.

DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSAAPORTES PARA UNA LEY DE DEFENSA NACIONAL

Compilador: Julián González Guyer

Ministerio de Defensa NacionalMinistra Dra. Azucena BerruttiSubsecretario Dr. José Bayardi

Compilador

Julián González Guyer

© 2006 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD), Uruguay

© 2006 Ministerio de Defensa Nacional

Diseño y realización: Taller de Comunicación

Impresión: Mastergraf

Depósito legal: 340.269

Comisión del Papel, edición amparada al decreto 218/96

Publicado en Uruguay

ISBN: 9974-7971-1-X

Programa de las Naciones Unidaspara el DesarrolloRepresentante Residente Sr. Pablo Mandeville

Universidad de la RepúblicaRector Ing. Rafael GuargaDecano de la Facultad de Ciencias Sociales Dr. Luis BértolaDirectora del Instituto de Ciencias Políticas Dra. Constanza Moreira

Las posiciones expresadas en esta publicación son las de los

autores, y no reflejan necesariamente las opiniones del Progra-

ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), su Junta

Ejecutiva ni los Estados miembros, ni las del Ministerio de

Defensa Nacional del Uruguay.

DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSAAPORTES PARA UNA LEY DE DEFENSA NACIONAL

PresentaciónDra. Azucena Berrutti 9Ing. Rafael Guarga 11Sr. Pablo Mandeville 13

PrólogoUbicación del seminario «Aportes Internacionales»y significación del Debate Nacional sobre Defensa

Mag. Julián González Guyer 17

ConferenciasDr. Tabaré Vázquez 27Dr. Luis Alberto Lacalle Herrera 33Dr. Julio María Sanguinetti 43

Panel I / Defensa Nacional 51

Defensa Nacional: la visión del Partido ColoradoYamandú Fau 55

Defensa NacionalGustavo Penadés 61

Conceptos sobre Defensa NacionalLuis Rosadilla 71

La Defensa Nacional del Uruguay, potencialidades y debilidadesSelva López 81

Panel II / Política exterior y defensa 87

Misiones de Paz: un instrumentode la política exterior del Uruguay

Eleuterio Fernández Huidobro 93Política exterior y defensa: una coordinaciónnecesaria para la inserción externa del Uruguay

Sergio Abreu 99Política exterior y defensa: una visión desdeel Ministerio de Relaciones Exteriores

Bruno Faraone 105Política exterior y defensa en un mundo incierto

José María Burone 113

Panel III / Ministerio de Defensa 123

Visión sobre el Ministerio de Defensa Nacionaly planteo sobre la permanencia de algunos servicios

Ricardo Prato 127Aviación civil e infraestructura aeronáutica

Daniel Olmedo 135Algunas claves para emprender la reestructuradel Ministerio de Defensa Nacional - Uruguay

Diego Gonnet Ibarra 147Ministerio de Defensa. Grandes definiciones

Ricardo Falero 165

Panel IV / Fuerzas Armadas 169

Grandes lineamientos hacia el diseñoy la implementación de la interoperabilidadentre fuerzas y la doctrina conjunta

Juan Pioli 175Fuerzas Armadas, componente militar de la defensa

Andres Gubitosi 179Una ecuación compleja: Fuerzas Armadas eficientes,escasos recursos y brecha tecnológica

Alfonso Lessa 189

Panel V / Justicia militar 195

Concepto de delito militar, alcance de la justiciamilitar y su relación con el Poder Judicial

Pablo Genta Fons 201Constitución y justicia

José Aníbal Cagnoni 209Organización y jurisdicción

Marta Iturvide Contich 215

8

.

9

PRESENTACIÓN

Dra. Azucena Berrutti, Ministra de Defensa Nacional

Nuevamente nos encontramos en este acogedor recinto del Centrode Conferencias de la Intendencia Municipal de Montevideo. Aún seoyen los ecos de las reflexiones que generosos pensadores de paísesamigos vinieron a compartir con nosotros, para ayudarnos con susexperiencias y su sabiduría en ocasión del Seminario Internacionalcelebrado el pasado mes de marzo. Esos trabajos, según estaba pla-neado, se han recogido en un libro que hoy también presentamos.

Ahora nos toca a nosotros exponer nuestras ideas y nuestras dudas,para estar después en condiciones de decantar y sintetizar el pensa-miento nacional en materia de defensa.

Bienvenida sea la compañía de todos ustedes. El reto que nos hemosplanteado sólo puede resultar exitoso si contamos con ella.

Ahora es tiempo de pasar de las palabras a la acción. Comencemosentonces escuchando a los oradores de este acto de apertura. Orado-res a quienes tenemos en el más alto nivel de consideración y respeto.

Nuevamente, entonces, bienvenidos, y sinceramente, muchas gra-cias por su presencia y atención.

10

.

11

PRESENTACIÓN

Ing. Rafael Guarga, Rector de la Universidad de la República

Debo decir que la Universidad de la República comparte entusiasta-mente esta iniciativa de un debate sobre la defensa y la generación deaportes para una Ley de Defensa Nacional.

Creemos que esta iniciativa apunta a perfeccionar la gobernabilidaddemocrática en nuestro país y a generar los acuerdos más ampliosposibles sobre el tema de la defensa nacional.

La Universidad de la República ha tenido una larga relación con elMinisterio de Defensa Nacional, ya que desde el 16 de agosto de1990, fecha del primer convenio, se han firmado más de 40 conve-nios, entre marcos y específicos, de trabajo en conjunto entre elMinisterio y la Universidad. Los temas que se han abarcado van des-de la evaluación de la Escuela Nacional de Meteorología, motivo delúltimo convenio, firmado en marzo de este año, hasta los vinculadosal manejo de los equinos por parte del Ejército, la colaboración técni-ca de la Universidad en cuestiones vinculadas a la construcción civil,basamentos del Aeropuerto de Carrasco. En definitiva, un conjuntoimportante de temáticas, dentro de las cuales debemos incluir, por-que quizás sean las de mayor significación futura, todo lo que tieneque ver con las posibilidades de continuación de estudios en la Uni-versidad de la República, reválidas cruzadas, etcétera.

A este listado de actividades conjuntas deben agregarse proyectoscientíficos, fundamentalmente radicados en la Escuela de Meteorolo-gía. Es decir, un conjunto importante de actividades que se han veni-do desarrollando en estos últimos 16 años.

Se ha iniciado un camino de colaboración, al cual se incorpora hoyeste debate, promovido desde la Universidad de la República, por laFacultad de Ciencias Sociales, debate que culminará sin duda algunaen una ley, que debe contemplar un aspecto de gran interés como loes la combinación orgánica institucional de los esfuerzos educativos ycientíficos que ambas instituciones, el Ministerio de Defensa Nacio-nal y la Universidad de la República, efectúan al día de hoy y sobre locual, sin duda, ya se han generado antecedentes positivos e importan-tes que deberán profundizarse en el futuro.

12

En consecuencia, queremos expresar en esta breve intervención nues-tro acuerdo institucional con esta iniciativa del debate nacional, feli-citar a quienes lo han organizado, y desearles a todos ustedes éxito enlos trabajos que hoy se inician.

13

PRESENTACIÓN

Sr. Pablo Mandeville, Representante Residente del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo

Es para mí un gran honor participar en la inauguración del Semina-rio “Debate Nacional sobre Defensa, Aportes para una Ley de DefensaNacional”, compartiendo esta mesa con el señor presidente de la Re-pública, Dr. Tabaré Vázquez, y con los ex presidentes Dr. Julio MaríaSanguinetti y Dr. Luis Alberto Lacalle.

Inauguramos este evento acompañando y apoyando al Ministerio deDefensa Nacional en un proceso de debate sobre defensa que tienecomo propósito fundamental el que la ciudadanía comparta un espa-cio en el que se promueva el intercambio de información y opinio-nes, así como el análisis y la reflexión sobre asuntos vinculados a ladefensa nacional.

Se espera que de este proceso de debate y reflexión se deriven unaserie de insumos que contribuyan a la elaboración de proyectos deuna Ley de Defensa Nacional y una Ley Orgánica de las FuerzasArmadas. Los consensos y disensos que se generen en estos ámbitosserán un insumo fundamental a la hora de alimentar el proceso legis-lativo de discusión de ambos proyectos de ley.

Un debate altamente participativo que logre involucrar al conjunto dela sociedad y del Estado debería también contribuir a alcanzar mayo-res niveles de consenso por parte de las fuerzas políticas y sociales delpaís. Las políticas de Estado en esta materia se promoverán en lamedida en que dichas fuerzas se identifiquen con los resultados detodo este proceso, y los respalden.

En el mes de marzo, conjuntamente con el señor vicepresidente de laRepública, la señora ministra de Defensa Nacional y la representantedel rector de la Universidad de la República, inauguramos en estamisma sala un Seminario Internacional que contó con 22 contribu-ciones realizadas por expertos venidos de nueve países: Argentina,Brasil, Chile, España, México, Paraguay, Portugal, Sudáfrica y Vene-zuela. Ellos compartieron sus experiencias, unas lecciones aprendi-das que constituyen aportes y no son referentes obligados. Asimismocontribuyeron al conocimiento de alternativas posibles para la re-flexión y el análisis dentro de un marco democrático de definición delas políticas nacionales.

14

Los aportes allí expresados fueron compilados en una publicaciónque hoy tenemos el agrado de presentar, y que esperamos sea uninsumo útil y relevante para este debate nacional.

En el seminario de marzo se dio una reflexión política sobre el tema,que está principalmente reflejada en:

· Las conferencias de la ministra y del subsecretario de Defensa Nacio-nal del Uruguay.

· La conferencia de la ministra de Defensa de Argentina.· La conferencia del asesor en Asuntos Internacionales de la Presidencia

de Brasil.· La conferencia del representante del Ministerio de Defensa de Sudáfrica.

Una serie de reflexiones se centraron en los lineamientos político-estra-tégicos que articulan la defensa nacional de los países democráticos.

En estas reflexiones la ministra de Defensa planteó la importancia deque las ciudadanas y los ciudadanos no sean ajenos a estos procesos,sino que estén en condiciones de opinar de manera informada y seapropien verdaderamente de estos temas. Asimismo destacó la im-portancia de los insumos recibidos desde la región y desde otroscontinentes, opinión compartida por el subsecretario de Defensa,quien, en el discurso de cierre del seminario internacional, subrayóque estos aportes contribuirían a una reflexión sobre defensa genera-dora de confianza entre todos los actores involucrados. Remarcó ade-más que la defensa es una actividad integral del Estado, un bien socialpúblico intangible y una actividad sujeta al criterio de prioridad.

Aportes similares y concordantes fueron expresados por las altas au-toridades internacionales invitadas.

La publicación que hoy presentamos recoge los resultados de cincopaneles cuyos tópicos fueron los siguientes:

· La relación entre seguridad y defensa en América Latina.· Los modelos de defensa nacional militar en América del Sur vistos

desde la perspectiva civil y de la profesión militar.

15

· Las lecciones aprendidas en los procesos de debate democráticosobre defensa.

· Integración y Defensa: ¿cuáles son los desafíos y las experiencias dela defensa en diversos procesos de integración regional?

· Una visión desde la profesión militar de la defensa nacional enAmérica del Sur.

En el primero de los paneles se planteó una visión general de losparadigmas vigentes en el continente y las bases de una cooperaciónen temas de defensa a nivel regional desde distintas perspectivas.

En el segundo, se puso especial énfasis en la importancia de losmodelos en pugna para la organización de la defensa en los paísesdel Cono Sur, tanto en sus lineamientos generales como en losoperativos.

En el tercer panel se reseñaron las lecciones aprendidas de los pro-cesos de debate democrático llevados adelante en la región y enEuropa. Se hizo especial hincapié en la importancia de los distintoscontextos de transición hacia la democracia y los problemas de mo-dernización de las estructuras de la defensa en un contexto mundialglobalizado.

En el panel referido a la integración en bloques geoestratégicos sedestacó que la complejidad de dicho proceso genera la necesidad deprofundizar la reflexión sobre la defensa en su relación con lo nacio-nal, lo regional y eventualmente lo supranacional.

Finalmente, el quinto panel destacó una visión de la defensa nacionaldesde la profesión militar.

Hoy el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo pretendecontribuir a este proceso de debate sobre defensa facilitando los diá-logos, desde una posición de imparcialidad consecuente con nuestrocompromiso con la democracia y los derechos humanos.

16

Deseamos que el Seminario Nacional que hoy se inaugura con tancalificados exponentes y una participación tan amplia y representati-va, sea una instancia clave en el proceso de debate sobre defensanacional. Esta amplia participación nos está indicando que la socie-dad uruguaya está hoy enfrentando los desafíos nacionales y globalescon un profundo espíritu democrático. La participación de académi-cos y expertos militares junto a legisladores de todos los partidos enlos cinco paneles que se desarrollarán mañana aseguran tanto la cali-dad como la profundidad y la amplitud de este debate.

El debate que se está promoviendo se inscribe en el perfeccionamien-to y la profundización de la gobernabilidad democrática y de unademocracia de ciudadanía, como la que propone el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo en su Informe sobre la Democra-cia en América Latina.

Para concluir quisiera expresarles que me siento muy honrado de quenos permitan contribuir a este proceso tan esencial para la democra-cia en Uruguay.

Les deseamos éxito en sus labores.

17

PRÓLOGOUbicación del seminario «Aportes Internacionales»y significación del Debate Nacional sobre Defensa

Julián González Guyer

El volumen que se presenta –segundo de la colección Debate Nacionalsobre Defensa– reúne los textos de las conferencias y presentacionesrealizadas por un calificado grupo de expositores en el marco delSeminario “Aportes para una Ley de Defensa Nacional”, que tuvolugar los días 15 y 16 de mayo en la sala Aquiles Lanza del Centro deConferencias de la Intendencia Municipal de Montevideo.

En primer término, debe enfatizarse el significado del primer capítu-lo de esta compilación. En el mismo se incluyen las conferencias delPresidente de la República, doctor Tabaré Vázquez, y de dos ex presi-dentes, los doctores Julio María Sanguinetti y Luis Alberto Lacalle.

La significación de estas tres conferencias es múltiple. Su relevanciase funda no sólo en la propia temática abordada, la profundidad delos análisis y la diversidad de sus enfoques. También resulta de laauspiciosa novedad de que, quizás por primera vez en la historiapolítica del país, la cuestión de la defensa nacional y sus FuerzasArmadas (FFAA) haya convocado a tres personalidades políticas tansignificativas a exponer públicamente sus opiniones.

En efecto, no existen muchos antecedentes de dirigentes políticos delos tres principales partidos, todos ellos con experiencia de ejerciciodel mando superior de las FFAA, exponiendo conjuntamente suspuntos de vista sobre un asunto tan sensible y poco transitado en eldebate público como la defensa nacional y su componente militar.

Los cinco capítulos siguientes del volumen reúnen presentacionesrealizadas por un conjunto de dirigentes políticos de los cuatro parti-dos políticos nacionales con representación parlamentaria, académi-cos, periodistas, expertos y oficiales militares de las tres FFAA.

Así, el segundo capítulo articula, alrededor de las definiciones centra-les del concepto de defensa nacional, las exposiciones del senadornacionalista Gustavo Penadés, presidente de la Comisión de DefensaNacional de la Cámara Alta; del diputado Luis Rosadilla, represen-tante del partido de gobierno y vicepresidente de la Comisión deDefensa Nacional de dicha Cámara Legislativa; del ex ministro deDefensa Nacional, profesor Yamandú Fau; quien preside la Comi-

18

sión de Defensa del Partido Colorado; y de la doctora Selva López,reconocida académica de notoria versación en estos temas.

Una interesante confluencia de opiniones queda registrada en las cua-tro ponencias. En efecto, más allá de puntos de vista y enfoques di-versos, los cuatro textos que componen este capítulo coinciden alubicar a lo militar –y por tanto a las FFAA– como un componente dela defensa nacional, concebida ésta como una función estatal quecompromete los esfuerzos del conjunto de la sociedad.

El tercer capítulo se concentra en un área de políticas particularmen-te sensible y una esfera fronteriza en la que confluyen lo estratégico-militar con las dimensiones de seguridad de las relaciones internacio-nales del país. Ello la configura como una virtual área gris en la quecomparten competencias los ministerios de Relaciones Exteriores yde Defensa Nacional. Particularmente, la participación del país enmisiones de paz, por el volumen que ha adquirido el compromiso dela República en este campo a partir de los 90, otorga a la temáticauna relevancia indudable.

En este capítulo se reúnen los textos de las presentaciones realizadaspor el senador del Frente Amplio Eleuterio Fernández Huidobro, quienha presidido en varias oportunidades la Comisión de Defensa Nacio-nal de la Cámara Alta; el doctor Sergio Abreu, dirigente del PartidoNacional, ex ministro de Relacionales Exteriores y actual presidentede la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado; el directorgeneral del Departamento de Asuntos Políticos, embajador BrunoFaraone, en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores;y el coronel José Burone, designado por el comandante en jefe delEjército Nacional.

En el cuarto capítulo se presentan las ponencias del licenciado DiegoGonnet, integrante del equipo de investigación académica sobre FFAAy Sociedad del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias So-ciales de la UdelaR; de Ricardo Prato, miembro de la Comisión Per-manente de Defensa Nacional del Frente Amplio; del representante delPartido Independiente y ex diputado Ricardo Falero, y del director de

19

la Dirección General de Aviación Civil, coronel (Av) Daniel Olmedo,representando al comandante en jefe de la Fuerza Aérea Uruguaya.

El tema que articula el cuarto capítulo es el del Ministerio de DefensaNacional, sus competencias, las necesidades desde el punto de vistadel diseño institucional, la pertinencia de sus actuales atribuciones yde sus características orgánicas y funcionales. La relevancia de estenúcleo de temas deriva esencialmente de la perspectiva que el proce-so del Debate Nacional sobre Defensa plantea al poner en considera-ción una propuesta novedosa para el Uruguay: la necesidad del forta-lecimiento del Ministerio de Defensa Nacional en tanto responsablede la conducción político-estratégica de las FFAA.

El quinto capítulo se concentra en las grandes definiciones políticasreferidas a las competencias y misiones de las FFAAy también lalargamente pospuesta necesidad de que el Uruguay comience a tran-sitar el proceso hacia la efectiva implementación de la doctrina deoperación conjunta de sus tres fuerzas. En esta parte se reúnen lostextos elaborados por el periodista y conocido ensayista, autor devarios libros, Alfonso Lessa; el coronel licenciado Juan José Pioli,subdirector del Centro de Altos Estudios Nacionales del Ministeriode Defensa Nacional, y del C/N doctor Andrés Gubitosi, en repre-sentación del comandante en jefe de la Armada Nacional.

Finalmente, el sexto y último capítulo presenta las ponencias detres juristas respecto a la tan polémica como poco transitada y co-nocida cuestión de la Justicia Militar. Así, se consignan los trabajosdel doctor Aníbal Cagnoni, profesor titular de Derecho Constitu-cional y director del Instituto de Administración de la Facultad deDerecho de la UdelaR; del doctor Pablo Genta, profesor adjunto deDerecho Administrativo de la Facultad de Montevideo, y de laprosecretaria del Supremo Tribunal Militar, May. (JM) doctora MartaIturvide.

En resumen, el volumen se estructura con un primer capítulo en elque se ofrece la visión sobre la defensa nacional y las FFAA de tres delos más notorios dirigentes del sistema político uruguayo del período

20

posdictadura. En los otros cinco capítulos, se agrupan los temas queprefiguran conceptualmente los posibles contenidos de una eventualfutura Ley de Defensa Nacional.

Significación del Debate Nacional sobre Defensa en el procesode perfeccionamiento del sector defensa del Estado

Conviene precisar la lógica que preside el proceso del Debate Nacio-nal sobre Defensa, las razones de sus objetivos y su ubicación.

Debe ubicarse este proceso como el inicio de un recorrido cuyo finúltimo es adecuar la defensa nacional y las instituciones militaresde la República a las necesidades y las posibilidades del país, en elmarco de una región y en un mundo en proceso de acelerado cam-bio. También, como parte integral del proceso de perfeccionamien-to de la calidad de la democracia uruguaya, se trata de incorporar,de forma más plena, los asuntos de la defensa nacional al debatepolítico público.

Todo ello no puede ser el resultado de un procedimiento de caráctermeramente técnico, reservado a un selecto grupo de especialistas. Porel contrario, se trata de definiciones de carácter eminentemente políti-co, que involucran al conjunto de la sociedad y que, por sus consecuen-cias, requieren niveles de conocimiento de la ciudadanía, además de ladeliberación y aprobación de sus legítimos representantes políticos.

La definición de qué se entiende por defensa nacional y muy espe-cialmente, qué requiere el país y pretende su ciudadanía del compo-nente militar de la defensa, supone la elaboración de una políticapública. Ello implica establecer las capacidades y las característicasde las instituciones militares del Estado. Un proceso complejo quedebe comenzar por definiciones políticas, en cuya concreción re-quiere de conocimiento técnico especializado, pero que en últimainstancia tendrá que sujetarse a las decisiones políticas propias de unEstado de derecho.

21

Exponerlo es relativamente sencillo. Concretarlo supone reconocer yobjetivar las herramientas de las que el país dispone. Entre ellas, laprimera y más importante es su capital institucional y humano.

Conviene detenerse en este aspecto, clave fundamental del procesoen curso.

Las instituciones, las tradiciones y las capacidades intelectuales y téc-nicas que ha acumulado el país son resultado de su experiencia histó-rica.

En tal sentido, es necesario recordar que el sector defensa –particu-larmente todo lo referido a las FFAA– ha sido un ámbito tradicional-mente opaco para la ciudadanía y las instituciones académicas. Porsu parte, el sistema político ha preferido generalmente omitir estosasuntos del debate público.

Por ello, el primer objetivo es comenzar a ubicar dichos asuntos en laagenda política pública. Dar pasos para que la defensa nacional comopolítica pública sea asumida por el sistema político de forma másexplícita y además se integre a la agenda de investigación académica.Lo cual supone crear condiciones para dinamizar un indispensableproceso de generación de capacidades, tanto en el sistema políticocomo en la sociedad civil. Ello también plantea el desafío de cambiosen la cultura institucional del propio sector defensa del Estado: mi-nisterio e instituciones militares.

Dicho proceso de generación de capacidades y de transformacionesculturales no podría limitarse a las instituciones estatales. El Ministe-rio de Defensa Nacional, al tiempo de procesar su fortalecimientoinstitucional, estará en condiciones de promover prácticas políticasdemocráticas a las que nuestra sociedad no está habituada: el análi-sis periódico de la realidad internacional y regional en la que Uru-guay está inmerso y la consiguiente revisión de la política de defen-sa nacional, particularmente todo lo relacionado con su componen-te militar.

22

Hacerlo de forma tal que confluyan los conocimientos técnicos, pro-fesionales y académicos, con los puntos de vista de actores políticosrepresentativos y actores sociales relevantes, pondrá a la Repúblicaen condiciones de contar con una política pública de defensa nacio-nal y un componente militar de la misma, dotados de legitimidad ytransparencia. Construir una nueva cultura política de la defensa na-cional representa en tal sentido un desafío democrático mayor.

Pero, comienzo requieren las cosas. Lo primero es promover la plenaincorporación de los temas de la defensa en la agenda pública y si-multáneamente adecuar el marco legal que ordena los procesos depolíticas en esta esfera.

El sector defensa: algunos rasgos heredados de la historia

El origen de los rasgos centrales que presentan el Ministerio de De-fensa Nacional y las FFAA debe ubicarse en la conformación delEstado uruguayo contemporáneo. Proceso de construcción que co-mienza en el siglo XX, con el fin del período de las guerras civiles,con el efectivo control del territorio nacional y el monopolio de losmedios de violencia legítima por parte del Estado.

Para comprender sus características debe recordarse que las institu-ciones militares, desde su conformación moderna, se estructuraronen Uruguay en base al principio del reclutamiento voluntario. Junto aello debe citarse otro hecho: la sociedad uruguaya osciló entre elantimilitarismo y una difusa percepción generalizada respecto a lacongénita incapacidad del país para defender militarmente su inde-pendencia frente a dos poderosos vecinos.

Resulta imprescindible establecer también que las cuestiones relacio-nadas con la defensa militar tendieron generalmente a ser poco valo-radas por la ciudadanía. Fueron, además, soslayadas por el sistemapolítico y apartadas del debate público.

Entre esas cuestiones pueden citarse, por ejemplo, el carácter de ladefensa nacional como función pública que involucra al conjunto dela sociedad y la ciudadanía.

1 También el volumen y el valor creciente

23

de los medios materiales que, particularmente las actividades milita-res de la defensa, requieren para ser efectivas. Sin olvidar los desafíosque la creación y el desarrollo de organizaciones profesionales espe-cializadas en la gestión de los medios de violencia física legítima com-portan para toda sociedad democrática.

No es extraño, entonces, que como contrapartida del doble fenóme-no de ajenidad ciudadana y omisión política, se conformaran las con-diciones para una virtual monopolización de los asuntos estratégico-militares por parte de las Fuerzas Armadas. Dicho rasgo recorre lahistoria política nacional a lo largo de buena parte del siglo XX, dan-do lugar a los grados de autonomía otorgados a las FFAA para condu-cir lo que, equivocadamente, se entendió eran sus propios asuntos.

Estas breves líneas no tienen como objetivo analizar dicho procesohistórico en su globalidad. Sólo interesa ubicar en su contexto unacaracterística poco evocada que se refleja en las normas legales queordenan la organización y el funcionamiento del sector defensa ennuestro país.

En efecto, las normas básicas que regulan la organización y el funcio-namiento del Ministerio de Defensa Nacional han quedado tradicio-nalmente subsumidas en la Ley Orgánica de las FFAA.

Dicha característica notable expresa una virtual abdicación civil/po-lítica para conducir efectivamente a las FFAA como institución pro-fesional responsable de ejecutar los actos militares de la defensa na-cional.

Conviene precisarlo. Lo dicho no pone en tela de juicio la capacidadgeneral demostrada por los gobiernos nacionales para asegurar la su-bordinación militar, justificando la caracterización de civilismo quedefinió a los militares en el sentido común del Uruguay de mediadosdel siglo XX.

