también indagó si en la práctica económica, las políticas de estabilidad de precios pueden ir en contravía de la política económica general.

Los economistas Sarmiento y Urdinola consideran que las políticas antiinflacionarias mal concebidas pueden entrar en contradicción con otros objetivos económicos.”203. Este es un enfoque que condiciona el control inflacionario a los resultados que puedan obtenerse en materia de crecimiento. El punto de partida es un conflicto entre tasas de inflación bajas o crecimiento del producto interno bruto, prefiriendo dentro de esta disyuntiva un sacrificio en materia inflacionaria de modo que no se lesione el crecimiento. Bajo este planteamiento resultaría óptimo ceder en la búsqueda de unas metas de inflación con tasas más bajas, frente al temor de iniciar o hacer más profunda una fasa recesiva en el ciclo de la economía. En otras palabras, renunciar temporalmente a una férrea política monetaria que evite un deterioro en la capacidad de compra de la moneda, para ejecutar una política más laxa y conjurar así ciclos de depresión en la economía. En este sentido, el Guillermo Perry anota lo siguiente: “Ningún Banco Central puede hacer caso omiso de su responsabilidad frente al nivel de actividad económica y empleo en el corto plazo. No basta con el convencimiento de que en el largo plazo una menor inflación se correlaciona con un mayor crecimiento.”204 No obstante, parecieran ser estos pensamientos contrarios a lo que la Constitución y la Ley mandan, la Corte Constitucional entendió en este sentido la norma constitucional. Pasemos a continuación a hacer un análisis detallado de la sentencia donde se deja en claro este planteamiento: “...Así, en la Plenaria del 17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que directamente participó en las sub – comisiones encargadas de la discusión y redacción de estas disposiciones constitucionales, señaló al respecto: “El artículo que nosotros traemos a consideración de la Plenaria fue objeto de un concienzudo análisis, y lo que aquí se propone es el resultado de una discusión muy amplia en la cual, como se mencionó también por parte de algunos Constituyentes, se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema, tan importante para el manejo de la política económica. Lo que nosotros pretendemos, señor Presidente y señores Constituyentes, fue básicamente dotar al Banco de la República de la autonomía necesaria para que pudiese ejercer en 203 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992. 204 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página xxxiii.

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coordinación con la política económica del gobierno de una manera independiente la regulación de la moneda, el crédito y los cambios

internacionales. Nosotros nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total autonomía del Banco de la República, a la usanza de otros países como Chile, como Alemania, como los estados Unidos o como Suiza (...). Yo creo que en el articulado queda muy claro que la autonomía del Banco de la República no es total, y que el Banco de la República no va a estar subordinado al gobierno, como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco”. “La Carta establece entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de un consenso entre estas distintas perspectivas, de suerte que si bien se impuso la tendencia en favor de reconocer autonomía de la Banca Central, y que esta tenga como cometido básico preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, sin embargo se incorporaron aspectos muy importantes de los críticos de este modelo, lo cual explica la peculiaridad del diseño constitucional colombiano”205. Sobre esto, bien vale la pena discernir sobre dos aspectos de particular importancia: la calificación que hace la Corte sobre una “regulación intermedia” del Banco Central, y la anotación que hace el ponente en el sentido de que el Banco no está subordinado al gobierno y viceversa. Llama la Corte Constitucional “regulación intermedia”, según se desprende de la sentencia, aquella regulación que resulta de conciliar posiciones disímiles y que en el caso concreto, resulta de conciliar una posición que aboga por un control a la inflación sacrificando en el corto plazo crecimiento económico y una posición más laxa frente a la inflación con el propósito de evitar que la economía se deprima. Deduce la Corte la existencia de esta “regulación intermedia” con base en los planteamientos expuestos en la Ponencia en donde constan afirmaciones tales como “... se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema ...” y “...nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total autonomía del Banco de la República...”. En efecto, la Ponencia deja en claro que la norma constitucional es el resultado de un consenso entre las diferentes posiciones que pudieron surgir durante los debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. También es claro que no fue el ánimo de los constituyentes establecer una Banca Central absolutamente autónoma, tal como lo es el modelo de Banca Central alemán. Lo que no es claro, es que haya sido resultado de un debate entre las dos corrientes de pensamiento económico antes expuestas, esto es, entre la corriente que aboga por una constante lucha contra la inflación para lograr un crecimiento en el largo plazo y la corriente que prefiere una política más laxa frente a la inflación para no incurrir en posibles ciclos depresivos de la economía. Las razones para poder afirmar esto son las siguientes: el debate desarrollado tanto en la Subcomisión de Ponentes encargada por la presidencia 205 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 20.

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de la Comisión Quinta, como en la Comisión Quinta y en la Comisión Accidental se centró básicamente en dos proyectos presentados, uno por el

Gobierno y el otro por el Banco de la República. Evidentemente surgieron gran cantidad de propuestas que la Comisión Accidental se encargó de conciliar, pero fueron estos dos proyectos la plataforma para desarrollar el articulado actual de la Banca Central en la Constitución. En ambos pudo observarse una notoria preocupación por controlar la inflación, otorgándole al Banco instrumentos y mandatos para evitar tal fenómeno. Aunque en el proyecto del Banco parecía más claro este objetivo, en el del Gobierno, no obstante en el Ministerio de Hacienda causó malestar en principio la autonomía que se le otorgaba al Banco, terminó respaldando la propuesta206. Comenta Rudolf Hommes al respecto: “Sin embargo, el Presidente estaba convencido de que este cambio institucional tenía que darse inexorablemente. Señaló, en primer lugar, que lo que estaba pasando en el mundo era precisamente que se le otorgaba autonomía a los bancos centrales, y que incluso había evidencia estadística de que dicha autonomía coincidía con menores tasas de inflación, cuando se llevaban a cabo comparaciones entre varios países desarrollados (Alesina, 1988). Finalmente el presidente dio otro argumento contundente a favor de la independencia del Banco: “Imagínese que salga electo Navarro o Samper”. Se refería a la necesidad que existía de dotar a la economía de una institución fuerte e independiente que defendiera la racionalidad económica y resistiera los embates de un Gobierno de corte populista, comprometido con una contrarreforma económica”207. Con ello pretendemos mostrar el consenso que existía entorno a la preocupación del fenómeno inflacionario en los debates desarrollados en la Asamblea Nacional Constituyente. Si bien las propuestas variaban en algunos aspectos que podían interferir en algún grado la autonomía del Banco, y sobre los cuales debían conciliarse algunas posiciones, no por esto debe entenderse un debate entre pensamientos tan disímiles como los anteriormente mencionados. En efecto, parecía haber un objetivo casi unánime en el sentido de dar la mayor prioridad al control de la inflación, surtiéndose el debate en aspectos muy puntuales de la normatividad que debía acogerse, y que alteraba en cierto grado la autonomía del Banco. En otras palabras, puede decirse que acogiendo la corriente de pensamiento por la cual se da prioridad al mantenimiento de la capacidad adquisitiva, consientes de que en largo plazo permite mayores tasas de empleo y crecimiento económico, se desarrollaron las discusiones sobre el tema. De modo que, si bien se llegó a un consenso entre las diferentes posiciones, estas tenían en común un marco general de discusión cual era de dar primacía al control sobre la inflación, accediendo a los posibles desajustes que en el corto plazo

206 AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, páginas 34 a 35. 207 Ob. Cit. página 35.

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podrían darse en la economía. No fue un acuerdo entre las dos tradicionales corrientes de pensamiento económico, sino que se partió de aquella que daba

prioridad a la defensa del poder adquisitivo de la moneda. Más aún si se tiene en cuenta que conforme a la metodología desarrollada por Alex Cukierman et. al. (1990, 1992, 1993) para medir el nivel de independencia de un Banco Central, varios economistas han encontrado que el nivel de independencia del Banco Central colombiano es muy alto, y no, una autonomía intermedia como posiblemente lo haya entendido la Corte. Repetimos, si hubo consenso, tal como lo exponía el Ponente, este fue bajo el entendido de haber adoptado una clara posición en favor de dar prioridad al control sobre la inflación, esto es, adoptando la corriente de pensamiento que así propugnaba. Si bien existen elementos puntuales que pueden afectar en algún grado la autonomía del Banco, y sobre los cuales versó el debate, en ningún momento se abandonó el marco trazado por esta corriente de pensamiento. Incluso, es preciso el ponente cuando afirma que no se pensó en un esquema de total autonomía para el Banco, pues de haber sido así, se hubiera adoptado un modelo como el del Bundesbank alemán. No obstante, el Banco Central actual presenta una de las mayores autonomías a nivel de Bancos Centrales en el mundo. De modo que puede resultar prematuro afirmar, con tan pocos elementos, que existe una regulación intermedia en la Constitución respecto del Banco, fruto de conciliar posiciones entre detractores y defensores del actual modelo. • Limites a la autonomía del Banco de la República. La Ley. Pero la tesis que la

Corte desarrolla en la sentencia se torna cada vez más audaz. Amparada en pretendidos límites a la autonomía del Banco de la República, llega a una conclusión cuyo contenido parecía haber sido superado al dejar atrás el viejo modelo de Junta Monetaria. Comienza enunciando como primer límite la ley, a cuyo parecer no podemos estar en desacuerdo, pues tal como lo afirma el Gerardo Hernández:

“Naturalmente la autonomía y el régimen legal propio del Banco de la República no significa que sea una rueda suelta dentro del Estado. En efecto, los actos que dicte como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia están sujetos al control de legalidad por la jurisdicción de lo contenciosos administrativo...”208.

• Coordinación de la política económica. Enuncia la Corte como un segundo

límite a la autonomía del Banco la coordinación con la política económica general. Curiosa apreciación que hace el alto Tribunal del mandato constitucional contenido en el artículo 371. Como habíamos precisado en páginas anteriores, era de nuestro parecer que tal mandato, lejos de ser un límite para la autonomía del Banco, constituía una herramienta constitucional

208 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 88.

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por virtud de la cual era posible integrar la totalidad de órganos del Estado en el laborioso proceso de luchar contra la inflación. Sin embargo,

advierte la Corte que:

“Este deber de colaboración, dentro del obvio respeto de la autonomía propia de la Banca Central, es aún más claro, si se tiene en cuenta que específicamente las normas que diseñan la estructura y cometidos de esa entidad establecen inequívocamente que todas sus funciones “se ejercerán en coordinación con la política económica general” (CP Art. 371). Esto quiere decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la República de salvaguardar la estabilidad monetaria no está supeditado a criterios y órdenes gubernamentales, las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la economía”209.

Cabe preguntarse, a que se refiere la Corte cuando afirma que las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo a cargo del gobierno. ¿Que connotación se le puede dar al concepto “consistente”?. Parece no haber nada nuevo al decir que las políticas de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las políticas gubernamentales, pues tal concepto permite una doble connotación que no resuelve el problema: deben ser las políticas de la Junta del Banco Central consistentes con las del Gobierno en el sentido de dar cumplimiento al mandato constitucional de velar por una moneda sana, o deben ser las políticas monetarias consistentes con las políticas del Gobierno hasta el punto de no lesionar los objetivos de empleo y crecimiento que busca este último. Pero más adelante la Corte clarifica el sentido de lo que es la consistencia de dichas políticas. Para ello, comienza haciendo una síntesis de los distintos fenómenos económicos contemplados por los constituyentes y que sirvieron de fundamento para establecer la norma que impone la coordinación de la política económica:

“...En efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los sistemas económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras que la política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no solo

209 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 21.

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en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial

sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de endeudamiento externo.210.

A continuación la Corte Constitucional identifica el sentido del mandato de coordinación de la política económica: “...Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta institución es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben ejercerse “en coordinación con la política económica general”, resulta indudable que la Junta del Banco de la República, si bien tiene como finalidad básica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 373), no puede sin embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento, que explícitamente debe tomar en consideración. Esto significa que la autonomía del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a velar por la estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del Estado en la economía (C.P. arts 54 y 334). Una interpretación sistemática de la Carta impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373 superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en sí mismo sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra Constitución no es neutra frente a variables económicas que pueden resultar comprometidas negativamente con determinadas políticas monetarias, tales como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, estos son fines de la intervención estatal en la economía que comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histórico”211.

En este segmento la Corte se refiere no solo a la coordinación de la política económica sino también a lo que denomina como un tercer limite a la autonomía del Banco Central, cual es el cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y de sus deberes sociales. Centrémonos, en primer lugar, en el tema de la coordinación para así comprender el concepto de “consistencia” al que se refería la Corte anteriormente: decíamos entonces, según el alto Tribunal, que las políticas del Banco Central deben ser consistentes con las políticas gubernamentales para de esta manera desarrollar el mandato constitucional de coordinación de la política económica. De acuerdo con la sentencia, podemos identificar dos connotaciones en este concepto: el primero de ellos, abiertamente opuesto a las dos interpretaciones anteriores, el segundo, parcialmente coincidente.

210 Ob. Cit. página 23. 211 Ob. Cit. páginas 24 y 25.

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- Primera connotación del concepto “consistencia”. Dentro de la primera connotación, considera la Corte Constitucional que la consistencia entre

las políticas monetarias, cambiarias y crediticias y de empleo y crecimiento deben darse en el sentido de que las que son propias del Banco Central deben adoptarse, no solo teniendo en consideración las metas de inflación, sino también las metas que en materia de empleo y crecimiento se haya fijado el Gobierno. De modo que el Tribunal Constitucional le reconoce nuevos objetivos a la Junta del Banco Emisor. En otras palabras, se abandona el marco general de referencia que habíamos descrito anteriormente y al cual se circunscribía la coordinación de la políticas económicas, para dar paso a una especie de paridad entre el propósito de reducir la inflación y alcanzar metas de empleo y crecimiento, paridad que como lo anotaremos más adelante no tiene otra proyección diferente a la simple postulación teórica. De modo que la autoridad monetaria no toma en cuenta la política fiscal del Gobierno bajo el entendido que lo hace para cumplir el deber constitucional de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, sino de permitir las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias adecuadas para alcanzar un crecimiento económico fijado por el Gobierno, a la vez que intenta impedir un incremento en los índices de inflación. Pero ante la cuestión, bien conocida por la Corte, de entrar en pugna las políticas fiscales de expansión con los propósitos anti inflacionarios, primaría las políticas trazadas por el Ejecutivo, aún a costa de un incremento en los índices de inflación. Se trata pues, de un nuevo marco de referencia, en el que la coordinación se supedita a lineamientos de crecimiento económico. El siguiente aparte de la sentencia analizada nos clarifica la idea:

“…Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta llega a la convicción que, debido a que el país enfrenta una recesión muy intensa, con un alto desempleo, mientras que la inflación se ha reducido considerablemente, entonces resulta razonable adoptar una política monetaria más expansiva para reactivar coyunturalmente la economía, por lo cual considera apropiado adoptar una meta de inflación superior a la registrada en el período precedente. Una decisión de esa naturaleza es obviamente constitucional, por cuanto, como se explicó largamente en esta sentencia, el Banco de la República tiene como finalidad básica preservar la estabilidad en los precios, pero no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica general…”212.

Al respecto, podemos citar a Sergio Ghigliazza, quien expone un ejemplo de las inconsistencias que pueden surgir entre la estabilidad de precios de largo plazo y la generación de desequilibrios macroeconómicos en algunos sectores:

“La estabilidad de largo plazo, la que tiene carácter permanente, descansa por supuesto en una política monetaria consistente con ese objetivo. Sin embargo, la existencia de desequilibrios significativos por su magnitud y duración en los


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sectores público, externo y financiero, así como en el mercado laboral pueden poner en riesgo la estabilidad de largo plazo cuyas virtudes son relevantes en

los procesos de creación y asignación del ahorro, y en general, sobre la eficiencia del proceso productivo.

... A corto plazo, la estabilidad de precios se puede alcanzar aún con desequilibrios fiscales significativos. El control duradero de la inflación se compromete cuando el sector público necesita financiar una parte significativa de sus actividades con endeudamiento. Si las autoridades hacendarias buscan financiar el déficit del sector público con expansión monetaria y esta pone en riesgo las metas inflacionarias, en un contexto de autonomía, la banca central puede y debe negarse a expandir el crédito interno neto. En estas condiciones, el desequilibrio en las cuentas públicas se debe financiar internamente colocando bonos en el mercado de capitales o en el sistema financiero, o externamente con emisión de deuda bancaria o a través de los mercados internacionales de capitales.

Las circunstancias actuales de los mercados financieros mundiales me eximen de profundizar sobre la posibilidad de contar con financiamiento ilimitado del exterior, con lo cual un desequilibrio fiscal significativo tenderá a financiarse con endeudamiento interno que provocaría un alza en la tasa de interés con efectos recesivos. Si la recesión se profundiza, por una parte se afectaría la solvencia del sistema bancario y, por la otra, a través de la caída en la recaudación tributaria, se agudizaría (para el mismo nivel de gasto público) el desequilibrio fiscal. En este ambiente macroeconómico es cada vez más difícil que las metas de crecimiento de la cantidad de dinero sean compatibles con una baja inflación. Las presiones que el propio sector público ejerce para financiar el déficit, procurando atenuar los efectos de la recesión, se hacen cada vez más intensas. El banco central, haciendo uso de su autonomía, podría oponerse sistemáticamente a los pedidos del gobierno, pero más temprano que tarde el poder ejecutivo y, eventualmente, el poder legislativo invaden la autonomía real del banco central y la transforman explícita o implícitamente en autonomía formal. Consecuentemente, un desequilibrio fiscal importante y sistemático puede atentar contra la estabilidad de precios de largo plazo y afectar la capacidad de la banca central para lograrla, en este contexto la estabilidad no es sostenible y, por tanto, no es creíble. ”213 - La negrilla es de los autores -

En este mismo sentido, autores como Guillermo Perry Rubio sostienen que: “A raíz de la preocupación por las consecuencias que podrían tener las acciones de un banco central autónomo sobre la actividad económica general, en particular en cuanto actúa como autoridad cambiaria, en la Asamblea

213 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, “Algunas Condiciones para la Estabilidad de Largo Plazo”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 202 y 203.

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Constituyente se planteó la necesidad de que las funciones del Banco fueran llevadas a cabo en coordinación con la política económica general, y esto fue

lo que quedó acertadamente consignado en el texto definitivo.

De esta forma, la Constitución previene contra una banca central excesivamente conservadora que no considere las interrelaciones de sus objetivos con otros de igual valor constitucional y social ni las de sus instrumentos con otras variables económicas claves...”214 Pero respecto al planteamiento de la Corte Constitucional, antes transcrita, podemos formular dos críticas: primero, se ignora lo establecido por el artículo 4º de la Ley 31 de 1992 el cual establece, tal como habíamos citado anteriormente, que las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República se coordinarán con la política económica general siempre que “no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. Al respecto, el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, en su salvamento de voto contra la sentencia analizada, comenta:

“La justificación de la declaración de exequibilidad condicionada, se funda en el temor a una interpretación exegética de la norma legal examinada. No obstante la interpretación que la Corte realiza no solamente es en extremo exegética; además se revela parcial. La Corporación no reparó en otras disposiciones de la ley que se ocupan de desarrollar el mandato constitucional de “coordinación con la política económica general”, elemento cuya ausencia se imputa equivocadamente al artículo demandado, cuando en realidad se regulaba en la misma ley, en su artículo 4º, que no fue analizado. La interpretación aislada y literal impidió a la Corte percatarse de que lo que ella echaba de menos, pertenecía al contenido de la ley. En efecto, la norma mencionada, ordena lo siguiente: “La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley, mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, siempre que esta no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.”215 – La negrilla es de los autores -

214 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas xxxvi y xxxvii. 215 Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.

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Como una réplica adicional al planteamiento que formula Corte, dentro de

esta primera crítica, es la sugerencia que Guillermo Perry Rubio hace. Como pudimos observar anteriormente, este autor deja ver en sus exposiciones un pensamiento muy cercano al que plantea la Corte, con una diferencia que resalta la crítica que formulamos: Perry en sus argumentaciones no ignora la disposición del artículo 4º de la Ley 31, lo que ha la postre, como lo hemos señalado, la Corte sí hace. “Un aspecto de la ley vigente, que evidentemente no favorece la coordinación, es el que estipula que en caso de conflicto entre la política económica general del gobierno y las políticas de la Junta Directiva del Banco de la República, prevalece el objetivo de reducir la inflación a corto plazo, especialmente en lo que se relaciona con el manejo cambiario.”216 Guillermo Perry aprecia el contenido de la norma en referencia como un obstáculo para llevar a cabo el mandato de coordinación. Sustancial diferencia la que encontramos en este planteamiento respecto de la primera interpretación, cuando indicábamos que en la coordinación, además de ser un instrumento útil para integrar los órganos del Estado en los objetivos de estabilización, se circunscriben sus debates al imperativo constitucional y legal de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Como se aprecia, bajo esa óptica la disposición no implica un obstáculo, sino más bien un marco de referencia bajo el cual se sujeta la coordinación.