Por el contrario. La hipótesis que se propone es que la construccióny desarrollo del sector defensa en el Estado uruguayo arrastra consigouna objetiva tara congénita: el Ministerio de Defensa Nacional, orga-

24

nismo político responsable de conducirlo, ha sido concebido y dise-ñado sin capacidades reales para cumplir con su competencia princi-pal como parte del mando superior de las FFAA.

Sin embargo, es imprescindible otra precisión para ubicar el proble-ma en su verdadero contexto. La referida incapacidad para elaborar,implementar, controlar y evaluar las políticas públicas referidas alámbito de actuación de las FFAA, no es más que una manifestaciónparticular de un fenómeno que podría generalizarse a buena parte dela administración central del Estado.

De todas formas, en dicho marco general, el caso del Ministerio deDefensa Nacional posee un diferencial insoslayable. El mismo refierea la responsabilidad política de gobierno derivada de las atribucionesde esta secretaría de Estado respecto de las FFAA. Instituciones enlas que la sociedad confía la administración de poderosos medios deviolencia física, confiriendo a sus integrantes el derecho a organizar-se y capacitarse para su utilización y autorizando para que ellas desa-rrollen estructuras orgánicas fuertemente jerarquizadas y disciplina-das. Así, las FFAA representan organizaciones públicas de notableeficacia operativa y dotadas de temibles recursos de poder. Por ello,todas las sociedades establecen mecanismos dirigidos a prevenir laposibilidad de desviaciones en los valores que deben orientar la acti-vidad de sus instituciones militares.

En tal sentido, el papel del Ministerio de Defensa Nacional y el per-feccionamiento de sus capacidades para ejercer efectivamente la con-ducción político-estratégica de las FFAA representa una necesidad entoda sociedad democrática.

Por ello, el proceso de Debate Nacional sobre Defensa tiene comoobjetivo inmediato la elaboración de insumos para la elaboración deun anteproyecto de Ley de Defensa Nacional en el cual se consagrenun conjunto de definiciones generales sobre la defensa nacional y unmarco normativo que encuadre las misiones de las FFAA. Tambiénalgunas regulaciones que sienten las bases que potencien al Ministe-rio de Defensa Nacional en su capacidad para conducir los procesosde políticas en el sensible ámbito de sus atribuciones.

25

Una segunda fase del Debate Nacional estará dedicada a recogerinsumos para que el Ministerio de Defensa Nacional elabore un an-teproyecto de Ley Orgánica de las FFAA.

En definitiva, al iniciar e integrar un proceso dirigido a generar cam-bios institucionales y políticos que conduzcan a crear condicionespara que las políticas de defensa nacional, en particular aquellas refe-ridas a las FFAA, se incorporen plenamente a la agenda política pú-blica, además de contribuir al fortalecimiento de la calidad de la de-mocracia, el Debate Nacional sobre Defensa también busca promo-ver el indispensable diálogo entre las instituciones militares y la so-ciedad de la que forman parte.

1 Incluso durante la Segunda Guerra Mundial, cuando el asunto adquirió centralidad, la aproba-

ción de una Ley de Instrucción Militar Obligatoria eludió la creación de mecanismos que la

volvieran efectiva.

26

.

27

Como presidente de la República (y en tanto tal, como mando supe-rior de las Fuerzas Armadas), pero sobre todo como ciudadano uru-guayo, me siento honrado y complacido por participar en la aperturade este seminario de aportes para una Ley de Defensa Nacional.

El mismo se realizará en el contexto del Debate Nacional sobre De-fensa promovido por el gobierno de la República con el apoyo –quepor cierto reconocemos y valoramos– del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo y de la Universidad de la República, y elapoyo también sustantivo de las distintas expresiones de la sociedaduruguaya representadas en este acto.

El programa indica que esta sesión inaugural es breve. En consecuen-cia, los oradores en la misma hemos de ser aun más breves...

Tanto es así, que el folleto del programa dice, refiriéndose a nosotros,“Palabras de...”

Permítanme, entonces, decir algunas palabras.

Señoras y señores:

Sin pretender acotar o sesgar este Debate Nacional sobre Defensa, quie-ro compartir con ustedes cinco consideraciones sobre ciertos principioso criterios que en mi opinión han de estar presentes en el mismo.

Muy esquemáticamente, podríamos enunciarlos de la siguiente manera:

1. Una política de defensa es, sustancialmente, una política de Estadode larga duración.

1

Ello implica que su elaboración y aplicación requieren un proceso pú-blico e informado durante el cual los actores de la sociedad adoptan y

CONFERENCIA

Dr. Tabaré Vázquez, Presidente de la República

1 Bachelet, Michelle. “Políticas públicas y Defensa Nacional”. Clase magistral en la Universidad

Tecnológica Metropolitana, Santiago de Chile, noviembre 12, 2003.

Serra, Narcís: “Globalización, fuerzas armadas y democracia en América Latina”. Revista Fuerzas

Armadas y Sociedad. Santiago de Chile, Flacso, octubre 2002, págs. 5-19.

28

legitiman el conjunto de compromisos inherentes a dicha política.

2. Una política de defensa, para ser auténticamente tal, ha de estar enfunción de un proyecto nacional sustancialmente democrático, ar-mónico, coherente y de largo plazo.

Por eso, las mejores políticas de defensa son las que se formulan entiempos de paz y entre todos.

Sin perjuicios, con tolerancia, en igualdad de derechos y responsabi-lidades ciudadanas, con sentido de país.

En eso estamos todos los aquí presentes. Sin olvidar el pasado, peroasumiendo el presente y caminando hacia el futuro.

Porque no es libre quien reprime el pasado o es rehén del mismo.

3. La política de defensa debe ser armónica y coherente con el per-manente proceso de reforma del Estado, del cual es componente.

Por lo tanto, en todo debate sobre defensa está implícito el debatesobre el Estado que tenemos, el Estado deseable y el Estado factible.

2

No es casual, entonces, que al mismo tiempo que opera reformas enel Estado, el gobierno de la República también promueva un debateen materia de defensa (como también los está promoviendo en mate-ria de reformas tributarias, sanitaria, cultural, etc.).

4. La política militar –es decir, el sistema de normas que rigen elfuncionamiento, dimensión, estructura, composición de fuerzas ycapacidad técnico-profesional de las Fuerzas Armadas así como laforma en que éstas se relacionan en el Estado y el resto de la socie-dad– es un componente fundamental de la política de defensa.

3

2 Navarro, Miguel: “El Ministro de Defensa y la organización política de la defensa”. Revista

Fuerzas Armadas y Sociedad. Flacso, Santiago de Chile, diciembre 1997, págs. 19-25.

3 Ídem.

29

Pero en el mundo actual –y más aun en el mundo del mañana–, unaauténtica política de defensa trasciende lo estrictamente militar.

Hoy la seguridad de una nación ya no es solamente la defensa de suintegridad territorial, sino que también abarca la prevención o defen-sa ante los riesgos de la gestión irresponsable de los recursos natura-les, del uso de los avances científicos y tecnológicos con fines espu-rios, la delincuencia internacional, el narcotráfico, el terrorismo, etc.

5. En estrecha relación con lo anterior, la defensa de una nacióntambién es sistemática.

La defensa de una nación depende no solo de su poderío militar sinotambién –y hasta podría decirse fundamentalmente– del desarrolloeconómico, de su capacidad de innovación, de su cultura, de losvalores y principios que pautan su organización y funcionamientoinstitucional, en fin, de su consistencia y estabilidad democrática.

4

También está pautada por el sistema de relaciones internacionalesque cada país sepa jugar en el momento oportuno.

Señoras y señores, amigas y amigos: creo que los cinco principios ocriterios enumerados nos impulsan hacia el objetivo que, precisamen-te, nos ha convocado.

Ese objetivo es la gestión política de la defensa5. No es un objeto

exclusivo ni es una expresión publicitaria. En realidad, la gestiónpolítica de la defensa corresponde a una tendencia en expansión ennuestra región; una tendencia asociada tanto al proceso deinstitucionalización y consolidación democrática de nuestros países,como a la necesidad de fortalecernos como naciones e integrarnoscomo región en el complejo contexto del mundo actual.

4 Conceptos comunes en Bachelet, Michelle; Navarro, Miguel, y Serra, Narcís; obs. cit.

5 Expresión utilizada por Bachelet, Michelle, y Navarro, Miguel; obs, cit.

30

Acá, en nuestro querido Uruguay, tenemos que asumir que la defensano es un sector público que funciona con “piloto automático”,

6 aisla-

do del resto del Estado y ajeno a un proceso de reconstrucción nacio-nal entre todos.

Y tenemos que actuar en consecuencia. La Ley de Defensa Nacionalserá un mojón en el camino de gestionar políticamente la defensa.

De ahí entonces la importancia que el gobierno nacional asigna a esteseminario. Porque estamos seguros que aquí, entre todos, estamosdando los primeros pasos en esa marcha de consolidación de nuestroquerido país.

6 Expresión usada por Michelle Bachelet, ob. cit.

31

Resoluciones del IV Congreso Frente Amplio.

Programa de Gobierno del Encuentro Progresista - Frente Amplio.

Michelle Bachelet: “Políticas públicas y Defensa Nacional”: clasemagistral de la ministra de Defensa de Chile en la Universidad Tecno-lógica Metropolitana. Santiago de Chile, 12 de noviembre de 2003.Página web del Ministerio de Defensa Nacional de Chile.

Michelle Bachelet: Conferencia de la ministra de Defensa Nacionalde Chile, en la inauguración del año académico de las Fuerzas Arma-das. Santiago de Chile, 12 de marzo de 2002. Revista Fuerzas Arma-das y Sociedad, Nº 1. Flacso, Santiago de Chile, junio 2002.

Narcís Serra: “Globalización, Fuerzas Armadas y democracia en Amé-rica Latina”. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Nº 2). Flacso,Santiago de Chile, diciembre 2002.

Narcís Serra: “El progreso de la política de defensa europea”. SerieDocumentos de Cidob. Barcelona, julio 2001.

Manuel Navarro: “El ministro de Defensa y la organización políticade la defensa”. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad. Flacso, Santiagode Chile, diciembre 1997.

:

32

.

33

Agradecemos la convocatoria a contribuir con nuestras opiniones ypropuestas en la delicada tarea que se nos propone. No seríamossinceros para con todos los presentes si no dejamos en claro algunasde las bases que fundamentan nuestra manera de pensar en este tema.

Ante todo una concepción del mundo que se articula a partir de unmuy claro concepto de la patria, de nuestra patria. Repetimos conconvicción conceptos que nos son muy queridos: «Somos hombresde patria; no de todas o de cualquiera, sino de esta, la nuestra».

Todo lo que opinaremos parte de este principio, no hay para noso-tros, en el aspecto terrenal, amor ni adhesión superior al de la felici-dad, prosperidad e independencia de nuestra tierra.

De ahí que sintamos preocupación por su defensa en las hipótesisque desarrollaremos.

Una segunda precisión, necesaria, pero relativa a temas muy delica-dos se nos vuelve imperativa.

Como muchos de los presentes, nos vimos envueltos en los trágicosacontecimientos que vivió nuestro país a partir de 1963 y a partir de1973. Pasado definitivamente saldado que solo debe vivir como duraenseñanza de lo que no puede nunca más ocurrir entre nosotros. Peroque tampoco debe dar lugar a un hostigamiento ni descalificación deinstituciones nacionales a las que no se puede imputar los errorespersonales de quienes fueran en otro tiempo sus titulares.

De nuestros trabajos debe surgir una mejor organización de la defen-sa nacional, pero sobre todo, un país sólidamente homogéneo en losvalores comunes, respetuoso de las diferentes funciones estatales esen-ciales, comprendidas, valoradas y fortalecidas por el conocimientode su necesidad ontológica.

CONFERENCIA

Dr. Luis Alberto Lacalle Herrera, ex Presidente de la República

34

UNA CONCEPCIÓN DEL ESTADO

Siendo la defensa nacional una función esencial del Estado, recor-damos cuál es para nosotros el concepto que acerca de la organiza-ción estatal tenemos. Somos partidarios de un Estado fuerte y efi-caz en lo que debe hacer; seguridad, defensa, justicia, educación,salud deben de prestarse mejor, más eficiente y eficazmente. Debe-mos sincerarnos en este aspecto pues hoy el Estado uruguayo dis-persa esfuerzos y recursos con el resultado de una notoria crisis delo esencial contrapuesta a una prosperidad de lo secundario, comolo son las actividades comerciales o industriales que estarían mejoren el sector privado.

Aceptado que es necesaria para el país la tarea de la justicia, de Rela-ciones Exteriores (RREE) o de defensa, debemos realizar lo mejorque esté a nuestro alcance. Todo ello mucho más allá de ideologías,poniendo en práctica el sano pragmatismo de lo que es mejor paranuestra gente. Si necesitamos defensa nacional, pues a tener la mejor,adecuada a las necesidades y a los recursos.

LA ESTRATEGIA MILITAR

Los principales intereses estratégicos de una nación son: la defensaterritorial, sus espacios económicos; la preservación de los valoresnacionales; la custodia del orden internacional, y la protección delmedio ambiente.

El poder de una nación se mide por su capacidad para proteger estosintereses, por los medios que seleccione el poder político con el finde asegurar el bienestar de sus ciudadanos.

Los pilares de ese poder nacional se basan en la conjunción de capa-cidades intelectuales, sociales, políticas, tecnológicas y militares. Elpoder militar debe ser concebido como un componente del podernacional, cuyo valor es dinámico, situacional y relativo, tanto respec-to de los intereses permanentes como de las circunstancias que pue-dan afectar la seguridad nacional.

35

LA DEFENSA NACIONAL DEL URUGUAY

Pasando de lo teórico a lo práctico, de lo general a lo particular, eltema que nos ocupa y preocupa es el de la defensa de una nación enconcreto, la nuestra, ubicada en un contexto geopolítico específico.

Partimos pues de una visión nacional particular que es la de Uruguay,ubicado en el Río de la Plata, nacido en especiales circunstancias ycon intereses muy concretos. Ello excluye en manera absoluta todaconcepción de política militar de carácter regional, más allá de lasnaturales relaciones vecinales, en materia de coordinación, con lospaíses vecinos, en los espacios compartidos o contiguos.

Es por ello que consideramos que la tarea por delante debe de serencarada desde un punto de vista estrictamente nacional, toda vezque los intereses de Uruguay –por definición– no pueden ser idénti-cos a los de ninguna otra nación, especialmente las naciones vecinas.

Esta delimitación es especialmente necesaria ante interpretacioneserróneas de alcance político del Mercosur y por ende de alguna mi-sión de carácter militar para la que es, hasta hoy, solamente unaasociación de carácter económico-comercial.

Rechazamos de plano toda interpretación que lleve a asociacionesmilitares supranacionales en la región, sin perjuicio de las ya mencio-nadas coordinaciones en algunas materias muy concretas.

CONCEPTOS GENERALES

)

Consideramos que las FFAA son parte esencial del Estado oriental ypor tanto rechazamos de plano las teorías que han sostenido su elimi-nación o su sustitución por la denominada «guardia nacional».

36

Desde 1811, antes de ser nación, el Estado se vertebró en ejércitonacional, alrededor de la figura del Jefe de los Orientales. Las FFAAson, desde entonces, un ingrediente esencial de la nacionalidad.

Como todo servicio estatal, la defensa nacional debe de ser analizadaen el conjunto de la entidad estatal y es susceptible de un análisiscrítico. El concepto de Estado no es inmutable y, si no nos congela-mos en posiciones conservadoras, debe convertirse en un procesodinámico de adaptación que es propio de los organismos vivientes ysaludables. No es el mismo el Estado oriental de la primera mitad delsiglo XX que el de la segunda, ni el de hoy; no puede por tanto serigual la forma de prestación de servicio de la defensa nacional. Debe-mos aproximarnos al tema sólidamente afirmados en valores que soninmutables pero animados de la apertura intelectual necesaria comopara instrumentar su realización de manera adecuada al tiempo dehoy y sobre todo al de mañana. )

Se trata de la capacidad de respuesta adecuada de nuestro país a lashipótesis de conflicto y a las hipótesis de utilización no conflictiva.

1) Hipótesis de conflicto o circunstancias naturales

a) Situaciones de emergencia y desastre provocadas por fenómenos natu-rales o por la acción del hombre.Basta mencionar los casos de fenómenos del clima que todos recor-damos para justificar plenamente la existencia de este escenario. Desdelas inundaciones de 1959 hasta las medidas que fue necesario adop-tar ante la epidemia de aftosa en 2001.

b) Amenaza grave al orden interno o interrupción de servicios esenciales.Se trata de casos como el cierre de un aeropuerto o la operación decentrales hidroeléctricas. Los servicios mencionados deben poder serprestados con el concurso de las FFAA.

37

c) Acciones derivadas del narcotráfico.La internacionalización de este flagelo puede hacer necesaria la intercep-tación de naves o aeronaves por parte de las FFAA, en el marco de unaacción internacional.

d) Estado de guerra en un país vecino o amenaza grave a su orden interno.Tradicionalmente los conflictos argentinos y brasileños han tenido influenciaen nuestro medio. El movimiento de los «Sin tierra» aproximándose a lafrontera con Brasil determinó, hace unos años, la movilización de las fuer-zas de Ejército en la frontera. Se trata pues de una hipótesis probable.

e) Acciones aisladas del terrorismo en el territorio nacional.En el mundo en que vivimos, no estamos ajenos a que se secuestre unavión en nuestro territorio o que se implante una bomba, dentro de unesquema de terrorismo internacional.

En este caso es necesario contar con los medios humanos y técnicos idó-neos para eliminar las causas de esta tensión.

f) Agresión armada en el orden interno originada por un movimiento subversivo.Lamentablemente conocemos por experiencia directa este tipo de conflicto.

g) Puesta en vigencia del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).Este tratado se encuentra vigente y fue recientemente invocado con moti-vo del ataque de setiembre del año 2001 a EEUU.

Para nosotros se trata de una pieza prácticamente prehistórica de derechointernacional, que demostró la debilidad de los compromisos que de elladerivan en el caso de la guerra de las Malvinas. Se ha propuesto por elpresidente Chávez de Venezuela la creación de una «OTAN» de Américadel Sur. Por supuesto que rechazamos tal idea.

De todas maneras y mientras esté vigente el TIAR nuestras FFAA puedenllegar a verse obligadas a cumplir su parte en la defensa hemisférica y paraello deben estar preparadas, sin perjuicio de un análisis crítico acerca dela pertinencia y vigencia de un sistema pensado para otro mundo muydistinto del actual.

38

h) Conflicto bélico clásico.Como nuestro país ha adoptado en su Constitución el principio dearbitraje para la resolución de conflictos, descartamos cualquier ac-ción ofensiva, pero no podemos hacer lo mismo con la necesaria yesencial actitud de defensa frente a una agresión. Prevenir la eventua-lidad con un sólido sistema de alianzas es de orden.

2) Hipótesis de utilización no conflictiva

a) Operaciones de paz.Hace más de 50 años que Uruguay participa en misiones en el ámbi-to de la ONU. También en actividades puntuales como las derivadasdel Tratado de Camp David referentes a la península del Sinaí.En la actualidad esta actividad se ha convertido en principal paranuestras FFAA y ha resultado muy importante en lo que refiere amejora del entrenamiento, renovación de equipos y beneficios eco-nómicos y profesionales para el personal afectado. El correcto de-sempeño de nuestras fuerzas representa, además, un fortalecimientodel prestigio nacional en lo internacional. No se ha usado aún cabal-mente como avanzada diplomática y comercial, lo que debería hacer-se en el futuro.

b) Acción social y medioambiental.Las FFAA prestan en la actualidad servicios sociales importantes parala comunidad.

Prestan efectivos de personal para el complemento de intendencias ygobierno central. Debe retribuirse el mismo al Ministerio de Defen-sa Nacional.

Prepararlas para un servicio medioambiental es una forma positivade su acción no conflictiva en el medio nacional.

39

LA ADECUACIÓN DEL MEDIO AL FIN

Aceptadas las hipótesis de empleo como reales y posibles, es necesa-rio proceder al análisis de la idoneidad del medio respecto del fin.

Volvamos sobre el concepto de que analizamos las FFAA de un paísconcreto con una situación específica y eventuales problemas tam-bién muy especiales. Tratamos acerca de las FFAA de nuestro país,aquí y ahora.La actuación de las FFAA la analizaremos descomponiéndola en:

• medios humanos• organización• medios materiales

Todo ello como un esquema de necesaria profundización.

a) Medios humanosUna organización es tan fuerte como lo sean sus integrantes tanto enmateria moral como física.

La formación de personas que reciben de la nación la utilizaciónlegítima de la fuerza debe de ser extremadamente exigente, especial-mente en valores.

Por ello consideramos que es necesario adecuar el número de efecti-vos y preparar y retribuir en forma sustancialmente mejor a los inte-grantes de las FFAA.

Es a todas luces excesivo el número de efectivos, que hoy superan los30.000. Si no se encara este tema cuantitativo, no se podrán mejorarlos aspectos cualitativos.

El corazón de las FFAA son sus cuadros de oficiales y suboficiales.Pensando como lo hacemos en un ejército profesional, descartadoclaramente cualquier concepto de milicia popular o de armar a lapoblación, requerimos de una estructura más pequeña, mejor paga,mejor equipada y de valores humanos muy sólidos.

40

El país debe, en este campo como en muchos otros, revertir unatendencia a pagar mal a quienes tienen la responsabilidad de condu-cirlo.

Dentro de esas jerarquías, que van desde los maestros a los directo-res de escuelas y liceos, están los mandos militares. No se concibeque un capitán o grado similar, con mando de tropa, tenga un salariode $ 13.000 y el respectivo comandante de $ 35.000 Estamos ante undilema: o cantidad o calidad.

La convocatoria a la carrera de las armas debe volver a ser algo atrac-tivo. Por ello no es menor el obstáculo de la penalización social ypolítica que, voluntaria o involuntariamente, se ha generalizado, res-pecto de la profesión militar.

La fuerza moral de las fuerzas tiene un componente de fortalecimien-to de los valores vividos y defendidos por los propios integrantes, encampos tan esenciales como el del respeto a la Constitución o a losderechos humanos, pero asimismo, de una consideración y respetopor la noble profesión de las armas.

La utilización del artículo 85 inc. 15 de la Constitución, que estable-ce que el Poder Legislativo fijará el número de los efectivos, fijandoun ritmo anual de no llenado de vacantes, puede llevar a una reduc-ción del 20% en poco tiempo. Por supuesto que sin afectar a lasunidades de combate y sí, por ejemplo, a la sede del Ministerio deDefensa Nacional donde revistan más de mil efectivos.

La educación militar, tanto en el nivel de oficiales como de suboficia-les, deberá tener cursos en común para las tres fuerzas, habida cuentade que se tiende hoy a las operaciones combinadas. La especializaciónen Ejército, Armada y Fuerza Aérea se debe dar luego de ese tramocomún de la formación. Solidificar la base compartida en la formacióndará coherencia humana y técnica al conjunto de las fuerzas.

No compartimos la teoría de la educación del oficial dentro de losinstitutos comunes.

41

La formación militar, la disciplina que se debe vivir e impartir no escompatible con los cursos en una educación pública distinta. Ello noimplica un aislamiento, sino el reconocimiento de una muy particu-lar especialidad de funciones.

b) OrganizaciónRadical debe ser la reforma en este aspecto, desde la estructura insti-tucional hasta el despliegue territorial.

La doctrina de empleo de las fuerzas es hoy, en todo el mundo, la delas operaciones combinadas. Cuanto más para unas fuerzas pequeñascomo las nuestras.

El establecimiento del Estado Mayor de la Defensa es para nosotrosla clave de la futura reforma. Ubicado en forma inmediatamente infe-rior a la Secretaría de Estado, su misión es el estudio, planeamiento,coordinación logística y supervisión del empleo de la fuerza, la admi-nistración de los recursos humanos, la centralización de compras einversiones. El derrumbe de los compartimentos estancos en que sedesarrolla la vida respectiva de las tres fuerzas es esencial. Quedalibrada la ejecución de los actos concretos a la especialidad de lasmismas. El EMD estará integrado por los tres comandantes en jefe ypor el Ministerio de Defensa Nacional que lo presidirá. La perma-nencia de dichos comandantes durante todo el período de gobiernoes condición del buen funcionamiento de este sistema.

c) Medios materialesEn este capítulo deben concretarse las condiciones antedichas. Nomás comprar lo barato o lo que se consigue como donación. Hayun esfuerzo económico para hacer, pero siempre condicionado alos fines.

Así se debe tener en cuenta el ámbito espacial de desarrollo de lascapacidades de las fuerzas. El mismo abarca el territorio en tierrafirme, el territorio marítimo y fluvial, el espacio aéreo de ambos, lasresponsabilidades auténticas y la vigilancia de nuestra porción de res-ponsabilidad de búsqueda y rescate en el Atlántico Sur.

42

Capacidad del ejército para su posible utilización en conflictos fron-terizos pero asimismo para convertirse en fuerza de resistencia.

Presencia fuerte en el Río de la Plata, río Uruguay y mar territorialcon unidades de alta mar.

Vigilancia aérea, de radares, en todo ese espacio.

EN RESUMEN • visión clara del interés nacional y del ámbito de actuación de las FFAA.

• mejora de los medios materiales y humanos

• adecuación del medio –fuerza militar– a los fines concretos y posi-bles de utilización.

Por encima de todo ello debe de planear el amor a los valores perma-nentes de la patria y el servicio a los mismos en todas las accionesnacionales y por parte de todos los orientales, sea cual fuere el ámbitode su actuación o las respectivas responsabilidades.

A esa tarea estamos dispuestos.

43

Ante todo, quiero felicitar a quienes han organizado estas jornadasde reflexión. Lo hemos hecho en los últimos años varias veces en elpaís, luego de la restauración democrática, comprobando básicamentelo que ha sido la ausencia del debate estratégico del país en tiemposde normalidad. No ha habido, en general, en la reflexión política, enla preocupación doctrinaria, en los análisis del Estado, un acentodemasiado específico; se ha advertido muy poca reflexión sobre estosfenómenos y una falta de conocimiento generalizado sobre estos te-mas. Desgraciadamente el país lo ha pagado caro. En esta ausenciame refiero también al medio político en el cual hemos sido pocos losque a lo largo de años hemos tenido preocupaciones por tratar deestudiar estos temas. Y los que las hemos tenido, ha sido más porvocación y tradición familiar, que por la exigencia de nuestra propiaprofesión.

Ante todo, digamos que en el país el concepto estratégico se llama“defensa”. Defensa ya quiere decir algo, consustanciado con la histo-ria del país, como bien decía el presidente Lacalle. Defensa, porqueesto que es nuestra República nació como una frontera, luego comouna referencia geográfica, una Banda, más tarde como una Provin-cia, y siempre se preparó, justamente, para defenderse de lo que eranagresiones.

¿Y defenderse de quién? Bueno, del “otro”, que lo tuvimos definidoaun antes de ser esta República. Estamos a doscientos años justos–señor intendente de Montevideo– de la reconquista de Buenos Ai-res; de aquel glorioso episodio en que nuestra ciudad fue la Muy Fiely Reconquistadora Ciudad de San Felipe y Santiago de Montevideo.Ese fue el primer episodio en el cual el país adquiere conciencia de sudefensa, de modo espontáneo, sin saber casi de lo que se trataba. Unaenorme expedición inglesa había desembarcado en la capital delVirreinato, en Buenos Aires, y la había tomado. Y desde aquí, espon-táneamente, los vecinos, los ciudadanos, salieron a organizar una fuer-za, que se puso al servicio de quien entonces asumió el comando deaquel Virreinato en vacancia.

Entonces, el país nace con esa concepción de defensa, de defenderse;no como una expresión de agresión, de invasión, de esa visión impe-

CONFERENCIA

Dr. Julio María Sanguinetti, ex Presidente de la República

44

rial que los grandes territorios le han impregnado a los grandes Esta-dos. Y eso nos condicionó desde siempre y también espontáneamen-te fue naciendo con el país en forja, cuando pensamos que ya en1815, en el momento que estábamos definiendo nuestras mejorestradiciones de libertad, de república y de federación, también enGuayabos tuvimos, en aquella gran conducción estratégica que hizoArtigas y que culminó en la gloriosa carga de Rivera frente al nomenos glorioso general Dorrego, que decir que esto era Provincia,sí, en aquel tiempo, pero que era Provincia que se mandaba a símisma, que no aceptaba subordinación y que sabía defenderse cuan-do llegaba la ocasión.

Este concepto de “defensa” nos ha impregnado desde entonces. Todonuestro pensamiento estratégico siempre ha sido concebido desdeesa visión, y ha habido en las Fuerzas Armadas en general un pensa-miento estratégico.

No lo ha tenido claramente, como decimos, el país en su conjunto.Las Fuerzas Armadas, en cambio, sí lo han tenido siempre. Y secomete un error cuando a veces se imagina que no fue así, más alláde insuficiencias que efectivamente a veces las tuvieron, y si se quie-re más que nada por los fenómenos de concepción política. Sin irmás lejos, el más dramático que vivió en los últimos años nuestropaís, en ese período de 1963 a 1973, seguido luego por la interrup-ción de facto, fue una expresión de eso. Porque unas Fuerzas Arma-das que no estaban preparadas para un planteo de guerra revolucio-naria con un profundo contenido ideológico, se enfrentaron a unasituación que produjo muchas de las secuelas que aún hoy estamospagando. No había realmente una preparación ni una concepciónadecuada de lo que era el fenómeno de una guerra distinta a la con-vencional y que es lo que estaba ocurriendo.

Por eso es importante particularmente la reflexión hoy, desde esaexperiencia. El mundo cambió y nuestras hipótesis de conflicto sondistintas, pero existen. Y no cometamos el error de no asumir queexisten. No estamos en la inminencia de la guerra de las galaxias nide los choques de las grandes confrontaciones de Estados. No. Peroel narcotráfico tiene capacidad de armar una fuerza desestabilizadora

45

en cualquier país. El terrorismo es un fenómeno trasnacional que nosabemos exactamente qué radicación tiene desde el punto de vista delos Estados; es un fenómeno de inspiración religiosa y que ha produ-cido un movimiento que, más allá de las fronteras, tiene sacudido almundo. Y no sólo ha golpeado en Nueva York o en Madrid; ha gol-peado también muy cerca, en Buenos Aires, con la voladura de laAMIA y la Embajada de Israel. Han sido expresiones muy cercanas anosotros, de un fenómeno distinto; de una hipótesis de conflictonovedosa, que hoy nuestro mundo está mostrando. Y esos son fenó-menos que no podemos mirar con indiferencia, con lejanía, como sino fueran cuestiones de defensa.

Naturalmente, el tema defensa no es simplemente un planteo militar,porque la defensa del país se desarrolla en una globalidad. Siempre hahabido una coordinación, no demasiado profunda pero ha existido,con las relaciones exteriores, que son íntimamente dos expresiones odos caras del mismo fenómeno de la organización de la defensa y quetienen que estar mancomunadas. Las misiones de paz, que señalórecién el presidente Lacalle, han sido una expresión de esa coordina-ción. Las misiones de paz han estado al servicio de la política exteriordel país y encuadradas dentro de ella. Por eso no fuimos a todas lasmisiones de paz siempre y en todos los casos. A veces se cree que esun fenómeno espontáneo y que se responde a la demanda simple-mente. El país tiene una larga tradición: desde la Guerra del Chaco,que fue quizás nuestra primera misión, con el ilustrísimo generalarquitecto Alfredo Campos, pasando por la de Cachemira en el cua-renta y ocho, si no me equivoco, y siguiendo por las más modernas,últimamente. Pero no fuimos a todas, sino a aquellas que el país,dentro de su política exterior, concibió que era necesario y útil, comosostén de dicha política.

Eso es muy importante, porque un país, y más un país chico, debetener una presencia digna y tiene que hacer sentir que es capaz dedefenderse. Más de una vez, como recién lo planteaba el presidenteLacalle, se ha cuestionado la propia existencia nacional de un paíscomo el nuestro que carece de capacidad militar para enfrentar a unagran potencia. Pero esas no son las situaciones a las cuales Uruguayha estado abocado ni puede prever como hipótesis. El tema no es

46

imaginar un conflicto de esa naturaleza contra una gran potencia.Nunca fue y no lo es hoy tampoco, mucho menos aun. Son otras lassituaciones en las cuales se debe pensar. Pero no era lo mismo unKuwait al cual hubo que reconquistar desde la conquista total hechapor el Irak de la época, a un Kuwait que hubiera resistido por lomenos los dos o tres días necesarios para que sus aliados pudieranentrar en esa guerra y defender su territorio.

No es lo mismo un país que expresa su capacidad de organización ysu disposición de defenderse, que un país que no lo hace. Desgracia-damente, en la imperfección de lo humano, estamos entre los egoís-mos de los intereses económicos, entre las pasiones nacionales, que aveces se desatan; y un país que no muestra esa vocación y esa capaci-dad, es fácil tentación para quienes, en nombre de intereses políti-cos, intereses económicos o de algún otro tipo, puedan golpear lasoberanía de ese país. Se generaría una situación que no podemosprever ni imaginar, pero que será muy fácil prever e imaginar paraquienes quieran armar allí alguna operación de tipo político o de tipoeconómico; es algo que no se puede dejar de prevenir.

No siempre se tiene clara noción de esta situación, tanto en ladirigencia como en la ciudadanía en general. La señora ministra lovivirá un poco en su función, cuando el ciudadano le pregunta: “¿Quées lo que están haciendo los militares en este momento? ¿Qué estánhaciendo en los cuarteles?” Y cuando uno dice: “Están haciendo ins-trucción”, preguntan: “¿Y qué es eso?” Bueno, es lo que permite queun helicóptero pueda movilizarse en dos minutos para un salvamen-to. Eso no es posible si no hay un piloto entrenado todos los días delaño. Si hay que cerrar las fronteras porque viene una epidemia deaftosa, se debe contener con las unidades militares desplegadas, elterreno conocido, el personal entrenado y disciplinado, sin el cual nose podrá producir ese cierre de fronteras inmediatamente, como elpaís lo puede estar precisando. Y si no se tiene el equipamiento nece-sario y las unidades de la Armada suficientes y en actitud de acción,no podrá existir la protección de un interés soberano del país en elterreno económico, por ejemplo, en la protección de nuestros intere-ses pesqueros, o en la preservación de la vida en el mar.

47

Si no hay entrenamiento permanente, claridad en la doctrina de em-pleo y preparación suficiente, no es posible desarrollar la tarea coneficiencia. Y eso es lo que permanentemente tienen que realizar lasFuerzas Armadas.

Eso, naturalmente, requiere recursos; recursos que han bajado. En elaño 1985, cuando la restauración democrática, era el 3% del PBI;hoy es poco más del 1%. La cuestión no es discutir porcentajes delPBI, porque lleva a error, pero sí saber que se están necesitandomedios, y que una defensa que es sustantiva y esencial requiere re-cursos. No medios exagerados porque no estamos en una carreraarmamentista. Sin embargo, tampoco podemos ignorar, con ingenui-dad, que desgraciadamente en América Latina hay países que hoyestán realizando, no digo carreras armamentistas, pero sí incorpo-rando unidades militares muy fuertes en tecnología. Por lo menoscuatro países de nuestro hemisferio lo están haciendo. ¿Lo podemosignorar? Creo que no.

Por eso es que nuestro país tiene que estar preparado para estas co-sas, discutirlas con serenidad, siempre con ese espíritu de defensaque lo ha caracterizado, e ir adaptándolo. Nuestros países latinosadolecen de la tentación de comenzar desde cero. La vieja tentaciónjacobina de la tabla rasa. Tenemos una larga tradición, tenemos viejasinstituciones. Lo que tenemos que hacer es ir corrigiéndolas; corri-giendo las doctrinas, mejorando la enseñanza y adaptándola a las exi-gencias técnicas. Cuando uno piensa en lo que era un artillero navalantes y lo que es ahora, que no ve el mar, porque está con una com-putadora en un cuarto oscuro, advierte la diferencia que hay desde elpunto de vista técnico, pero hay que adaptarse.

Los servicios de inteligencia son fundamentales. No es políticamentecorrecto decir esto, pero no hay Estado del universo que si tiene unmínimo de idea de lo que es su defensa, no tenga un servicio deinteligencia adecuado para saber dónde están sus amenazas, dónde seubican las latencias de la agresión y cómo irse preparando para pre-venirlas. Hay que decirlo, hay que saberlo. Estamos todos impregna-dos todavía de viejos debates, pero lo que tenemos que hacer esprepararnos para los desafíos del futuro.

48

Tengo algún matiz diferencial con el presidente Lacalle –lo hemosdiscutido más de una vez–, en cuanto a lo que él llama una fuerza máspequeña, que conduce a un planteo de fuerzas más concentradas y deacción directa rápida. Yo sigo creyendo en el despliegue territorial.Se puede pensar que es una concepción a lo antiguo, es muy impor-tante que el Ejército esté desplegado en todas nuestras fronteras y conuna claridad en el manejo del territorio, porque es el único recursoque tiene el Estado. Usted, presidente, tiene esa responsabilidad; losque la hemos tenido, sabemos que uno se levanta y se acuesta pensan-do en cosas que de pronto el ciudadano a la distancia puede no saberlo que significan, pero que son imprescindibles, impostergables; y elque tiene el mando superior de las Fuerzas sabe que es así, y quetenemos que estar siempre previendo esas hipótesis. En un país comoel nuestro eso todavía sigue siendo importante.

Del mismo modo, otra pequeña diferencia –para aportar al debate;tampoco es constructivo que todos estemos de acuerdo en todo; sontemas técnicos– radica en la referencia que el presidente Lacalle hizoa la educación. Efectivamente, la educación fue importante siempre,desde los tiempos en que se profesionalizó nuestro Ejército. Todoslos ejércitos de esta región se profesionalizaron en la misma época:después de la guerra del Paraguay. El de Paraguay fue el primero quese profesionalizó, Brasil venía ya de una larga tradición, prácticamen-te inglesa. Siempre nos olvidamos de que nuestro primer Ejércitopatrio tuvo que luchar con una fuerza que conocía la guerra de gue-rrillas y que había estado nada menos que al mando de Wellington. Yque el Beresford que invadió aquí, es el mismo que veintidós añosdespués está comandando la infantería brasileña en Ituzaingó. ¿Porqué? Porque existió esa sociedad luso-británica muy importante en ladiplomacia y muy importante en el Ejército. El Ejército portuguéstenía esa característica.

Más que nunca, hoy la educación es sustantiva, pero la especificidadde las armas sigue existiendo, desde siempre, hasta con sus psicolo-gías. Porque aun adentro del Ejército no fue lo mismo la infanteríaque la caballería o la artillería, que antes eran arqueros. Hasta desa-rrolló psicologías diferentes. Es natural: la caballería tuvo un origenaristocrático, la infantería un origen popular. No podían ser iguales,

49

y no lo son, en ningún lugar del mundo. Lo vemos hasta en las pelícu-las. No era lo mismo Patton que Eisenhower. Aquél era de caballería,éste de infantería. Patton no hubiera podido comandar nunca el de-sembarco en Normandía; se hubiera peleado con todos. Pero cuandohabía que avanzar con los tanques, era un fenómeno; y cuando habíaque organizar una fuerza, Eisenhower resulta el mejor porque era unplanificador militar. Era otra cosa.

Entonces, la formación militar pasa primero por tener un marino, unaviador y un soldado. O sea, hay que formarlos. Luego ese soldado,ese marino o ese aviador especializados pero con su conciencia mili-tar formada, en virtud de ella, buscarán los mecanismos necesariospara coordinarse.

A partir de esa oficialidad formada, en etapas superiores, tiene queunificarse más, porque, efectivamente, la acción va a ser conjunta.Ya no hay más acción separada en el mundo. Los militares lo sabenbien. Estados Unidos de América tiene siete ejércitos. Son siete uni-dades militares en todo el mundo. No son ni catorce ni veintidós,son siete, que comanda un general de cualquiera de las armas. Lascomanda a todas: la del Mediterráneo, la del Atlántico Norte, elAtlántico Sur, etcétera.

A eso vamos a tender y tenemos que prepararnos, pero la especifici-dad en la formación no es sustitutiva. Esa es mi impresión.

Del mismo modo, creo que habrá que cambiar mucho toda la orga-nización, mirado desde esta perspectiva, pero siempre con un respe-to profesional a cada arma. Ello es muy importante.

Estamos en vísperas de una nueva ley. ¡En buena hora! Con todaclaridad y respeto digo: se cometió un error al haber cambiado nor-mas de ascenso a general antes de ir a la ley. No debió haber sido. Yafue. No pasaron demasiadas cosas graves –señora ministra, no leestoy reprochando nada–, pero hubiera sido mejor lo otro. Y a partirde ahora mirar todo desde ese respeto a la profesionalidad, que sinduda alguna es la que nos va a dar a todos las mejores respuestas. Unaprofesionalidad que debe asentarse, a su vez, en una dignidad de las

50

Fuerzas Armadas, que le es propia e intransferible, sin perjuicio detodos los otros componentes de la defensa y de las relaciones exterio-res, el policial, el de la seguridad económica –que es sustantiva, por-que a un país se lo puede agredir con un Ejército o cortándole la luz.Todas esas actitudes al final se asientan sobre un pilar del Estado, quees su esencia y que es la fuerza militar. Weber decía: “El Estado es elmonopolista de la fuerza”. Y eso es el Estado: el monopolio de lafuerza. Cuando se pierde el monopolio, entramos en el conflicto quetanto hemos padecido.

Eso requiere una formación muy particular: la de una dignidad mili-tar, desgraciadamente herida por todas las circunstancias tan dramá-ticas que vivió el país: una guerra primero, una situación de factodespués, que dejaron tantas secuelas, felizmente superadas en lo sus-tantivo, pero aún hay remanentes. Debe lograrse que esas Fuerzas,depositarias de un peso histórico tan grande, preserven ese patrimo-nio moral, lo desarrollen y vuelvan a hacer sentir a la ciudadaníaentera que son una reserva fundamental.

Nuestro país no está en guerra con nadie, pero siempre tiene queestar pronto para su defensa.

Señor presidente, usted tiene hoy ese mando que hemos tenido antescon el presidente Lacalle. Durante muchos años lo hemos ejercidocon tanto orgullo como lo ejerce usted hoy, todos al servicio de unademocracia que desde el año 1985 hasta aquí nos permite procesarnuestros debates y discutir con la claridad y franqueza con que loestamos haciendo hoy.

51

Panel I

Defensa NacionalDefinición y características de la Defensa Nacional.

Conducción política y competencias institucionales.

La ciudadanía y la defensa.

:

52

En América Latina y en especial en lasubregión del Cono Sur, luego de haber su-frido las dictaduras de la seguridad nacional,nuestras sociedades han procesado de formadiversa la necesidad de adaptar, en el marcode la institucionalidad democrática, sus de-finiciones jurídicas y sus realidades fácticasa una configuración estratégica internacio-nal y regional en vertiginoso y, en varios sen-tidos, impredecible proceso de cambio.

En nuestro país, los cambios procesados enestas dos décadas en el sector de la defensanacional –y específicamente de su compo-nente militar– no han sido menores. Sinembargo, ellos se han procesado de formapoco explícita y transparente.

Así, en el plano de las definiciones políticasy jurídicas, Uruguay exhibe un retraso con-siderable. En efecto, las principales leyes vi-gentes, más allá de reformas parciales, fue-ron aprobadas durante la dictadura. Además,en sus contenidos perviven muchas defini-ciones establecidas en las leyes aprobadasdurante los años 40 del siglo pasado. Dichoesto sin olvidar que importantes normas ori-ginadas en el siglo XIX continúan en partevigentes.

Por otra parte, las políticas de defensa –y enparticular las políticas militares– que, por sunaturaleza, requieren de diseños de largo pla-zo y por tanto de la construcción de consen-

sos políticos y societales, rara vez han sidoobjeto de consideración pública de maneraamplia e informada.

Resulta pues necesario explicitar el debateconceptual que subyace en esta problemáti-ca y muy especialmente promover los acuer-dos que sustenten las políticas públicas en lamateria y que otorguen viabilidad y legitimi-dad a una función esencial del Estado.

Las grandes preguntas respecto a las que seconvocó a reflexionar a los expositores cu-yos textos se agrupan en el capítulo que si-gue son las siguientes:

¿Qué entendemos los uruguayos por defensanacional?

¿Cuáles son las instituciones responsables deproveer dicho bien público, cumpliendo conesta función básica del Estado?

En tal sentido: ¿cuál debe ser la relación en-tre defensa nacional y políticas militares y eldiseño de sus relaciones internacionales y re-gionales?

¿Cuál debe ser la relación de los ciudadanoscon la defensa nacional y cuál su papel enella?

J. G. G.

53

• Presidente de la Comisión de DefensaNacional del Partido Colorado

• Ex ministro de Defensa Nacional y deEducación y Cultura

• Fue senador de la República

• Fue diputado nacional en tres legislaturas

• Durante toda su actuación parlamentariaintegró las comisiones de Defensa Nacional

• Diputado nacional por el Frente Amplio

• Actualmente, vicepresidente de la Comisiónde Defensa Nacional de la Cámara deRepresentantes, de la cual fue presidentedurante el año pasado

• Senador de la República por el PartidoNacional

• Miembro de la Comisión de DefensaNacional del Senado

• Integró la Comisión de Defensa Nacionalde la Cámara de Diputados, de la que fuepresidente

• Diploma de Grado: Profesorado de Historia,Instituto de Profesores Artigas

• Maestría Estado y Clases sociales. FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales(Flacso), México

• Doctorado en Ciencias Sociales, MenciónPolíticas Públicas. Universidad deCampinas, São Paulo, Brasil

• Docente de grado y posgrado en Uruguay,Venezuela y Brasil. Actualmente, docentecon dedicación exclusiva en la UniversidadFederal de Santa Maria, RS, Brasil

54

.

55

En primer lugar, expreso mi agradecimientoa las instituciones que cursaron la invitacióna la Comisión de Defensa del Partido Colo-rado para que tomara parte en estos deba-tes. Señalo igualmente que para esta exposi-ción trabajé, entre diversos materiales, conel libro La Defensa Nacional. Apuntes para undebate, que tuve la dicha de poder publicarpoco antes de culminar nuestra gestión en elMinisterio de la Defensa. Destaco la laborde quienes tuvieron la responsabilidad de laedición, así como la colaboración encontra-da en esa oportunidad.

¿Qué entendemoslos uruguayospor defensa nacional?

Más allá de la polémica que pueda plantear-se sobre la existencia o no de una política dedefensa –y en el caso de que exista, su even-tual necesidad de reforma–, la Constituciónde la República, las leyes orgánicas de lasFuerzas Armadas, la común a ellas y la que acada fuerza le corresponde, más otras nor-mas dictadas por órganos competentes delEstado, permiten definir y encontrar los fun-damentos de la defensa nacional.Recuperada la vida institucional democráticadel país en 1985, los legisladores de entoncesprocedimos a aprobar la Ley Nº 15.808 quemodificó varios aspectos de la Ley Orgánicade las Fuerzas Armadas dictada en 1974. Sonderogados 12 artículos de la ley anterior, comoasí también otras disposiciones vinculadas aestos artículos que perdieron valor jurídico.Los polémicos conceptos sobre seguridadnacional y defensa nacional aparecen entre

Defensa Nacional:la visión del Partido Colorado

Yamandú Fau

las derogaciones más notorias dispuestas porel Parlamento. Esa es la legislación vigente yen setiembre de 2003 tuve el honor de fir-mar el proyecto de ley junto al presidente dela República doctor Jorge Batlle, que se re-mitió al Poder Legislativo modificando la LeyOrgánica madre y la específica de cada Fuer-za. Culminó un trabajo de mucho tiempo enel cual el Ministerio de la Defensa trabajóintensamente con las Fuerzas a través de suscomandantes y éstos en consulta, dentro delas reglamentaciones vigentes, con sus Fuer-zas respectivas. Se aunaron criterios y se lle-gó a un proyecto de ley que expresó la volun-tad política del Poder Ejecutivo con el apoyode los comandos en jefe, que demostraronen la oportunidad una excelente voluntad detrabajo y acuerdo.El Parlamento Nacional no llegó a conside-rar esta iniciativa; esa fue su voluntad y alPoder Ejecutivo no le quedó otra alternativaque respetar la voluntad parlamentaria.

¿Cuáles son las característicasde esa defensa nacional “segúnla entendemoslos uruguayos”?

En primer lugar, concebirla como funciónmonopólica del Estado. Es a éste a quiencorresponde tener la fuerza física legítima.Por tanto, es el único capaz de conducir atodos los factores de poder de la nación y esa la vez el capaz de organizarla, dotarla demedios y de objetivos de carácter nacional.Los uruguayos desde el fondo mismo de lahistoria hemos entendido siempre que es unafunción primaria del Estado, o esencial se-

56

gún la han llamado otros. Se ha entendidoque en su instrumentación está asegurada lasupervivencia de la nación, sus formas y susestilos; su régimen democrático-republicano-representativo como expresión soberana delpueblo, a la vez que asegura las condicionesde paz y seguridad que permiten al país sudesarrollo económico y social.Y digo que viene del fondo de la historiaporque cuando la patria se institucionalizacon su primera Constitución codificada enl830, entre los ministerios que se conside-ran imprescindibles para que la nación pue-da funcionar como tal, está el ministerio hoyllamado de Defensa Nacional.En segundo lugar, la defensa es consideradacomo una actividad que debe cumplirse cual-quiera sea el momento y cualquiera sea lacircunstancia, ya el país enfrente una situa-ción bélica o viva en paz. Y si vive en paz nodebe descuidar la defensa porque esa es lamejor circunstancia para prever y preparar-se mejor para cualquiera de las dos circuns-tancias.Dejo librado a la inteligencia de ustedes, juz-gar si esto ha sido así.En tercer lugar, la Defensa no puede tenercomo único elemento el militar. Prever, pre-pararse y resolver eventuales conflictos es algoque trasbasa a las Fuerzas Armadas. Ahí esque debe aparecer la nación como síntesisde instituciones y pueblo soberanamente ex-presado.En cuarto lugar y de acuerdo a lo ya manifes-tado en cuanto a que la fuerza debe ser unafunción monopólica del Estado, este bienpúblico solo puede ser brindado por él, pro-tegiendo a la ciudadanía como un todo.El que vivamos en paz hace que la defensa ysus políticas no sean materia tangible para elciudadano y suele asumirla solo cuando hayuna amenaza o agresión a la sociedad. Enese caso nadie duda acerca de quién debeactuar. Para dar la respuesta que el soberanoreclama hay que prever siempre, hay que

preparar los medios siempre y siempre ten-drá que haber recursos para ser efectivos enla defensa del bien común.Obviamente que no siendo esta la única fun-ción del Estado, éste se ve obligado permanen-temente a hacer opciones. La coyuntura deter-mina muchas veces esa asignación de recur-sos. Pero si coincidimos en que la función dedefensa debe ser continua y permanente, esbueno que aceptemos que los recursos atien-dan las realidades de cada momento. Pero te-nemos que tener claro que esta función esen-cial del Estado, que le permite nada menos quedecidir soberanamente, nunca puede llegar asentir un debilitamiento que visualice la posi-ble inoperancia por falta de recursos, ya seanellos humanos o materiales.Y aquí aparece el factor moral; cómo influyeen la profesionalidad del soldado el asumir quepuede no estar en condiciones de cumplir conel deber. Siento la obligación de agregar, ade-más, las funciones que en el marco de la defen-sa se cumplen sin ser necesariamente bélicas.El Comité Nacional de Emergencias funciona,y con éxito, porque descansa en la organiza-ción de las fuerzas armadas. Los éxitos logra-dos en fenómenos naturales adversos o en po-líticas de sanidad animal se deben al trabajoprofesional y patriótico de las Fuerzas que gra-cias a su organización territorial son la mejor ymás rápida respuesta a una situación de crisis.Y aunque sea nada más que como mención,no puedo dejar de señalar aquí la trascendentetarea de las misiones de paz. Capítulo aparte, yasí lo ha entendido el seminario, merecen ladefensa nacional y la seguridad exterior.

¿Cuáles son las institucionesresponsables de proveer el referido bienpúblico, cumpliendo con esta funciónbásica del Estado?