La segunda crítica que podemos formular, y de acuerdo con lo expuesto por diferentes autores en el aparte sobre las Razones para Controlar la Inflación, es lo inconveniente que resulta ceder en los objetivos antiinflacionarios para permitir políticas de expansión monetaria, que si bien reducirían en el corto plazo el impacto de un ciclo recesivo en la economía, en el mediano y largo plazo podría prolongar la fase de depresión sin encontrar una solución de fondo en los niveles de desempleo y de crecimiento. Decíamos también, que el haber sostenido por parte de la Corte una especie de paridad entre el propósito de velar por una moneda sana y buscar metas de empleo y crecimiento no va más allá de la simple teoría. La experiencia ha mostrado que cuando un Banco Central no tiene como objetivo único el velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, los índices de inflación presentan una tendencia en ascenso, mientras que el crecimiento económico, precisamente por los mayores índices de inflación, registra depresión en sus resultados. De manera que pretender un doble objetivo en las funciones del Banco, a lo único que lleva es a un desajuste en las variables

216 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página xxxviii.

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macroeconómicas, que se podría evitar si se reconoce como único deber luchar contra la inflación, lo que ha su vez permitiría “abonar el terreno” en

materia económica para alcanzar importantes crecimientos del Producto Interno Bruto en el mediano y largo plazo.

- Segunda connotación del concepto “consistencia”. Hemos identificado esta

segunda connotación de lo que la Corte entiende como consistencia de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia con las políticas propias del Gobierno en asuntos económicos. Enuncia el Tribunal Constitucional que:

“Como es obvio, el mandato de coordinación con la política económica general que recae sobre el Banco de la República tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente la función de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la República, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no solo se predica de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco de la República, sino también de quienes tienen responsabilidades en la formulación y ejecución de la política económica general del país”217.

En la primera de las interpretaciones que expusimos sobre el tema, explicamos porqué no era función exclusiva del Banco de la República velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Luego hay coincidencia en este aspecto entre lo que sostiene la Corte y dicha interpretación. Sin embargo, vale la pena anotar que bajo la primera interpretación no se entiende el asunto como una contrapartida, tal y como lo indica la Corte, sino como una única partida, en donde simplemente los demás órganos del Estado con competencia en lo económico se vinculan en el deber de luchar contra la inflación.

• El cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y

de sus deberes sociales. Ya nos habíamos referido a este límite cuando citamos un aparte de la sentencia de la Corte Constitucional que venimos analizando. Veamos lo que el alto Tribunal sostiene al respecto:

“Ahora bien, conforme a la Constitución, la política económica general del Estado no puede ser indiferente frente a los problemas de desempleo o de pobreza pues la intervención del Estado en la economía no busca exclusivamente la estabilidad en los precios sino que persigue finalidades mucho más amplias. Así, el artículo 334 de la Carta es explícito en indicar que

217 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 25.

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la dirección de la economía, que corresponde al Estado, pretende “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad

de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un medio ambiente sano”. Y, en particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en especial, intervenir “para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. Este mandato se ve complementado por el artículo 54 que precisa que el Estado debe propiciar “la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”. Todo esto significa que la Constitución no es neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las autoridades públicas.

…La peculiaridad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene como finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts. 371 y 373), sin embargo esta autonomía tiene limites formales –su sujeción a la ley (CP art. 150 ords. 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus actuaciones, como las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho (CP arts. 1º y 2º) y a la materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución no puede ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334)”218.

A la luz de este nuevo límite, la Corte introduce elementos que hacen más difícil la comprensión del problema. Según el Tribunal, las funciones del Banco Central se deben entender conforme a lo establecido en los artículos 54 y 334 de la Constitución. A continuación pasamos a transcribirlos: Artículo 54 de la Constitución Nacional: “Es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.219 Artículo 334 de la Constitución Nacional: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,

218 Ob. Cit. páginas 24 y 27. 219 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

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distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el

mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de la regiones.”220 Comenzaremos haciendo un análisis de esta novedosa tesis citando un aparte del salvamento de voto de la sentencia que venimos estudiando: “Junto a los normas constitucionales organizatorias, en la Constitución pueden encontrarse normas que articulan mandatos dirigidos a los órganos del poder público cuyo contenido puede ser más o menos general. En este orden de ideas, el objetivo del pleno empleo o del crecimiento económico y el bienestar general, no configuran por sí mismos competencias especificas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya materialización admite diversas formas que no se precisan inmediatamente en el plano constitucional.

…El carácter general de las normas – mandato que enuncian las directrices del pleno empleo, del crecimiento económico y de la consecución del bienestar general, a las que la Corte se remite como límites a la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, sin duda restringirá con esa misma amplitud la “autonomía técnica” de esta autoridad económica, como quiera que toda medida suya podrá válidamente ser cuestionada si llegare a afectar dichos objetivos. Una medida restrictiva, técnicamente necesaria, podrá sin embargo reducir el empleo, y será entonces susceptible de ser declarada nula por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Una medida expansiva, en el mediano o largo plazo, podrá incidir negativamente en el crecimiento económico o en el empleo futuro, y por ello también podrá correr la misma suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultáneamente todos los objetivos económicos, propiciará una conflictividad constante en torno de cada política adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnación o defensa emularán desde distintos horizontes temporales y supuestos teóricos”221. El salvamento de voto se refiere en primer lugar al carácter más o menos general que pueden tener algunos mandatos constitucionales dirigidos a los

220 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 221 Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.

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órganos del poder público. En el caso que acontece, los objetivos mencionado por la Corte Constitucional y contenidos en los artículos 334 y 54

de la C.P. son de carácter general, y no, competencias específicas de dichos órganos. De ser así, y como muy posiblemente lo ha entendido la Corte Constitucional, podrían contemplarse situaciones en las que se desnaturalizaría la estructura de Banca Central. ¿Cómo entender que sea el Estado, bajo la competencia de uno o alguno de sus órganos el que provea de pleno empleo a los recursos humanos? Es difícil comprender esta posibilidad, más aún cuando la tendencia en el mundo, no siendo nuestro país ajeno a ello, es la de reducir el tamaño del Estado para hacerlo más eficiente en sus funciones de justicia, cuidado de la soberanía y algunas otras que no interesan al sector privado, reconociendo que es precisamente este sector el que determina el desarrollo de un Estado222. ¿Cuál sería el órgano estatal cuya competencia le correspondería generar pleno empleo?. Preguntas que pueden quedar sin resolver, pero respecto de las cuales nos atreveremos a sentar algunas hipótesis, partiendo de la base de que el órgano al cual se refiere la Corte es el Banco de la República: pudiera pensarse que mediante los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que tiene a su cargo provea de pleno empleo a los recursos humanos, esto es, mediante políticas de expansión que releguen a un segundo plano el problema de inflación. Podría, adicionalmente ser una Banca de fomento, en donde, desconociendo, o bajo una nueva interpretación del artículo 373 de la C.P. en armonía con los artículos 334 y 54 C.P., se permita crear cupos de crédito a favor de los particulares y operaciones financieras, sin la restricción que la misma Constitución impone, a favor del Estado. Aunque parece una situación forzada e inconstitucional, lo cierto es que es una hipótesis bajo la cual el Banco de la República actuaría como un órgano del Estado cuya competencia es generar pleno empleo a los recursos humanos. A las claras, esta posibilidad no correspondería con un modelo de Banca Central y más bien sería una estructura cercana a la anterior Junta Monetaria. La dificultad que plantea la Corte al pretender reconocer como competencia de un órgano del Estado el objetivo de generar pleno empleo, hace más complejo entender que prioridad tiene el mandato constitucional de luchar contra la inflación, pudiendo llegar a pensarse que bajo esta nueva tesis que integra los artículos 334 y 54 de la C.P., no se contempla ni siquiera una prioridad en el tema de capacidad adquisitiva de la moneda, y más bien es preferente el cumplimiento de los objetivos trazados en los artículos antes mencionados, aunque se incurra en un alto costo inflacionario. Pero como podemos observar en el salvamento de voto, destaca el Magistrado que tales objetivos “no configuran por sí mismos competencias específicas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya materialización admite diversas formas”. En efecto, las maneras de utilizar las herramientas propias de la Banca Central para alcanzar los mandatos generales impuestos en el artículo 334 C.P. pueden variar. De allí que, como anota el Magistrado, toda medida de la Banca Central podría ser cuestionada:

222 LIBERTAD DE ELEGIR, Hacia un nuevo liberalismo económico, Milton / Rose Friedman, editorial Grijalbo, Segunda Edición.

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de llegarse a restringir la liquidez del mercado monetario, podría repercutir negativamente en el empleo en el corto plazo, y una medida contraria, es

decir, de expansión monetaria, afectaría los niveles de crecimiento en el mediano y largo plazo. Sobre este punto, nos parece oportuno citar lo que al respecto han sostenido Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow:

“The Bank, of course, continues to enjoy some of the same functions as it did prior to the Constitutional reform, namely, its status as the sole issuer of money, bank of banks, lender of last resort, administrator of international reserves, as well as fiscal agent for the Government. Importantly, it lost its function as a development bank, an activity that had been widely criticized as a highly inflationary.”223 - La negrilla es de los autores - “El Banco, claro, continua disfrutando de algunas de las mismas funciones anteriores a la reforma Constitucional, a saber, su estatus como único emisor de moneda, banco de bancos, prestamista de último recurso, administrador de las reservas internacionales, así como también agente fiscal del Gobierno. Muy importante, es el que halla perdido sus funciones de banco de desarrollo, una actividad que ha sido ampliamente criticada por ser altamente inflacionaria.” - Traducido por los autores -

En entrevista concedida el Diario La República respecto al fallo de la Corte, Armando Montenegro sostuvo lo siguiente: “Al señalar que sin duda alguna el Emisor perderá parte de su independencia como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, el presidente de Anif, Armando Montenegro Trujillo, dijo que es absurdo pensar que con más inflación habrá mayor empleo y producción. Para el dirigente gremial, esta afirmación del magistrado ponente es una gran irresponsabilidad, pues refleja un profundo desconocimiento de la teoría económica y de la economía colombiana. Y es que según Anif, este hecho deja en evidencia el gran peligro al que se enfrenta la sociedad en manos de personas tan poderosas y con tan poco conocimiento sobre los asuntos sobre los cuales están decidiendo.”224

Otro inconveniente que podemos observar en la tesis expuesta por la Corte Constitucional, estrechamente vinculada al planteamiento que venimos analizando, es la oposición que reconoce entre la estabilidad de los precios y la búsqueda del pleno empleo. La Corte es clara en exigir pleno empleo como materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (334 C.P.). Plantea esto como un límite a las funciones del Banco de la República, pues como órgano del Estado, debe promover el empleo tal

223 Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 9. 224 “Se enciende polémica por papel del Emisor”, Diario LA REPÚBLICA, Viernes 9 de Julio de 1999, página 2 A.

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como lo indica el artículo 334 C.P. Con todo, podemos concluir que el Tribunal Constitucional toma partido por una crecimiento en el corto plazo,

pues es en esta etapa donde puede observarse oposición entre el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y el crecimiento de la economía. Parece haber dejado atrás el hecho de que en el mediano y largo plazo ya no se da tal oposición, de modo que con unos bajos niveles de inflación se logra un crecimiento de la economía. No parece acertado plantearse como punto de partida una situación extrema de oposición entre bajo índices de inflación o altos niveles de crecimiento, cuando lo que se logra precisamente con baja inflación es un crecimiento de la economía, pudiendo así alcanzar los objetivos de empleo impuestos por el artículo 334 del C.P.

Por último, como hemos podido observar, la Corte integra una serie de funciones que desprende del artículo 334 C.P. al Banco de la República. A continuación pasamos a analizar las consecuencias que de este planteamiento se derivan, citando primero el salvamento de voto a la sentencia en estudio: “Pero la decisión de la Corte, sin mediar un acto reformatorio de la Constitución, so pretexto de que solo así se puede alcanzar la “coordinación de la política económica general”, ha eliminado el perfil estructural de la Junta Directiva, agregándole funciones adicionales y saturándola de responsabilidades. Lo anterior significa un sacrificio neto de especialización y, de otro lado, genera un riesgo de pérdida de eficiencia de sus instrumentos, que por pretender que sean polivalentes se podrán ver en la práctica cercenados en sus resultados. La consecuencia más grave de este paso dado por la Corte, en mi concepto, es la subordinación de la política monetaria a las decisiones de los órganos políticos que en últimas orientan y fijan las demás variables económicas a cuyos designios debe en los sucesivo sujetarse la Junta Directiva. En verdad se entra en un escenario distinto del previsto por la Constitución, cuando se postula que dadas unas políticas emanadas de otros órganos del Estado (Gobierno y Congreso), las que señale la Junta deben someterse a ellas. Una cosa es la “coordinación” como meta deseable y otra la “coordinación” como axioma o presupuesto inicial. Bajo la primera, la Junta Directiva conserva una esfera de control o autonomía; bajo la segunda, deviene órgano funcionalmente subalterno.”225.

Al respecto, Gerardo Hernández anota que: “En este sentido, la propuesta de que el Banco Central tenga objetivos distintos al de la moneda sana con el fin de que atienda otros derechos y garantías previstos en la Constitución como el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución de oportunidades y beneficios y la preservación del medio ambiente, ignora la naturaleza jurídica del Banco de la República como órgano

225 Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.

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constitucional independiente en donde las facultades otorgadas a las distintas ramas del poder público buscan augurar un cierto contrapeso de las mismas.

Me pregunto si acaso sería necesario incluir objetivos adicionales a los organismos de fiscalización o a la organización electoral tales como garantizar la igualdad ante la ley o el debido proceso, principios que deben tenerse en cuenta no solo por dichos órganos sino por todas las ramas del poder público que ejerzan funciones judiciales.

El problema que puede surgir, como lo señalaba la co – directora del Banco de la República, María Mercedes Cuéllar, con el objetivo de reducir la inflación es que el Gobierno no lo comparta y no esté de acuerdo con el precepto constitucional. “En este hipotético caso, la discusión que debe hacerse es que camino tomar cuando el Gobierno de turno no esté dispuesto a cumplir el mandato constitucional de reducir la inflación. Si esto no es así, no debería haber controversia distinta a la de buscar las políticas más adecuadas para rebajar la inflación.”226

4.4.3.6. Cuarta Interpretación. Esta última interpretación del tema, muy cercana a la anterior, sirvió de fundamento para la presentación del proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modificaba y adicionaba los artículos 371 y 372 de la C.P., presentado por los Honorables Congresistas Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, José Antonio Gómez H., Jaime Dussán y Vicente Blel. A continuación transcribimos el proyecto de reforma del inciso segundo del artículo 371, el cual trata sobre el control a la inflación: “Artículo 1º . El inciso segundo del artículo 371 de la Constitución Política quedará así: “Serán funciones básicas del Banco de la República: mantener el equilibrio de los indicadores macro económicos a través del control a la inflación, sin que para esto se afecten la generación de empleo y el sector productivo del país; regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno.”227 (Subrayado por los autores). Como puede observarse, en el proyecto se buscaba adicionar el segmento subrayado y suprimir la frase “Todas ellas se ejercerán en coordinación con la

226 LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 95 y 96. 227 Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la Constitución Política.

135

política económica general” de la norma original. La razón que motivó este cambio la citamos a continuación:

“En primera instancia, resulta de orden prioritario ampliar las funciones a que a través de la Constitución se le asignan al Banco. Esto debido a que la experiencia que ha tenido que asumir el País con las soluciones adoptadas por la Banca Central para controlar la inflación ha terminado hundiendo otros sectores. No podemos, vr. gr. seguir permitiendo que se baje la inflación a través de políticas que estrangulan al sector productivo.”228 El cambio que se proponía dentro del artículo 371 C.P., tenía una importante connotación. Si bien se establecía el mandato de controlar la inflación con el propósito de equilibrar los indicadores macro económicos, se hacía la salvedad de que tal objetivo no podía afectar la generación de empleo y al sector productivo. Se trataba de adoptar constitucionalmente la postura según la cual, así existieran brotes inflacionarios, no era posible para el Banco adoptar medidas para controlar la situación pudiendo lesionar en el corto plazo los niveles de empleo. De modo que quedaba proscrita cualquier medida propia de la autoridad monetaria para restringir la liquidez con el propósito de controlar la inflación, así existiera en el corto plazo un costo en términos de empleo. La consecuencia de esta nueva regulación, como lo advierten diferentes autores, hubiera sido un incremento en los niveles de inflación con altas tasas de desempleo en el mediano y largo plazo. La Corte Constitucional y los H. Congresistas ponentes del proyecto de Acto Legislativo, como se puede apreciar, han insistido en que si bien es razonable ejercer un control a la inflación, no por ello se debe afectar el crecimiento de la economía. Sin embargo, consientes de que ambos propósitos no se pueden alcanzar sin incurrir en algún costo durante determinado plazo, terminan ambos representantes de las respectivas ramas del poder público inclinándose por aquellas políticas que prefieren fomentar el crecimiento de la economía asumiendo costos inflacionarios, que como la experiencia deja ver, terminan por afectar los niveles de empleo y crecimiento del producto interno bruto en el mediano y largo plazo. Motivados por los resultados en las variables macro económicas del país, los H. Congresistas presentaron el proyecto de Acto Legislativo. Sobre este aspecto, nos referiremos en el capítulo Resultados Históricos de la Banca Central. Finalmente, es importante reproducir la crítica que hace Salomón Kalmanovitz, respecto a la resistencia que, como en este caso, presentan algunos sectores políticos a la independencia del Banco Central: “Un político enfrenta unas instituciones cuando le han quitado algo importante. Las preguntas son entonces las siguientes: ¿Qué es lo que le ha quitado el Banco 228 Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.

136

de la República a los políticos?... La respuesta básica..., se han disminuido los ingresos provistos... por el impuesto inflacionario. Si hoy Colombia tuviera

una inflación del 25%, como la tuvo en promedio durante los últimos 30 años, los ingresos del Gobierno que la clase política podía repartir en parte sería de unos 3 a 4 billones de pesos. Se trata de una cifra enorme que alcanza entre el 2% y el 3% del PIB, algo similar a lo que los ciudadanos, pagan como impuesto a la renta... En torno al impuesto inflacionario, es como si la autoridad monetaria hubiera clausurado una mina de plata para quienes la explotaban anteriormente. Sin embargo, esos ingresos no surgían de un don de la naturaleza sino de los bolsillos de los pobres de Colombia. En efecto, los asalariados sin organización sindical, los trabajadores del sector informal, los vivían de rentas fijas como pensiones o arriendos, cada uno de ellos veía caer sus ingresos en una cuarta parte cada año con un ajuste anual que frecuentemente no compensaba lo perdido. Fue a ellos a quienes los constituyentes de 1991 pretendieron defender, ordenándole al Banco de la República que fuera firme en eliminar el impuesto inflacionario... A un dirigente sindical no le preocupa mucho la inflación, en tanto le da pie para movilizar a sus asociados y ganar aumentos que superen el cambio operado en los precios. Por eso mismo, no le convence mucho la lucha contra la inflación, porque su control le quita motivación para hacer demandas radicales. Más le preocupa que el empleo se vea lesionado a veces cuando a la autoridad monetaria le corresponda frenar la actividad económica para reducir la inflación... Cuando el banco de la República era de fomento, emitía en exceso y prestaba con tasas de interés negativas trasladando parte del impuesto inflacionario a favor de los beneficiarios de su crédito. Algunos políticos intermediaban esta labor y les ganaba importancia dentro del sector privado. A veces los beneficiados no cancelaban sus obligaciones, entendiéndolas como un favor político pleno. Esa es la razón de fondo para que los bancos oficiales estén quebrados en la actualidad. Con las reformas que se le hicieron al Banco de la República en 1991, esos políticos se sienten desplazados por el mercado de dinero, que es el que asigna la mayoría de recursos crediticios hoy en día.”229

229 Salomón Kalmanovitz, “¿Por qué algunos políticos se oponen al Banco Central y a la Apertura?”, Diario LA REPÚBLICA, Lunes 17 de Enero de 2000, página 4 A.