Señalamos anteriormente que en tanto laactividad de defensa debe cumplirse en todomomento y cualquiera sea la circunstancia,

57

ya sea con el país en guerra o con el país enpaz, parece claro que todo el potencial na-cional debe participar en formular las previ-siones que aseguren una mejor preparacióny actuación de ese potencial ya sea para neu-tralizar una amenaza o para resolver el con-flicto en caso de que se dé.Es bueno referir que las competencias delPoder Ejecutivo en cuanto a las hipótesisde instrumentar esa defensa están claras yexpresamente referidas en la Constituciónde la República, que deposita en el PoderLegislativo la decisión final del uso de lafuerza. El artículo 168 de la Constituciónde la República en su inciso 16 establecela potestad de declarar la guerra al PoderEjecutivo, para lo cual deberá tener la pre-via resolución de la Asamblea General, esdecir ambas ramas parlamentarias actuan-do en conjunto.Y en el inciso siguiente, el 17, aparece lafacultad que el Poder Ejecutivo tiene de to-mar medidas prontas de seguridad –estable-ciéndose precisamente en qué casos–, de loque deberá dar cuenta a la Asamblea Gene-ral dentro de las veinticuatro horas, o a laComisión Permanente en su caso, y se esta-rá a lo que estas resuelvan.El “poder político” más representativo (elParlamento Nacional) tiene una participacióndecisiva en estos aspectos fundamentales dela defensa: para conceder la venia correspon-diente en los casos de ascenso a oficiales su-periores, la asignación de los recursos de quedispondrá la Defensa y la autorización parala salida de tropas uruguayas y en su caso elingreso de fuerzas extranjeras.Como ya señalé, el Ministerio de Relacio-nes Exteriores va teniendo cada vez mayorparticipación como componente de la defensanacional y eso ha llevado a que otro panel seocupe de este aspecto.En otros tiempos, con otras realidades, losciudadanos fueron considerados necesariospara servir en la defensa de la nación. Se

llegó a dictar leyes específicas como laNº 9.943 de Instrucción Militar Obligatoriay la 10.071 de Defensa Pasiva. El no uso delas normas no implica su derogación. Su solaexistencia determina que formen parte delderecho positivo vigente. ¿Responden a otraépoca?, ¿deben ser modificadas o derogadas?He ahí un interesante debate que acaba deabrir el representante nacional doctor JavierGarcía proponiendo la derogación de una deellas.Sin perjuicio de todos estos aspectos y de loque señalé en el prólogo del libro que nom-bré al principio, debe ponerse énfasis en elrol que le corresponde a las Fuerzas Arma-das. En la población son el núcleo básico queel Estado organiza para planificar y ejecutarlos actos militares que impone la defensanacional. Sin perjuicio de lo que cada sectorsocial sienta y de los deberes morales a losque deba responder, las Fuerzas Armadas tie-nen el cometido fundamental de defender elhonor, la independencia y la paz de la Repú-blica, la integridad de su territorio, la Cons-titución y las leyes.Esto hace que las fuerzas armadas deban serorganizadas, instruidas y equipadas de tal for-ma que estén en condiciones de alcanzar ymantener una capacidad disuasiva (aspecto queconvoca a un apasionante debate). Por esto seentiende la percepción que deba tener el even-tual oponente ante el costo potencial de man-tener una determinada línea de acción que so-brepase los beneficios que piensa alcanzar. Debepercibir el costo político y militar.Si estas son las responsabilidades de las Fuer-zas Armadas, la sociedad debe sentirse com-prometida a mantener sus institutos arma-dos cada vez más profesionalizados.Las Fuerzas Armadas tienen su sustancia enel componente militar, por lo que los ejérci-tos de tierra, mar y aire deben sentirse cadavez más militares.Y para ello tienen que tener su moral en alto.Si esa moral se mantiene, se es consciente

58

de que se está en condiciones dignas de pre-pararse y cumplir sus cometidos. El Ejércitodebe mantener a pleno su capacidad de ma-niobra profesionalizando cada vez a sus ofi-ciales y tropa. Los aviadores deben volar lashoras que les permitan mantener su capaci-dad intacta con unidades de vuelo modernasy seguras. Los marinos deben ver sus bu-ques más tiempo alejados de los muelles, paraaprender más, para investigar mejor y parasalvaguardar nuestra soberanía en el mar ylas riquezas que nos pertenecen.No se logra ello con fuerzas armadas hosti-gadas. Y mucho menos se logra pretendien-do darles funciones que no son las suyas ypara las que no fueron preparadas. Con ca-rácter absolutamente excepcional vienencumpliendo algunas tareas que no son suyas,como la custodia perimetral de centroscarcelarios. Y si bien su actuación es exitosaya que prácticamente no se registran fugasperimetrales, debe asumirse que tal funcióndebe ir terminando, dotando al instituto po-licial de personal y recursos para el cumpli-miento de deberes específicos que, en con-diciones correctas, el policía sabe que puedecumplir a cabalidad.Este énfasis en las Fuerzas Armadas y la de-fensa nacional debe también plantearnosotros aspectos. La preocupación colectivasobre la seguridad ciudadana hace manejarpropuestas que provocarían daños mayoresa lo que la sociedad vive hoy. Todos debe-mos sentirnos comprometidos en políticasque den a la Policía lo que está se merece y,además, necesita. Pero resguardemos a lasFuerzas Armadas para que no cumplan ta-reas para las que no están formadas y cuyosresultados pueden no ser los mejores.Tratemos de que el Ejército, la Armada Na-cional y la Fuerza Aérea sean cada vez másmilitares en el profundo concepto de la ex-presión.Sin duda, tendremos así más y mejor defen-sa nacional.

¿Cuál debe ser la relación entreDefensa Nacionaly políticas militarescon el diseño de sus relacionesinternacionales y regionales?

Las sociedades de hoy registran visibles es-pacios donde se desarrollan planteos sobreuna mayor participación de las mismas. Ladefensa nacional no es ajena a estas preocu-paciones. A título de ejemplo permítasememencionar las instrucciones dadas por laOrganización de Estados Americanos parala elaboración de los Libros Blancos de laDefensa, donde se refiere a numerosos sec-tores que deberían ser llamados para la ela-boración de esos libros.Las políticas militares como componenteesencial de la defensa son otra cosa. Nuestroorden institucional integra el Mando Supe-rior con el presidente de la República y elministro de Defensa en lo que tiene que vercon esas políticas. Estos, con los comandan-tes en jefe que asumen la responsabilidad desu instrumentación, tienen la obligaciónmayor y a su conjunto corresponde la apli-cación de esas políticas.Ahí veo a las comisiones de Defensa del Par-lamento trabajando intensamente con lascomisiones de Presupuesto y Hacienda decada Cámara cuando se discute la ley de Pre-supuesto. Las comisiones de Defensa debentrabajar en esas políticas militares y, una vezobtenidos los acuerdos, llevarlos al grupo dequienes asignarán los recursos. Y si los acuer-dos no se logran igual será en esas comisio-nes donde deberán buscarse buenos resulta-dos. Esas comisiones deben tener con elministro de Defensa fluidos contactos, contrabajos conjuntos permanentes, y así el mi-nistro se sentirá con más fuerza para debatircon su colega de Economía para obtener másrecursos y mejores políticas militares.El ministro de Defensa, a su vez, debe tra-bajar con los comandantes en jefe para re-

59

cibir de éstos las aspiraciones de sus Fuer-zas y para que reciban información de loque se les puede dar o no.Esas serían las políticas militares que esta-rían en mejores condiciones de ser exitosas.Siempre razonando sobre la base de las Fuer-zas Armadas, el país debe aprovechar todainstancia internacional que le permita par-ticipar a cada una de las Fuerzas o a todasen su caso, en ejercicios de maniobras quelas enriquezcan profesionalmente. Las quese están llevando a cabo deben profundi-zarse, otras habrá que experimentarlas, perosiempre con el objetivo de participar. Ob-servando siempre, como es tradicional enUruguay, el Derecho Internacional.En lo regional, y más específicamente en elMercosur con asociados incluidos, debenmantenerse las operaciones que se vienencumpliendo y las que puedan surgir tenien-do claro qué es el Tratado de Asunción. Esteno previó ni habilita la existencia de fuer-zas armadas supranacionales.En el caso de Uruguay, se debe reivindicarsu voluntad soberana, por la que sus FuerzasArmadas solo responden a la patria de la queforman parte. Y esto vale para propuestasmercosureñas o para otras que puedan ha-blar de fuerzas sudamericanas. Como debeser para cualquier propuesta que impliqueponer a nuestras fuerzas bajo otros mandosque no sean los nuestros.

¿Cuál debe ser la relaciónde los ciudadanos con la DefensaNacional y cuál su papel en ella?

Permítanme la inmodestia de citar algunasde las reflexiones con que prologué el libroLa Defensa Nacional. Aportes para un debate.Allí señalé la necesidad de dar transparenciaa los asuntos de la defensa. Es bueno que laciudadanía evalúe los objetivos y las accio-nes de quienes tienen la responsabilidad deesa defensa. Sabemos que las políticas dedefensa necesitan el respaldo de la sociedady que se respalda mejor lo que mejor se co-noce, y se siente más aquello en cuya elabo-ración se tuvo algún grado de participación.Los tiempos dirán qué nuevos espacios departicipación deberá tener el ciudadano. For-mados como estamos en la cultura del deba-te, con corazón y ánimo abierto para explo-rar esas nuevas formas.Sin perjuicio de ello, ratifico mi adhesión alsistema representativo donde el soberano de-lega o retira su representación. En el planomajestuoso de la ley, sobresale el proceso desu elaboración donde la pluralidad políticarefuerza y enaltece los valores democráticos.Más allá de las diversas posturas, todos de-bemos sentirnos convocados para generar enel país una verdadera cultura de la defensa.Y cuanto más transparentes sean las decisio-nes, más seguros serán los pasos para alcan-zar ese nivel cultural.

60

.

61

I. Introducción

Deseo en primer lugar agradecer a los orga-nizadores de este evento la invitación a par-ticipar del Debate Nacional sobre Defensa«Aportes para una Ley de Defensa Nacio-nal», para dar nuestra visión sobre un proyec-to que siempre hemos considerado necesa-rio, es decir una Ley de Defensa Nacional.

Entendemos que nuestro país hace largotiempo se debía este debate, y en especial ladefinición de una política de Estado que com-prenda la temática de la defensa nacional yque proyecte en el tiempo una estrategia quetenga los caracteres de permanencia y flexi-bilidad acordes con los tiempos que vivimos.

Es hora, entonces, de revisar la legislaciónexistente y contemplar la realidad democrá-tica nacional, el mundo en que vivimos y elcontexto regional.

Existe una cuota de incertidumbre cuandohablamos de definir una política de defensanacional, y esto se debe a que debemos pre-ver en parte a qué conflictos se enfrentaránuestro país. De ello dependerá la estructu-ra de nuestras fuerzas y las prioridades quetendremos que establecer; sin embargo, comodijimos, esto no solo implica incertidumbre,sino también la necesidad de efectuar ejerci-cios de análisis prospectivo, lo cual en elámbito político es generalmente obviado.

Los historiadores y analistas de las relacio-nes exteriores nos han señalado que la caídadel muro de Berlín marca el nacimiento de

Defensa Nacional . .

Gustavo Penadés

un nuevo orden mundial, pautado por el finde las ideologías y por un cierto «desorden».

Luego de los atentados del 9/11, lo que seveía como una tendencia se convierte en unarealidad mundial, consagrando lo que se hadado a conocer como el resurgimiento delas amenazas asimétricas, de las cuales el te-rrorismo es su más claro ejemplo.

Nosotros como integrantes del sistema polí-tico de nuestro país nos preguntamos quépasará en el siglo XXI. A qué otras amenazasnos enfrentaremos.

Es por ello que efectuaré algunas precisio-nes con carácter de introducción, a vía deejemplo, para que podamos apreciar quelos problemas que afectan la seguridad ac-tualmente, se encuentran alejados de las de-nominadas hipótesis de conflicto conven-cionales, requiriendo de nosotros un análi-sis de los cambios que se producen en elmundo, para con creatividad proyectarnosfrente a ellos.

Eric Hobsbawm, en su libro Historia del SigloXX, manifiesta que existen algunas tendenciasa largo plazo que permiten elaborar una agen-da de algunos de los principales problemasdel mundo que se proyectarán en este siglo.1

Este historiador inglés se refiere a dos proble-mas centrales, el demográfico y el ecológico.

1 Hobsbawm, E.J.: Historia del Siglo XX, Londres, 1994, pp.

560 - 562.

62

En relación al primero de ellos, expresa que«los movimientos predecibles de la poblaciónmundial, estable o no, aumentarán con todacerteza los desequilibrios entre las diferenteszonas del mundo». Frente a ellos los paísesricos no tendrán otro remedio que «permitirla inmigración en masa, que produciría des-equilibrios políticos, rodearse de barricadaspara que no ingresen unos emigrantes a losque necesitan (lo cual sería impracticable alargo plazo) o encontrar otra fórmula».

En relación a la crisis ambiental que se ave-cina, Hobsbawm expresa que la misma seráplanetaria, lo que solo podrá enfrentarse silas políticas ambientales que se adopten tie-nen las características de ser a un mismotiempo radicales y realistas, buscando el equi-librio en el desarrollo sustentable.

Para nuestro país, ambos son problemas denuestra realidad, que nos exponen a la emi-gración de población joven, dejándonos unasituación que en materia de políticas de pre-visión social es complicada.

En el caso del medio ambiente, todos somosconscientes de la relevancia que la protec-ción de los recursos no renovables tiene, es-pecialmente para un país como el nuestro,que comienza a industrializar su producciónforestal, pero que eventualmente puede in-currir en otras áreas de explotación indus-trial que afecten el medio ambiente.

A este cambio en el paradigma de seguridadal que el presente siglo se enfrenta se sumanlos efectos del avance científico tecnológico,en las sociedades que producen tecnología yen las que no lo hacen; en los efectos en lacomunicación de la gente, en su forma derelacionarse y concretamente en cómo sedesarrollan los conflictos.

Los avances tecnológicos que en materiade equipamiento militar se han producido

luego del fin de la Segunda Guerra Mun-dial, nos llevan a preguntarnos qué debe-mos considerar al momento de evaluarnuestras capacidades militares. En ese as-pecto creo que debemos consolidar las for-talezas que nuestro país tiene, para suplirdebilidades que son materialmente difíci-les de superar.

Me refiero en concreto a la exploración deoportunidades en el campo del software, in-dustria que representa un valor de inciden-cia en la economía nacional. A nadie escapaque hoy en día los conflictos se desarrollancon gran utilización de esta herramienta, porlo cual deberíamos apreciar la posibilidadque frente a la región nos da el contar con elmaterial humano capacitado o a capacitarseen esta área.

II. Valorde una visión estratégica

Nosotros creemos en el valor de una con-cepción que fomente la visión estratégica delquehacer nacional y la proyección de dichavisión en la definición de las políticas deEstado.

Por ende entendemos que las característicasprimordiales que deben primar, en la defini-ción política de una ley que maneje la utili-zación de nuestras Fuerzas Armadas, son enprimer lugar la visión estratégica citada, ensegundo lugar la adhesión a nuestra identi-dad nacional y nuestros valores, así como auna concepción democrática y respetuosa delindividuo como persona.

Es necesario entender que la política de de-fensa nacional que delineemos, debe estaren consonancia con los intereses nacionalesy con los objetivos que en materia de políti-ca exterior definamos.

63

En tal sentido, creo que debemos efectuar tam-bién aquí algunas consideraciones previas.

Existe una tendencia a evaluar que las afini-dades políticas de los gobiernos llevarán auna identificación de intereses nacionales yde objetivos nacionales, y en base a ello,redefinir las políticas de relaciones exterio-res y de defensa nacional.

Sin pretender ingresar al análisis de los pro-blemas que el Mercosur está enfrentando,consideramos que los mismos son, en parte,producto de la errónea apreciación a la quehicimos referencia precedentemente.

El Mercosur nace con el objetivo de intensi-ficar una zona de integración económica quecombinara las potencialidades nacionales,mejorando las posibilidades del bloque enlas instancias de negociación internacional.2

Esta idea, ubicada en la génesis del sistemade integración regional en el que participa-mos, no es ni fue óbice, a nuestro entender,de que las definiciones de política exterior yde defensa nacional se establezcan en consi-deración a nuestros intereses nacionales, in-dependientemente de las identificacionespolítico - ideológicas que se pudieran dar enel bloque.

La intención de algún socio principal del sis-tema de integración, de potenciar una Co-munidad Sudamericana de Naciones, que seextienda a otras áreas, como la de coordina-ción de utilización de Fuerzas Armadas, esun objetivo estratégico no identificable conlos nuestros.

Los riesgos de participar en tales emprendi-mientos de relaciones exteriores, son paranuestro país diversos y todos ellos subordi-nan nuestros intereses nacionales a interesesforáneos.

En consecuencia, entendemos que nuestraslíneas de acción deben ser la abstención departicipar en una estructura de seguridad enel Mercosur, mientras no se mejoren y pro-fundicen otras instituciones comunitarias, sinperjuicio del desarrollo de acciones de co-operación; así como la negativa a que nues-tras Fuerzas Armadas participen en estruc-turas de seguridad bajo el mando militar defuerzas extranjeras.

En lo que se refiere al área de la seguridadregional, debemos en primer lugar manifes-tar que entendemos que ciertos conceptosde seguridad utilizados en el ámbito de laConferencia de Seguridad Hemisférica de laOrganización de Estados Americanos, enMéxico, en el año 2003, deben ser precisa-dos atendiendo las particularidades de cadapaís o región.3

2 Tratado de Asunción, Capítulo I. Propósitos, Principios e

Instrumentos; Artículo 1º. Los Estados Partes deciden cons-

tituir un Mercado Común, que deberá estar conformado al

31 de diciembre de 1994, el que se denominará «Mercado

Común del Sur» (Mercosur). Este Mercado Común implica:

- La libre circulación de bienes, servicios y factores produc-

tivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación

de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la

circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equi-

valente; - El establecimiento de un arancel externo común y

la adopción de una política comercial común con relación a

terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordina-

ción de posiciones en foros económico comerciales regiona-

les e internacionales; - La coordinación de políticas

macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de

comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria,

cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transpor-

tes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de

asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los

Estados Partes; - El compromiso de los Estados Partes de

armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para

lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

64

La multidimensionalidad de las amenazas ala seguridad, consagrada en el documentoemanado de tal reunión, debe ser compren-dida como un comienzo en el análisis de laseguridad hemisférica, sin perjuicio de eva-luar que frente a su carácter amplio, podría-mos caer en el riesgo de securitizar todos losprocesos y problemas sociales que los paísesde América Latina enfrentan.4

En el año 2003, el Foro de Parlamentariosen Seguridad y Defensa de América del Sur,integrado por legisladores de las Comisio-nes de Defensa de diversos Parlamentos dela región, expresaba su preocupación frentea diversos aspectos de la multidimensionali-dad citada.

Apoyamos la participación de nuestro país enel ámbito de la Organización de Estados Ame-ricanos y de la Organización de Naciones Uni-das, como espacios multilaterales de acción depolítica exterior, y en los cuales creemos nues-tro país tiene una presencia definida. Sin em-bargo entendemos que sería conveniente pro-fundizar en los beneficios políticos que la par-ticipación en misiones de paz tiene a nivel in-ternacional, así como en los procesos comer-ciales que se pueden desarrollar.

La consolidación en el panorama mundialde las amenazas de tipo asimétrico ha lleva-do a replantear en ciertos casos la vigencia yfuncionamiento de ciertas estructuras de se-guridad colectiva. Tal es la situación que se

plantea en nuestro continente, donde el sis-tema de seguridad colectivo existente se for-malizó en plena era de posguerra mundial,donde las amenazas se identificaban en for-ma muy concreta con la figura de los Esta-dos y en especial de ciertos Estados.

El Tratado Interamericano de Asistencia Re-cíproca (TIAR), como estructura de defensay seguridad del continente, no prevé la con-solidación de una amenaza asimétrica decorte terrorista, salvo bajo la alusión genéri-ca de «ataque armado».

Nos preguntamos entonces si es posible in-terpretar que un ataque no armado, como lofue el del 9/11, se contempla en tal defini-ción. El vacío existente provocó oportuna-mente la convocatoria del órgano de consul-ta, formado por los ministros de RelacionesExteriores, a los efectos de definir la actituda adoptar ante la agresión mencionada y alamparo del TIAR.

Como podemos apreciar, son situaciones quea nivel de seguridad regional se encuentranpendientes o en consideración y que debenser evaluadas al establecer nuestra políticade defensa nacional.

Para finalizar este capítulo, destinado al valorde la visión estratégica, deseo referirme a dostemas de importancia estratégica en la pro-yección de nuestros intereses nacionales. Enprimer lugar, la importancia que representael mantener la presencia nacional en el marcodel Tratado Antártico, y las proyecciones quenuestra base científica antártica «GeneralArtigas» tiene para nuestro país, que debenser contemplados expresamente en nuestra Leyde Defensa Nacional. En segundo lugar, en-tiendo que debemos evaluar nuestros derechossoberanos en el espacio exterior, así como lastecnologías y formas de explotación que pue-den ser utilizadas en relación al mismo.

3 Organización de Estados Americanos, Conferencia especial so-

bre Seguridad; ciudad de México, México; 27 - 28 de octubre

de 2003; Declaración sobre Seguridad en las Américas.

4 Se incorpora la diversidad de naturaleza y alcance multidi-

mensional de las amenazas, preocupaciones y otros desafíos

a la seguridad, lo que provoca la necesidad de que el concep-

to y los enfoques tradicionales se amplíen para abarcar

amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos

políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.

65

Pasaremos ahora a analizar el proceso meto-dológico que entendemos se debería contem-plar al momento de diseñar una política dedefensa nacional.

III. Bases para una ley de defensa nacional

Existen diversas definiciones del concepto deSeguridad de un Estado; nosotros nos afilia-mos a la posición que, sin caer en los exce-sos de la doctrina de seguridad nacional, di-ferencia la seguridad de la defensa nacional,entendiendo esta última como el componen-te militar de la primera.5

El proceso de elaboración de una política dedefensa nacional debería contemplar un mar-co de referencia en base al cual desarrollarsus contenidos.

Este marco de referencia comienza por defi-nir los intereses nacionales y en base a losmismos, establecer los objetivos nacionales.Estos objetivos nacionales se encuentran vin-culados directamente a los intereses nacio-nales, y son las actividades o resultados queuna nación persigue para promover, prote-ger o alcanzar sus intereses.

En la fase siguiente, deberíamos evaluar lasamenazas6 y vulnerabilidades que nos afec-tan para definir hipótesis de conflicto quepudieran demandar el empleo militar. Paraesta fase, es necesario contar con informa-ción proveniente de la tarea que desarrolla lainteligencia de un Estado.

5 Asimismo, entendemos que los conceptos de Seguridad

Nacional y de Seguridad Humana no deberían ser excluyentes,

sino comprensivos uno del otro.

6 Ver por ejemplo en «Ejército Nacional. Marco conceptual de

su proceso de modernización», 2004 .

¿Cuáles serían nuestros intereses nacionales?Generalmente son aquellos consagrados enlos textos constitucionales, por lo que denuestra Constitución 7 se extraerían los si-guientes:

• Soberanía Nacional

• Régimen democrático de gobierno

• Desarrollo económico y bienestar de lapoblación

• Protección de los derechos humanos y delmedio ambiente

En el caso de los objetivos, que están enfunción de los intereses como dijimos, sepueden clasificar en permanentes y coyun-turales.

Los objetivos nacionales permanentes serían:

• Protección de nuestra integridad territo-rial, marítima, aéreo espacial y del medioambiente

• Mantenimiento de la estabilidad jurídica,a los efectos de atraer inversiones y pro-mover el desarrollo comercial

• Definiciones de política exterior que pro-muevan la inserción regional, continentaly mundial del país

• Mantenimiento de un sistema político de-mocrático

• Promoción de una concepción integral delindividuo

7 Constitución de la República Oriental del Uruguay; versión

promulgada el 14 de febrero de 1997.

66

Los objetivos nacionales coyunturales seríanaquellos establecidos por el poder político,por lo que entendemos deberían contemplar-se en el proyecto de ley a ser presentado parala aprobación del Parlamento nacional, lossiguientes puntos.

En primer lugar, debería crearse a nivel dePresidencia de la República un Gabinete deDefensa, integrado por el presidente de laRepública, los ministros de Relaciones Exte-riores, Defensa Nacional e Interior; el di-rector de la Dirección de Inteligencia delEstado, el prosecretario de Presidencia; eldirector de la Oficina de Planeamiento yPresupuesto, y los comandantes en jefe comoasesores; que se convocara en aquellas situa-ciones que afecten la seguridad. Asimismo,se complementaría con una Oficina de Asun-tos Estratégicos, también a nivel de Presi-dencia de la República, integrada por exper-tos en planificación estratégica nacional, alos efectos de llevar a cabo el análisis de es-cenarios estratégicos, tales como los referi-dos a la matriz energética, los canales de na-vegación en los ríos de la Plata y Uruguay, elfrente marítimo, la explotación del espacioaéreo espacial, el Acuífero Guaraní, proyec-tando los mismos a mediano y largo plazo.En dicho ámbito, encontrarán un espacio endonde participar tanto el Calen, como elIMES, la Universidad de la República, uni-versidades privadas y academias.

En segundo lugar, la importancia de organi-zar un Estado Mayor de la Defensa Nacio-nal, dependiente del ministro de DefensaNacional, asignándole las funciones de co-ordinación estratégica y logística de las tresfuerzas, encomendándole el estudio y aplica-ción de planes para la organización, canti-dad de efectivos, despliegue y equipamientode cada Fuerza en base a los recursos dispo-nibles y las hipótesis de conflicto.8

Con relación al sistema educativo militar,hemos expresado en diversas oportunidadesla conveniencia de contar con un sistemaeducativo interconectado con el sistema edu-cativo nacional, que mejore la inserción delprofesional militar en su profesión y en lasociedad. El Centro de Altos Estudios Na-cionales, así como el Instituto Militar deEstudios Superiores, deben continuar con suenseñanza en materia de análisis estratégico,debiéndose promover a nivel gubernamentalla utilización de los recursos humanos queallí se forman y especialmente en la Oficinade Asuntos Estratégicos que proponemos.