137

5. RESULTADOS HISTÓRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA

5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIÓN Como ya hemos indicado, el control de la inflación es el objetivo constitucional del Banco de la República. En este capítulo pretendemos hacer una evaluación sobre los resultados obtenidos en materia de inflación por el Banco, como autoridad monetaria, desde 1991, año en que comenzó a operar bajo el modelo de Banco Central. 5.1.1. Resultados Inflacionarios. La inflación (IPC) promedio durante 1970 – 1997 fue de 22%, resultado que le permitió a Colombia ubicarse como el país con la tasa de inflación moderada más persistente del mundo. Esa persistencia se vio consolidada por los mecanismos de indexación financieros y salariales los cuales hicieron difícil consolidar la inflación en niveles de un solo dígito.230

230 REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 3.

138

Cuadro 6. Evolución del Indice de Precios al Consumidor

Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC) (variaciones porcentuales)

2000

Mes 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Enero 3,30 3,00 3,49 3,24 3,15 1,84 2,51 1,65 1,79 2,21 1,29 Febrero 3,66 3,41 3,34 3,25 3,68 3,52 4,01 3,11 3,28 1,70 Marzo 2,89 2,52 2,31 1,87 2,21 2,61 2,10 1,55 2,60 0,94 Abril 2,81 2,80 2,85 1,94 2,37 2,23 1,97 1,62 2,90 0,78 Mayo 1,95 2,20 2,32 1,60 1,54 1,65 1,55 1,62 1,56 0,48 Junio 1,95 1,58 2,24 1,54 0,90 1,20 1,14 1,20 1,22 0,28 Julio 1,35 1,81 1,99 1,23 0,91 0,77 1,51 0,83 0,47 0,31 Agosto 1,58 1,27 0,75 1,25 0,97 0,63 1,10 1,14 0,03 0,50 Septiembre 2,37 1,45 0,83 1,12 1,09 0,84 1,19 1,26 0,29 0,33 Octubre 1,92 1,32 0,85 1,06 1,11 0,88 1,15 0,96 0,35 0,35 Noviembre 2,03 1,22 0,72 1,29 1,11 0,79 0,80 0,81 0,17 0,48 Diciembre 2,52 1,40 0,94 1,13 1,49 0,92 0,72 0,61 0,91 0,53 En año corrido

32,36 26,82 25,13 22,60 22,59 19,46 21,63 17,68 16,70 9,23 1,29

Fuente: Dane

139

32%26% 25% 22%

22%19% 21%

17% 16%9%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Dane

Figura 2. Indice de Precios al Consumidor (IPC) - Variación porcentual anual Los índices de inflación presentaron una reducción anual desde 1991, salvo en 1996, cuando la inflación registró un crecimiento de dos puntos porcentuales respecto del año anterior. En términos generales, puede afirmarse que la tendencia de la inflación fue favorable con los objetivos de estabilización del Banco Central. En efecto, si se compara la inflación de 1990 (32.36%) con la inflación obtenida en 1999 (9.23%), puede apreciarse una reducción en cerca de 23 puntos porcentuales. La tasa de inflación anual obtenida en diciembre de 1999 fue la más baja registrada desde 1970, año en el cual fue de 6.6%. El resultado más sobresaliente es el alcanzado en ese año, pues la inflación mostró una caída de 7.5 puntos porcentuales frente al año anterior, y 5.8 puntos porcentuales inferior a la meta inflacionaria establecida para 1999. Así, en diciembre de 1999 se completaron ocho meses consecutivos con una inflación al consumidor de un dígito. La caída en la tasa de inflación se registró en todos los grupos que conforman la canasta familiar. En especial, se destacó la disminución en el crecimiento de los precios de vivienda, la cual pasó de crecer de 16.6% en diciembre de 1998 a 5.8% en igual mes de 1999; de la educación que pasó de 17.3% a 10.2%, y de los alimentos que pasaron de 15.7% a 7.5%.231 Además de los múltiples aspectos positivos que esto implica, de acuerdo con los informes del Banco, la reducción en el ritmo inflacionario significó un aumento de los salarios reales, pues los ajustes salariales que se hicieron a principios de 1999 estuvieron entre 15 y 17%. Además, haber obtenido una inflación de un dígito, situó al país a la entrada de un patrón inflacionario más acorde con el internacional.232 5.1.2. Inflación y Crecimiento. En buena medida, el debate respecto a la autonomía del Banco ha girado en torno a las difíciles consecuencias que ha dejado en la economía la lucha contra la inflación. La caída en el crecimiento del Producto Interno Bruto, los elevados niveles de desempleo, que para 1999 registraron un promedio anual cercano al 19.4%, el deterioro de la demanda agregada, entre otros, han sido expuestos como motivos suficientes para relajar la 231 INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República 232 Diario LA REPUBLICA, Jueves 6 de Enero de 2000, “La inflación sí perdió peso”, página 1 C.

140

política monetaria y permitir mayor flexibilidad. Sin embargo, los detractores de este planteamiento que exponen no pocos sectores, y defensores de la

autonomía del Banco, insisten en los beneficios que implica seguir bajo una política de estabilización, amparados en el argumento, ampliamente expuesto ya, según el cual en el mediano y largo plazo se obtiene crecimiento de la economía si se asumen constantes medidas contra la inflación, incurriendo en un costo de crecimiento en el corto plazo.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999-0,06

-0,04

-0,02

0

0,02

0,04

0,06

0,08Inflación PIB

Fuente: Dane, DNP y La Nota Económica

Figura 3. IPC vs. PIB – Variación porcentual anual La relación negativa entre crecimiento del producto e inflación, aparece claramente señalada en los períodos 1992 y 1996. Las equis que se forman en las gráficas demuestran la relación inversa que se presenta en ambos indicadores: en 1992, la tendencia creciente del producto contrastó con la caída en los índices de inflación. Igualmente, en 1996 la caída en el crecimiento de la economía se presentó inversa al incremento en los resultados de inflación; esta situación se debió principalmente a la reducción que por esa época realizó el Banco sobre la oferta monetaria, lo que produjo una desaceleración en el crecimiento de la economía. La situación para esa época resultó paradójica; si bien la liquidez del mercado ha estado asociada a mayores resultados inflacionarios, durante ese período, aunque se presentó una restricción en la liquidez monetaria, el índice de inflación mostró un incremento de dos puntos porcentuales frente al año anterior (21%). Sin embargo, en 1997 se presentó una nueva caída en la inflación (17%) con un correspondiente incremento en el Producto Interno Bruto. Tanto en 1992 como en 1996, los resultados mostraron evidencia en favor de los planteamientos expuestos por los defensores del modelo de Banca Central, en el sentido de haberse presentado un crecimiento del producto en la medida en que la inflación registró caídas. Esa situación justificó los esfuerzos dirigidos a reducir la inflación, pues los dividendos en términos de crecimiento se pudieron apreciar. El problema surgió en el período comprendido desde 1998, cuando los resultados presentaron una relación directa entre la caída de la inflación y el crecimiento de la economía, ¿qué pasó?. Bien vale la pena aclarar, antes de comenzar la discusión, que sobre las causas de la recesión de la economía nos referiremos más adelante. Así, hay quienes atribuyen la reducción de la inflación a la fase recesiva por la que atravesó la economía desde 1998. En este sentido, la caída de la demanda agregada y el consecuente deterioro en los ingresos per capita,

141

impidió que los precios de los productos crecieran. En este sentido, apunta el codirector del Banco, Sergio Clavijo:

“Dicho de otra manera, Colombia a experimentado una desinflación fortuita durante los años 1998 – 99, entendiendo como tal la resultante del debilitamiento del sector productivo, del incremento del desempleo, del estallido de la burbuja especulativa de los bienes raíces que se fue inflando durante los años 1993 – 97. Todo ello ha traído graves consecuencias para el sector financiero, afectando estructuralmente su capacidad crediticia.”233 El autor analiza que durante 1998 y 1999, no solamente en Colombia sino en otros países como Inglaterra e Isrrael, la tasa de sacrificio para la reducción de la inflación fue alto, pues se requirieron desaceleraciones significativas del producto. Así, sostiene que la “desinflación fortuita” del período 1998 – 99 fue menos favorable que el manejo tradicional de la economía, el cual reportaba crecimientos cercanos al 4%, desempleo del 10% y una inflación promedio cercana al 22%. Sin embargo, no se trata de volver a dicha combinación de políticas sino de aprovechar la situación con el objeto de permanecer en inflaciones de un solo dígito, en la medida en que se va recuperando la economía.234 Sin embargo, el Banco de la República, en cabeza de su Gerente General, insistió en que el logro alcanzado en materia de inflación se debió a la estricta política monetaria que puso en marcha, sobre todo en 1997 y 1998, y no solo al proceso recesivo de la economía. Según se lee en varios de los documentos del Banco, conforme al mandato que le impone la Constitución, las medidas adoptadas para reducir la oferta monetaria permitieron alcanzar y superar la meta proyectada de inflación. No obstante, se reconoció que la reducción de la inflación durante 1999 fue más acelerada de lo programado por causa de la recesión. 5.1.3. Agregados Monetarios. La base monetaria al 31 de diciembre de 1999 se situó en $9.740 miles de millones (mm). En diciembre, la tasa de crecimiento anual del saldo promedio de la base monetaria fue de 24.22%, 22.7 puntos porcentuales mayor que el crecimiento presentado en el mes de septiembre del mismo año.235 Este crecimiento implicó un aumento de más de 30 puntos porcentuales respecto a enero de ese mismo año, cuando la base monetaria alcanzó tasas de crecimiento negativas cercanas al -10% (Gráfica 3). Los resultados demostraron una fuerte contracción en la base monetaria desde comienzos de 1998 hasta finalizar el primer semestre de 1999. Fue precisamente durante esta época que la economía presentó las mayores caídas en el crecimiento, pues al finalizar el primer semestre de 1999 se registró una variación respecto a la misma época del año anterior, mayor al –6%.

233 REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 5. 234 Ob. Cit. página 6. 235 INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República

142

-15%-10%-5%0%5%

10%15%20%25%30%

Dic-96

Feb-97

Abr-97

Jun-97

Ago-97Oct-

97Dic-

97

Feb-98

Abr-98

Jun-98

Ago-98Oct-

98Dic-

98

Feb-99

Abr-99

Jun-99

Ago-99Oct-

99Dic-

99


Figura 4. Base Monetaria – Variación porcentual anual del promedio mensual Un comportamiento muy similar registraron los medios de pago M1, los cuales alcanzaron a registrar un crecimiento anual promedio cercano al –5% durante finales de 1998 y comienzos de 1999. Al finalizar 1999 el crecimiento anual promedio fue del 12.5%, un incremento que se debió al mayor ritmo de crecimiento de las cuentas corrientes. El agregado monetario más amplio de liquidez, M3 más bonos, se situó el 31 de diciembre de 1999 en $60.002 mm con una tasa de crecimiento anual del 6.3%. 5.1.4. Política Monetaria y Política Fiscal. El desarrollo de la política fiscal debe procurar ser coherente con el desarrollo de la política monetaria que adelanta el Banco de la República. La razón para ello, de manera elemental, es que el gasto público genera liquidez monetaria en la economía, lo cual conduce a incrementar los precios de los productos, presionando el alza de los indicadores de inflación. Es decir, un mayor gasto público produce el efecto contrario al perseguido por el Banco de la República, cual es el de lograr una menor inflación.

-7%

-6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999p

143

Fuente: Banco de la República y Revista Dinero

Figura 5. Déficit (-) Fiscal del Sector Público; como porcentaje del PIB

El déficit fiscal, representado en cifras negativas como porcentaje del PIB, en oposición a las cifras positivas como porcentaje del PIB del superávit fiscal, presenta un marcado deterioro desde 1994 hasta 1999. Se estima que un punto porcentual del PIB equivale a unos 900 millones de dólares236: de modo que si en 1994 el déficit era de –1.6% del PIB, esto es, cerca de 1.440 millones de dólares, en 1997 (-4.17% del PIB) alcanzó la suma no despreciable de cerca de 3.753 millones de dólares y en 1999 (-6.3%) llegó a un faltante cercano a los 5.670 millones de dólares. Las cifras demuestran por tanto, que desde el período correspondiente al inicio de la administración del Presidente Samper las finanzas públicas presentaron un incremento desbordante. El aumento excesivo en los sueldos de los empleados públicos, negociados en su mayoría por el entonces Ministro del Interior Horacio Serpa, robos masivos a través de contratos fraudulentos y de colocación de dineros oficiales en entidades financieras de dudoso desempeño (entre ellas varias cooperativas), y gasto desordenado y sin prioridades. Frente a esto, el Ministro de Hacienda que se desempeñaba durante esa época, Antonio Urdinola, no tomó medidas de fondo contra la situación.237 Por eso, y como consta en varias publicaciones, la Junta Directiva del Banco de la República hizo serios llamados al gobierno de entonces para que llevara a cabo ajustes en el gasto público. Sin embargo, esto nunca sucedió y por el contrario continuaron los altos niveles de gasto. Tal situación redujo la credibilidad del país frente al exterior, pues como los sostuviera el Gerente del Banco, Miguel Urrutia, los prestamistas internacionales no estaban dispuestos a otorgar créditos a una nación con elevado faltante en sus finanzas públicas238. No en vano, el Ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo aseguró al asumir su investidura, que recibía “la olla raspada”, destacando en especial dos casos ocurridos en las dos últimas semanas del gobierno del Presidente Samper: de un lado, el haber comprometido 67.000 millones de pesos de Findeter, esto es, el 55% de los recursos que le quedaban para ese año, y de otro lado, el haber comprometido del Inurbe 32.000 millones de pesos, equivalentes al 82% del presupuesto restante de la entidad para ese año239. El gobierno del Presidente Pastrana se comprometió a llevar a cabo un ajuste fiscal mediante reformas estructurales en el sector público, programas para fortalecer el recaudo de impuestos y otras medidas sobre las cuales no nos vamos a detener, dirigidas a reducir el déficit de las finanzas públicas. Tal compromiso fue adquirido también frente al Fondo Monetario Internacional en el marco del acuerdo suscrito entre el gobierno y esta entidad. Sin embargo, lo cierto es que durante el primer año de gobierno, los esfuerzos por reducir el déficit de las finanzas públicas heredado de la anterior administración ha fracasado. La austeridad en el gasto, la implantación de un impuesto sobre las transacciones financieras del dos por mil y una reforma que pretendió ampliar la base de tributación en el impuesto de renta y de ventas, no lograron compensar ni las caídas en los recaudos originados por la actual recesión, ni los mayores gastos ocasionados por las operaciones de salvamento del sector financiero y por la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto de Armenia.240

236 PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997. 237 Revista LA NOTA, ejemplar No. 16, “Reventó la Crisis”, junio 7 – 28 de 1998. 238 PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997. 239 PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Contrarréplica de Minhacienda a Urdinola”, agosto 21 de 1998. 240 Revista LA NOTA, ejemplar No. 49, “En el Fondo con el Fondo”, noviembre 22 – diciembre 13 de 1999

144

De todas maneras, se espera que como resultado de las gestiones gubernamentales, el

déficit fiscal alcance en el año 2000 una reducción en cerca de tres puntos porcentuales del PIB, y se ubique en –3.6% del PIB. En este sentido, se espera que en el 2001 el déficit se reduzca a –2.5% del PIB y en el 2002 al –1.5% del PIB. Si esto es posible, cederían las presiones inflacionarias que tal fenómeno genera, y haría posible consolidar los resultados inflacionarios de un solo dígito alcanzados en 1999. 5.1.5. Perspectivas. Aunque los positivos resultados en materia de inflación durante los dos últimos años han estado acompañados por una fase de recesión en la economía, lo cierto es que no se pueden ignorar las proyecciones en materia de recuperación para el año 2000, las cuales arrojan un crecimiento de la economía cercano al 2% frente al año anterior, con lo cual se iniciaría posiblemente un ciclo de recuperación, manteniendo a su vez los bajos niveles de inflación alcanzados. En efecto, hechos como el aumento en el consumo de energía eléctrica en el último trimestre de 1999, el leve repunte de las ventas financiadas con tarjetas de crédito durante la misma época, la mayor utilización de la capacidad instalada a noviembre de 1999, el menor ritmo de contracción de las importaciones, las tasas de crecimiento anual positivas exhibidas por las exportaciones totales y no tradicionales durante el último trimestre de 1999, y en general, el mejor desempeño de los pedidos de la industria durante la segunda mitad de 1999, al igual que la reducción progresiva de las existencias en el mismo período, sugieren una recuperación en la producción en el año 2000. Además, teniendo en cuenta la magnitud de la contracción acumulada en el último año y los bajos niveles observados de utilización de capacidad instalada, es posible prever que no se presentarán presiones inflacionarias en el presente año, asociadas con excesos de demanda. En este sentido, se espera que la inflación al finalizar el año 2000 se ubique en un rango entre el 8% y 10% y que para finales del 2001 la inflación continúe reduciéndose alrededor de dos puntos porcentuales adicionales.241 Esto significaría retomar el resultado que venía presentándose desde 1991, es decir, la relación inversa entre el comportamiento de la inflación y el crecimiento del producto (Figura 3). Con ello, quedarían a salvo los planteamientos que explican la importancia de reducir la inflación obteniendo beneficios de crecimiento en el mediano y largo plazo. Diferentes trabajos presentados por analistas, arrojan resultados que bien vale tener en cuenta para continuar en el esfuerzo de reducir la inflación:

241 INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República

145

“De Gregorio calculó que una reducción de 10 puntos en la inflación en Colombia aumentaría el PIB entre 0,1% y 0,26%. Javier Gómez, quien hizo

varios cálculos usando modelos alternativos, concluye que la ganancia en bienestar de reducir la inflación en 10 puntos está entre 0,5% y 0,9% del PIB. El trabajo de Uribe y Arias concluye que el costo en bienestar de la inflación en Colombia está entre 0,5% y 1,5% del PIB. ... Si bien estos resultados del impacto de la inflación sobre el crecimiento podrían ser interpretados como pequeños, lo correcto es entender que un cambio pequeño en la tasa de crecimiento del producto puede explicar grandes diferencias en el nivel de bienestar.” 242

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%

1997 1998 1999 2000p 2001p-4,00%-3,00%-2,00%-1,00%0,00%1,00%2,00%3,00%4,00%

Inflación PIB

Fuente: Dane, DNP, La Nota Económica y Banco de la República Figura 6. Proyecciones: Indice de Precios al Consumidor Vs. Producto Interno Bruto; variación

porcentual anual Nótese como, de acuerdo con la figura anterior, las cifras proyectadas a partir del año 2000 presentan nuevamente una relación inversa entre el comportamiento de la inflación y el crecimiento del PIB. Desde 1998 se puede apreciar una tasa de sacrificio, para bajar la inflación, en el crecimiento del producto de cerca de 7 puntos porcentuales. Así, mientras en 1997 la economía había crecido 3% anual, en 1999 cayó en cerca del 4% respecto del año anterior, a la vez que la inflación se redujo en este mismo período de 17% en 1997 a 9% en 1999. Sin embargo, las proyecciones arrojan crecimientos positivos en el producto interno bruto a partir del año 2000, además de seguir presentándose una reducción en la inflación. Con ello, parece quedar demostrado que la reducción de la inflación permite alcanzar crecimientos de la economía durante el mediano y largo plazo, tomando dicho término desde 1998, pues en el corto plazo (1998 y 1999) se aprecia una caída en el crecimiento cuyo sacrificio radica en las menores tasas de inflación logradas. Varios autores, como el codirector del Banco de la República Sergio Clavijo, han propuesto una nueva estrategia para consolidar la inflación de un dígito alcanzada en el último año, mediante la llamada “inflación objetivo” (inflation targeting). La idea es guiarse por un programa de des – inflación de mediano plazo, lo cual permitiría contemplar de manera más global la situación macro económica en su conjunto, en donde las decisiones de política monetaria y su resultado sobre las 242 REVISTA MENSUAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Nota Editorial, “¿Cuanto nos está Costando la Inflación en Colombia?”, Mayo de 1998

146

tasas de interés en el corto plazo deban contextualizarse como una cadena de acciones necesarias para obtener una inflación baja y estable, pero donde ese objetivo no puede ser

independiente de la solidez del sistema financiero y del ciclo económico.243 5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO 5.2.1. Aproximación al Tema. Para dar comienzo al tema, resulta indispensable tener claro ciertos conceptos sobre los cuales pretendemos hacer una breve explicación a continuación. 5.2.1.1. Tasa de Cambio. La tasa de cambio mide la cantidad de pesos que se deben pagar por una unidad de moneda extranjera. En nuestro caso se toma como base el dólar porque es la divisa más utilizada en Colombia para las transacciones con el exterior. Igual que el precio de cualquier producto, la tasa de cambio sube o baja dependiendo de la oferta y la demanda, es decir. Cuando la oferta es mayor que la demanda, es decir, hay abundancia de dólares en el mercado y pocos compradores, la tasa de cambio baja; y cuando hay menos oferta que demanda (hay escasez de dólares y muchos compradores), la tasa de cambio sube. Existen varios regímenes de tasa de cambio: En el régimen de tasa de cambio fija, el Banco Central se compromete a que la tasa de cambio se mantiene en un valor predeterminado. Así, cuando se presenta exceso de demanda de divisas, el Banco suministra al mercado las divisas necesarias para mantener la tasa de cambio en su valor prefijado. Igualmente, cuando se presentan excesos de oferta, el Banco adquiere las divisas para evitar que la tasa de cambio disminuya. En el régimen de tasa de cambio flexible, el Banco Central se abstiene de intervenir y la tasa de cambio está totalmente determinada por la oferta y la demanda de divisas en el mercado. Los movimientos de la tasa de cambio hacia arriba o hacia abajo se denominan devaluación o revaluación. La devaluación es el movimiento hacia arriba de la tasa de cambio; cuando hay que dar más pesos por cada dólar que se negocia. La revaluación es el movimiento hacia debajo de la tasa de cambio; es decir, cuando hay que dar menos pesos por cada dólar que se negocia.244 5.2.1.2. Banda Cambiaria. Son los límites dentro de los cuales puede fluctuar el precio del dólar. La banda cambiaria tenía la siguiente estructura: Tasa máxima (techo): La tasa máxima a la cual podía llegar la tasa del mercado interbancario

243 REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio Clavijo Vergara, Enero de 2000, páginas 9 y 10. 244 Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

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de divisas. En este punto el Banco de la República estaba dispuesto a vender dólares para que el tipo de cambio no superara este nivel. Esta tasa variaba

todos los días, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Tasa mínima (piso): La tasa mínima a la cual podía llegar la tasa del mercado interbancario de divisas. En este punto el Banco de la República estaba dispuesto a comprar dólares para que el tipo de cambio no cayera de este nivel. Esta tasa variaba todos los días, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Pendiente de la Banda Cambiaria: Era el porcentaje anual de devaluación que se aplicaba al piso y al techo. Para 1998 y hasta junio de 1999, dicha variación fue del 13%. A partir de junio 28 de 1999 y hasta el 25 de septiembre de 1999 la pendiente fue del 10%. Amplitud de la Banda Cambiaria: Es la distancia que existía entre la tasa piso y la tasa techo. Estaba definida como un porcentaje (+ - 10%), medido desde un punto medio.245

10%-10%

+10%

Tiempo

$US

Techo

Medio

Piso


Figura 7. Banda Cambiaria 5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio 5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflación. Es importante destacar la relevancia de la tasa de cambio frente al control de la inflación, que es el objetivo constitucional del Banco de la República. Los fenómenos de devaluación, según anotan varios textos, generan presión al alza sobre los indicadores de inflación. Al obtenerse

245 Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

148

mayor cantidad de pesos por dólar negociado, hay un incremento de moneda circulante, lo que a su vez produce un aumento en los precios de los

productos. Sin embargo, una política cambiaria que permita devaluación, manejada conforme a una política monetaria que logre un nivel adecuado de liquidez en la economía, restaría impacto a los resultados de inflación por causa de la devaluación. El fenómeno contrario sucede respecto de la revaluación. 5.2.2.2. Evolución de la Tasa de Cambio

$ 600,00$ 800,00

$ 1.000,00$ 1.200,00$ 1.400,00$ 1.600,00$ 1.800,00$ 2.000,00$ 2.200,00

Ene-

92

Jul-9

2

Ene-

93

Jul-9

3

Ene-

94

Jul-9

4

Ene-

95

Jul-9

5

Ene-

96

Jul-9

6

Ene-

97

Jul-9

7

Ene-

98

Jul-9

8

Ene-

99

Jul-9

9

Ene-

00

Fuente: Banco de la República Figura 8. Tasa representativa del Mercado - Pesos Colombianos por Dólar de los Estados Unidos

De acuerdo con la figura, podemos observar como, desde mediados de 1997 y principios de 1998, se presentó una especial tendencia de la tasa de cambio hacia la devaluación. Durante esta época, la Junta Directiva del Banco de la República, en su intento por defender el techo de la banda cambiaria, acudió a la venta de cerca de 400 millones de dólares provenientes de las reservas internacionales. Tales medidas, junto con el aumento en las tasas de interés (Figura 9), llevaron a que pocos meses más tarde se disminuyera la liquidez monetaria (Figura 4). Si bien los efectos de estas medidas resultaron favorables para el propósito de defender la banda cambiaria, representó un golpe para los empresarios quienes tuvieron que asumir mayores costos en la consecución de recursos para financiar sus planes de inversión, según veremos más adelante. La caída de las reservas internacionales, debido al compromiso de la Junta del Banco de vender divisas en los montos que fueran necesarios para defender la banda cambiaria, afectó seriamente el nivel de liquidez, pues la venta de ese volumen de divisas se tradujo en una “recogida” de pesos.246 Sin embargo, la presión devaluacionista llevó a que a mediados de 1998 se modificara por primera vez la banda cambiaria, poniendo freno a la venta desbordada de reservas internacionales (Figura 8). Para esta época la devaluación alcanzó la no despreciable cifra de 30% anual. A comienzos

246 PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “El Papel del Banco de la República”, 23 de febrero de 1998.

149

de 1999, la calma que se había registrado en el mercado cambiario fue abruptamente interrumpida por fuertes ataques devaluacionistas a mediados del año, lo cual culminó en un

desplazamiento de nueve puntos porcentuales de la banda cambiaria (Figura 8). Pero los ataques contra la nueva banda continuaron, y el 25 de septiembre el Banco de la República abandonó el régimen controlado instaurado desde 1994 para sustituirlo por un esquema de libre flotación.247 La flotación, sin embargo, no será libre pues el Banco de la República anunció y definió las nuevas pautas para la intervención en el mercado cambiario, las cuales buscan elevar gradualmente el saldo de las reservas internacionales a los niveles acordados por el FMI, y al mismo tiempo disminuir la volatilidad del tipo de cambio.248

El resultado del desempeño cambiario para el año completo fue una devaluación de cerca de 24% a noviembre de 1999 (9.23% en términos reales) lo que condujo a una recuperación sustancial de la tasa de cambio real. Después de la eliminación de la banda cambiaria, la tasa de cambio no ha registrado abruptos ataques especulativos que lleven a procesos de devaluación. Lo cierto es que el mercado cambiario ha mostrado calma, y la Tasa Representativo del Mercado ha oscilado en un rango de precios en alrededor de los $1.900 pesos por dólar negociado hasta los $2.000 pesos. 5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudió en defensa de la Banda Cambiaria. Durante 1998, el país recibió los efectos adversos de dos choques externos: el primero de ellos fue la caída en el ingreso de los productos de exportación como consecuencia de la caída en los precios internacionales de estos, debido al deterioro en las economías externas. El segundo choque, con la declaratoria de moratoria de la deuda externa rusa, se presentó un contagio financiero que se manifestó en una disminución de los flujos de capital hacia Latinoamérica y en un fuerte aumento en el costo de la deuda externa. La estrategia del Banco frente al problema, fue la de intervenir en el mercado cambiario mediante la venta de divisas. Así, durante la primera mitad de 1998 el Banco de la República defendió la banda cambiaria mediante ventas de divisas, sin compensar totalmente la pérdida de liquidez por dichas ventas. Como resultado se produjo un alza en las tasas de interés nominales y reales de la economía. En enero de 1998 la intervención del Banco ascendió a US$208 millones y en febrero a US$411 millones. Después de dos meses de relativa tranquilidad en el mercado cambiario, época en la cual el Banco suministró liquidez mediante la compra definitiva de títulos TES en el mercado secundario y flexibilizó el acceso a los cupos de liquidez con pactos de recompra (REPO), volvieron a presentarse presiones cambiarias. Nuevamente el Banco tuvo que intervenir en el mercado cambiario por un monto de US$399 millones y restringir el acceso del Banco por parte de las entidades financieras. Ante esta nueva presión cambiaria el Banco decidió suspender la compra de TES y no reponer la liquidez que se perdía. Como resultado de estas medidas, el nivel de las tasas de interés se incrementaron. Pasadas las elecciones, las medidas adoptadas tranquilizaron el mercado cambiario, lo que le permitió al Banco restablecer el suministro de liquidez.

247 COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 57. 248 Ob. Cit. página 57.

150

A pesar del desplazamiento hecho sobre la banda cambiaria, el ataque cambiario contra el peso, la expectativas de devaluación que lo impulsaron y las ventas de divisas la tasa de

interés interbancaria se elevó a 66.5% ( Figura 9.) y la DTF continuó aumentando hasta alcanzar en el mes de noviembre un valor real máximo de 17.2%. A medida que fue ganando credibilidad el programa macroeconómico, los mercados monetario y cambiario se estabilizaron paulatinamente, lo que le permitió a la Junta aumentar la liquidez de la economía y reducir el nivel de tasas de interés.249 5.2.3. Déficit Externo. Debido a la recesión y a la alta devaluación en términos reales del peso, se contrajo significativamente el déficit externo. Inclusive, ante una caída en las importaciones de bienes superior al 25%, se presentó un superávit en la balanza comercial por primera vez desde 1992, equivalente a 1.6% del PIB. Tal desempeño contribuyó al logro de una reducción significativa del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de 6.6% del PIB en 1998 a 2.5% en 1999. El nivel real que alcanzó la tasa de cambio en el segundo semestre de 1999 es el más competitivo de las últimas décadas. 5.2.4. Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario. Existe un gran cuestionamiento acerca de la razón por la cual la tasa de cambio no presentó fuertes alzas después de la eliminación de la banda cambiaria. Ciertamente, durante la vigencia de esta, los brotes especulativos llevaron a una masiva devaluación, lo que condujo a que el Banco de la República vendiera un volumen importante de divisas con el propósito de defender el techo de la banda. Pero los temores a los posibles sobresaltos cambiarios, manifestados públicamente por varios codirectores del Banco de la República, nunca se materializaron después de la medida de liberación en septiembre de 1999. ¿Porque razón entonces, una vez eliminado el sistema de bandas, no continuó la tendencia alcista en el precio del dólar?. Para algunos, la explicación radica en la pronunciada devaluación de 1997 y la devaluación conseguida por el desplazamiento de la banda cambiaria en septiembre de 1998. Para otros, como los autores, la razón es clara y bien distinta: los dólares provenientes del negocio del narcotráfico. Según datos del Gobierno de los Estados Unidos, y sobre los cuales nos es imposible dudar, en Colombia hay unas 137 mil hectáreas de productos ilícitos, de las cuales 122.500 son de cacaína, 7.500 de amapola y 5.000 de marihuana. El valor anual de la cosecha de estos productos ilícitos puede llegar a US$915 millones, es decir, el 83% del valor de la cosecha cefetera. La magnitud de la expansión del negocio se entiende bien si se tiene en cuenta que a comienzos de los años noventa, la cifra de hectáreas dedicadas a cultivos ilícitos era de 41.000, lo que significa que en un lapso de diez años se multiplicó en más de tres veces. Además, en Colombia se mantiene actualmente el 67% de las áreas cultivadas de cocaína en el mundo, contra el 18.9% de 1990, el 249 INFORME ADICIONAL DE LA JUNTA DIRECTIVA AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Octubre de 1999, Banco de la República.

151

9% de la amapola, y el 57% de la marihuana. Colombia exportó en 1999 464 toneladas de cocaína, el mayor volumen de su historia, y se calcula que en el año 2000 esta cifra supere

las 500 toneladas. El valor de los productos ilícitos exportados por Colombia en el mercado del mundo es significativo: el 85% en el caso de la cocaína y 35% en el de la marihuana. Pero el valor que realmente interesa, es el valor actual de los ingresos repatriables de la cocaína colombiana, el cual alcanza unos US$3.574 millones cifra equivalente al 3% del Producto Interno Bruto (PIB). Esta suma triplica el valor de las exportaciones de café, supera en un 41% todas las exportaciones agrícolas lícitas y tiene un valor semejante a las exportaciones petroleras. Aunque no se sabe con certeza que porcentaje de estos recursos ingresan y se lavan en Colombia, podemos suponer que cerca de la tercera parte de este valor, siendo optimistas, ingresan y se lavan en el país, esto es, US$1.191 millones, lo que significa el 1% del PIB.250 Con tal cantidad de dólares ingresando anualmente al país por concepto del narcotráfico, pudiendo estar la mayoría de estos dineros registrados en el Banco de la República, bien puede afirmarse que el mercado de divisas se encuentra saturado, lo que impide que se presente un alza en el precio del dólar. Así, parece muy probable que la tasa de cambio continúe en calma o incluso de muestras de revaluación, pues tal como están las cosas, el negocio de la cocaína parece ir en aumento. 5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERÉS 5.3.1. Aproximación al Tema. De igual forma que en el aparte anterior, consideramos importante hacer claridad sobre los siguientes conceptos: 5.3.1.1. Tasa de Interés. La Tasa de Interés es el precio del dinero en el mercado financiero. Al igual que el precio de cualquier producto, cuando hay más dinero la tasa baja y cuando hay escasez sube. Cuando la tasa de interés sube, los demandantes desean comprar menos, es decir, solicitan menos recursos en préstamo a los intermediarios financieros, mientras que los oferentes buscan colocar más recursos (en cuentas de ahorros, CDT´s, etc.). Lo contrario sucede cuando baja la tasa: los demandantes del mercado financiero solicitan más créditos, y los oferentes retiran sus ahorros. Existen dos tipos de tasas de interés: la tasa pasiva o de captación, es la que pagan los intermediarios financieros a los oferentes de recursos por el dinero captado; la tasa activa o de colocación, es la que reciben los intermediarios financieros de los demandantes por los préstamos otorgados. Esta última siempre es mayor, porque la diferencia con la tasa de captación es la que permite al intermediario financiero cubrir los costos administrativos, dejando además una utilidad. La diferencia entre la tasa activa y la pasiva se llama margen de intermediación. En Colombia hay varias tasas de interés de referencia que se usan frecuentemente:

250 Diario LA REPUBLICA, Martes 21 de marzo de 2000, “Se Triplican los Cultivos Ilícitos”, página 2 A.

152

• DTF

Es el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. Esta tasa es calculada semanalmente por el Banco de la República. • TBS (Tasa Básica de la Superintendencia Bancaria) Es la tasa promedio de CDAT CDT a diferentes plazos, a la cual negocian entre sí los intermediarios financieros. Esta tasa la calcula y certifica la Superintendencia Bancaria. • TIB (Tasa Interbancaria) Es la tasa pasiva promedio a la que negocian entre sí los intermediarios financieros en el mercado de liquidez a muy corto plazo.251 5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Interés 5.3.2.1. Tasas de Interés e Inflación. Las tasas de interés revisten de trascendental importancia para el manejo monetario que cumple el Banco de la República en ejercicio de su función constitucional de controlar la inflación. Un exceso de liquidez monetaria, que puede ser resultado de unas bajas tasas de interés, presiona al alza los indicadores de inflación. Por el contrario, la escasez de dinero, fruto de unas altas tasas de interés, lleva a que la demanda agregada se deprima, y con ello, se presenten menores alzas en los precios, reduciendo las posibilidades de inflación. 5.3.2.2. Evolución de las Tasas de Interés. Explicaciones al Respecto.

251 Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

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10%15%20%25%30%35%40%45%50%55%60%

Ene-97

Jul-97 Ene-98

Jul-98 Ene-99

Jul-99

Colocación InterbancariaCaptación Operaciones Repo

Fuente: Fedesarrollo

Figura 9. Tasas de Interés 1997 – 1999

El Banco de la República ha ejercido una fuerte influencia en el comportamiento de las tasas de interés durante los dos últimos años. La situación que mayor preocupación y más discusión ha generado, ha sido el vertiginoso incremento de los intereses durante mediados de 1998 ( Figura 9.). A continuación, haremos una evaluación sobre las explicaciones que se han dado al asunto. Una primera explicación la encontramos en los fenómenos de economía internacional que se dieron durante 1997. En efecto, la crisis internacional desatada durante ese año en Asia y que terminó por extenderse a Rusia y Brasil durante 1998, generó serias turbulencias cambiarias y monetarias sobre toda América Latina. Sin embargo, el incremento en las tasas de interés se vio agravado en Colombia por la estrategia de defensa del sistema de bandas cambiarias. Sostienen algunos, como Sergio Clavijo, que un replanteamiento oportuno de la política monetaria, cambiaria y crediticia habría podido amortiguar la contracción del producto evitando una marcada alza en las tasas de interés como la que sufrió la economía durante 1998 y buena parte de 1999.252 Otros planteamientos explican el incremento en las tasas de interés de la siguiente manera: si bien Colombia experimentó un auge económico al principio de la década de los noventa, siendo más agudo en 1993 y 1994, la situación de 1998 no fue sino la crisis posterior al auge. Tal crisis no se hizo patente sino hasta cuando el Banco de la República tuvo que elevar las tasas de interés a más del 50% para defender la tasa de cambio. Según consideran algunos, como Hernán Echavarría Olózaga, fue un intento precipitado por defender una tasa que venía desequilibrada por la excesiva expansión de la economía en los años anteriores. Apunta este autor, que para defender la tasa de cambio y las reservas, las autoridades monetarias tienen dos conductos: uno, elevar las tasas de interés al nivel que sea necesario para restringir la liquidez de la economía y reducir así la demanda de dólares, o dos, hacer una devaluación sustancial del peso, que lo coloque en su nivel de equilibrio, es decir, a la tasa que pusiera la demanda en equilibrio con las disponibilidades, de acuerdo con la expansión de los años anteriores. La alternativa escogida fue la primera: altas

252 REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 10.

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tasas de interés e iliquidez. Ello redujo la actividad económica, y obligó a varios bancos, compañías financieras y empresas a acudir a procesos concursales.253

Sin embargo, a lo largo de 1999 el Banco de la República mantuvo una política de reducción de tasas de interés. Un reflejo de esa determinación fue la tendencia decreciente de la tasa efectiva de las operaciones Repo que al final del octavo mes del año se encontraba en 16%, después de haberse ubicado en 26% en el mes de enero. En forma similar la tasa interbancaria disminuyó entre enero y julio 6.51 puntos porcentuales, al pasar de 25.79 a 19.28% en el último mes.254 En octubre y noviembre las tasas de interés continuaron su tendencia decreciente, reflejo del compromiso del Banco de la República con las metas de reactivación. El mejor indicador de ese hecho fue la reducción en las tasas efectivas sobre las operaciones Repo que pasaron a 12% el 13 de diciembre de 1999.255 Sin embargo, al finalizar el primer trimestre de 2000, las tasas de interés mostraron un repunte al alza como consecuencia del recorte de liquidez llevado a cabo por el Banco de la República. La razón de ese manejo fue evitar que las tasas de interés cayeran por debajo de los índices de inflación, evitando así crear serios problemas en el negocio de intermediación financiera. De todas maneras, las consecuencias de adoptar medidas monetarias que conduzcan a reducir el nivel de liquidez en la economía son bien conocidas. La recesión, la caída de la actividad productiva, los niveles de desempleo y pobreza son experiencias que el país no quiere seguir atravesando, y que por ello, hace que se vea con recelo este tipo de decisiones. 5.3.2.3. Críticas Formuladas por el Congreso de la República. En debates en los que ha participado el Ministro de Hacienda, el Jefe de Planeación y la Junta Directiva del Banco, promovidos por el H. Senador Luis Guillermo Velez, se han formulado una serie de críticas respecto del manejo económico que el Banco de la República ha desarrollado. Según consta en dichos debates, fue continua la resistencia que despertó entre algunos congresistas el incremento presentado en las tasas de interés, durante 1998, como resultado de defender, según dijimos ya, el nivel de tasa de cambio de entonces. Apuntan los H. Legisladores, que como resultado de unos niveles del 90% en las tasas de crédito interbancario y del 65% en el crédito corriente bancario para los empresarios y los consumidores, una restricción del 18% del volumen de dinero en poder del público, y en síntesis, un crédito caro y una moneda escasa, fueron la causa de la recesión en la economía, produciendo de manera automática un nivel de desempleo del 20%. Señala el H. Senador Luis Guillermo Velez, que el hecho más notorio del fracaso en el manejo cambiario, fue el intento fallido de mantener la banda cambiaria durante junio y septiembre de 1999, lo que “disparó” el precio del dólar y llevó a que el Banco de la República gastara cerca de US$2.000 millones en subastas, cifra que a la postre fue aprovechada por especuladores.

253 Revista LA NOTA, ejemplar No. 44, “Juicio de Responsabilidades”, Hernán Echavarría, septiembre 13 – 27 de 1999. 254 COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Septiembre de 1999, página 46. 255 COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 58.

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Igualmente, la parálisis del crédito que otorgan las entidades financieras no ha permitido que llegue al público lo que considera la “publicitada” rebaja en los niveles de interés,

conduciendo a que dicha rebaja sea puramente nominal.256 El H. Senador cuestiona también el resultado obtenido en materia de inflación durante 1999, el cual había sido señalado de rotundo éxito según habíamos visto. Para Luis Guillermo Velez tal éxito no existe, en la medida en que si toma el 10% de aumento anual en los precios y se suma con el 5% de contracción de la renta nacional, se obtiene un 15% de pérdida de capacidad adquisitiva, resultado que, si se tiene en cuenta el crecimiento negativo de la economía durante esa misma época, es inaceptable. Los procedimientos y mediciones que utiliza el Banco Central para controlar la capacidad adquisitiva de la moneda son inadecuados. Ante esta consideración, cierto es que el Banco no cumplió con su objetivo constitucional.257 Finalmente, califica de antipatriótica la labor desarrollada por la Junta del Banco, con ocasión de la siguiente anotación publicada por el Emisor en su primer informe al Congreso durante el año 2000: “El éxito del esquema de Inflation Targeting requiere que se cumplan ciertas condiciones. Entre ellas, es necesario que la conducción de la política monetaria adquira un alto grado de independencia. Igualmente, se requiere que la autoridad monetaria no subordine el cumplimiento de la meta de inflación al logro de otros objetivos como el empleo y la tasa de cambio”. El Senador Vélez considera que con ello el Banco desliga su principal función del problema del desempleo, considerando a su vez, que esto no es más que la oficialización de una política en favor del desempleo.258 5.3.2.4. Posición del Banco de la República. El Banco de la República sostiene que la política monetaria de 1998 combinó la venta de reservas internacionales, la devaluación de la tasa de cambio y el aumento en las tasas de interés con el fin defender la estabilidad macroeconómica y los avances en la reducción de la inflación. No obstante, la Junta reconoce las críticas que se le han hecho por haber recurrido en exceso a la restricción monetaria y que debiendo haber hecho uso de una mayor flexibilidad cambiaria. Al respecto, la Junta presentó un análisis sobre los efectos de la crisis económica internacional con la política seguida por otros países latinoamericanos, algunos de los cuales funcionan con sistemas de tasa de cambio flotante. En el estudio se concluye que la mayoría de los países no recurrieron a la flexibilidad que les ofrecía el régimen cambiario. Lo que sí hicieron todos los países para defender la tasa de cambio, y en forma enérgica, fue permitir que aumentaran las tasas de interés. Colombia, a pesar de exhibir al finalizar 1997 uno de los más fuertes desequilibrios macroeconómicos de la región, no fue, ni el único país, ni el que en forma más intensa siguió la política de restricción monetaria. 256 DEBATE ECONÓMICO DEL SENADOR LUIS GUILLERMO VELEZ TRUJILLO, Senado de la República, Octubre de 1999. 257 Diario LA REPUBLICA, Miércoles 22 de Marzo de 2000, “¿Qué pasa con el Banco?”, de Luis Guillermo Velez, página 4 A. 258 Diario LA REPUBLICA, Lunes 8 de Mayo de 2000, “La Oficialización del Desempleo”, de Luis Guillermo Velez, página 4 A.