En el manejo de los recursos presupuestarios,creemos que es necesario mejorar el sistemade adquisiciones militares a través de un siste-ma logístico común a las Fuerzas, que centrali-ce la adquisición y maneje la distribución delos materiales adquiridos.9 De esta manera, semejoraría la administración de los escasos re-cursos financieros que se asignan al Ministeriode Defensa Nacional y a las Fuerzas, mejoran-do la capacidad de negociación del Estado conlos proveedores, así como la eficacia y eficien-cia de la utilización del material logístico.

En referencia a la participación en misionesde paz en apoyo a la política exterior del Esta-do, entendemos la misma como una exten-sión de nuestra política de relaciones exterio-res, por lo que cada misión debería evaluarseen base a ella. Asimismo, se debería evaluarla conveniencia de participar en las activida-des logísticas vinculadas a las mismas.

8 Proyecto de Ley «Modificación de la estructura orgánica y

distribución de competencias del Ministerio de Defensa Na-

cional», presentado por la bancada de Diputados herreristas.

Repartido 1707 de la Cámara de Representantes del Poder

Legislativo, setiembre 2004.

9 Exposición del Dr. Luis Alberto Lacalle Herrera. Centro de

Altos Estudios Nacionales, 2002.

67

Desde el punto de vista operativo de lasFuerzas Armadas, entendemos que las mis-mas se deben reorganizar gradualmente, ycreemos que se debe efectuar una evalua-ción sobre la organización y preparaciónde fuerzas de acción estratégicas coordi-nadas, de rápido despliegue, tanto navalescomo aéreas y terrestres. Esto permitirácubrir el territorio nacional y utilizar enforma conjunta los recursos armados, poroposición a una doctrina de disuasión de-fensiva, basada principalmente en la fuer-za territorial, carente de flexibilidad y ade-cuación a las actuales hipótesis de conflic-to, en la que la incidencia del conflictoconvencional es baja.

Las necesidades de salario, vivienda y salud,así como la reorganización del sistema pro-visional, son preocupaciones permanentes,debiéndose evaluar la problemática del siste-ma de salud militar frente a la reforma plan-teada del sistema de salud nacional.10

En materia de inteligencia del Estado, se debeproyectar una ley de inteligencia del Estado,bajo la dirección de un funcionario civil omilitar designado previa venia del Senado, ydependiente directamente del presidente dela República. La coordinación y elaboraciónde inteligencia del Estado se deberá efectuarsegún las directrices que el gobierno esta-blezca. Asimismo, en la órbita del Senado,debería funcionar una Comisión de Inteli-gencia que efectuara el control y seguimien-to de la temática de inteligencia nacional yde la coordinación de la inteligencia policialy militar.

Se deberán revisar, a la luz de lo proyectadoen la ley de defensa nacional, las leyes orgá-nicas de las fuerzas, especialmente en lo re-ferente a sistemas de ascenso, pirámide je-rárquica, sistema educativo coordinado en-tre las fuerzas, para posteriormente modifi-carse el sistema previsional militar.

En materia de agregadurías militares, desea-mos una coordinación entre el ámbito mili-tar y el diplomático, debiéndose estableceracciones entre ambos ministerios para unaefectiva interacción a nivel internacional, quepermita potenciar los recursos nacionales.

En relación al Sistema Nacional de Emer-gencia, hemos presentado en el Poder Le-gislativo un proyecto de ley que permita agi-lizar las acciones que el sistema debe im-plementar en caso de producirse situacio-nes que ameriten su funcionamiento. Es im-portante que la cultura de coordinación seinstale entre los organismos del gobierno,ya que es la única manera de llevar a cabouna utilización eficiente de los recursos, yen el ámbito del Sistema Nacional de Emer-gencia, es de vital importancia para los ca-sos en que nuestra sociedad se enfrenta asituaciones límite.

Para finalizar, el mantenimiento de las tareasque se cumplen al amparo del Tratado An-tártico, el desarrollo de una conciencia depreservación del medio ambiente y la educa-ción en respeto de los derechos humanos yel cumplimiento del derecho internacionalhumanitario, son desafíos a incluirse en elproyecto de Ley de Defensa Nacional.

IV. Conducción políticay competencias institucionales

Nuestra Constitución consagra el mandosuperior de las Fuerzas Armadas al presidente

10 Últimas Noticias; El Observador, 27 de setiembre de 2005;

en ocasión de licenciarse personal del Ejército por falta de

recursos para abastecerse de suministros, varios legisladores

nacionalistas expresaron su preocupación al respecto.

68

de la República, por sí o actuando con elministro de Defensa Nacional, adjudicandoasimismo al Poder Legislativo funciones decontralor que se manifiestan a través de di-versas disposiciones.11

Puedo decir con conocimiento de causa queen lo que se refiere a las actividades que lasComisiones de Defensa del Parlamento hanllevado a cabo en los últimos años –ya sea dela Cámara de Representantes o del Senado–,han ido evolucionando.

Hemos intentado imprimir a las actividadesque constitucionalmente desempeñan lasComisiones de Defensa, la importancia decontar con conocimiento directo de la reali-dad, para lo cual las comisiones han salido aevaluar por ellas mismas las condiciones denuestras Fuerzas Armadas y las tareas queéstas desarrollan.

Esto también ha implicado un cambio polí-tico, o mejor dicho, en el parlamentario in-tegrante de dichas comisiones, buscandoprofundizar en los conocimientos técnicos yllevando a ampliar la formación de profesio-nales del ámbito civil en temas de defensa.

Nuestra propuesta de crear una Oficina deEnlace, entre el Parlamento y las Fuerzas, quepermitiera proveer en forma ágil y directade información sobre el funcionamiento delas Fuerzas y la utilización de los recursosfinancieros, integra esa nueva perspectiva defuncionamiento de las comisiones parlamen-tarias, que ya se da en países de la subregión.

Quizás la instancia más importante en lo quese refiere a la conducción política se dé con

el sometimiento del Presupuesto a conside-ración del Parlamento, por lo que entende-mos la importancia de que las comisionesde Defensa Nacional y de Hacienda y Pre-supuesto trabajen en conjunto, en este mo-mento en que se analizan las propuestas yevalúan los planes de acción para el quin-quenio, a pesar de que lamentablemente apre-ciamos con una constancia que nos descon-cierta, que la visión estratégica de estos pla-nes no existe y las necesidades de la coyun-tura nos consumen y evitan entrar en pro-fundidad en lo que se debería analizar en elParlamento, esto es, la proyección estratégi-ca de nuestras Fuerzas Armadas, que enfren-tan graves limitaciones financieras y en laque el rubro servicios personales nos insumegran parte del presupuesto.

Nosotros entendemos que existen ciertasactividades a las que se debe otorgar priori-dades, ya que si no las establecemos clara-mente, corremos el riesgo de perderlas devista y caer nuevamente en la coyuntura.

Estas son entonces algunas consideracionesque deberíamos tener en cuenta: la impor-tancia de la información de inteligencia enciertas áreas estratégicas, con el objetivo deproteger los recursos naturales en nuestroterritorio marítimo, acuático y subterráneo.Asimismo, evaluar áreas vitales de la econo-mía nacional, para protegerla de riesgos; avía de ejemplo, la situación de la produc-ción agrícola-ganadera y su vínculo con lanecesidad de contar con un control efectivoen la zona de fronteras para evitar el ingresode enfermedades que la puedan afectar.

Otro ejemplo de valor para apreciar las prio-ridades que tenemos que establecer son lasconsecuencias de una agresión que tuvieracomo objetivo la interrupción de los servi-cios informáticos que regulan el sistema fi-nanciero, los servicios aeroportuarios, los

11 Constitución de la República Oriental del Uruguay; Sección

V Capítulo I, artículos 83 y siguientes, Sección IX del Poder

Ejecutivo; Capítulo III, numeral 2) artículo 168.

69

servicios logísticos portuarios, el turismo ola administración de energía.

Para cumplir con estas necesidades de segu-ridad no convencionales desde el punto devista estrictamente militar, es necesario di-señar acciones de contención de riesgos deamenazas no convencionales, apoyando, noobstaculizando la actividad del sector privado.

Quisiera referirme, en consecuencia, al rolque cumplen las Fuerzas Armadas en nues-tro país, así como a las misiones que lasmismas desarrollan, de conformidad con loque la legislación nacional dispone.

Las Fuerzas Armadas son insustituibles en ladefensa nacional, cumpliendo su rol y misio-nes en la protección de la integridad territo-rial, marítima y espacial, la defensa frente aun ataque exterior, o el mantenimiento de lapaz en caso de grave conmoción interior. Lasfunciones que ellas desempeñan son de ordenpúblico, y por la naturaleza jurídica del bientutelado creemos que no corresponde la dele-gación de tareas en otra institución que nosean las Fuerzas Armadas, en sus tres armas.

No compartimos las concepciones que sus-tentan la no existencia de las Fuerzas Arma-das como instrumento del Estado, ni parti-cipamos de las tendencias a tercerizar servi-cios de seguridad, que son competencia ex-clusiva y excluyente del Estado.

Nuestra posición es la de mantener unasFuerzas Armadas adheridas al concepto dela profesión militar, oponiéndonos a la for-mación de «milicias populares», que se pue-dan convertir en aparato armado, como re-flejo del concepto de «pueblo en armas».Entendemos que dicha concepción no seadecua a la realidad política del país, ni a lavisión estratégica que nuestro partido mane-ja de las Fuerzas Armadas.

V. Relacionescívico militares

Deseo referirme en este punto a la interro-gante que se nos plantea en relación alvínculo de la ciudadanía con la defensa na-cional. Como expresamos al comienzo de estetrabajo, nos adherimos a la visión de la de-fensa nacional como el componente militarde la seguridad, siendo este último un con-cepto genérico y global.

Existen estudios sobre las instituciones mili-tares y su forma de relacionarse con la socie-dad, identificándose en ciertos casos a insti-tuciones en las que impera una tendencia«funcional», por oposición a otras institucio-nes en las que se da un imperativo «social».12

Las consecuencias de los dos modelos sondiversas ante la sociedad y el rol del Estado;en el primer caso se puede dar una disfun-ción social en la forma en que las institucio-nes se ajustan a las necesidades sociales, yen el segundo se pueden presentar dificulta-des en el ejercicio efectivo de los roles asig-nados a las Fuerzas Armadas.

Creemos que en el equilibrio de ambos con-ceptos está la búsqueda a la que debemosorientarnos, ya que en ella se ubica el eje delas relaciones cívico militares.En este tema debemos guiarnos por varia-bles objetivas, a los efectos de no arriesgar-nos en tendencias de relaciones civiles quebusquen el control por parte de un grupo dela sociedad sobre las Fuerzas Armadas. Porende el equilibrio al tratar el tema de la ciu-dadanía y defensa es delicado, y a nuestroentender se debería ajustar a las normas cons-titucionales que consagran un control obje-

12 «El Soldado y el Estado», Samuel Huntington. Cambridge,

1996.

70

tivo y democráticamente establecido por elsistema republicano de gobierno al que nosadherimos.

Sin perjuicio de ello, la proyección del con-cepto estratégico de la seguridad de una na-ción, así como el de su defensa nacional,debería ser objeto de difusión entre la ciu-dadanía.

Este criterio no responde a la finalidad de uti-lizar la defensa nacional como un estandartede corte chauvinístico, sino como un valoreducativo nacional que divulgue el conceptode patria, fomente nuestra identidad, la sobe-ranía nacional, así como nuestros orígeneshistóricos y nuestra proyección internacional.

El fortalecimiento de la institución militaren la sociedad es un proceso que debe pro-fundizarse, al amparo de las necesarias re-formas que se deben llevar a cabo.

Finalmente, la revisión de la política de de-fensa nacional deberá constituirse en un pro-

ceso democrático flexible y periódico, quepermita la evaluación de lo actuado así comola reforma de lo que sea necesario modificar.

De esta manera podremos superar, a travésde un proceso objetivo de análisis estratégi-co, la aversión al cambio en las institucio-nes, potenciando nuestras fortalezas y dis-minuyendo nuestras debilidades.

Creo que nuestra sociedad da una muestrade madurez política al encarar este procesode modernización de la defensa nacional, enel entendido de que todos somos partícipesdel proceso.

Espero que estas jornadas que inician el de-bate nacional sobre la defensa nacional, nospermita a todos y todas intercambiar nues-tras opiniones y puntos de vista, para pro-yectar la mejor Ley de Defensa Nacional quenuestro país se merece.

71

Saludo a las autoridades nacionales y departa-mentales presentes y al conjunto de quienesparticipan en esta actividad.

Agradezco la invitación que me permite ex-presar aquí opiniones sobre un tema queentiendo de gran importancia.

Quiero dejar expresa constancia en especialpara los medios de prensa aquí presentes deque mi intervención es a título exclusivamen-te personal y por lo tanto no refleja necesa-riamente el punto de vista de mi organiza-ción política.

No es casualidad que en los últimos añosasistamos a una especie de tsunami de fo-ros, encuentros, charlas y congresos dondese debate tanto a nivel nacional, regionalcomo internacional sobre temas de Defensay Seguridad. Como todo en Uruguay, nues-tros debates llegan con algo de atraso a eseconcierto internacional al que hacíamos re-ferencia.

Pero bienvenido sea este largamente poster-gado y absolutamente imprescindible Deba-te Nacional sobre Defensa, que esperemosse convierta en el cimiento de las transfor-maciones que la política de defensa requierey sobre todo de la importancia que la pobla-ción debería necesariamente adjudicarle.

Se nos ha convocado para que nos exprese-mos básicamente sobre tres puntos: a) defini-ción y características de la defensa nacional,b) conducción política y competencias insti-tucionales y c) la ciudadanía y la defensa.

Conceptos sobre Defensa Nacional

Luis Rosadilla

Definición y características de la defensanacional

Para partir de una definición de defensa na-cional que ampliaremos con conceptos pro-pios tomaremos prestada –entre muchas otrascompartibles– la realizada por el doctorHéctor Gros Espiell en su ponencia «ladisuasión y la paz»:1 «La Defensa Nacional esun concepto global e integral que supone la con-currencia de todos, la concurrencia armónica ycoordinada de todos con un elemento prima-rio, esencial, los actores directos, los integrantesde las FFAA. Pero no hay ninguna FFAA enningún momento de la historia de la humani-dad, que haya podido actuar si la escinde unabismo, un corte, entre su acción y la concu-rrencia necesaria de la totalidad de la pobla-ción del Estado. La Defensa Nacional es unaobligación, un deber y un derecho de todos losindividuos que pueblan el Estado, y en especialde los que forman la sociedad política estatal».

Y si la hemos elegido entre muchas otras esporque expresa claramente tres aspectos queme parecen básicos: 1) globalidad e inte-gralidad, 2) concurrencia y coordinación y3) expresa tanto el carácter no exclusivo perosí primario y esencial de las Fuerzas Arma-das como el deber, el derecho y la obligaciónde toda la ciudadanía en participar en lostemas de defensa.

Yendo al grano, debe la sociedad toda res-ponder preguntas que desde hace mucho

1 Gros Espiell, Héctor. «La Disuasión y la Paz» pág. 42.

Montevideo, Uruguay.

72

tiempo y desde distintos ámbitos se realizancon insistencia sobre temas de defensa engeneral y en particular sobre FFAA. A saber:a) ¿Necesita el Uruguay FFAA? Respondo sindudar que sí. b) ¿Son estas FFAA que hoytenemos las que el Uruguay necesita? La res-puesta es no. c) ¿Existe una política de de-fensa como un conjunto coherente, armóni-co, global, conocido y consensuado por lasfuerzas políticas y la ciudadanía? Respondoque estamos en su búsqueda.

Repasemos y ampliemos los tres conceptosbásicos de la definición que tomamos de GrosEspiell.

.

Siendo la defensa una política pública cuyasdefiniciones y conducción deben realizarseen los más altos niveles de responsabilidadde gobierno, y cuyo debate, revisión y con-trol deben ser exhaustivos y permanentes, nopuede ella pensarse sino es desde una pers-pectiva global e integrada al conjunto de lasdemás políticas públicas, en especial a la queel país defina en materia de relaciones exte-riores.

Desde mi reducida experiencia parlamenta-ria he comprobado que casi no existe temaque ingrese a la Comisión de Defensa que nodebiera abordarse en forma conjunta con lade relaciones exteriores porque (y esto es cen-tral) asimilamos a nuestra definición de de-fensa el concepto de exclusiva defensa exter-na, aquella que la nación toda define, planifi-ca y llegado el caso ejecuta para enfrentar agre-siones militares provenientes del exterior.

Debe ser la política de defensa, por lo tanto,global, ya que no puede ni debe definirse sinel marco interdependiente de las restantespolíticas de Estado. Debe a su vez ser inte-

gral ya que la definición que de ella se hagacontendrá el carácter de los bienes e intere-ses a defender así como la estrategia parahacerlo, el andamiaje institucional y el mar-co legal en el que estará inserto y los mediostanto humanos como materiales que partici-parán en la misma.

.

Dicho carácter global e integral trae consi-go, mandata y obliga a que la política de de-fensa se realice en concurrencia y coordina-ción con las demás políticas de Estado. Loque no debería confundirse con un concep-to repetido y a nuestro juicio erróneo de quela política de defensa debe «estar al servicio»de las demás políticas.

Todas las políticas públicas deben estar alservicio de la nación y todas deben concu-rrir a dicho objetivo y coordinar esfuerzosen torno a él, pero ninguna está subordina-da o es auxiliar de las demás. Podrán unas uotras en función de realidades históricas ode prioridades sociales y políticas que se for-mulen, tener en un momento dado mayorasignación de recursos y apoyo del gobier-no, pero esa situación es por naturaleza di-námica y cambiante, e incluso hasta ciertopunto difícil de predecir. Habrá tiempos(como los actuales) en que las prioridadesestén en la salud, la educación, la justicia, laemergencia social y la seguridad pública; yotros en que esas prioridades se trasladen ala vivienda o por qué no a la defensa.

El concepto de Gros Espiell en el sentido deque la defensa nacional es una obligación,un deber y un derecho de todos los indivi-duos que pueblan el Estado y en especial delos que forman la sociedad política estatal,teniendo como un elemento primario y esen-cial a las Fuerzas Armadas, es un norte al

73

que a nuestro juicio deben orientarse lasdefiniciones que en materia de defensa sur-jan de este debate.

Para ampliar, afirmar y consolidar este con-cepto nos permitiremos citar al licenciadoLuis Eduardo Tibiletti,2 quien afirma: «laDefensa Nacional abarca un conjunto de me-didas, acciones y mecanismos institucionalesdecididos e implementados por el gobierno na-cional, y destinados a prevenir o enfrentar dis-tintos tipos de situaciones de riesgo, conflictos oamenazas, potenciales o efectivos, que proven-gan de agresiones militares de origen externo yque hagan peligrar la integridad territorial y laautodeterminación de nuestro Estado.

Las FFAA conforman entonces el instrumentomilitar de la defensa nacional, y las funcio-nes que se derivan de esta configuran el úni-co ámbito de competencia exclusiva en elque las FFAA cumplen sus funciones institu-cionales. Por su parte la seguridad interiorabarca el conjunto de acciones y mecanis-mos por los cuales el Estado garantiza la se-guridad pública, perpetuando el resguardode las garantías y los derechos políticos, ci-viles y sociales de los habitantes y la vigenciaplena de las instituciones del sistema demo-crático, y en esta dimensión se hallan com-prendidos aspectos económicos, políticos ysociales sustancialmente diferentes de aque-llos que forman parte del ámbito de la De-fensa Nacional».

Definido entonces el concepto y las caracte-rísticas de la defensa, quiero registrar breve-mente que nuestro país está lejos de tener enmateria de defensa una política que acom-pañe el sentido de estas definiciones.

Nuestro ministerio no se construyó comouno de Defensa, sino como uno de Guerra,en el que exclusivamente, el ministro y elsubsecretario podían ser civiles designadospor el Poder Ejecutivo. Envuelto nuestro paísen el choque entre bloques, parte integrantede la Guerra Fría, inserta nuestra política enla Doctrina de la Seguridad Nacional, edu-cadas, entrenadas y pertrechadas nuestrasFuerzas Armadas por EEUU, en su estrate-gia de enfrentamiento al bloque soviético,pero también con el objetivo explícito decontener, combatir y eliminar «el enemigointerno», nos alejarnos, como país, ostensi-blemente, de las definiciones a las que ha-cíamos referencia.

Ingresamos por ese camino en la larga y trá-gica dictadura, generándose o para decirlocon mayor precisión, profundizándose eseabismo a que aludía Gros en su definiciónentre una parte importante de la sociedad ylas FFAA, que aún a la fecha se mantiene.

Recuperada la democracia, como si nadahubiese pasado, se volvió al mismo esquemade 20, 30, 40 años atrás. Teniendo como todainiciativa únicamente la eliminación de al-gunos decretos y leyes que sobre el tema ladictadura había realizado, pero sin encararningún debate ni transformación de fondoni de la estructura ni de la política ni de lagestión del ministerio.

La caída del Muro de Berlín como símbolodel fin del mundo bipolar tampoco introdu-jo cambios sustantivos en las definiciones yen la gestión de la política de defensa. Den-tro de esa inercia se producen dos fenóme-nos superpuestos, que van dejando a las Fuer-zas Armadas cada vez más inermes. Por unlado los recortes presupuestales producto dela situación económica del país, pero tam-bién de una falta de visión y de convicciónpolítica, de qué hacer con las Fuerzas Arma-

2 Tibiletti, Luis Eduardo (2001): «Los conceptos de Seguri-

dad y Defensa de América Latina». Reunión de la Latin

American Studies Asotiation.

74

das, y por otro el abandono progresivo delas políticas de «asistencia» de EEUU a lasFFAA de todo el continente.

Dentro de este panorama internacional, co-mienza a producirse el llamado cambio delas agendas de seguridad. Me permito men-cionar por segunda vez a Tibiletti3 en el tra-bajo ya citado, que dice así:

«Durante todo el período de la Guerra Fría, lasagendas de seguridad de todas las potencias (nosolo los EEUU y la URSS) giraron alrededor detemas de clara contaminación estratégica mili-tar. Sin duda el peligro de la confrontaciónnuclear y el llamado equilibrio del terror hicie-ron que los aspectos relativos al poderío mutuoen materia de armas nucleares y convencionalestanto tácticas como estratégicas constituyeran elnúcleo duro de los aspectos de seguridad paralos países del Norte, ya fueran del bloque occi-dental o de la órbita soviética.

Los problemas de seguridad que estos paísesadvertían respecto del resto (aceptando una ge-neralización diríamos del Sur) hacían relacióncon el mantenimiento de los mismos y de suscapacidades militares dentro de la órbita depoder. De allí que tanto la doctrina de Brezhnerde la soberanía restringida para los países deleste como la DSN en el ámbito interamericanoconstituyeran simple expresión de la voluntadde ambas superpotencias de impedir la ocupa-ción por la otra parte de aquellos espacios geo-gráficos considerados como vitales para la segu-ridad.

Frente a esta situación de los países del Sur,pugnaban –ya fuera a través de los No Alinea-

dos u otros agrupamientos como los 77 y en laAsamblea general de la ONU– por no incluirentre las preocupaciones de seguridad temas vin-culados con otros aspectos más globales, comoser la problemática económica generada por elsubdesarrollo, la deuda externa, la pobreza ex-terna, la salud, los derechos humanos, etc. Estofue siempre rechazado con el argumento de quetransformaba la seguridad en algo casi inasi-ble, que esos temas correspondían a foros espe-cíficos y que debilitaban el enfrentamiento con-tra el enemigo real. Así por ejemplo argumentóEEUU en la X Conferencia de Ejércitos ameri-canos en Caracas en 1973 –cuando perdió porprimera y última vez una votación dentro deese organismo–, rechazando lo que dio a cono-cerse como la doctrina de Carcagno, que vin-culaba la existencia de problemas de seguridadcon los niveles de subdesarrollo. También cuan-do vetó en 1975 la cláusula económica impues-ta por los latinoamericanos en la revisión delTIAR argumentando que lo tornaba poco ope-rativo.

A partir de la caída del Muro, paradójicamen-te esos mismos países del Norte comienzan aproponer que las cuestiones de seguridad ya nodeben ser vistas desde la óptica de los asuntosestratégicos-militares, sino atendiendo a otrostipos de problemática. Esto se ve muy claro apartir del Consenso de Washington, cuando losEEUU plantean como temas top en la agendade seguridad interamericana, los asuntos demantenimiento de la democracia y los derechoshumanos y luego van incorporando a lo largode la década asuntos de migraciones, extremapobreza, narcotráfico y criminalidad organi-zada en general».

Dentro de esta nueva agenda y definicionesde tareas, que la defensa y las Fuerzas Arma-das, en particular, son tentadas a realizar, seencuentran varias de carácter eminentemen-te civil que deberán progresivamente trasla-darse a organismos especializados en tales

3 Tibiletti, Luis Eduardo (2001): «Los conceptos de Seguri-

dad y Defensa de América Latina». «El cambio en las agen-

das de Seguridad». Reunión de la Latin American Studies

Asotiation.

75

funciones, más allá de que funcionarios mi-litares puedan aportar su profesionalidad yexperiencia en dichas actividades.

Conducción políticay competencia institucional

En lo que respecta al marco constitucional,decimos que el mando superior de las FFAAy de la Defensa Nacional le compete al pre-sidente de la República actuando con el mi-nistro de Defensa Nacional o en Consejo deMinistros (art. 168. 2, Constitución).