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Anota la Junta del Banco Emisor, finalmente, que durante 1999 el dilema enfrentado por la política monetaria y cambiaria a lo largo de ese año fue similar al de todos los países que se

vieron forzados a abandonar su compromiso cambiario: las razones por las cuales podría no ser sostenible el régimen cambiario que rigió hasta finales de septiembre de 1999 son las misma por las cuales sería peligroso abandonarlo. La alternativa que se presentaba entonces, era sustituirlo con algún riesgo, o tratar de mantenerlo temporalmente mientras se encontraban condiciones propicias para su eliminación. La decisión de la autoridad monetaria fue la de defender la banda cambiaria mientras fuera coherente con la tendencia a la baja que venía mostrando las tasas de interés. Como parte de la estrategia de defensa se contaba con un comportamiento de las finanzas públicas que convenciera a los mercados de su coherencia con la política económica general y con acceso suficiente a los recursos externos para el sector público a través de la emisión de bonos en el mercado internacional de capitales y la privatización de algunas empresas públicas.

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6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES

EXTRANJERAS; PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO 6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO El modelo Chileno de Banco Central Autónomo es reconocido como uno de los más perfectos, sino el más, en América Latina. Fue establecido a nivel constitucional, en los artículos 97 y 98 de la Constitución Política de 1980 y desarrollado a nivel legal mediante la ley 18840 del 9 de diciembre de 1989. 6.1.1. Disposiciones Constitucionales: La Constitución Política Chilena de 1980 establece: Art. 97. Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional. Art. 98. El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas. Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con Créditos directos o indirectos del Banco Central. Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas. El Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza. 6.1.1.1. Comentario General. Al igual que en Colombia la legislación Chilena consagra desde la Constitución misma, los parámetros básicos del modelo de Banca Central Autónoma. Este hecho no es aislado, por el contrario tiene una razón ser muy importante, la cual hemos comentado anteriormente, esta hace referencia a la necesidad de proteger la integridad de dicho modelo frente a eventuales reformas inspiradas en situaciones puramente coyunturales. Con todo, es de resaltar el hecho según el cual, la carta política chilena abarca un menor volumen de normatividad, con respecto a la Constitución colombiana, dejando mayor espacio a la regulación legal.

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Lo anterior puede analizarse desde dos puntos de vista. Teóricamente es deseable que la

constitución se limite a trazar solamente principios, dejando el desarrollo de estos, a la ley. Desde este punto de vista la legislación chilena es definitivamente más acertada. A pesar de lo anterior, la práctica ha demostrado, cómo en los países latinoamericanos se presenta una aguda tendencia a modificar coyunturalmente las instituciones, con el propósito de hacerlas funcionar al compás de los objetivos del Congreso o del Gobierno, - objetivos caracterizados por ser eminentemente cortoplacistas - razón por la cual, en estos países se hace necesaria una consagración constitucional más prolija. Desde este punto de vista, el modelo colombiano resulta ser mejor que el chileno.259 • Comentario al articulado constitucional : El artículo 97 de la Constitución chilena hace las veces del articulo 371 colombiano, en tanto que presenta los postulados básicos de autonomía orgánica y funcional del Banco Central. Así las cosas, este artículo determina la existencia de una institución estatal denominada “Banco Central”, la cual tiene un carácter eminentemente técnico, cuenta con un patrimonio propio y su composición, organización, funciones y atribuciones están determinados por una ley orgánica constitucional. En cuanto a la consagración constitucional de los postulados de autonomía orgánica y funcional, puede decirse que la carta chilena es menos precisa que la colombiana, ya que aquella no incluye determinaciones que pueden llegar a ser bastante representativas para el modelo de Banca Central Autónoma de un país latinoamericano, como lo son: la consagración expresa del Banco como una persona jurídica de derecho público, la consagración expresa de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica y la consagración expresa de la sujeción del Banco a un régimen legal propio. Tampoco se consagran en la Constitución austral, las principales funciones a cargo del Banco Central, ni mucho menos el mandato de la Coordinación. Lo mismo sucede con los mecanismos de rendición de cuentas o responsabilidad, como los informes frente al Congreso y inspección, vigilancia y control por parte del gobierno. Estas disposiciones, que si son consagradas por la Constitución colombiana en su artículo 371, están orientadas hacia la determinación del “ser” y el “hacer” del Banco, y nos parecen necesarias en la medida que, siendo la concentración de poder la mayor aspiración de las ramas y órganos del poder público de los Estados Latinoamericanos, puede presentarse en estos una tendencia hacia la limitación institucional de las entidades autónomas de dichos países, las cuales tienen cierto grado de poder. En otro sentido, debe hacerse énfasis en el hecho de que la Constitución colombiana a diferencia de la chilena, cuenta con un segundo artículo que contempla el modelo de Banca Central autónoma, el cual no tiene cabida en la carta chilena, es el artículo 372. En dicho artículo se hace referencia a la composición y funciones del órgano de dirección del Banco; a este respecto, consideramos oportuno comentar el peligro que para un país inestable como puede llegar a ser Colombia o cualquier otro país latinoamericano, representa la consagración de la composición, las funciones y la forma de elección del órgano de dirección del Banco Central, en un nivel menor que el constitucional, ya que una modificación de la norma jurídica en este respecto, puede ser la vía para conseguir el manejo del Banco por parte del gobierno o el congreso, truncando definitivamente la independencia de la institución.260 259 Aunque la Ley 18840 de 1989 de la República de Chile, la cual regula el régimen de Banca Central es una ley orgánica constitucional y como tal presenta mayor dificultad para ser modificada, es claro que nunca es lo suficientemente inmune a los ataques legislativos como lo puede llegar a ser la constitución misma. 260 Como ya se dijo, Congresos y Gobiernos quieren permanentemente dominar o controlar la Junta del Banco Emisor. Su control implica el manejo de la política monetaria, lo cual a su vez representa para aquellos un

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Es claro entonces que la consagración constitucional de estos temas garantiza una mayor

estabilidad de los modelos, al tiempo que su delegación a la ley o al reglamento pone en peligro su permanencia y estabilidad. En consecuencia, puede afirmarse que en este respecto, el modelo colombiano está mayormente garantizado. Finalmente, el artículo 98 de la Constitución de Chile, hace las veces del artículo 373 de la Constitución política de Colombia. En ambos se establecen certeras prohibiciones en cuanto a la capacidad del Banco para otorgar créditos, veámoslas esquemáticamente: La limitación al otorgamiento de créditos en Chile: Créditos y garantías a entidades financieras: El Banco central chileno puede realizar operaciones de crédito con las entidades financieras públicas o privadas, sin embargo tiene expresamente prohibido otorgarles garantías. Créditos y garantías al gobierno: El Banco chileno tiene prohibido otorgar en forma directa o indirecta, prestamos al gobierno para financiar el gasto público, o cualquier otro gasto del gobierno. En consecuencia tampoco puede adquirir documentos emitidos por el estado, sus organismo o empresas. Solo excepcionalmente puede haber financiación para el Ejecutivo, en caso de Guerra exterior, previamente calificada. La limitación al otorgamiento de créditos en Colombia: El modelo Colombiano, presenta mayor flexibilidad en las limitaciones crediticias al gobierno, al tiempo que mayor rigidez en el crédito particular. Crédito y garantías al Gobierno: El crédito al gobierno no esta prohibido totalmente, como sí lo esta en Chile. En efecto el gobierno colombiano puede por principio general, mas no por excepción, recibir crédito del Banco Central, mediando autorización unánime de la Junta Directiva del Banco. Igualmente sucede con las garantías. Crédito y garantías a las entidades financieras: En Colombia, a diferencia del país austral solo es viable el crédito para dichas entidades como apoyo transitorio de liquidez, es decir por vía excepcional. En Chile puede otorgarse por principio general. En lo que tiene que ver con el otorgamiento de garantías a los particulares, a diferencia del Banco chileno, el Banco colombiano puede otorgarlas. En su parte final el artículo 98 de la Constitución chilena establece una disposición referente a la prohibición de trato desigual por parte del Banco Central, a las entidades financieras, disposición omitida en su totalidad en el modelo colombiano y que en cierta forma reviste gran importancia para efectos de determinar la colaboración de aquel con estas últimas. En Colombia ha sido crítica

mayor margen de gobernabilidad en el corto plazo. Lo que no tienen en cuenta estos son las nocivas consecuencias para la gobernabilidad que puede acarrear una desmedida alza en los niveles de precios.

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constante no solo al Banco Central en sus apoyos de liquidez, sino también al FOGAFIN en sus apoyos de solidez, el trato desigual que otorgan a diferentes entidades financieras.

6.1.2. Disposiciones legales: 6.1.2.1. Comentario General. El modelo de Banca Central Autónoma chileno, está consagrado en toda su extensión en la ley orgánica constitucional 18840 del 9 de diciembre de 1989. Dicha ley por ser “Orgánica Constitucional” posee un carácter especial y a diferencia de la ley ordinaria solo puede ser modificada en especiales presupuestos. Bajo este entendido, debe decirse que las materias que regula tienen una protección adicional frente a los ataques reformistas coyunturales, los cuales pretenden permanentemente menguar el modelo de independencia del Banco Central. A pesar de todo y como lo advertimos con anterioridad, dichas materias nunca estarán lo suficientemente protegidas por una ley, -cualquiera sea su género- como lo estarían de estar consagradas en la constitución.261 6.1.2.2. Comentario de la normatividad legal. En este apartado pretendemos plasmar una visión básica y general de lo que es modelo chileno de Banca central, partiendo como lo hace Andrés Bianchi262 de sus tres pilares fundamentales, cuales son: las competencias asignadas a las autoridades del Banco en la formulación de la política monetaria y cambiaria, el estatuto del Consejo del Banco263 y las restricciones al financiamiento del sector público y las entidades financieras y no financieras. • Generalidades del Banco Central Chileno: - Es un organismo autónomo. De manera menos detallada que el ordenamiento

colombiano, el artículo 1 de la ley 18840 de 1989, establece que el Banco Central Chileno es un organismo autónomo, con todas las implicaciones que esto conlleva.

En capítulos anteriores hemos dado alcance al concepto de autonomía, bueno es este momento para recordar aquellas nociones.

261 La anterior concepción es un reflejo obvio, no del deseo de acrecentar impunemente las materias de rango constitucional, sino de proteger los presupuestos básicos de un modelo que desde su génesis ha presentado enemigos. 262 Andrés Bianchi, -ex-presidente del Banco Central de Chile- en: La Autonomía del Banco Central de Chile. Ver en: Documentos personales. Dr. Roberto Junguito Bonnet. 263 Equivalente a la Junta Directiva del Banco de la República de Colombia.

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- Es un organismo de carácter técnico. Igualmente, el artículo 1 de la mencionada ley,

otorga a la institución un carácter eminentemente técnico. Lo anterior implica como ya se ha expuesto previamente, la total independencia para la toma de decisiones, la cual solo debe darse en función de sus propios estudios, análisis y criterios, desligándose de toda concepción política.

- Posee personalidad jurídica. El artículo 1 de la ley 18840 dota al Banco Central chileno de

personalidad jurídica propia, garantizándole así independencia orgánica respecto de cualquier otro ente jurídico estatal. Es así como en al país austral al igual que en el nuestro, la institución del Banco Central no hace parte de personalidad jurídica ajena, lo cual le garantiza la capacidad para contratar y responder jurídicamente en el ejercicio de sus funciones, con total independencia y libertad.

- Está sujeto a un régimen jurídico propio. El artículo 2 de ley 18840, establece que el

Banco Central Chileno esta regulado por un régimen jurídico propio, siendo inmune, al igual que en Colombia, a las disposiciones trazadas para la generalidad de entidades estatales.

- El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del

gobierno: El artículo 6 de la ley 18840, establece que el Banco “al adoptar sus acuerdos debe tener presente la orientación general de la política económica del gobierno.” Esta disposición es a grandes rasgos la que encasilla al Banco Central chileno dentro del andamiaje estatal de dicho país. En efecto, el Banco austral al igual que el colombiano debe actuar en el interés general de la economíay desarrollar sus políticas en acuerdo con la política económica general.

A lo largo de la ley podemos encontrar mecanismos de coordinación, es el caso del artículo 19 donde se establece que el Ministro de Hacienda aunque no hace parte del Consejo del Banco, si puede asistir a sus sesiones con voz, pero sin voto. Igualmente que puede proponer ante el Consejo la adopción de determinadas medidas, suspender la aplicación de acuerdos o resoluciones durante un plazo máximo de 15 días y vetar las restricciones -no liberalizaciones- que el Consejo imponga a las operaciones de cambio internacional. Las dos últimas acciones del ministro de hacienda pueden ser contradecidas por el voto contrario de la totalidad de los miembros del Consejo

• Mecanismos de responsabilidad - El Control Político. El artículo 4 de la ley 18840 señala que el Banco

Central deberá informar tanto al Presidente como al Senado de la República sobre las políticas y normas que dicte en ejercicio de sus atribuciones.

Resulta ser esta una disposición legal mas amplia -en términos de destinatarios- que la disposición análoga del ordenamiento jurídico colombiano, en el cual, como fue explicado oportunamente, el único receptor es el Congreso. De otra parte, la legislación chilena resulta insuficiente en términos de “calidad” de aquellos, ya que no establece condiciones concretas para la presentación de tales informes, como si se hace en Colombia.

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Consideramos mas afortunada la disposición Colombiana en materia de informes al Congreso en primer lugar, porque consideramos que el control

político debe ser ejercido únicamente por el congreso, no por el gobierno, en pos de alcanzar adecuados niveles de independencia. En segundo lugar porque exigencias concretas en materia de responsabilidad, garantizan transparencia en el manejo del Banco, lo cual fortalece su legitimidad y con esto su autonomía.

• El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas. La política fiscal no

puede beneficiarse con las utilidades, ni sufragar los costos de la política monetaria. Igualmente esta no puede beneficiarse ni sufragar los de aquella, que esto suceda hace inherente la pérdida de autonomía.264 En consecuencia, las adecuadas disposiciones en cuanto al manejo patrimonial del Banco son fundamentales para que este sea verdaderamente independiente.

- Utilidades. En materia de utilidades, la ley chilena determina la

conformación de unas reservas tendientes a enjugar eventuales perdidas producidas en el ejercicio de las funciones de Banca Central, una vez hechas estas, el remanente debe trasladarse en un 90 % al gobierno nacional.

Creemos que esta disposición de la legislación chilena es desafortunada, en la medida que coarta la libertad del Banco.

- Pérdidas. En cuanto a las perdidas del Banco, debe decirse que estas son

cubiertas en principio con las reservas acumuladas y si ello no fuere suficiente, se cubrirán con el capital del Banco.

• Las competencias del Banco:

- El Objetivo del Banco Central Chileno. Velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para lo cual tendrá en sus manos la regulación y ejecución de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y financiera.

Omitiendo toda consideración a la conveniencia o inconveniencia de afectar el capital del Banco, es de resaltar que las perdidas del Banco Central de Chile, al igual que en Colombia no sean asumidas por el gobierno, situación que beneficia absolutamente la independencia de la institución.

- Las funciones del Banco Central Chileno.

Las La Funciones del Banco: A diferencia de la ley Colombiana, la ley del Banco Central chileno es prolija y detallada en lo que tiene que ver con las funciones del Banco Central, y es que siendo el Banco Central austral la única

264 Al respecto, remitimos al lector al apartado referente a las utilidades y perdidas del Banco de la República de Colombia, donde se hace un completo análisis de las razones por las cuales un Banco que deja sus utilidades y sus perdidas en manos del gobierno, es un Banco con limitada autonomía.

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autoridad monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de dicho país, la ley reguladora de sus funciones hace las veces no solo de la ley 31 de 1992, sino

también del estatuto cambiario -Ley 9 de 1990- y del estatuto orgánico del sistema financiero -Dto. 663 de 1993- en Colombia.

En consecuencia, en este apartado trataremos de hacer solamente un recuento de las funciones más significativas y generales de la institución Chilena.

Regulación de las materias monetaria, cambiaria, crediticia financiera y del mercado de capitales: En cuanto a la competencia reguladora del Banco Central Chileno, debe anotarse que esta es más sencilla que la colombiana en la medida que existe menor cantidad de autoridades competentes para la regulación de estas materias, y por ende no existe el tan común choque de competencias tan común en el ordenamieno colombiano.

Regulación monetaria y crediticia. Por virtud del artículo 34 de la ley 18840, el estado chileno le entrega al Banco Central la facultad exclusiva de regular la cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante en la economía, e igualmente la cantidad, costo y disponibilidad del crédito en esta.

Dichas facultades son exclusivas del Banco Central, y deben seguir únicamente las disposiciones legales. Asigna así la ley el manejo de la política monetaria y crediticia del estado chileno, competencias igualmente radicadas en el Banco Central Colombiano.

- Regulación cambiaria y de comercio exterior. El artículo 39 de la ley en

comento, concede al Banco Central austral la facultad de regular los cambios internacionales y la de dictar normas encaminadas a facilitar el comercio exterior. En cuanto a la primera, debe decirse que esta es facultad exclusiva del Banco central, situación diferente a la colombiana, donde existe una concurrencia de competencias en materia de cambios internacionales. En cuanto a la segunda, hay que anotar que esta es solamente una función complementaria a la regulación del comercio exterior, la cual pertenece principalmente a otra entidad.

Las facultades en comento, deben ejercerse conforme a la ley.

Se asigna entonces al Banco el manejo de la política cambiaria y algunas competencias en materia de comercio exterior.

- Regulación financiera. Finalmente, el artículo 35 de la ley del Banco, asigna a

este competencia para regular el sistema financiero y el mercado de capitales. Asimismo, debe decirse que el sistema chileno presenta con respecto a Colombia mayor simpleza, ya que en esta ultima la competencia en comento es igualmente concurrente con el gobierno.

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Dicha facultad deberá ejercerla el Banco con sujeción a la ley.

Obtiene el Banco Central chileno el manejo de la regulación financiera del estado.

- Emisión de la moneda legal: El artículo 28º de la ley del Banco Chileno

determina la emisión de moneda legal chilena, como potestad exclusiva del Banco Central. Dicha facultad deberá ejercerse con sujeción a las disposiciones que determine la ley.

- Administrar las reservas internacionales. El artículo 38º de la ley del Banco de

Chile, señala las atribuciones de este en materia internacional. Entre otras, las más destacable hace referencia al mantenimiento, administración y disposición de las reservas internacionales en el país o en el extranjero, facultad también depositada en el banco colombiano.

Ser prestamista de última instancia. El artículo 36 de la ley 18840, determina la facultad del Banco chileno para “cautelar la estabilidad del sistema financiero”. En tal virtud, le permite conceder apoyos transitorios a las entidades financieras que presenten problemas de liquidez, además de otras cosas. El plazo máximo para tales operaciones es de 90 días.

Esta función también la encontramos presente dentro del catalogo del Banco de la República Colombiano.

Ser banquero de los establecimientos de crédito. Aunque la función de Banquero de los establecimientos de crédito no posee una consagración independiente, como sí la poseen otras funciones, de la lectura de los artículos 34. NUM. 4, 55, 56 y 57 de la ley 18840 pueden deducirse precisas facultades del Banco Central, como Banquero de los Bancos nacionales chilenos.

Igualmente, el artículo 54 de la misma ley consagra facultades similares, pero frente a establecimientos financieros del exterior.

Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El artículo 37º de la ley del Banco Central chileno, establece que por solicitud del Ministro de Hacienda, aquel podrá actuar como agente fiscal en la contratación de créditos externos e internos y en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco. En desarrollo de esta facultad, el Banco podrá intervenir en lo relativo al servicio y amortización de la deuda externa del estado, representar al estado en la conversión y renegociación de dicha deuda, celebrar acuerdos con los acreedores y suscribir los contratos respectivos, los cuales obligarán al estado, tanto como si hubieran sido firmados por este.

- Funciones del Consejo del Banco: Por virtud del artículo 6 de la ley 18840, corresponde al Consejo del Banco ejercer las atribuciones y cumplir las funciones encomendadas por ley al Banco central. En consecuencia el

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Consejo del Banco Central de Chile se erige como la máxima autoridad monetaria, cambiaria, crediticia y financiera del estado Chileno.

• La dirección del Banco, Consejo del Banco. Los artículos 6º y siguientes de la

ley 18840, regulan lo referente al Consejo del Banco Central:

Así el artículo 6º señala que la dirección y administración superior del Banco es ejercida por el denominado “Consejo del Banco”. Por su parte el artículo 7º establece que dicho consejo está integrado por cinco miembros, los cuales son designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del senado.

El artículo 8º señala que los Consejeros son elegidos para periodos de 10 años, pueden ser designados para nuevos periodos y se renuevan por parcialidades, a razón de uno cada dos años.

Igualmente establece que el Consejo es presidido por “Presidente del Banco”, quien siendo uno de los cinco consejeros, es designado para tal cargo, por el Presidente de la República para periodos de cinco años, o para el periodo menor que le reste como consejero. El presidente del Banco puede ser designado para nuevos periodos.