En cuanto al marco legal, la Ley OrgánicaMilitar 10.050 de 10 de setiembre de 1941establecía la organización y funciones delMinisterio de Defensa Nacional. La estruc-tura del ministerio dentro de la instituciona-lidad militar. Durante el gobierno de factose encaró una reforma de las FFAA, con laaprobación de la Ley Orgánica de las FFAA14.157 promulgada en 1974, así como lasleyes orgánicas de cada fuerza y/o modifica-tivas de estas; se define qué es la SeguridadNacional y consecuentemente qué es Defen-sa Nacional. Una vez más la defensa es enten-dida dentro de lo militar o como parte de ello.Ya en 1985, al retorno a la institucionalidaddemocrática, el Parlamento aprueba la Ley15.808, que modifica aspectos de la Ley14.157. En su art. 3 da una nueva redacciónal concepto de FFAA, y establece: «Las FFAAtienen por cometido fundamental defender elhonor, la independencia y la paz de la Repú-blica, la integridad de su territorio, su Cons-titución y sus leyes, debiendo actuar siemprebajo el mando superior del Presidente de laRepública». Vuelve al concepto de FFAA dela vieja Ley 10.050. Se derogan y no seredefinen conceptos sobre Seguridad Nacio-nal y Defensa Nacional, se eliminan estructu-ras institucionales del gobierno de facto.

En este marco jurídico carente de definicio-nes es que se desarrolla el presente debate.

Hemos ya expresado tangencialmente la es-casez de instancias institucionalizadas parael debate, la definición, la gestión y el ade-cuado control de la política de defensa queha caracterizado a nuestro país.

Hace pocos meses, y en ocasión de un deba-te parlamentario sobre una ley que proponíacrear seis cargos de particular confianza paralas áreas clave del Ministerio de Defensa, selevantaron voces discordes con esta medidadesde diversos sectores, pues a su juicio «sepolitizaba el ministerio». ¿Y qué otra cosacorresponde hacer?

En realidad lo que debería llamar a escánda-lo es que por tantos decenios, la defensa dela nación le haya sido escamoteada a la ciu-dadanía para quedar en manos casi exclusi-vas de los círculos militares, y de reducidísi-mos grupos políticos que ejercitaban sobrelas FFAA su padrinazgo.

Si no alcanzara todo lo que hemos dicho paradestacar la importancia de la defensa en elpaís, bueno sería echar una mirada sobre laexpresión presupuestal que ella implica. Se-gún datos de la ejecución presupuestal delaño 2004, fue el de Defensa, entre todos losministerios, el de mayor gasto ejecutado, con174 millones de dólares, con 165 de SaludPública que lo sigue, y ni que hablar si loscomparamos con los esmirriados 6 millonesde Industria y Energía o 5 millones dedica-dos al Turismo.

Vaya si debe politizarse el tratamiento de ladefensa, pero a pesar de todo lo dicho y loleído en este cuadro de ejecución presupuestal,buena parte del sistema político no se inte-resa por los temas de defensa. Por ejemplo,la comisión respectiva de la Cámara de Re-

76

presentantes cuenta sólo con cuatro miem-bros titulares, y en la valoración de la banca-da de gobierno que integro, a la hora de de-finir en qué comisiones tener mayoría la deDefensa no fue priorizada.

Seguramente en este ciclo de debates, ten-drán que resolverse con los máximos consen-sos posibles una serie de instrumentos insti-tucionales y un marco legal que amplíe yjerarquice el conjunto de vinculaciones delsistema político con las tareas de conducción,definición y control de la defensa. Pero paraque esa jerarquización resulte verdaderamenteefectiva, deberá necesariamente acompañarsecon un cambio sustancial del papel que lasociedad y en especial el sistema de institu-ciones de orden político, académico y social,le asigne a la política de defensa.

En especial, al aspecto que refiere GrosEspiell en su definición cuando indicaba quela defensa constituye una obligación, un de-ber y un derecho de todos los individuos quepueblan el Estado. O sea la defensa comopatrimonio del conjunto de la nación.

Existen ya en debate una serie de aportes ypropuestas para avanzar en este sentido, que-remos dejar planteados algunos de los quenuestra fuerza política expresaba en el docu-mento llamado «El Otro Programa»:4

«1) Teniendo presente que la Defensa Na-cional es para el Encuentro Progresista -Frente Amplio una cuestión de estado quecompromete a toda la Nación, buscaremosobtener el máximo consenso político en tor-no a nuestra propuesta. Es un elemento esen-cial de la misma, el principio de subordina-ción de las FFAA al poder político, confor-me a la Constitución y a las leyes.

2) El Estado debe determinar la Política Na-cional de Defensa, inspirada en los principiosdemocráticos, claramente diferentes a la de-nominada Doctrina de la Seguridad Nacionaly la del componente militar de la misma. Paraello: a) se revisará el decreto que asigna com-petencias a cada Ministerio; b) se propondránmodificaciones a las leyes vigentes para ajus-tarse a los conceptos básicos contenidos ennuestra propuesta. La discusión democráticade este asunto supone una información ade-cuada de su tratamiento a nivel parlamentario,en busca del amplio consenso imprescindibley guardando la necesaria reserva con relacióna los aspectos que involucran la seguridad delEstado. Para la reformulación o en su caso, elajuste de la normativa pertinente, se tendrá encuenta la perspectiva profesional; c) en sumomento y por los mecanismos pertinentes,se promoverá la incorporación a la Constitu-ción del concepto y definición de DefensaNacional. d) El principio de subordinación alpoder político se aplicará en forma rigurosa, y–entre otras medidas– se ajustará la reglamen-tación relativa a las expresiones públicas defuncionarios militares en actividad, sea a títu-lo individual o en ejercicio de su cargo.

3) La nueva ley orgánica de las FFAA y elconjunto de la normativa se ajustará a la vi-sión democrática de la Defensa NacionalMilitar, teniendo en cuenta: a) En el estudiode las hipótesis de guerra, se elaborarán lasdoctrinas correspondientes examinando lasrespuestas apropiadas, la organización y elempleo de medios, dotaciones de personal,equipos, material y armamentos; b) las FFAAno serán empleadas en «Planes de Desarro-llo» ni de «Acción Cívica» que responden ala estrategia del sistema militar panamerica-no, considerándose que su misión fundamen-tal es la defensa militar ante ataque armadodesde el exterior. c) las FFAA podrán serexcepcionalmente empleadas en caso de con-moción interna (calamidades, inundaciones)

4 Frente Amplio (2004): «El Otro Programa». Montevideo,

Uruguay.

77

y solamente con previa autorización legisla-tiva y bajo su efectivo control. d) se conside-rará un principio, el mantener o ampliar lastareas de vinculación militar subregional ylatinoamericana, por oposición al sistema mi-litar panamericano.

4) Habrá una clara diferenciación de los ám-bitos de defensa nacional y de seguridad in-terna: a) se eliminará el empleo de las FFAAen las áreas relacionadas con el orden políticointerno, la seguridad ciudadana y toda tareade acción policial; b) se diferenciará comple-tamente «policía marítima» y «policía del aire»como defensa militar del espacio y responsa-bilidad de las FFAA, de los conceptos de ser-vicios policiales que refieren al orden públicointerno que son responsabilidad del Ministe-rio del Interior. c) No se emplearán las FFAAen misiones de orden interno como luchacontra el terrorismo, el narcotráfico o el con-trabando, que también son de responsabili-dad del Ministerio del Interior; d) No se re-novarán los compromisos que obligan a nues-tro país a la realización de maniobras, ejerci-cios y operaciones conjuntamente con lasFFAA de los EEUU que, como las Unitas uotras, reafirman la vigencia del sistema mili-tar panamericano; e) y se hará un análisis delos ejercicios o maniobras militares desarro-llados con los efectivos de los países de lasubregión, estudiando la conveniencia de sucumplimiento futuro.

5) Se generarán las condiciones para unamayor integración de las FFAA a la socie-dad, estudiando en particular los temas deeducación, salud, previsión social, vivienda,a fin de que, atendiendo a las particularida-des propias de la organización militar, se ajus-ten a la universalidad de los principios apli-cables a la sociedad en su conjunto.

6) Se aplicará el principio general de quela jurisdicción militar estará a cargo de jue-

ces ordinarios con competencia específi-ca, dentro de la órbita del Poder Judicial,impulsándose los proyectos ya presentadospor nuestra fuerza política a nivel del Par-lamento...

8) El Ministerio de Defensa mantendrá su res-ponsabilidad en los términos fijados por el de-creto relativo a la distribución de competenciasque oportunamente se dictará por el gobiernoprogresista. Las actividades que no sean estric-tamente de la preparación o de ejecución de ladefensa nacional serán retiradas de la compe-tencia del mismo, estudiándose caso a caso, concriterio de racionalidad, atendiendo siempre alos intereses del ejercicio de la soberanía de laRepública. Se creará un organismo –designadopor el Poder Ejecutivo y por legisladores– quedé su opinión previa respecto de aquellas deci-siones de gobierno en todos los casos en queestén en juego aspectos estratégicos relacionadoscon el ejercicio de la soberanía nacional, talescomo el área de los transportes, de la energía,de las comunicaciones, uso de aguas, empleosde tierras e inversiones...

10) Al mismo tiempo se procurará dotar alpersonal de remuneraciones y pasividadesdignas...».

Entre las iniciativas que están planteadas seencuentra una que procura crear una oficinade enlace directo entre las tres fuerzas –Ejér-cito, Armada y Fuerza Aérea– y el PoderLegislativo, a los efectos de contar con unnivel de asesoramiento e información gene-ral directo entre los legisladores y las FFAA.Esta iniciativa al momento no ha logrado aúngenerar consensos entre las fuerzas políticas.

La ciudadanía y la defensa

Este tercer tema en cuestión es sin duda elmás desafiante y del cual en última instancia

78

depende el conjunto de normas legales, pro-cedimientos administrativos y resolucionespolíticas, por más consenso que ellos hayanlogrado en las instituciones de gobierno.

Pensemos en la política de educación, sinconsenso ciudadano, sobre su importancia,sin participación social en su gestión, sindebate sobre su contenido, o en cualquierotra área que debiera desenvolverse en lasmismas condiciones; en ese estado, en esasituación, cualquier política está condenadaal fracaso, con independencia de las bonda-des que pueda tener su diseño y más allá delos recursos que se le asignen.

Creo que es el principal tema que como so-ciedad tenemos que enfrentar a los efectosde definir las cuestiones de defensa.

Si de acuerdo a la definición que venimossosteniendo, las Fuerzas Armadas son el ins-trumento armado de la defensa y sin ser susostén exclusivo, son sí un elemento prima-rio y esencial de la misma, la actual situa-ción de fractura entre una parte importantede la ciudadanía y las FFAA es inhibitoriapara un proceso integral de las definicionessobre el tema en cuestión.

Excede la propuesta de este encuentro –y nosé si sería útil– el revisionismo sobre el pro-ceso que nos ha llevado a esta situación, peroenterrar la cabeza en la tierra como el aves-truz, estoy seguro de que no conduce a nin-guna parte.

Podemos gastar ríos de tinta y organizar unforo por semana durante 30 años, pero nadava a cambiar sustancialmente si no se lograun proceso de reconstrucción de la confian-za entre FFAA y sociedad.

Es como intentar generar programas exitososde salud si buena parte de la ciudadanía no

tiene confianza y aun más, siente rencor ha-cia los médicos.

Sé que lo que expreso no suele estar presen-te en actos académicos de este tipo, pero meresulta bastante insoportable, sobar y sobareste tema y cuando uno trata de trasladarlode alguna manera a la realidad es como siarara en el mar.

A más de cien años de las luchas revolu-cionarias que en buena medida modelaronla estructura y organización de las FFAA,a más de cincuenta años de iniciada la Gue-rra Fría y a casi veinte de su término, amás de veinte años de recuperada la de-mocracia, nuestra nación necesita y mere-ce un proceso social y político que vaya enel sentido de restablecer aquella identidadque el ejército artiguista de hace doscien-tos años supo tener con el pueblo oriental,cuando se comenzaba a forjar nuestra in-dependencia.

Pero no hay magia, ni se trata de «perdonazos»o de amnesias colectivas, y el proceso al quehacemos referencia tiene necesariamente quepasar por la verdad, y las FFAA no son losúnicos actores.

FFAA, brazo armado de la oligarquía, FFAAinscriptas a la Doctrina de la Seguridad Na-cional, funcionales a EEUU, FFAA avasa-llando la Constitución, FFAA violando to-dos los derechos humanos, en una exten-sión inimaginable, FFAA acorazadascorporativamente para evitar la verdad y lajusticia, nunca más, nunca más. ¿Pero esoes todo?, ¿fueron y son las FFAA un islotede maldad intrínseca en un mar de virtudesy de aciertos? Sabemos que no. Entende-mos que desde toda la sociedad, y desdetodos los sectores políticos, debemos reali-zar un esfuerzo en el mismo sentido.

79

Es para la sociedad y para las FFAA el desa-fío de mirarnos a nosotros mismos en estahora y resolver si queremos ser los actoresde la reconstrucción, de la identidad socialperdida o por el contrario, profundizar elabismo del rencor y la desconfianza.

En síntesis, la defensa debe ser una políticapública de primer nivel, global e integrada

a las demás políticas públicas; ejecutadasen concurrencia y en coordinación con losdemás sectores del Estado, con FFAA quesean exclusivamente el actor militar de ladefensa externa con sujeción irrestricta almando político, con más amplios yjerarquizados ámbitos institucionales don-de debatir, decidir, ejecutar y controlar lapolítica de defensa.

80

.

81

Quiero saludar, casi por solidaridad de gé-nero, específicamente sólo a la señoraministra, que está desempeñando con brilloy mucha prudencia creo que uno de los mi-nisterios más difíciles de este gobierno.

Quiero felicitar a los organizadores de esteevento, porque en treinta años de dedicar-me a este tema, es la primera vez que enUruguay tengo oportunidad de exponer frentea un auditorio tan calificado y tan heterogé-neo a la vez.

Y quiero tener un recuerdo para mis com-pañeros, algunos de los cuales ya no están,de la Comisión de Defensa del Frente Am-plio, y saludarla en la persona del generalLicandro. A través de ella me interioricéde muchas cuestiones específicas de la ins-titución militar, a cuyo conocimiento nun-ca podría haber llegado sola, sin la trans-misión oral, a veces apasionada, de mu-chos de estos compañeros que son y fue-ron militares.

Hace treinta años que frecuento este tema.Quiere decir que tengo exactamente treintasegundos para resumir cada año de este co-nocimiento, que no ha abarcado sólo la cues-tión militar. En realidad, el problema queme he planteado es el aporte que las cienciassociales pueden hacer al esclarecimiento delpapel de la coerción en el funcionamientodel orden social; es un tema bastante másamplio que el que hoy nos convoca y quehizo enriquecer enormemente mi visión dela política, de lo político, de la democracia,de la ciudadanía. Prácticamente revisé toda

La Defensa Nacional del Uruguay,potencialidades y debilidades

Selva López

mi formación en ciencias sociales frecuen-tando esta temática.

No me voy a atener estrictamente a la agen-da planteada a esta mesa, pero ustedes van aver que de los tres núcleos que voy a encararva a surgir una posición, ya que aquí, eneste seminario, se trata de marcar posicio-nes para el debate sobre el temario que se haplanteado.

En primer lugar, partí de definir bien clara-mente, para mí misma, una distinción entreseguridad y defensa. La seguridad define unasituación: en el límite, de ausencia de ame-nazas, y en el intermedio mide grados de vul-nerabilidad relativa frente a amenazas de ac-tos reales o potenciales. La defensa es otracosa: es una función del Estado, y por lo tan-to, un conjunto de medidas y de acciones através de las cuales el Estado la lleva a cabo.En el marco del Estado-nación, ellas consti-tuyen la defensa nacional.

Al contrario de lo que se viene dando bas-tante repetidamente en este simposio desdeayer, comenzando por la intervención de lospresidentes, adopté un concepto de defensanacional que no se sumerge de inmediato enlo militar, porque creo que la defensa nacio-nal es algo bastante más amplio y excede losmárgenes de lo militar. Yo la definiría comolas medidas y acciones destinadas a enfren-tar situaciones de riesgo, potenciales o efec-tivas, o a reducir vulnerabilidades frente aellas. Como ustedes ven, aquí en ningún mo-mento se menciona lo militar, aunque apa-rece comprendido. Lo militar es un factor,

82

entre muchos otros, de la defensa nacional.Y es un factor –y eso cualquier militar losabe, desde el abecé de su formación– queno está disponible en la misma medida y dela misma forma, para todos los actores quese mueven en la escena internacional. Hayuna jerarquía marcada en esto.

En ese caso, el grueso de mi ponencia va a iren el sentido de ver qué nos ofrece el pano-rama de Uruguay, qué podemos entender através de la historia, de la sociología y de laciencia política –que son las ciencias que yohe frecuentado para plantearme y resolvereste problema– sobre las debilidades y po-tencialidades que tiene la trayectoria uruguayaen materia de defensa nacional.

En primer lugar, enfocando eso que se llamacapacidad de autonomía estratégica en nues-tro país, que es un concepto muy manejadoen los medios militares pero que de ahí hapasado al medio social, político (las empre-sas se manejan permanentemente con el con-cepto de estrategia, o sea, la capacidad paraenfrentar y solucionar conflictos), tenemosque considerar factores militares y, en ma-yor medida, factores no militares. Si lo quetenemos por delante es solucionar este temade cara a una política de defensa en este paísaquí y ahora, tenemos que partir, como plan-teaba el ex presidente Lacalle ayer, de las es-pecificidades de nuestro país. Y lo que se ve,analizando el tema históricamente, desde losorígenes del Estado oriental, es que nuestropaís tiene márgenes militares mínimos parala autonomía estratégica. Primero, porquetenemos una doble determinación externa, yeso también cualquier militar empieza porconsiderarlo cuando maneja sus hipótesis deconflicto: estamos sobredeterminadosregionalmente, porque la gran potencia máspróxima que tenemos es, en este momento,la potencia unipolar del mundo, y eso, paranosotros, ha sido así desde siempre, con la

sola transición desde la hegemonía británicaa la de EEUU; y además, tenemos unasobredeterminación regional. No olvidemosque Uruguay, entre otras cosas, es hijo de laConvención Preliminar de Paz de 1828; quenacimos como una cuña entre dos grandespaíses, y eso ha determinado, inclusive, lahipótesis de conflicto y estratégica que do-minó en este país durante muchas décadas.

Entonces, creo que con bastante buen senti-do, históricamente, desde comienzos del Si-glo XX, este país fue construyendo una reali-dad que se basó en maximizar los factoresno militares de la identidad y de la presencianacional en el continente. Y nuestro «paisito»–referencia cariñosa para quienes debimosobligadamente vivirlo desde otras latitudespor bastante tiempo– llegó a tener una pre-sencia destacada, no precisamente por suscapacidades militares o el papel que desem-peñara en la escena estratégica, sino por laeducación, por el respeto a la institucionali-dad, por la riqueza de sus recursos huma-nos, por el respeto al derecho internacional,por su grado de integración social, por la bue-na imagen que logró despertar en el mundo.

Inclusive yo diría que hubo una compren-sión temprana, explícita, de ese desequili-brio entre nuestra potencialidad militar y lanecesidad de maximizar lo no militar, desdecomienzos del Siglo XX. Yo estoy recordan-do ahora unas cartas que le escribió Batlle aDomingo Arena en 1908, en oportunidaden que teníamos un conflicto limítrofe conArgentina. Lo que se le encarecía era bajarla pelota al piso, bajar los términos del con-flicto, desescalarlo, no hacer unasfortificaciones que Williman quería hacer,no alentar cualquier sospecha en el entornoinmediato, porque sabía que en ese escena-rio teníamos todas las de perder. Esto defineuna opción temprana por una política de bajoperfil en lo militar, para no excitar al enemi-

83

go; porque desde aquella temprana época, elpoder político estuvo consciente de que te-níamos mucho para perder en el campo dela confrontación bélica.

Nosotros sabemos cómo estos factores, queyo considero el punto fuerte de nuestra de-fensa nacional, se han erosionado despuésdel proceso militar, después de las políticasaplicadas en las últimas dos décadas, y meparece bien que estemos en el umbral de unareversión de este proceso, a través de un pro-yecto político que se encara en función derevertirlo y volver a recuperar y superar nues-tros niveles previos.

Yo diría que en este momento vivimos unasituación que es de máxima inseguridad eincertidumbre, y no es sólo nuestra: el mun-do vive una situación de máxima inseguri-dad e incertidumbre. Algunos la identificancomo una situación de cambio, de transi-ción civilizatoria, que se manifiesta de unamanera en los países del tercer mundo –odel cuarto, como quieran identificarlo– y deotra en el primer mundo, donde no deja deestar presente.

Si uno analiza, difícilmente esta incertidum-bre y esa inseguridad –a la cual algún soció-logo alemán muy competente ha definidocomo «sociedad de riesgo»– pueden tener unasolución militar. Estamos llenos de conflic-tos donde hay intervención armada y coerci-tiva, que acontecen como en los intersticiosde un gran orden mundial unipolar que dejamucho que desear en materia de consolida-ción desde abajo de sociedades integradas.Más bien contribuye a tapar con un dedo elsol, la parte social, la desintegración e inclu-sive la erosión de muchos elementos que fue-ron centrales a la emergencia y a la historiadel Estado-nación y que hoy aparecen muydesvanecidos, como por ejemplo, el mono-polio de la violencia legítima.

Yo podría dar otra charla sobre ese tema.Basta ver en los informativos lo que ha pasa-do en San Pablo ahora, en que un poderextraestatal desafió al poder del Estado. Nocreo que la solución de fondo de esos pro-blemas pase por lo militar, de ninguna ma-nera. En todo caso uno puede atacar los sín-tomas, pero no la enfermedad.

Yendo a la otra pata del asunto. ¿Cómo apa-rece el factor militar en la consideración delos márgenes de autonomía estratégica queuna situación, en una trayectoria históricacomo la uruguaya, permite visualizar? Creoque aquí hay más un debe que un haber. ¿Porqué? Porque si uno observa la función mili-tar en perspectiva histórica, encuentra queella ha tenido un ejercicio más hacia aden-tro que hacia afuera. Casi diría que priorita-riamente hacia adentro. Porque si nosotrosdatamos la institución militar profesionaldesde la guerra del Paraguay –yo no creo quehaya una transición ininterrumpida desde lagesta artiguista hasta la actualidad, de ningu-na manera, nuestro ejército profesional apa-rece con la guerra del Paraguay y se desarro-lla bastante durante la etapa militarista–, siobservamos la actuación desde ahí hasta aho-ra, nos encontramos con que de las dos fun-ciones que el poder coercitivo del Estado tie-ne, de las cuales una se ejerce hacia adentroy otra hacia el exterior, es la primera la queaparece. Primero durante el militarismo,consolidando la propiedad privada de la tie-rra; luego durante el batllismo, consolidan-do el poder del Estado contra la oposiciónblanca; después casi desaparece por décadas,y se produce aquello que Real de Azúa llama«mimetismo civilista»: una larga etapa en lacual lo militar casi se hace invisible. Inclusi-ve cuando se da el golpe de Estado de Terra,en 1933, las Fuerzas Armadas no participan;participan por omisión, porque deberíanhaber defendido la legalidad y no lo hicie-ron. Estuvieron omisas en cuanto a su mi-

84

sión constitucional en ese caso. Pero el gol-pe no se dio con las Fuerzas Armadas. Ydespués vuelve a aparecer ostensiblementeen el proceso militar que comienza en 1973y que todos conocemos.

Entonces, ¿cuál es el problema que esta for-ma de ejercicio del factor militar plantea?Si uno lee lo elemental de la sociología mili-tar, se encuentra con un planteo fuerte: delos dos frentes de actuación que la coerciónestatal tiene, la que se emplea «hacia aden-tro» deslegitima la institución frente a sec-tores importantes de la sociedad, genera pro-blemas de relacionamiento con ella. ¿Porqué? Porque la institución aparece compli-cada con el establecimiento o la defensa deun determinado orden y el orden socialsiempre ha sido y es asimétrico; hay unosque están arriba y otros que están abajo. Yhay que conciliarse con la idea de que estofue así y está llamado a ser así tal vez porbastante tiempo.

Entonces, yo diría que el ejercicio de la fun-ción militar hacia adentro es deslegitimantede la institución, quiérase o no. Lo que le-gitima la institución es la acción «hacia fue-ra» –cuando es más frecuente que una cau-sa pueda aglutinar a toda una comunidadcontra un «otro» foráneo– de la cual noso-tros estamos bastante desprovistos históri-camente, por todo lo que acabo de decir:por nuestras dimensiones minúsculas, porel enclave regional, por la subordinaciónregional que tenemos, en el más amplio sen-tido.

En general, cuando se habla de la defensanacional aludimos a la función hacia el exte-rior, y sociológicamente estamos obligadosa reconocer la doble función de nuestrasFuerzas Armadas, de las cuales la interna esla que ellas han desempeñado con más fre-cuencia.

Entonces, podría concluirse que es una ins-titución que viene «mal encajada», si consi-deramos su relación con la sociedad global;lo cual, además, contribuye a corroborar losrasgos que la institución tiene y fue confor-mando desde los orígenes del Estado moder-no, y que a mi juicio tendrían que cambiarpara que todo este panorama evolucionaraen el sentido de una democratización de todala sociedad.

En este momento de mi intervención, esimportante recordar algunas característicasde la institución militar.

Se trata de una institución profesional por-que cultiva un saber específico;

Es una institución burocrática, porque es unarama burocrática del Estado subordinada adisciplina, a jerarquía y todo lo que atañe auna organización sometida a los parámetrosde una burocracia.

Es una institución cerrada, enclaustrada,como hay muchas otras, pero tal vez ningu-na en tan gran medida, salvo los monjes declausura; sus miembros se entrenan, educane interactúan entre sí en mayor medida queen ninguna otra institución.

Y, por último, es una institución compleja.En sociología de las organizaciones, institu-ción compleja define una realidad muy es-pecífica. Se trata de una forma de ver la rea-lidad que enfatiza la multiplicidad y diferen-cia de dirección de las interacciones socia-les, a tal punto que los resultados de ellas sonbastante imprevisibles. Traducido a buencastellano, ¿qué quiere decir esto? Que es unainstitución que puesta a funcionar es capazde desarrollar márgenes muy elevados deautonomía relativa. Y nosotros lo sabemos.Aquí hubo un proceso progresivo de inmer-sión de la fuerza armada en una situación de

85

creciente militarización y cuando el poderpolítico quiso dar vuelta atrás, no pudo. Lainstitución ya tenía su propio plan de acciónestratégico trazado. Lo cual quiere decir quees una institución difícil de «instrumentali-zar». Estudiando este tema logré entender eldiscurso de Seregni del 9 de febrero de 1973,en Ocho de Octubre, que en aquel momen-to no entendí.