Tanto los consejeros, como el presidente son inamovibles mientras dura su cargo, no porque el presidente tenga prohibido removerlos, sino por la gran cantidad y complejidad de requisitos legales, que son necesarios para destituir un consejero. Los consejeros podrán ser removidos de su cargo por parte del presidente de la República, por causa justificada y previo consentimiento del Senado. La remoción solo puede tener causa en el voto favorable del consejero frente a acuerdos del Banco que impliquen grave y manifiesto incumplimiento de su objeto, y que dicho acuerdo haya sido la causa principal y directa de un daño significativo en la economía del país. Por su parte, el artículo 9º determina que el vicepresidente del Consejo y del Banco será elegido de entre sus miembros, por parte del Consejo mismo. Permanecerá en su cargo por el tiempo que lo determine el Consejo, o por el tiempo que le reste como consejero. Podrá ser reelegido por el Consejo del Banco e igualmente podrá ser removido por este. Para procurar la independencia de los Consejeros, la ley 18840 traza un estricto y riguroso régimen de inhabilidades e incompatibilidades al cual están sometidos los aspirantes a Consejero del Banco.

- Comentario. En relación con la Junta Directiva del Banco de la República

de Colombia, el Consejo de Banco Central Chileno es una mesa directiva compuesta por una cantidad menor de codirectores; mientras en Colombia son siete los miembros de la institución, incluyendo al Ministro de Hacienda, quien tiene voz y voto en la Junta, y al gerente quien es nombrado por la misma, en Chile son cinco solamente, entre los cuales no se incluye al Ministro, debido a que este carece de voz y voto dentro de la Junta, pero si se incluye al Presidente del Banco quien es nombrado por el gobierno.

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Así las cosas, en los dos organismos el gobierno tiene un voto fijo, en Colombia el del ministro y en Chile el del gerente, consecuentemente resulta

mas difícil para el gobierno lograr mayoría en junta e imponer sus decisiones en Colombia que en Chile. En la primera, siendo siete los miembros, tendría que conseguir tres votos adicionales, mientras que en el segundo siendo cinco los miembros tendría que lograr solo dos más. Así las cosas, la conformación del órgano directivo puede resultar trascendente para la autonomía real del un Banco Central; en Colombia, hay menor riesgo de que se gubernamentalice la junta que en Chile.

De otro lado, mientras los codirectores del Banco de Chile deben ser nombrados por el presidente previo acuerdo del Senado, en Colombia el nombramiento presidencial es libre. Consideramos que se garantiza mas la idoneidad de los miembros del Banco al tiempo que se genera mayor autonomía, bajo el primer esquema.

Por su parte, el periodo de los miembros del Consejo Chileno es mas largo que el de la Junta colombiana, esto garantiza un mayor espectro largoplacista en las políticas del Banco.

Entre tanto, el escalamiento de los cambios de los codirectores y la consecuente reelección de los no cambiados es una institución consagrada en la legislación de ambos países. Esta disposición es bastante importante para procurar el trazo de políticas largoplacistas. Con todo, existe diferencia entre estas en cuanto al tiempo necesario para el cambio de un codirector, mientras en Chile este periodo es de dos años, en Colombia es de cuatro. Consideramos más oportuna la legislación colombiana para producir los efectos referidos anteriormente.

Finalmente, en cuanto a la inamovilidad de los codirectores o consejeros y del presidente o gerente, el modelo Chileno presenta a los codirectores como cambiables por el ejecutivo, siempre y cuando se cumplan unas condiciones muy especiales; mientras que en el modelo colombiano tanto los codirectores como el gerente son de periodo fijo y absolutamente inamovibles. Consideramos la segunda forma como la más acertada en la medida que garantiza total independencia del gobierno.

• Influencia del Gobierno en las decisiones del Consejo del Banco. El Ministro

de Hacienda Chileno no hace parte del Consejo del Banco, este asiste a sus sesiones con voz, pero sin voto, sin embargo presenta una serie de prerrogativas de gran importancia:

Proponer al consejo la adopción de determinadas medidas.

Suspender la aplicación de un acuerdo o resolución en un plazo máximo de 15 días. Esta medida puede ser contradicho por el voto contrario de la totalidad de los miembros del Consejo.

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Vetar las restricciones (no liberalizaciones) del consejo a las operaciones de cambio internacional. Igualmente, esta medida puede ser contradicha por el voto contrario de la

totalidad de los miembros del Consejo En Colombia, el ministro es miembro de la Junta, e interviene en ella como tal. Consideramos mas sano el modelo chileno en este sentido, ya que el hecho de ser ministro y miembro de la junta a la vez, le generan conflictos importantes al titular de la cartera de hacienda.

- Las prohibiciones al financiamiento del sector público y las entidades

financieras y no financieras.

El artículo 27 de la ley 18840 establece las prohibiciones que atan al Banco Central Chileno en materia de crédito, estas son:

- Prohibición de financiamiento al gobierno. El Banco Central Chileno tiene

expresamente prohibido financiar al gobierno directa o indirectamente, mediante la financiación del gasto público o cualquier otro tipo de gasto gubernamental. Excepcionalmente puede hacerlo en caso de guerra exterior, previo concepto del Consejo de Seguridad Nacional.

Igualmente el Banco tiene prohibido adquirir documentos emitidos por el estado, sus organismos o empresas.

- Prohibición de emitir garantías para las entidades financieras. El Banco

Central puede extender créditos a las entidades financieras, bien sea de forma ordinaria, o como apoyo transitorio de liquidez, sin embargo tiene prohibido otorgar garantías en su favor.

- Prohibición de financiamiento a cualquier empresa no financiera. El Banco

central Chileno tiene absolutamente prohibido financiar empresas privadas, diferentes a las del sector financiero, lo cual es apenas obvio si se tiene en cuenta la diferencia que existe entre Banco Central y Banco comercial.

6.2. EL “DEUTSCHE BUNDESBANK”. BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA FEDERAL ALEMANA El Banco Central Alemán ha llegado a ser considerado como el “Banco más independiente del mundo” y la normatividad constitucional y legal que lo fundamentan han sido tomadas como base fundamental de la mayoría de Bancos independientes del mundo, llegando incluso a ser adoptada como raíz de la normatividad comunitaria europea, a través del tratado de Mastritch. Al respecto, debe anotarse que el adjetivo en comento no es fortuito para el emisor alemán, sino que tiene fundamento en la idoneidad de las instituciones jurídicas que lo regulan y en el inmenso reconocimiento y legitimidad otorgado por el pueblo alemán. En efecto, como lo anota Mathias Arzbach

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“Acaso Alemania sea un caso especial, modelo, en cierto sentido, ya que la gran mayoría de los ciudadanos ha estado convencida por décadas de que la autonomía de un banco central es una

condición irrenunciable para una política monetaria dirigida hacia la estabilidad. A diferencia de ello, en numerosos otros países los círculos académicos y políticos durante mucho tiempo no demostraron interés por este tema...” 265 6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales. El artículo 88 de la ley fundamental - Constitución alemana - de 1949, la cual consagra la existencia de un estado Federal, encomendó al gobierno central la elaboración de un proyecto que contemplara la creación de un Banco Central y emisor, el “Bundesbank” - Banco de la Federación - con el propósito de que aquel proyecto fuera posteriormente promulgado como ley. 6.2.2. Disposiciones Legales. El mandato dado por la Ley Fundamental del país germano, se cumplió en el año de 1957, con la expedición de la “Ley del Bundesbank”. 6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemán. • Es una entidad autónoma. De manera similar a lo que ocurre en el estado colombiano, el

Bundesbank es un organismo independiente dentro del estado alemán. Tiene en sus manos el manejo de una de las funciones más importantes para el pueblo alemán: el mantenimiento de la estabilidad monetaria. Por tal razón es una entidad celosamente consagrada y protegida de la intervención de otras entidades estatales, especialmente del gobierno.

El Bundesbank, por expresa disposición de la ley, tiene la responsabilidad de la política monetaria, la cual debe administrar, con el propósito de lograr estabilidad. Para desarrollar dicha misión con éxito, el Banco Central alemán es independiente de toda otra política.

• Posee personalidad jurídica de derecho público, directamente federal. Como lo hemos

advertido en cantidad de ocasiones, la personalidad jurídica constituye un presupuesto esencial para que un Banco Central pueda hacer gala de su autonomía. Resulta utópica la toma real de decisiones externas de un ente, si este depende de la personalidad jurídica de otro. Por su parte, el que sea persona de Derecho público es referencia de que el Banco además de ser independiente de otras entidades públicas, también lo es de los particulares. Pues bien, el Bundesbank posee personalidad jurídica de derecho público, y este sentido se torna similar Banco de la República de Colombia.

265 Mathias Arzbach. El Deutche Bundersbank. Experiencias alemanas con un banco Central independiente. Ver en Revista Moneda. Numeros 82 y 83 Abril y mayo de 1995.

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De otro lado, debe anotarse que la personalidad jurídica del Banco Central alemán es de carácter directamente federal, es decir, hace parte de las

instituciones federales del estado alemán, y no de los estados federados. Sin embargo, su labor se ve asistida por los denominados “Land Central Banks” o “main office”, los cuales son entidades de carácter regional, dependientes del Budesbank y con competencia dentro de algunas regiones federadas. Así las cosas, el esquema del Banco alemán necesariamente resulta un poco variado, respecto de los esquemas de Bancos Centrales de países políticamente “centralistas” como Colombia y Chile, los cuales hemos tratado con anterioridad.

Al analizar entonces la estructura del Banco Central alemán debemos tener en cuenta que este es parte de una Federación de Estados y como tal, cumple sus funciones no solo para un estado central sino para un conjunto de estos, el denominado “Bund”

6.2.2.2. El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del gobierno. Los Art. 12 y 13 de la Ley del Bundesbank, determinan que este debe mantenerse integrado con la realidad económica de todo el estado germano para lo cual establecen el mecanismo de coordinación de políticas. Así las cosas, el artículo 12 de la ley del Bundesbank, establece la obligación del Banco Central de “apoyar la política general del gobierno federal”. En desarrollo del anterior postulado, el articulado de ley del Banco, establece una serie de disposiciones encaminadas a determinar la cooperación, y la formulación de consultas recíprocas entre el gobierno y el Banco Central. Dichas disposiciones, a grandes rasgos establecen lo siguiente: El gobierno federal esta exhortado, mas no obligado a invitar al presidente del Bundesbank a la discusión de temas relevantes en cuestión de política monetaria. El Bundesbank esta obligado a asesorar al gobierno en asuntos de política monetaria, y a brindarle información en caso de que le sea requerida por este. Los miembros del gobierno participan en las sesiones del denominado Consejo del Banco Central266 con voz, pero sin voto; pese a esto conservan ciertas prerrogativas importantes como: presentar en todo momento mociones para que sean discutidas por el Consejo y proponer la prórroga de una resolución hasta un plazo máximo de dos semanas. Sin embargo, la obligación el Bundesbank de apoyar la política económica general es relativa, ya que esta se encuentra condicionada a la no existencia de conflictos insuperables entre las dos instituciones, primando en caso de estos, el mantenimiento de la estabilidad monetaria. Así las cosas, el Banco Central Alemán cuenta con un mandato de coordinación un poco diferente al mandato del Banco colombiano en lo referente a los “mecanismos de coordinación”, sin embargo dicho mandato es idéntico al colombiano en lo esencial, es decir en lo referente a la obligación de desarrollar las políticas teniendo en cuenta la política económica general, de forma relativa.

266 Este Organismo hace las veces de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano.

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Recordemos que la ley colombiana 31 de 1992, en su artículo 4, relativiza para el Banco

Central Colombiano, el postulado de la “Coordinación con la política económica general.” 6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas. Las utilidades y las perdidas del Banco son asumidas por la Federación “Bund”, salvo que se presente disposición legal especial, en otras palabras por el estado mismo, como debe ser en un modelo de independencia. En ningún momento se concede la asunción de utilidades y perdidas al gobierno. 6.2.2.4. Las competencias del Banco: • El Objetivo del Banco Central Alemán. El Banco central alemán, por expresa

disposición del art. 3 de la “Ley del Bundesbank”, tiene la facultad de regular, “...la circulación monetaria y la concesión de créditos a la economía, con el fin de salvaguardar la moneda, velando por el debido desarrollo del servicio Bancario de pagos dentro del país y con el exterior.” 267 - La negrilla es de los autores.-

También en Alemania268 se consagra entonces, el mantenimiento de la estabilidad monetaria - tanto interna como externa - como objetivo único del Banco Central, lo anterior, sin perjuicio del postulado de la coordinación.

• Las funciones del Banco Central alemán.

- 2.2.4.2.1. Funciones del Banco:

- Regulación de las materias monetaria y crediticia. Por virtud del artículo 3º de la Ley del Bundesbank, este tiene dentro de sus funciones el trazado, - regulación y ejecución - de la política monetaria, la cual como hemos dicho, tiene relación con la determinación de la cantidad de dinero circulante o liquidez económica, y la crediticia que tiene relación con la cantidad de crédito circulante, la cual genera consecuencias directas sobre la cantidad de moneda de la economía. En este sentido el Bundesbank y el Banco de la República de Colombia presentan similitud.

De otro lado, el Bundesbank, a diferencia del Banco Colombiano, no posee el manejo de la política cambiaria, la cual se encuentra radicada en cabeza del gobierno alemán.

267 Ley del Bundersbank. 268Recordemos que en Colombia, el modelo de autonomía esta diseñado Constitucional y legalmente para que exista un objetivo único y esencial, no obstante la Corte Constitucional haya interpretado por vía jurisprudencial lo contrario.

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- Emisión de la moneda legal: El Banco Central alemán, tiene la capacidad poner en circulación las monedas y billetes del estado alemán. Con todo

la acuñación e impresión de tales monedas y billetes es realizada por la federación.

En Colombia tanto acuñación - impresión como puesta en circulación corresponden al Banco Central.

- Administración las reservas internacionales. Al igual que como ocurre en

nuestro país, el Bundesbank es la única entidad en Alemania facultada para salvaguardar las divisas, en tal virtud puede administrarlas, con el objetivo de garantizar la liquidez externa de dicho país.

- Ser banquero de los establecimientos de crédito: Por virtud del artículo 19º de

la Ley del Bundesbank, este puede prestar a los establecimientos bancarios, una serie de servicios Bancarios, que se catalogan en dos grupos:

Servicios bancarios propiamente tales; como lo pueden llegar a ser, el depósito y custodia, el giro, las ordenes de pago, entre otros, y,

Crédito; El Bundesbank esta facultado para prestar dinero, de manera temporal a los establecimientos de crédito. Dicho préstamo se llevará a cabo fundamentalmente a través de dos mecanismos, el descuento, y el crédito “lombardo”. Sea cual sea la operación crediticia, el principio general es que la duración máxima es de tres meses.

- Ser banquero y agente del estado: De forma similar al modelo colombiano, el

modelo alemán permite al Bundesbank la facultad de ser banquero y agente del estado.

Como Banco del estado alemán, el Bundesbank ofrece a este toda una gama de servicios bancarios, que van desde los depósitos fiscales, hasta el manejo de las cuentas corrientes del estado federal y los federados, garantizando así el adecuado cumplimiento en los pagos de dichas entidades.

Como agente del estado, el Bundesbank tiene en sus manos el manejo de la mayoría de los títulos negociables emitidos por la Federación. Dicha facultad implica la venta por cuenta de la federación de los títulos que esta emite permanentemente, además de otros títulos negociables. Al interior del “Consorcio de Títulos Negociables de la Federación” 269 determina en consenso con los otros integrantes, las condiciones de la emisión de los títulos emitidos como “empréstito federal” De otra parte, el Bundesbank esta encargado de cuidar la cotización de los papeles federales negociables en la bolsa de valores.

269 El consorcio de títulos negociables, es una organización estatal donde participa el Bundersbank, allí se toman decisiones sobre las condiciones los títulos que van a ser emitidos por la Federación del estados alemanes.

172

- Prestamos al Estado: Por virtud del artículo 20 de la ley del Bundesbank, el Banco no esta facultado para otorgar créditos al gobierno federal, a los

gobiernos regionales, o a cualquier otra entidad pública. Salvo que sea un crédito de un día.

De manera diferente, en Colombia la prohibición no es absoluta, como en Alemania, sin embargo existe identidad en ambas legislaciones, en cuanto a la restricción del crédito al gobierno. Como lo hemos advertido antes, dicha restricción resulta esencial para controlar la inflación, y resta notoria independencia a los países que no la poseen.

- Supervisión de los Bancos: El Bundesbank participa activamente en la

supervisión del sector financiero, dicha función es compartida con la Superintendencia Federal del Sector Crediticio. Dicha participación es de tal magnitud, que la Superintendencia, en algunas de sus decisiones, debe contar previamente con el acuerdo del Bundesbank, por ejemplo en la fijación de las normas de capital propio y liquidez de los Bancos.

En Colombia existen ciertas facultades de este tipo designadas al Banco, pero esto por vía excepcional, el grueso de estas funciones es desarrollado por la Superintendencia Bancaria.

• Funciones del Consejo del Banco. El Consejo del Banco Central -

Zentralbankrat - es la máxima autoridad monetaria y crediticia del estado alemán, este determina los lineamientos generales que gobiernan, la conducta, los negocios y la administración del Bundesbank, al igual que define las responsabilidades del directorio y de la mesa ejecutiva.

6.2.2.5. La dirección del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat -. El Consejo del Banco, tiene al lado de la administración Federal la categoría de máxima autoridad federal. Según el artículo 5º y 6º de la ley del Bundesbank, el Consejo del Banco Central esta compuesto por: • El directorio - Direktorium - Artículo 7º de la ley del Bundesbank. El directorio

es responsable por la implementación de las decisiones tomadas por el Consejo del Banco. Es el órgano ejecutor del Banco en el nivel Federal, es decir esta llamado a ejecutar las decisiones del Banco, que no corresponda expresamente ejecutar a los Bancos Centrales de los Estados Federados.

Son competencia exclusiva del directorio:

- Transacciones con el gobierno Federal. - Transacciones con instituciones de Crédito que desempeñen su función a través de todo

Alemania. - Transacciones de cambio internacional, y transacciones con no residentes. - Operaciones de mercado abierto.

173

Los miembros del directorio son ocho, entre los que se cuentan, el Presidente del Banco, el

vicepresidente de este y seis codirectores más. Aquellos son elegidos de la siguiente manera:

El gabinete ministerial propone nombres para desempeñar el cargo de miembro del Directorio del Banco luego de haber consultado ante el Consejo de este, posteriormente los presenta al presidente, el cual elige y nombra dichos directores. Los miembros del Directorio son nombrados para periodos fijos de ocho años. Los miembros del Directorio no pueden ser separados de sus cargos mientras dure el mandato que se les ha si do entregado, salvo por motivos graves que radiquen en su persona y siempre que la iniciativa parta de ellos mismos o del consejo del Banco Central.

• Los presidentes de los Bancos Centrales de los Estados regionales -

Vorstande o Executive Table -. Como lo hemos advertido con anterioridad, el modelo Federal Alemán obliga a la existencia Bancos Centrales regionales, denominados “Land Central Banks o main office”. Dichos Bancos son los ejecutores de las directrices del Consejo Directivo del Bundesbank en sus respectivos territorios, y están sometidos a los mandatos de este.

A su vez, los Bancos de los Estados Federados son miembros del Banco Central alemán, como tales, participan en la toma de las decisiones de este, enviando a sus presidentes participar en el “Vorstande o executive table”, que a su vez es parte del “Consejo del Banco Central”.

No todas las regiones alemanas tienen participación en el “Vorstande o Executive table” y a la vez en el Consejo del Banco Central. Las regiones con participación son nueve:

1. Baden- Wurttemberg. 2. Bavaria. 3. Berlín y Brandemburgo. 4. Bremen y Lower Saxony y Saxony-Anhalt. 5. Hamburg y Meckelenburg-Western Pomerania y Schleswig-Holstein. 6. Hesse. 7. North Rhine-Westphalia. 8. Rhineland - Palatinate y Saarland. 9. Saxony y Thuringia.

Existen unas transacciones reservadas al los Bancos Centrales regionales: 1. Transacciones con el gobierno regional, con otros gobiernos regionales, con otras

autoridades públicas regionales de la misma región, o con otras autoridades públicas regionales otras regiones.

2. Transacciones con instituciones de crédito en su área. Los presidentes de los Bancos Centrales Regionales, - que hacen parte del Vorstande o executive table y con esto del Consejo directivo del Bundesbank son elegidos de la siguiente manera:

174

El gobierno regional presenta propuestas para ocupar el cargo de Presidente del Banco, en la

cámara legislativa alta. - organismo representativo de dichos estados - La cámara legislativa alta, elige de entre las opciones, y presenta dicho candidato al Presidente Federal, este nombra al presidente del Banco.

175

Figura 10. Consejo del Banco Central Alemán En relación con el Banco de la República de Colombia, sobre el organigrama del ente Supremo Banco Central hay que anotar varias cosas: A diferencia de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano, el Consejo del Bundesbank se encuentra dividido en su interior en dos subconsejos, por un lado está el “Direktorium” y por el otro el “Vorstande”. En determinadas materias, las decisiones son tomadas por el Consejo en pleno, y en otras las decisiones son tomadas por el “Direktorium” En cualquiera de estas instancias, el consejo o el directorio, cuentan con una gran cantidad de autonomía, en la medida que en el participa el ministro hacienda, con voz pero sin voto, cosa que no sucede en Colombia. En cuanto a la forma de elección de los miembros tanto del directorio, como del Vorstande, debe decirse que aunque unos y otros son elegidos por el presiente, su nominación es más democrática que en Colombia, al provenir esta de otras instituciones diferentes al presidente mismo, como lo son el Consejo de ministros para el Directorio y el presidente y legislativo regional en el caso del Vorstande.