Las características de la institución hacen quese desarrolle allí no una ética –que tambiénlo hace– sino un ethos institucional corpora-tivo muy fuerte, que tal como ocurren lascosas en Uruguay y la situación de enclaus-tramiento militar vigente –yo me felicito deestar aquí hoy, siendo escuchada, como de-cía, por un auditorio mezclado y heterogé-neo, señal de que estamos empezando a cam-biar– agrava el problema.

Esa famosa distinción civil-militar que aRosadilla no le gustaba evocar pero que esuna realidad, existe, nace de allí. Además,tiene una consagración legal. Si nos pone-mos a analizar la legislación pertinente altema, vemos que hay una situación deexcepcionalidad en relación con lo militar.Inclusive la Constitución de la República esmucho más cuidadosa, por ejemplo, en cer-cenar los derechos ciudadanos de los milita-res, que en definir mejor cuáles son sus fun-ciones, respecto a lo cual es muy genérica.Hay una situación de ostracismo social y ciu-dadano que no facilita nada la solución deesta problemática que para mí tiene raíceshistóricas muy grandes.

En general, cuando los medios académicos ypolíticos se ocupan del tema militar, enfatizanel tema de la subordinación militar al poderpolítico. Yo estoy totalmente de acuerdo enque debe ser así, pero lo que ha habido eneste país históricamente –y que tiene que se-guir existiendo aunque con fundamentos

mucho más fuertes por parte del poder polí-tico en cuanto a entender los problemas y adefinir por dónde tiene que transitar- es unasubordinación «por arriba». Se ha subordi-nado a los comandantes escogiéndolos entrelos adictos a las fuerzas de gobierno; en lalarga trayectoria de gobiernos de partidostradicionales de este país, basta para corro-borar esta idea la filiación partidaria de lascúpulas militares al comienzo y al fin de cadaadministración. De la cúpula para abajo, tododebe funcionar sin alteraciones, de la mismamanera. Es, digamos, el esquema liberal deprocesamiento operativo de la subordinaciónmilitar al poder político.

Estamos en un tiempo de cambios. Si real-mente nuestro gobierno actual pretende pro-fundizar los niveles de democracia y enfren-tar las incertidumbres y las inseguridadesdesde una plataforma global de gobierno di-ferente, creo que este tema de la política dedefensa es medular.

Aquí voy a pasar a la última parte de mi ex-posición, que es un recetario; un resumende lo que yo saco en conclusión sobre lo quehay que hacer en materia de defensa paraprofundizar nuestra democracia.

En primer lugar, desandar un camino quenos llevó a la militarización de los conceptosde seguridad y de defensa. Hay que desmili-tarizar, hay que empezar a entender que ladefensa nacional es un problema de todos. Yno sólo en lo que refiere a que todos tene-mos que entender a la institución militar, sinoen la comprensión profunda de que la defen-sa nacional pasa, por ejemplo, por desarro-llar en el país –el rector de la Universidad,Ing. Rafael Guarga me inspira el orden en laagenda– la ciencia y la tecnología; por resca-tar todos los recursos humanos uruguayosque andan repartidos por el mundo y nopueden volver; por solucionar los temas del

86

trabajo –si hay poco trabajo, democratizarel trabajo y que trabaje todo el mundo mu-cho menos–; por realizar el proyecto de paísproductivo; por volver a tener los niveles edu-cativos que alguna vez tuvimos; y después,por enfocar la cuestión militar de la defensade una forma totalmente diferente.

En este sentido, después de enfatizar los fac-tores no militares, que son mi punto fuerte ylos puntos fuertes de este país, hay que ade-cuar la institución militar a funciones creí-bles de defensa. Aquí hay un espacio territo-rial, marítimo y aéreo que hay que custodiarevidentemente pero, como decía Rosadilla–y yo estoy totalmente de acuerdo–, el ejede la institución es un supuesto combate quealgún día, supuestamente, se producirá. Por-que esto es lo que define la forma de la insti-tución militar, sus prácticas orgánicas, suequipamiento; lo definitorio es la forma cómose concibe al enemigo.

Y aquí entramos al otro punto fuerte que des-borda totalmente los parámetros de la nación:hoy estamos enfrentados a un mundo dondeel conocimiento y la comunicación global sonprácticamente instantáneos. Eso hace que la«visión del otro» tenga que ser diferente. Hoyhay actores de género, actores de etnia, acto-res culturales reivindicando sus derechos es-pecíficos. Nuestra idea de la libertad y de laigualdad debe enriquecerse con el reconoci-miento de la diferencia. Entonces, no pode-mos tener la misma imagen del enemigo quehace diez, veinte o cincuenta años. Al enemi-go, en primer lugar, hay que reconocerlo comoun ser humano con todas esas diferenciacio-nes. Y de ahí para adelante.

De ahí que no hay que caer –y aquí tambiéncoincido con algo que dijo Rosadilla– en lainversión de los términos: ya que está la ins-titución, potenciar sus funciones subsidiariasen detrimento de las esenciales. Porque la fun-ción esencial es la que define la institución, ya veces la define de una forma que a mí nome gusta, tal vez porque no me gusta lo quedefine la cuestión: la definición subyacentedel enemigo. De modo que hay que empezarpor definir correctamente de qué enemigose está tratando y no invertir los términos. Y,en consecuencia, redimensionar a la institu-ción adecuadamente, en correspondencia conesas definiciones fundamentales.

Yo diría que es esencial, para un proyecto deprofundización de la democracia, desenclaus-trar a la institución. Y no digo solo que salgade los cuarteles y venga a la Intendencia, alSalón Azul, a oír la charla de otros que noson militares. Hablo de desenclaustrarla enel sentido «fuerte», en términos de limar lascondiciones de excepcionalidad que rodeana sus miembros, restituyendo a los integran-tes de las Fuerzas Armadas toda su prestan-cia ciudadana. No se puede construir ni pro-fundizar ningún proyecto democrático avan-zado, si no es partiendo de la base de unadensificación de la ciudadanía de todos, sinexcluir a los militares. La subordinaciónmilitar no puede seguir siendo «por arriba».Debe partir de la adhesión democrática decada uruguayo, civil o militar, alto oficial osoldado raso.

Esto es lo que yo quería decir. Creo quemarqué mi posición para el debate, que eralo que había que hacer en esta oportunidad.

87

Panel II

Política exterior y defensaDefiniciones estratégicas de la política exterior:Seguridad internacional y seguridad regional.

Cooperación militar.

Operaciones de paz.

:

88

Así como los conceptos de defensa y seguri-dad son objeto de viejas polémicas y no exis-ten consensos respecto a su definición, tam-bién las nociones de seguridad internacionaly seguridad regional son objeto de un debateteórico y político. En los últimos años hanvenido a agregarse nuevas nociones: seguri-dad humana, seguridad, democrática, segu-ridad cooperativa, etcétera.

Estos nuevos conceptos han ido surgiendocon el telón de fondo de las transformacio-nes posteriores al fin de la guerra fría, enciertos casos, al calor de los procesos de nor-malización institucional en varias regiones delmundo, América Latina particularmente.Otros más directamente vinculados a la es-fera de las relaciones y el derecho interna-cionales y en el marco de la progresiva legiti-mación del derecho de intervención, general-mente justificado en razones humanitarias,pero en cuya explicación casi siempre se es-conden intereses de actores centrales de unmundo en acelerado proceso de globalización.

Así, los desarrollos del concepto de seguri-dad regional en América Latina, la polémicaque a su alrededor se ha procesado y su evo-lución, son inseparables de las profundasmutaciones político-estratégicas que han su-frido el mundo y la región en las últimas dosdécadas.

En tal sentido, el país ha participado, desdesu creación en 1942, de la Junta y del Cole-gio Interamericano de Defensa y, más re-cientemente, de los debates de la Comisiónde Seguridad Hemisférica de la OEA que

desembocaron en los acuerdos alcanzados enla Conferencia Especial de Seguridad deMéxico en 2003. Sin embargo, dichos asun-tos han concitado escaso interés en el país ysólo son conocidos por un puñado de espe-cialistas.

Una nueva configuración del poder a nivelinternacional se ha ido consolidando a par-tir de los dramáticos cambios experimenta-dos a partir del fin de la guerra fría, con lasuperación de la configuración bipolar depoderes en el mundo y el equilibrio basadoen el terror nuclear. La consolidación de laglobalización y, muy particularmente, los fe-nómenos internacionales desencadenados porlos atentados contra Nueva York y Washing-ton el 11 de setiembre de 2001, nos ubicanen una realidad determinada por la existen-cia de una única gran potencia militar convoluntad de acción y dominación globales,dotada de medios inéditos de poder y unaestrategia explícita para ello.

En dicho marco, con la única excepción delconflicto colombiano y de los potencialesriesgos que el mismo plantea al conjunto dela región, América Latina, sin haber perdi-do su tradicional condición de hinterlandestadounidense, no se halla actualmente enel foco de interés de la agenda de seguridadnacional del gobierno de EEUU, enfocadahacia conflictos ubicados en otras zonas delmundo.

Dicha relativa baja prioridad ha sido a vecesseñalada como un problema por ciertos ac-tores preocupados por la escasa atención que

89

la Casa Blanca dedica, particularmente, a laregión más meridional de América del Sur.Sin embargo, ello también puede ser asumi-do como un desafío y una oportunidad, enla medida en que los gobiernos del área lo-gren definir una agenda y unas políticas pro-pias. Muy particularmente, aquellas cuestio-nes de interés común que permitan fortale-cer las capacidades autónomas de acción,tanto en el nivel nacional como subregionaly regional.

En dicho entorno estratégico, la actividadpolítico-estratégica internacional del Uruguayse ancla en un conjunto de definiciones bá-sicas que han orientado tradicionalmente suinserción y su acción en la arena internacio-nal. En este sentido, podrían citarse: el res-peto y promoción del derecho internacionalcomo principio básico de la convivencia en-tre estados y pueblos, la defensa de la auto-determinación de los pueblos y de los prin-cipios de no intervención y de resoluciónpacífica de las controversias internacionales.

Coherente con las definiciones precedentes,existe un firme consenso político y socialrespecto a la vocación no expansiva del Uru-guay. Así, los principales contenciosos limí-trofes con sus vecinos –Argentina y Brasil–han sido básicamente resueltos. Por otra par-te, el contexto vecinal en el cual el país seubica se caracteriza, en general, por la co-operación y la ausencia de contenciosos queden sustento a hipótesis de conflicto conven-cional militar en la subregión.

Uruguay participa en conjunto de acuerdos

de cooperación regional que se han ido te-jiendo en las más diversas áreas: desde trata-dos de defensa colectiva, seguridad y coope-ración política en el ámbito de la OEA, has-ta tratados de integración subregional comoel Mercosur que, más allá de sus problemasy limitaciones actuales, representa un ámbi-to de cooperación que supera largamente lasdimensiones comerciales que le dieran ori-gen y se ha constituido en actor interna-cionalmente reconocido, amplificando lasposibilidades de acción internacional del país.

En particular, está vigente y operativo el“Plan General de Cooperación y Coordina-ción Recíproca para la Seguridad Regionalen el Mercosur”, adoptado en 1999 y queinvolucra un conjunto de cuestionestransfronterizas que comprometen no sólo alos responsables de la política exterior delpaís, sino a otras instituciones públicas comoprincipalmente el Ministerio de Interior, elPoder Judicial y también a las autoridadesaduaneras e incluso ciertas dependencias delMinisterio de Defensa Nacional relaciona-das a la seguridad en los espacios marítimosy aéreos.

Hasta el presente, mientras en el entornoregional más cercano los países han dadopasos, en ciertos casos, muy significativosen el plano de la cooperación en asuntos deseguridad regional e internacional y de co-operación específica entre sus Fuerzas Ar-madas, Uruguay ha mantenido una actitudmás pasiva y reticente en dicho plano.

En dicho marco, se ha convocado a los

90

expositores cuyos trabajos se compilan en elsiguiente capítulo para contribuir a un deba-te más explícito y público en esta esfera depolíticas. En ella se ventilan y se dilucidandefiniciones muy relevantes vinculadas a losintereses y los objetivos del país en su rela-ción con el mundo y particularmente la re-gión.

¿Cuáles son dichos intereses y objetivos?

¿Cuál es el papel del Ministerio de RREE ydel Ministerio de Defensa Nacional en cues-tiones de seguridad regional e internacional?

Por otra parte y como una manifestaciónconcreta de la amplia temática incluida en laintersección entre su política de defensa na-cional –particularmente de su componentemilitar– y su política exterior, el país se haconstituido en activo protagonista de inicia-tivas multilaterales en el plano de la seguri-dad internacional. Esta línea de política ex-terior se ha concretado casi exclusivamenteen una muy voluminosa participación relati-va de militares uruguayos en misiones de paz,principalmente de la ONU.

Tal participación, definida por las FFAAcomo de apoyo a la política exterior del Esta-do, es caracterizada por el Ejército como unade sus tareas accesorias, por la Armada comouno de sus cometidos sustantivos y por la Fuer-za Aérea como uno de sus cometidos de apo-yo a los fines esenciales de la política nacionalen tiempos de paz.

1

Sin embargo, el protagonismo del Ministe-rio de Relaciones Exteriores aparece –primafacie– casi como marginal en dichosemprendimientos. Casi todos ellos ubicadosen países y/o regiones casi irrelevantes des-de el punto de vista de la política exterior delpaís.

De esta forma, además, el Ministerio deRREE mantiene una presencia político-di-plomática muy limitada en aquellos escena-rios donde el país ha definido desplegar con-siderables contingentes militares.

Así, parece percibirse cierto desbalance en-tre la cuasi-ausencia y el débil protagonismopolítico-diplomático del país en regiones delmundo donde su presencia militar –y portanto su potencial de influencia política, eco-nómica y/o cultural– es significativa.

En tal sentido, resulta imprescindible plan-tear algunas interrogantes.

¿Los contingentes militares desplegados –casi3 mil efectivos con el equipamiento corres-pondiente– representan, real y concretamen-te, un instrumento efectivo de la política ex-terior del Estado?

¿Cuáles son sus objetivos, más allá del enun-ciado, tan genérico que suena casi inocente,de contribuir a la seguridad y la estabilidadinternacionales?

Y en consecuencia, ¿qué intereses específi-cos posee el país en las regiones donde hadestacado significativos contingentes milita-res y qué instrumentos de política exteriorexisten o debe crearse en relación a ellos?

J. G. G.

1 Definiciones extraídas de “La Defensa Nacional. Aportes para

un Debate”, MDN, enero 2005.

91

• Doctor en Derecho y Ciencias Sociales

• Máster en Administración Pública Escuelapor la Universidad de California del Sur,Los Ángeles

• Cursó la Academia de Derecho Internacionalde La Haya en 1983

• Profesor del Instituto de EstudiosEmpresariales de la Universidad deMontevideo; de la Universidad Nacionaldel Nordeste (Resistencia, Argentina)

• Profesor de la Maestría en RelacionesInternacionales, Facultad de Derecho,Universidad de la República

• Senador de la República por el PartidoNacional

• Vicepresidente de la Comisión de AsuntosInternacionales del Senado

• Fue ministro de Relaciones Exteriores yministro de Industria, Energía y Minería

• Presidente de la Ronda Uruguay del GATT

• Senador de la República por el Frente Amplio

• Miembro de la Comisión de DefensaNacional del Senado, la cual presidió en variaslegislaturas

• Director general de Asuntos Políticos,Ministerio de RREE

• Actualmente subdirector general delInstituto Militar de Estudios Superiores

• Fue jefe del actual Departamento dePlanificación Estratégica del Estado Mayordel Ejército (2004-2005)

• Fue jefe del Estado Mayor del BatallónUruguay II en la República de Mozambique

• Fue jefe del Grupo de Artillería de DefensaAntiaérea Nº 1

• Es licenciado en Ciencias Militares

• Diplomado de Estado Mayor

• Diploma de Postgrado de Especializaciónen Currículum y Evaluación por laUniversidad Católica del Uruguay

• Docente en diferentes institutos y centros deinstrucción del Sistema de Enseñanzadel Ejército

92

.

93

Misiones de Paz: un instrumentode la política exterior del Uruguay

Eleuterio Fernández Huidobro

Mis felicitaciones y saludos a los organiza-dores, al Ministerio de Defensa y sus autori-dades y a las diversas autoridades aquí pre-sentes, que me han conferido el honor depoder, desde aquí, decir algunas cosas.

Pido disculpas, públicamente, por no haberpodido estar ayer en la inauguración de esteseminario y no haber podido estar hoy acom-pañando a los otros panelistas.

Estoy convaleciente de una enfermedad y esoha limitado bastante mis movimientos.

Me siento desamparado porque no está aquípresente don Sergio Abreu, pero voy a tratarde salir del desamparo, mientras él llega.

Esto lo digo porque pensaba comenzar di-ciendo que el tema de este panel está vincu-lado, a mi juicio, a la política internacionaly no a la política de defensa; es un tema derelaciones exteriores. A mi juicio es un cla-rísimo asunto de política internacional, asun-to en el que, como es público y notorio, nosoy especialista. De ahí el desamparo al noestar aquí, junto a nosotros, el ex canciller yel gran especialista en política internacionaldon Sergio Abreu.

Quería por lo tanto comenzar diciendo quepropongo una primera gran conclusión depocas palabras... definir que esto, definir queel tema misiones de paz es un tema vincula-do a la política internacional, a las relacio-nes exteriores y que, a lo mejor, Uruguaynecesita a ese nivel un gran debate.

También quería comenzar diciendo queDiscépolo se perdió un gran tango con estetema. ¿Por qué? Porque las Misiones de Pazde las Naciones Unidas deben haber sido yson de los mejores emprendimientos que lahumanidad ha hecho y tal vez por eso, diríael gran letrista, tal vez justamente por eso,las misiones de paz, como capítulo del siste-ma de las Naciones Unidas, es la Cenicien-ta, paradojalmente. Yo no puedo, por lo tan-to, ni siquiera imaginarme –aunque no soyespecialista– una política internacional uru-guaya que no apueste, por razones de prin-cipio y por razones de conveniencia legíti-ma, a las Naciones Unidas. No me puedoimaginar otra política internacional en esesentido. Defendiéndola, promoviéndola, apo-yándola.

Esta organización es una herencia de la ge-neración que vivió las horas más tristes delsiglo corto del que nos hablaba Hobsbawn,ese siglo que nació en 1914 y terminó cuan-do se derrumbó el muro de Berlín, cortitopero en el que pasó todo lo que podía pasar,absolutamente todo. Hubo una generaciónque hoy se está yendo que tuvo que protago-nizar esos momentos muy terribles y la he-rencia de ellos fue, entre otras cosas, con losantecedentes que todos conocemos (la socie-dad de las naciones que al decir de Churchilllo único que logró hacer fue muy buenas es-tadísticas), con esos antecedentes de pelearpor la paz mundial, logró construir este siste-ma que nació en el año 45; muy criticado yque, como se ha dicho por ahí acerca de lademocracia, es el peor de los sistemas de go-bierno con excepción de todos los demás.

94

Las Naciones Unidas sí deben ser el peorsistema de política internacional con excep-ción de todos los demás. La humanidad noha podido, hasta ahora, inventar algo mejorque eso.

Por lo tanto yo tampoco me puedo imaginaruna política internacional uruguaya que, jun-to con lo anterior, no apueste decididamen-te al derecho, a lo multilateral, a la paz, a lasolución pacífica de las controversias inter-nas y externas, al respeto de los chicos porlos grandes, de los débiles por los fuertes, ala solidaridad entre los pueblos, etcétera.

Y hoy mismo tenemos pruebas empíricasmuy concretas de por qué Uruguay debe apos-tar a esto. Lo hemos vivido y sufrido en elpasado, lo estamos viviendo, sufriendo yhasta, tal vez, disfrutando en el presente.

Como socialista, incluso utópico, es muycómodo para mí afirmar esto que estoy afir-mando, pero reconociendo una paradoja:estas ideas también pertenecen a otros parti-dos políticos de mi país y a otras ideologías.En realidad son un pensamiento ya viejo dela nación.

Me parezco a Perogrullo porque estoy dicien-do algo archisabido, pero a veces convieneempezar por el principio de las cosas y po-nerlas en su debido sitio, repitiendo lo ob-vio para no equivocarnos y partir de basesfalsas; especialmente cuando voy a tratar deentrar al tema específico que nos ocupa.

Ya ven que no se pueden eludir considera-ciones acerca de una estrategia de políticainternacional y de relaciones exteriores cuan-do se entra a considerar el tema de las mi-siones de paz.

Y conviene agregar, forzosamente, tambiénpara poner las cosas en su debido sitio, que

nada de lo anteriormente dicho es posible,como lo sabe la humanidad, sin una fuerza,sin la fuerza necesaria para imponerlo. Conpoesías, con palabras inermes no se imponeel derecho ni se defiende la ley ni se defien-de a los débiles de los fuertes. Es necesaria,como es archisabido, lamentablemente ne-cesaria y previsiblemente lo seguirá siendopor mucho tiempo, desgraciadamente nece-saria la fuerza para imponer el derecho.

Las ideas no se degüellan dijo alguno y elgenial uruguayo Vaz Ferreira agregó: pero lasmalas tampoco.

Hay demasiada maldad suelta por el mundogenerando pésimas ideas, que no solamenteno se degüellan sino que vienen degollando,a veces.

Ya muy temprano, en el transcurso de la Se-gunda Guerra Mundial, cuando la victoriaera dudosa para cualquiera, los aliados au-dazmente diría yo, atrevidamente, se pusie-ron de acuerdo, después de lo que había pa-sado en la Primera y lo que estaba pasandoen la Segunda, en que no iban a desmovili-zar ni a un muchacho armado hasta los dien-tes, que no iban a volver a los arsenales lasarmas desplegadas en el planeta hasta que nose impusieran las Naciones Unidas, el Con-sejo de Seguridad, un mecanismo interna-cional... No iban a desocupar los continen-tes hasta que no se impusiera, por las bue-nas o por las malas, un mecanismo interna-cional que peleara para tratar de evitarle almundo la guerra.

Yo creo que tenían razón (y más con el mo-mento que estaban viviendo) y pleno dere-cho para sostener eso. ¡Ay de todos nosotrossi hubieran perdido! Menos mal que gana-ron y que pudieron, efectivamente, hacer loque se comprometieron a hacer cuando lavictoria era algo realmente incierto. Un lec-

95

tor tranquilo hoy, leyendo en el living de sucasa, al mirar esa memoria podría pensar:qué aventureros que eran estos tipos. Por-que más bien estaban recibiendo una granpaliza.

Conclusión forzosa entonces, a mi juicio ypara ser coherente con lo que he dicho, Uru-guay debe participar en las misiones de paz;en la muy bien calculada medida de nuestrasfuerzas, muy bien calculadas para que esaparticipación, con todo lo demás –porque sino seríamos unos incoherentes– no afecte lapotencia nacional, no sólo en el plano de susFuerzas Armadas sino en todos los planos desu potencia, ni el desempeño de sus com-promisos sustantivos. Pero ser medianamenteclaros ante el mundo en decir: estas son lasmedidas de nuestra fuerza y esto se pone abeneficio de esta empresa. De esta benemé-rita tarea, repito.

No puedo tampoco eludir decir que las dehoy se producen en un contexto particular-mente crítico. Estoy convencido de que elmundo está asolado por una gran crisis, quese expresa en cuatro caballos desbocados,caballos del apocalipsis, cuatro grandes cri-sis que son: la de la energía, la de las pobla-ciones (5.000 hombres va a mandar el presi-dente de Estados Unidos a la frontera conMéxico), la de los alimentos y la del aguapotable de buena calidad. Me acaba de decirun recién llegado de Haití que allí sólo el 4%de la población accede al agua. Uruguay tie-ne mucho que aportarle a Haití ahora, enmateria de agua, por ejemplo. Es uno de los«objetivos del milenio», para el cual se traza-ron 15 años para tratar de solucionarle a másde 1.200 millones de personas, la mitad delos que no acceden al agua hoy, ese proble-ma. ¡Quince años! Para los que se presupues-taron, entre otras cosas, 50.000 millones dedólares en 15 años y uno calcula que solouna potencia invierte, en gastos militares, cer-

ca de 1.000 millones por día, es decir, en 50días estaría liquidado ese objetivo delmilenio.

Solo una potencia, que gasta como todas lasdemás juntas, pero las demás también gas-tan, con lo que los gastos militares podríanestar ascendiendo hoy a unos 2.000 millo-nes de dólares por día. Estas cifras y los es-cuálidos objetivos de la «Cumbre del Mile-nio» como darle de comer a la gente que notiene, enseñarle en la escuela a los niños, et-cétera, demuestran la sima (con «s») hondade la estupidez humana, de la que no hemospodido salir.

Esas cuatro expresiones de una gran crisisque viene pautada porque sencillamente des-cubrimos los límites del planeta.

No hace muchos años pensábamos que losrecursos eran infinitos, que el crecimientopodía seguir por tiempo indeterminado. Perono hace muchos años descubrimos que no,que tienen límites el aire, la atmósfera, elsuelo, el subsuelo y que con seis mil millo-nes de habitantes con proyección a nuevemil millones dentro de poco sobra gente, ofalta comida o falta el agua o falta el aire. Yhay un modelo en boga que es un modelo deexclusión, un modelo para una minoría; en-cima con un agregado, al que se refería en elCalen hace poco un conferencista: las co-municaciones, la información, la revoluciónen ese sentido le muestran a toda la humani-dad lo bien que se puede vivir y lo mal quese puede vivir. ¡Y hay que vivir mal!... Untrasfondo convulsivo que cualquier militarprofesional entiende mejor que nadie: esinútil tirar pólvora y soldados sobre tanta mi-seria. No hay solución militar posible, ha-bría que gastar demasiada cantidad de sol-dados y de pólvora, mientras haya causas tangrandes generando violencia, permanente-mente. Y no es necesario ir muy lejos, no es

96

necesario ir al Congo, basta ir a unas cua-dras de aquí para descubrir con qué facili-dad la humanidad vuelve a la tecnología dela horda, que es una tecnología de sobrevi-vencia como cualquier otra en la que se des-cubre, de pronto, que la guerra por la guerramisma puede ser uno de los mejores modosde vivir y de sobrevivir.