CONSEJO DEL BANCO CENTRAL ALEMÁN

DIRECTORIO VORSTANDE O EXECUTIVE TABLE

OCHO MIEMBROS Presidente Vicepresidente Seis Codirectores

NUEVE MIEMBROS Presidentes de los Bancos de las regiones de: Baden- Wurttemberg. Bavaria. Berlín y Brandemburgo. Bremen y lower saxony y Saxony-Anhalt. Hamburg y Meckelenburg-Western Pomerania y Schleswig-Holstein. Hesse. North Rhine-Westphalia. Rhineland - Palatinate y Saarland. Saxony y Thuringia.

Bancos Centrales de los Estados Federados

176

Igualmente, es garantía de autonomía, el hecho de que los miembros del Directorio sean nombrados para periodos fijos de ocho años, garantizándose así en mucho mayor grado la no

intervención del ejecutivo y el trazado de políticas a largo plazo. En Colombia dicho periodo es apenas de cuatro años. Lo mismo puede predicarse sobre el hecho de que los miembros del Directorio no puedan ser separados de sus cargos mientras dure el mandato que se les ha sido entregado, salvo algunas especialistas excepciones. En este sentido hay plena identidad con el modelo colombiano. 6.3. “FEDERAL RESERVE SYSTEM”. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA 6.3.1. Disposiciones legales. El sistema de la Reserva Federal Norteamericana fue creado por la Ley Federal del 23 de diciembre de 1913, desde entonces ha sufrido importantes modificaciones por virtud de múltiples instrumentos jurídicos; a pesar de todo su esencia se mantiene intacta. La “Ley de Reserva Federal” crea el denominado sistema de la Reserva Federal, conformado básicamente por : a) La Junta de la Reserva Federal. b) Doce (12) Bancos de Reserva Federal c) Los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal, entre los que se incluyen tanto los denominados Bancos Nacionales, (Bancos constituidos a la luz de la ley federal) como los Bancos Estatales (Bancos constituidos bajo el amparo de la ley de cualquiera de los estados federados.) 6.3.1.1. Generalidades del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Paralelo con el Modelo Colombiano: • Competencia. El Objetivo del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. A diferencia del

modelo de Banca Central colombiano, el sistema de la Reserva Federal Norteamericana, no tiene un objetivo único, tiene varios objetivos concomitantes. Ellos son: contrarrestar los movimientos inflacionistas, contribuir a la creación de condiciones favorables para un alto grado de empleo, crecimiento del país y consumo cada vez mayor.

Puede observarse que al control de la inflación, principal objetivo del modelo de Banca central autónoma, se adicionan otros objetivos igualmente importantes, entre ellos el empleo el crecimiento económico y el aumento de la demanda agregada.

Así las cosas debe concluirse que el sistema de Banca Central norteamericana es menos ortodoxo que los sistemas de los países más representativos del

177

modelo de Banca central autónoma moderna, como Alemania, Chile y Colombia. Al contrario de estos, aquel considera importante llegar a

sacrificar un poco de inflación a cambio de bienestar comunitario a corto plazo.

- Las funciones del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana - Regulación de la política monetaria nacional. Como es apenas natural, y en

coherencia con el “deber ser” de un Banco Central, la Ley de la Reserva federal, entrega a la F.E.D, el manejo de la política monetaria norteamericana. Como lo vimos a su debido tiempo, esto implica la capacidad para la determinación de la cantidad de dinero circulante en la economía.

Para tal labor la Ley entrega al sistema de la Reserva Federal varios instrumentos, entre los cuales están: La Compra y venta de Valores del Gobierno de los Estados Unidos de América, en el mercado abierto. 270

Los Prestamos a los Bancos miembros a través de operaciones de descuento. 271

Las Modificaciones al encaje o a la reserva legal de los Bancos miembros. 272

- Regulación de la política crediticia: De manera similar a Colombia y

consecuentemente con el modelo de Banca autónoma, la Reserva federal norteamericana posee también el manejo de la política crediticia de los Estados Unidos. Lo anterior como ha quedado dicho, implica la capacidad para la determinación de la cantidad de crédito ofrecido por las entidades financieras.

Así las cosas, la F.E.D cuenta con varios instrumentos para intervenir el mercado crediticio, entre ellos el más importante: la determinación de la tasa de interés.

270 La decisión para la realización de las Operaciones de Mercado Abierto no es tomada directamente por la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. Esta decisión es adoptada por el Comité Federal de Operaciones de Mercado abierto, (Federal Open Market Comitee. FOMC.) en el cual participan cinco (5) de los doce (12) presidentes de los Bancos de Reserva y los miembros de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. 271La decisión de realizar operaciones de descuento corresponde a cada uno de los Bancos de Reserva, sin embargo estos deben atender las directrices de la Junta de Gobernadores. Así las cosas, cada uno de los Bancos de Reserva puede modificar la tasa de descuento en sus operaciones, sin embargo dichas modificaciones deben ser autorizadas por la Junta de Gobernadores. 272La decisión de modificar el encaje o reserva legal de las entidades financieras es exclusiva de la Junta de Gobernadores.

178

- Provisión de efectivo y servicios de pago a los bancos miembros del Sistema de la Reserva Federal, al Gobierno de los Estados Unidos y al

público en general. De forma análoga a la contemplada por el modelo colombiano, el Banco Central Norteamericano tiene en sus manos una serie de atribuciones relacionadas con el manejo monetario entre las que se encuentran:

- Proporcionar moneda para la circulación: La Reserva Federal es el ente

estatal encargado en los Estados Unidos de poner en circulación los recursos monetarias con que va a contar la economía, en desarrollo de la política monetaria.

- Banquero de los Bancos: La Reserva Federal como Banco que es, esta

encargado de prestar “servicios Bancarios a sus afiliados, así las cosas:

a) Maneja las cuentas de reserva de los Bancos Asociados. b) Facilita la compensación y cobranza de cheques entre Bancos miembros. c) Efectúa transferencias de fondos entre bancos miembros, entre otros.

- Banquero del gobierno: Igualmente, la Reserva Federal es agente fiscal del

gobierno. Además es el guardián y depositario de los dineros de la tesorería y de otras dependencias oficiales.

- Prestamista de ultima instancia. La Reserva Federal es el prestamista de

ultima instancia del sistema financiero norteamericano. Así las cosas, puede conceder créditos a los Bancos asociados según su parecer y de manera transitoria.

- Supervisión y Regulación de todas las compañías tenedoras de acciones

Bancarias y sus afiliadas no bancarias, al igual que los Bancos estatales, que hacen parte del sistema de la Reserva Federal, y otros. A diferencia del Banco Central colombiano la Reserva Federal posee como una de las atribuciones más importantes, la supervisión y regulación del sistema financiero (una parte del sistema financiero) atribución que en nuestro país está en manos de la Superintendencia Bancaria.

En cuanto a esta particular función debemos anotar lo siguiente:

A pesar de que en Estados Unidos existen varios reguladores financieros, La Reserva Federal es el regulador financiero más importante de dicho país. En Estados Unidos existen cuatro agencias Federales directamente responsables de vigilar y regular, las instituciones que reciben dineros del público y las compañías tenedoras de las acciones de aquellas, estas son:

a) La Reserva Federal ( F.E.D.)

179

El Banco Central esta encargado de la Supervisión y Regulación de:

Todas las compañías tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no bancarias. Los Bancos Estatales, que hacen parte del sistema de la Reserva Federal. Los Bancos Internacionales que operen en Estados Unidos.

Las “Edge Act and agreement corporations”. Las actividades extranjeras de los Bancos miembros. Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y extranjeros). b) La Oficina del Contralor Monetario. (O.C.C.)

Esta es una dependencia del Departamento del Tesoro, la cual tiene por función “estatuir, regular y supervisar” los Bancos Nacionales. c) La Oficina de supervisión de las entidades de ahorro. (O.T.S.) Esta es otra dependencia del Departamento del Tesoro, tiene por función “estatuir, supervisar y regular” las instituciones federales de ahorro y crédito, y los Bancos Federales de ahorro. (Es el principal regulador y supervisor federal de sociedades de ahorro.) d) Corporación Federal de Seguro de Depósitos. (F.D.I.C) Esta corporación administra los fondos provenientes del sistema federal de seguro de depósitos, el Fondo de Seguros Bancarios para bancos Comerciales y de ahorros (B.I.F) y el Fondo de Seguros de la asociación de Instituciones de Ahorro (S.A.I.F)

Se encarga también de la función de liquidación de las instituciones aseguradas que fracasen. Igualmente, regula y supervisa los Bancos autorizados por los estados, y que nos son miembros del Sistema de la Reserva Federal.

6.3.1.2. La Coordinación. En lo referente a los mecanismos de coordinación de políticas, tema tan ampliamente contemplado por los modelos actuales de Banca Central autónoma, debe decirse que la legislación norteamericana contempla ciertos eventos de este tipo, siendo los más importantes: a) La Reserva Federal está obligada a recabar datos de la situación de las entidades sometidas a su vigilancia, con base en estos debe realizar su función, y ademas debe cooperar con otras entidades de Superintendencia, para la conducción de una política orientada al buen funcionamiento de cada institución dentro del sistema. b) El presidente de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal es miembro del Consejo Consultivo nacional sobre problemas internacionales, monetarios, y financieros que coordina las finanzas y la política exterior del gobierno.

180

Como puede deducirse de una simple observación, el mecanismo de coordinación en el sistema Norteamericano es mucho más laxo, que en Colombia, Chile y Alemania.

Es destacable el hecho de que en el país anglosajón no participa el gobierno en las deliberaciones del la Junta de Gobernadores. 6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. La Ley de la Reserva Federal Norteamericana contempla ciertos mecanismos de control, para hacer a la entidad responsable por sus actos. El más básico e importante mecanismo de control es el político. En desarrollo de dicha forma de intervención, la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal debe presentar un informe anual al Congreso y publicar una declaración semanal de los activos y las obligaciones de los Bancos de la Reserva Federal. 6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Como lo advertimos al hacer el análisis del Banco Central Alemán, el hecho de que un país cuente con un modelo político federal, determina algunas variaciones estructurales en su Banco Central. Así las cosas, el Banco Central Norteamericano no es un Banco propiamente tal, sino un conjunto de entidades, entre las que se encuentran unos Bancos de Reserva, dominados por una “Junta de Gobernadores.” • Los Bancos asociados. El nivel más básico del sistema de la Reserva Federal

lo constituyen los Bancos Asociados. Estos son entidades de carácter privado, estatal o nacional, y que se encuentran sometidos en su actuación, a las directrices trazadas por el sistema de Reserva.

Entre los Bancos asociados al sistema de Reserva Federal se encuentran: a) Todos los Bancos Nacionales, es decir los constituidos Bajo el imperio de la ley Federal.

b) Los Bancos Estatales autorizados. Aquellos son los constituidos bajo el imperio de ley de algún estado de los Estados Unidos, y autorizados por la Reserva Federal. El hecho de pertenecer como Banco Asociado al Sistema de la Reserva Federal, implica una serie de obligaciones y derechos, entre los segundos deben citarse: a) Derecho a usar los servicios del Sistema de la Reserva Federal, como lo son: • Apoyos Transitorios de liquidez. (Prestamos transitorios a través del sistema de

descuentos de la FED. • Servicios Bancarios de La FED. • Retiro de disponibilidades de la cuenta de la entidad financiera en la FED.

181

• Disposición de la Información del Sistema.

• Participación en la elección de seis de los nueve directores del Banco de la Reserva Federal del distrito al que pertenezca el Banco Asociado.

• Participación en los dividendos según capital aportado en el Banco de la Reserva Federal. Entre las obligaciones de los Bancos asociados como miembros del sistema de la Reserva Federal están : a) Obligación de observar ciertas disposiciones fijadas por la ley o por el reglamento, para la protección del interés público como: • Depositar sus reservas en un Banco de Reserva. • Pagar los Cheques presentados ante ellos, por un Banco de Reserva. • Cumplir con las Leyes Federales, reglamentos y condiciones de afiliación. • Ser vigilados e inspeccionados por la FED. (Bancos Estatales.)

• Bancos de Reserva Federal y sus correspondientes sucursales. Para efectos de administrar adecuadamente el sistema de La F.E.D., la Ley de la Reserva Federal dispuso la división del Territorio Estadounidense en doce distritos de Reserva Federal, estableciendo en cada uno de ellos un Banco de Reserva.

Los doce distritos y sus respectivos Banco de Reserva son: a) Boston: Banco de la Reserva Federal de Boston. b) New York: Banco de la Reserva Federal de NewYork. c) Filadelfia: Banco de la Reserva Federal de Filadelfia. d) Cleveland: Banco de la Reserva Federal de Cleveland. e) Richmond: Banco de la Reserva Federal de Richmond.

f) Atlanta: Banco de la Reserva Federal de Atlanta. g) Chicago: Banco de la Reserva Federal de Chicago. h) St. Louis: Banco de la Reserva Federal de St. Louise. i) Minneapolis: Banco de la Reserva Federal de Minneapolis. j) Kansas City: Banco de la Reserva Federal de Kansas City. k) Dallas: Banco de la Reserva Federal de Dallas. l) San Francisco: Banco de la Reserva Federal de San Francisco.

182

Es de resaltar que cada uno de estos Bancos, cuenta a su vez con algunas sucursales en ciudades importantes del distrito.

- Función. Los Bancos de la Reserva Federal, son verdaderos Bancos

Centrales, los cuales realizan las funciones de Banca Central dentro del territorio de su competencia.273

Dichos Bancos no funcionan aisladamente, sino que sus funciones están supeditadas a las políticas trazadas por un organismo supremo denominado “Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal”, al cual se hará referencia más adelante.

Así las cosas, las funciones de cada uno de los Bancos de la Reserva Federal son exactamente las mismas que comprometen al sistema en general.

- Misión. La misión de cada uno de los Bancos de Reserva dentro de la

F.E.D., es lograr la descentralización de la actividad de Banca Central en los Estados Unidos.

- Dirección. La Dirección de cada uno de los Bancos Centrales esta

determinada de la siguiente Forma:

Cada Banco de Reserva Federal esta conformado por nueve (9) directores.

Tres (3) de estos nueve (9) directores, tienen la calidad de “Directores Clase A”, estos, son elegidos por los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal a razón de uno (1) por los bancos pequeños, uno (1) por los bancos medianos y uno (1) por los bancos grandes. Estos directores deben tener la calidad de Banqueros. Otros tres (3) de los nueve (9) miembros tienen la calidad de “Directores Clase B”, estos, son elegidos por a razón de uno (1) por el gremio de los comerciantes, uno (1) por el gremio de los industriales, y uno (1) por el gremio de los agricultores.

Los últimos tres (3) de los nueve (9) miembros del directorio de cada uno de los Bancos de Reserva Federal, tienen la calidad de “Directores Clase C”, estos son designados por la Junta de Gobernadores. Los nueve miembros son elegidos para un periodo de tres años. De entre los miembros elegidos, se elige al presidente de la Junta Directiva del Banco de Reserva (office), y el presidente adjunto de este. Dicha elección es realizada por los mismos Directores del Banco y aprobada por la Junta de Gobernadores. El periodo del presidente y el vicepresidente es de un (5) años.

• Junta de Gobernadores de La Reserva Federal. La Junta de Gobernadores del

Sistema de la Reserva Federal, es el ente máximo del Sistema de Reserva

273 Las transacciones de cada Banco de Reserva están limitadas a las que sean susceptibles de realizarse con los Bancos y negocios situados en la región, localidad, o distrito.

183

norteamericano. Es el organismo que traza la política del Banco Central norteamericano.

- Funciones:

a) Dirigir la política monetaria y crediticia nacional, vigilando su ejecución.

b) Administrar el Sistema de Pagos. c) Regular, revisar y Supervisar:

Las compañías tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no Bancarias, de acuerdo con la ley sobre compañías tenedoras de acciones bancarias (BHCA Banking Holding Company Act) Los Bancos Estatales que son miembros del sistema de Reserva Federal. Los Bancos internacionales que operen en los Estados Unidos. Las “Edge Act and agreement corporations”

Las actividades extranjeras de los Bancos miembros. Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y Extranjeros. d) Vigilar la operación del sistema. e) Nombrar a tres de los nueve miembros de Cada uno de los Bancos de Reserva Federal, al igual que autorizar la elección del presidente y del vicepresidente del mismo.

f) Promulgar reglamentos para interpretar y aplicar las cláusulas de la ley a las operaciones de los Bancos de Reserva. g) Dirigir, examinar y vigilar las actividades de los Bancos de Reserva. f) Coordinar las investigaciones y publicaciones económicas del sistema.

g) Representar al Sistema de la Reserva Federal en casi todas las operaciones con el Gobierno y el Congreso.

h) Vigilar la operaciones de los Bancos de Reserva con países e instituciones internacionales.

- Composición. La Junta de gobernadores está compuesta por siete (7)

miembros designados por el Presidente de los Estados Unidos y confirmados por el senado del mismo país.

Dichos miembros son elegidos para periodos de 14 años, y renovado uno (1) cada dos (2) años.

No pueden ser reelegidos, salvo que en el primero de sus periodos hayan entrado como remplazo de un miembro retirado.

184

No pueden existir dentro de la Junta de Gobernadores, dos miembros naturales de un mismo distrito de Reserva Federal

De los miembros de la Junta se elige un presidente y un vicepresidente por un periodo de cuatro años.

Como puede observarse la reserva federal, a diferencia del Banco central colombiano es un sistema más democrático y participativo, sin embargo conserva al igual que aquel la tendencia hacia la protección de las políticas largoplacistas.

185

7. AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA FRENTE AL FMI.

CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999 7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES El Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional (FMI), celebrado durante el segundo semestre de 1999, tiene como propósito nutrir de nuevos recursos al Estado colombiano, con el objeto de consolidar los procesos de reestructuración en el campo de las finanzas públicas y proporcionar mayor estabilidad a las políticas monetarias y cambiarias. En el marco del acuerdo, las autoridades económicas colombianas se comprometieron a llevar a cabo una serie de medidas que deberán ser aplicadas hasta el año 2002. A su vez, dichas autoridades solicitaron del ente internacional un préstamo por un monto equivalente a US$2.700 millones. El programa de medidas macroeconómicas y financieras contiene básicamente siete planteamientos que las autoridades colombianas se han comprometido a desarrollar:274 1. Política Fiscal 2. Política Monetaria y Cambiaria 3. Reestructuración del Sector Financiero y Políticas 4. Políticas de Sector Externo 5. Reformas Estructurales 6. Políticas Sociales y Otras 7. Publicación de Información Económica y Financiera y Monitoreo del Programa Como el propósito del presente capítulo es evaluar la influencia del Acuerdo celebrado con el FMI sobre la autonomía del Banco de la República, el análisis estará dirigido sobre el segundo planteamiento de las medidas del programa, esto es, sobre la política monetaria y cambiaria. No obstante, detendremos el análisis sobre algunos planteamientos diferentes al mencionado, por considerar que pueden tener alguna influencia sobre dicha autonomía. 7.2. LA POLÍTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO CON EL FMI

274 ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999

186

7.2.1. Política Monetaria. Establece el Acuerdo que la política monetaria estará orientada por el objetivo de inflación para el 2000. De acuerdo con las

metas trazadas por el Banco de la República, el objetivo de inflación para este año será del 10%. Con este primer planteamiento, podemos afirmar que lo establecido en el Acuerdo para desarrollar la política monetaria, es lo que, a la postre, está obligado constitucionalmente el Banco de la República, esto es, a dirigir la política monetaria conforme a una menor inflación. Es precisamente este objetivo antiinflacionario, según anotábamos en apartes anteriores, la razón de ser de la autonomía del Banco. Por ello, el compromiso de orientar la política monetaria de acuerdo a los objetivos de inflación no ejerce una influencia sobre la autonomía del Banco, diferente de la que le imprime la propia Constitución Nacional. Es por esto que la política monetaria, concebida como está en el Acuerdo bajo este primer planteamiento, no reviste de mayor relevancia a la hora de analizar la influencia de este sobre la autonomía del Banco Emisor. El siguiente aspecto es de notable importancia: “27. A raíz del ajuste fiscal y el fortalecimiento de la confianza previstos en el programa, la carga que recae sobre la política monetaria se reduciría en el 2000 y años sucesivos. Al mismo tiempo, las presiones inflacionarias seguirían siendo relativamente escasas y, en vista de que después de la adopción del sistema de flotación del peso se ha apreciado un poco frente al dólar de E.E.U.U., el Banco de la República ha adoptado medidas de flexibilización de la política monetaria... Como respuesta a la advertencia de los funcionarios sobre los inconvenientes de aplicar aceleradamente una política monetaria expansionista, las autoridades señalaron que el Banco de la República simplemente estaban reajustando sus propias tasas de interés en función del mercado, y que la reducción de la estructura de las tasas era, evidentemente, lo que correspondía dada la disminución de la inflación. Si bien consideran que la disminución de las tasas de interés constituye una excelente oportunidad para respaldar la reactivación de la economía y reforzar el sistema financiero, señalaron su intención de modificar la orientación de la política monetaria en la medida necesaria para alcanzar los objetivos del programa.”275 Sobre este aparte del informe técnico del Acuerdo, es importante hacer las siguientes anotaciones respecto a la influencia sobre la autonomía del Banco: Se deja abierta la posibilidad de que el Banco de la República desarrolle políticas monetarias más flexibles, con fundamento en dos razones: el supuesto de una reducción en los niveles inflacionarios, y el resultado obtenido en materia cambiaria después de la eliminación del sistema de bandas. Esta posibilidad permite evitar disminuir la autonomía de la Junta Directiva del Banco en la medida en que permite adoptar medidas monetarias que lleven a una mayor liquidez, en determinadas condiciones bajo las cuales no se vea comprometido el objetivo inflacionario. Una disposición que ordenara lo contrario, es decir, impidiera adoptar medidas de flexibilización de la política monetaria, afectaría a todas luces la autonomía del Banco, pues restringiría el margen de decisión de la Junta para adoptar medidas de índole monetaria. Esta posibilidad queda aún más clara, al establecer el respaldo de la política monetaria a la reactivación de la economía con ocasión de la reducción en las tasas de interés. Medida que a sido posible en buena parte, según establece el informe técnico, gracias a los compromisos de ajuste en las finanzas públicas por parte del Gobierno. No obstante, se estableció el compromiso de variar la orientación de la política monetaria bajo el propósito de alcanzar los objetivos trazados en el programa del Acuerdo. Esta posibilidad puede suponer un menoscabo en la autonomía del Banco de la República. Veamos un ejemplo para 275 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.

187

hacer más clara esta circunstancia: en las metas monetarias276 establecidas en el Acuerdo, se fijó un cronograma trimestral para el aumento de los saldos de los Activos Domésticos

Netos (ADN)277 en el Banco de la República desde el 30 de junio del 2000. Así, a partir de esta fecha los saldos se incrementarían de $–9.050 mil millones a –8.740 mil millones en septiembre del 2000 y a $–7.980 mil millones en diciembre del 2000 (Cuadro 7.). Tales resultados suponen un nivel adecuado de base monetaria, pues los activos netos domésticos del Banco se obtienen de la diferencia entre la parte superior del corredor de base monetaria y la reservas internacionales netas. De modo que con las metas previstas, se imponen unas cantidades necesarias de base monetaria, las cuales deben ser el resultado de la aplicación de las políticas monetarias. Tal situación restringe el margen de posibilidades para que la Junta Directiva actúe en materia monetaria, pues sus decisiones quedan sometidas a las restricciones que imponen las metas monetarias trazadas en el Acuerdo, produciéndose así a una disminución en la autonomía del Banco.

276 ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo Memorando Técnico, II Metas Monetarias. 277 Los ADN del Banco de la República se definen como la diferencia entre la Base Monetaria y las Reservas Internacionales Netas (RIN), valoradas en pesos. La Base Monetaria, consiste en el dinero en efectivo en circulación incluyendo el efectivo en caja de las entidades financieras y los depósitos a la vista del sistema financiero en el Banco de la República. Las Reservas Internacionales Netas del Banco de la República son iguales al concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones (intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dólares del total de reservas internacionales brutas del Banco de la República menos el total de los pasivos de reservas internacionales brutas.

188

Cuadro 7. II. Metas monetarias

A. Criterios de desempeño para los Activos Domésticos Netos (ADN) del Banco de la

República*

Saldo a: Tope 1/ (miles de millones de

pesos) 30 de septiembre de 1999 (Observado)

-8.642

31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeño)

-7.650

31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeño)

-8.950

30 de junio del 2000 (Criterio de desempeño)

-9.050

30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)

-8.740

31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)

-7.980

1/ Máximo nivel del saldo da activos domésticos netos de final de período en el BR. Este nivel ha sido calculado como la diferencia entre la parte superior de l corredor de la base monetaria del banco central y el piso de las reservas internacionales netas. * ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo Memorando Técnico, II Metas Monetarias. “ 28. Para que la política monetaria sea más compatible con los objetivos de inflación, el Banco de la República se propone adoptar un marco de objetivos directos de inflación. A esos efectos el FMI ayudó a organizar en Colombia, en noviembre de 1999, un seminario para funcionarios del Banco de la República con expertos internacionales. Dada la inestabilidad de las estructuras económicas y financieras de Colombia en los últimos años, el BR considera que solo después del año 2000 estará en condiciones de aplicar un marco de objetivos directos de inflación.”278 Sobre este punto, parece irrefutable considerar que además de que no se observa ninguna influencia que tienda a disminuir la autonomía del Banco, el Acuerdo, mediante este tipo de disposiciones, permite impulsar el objetivo constitucional de controlar la inflación. 7.2.2. Política Cambiaria. En esta materia puede existir algún grado de disminución en la autonomía del Banco de la República. Así, establece el Acuerdo que:

278 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.

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“29. Las autoridades señalaron que el Banco de la República no ha intervenido en el mercado cambiario después de la adopción del sistema de flotación del peso, y ha

tomado como norma intervenir exclusivamente – conforme a un conjunto de reglas claramente definidas – a los efectos de acumular las reservas necesarias para dar cumplimiento al incremento programado de las reservas internacionales netas y mantener un funcionamiento ordenado del mercado.”279 En efecto, las decisiones que en materia cambiaria adopte la Junta del Banco, estarán claramente restringidas a las metas acordadas en cuanto a la acumulación de reservas internacionales (Cuadro 8.). De esta manera, se reduce el margen de maniobra sobre las políticas cambiarias, y se enfoca su conducción al cumplimiento de las resultados previstos en el Acuerdo. El comprometerse a intervenir exclusivamente para efectos de acumular las reservas señaladas en las metas, puede limitar seriamente al Banco para controlar brotes devaluacionistas en el mercado cambiario, pudiendo a su vez estos resultados presionar al alza los indicadores de inflación. Se crea así una seria restricción para desarrollar las políticas cambiarias, cuyo manejo está enmarcado bajo el propósito de acumular las reservas acordadas.

279 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.

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Cuadro 8. III. Metas Externas

A: Criterios de desempeños para las Reservas Internacionales Netas* del Banco de la República** Saldo a: Meta 1/

(millones de dólares) 30 de septiembre de 1999 (Observado)

7.850

31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeño)

7.850

31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeño)

8.150

30 de junio del 2000 (Criterio de desempeño)

8.350

30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)

8.250

31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)

8.570

1/ Nivel mínimo de Reservas Internacionales Netas del Banco de la República. * Recordemos que las Reservas Internacionales Netas del Banco de la República son iguales al concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones (intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dólares del total de reservas internacionales brutas del Banco de la República menos el total de los pasivos de reservas internacionales brutas. ** ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo Memorando Técnico, II Metas Monetarias. No obstante, es importante anotar que bajo las consideraciones que se establecen en el Acuerdo, no parece probable la posibilidad de que sucedan brotes devaluacionistas o desequilibrios importantes en el mercado cambiario. Así, la reducción alcanzada sobre la inflación en 1999, la fuerte depreciación del peso en momentos en que se encontraba vigente la banda cambiaria, es decir, antes de septiembre de 1999 y el ajuste fiscal planeado, fueron suficientes motivos para abandonar el sistemas de bandas. Así, al permitir que el mercado fije la tasa de cambio, esperan las autoridades que la economía colombiana pueda absorber de mejor forma los choques externos, facilite la conducción de la política monetaria y se reduzca la especulación contra la moneda, pudiendo el Banco Central continuar adelantando su política de desinflación.280 De modo que existiendo pocas probabilidades para que se presenten desequilibrios en el frente cambiario, la limitación que se le impone al Banco de la República para desarrollar la política cambiaria, se puede considerar como apenas consecuente con las circunstancias que le impone la economía. Es decir, deja de parecer una restricción para que el Banco desarrolle las políticas cambiarias, para dar paso a una visión que explica la necesidad de acumular reservas como una respuesta a las nueva situación que rodea la economía. En otras palabras, las disposiciones en materia cambiaria establecidas en el Acuerdo, más que ser unas restricciones para la autoridad cambiaria en el ejercicio de sus políticas, parece ser el siguiente paso, en un contexto económico como el que describíamos anteriormente, según las consideraciones del Acuerdo.

280 ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, B. Políticas Monetaria y Cambiaria.

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7.3. POLÍTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES Además de los dos planteamientos antes expuestos, estos dos puntos del programa revisten de particular importancia para el tema de la autonomía del Banco de la República. A continuación explicamos porqué. 7.3.1. Política Fiscal. En el Acuerdo, las autoridades económicas colombianas reconocen la dificultad de reducir el déficit de las finanzas públicas para 1999 básicamente por dos razones: las medidas adoptadas a principios del año y el control limitado que tiene el Gobierno en el corto plazo sobre el uso de los recursos del sector público. Sin embargo, se establece en el Acuerdo, que para el mediano plazo, se llevará a cabo una reducción del déficit del Sector Público No Financiero (SPNF)281, al 3.6% del PIB en el año 2000, 2.5% del PIB en el año 2001, y al 1.5% del PIB en el año 2002, después de tener en cuenta los gastos adicionales en programas sociales.282 Según el Acuerdo, estos resultados podrán lograrse a través de: “...Una ampliación de la base tributaria, de la continuación del programa de fortalecimiento de la recaudación de impuestos, del freno al gasto público diferente al pago de intereses, del logro de un mayor control sobre los recursos bajo el sistema de descentralización fiscal, del fortalecimiento de los sistemas de pensiones del sector público, haciendo más eficiente la operación de los gobiernos locales, y limitando el reemplazo de los trabajadores que se pensionen.”283 El programa de reducción del déficit fiscal en el que está comprometido el Gobierno, en el marco del Acuerdo celebrado con el FMI, permite aunar esfuerzos para el cumplimiento constitucional de las metas de estabilidad del Banco Central colombiano. Como mencionamos en apartes anteriores, altos niveles de gasto en las finanzas públicas, además de conducir a desequilibrios en las diferentes variables de la macroeconomía, presiona al alza los indicadores de inflación. Por esta razón, podemos afirmar que las políticas fiscales acordadas refuerzan el esquema de autonomía del Banco, pues consolida los objetivos constitucionales a los que está sometido, y sobre los cuales reposa la razón de ser de su independencia.

281 El SPNF está conformado por el Gobierno general y las empresas públicas; el Gobierno general incluye el Gobierno central, los gobiernos locales, y el sistema de seguridad social; el Gobierno central incluye la administración central y las agencias descentralizadas nacionales. 282 ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, A. Política Fiscal. 283 Ob. Cit.

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7.3.2. Reformas Estructurales. Bajo el mismo propósito de reducir el déficit fiscal, el Gobierno se ha comprometido en llevar a cabo una serie de reformas

sobre la estructura del Estado, las cuales le permitirán tener un gasto sobre las finanzas públicas más austero. Entre las reformas más importantes que se pretende adelantar, se destacan las siguientes: “40. Como se anotó anteriormente, el Gobierno presentará al Congreso una reforma tributaria a principios del año 2000 que busca aumentar la base del impuesto a la renta y cerrar los vacíos en el IVA, y extender el impuesto a las transacciones financieras hasta el 2002. Al mismo tiempo, el Gobierno también propondrá al Congreso una reforma que le daría más autonomía fiscal a los gobiernos locales, lo cual podría generar un 0.2% del PIB adicional. 41. El programa de privatización de Colombia, que se ha estado adelantando desde principios de la década de los 90, tendrá un impulso durante el primer año del programa, pues se espera vender varias empresas grandes. Con el objetivo de dar tiempo para que todas las reformas estructurales descritas tengan efecto y generen los ahorros fiscales esperados, el Gobierno se valdrá de las ganancias de la privatización para ayudar a financiar el programa en el 2000 y en menor grado en el 2001. De acuerdo con las decisiones que ya se han tomado, el Gobierno espera que hacia finales del año 2000 sean privatizadas las grandes compañías del sector de distribución de electricidad y que se haya concluido la venta de la mayor compañía minera (Carbocol). Como parte de la reestructuración del sector financiero, los bancos públicos restantes, excepto el Banco Agrario, serán ofrecidos en venta al sector privado. En el sector de las telecomunicaciones, el Gobierno ha abierto significativamente el acceso al sector privado, y las tarifas de larga distancia se han reducido considerablemente. 42. En los últimos años, Colombia ha hecho un progreso considerable al expandir la participación del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura...” 43. Para fortalecer el régimen de inversión extranjera, el Gobierno ya ha tomado medidas para mejorar los términos que rigen las inversiones en los sectores petrolero y minero. En la primera mitad de 1999 se aprobó una reforma constitucional con el objetivo de incrementar la inversión privada en el futuro, la cual fortalece la seguridad de compensación justa en casos de expropiación pública... 44. Colombia adoptó una amplia reforma laboral en 1990 que aumentó considerablemente la flexibilidad del mercado d trabajo. Sin embargo, la profunda recesión reciente y las rigideces que aún existen en el mercado laboral han contribuido al alto nivel de desempleo en Colombia. Con el propósito de reducir el desempleo, el Gobierno ha introducido una serie de medidas de corto plazo, incluyendo proyectos de mantenimiento intensivo de mano de obra, y otorgando incentivos tributarios para la generación de empleo.” 284 Las reformas consignadas en el Acuerdo, al igual que las políticas fiscales, no solo no afectan la autonomía del Banco de la República sino que refuerzan los objetivos trazados por la Constitución Nacional. Así, un gasto austero de las finanzas públicas, sin los desequilibrios propios de los déficits fiscales, permite alcanzar y mantener los resultados en materia de inflación. Igualmente, las reformas en lo laboral adelantadas por el Gobierno, con el objeto de generar mayores posibilidades de empleo, junto con los mayores espacios creados para la participación de la actividad privada, permitirán complementar las labores desarrolladas por el Banco. En este sentido, la mayor actividad productiva podrá tener proyecciones de crecimiento a un más largo plazo, en un contexto de política monetaria y cambiaria que provea de estabilidad en los precios y orden en el mercado cambiario. 284 ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, E. Reformas Estructurales.

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8. CONCLUSIONES

La inflación es el fenómeno económico más importante con que han tenido que luchar los países del mundo en la modernidad. Tiene multiplicidad de causas, pero tal vez la más directa de ellas, es la desproporción entre el nivel de dinero circulante en la economía y la cantidad de bienes que produce el aparato productivo de la misma. Cuando hay más dinero del que paga los bienes y servicios que la economía produce, se genera inflación, cuando hay menos, se produce recesión y desempleo. Después de las dos guerras mundiales, el mundo se acostumbró a “vivir al debe", los países desarrollados, destruidos por la guerra empezaron a financiarse a través de la emisión de dinero carente de respaldo, lo cual ineludiblemente generó una creciente inflación en la mayoría de los países del mundo. Poco a poco fue haciéndose conciencia de las funestas consecuencias que dejaba la inflación, y su consideración empezó a tener bastante peso dentro del trazado de las políticas económicas de los gobiernos. Los economistas tomaron posición hacia ella, generándose dos vertientes: La primera de ellas conformada por aquellos que influenciados por ideas keynesianas, fueron partidarios del desarrollo por medio del gasto público y se inclinaron a calificar la inflación como un principio secundario, dejándola subordinada ante principios para ellos más valiosos, como el crecimiento económico y el empleo. En definitiva, para esta corriente es más importante el bienestar a corto plazo, razón por la cual no importa en gran medida el control de la inflación. La segunda de las vertientes compuesta por los denominados monetaristas, por el contrario opinan que la inflación merece perentoria atención, siendo este el impuesto más regresivo al que las economías se pueden enfrentar. Por controlar la inflación, vale la pena sacrificar niveles de empleo y crecimiento, como quiera que a mediano y a largo plazo, la estabilidad inflacionaria genera un incremento en el empleo y el crecimiento económico. Gran parte de las economías del mundo secundaron la teoría keynesiana, la cual era definitivamente tentadora, ya que proponía curar todos los problemas de los países con una simple formula: la financiación del gasto público a través de la emisión de billetes. Sin embargo, poco a poco, uno a uno fueron descubriendo que el apetito del pueblo por esa “formula” resultaba desbordado e insaciable, llegando a lo inevitable, la quiebra. Así las cosas, pasada la “borrachera” llegó el “guayabo”, y con él la necesidad de buscar una forma diferente de manejar la economía de un país. Fue así como hace relativamente poco tiempo, varios países del mundo dieron paso las tesis

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monetaristas. Puesta en práctica, esta tesis sin lugar a duda generó mejores resultados.

Los nuevos modelos constitucionales y legales inspirados en los principios monetaristas permitieron crear un sistema capaz de “controlar la inflación” y otorgaron así un papel protagónico dentro de la economía a los, hasta ahora menospreciados, “Bancos Centrales”. Los Bancos Centrales empezaron a realizar su función con más o menos ortodoxia, según los instrumentos jurídicos que los crearon. Así, los más ortodoxos como el Bundesbank alemán, el Central chileno, y la Reserva Federal norteamericana, lograron reducir a un solo dígito la inflación en poco tiempo, generando en el mediano y largo plazo estabilidad, empleo y crecimiento económico. Se convirtieron entonces en el ejemplo claro, de la viabilidad de la tesis monetarista, y sirvieron de patrón para la implantación del modelo, en los demás países de Europa, América y Asia. Claro está que el éxito del modelo monetarista no es espontáneo, ni mucho menos casual. Este es el producto del trazo de un juicioso y delicado ordenamiento jurídico que garantiza el control del poder adquisitivo de la moneda, a manos de los Bancos Centrales, quienes se adueñan del manejo de las políticas monetarias, cambiarias e incluso crediticias, con un adecuado nivel de independencia del gobierno. Un banco no puede pretender cumplir con el objetivo de controlar la inflación, si no es verdaderamente independiente del gobierno. Por la misma razón, dicha independencia debe materializarse en un principio simple: no pueden existir en el marco jurídico de un país, mecanismos establecidos para que el Banco Central esté en la obligación de dar dinero al gobierno. El Banco Central debe ser un freno, al voraz apetito del gobierno por gastar. Colombia no fue la excepción dentro del proceso de “monetarización” del manejo económico, y en consecuencia adoptó el modelo de Banca Central autónoma, con la reforma constitucional de 1991. El Banco de la República de Colombia empezó a funcionar desde la promulgación de la reforma, con unos adecuados, aunque no ideales niveles de independencia, permitiéndole reducir la tasa de inflación de un 30 a un 9 por ciento en diez años, lo cual es un resultado verdaderamente alagador, si se tiene en cuenta que esos 10 años han sido los años mas deprimidos y violentos de la historia colombiana. Sin embargo, y muy a pesar de sus buenos resultados, su ortodoxo manejo, su sana política y trasparentes intenciones, el modelo de Banca Central colombiano, tanto en su marco jurídico como institucional, se enfrenta ahora más que nunca a una poderosa lucha, la política tradicional, abanderando las banderas teóricas del keynesianismo, han saltado al ruedo para debatir la conveniencia del modelo,

196

secundados por una difícil situación de desempleo, hambre, estancamiento y depresión del país.

Esperamos que este trabajo pueda dar luces a las personas que hoy viven el dilema, dándoles instrumentos para sacar sus propias conclusiones, asumir posiciones y defender la más racional de ellas.

197

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REVISTA LA NOTA. Reventó la crisis, 1998. No 16. ________ En el fondo con el fondo, 1999. No 49. SENADO DE LA REPÚBLICA. Proyecto de acto legislativo número 06 de 1999 senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la constitución política. ________ Proyecto de acto legislativo número 06 de 1999 senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 371 y 372 de la constitución política, exposición de motivos. ________ Ponencia para segundo debate al proyecto de ley no. 93-senado-1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el banco de la república para el ejercicio de sus funciones…”, gaceta del congreso, 21 de octubre de 1992, pp. 1 a 5. THE FEDERAL RESERVE SISTEM AND THE MONEY SUPPLY. (Biblioteca Banco de la República). TOVAR ZAMBRANO, Bernardo, La intervención económica del Estado colombiano, Bogotá: Talleres Gráficos del Banco Popular, 1914 – 1936. URRUTIA MONTOYA, Miguel. ¿Porqué es importante reducir la inflación?. Bogotá: Revista del banco de la república, 1995. vol. LXVIII. VÉLEZ, Luis Guillermo. Debate económico en el senado. Senado de la república, 1999. ________ ¿qué pasa con el Banco?. Bogotá: Diario la República, 2000. 4ª p. ________ La oficialización del desempleo. Bogotá: Diario la República, 2000. 4ª p.

205

LISTA DE CUADROS

Pág. Cuadro 1. Codirectores del Banco de la República

109

Cuadro 2. Períodos presidenciales

109

Cuadro 3. Estudio comparativo

110

Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del Banco Central

113

Cuadro 5. Respuesta al cuestionario

115

Cuadro 6. Evolución de índice de precios al consumidor

158

Cuadro 7. II Metas monetarias 215

Cuadro 8. III Metas externas 217

206

LISTA DE FIGURAS

Pág. Figura 1. Esquema de control estatal a la inflación 130

Figura 2. Índice de precios al consumidor (IPC) – Variación porcentual anual

159

Figura 3. IPC. vs. PIB – Variación porcentual anual

160

Figura 4. Base monetaria – Variación porcentual anual del promedio mensual

162

Figura 5. Déficit (-) fiscal del sector público; como porcentaje del PIB

163

Figura 6. Proyecciones: Índice de precios al consumidor. vs. Producto interno bruto; variación porcentual anual

166

Figura 7. Banda cambiaria 169

Figura 8. Tasa representativa del mercado – Pesos colombianos por dólar de los Estados Unidos

170

Figura 9. Tasas de interés 176

Figura 10. Consejo del Banco Central Alemán

200

Autonomia del Banco de la Republica

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