Lo concreto hoy en este tema y para resu-mir, unas seis o siete propuestas muy con-cretas:

Lo ya dicho: debemos participar, en la me-dida de nuestras fuerzas, muy bien medidas.Debemos participar con la libertad de elec-ción en torno a dónde, por qué, cuándo ycómo. Esa decisión tiene que ser de políticainternacional más que de defensa. La deci-sión tiene que ser de política internacional.El Estado mayor que se ocupe de esto nopuede depender del Ejército, tiene que serun Estado Mayor Conjunto que dependa delMinisterio de Defensa, y voy a agregar lapalabra «Combinado» que en términos téc-nicos se refiere a cuando actúan militares dedistinta nacionalidad en un Estado Mayor,pero yo la voy a aplicar de otra manera: con-junto, porque debe abarcar a las tres Fuer-zas y combinado porque debe abarcar tam-bién a la población civil dentro de ese Esta-do Mayor (gente vinculada al Ministerio deRelaciones Exteriores, por supuesto; a laUniversidad, etcétera).

La acción tiene que ser global. Nosotros nopodemos seguir mandando soldados despro-vistos de absolutamente todo lo demás: depresencia diplomática, de presencia técnica,de presencia de los otros ámbitos de la po-tencia nacional. Esto no puede ser, de nin-guna manera, una tarea exclusivamente mi-litar. Y hay muchas operaciones de paz, en-tre ellas, por ejemplo, la de Haití, que vanpasando lentamente y deben pasar apresura-

damente de lo específicamente militar a locivil, pero muy rápidamente, y a lo civiliza-torio, si no será en vano enviar soldados alejanos confines.

El énfasis en esta materia debe estar puestoen lo diplomático. Atrás o adelante de cadabatallón tiene que ir la diplomacia, forzosa-mente.

El buen equipamiento y sus ventajas: este esun tema del Ministerio de Economía y Fi-nanzas. Me parece erróneo lo que estamoshaciendo, habría que hablar con el señorministro de Economía y Finanzas –yo sé quees difícil hablar con él, cuando se le va apedir dinero– para decirle que sería un grannegocio para el Ministerio de Economía yFinanzas, para el país, desde el punto de vis-ta financiero, mandar nuestras unidadesexcelentemente equipadas, para que el retor-no que nos venga, aproximadamente del30%, nos venga sobre el material nuevo ybueno, de modo tal que se devuelva lo inver-tido y nos quedemos con material en buenascondiciones.

A las misiones de paz se debe ir, dicen, amostrar pabellón. Eso significa: a cosecharamigos, a ganarse el respeto del planeta, ahacer el bien, a aprender muchísimas cosas,a desarrollar lo profesional también por su-puesto y a descubrir oportunidades.

Yo terminé acá con las propuestas.

Tengo un problema que lo voy a dejar pen-diente: en las negociaciones de paz comple-jas de El Salvador (un modelo hasta hoy demisiones de paz) yo no participé pero eraamigo de los negociadores que me decían:en una negociación tan compleja –se tratabade guerrilleros– hay temas que para que lanegociación camine se pueden «poner en elfreezer», hay temas donde hay acuerdos que

97

permiten pasar a la acción y hay temas compli-cados que necesitan «taller», hay que «meter-les taller». Taller es reunirse incansablemente,discutirlo, mirarlo por los cuatro costados.

Termino diciendo: hay un tema al que ledebemos meter taller –yo no tengo la solu-ción–, que es el tema entre las operacio-nes del capítulo sexto, del «sexto y medio»o del séptimo; en realidad las conclusio-nes del Informe Brahimi, aquel informeexcelente de fines del milenio pasado, prin-cipios de este, de autocrítica de las misio-nes de paz, tan bueno y que concluyó, en-tre otras cosas, que eran un peligro lasmisiones del capítulo sexto, que producíanmás bajas que las del capítulo séptimo yque sin una presencia robusta, militarmen-te robusta, en cualquier operación de pazy fuerzas autorizadas a discernir bien en-

tre el agresor y el agredido y a utilizar lasarmas, se comprometía el prestigio de unamuy buena idea.

Creo que los uruguayos le tenemos que «me-ter mucho taller» a este tema. Y termino poracá. Hay otros problemas también pero quetienen que ver con asuntos jurídicos y cues-tiones internacionales para los que yo tengola preocupación pero no estoy capacitado: elproblema de los «Estados Fallidos», el pro-blema de las guerras preventivas, lo «unilate-ral» sobre lo «multilateral», el problema de lasoberanía limitada.

Son temas muy complejos que tienen algunarelación con estos y que, como decía la Igle-sia: doctores tiene Uruguay para que nos ilu-minen en relación a estos asuntos.

98

.

99

El planteo del relacionamiento de la políti-ca exterior y la defensa nacional no es unejercicio teórico o un aporte de gabinetepara elaborar una teoría o hacer un con-curso de erudición sobre aspectos técni-cos, donde muchas veces las cosas que sepuedan decir están fuera del alcance delmensaje central que se debe emitir.

Tengo una aproximación, que los que meconocen saben que es bastante obsesiva.Se deriva de una visión institucional delpaís dentro de un proyecto estratégico yarmónico que suponga que un Estado alplantear sus objetivos permita actuar a to-dos los participantes de la sociedad conuna visión armónica, que como hilo con-ductor dé sentido a la orientación del país,para identificar a dónde se va, contra quédebe estar y fundamentalmente a favor dequé se está. Esto significa que no debemosconfundir política exterior con diploma-cia, ni con el concepto de relaciones inter-nacionales.

La política exterior define el pensamientode un país a través de un proyecto estraté-gico en el que todos los actores están com-prometidos. En particular, aquellos vincu-lados a la defensa de la soberanía nacionaly a una visión dinámica de la inserción delEstado-nación en una realidad cambiante.Esta definición se enmarca en laglobalización, por la internacionalizaciónde las relaciones internacionales y, en par-ticular, por la visión regional que cada Es-tado tiene en función de su ubicación geo-gráfica.

Política exterior y defensa: una coordinaciónnecesaria para la inserción externa del Uruguay

Sergio Abreu

La geografía es la madre de la historia. Portanto un país como Uruguay debe delinearsu estrategia en política exterior y su inser-ción en el ámbito internacional en sintoníacon actores como las Fuerzas Armadas y lapolítica de defensa nacional propuesta desdeesa perspectiva. Es decir, la geografía, si bienes el punto de salida, no puede aplicarsecomo un criterio excluyente en la conforma-ción de la política exterior.

Las autarquías o las visiones cerradas de lospaíses están absolutamente desafiadas poresta globalización que ingresa a nuestras co-munidades queramos o no, y que nos vacreando las condiciones para que la estrate-gia del país no pueda diseñarse sin tener encuenta todas las variables que este procesoimplica.

El senador Fernández Huidobro enumerabacon acierto todos los aspectos que están vin-culados a la nueva agenda internacional, perobásica y fundamentalmente a las grandes zo-nas de prosperidad y seguridad del mundoque van creando una lógica de fragmenta-ción que en el marco de la globalización im-pulsa grandes zonas de depresión. Las eco-nomías emergentes, muchas de ellas con vo-cación de emerger y otras con destino de“sumergencia”, tienen que asumir el grandesafío de su inserción.

En consecuencia, el tema que tenemos queanalizar es cómo insertar al Uruguay con susparticularidades y en el ámbito de su geogra-fía, en la región y en el escenario multilateral.

100

¿Qué es lo que hace a la identidad de un paíscomo Uruguay, y en qué debe basar su parti-cipación? Sin lugar a dudas, los principiosque defiende, la credibilidad y la imagen queproyecta en el exterior y la forma en que seva insertando, consciente de que debe adap-tarse a los condicionamientos que provienende la comunidad internacional.

Uruguay no tiene ni recursos, ni fuerza, nitenemos otra presencia que no sea la capaci-dad de distinguirnos dentro de la comuni-dad internacional que influye sobre nuestrasvidas, se quiera o no, en todas las activida-des de nuestro quehacer nacional, ya sea enla economía, en la educación, en la salud, enla seguridad, en la tecnología y en lo social.

El tema planteado debe ser analizado en elámbito de lo pragmático, pero sin dejar detener en cuenta los principios para evitar unagran debilidad y fragilidad. Los principiosrectores de la política exterior que debenincorporarse a una política exterior de Esta-do deben aplicarse con una visión dinámicay moderna del concepto de la soberanía, peroen una clara relación con el pragmatismo.Estos principios se relacionan con las con-ductas de los estados, porque debe recordarseque la costumbre es fuente del derecho in-ternacional. Por tanto, la variación de lasconductas va creando el nuevo derecho ycondicionando el actuar de los Estados.

Uruguay no puede decirle al mundo y a lacomunidad que quiere paralizar el procesode cambios que se producen. Una visión di-námica supone la aplicación de una políticaexterior moderna.

En este contexto, el gran esfuerzo que tene-mos que realizar los orientales en participa-ción directa o periférica en el ámbito inter-nacional debe concentrarse en la defensa denuestros principios con un realismo tal que

nos permita ser actores importantes en latransformación de esa realidad y tambiéndefensores de una estrategia nacional.

Todos conocemos las condiciones en que nosmanejamos en materia de seguridad, derelacionamiento y de política exterior y mehan escuchado referirme a nuestra vecindadinestable, con gobiernos con grandes incer-tidumbres, que no son sólo nuestros vecinosmás cercanos, sino algunos más que estántambién en nuestro continente, que de tantoque nos quieren, cada vez que nos abrazannos ponen al borde del paro respiratorio. Paraentender mejor esta realidad pueden plan-tearse algunos temas.

Por ejemplo, algunos sostienen que el recur-so agua es patrimonio de la humanidad,como lo hacen algunos países desarrollados,en particular Japón; otros advierten que eltema de la salud es de tal importancia comopara habilitar que el Estado-nación sea con-dicionado por políticas o normas de carác-ter internacional. Con los mismos argumen-tos con que se trata de combatir elnarcotráfico o el terrorismo, o todos aque-llos problemas que se agravan por el procesode globalización. Una vez más, el gran desa-fío consiste en administrar adecuadamenteeste equilibrio entre los principios del dere-cho internacional y la realidad, sin quedaratados a las utopías irrealizables o a lasingenuidades que nos descalifican. Otroejemplo, en materia de solución pacífica decontroversias y seguridad internacional, loconstituyen las fuerzas internacionales de paz.

Estos temas no admiten una explicación sim-ple, como decía el senador FernándezHuidobro, sino que su análisis debe efec-tuarse en cada circunstancia y en cada mo-mento, a la luz de los principios que el paísdefiende. Uruguay es el Estado que en pro-porción a su población participa con el ma-

101

yor contingente en las fuerzas de paz desple-gadas en los distintos continentes. Ello le havalido una especial credibilidad y un reco-nocimiento por la seriedad y profesionalidadde sus oficiales y de sus soldados en el cum-plimiento de sus responsabilidades.

Sin perjuicio de ello, no todas las participa-ciones deben aceptarse, ya que una decisiónde esta naturaleza tiene que estar respaldadapor una definición del Estado en lo que hacea su inserción internacional. Recuerdo quesiendo canciller, Uruguay se opuso a partici-par en Haití porque en aquel momento setrataba no sólo de una participación para tra-tar de consolidar la paz interna sino de unaintervención que suponía sustituir un Esta-do en función de un criterio que no coinci-día con una aplicación estricta del principiode no intervención, y con ello se creaban lascondiciones para que más adelante los paí-ses más fuertes impusieran su criterio deacuerdo a su conveniencia.

Quiero resaltar que los países pequeños,cuando se equivocan, se ponen al borde desu crisis existencial. Y los países grandes,cuando se equivocan, tienen el recurso delincumplimiento o el de la imposición de lafuerza. Esa es la diferencia que nosotros te-nemos que manejar en este tema. De mane-ra que el artículo 43 de la Carta de NacionesUnidas o el ejemplo de Haití nos indicanque un país en el ámbito de su política exte-rior debe hacer jugar un criterio de defensaactivo, con un concepto de participación desus fuerzas armadas que no signifique unprecedente o un antecedente que nos obli-gue a negociar posteriormente violaciones alos principios del derecho internacional, cuyadefensa es el principal escudo de los paísespequeños.

Otro aspecto se refiere a la visión estratégi-ca del país a través de su estructura

institucional. Como todos sabemos, la orga-nización del Estado se establece en la Cons-titución de la República, pero los gobiernosllevan a cabo un proyecto de desarrollo quepuede variar en función de las distintas fuer-zas políticas que rotan en el poder, pero quefundamentalmente interpreta un modelo deinserción externa con base estratégica, quedebe ser entendida y atendida por todos losactores de la sociedad.

La participación de Uruguay en la Antártidaes otro ejemplo a mencionar. Allí las fuerzasarmadas aportan tecnología e investigación,ejerciendo soberanía a través del TratadoAntártico, que sabiamente ha fijado líneasimaginarias para los Estados participantes yha determinado el ejercicio de una sobera-nía compartida. Para Uruguay este tambiénes un proyecto estratégico que vincula de-fensa nacional con política exterior y es par-te también de la cooperación en un concep-to moderno de defensa nacional, que no buscaun mejor posicionamiento frente a una po-tencial agresión sino que interpreta la defen-sa del interés nacional y la estrategia del país.

Todos estos temas se relacionan con la nece-saria y armónica participación de los distin-tos actores en la definición de una estrategianacional.

Hay una gran discusión en el ámbito inter-nacional, que es la Corte Penal Internacio-nal. Y ahí tenemos fuerzas armadas de Esta-dos Unidos instaladas en la República delParaguay, autorizadas por el Parlamento pa-raguayo para no hacerse responsables de cual-quier tipo de violación que se realice en te-rritorio nacional, simplemente porque Esta-dos Unidos no acompaña la ratificación delTratado de la Corte Penal Internacional.

Y eso tenemos que hacerlo entender, que siUruguay apoya la ratificación y la responsa-

102

bilidad de carácter internacional de los acto-res, es parte también de esta continuidad oesta relación en su política exterior y de losactores, en particular las Fuerzas Armadas ysu proyección de política exterior.

Obviamente también está el tema de los re-cursos estratégicos regionales, por eso que-remos hacer mucho hincapié en la inserciónregional.

La defensa nacional, vinculada a la políticaexterior, tiene mucho que ver con la protec-ción y la posición de los recursos naturales.El Acuífero Guaraní, de un millón de km2,es uno de los recursos más importantes quehoy están cuestionados, entre otras cosas,como decíamos, porque hay países que sos-tienen que es patrimonio de la humanidad,a diferencia del petróleo, y encargarnos deque esto no sea interpretado de forma exclu-siva es una parte de nuestra estrategia nacio-nal. Y en ese Acuífero Guaraní, por ejemploinstitucionalmente, tenemos que hacer co-incidir las «chacras institucionales» del Uru-guay, acostumbradas a trabajar en compar-timentos estancos que tienen que buscar unelemento común para darle sentido a la es-trategia nacional.

Y la política de aguas en el Uruguay es unapolítica estratégica en la que Fuerzas Arma-das, Defensa Nacional y otros actores parti-cipan con la política exterior en la defensaestratégica del país.

La Hidrovía Paraná-Paraguay no es ajena ala visión estratégica del Uruguay, a la visiónde la defensa del país, de su interés nacional.También debe ser parte de nuestra accióncomprometida, de todos los actores.

La cooperación y la integración en la regióntambién son parte de un gran debate en el quetenemos que reflexionar en forma conjunta.

¿La integración mirada como proyecto depaís y de inserción estratégica supone unaintegración de Fuerzas Armadas?, ¿supone laintegración de las espadas?, ¿o solamente tie-ne que ser mirada como un elemento de co-operación, para que en este juego asimétricode fuerzas y de países que no precisamentese manejan a través de la solidaridad o de lacooperación, sino a veces exclusivamentemovidos por el egoísmo de los intereses per-manentes, dijera lord Palmerston, terminenhaciendo condicionar o subsumiendo nues-tra participación en una expresión irrisoriade nuestra manifestación soberana?

Este tema de la integración supone además,en el ámbito de la seguridad regional y en laseguridad colectiva o la seguridad continen-tal, el concepto de defensa en la expresiónde la estrategia del país; tiene que estar muyvinculado con la política exterior. No se ad-mite una visión de la política exteriordesvinculada de todo esto.

Un ejemplo que podríamos plantear: Uru-guay tiene un centro estratégico regional quepodría desarrollar en materia de defensa ycooperación. En algún momento planteamosque Uruguay fuera centro de capacitación delas Fuerzas Internacionales de Paz de Oficia-les de la región. Y hacemos jugar la coopera-ción y la integración. O Uruguay como cen-tro también del relacionamiento entre lospaíses del Atlántico, como lo fue en 1994,que después fue desmantelado.

Todos estos temas van a ir bajando comouna expresión de carácter estratégico.

No es posible que la ciudadanía uruguaya, elpueblo uruguayo, todos nosotros, no este-mos al tanto respecto a la extensión de laplataforma continental de Uruguay a 320millas, en cooperación con Argentina y Bra-sil. Ello supone una revolución hacia el Uru-

103

guay productivo, el Uruguay de la investiga-ción, de la capacidad de competencia. Y esono puede ser privilegio de cuatro o cincoespecializados que por hablar tan difícil nopodemos entender todos los uruguayos.

Tenemos que buscar una cooperación de estanaturaleza. En la Plataforma Continental, laArmada Nacional participa con un barco deinvestigación: el “Oyarvide”, y se está tra-tando de traer alguno similar para poder ex-tender estos trabajos.

Este es un tema que, institucionalmente, pa-recería que está hasta compartimentado y quesi no nos planteamos esto, no estamos plan-teando la importancia que tiene la plataformay el talud continental, que tiene riquezas in-calculables para Uruguay y que nos llevaría,entre otras cosas, a exceder nuestra soberaníao nuestros derechos exclusivos de explotaciónque no es lo mismo, en el caso de la extensiónde 200 millas a 320 sobre un territorio másgrande que el territorio físico que tiene el país.

Este es un tema estratégico que hace inclusoa la posibilidad de explotar innumerables eignotos recursos naturales que están en laplataforma y a los que sin embargo, a vecespor falta de entendimiento, no les damos laprioridad que corresponde. El país en sumodelo de desarrollo, tiene actores privile-giados como son, por ejemplo, los integran-tes de sus Fuerzas Armadas y su coopera-ción, sus ministerios vinculados a la geolo-gía y aquello obviamente que significa lapolítica exterior, para ir buscando este obje-tivo de la extensión a las 320 millas.

Esta ya no es simplemente una expresiónpuntual, es una visión integral de las cosas,de la misma manera que hoy estamos mi-rando con gran preocupación una realidadregional y determinando que está acechadapor la falta de solidaridad continental.

Hace cuatro o cinco días tuvo lugar en Riode Janeiro una reunión en la que participéjunto a ex cancilleres de muchos países, en-tre ellos Brasil, y se discutieron los temas yla visión del nacionalismo exacerbado queestá ganando a América Latina y que signifi-ca, entre otras cosas, un desafío a nuestraspolíticas de inserción, de complementacióny de cooperación.

Hace poco, un candidato (no voy a decir elnombre porque es un tema de un país delPacífico) manifestó que si él gana, su prime-ra visita la va a hacer a la República de Chi-le, pero sobre un tanque de guerra.

Ustedes, los militares, saben lo que es unF 16 frente a un “Mirage”, lo que es elLeopard 3 frente al resto de los tanques,saben lo que es la carrera armamentista ylo que se va gastando del Producto Bruto,lo que gasta Chile, lo que gasta Venezue-la, lo que gasta Colombia, por distintasrazones, pero lo que significa como pri-mer elemento de advertencia, es que estecontagioso nacionalismo exacerbado esenemigo de la integración, y si es enemi-go de la integración es enemigo de la co-operación, y si es enemigo de la coopera-ción tenemos que estar buscando los ele-mentos para que Uruguay empiece a sertambién un faro de propuesta adecuadapara poder alumbrar, una vez más, aque-llas expresiones de intolerancia o de faltade solidaridad continental.

Y esto no lo hace solo la política exterior,lo hace la comprensión de las Fuerzas Ar-madas, lo hace la comprensión del con-cepto de defensa nacional y lo hace la com-prensión política de los distintos secto-res, en una conducción de liderazgo quesuponga que la estrategia nacional es com-plementaria. Esa conducción de liderazgoque transforma a los distintos actores en

104

contribuyentes de las decisiones naciona-les y no participantes de una terapia degrupo, colectiva.

En esa visión fuerte de lo que es la compren-sión y la complementación entre la inteligen-cia civil y la inteligencia militar, la inteligen-cia civil es la política exterior, la experien-cia, la memoria y el proyecto de estructurasespecializadas en los temas, como son lascancillerías, y la inteligencia militar es esavisión complementaria destinada no exclusi-

vamente a estar desarrollando ese sentido dela teoría conspirativa de la historia, sino acomplementar la profesionalidad para el de-sarrollo estratégico de un país.

Si los compartimentos estancos y las chacrasinstitucionales no los resumimos en una vi-sión unívoca y homogénea de proyecciónestratégica del país, simplemente vamos arecurrir, como tantas veces se recurre, alescapismo de buscar en la fuerza de los de-más el origen de nuestra debilidad.

105

La política exterior puede resumirse comola defensa de los intereses nacionales en elámbito internacional. Con esta óptica, seinscribe necesariamente en una política dedefensa con un sentido amplio.

Debemos, entonces, conceptuar que la de-fensa nacional está a cargo de dos institucio-nes: el Ministerio de Defensa Nacional y elMinisterio de Relaciones Exteriores.

Estas dos instituciones deben trabajar en es-trecha coordinación entre sí para asegurarbuenos resultados, lo que no sucede en to-dos los casos.

Existe un paralelismo inclusive en el funcio-namiento de estos dos servicios públicos,encargados ambos de funciones esenciales delEstado. En particular si atendemos a susnúcleos fundamentales: las Fuerzas Armadasy el Servicio Exterior. El Servicio Exteriortiene la enorme responsabilidad de represen-tar a la nación ante el extranjero. Las Fuer-zas Armadas tienen la no menor responsabi-lidad de ser depositarias de las armas de lanación. Ambos servicios tienen una estruc-tura orgánica fuertemente jerarquizada y susintegrantes se encuentran sometidos al másestricto cumplimiento de las órdenes supe-riores. Ambos se rigen por estatutos espe-ciales que los diferencian del resto del fun-cionariado público.

Esta característica, junto con otros elemen-tos que veremos más adelante, expone aambos servicios al escrutinio constante y ala desconfianza por parte del conjunto de la

ciudadanía. Desconfianza que se ha vuelto,en las actuales circunstancias, uno de los pri-meros problemas que el Estado y la sociedaden su conjunto deben encarar.

Algunos principiosintrínsecos a la políticaexterior uruguaya

La vocación principista de nuestro pueblo,su voluntad inquebrantable de resolver lasdisputas por medios pacíficos, su renuncia ycondena a cualquier tipo de agresión entrelos Estados, su adhesión al Derecho Interna-cional encuentran sus raíces en su entornohistórico y geopolítico.

Uruguay es un país pequeño, frente al mar,flanqueado por dos colosos: Argentina y Bra-sil. Su población equivale a 1/10 de la po-blación argentina y a 1/60 de la poblaciónde Brasil. Baste con estos datos demográfi-cos ilustrativos, teniendo presente que es-tas proporciones se mantienen si tomamosotros parámetros como los económicos omilitares.

Desde la indefinición del Tratado deTordesillas, la Banda Oriental fue fronteraentre los imperios de España y Portugal.Recordemos que la fundación de la ciudadde Colonia por los portugueses precedió enalgunos años a la de Montevideo por los es-pañoles.

Durante la guerra de independencia, Mon-tevideo fue ocupada por Artigas, en 1815, y

Política Exterior y Defensa: una visióndesde el Ministerio de Relaciones Exteriores

Bruno Faraone

106

por las fuerzas del Imperio del Brasil, un añodespués.

La Convención Preliminar de Paz, en 1828,sugirió para el «Estado de Montevideo» elestatuto de las ciudades anseáticas o, dichode otro modo, la neutralización permanentedel nuevo Estado. Y en más de una oportu-nidad, durante la segunda mitad del sigloXIX, los gobiernos de la República propicia-ron sin éxito lograr un estatuto de este tipo,garantizado por las principales potencias eu-ropeas.

Vale la pena mencionar, ya en el siglo XX,los planteos precursores de don José Batlle yOrdóñez, en la Conferencia de La Haya en1907, proponiendo la creación de una ligadonde el arbitraje fuera obligatorio, comoúnica forma de resolver los conflictos inter-nacionales.

Uruguay ha sido el primer Estado en aceptarla jurisdicción obligatoria de la Corte Inter-nacional de las Naciones Unidas, para todoslos casos, con la única condición de recipro-cidad.

Nuestra Constitución se basa en una minu-ciosa enumeración de los Derechos Huma-nos, que inspiran y articulan su parte orgá-nica. La defensa de estos derechos, en elplano nacional e internacional, va unida alser mismo de la nacionalidad oriental y for-ma parte ineludible de nuestra política ex-terior.

El Art. 6 de la Constitución de la Repú-blica es explícito y proclama la integra-ción latinoamericana como objetivo na-cional. Y por si esta superior norma fue-ra poco, recordemos que la vocación porel sueño bolivariano de una América La-tina unida ha calado muy hondo en elimaginario colectivo uruguayo y es parte

de nuestras definiciones programáticasmás profundas.

Esta concepción latinoamericanista tiene tam-bién su origen, al igual que la defensa de losderechos humanos, en la propia gestaemancipadora. El Protector de los PueblosLibres, desde Purificación, estaba en con-tacto epistolar con don Simón Bolívar, a lavez que procuraba el pronunciamiento liber-tario de territorios de Río Grande y del surde Brasil.

Función de las FuerzasArmadas

En esta discusión nacional sobre defensa es-tará sobre la mesa la definición misma deesta función. Esta abarcará seguramente as-pectos esenciales y otros coyunturales. Noes nuestra intención plantear aquí este im-portante tópico.

A los efectos de esta exposición, definire-mos como cometido esencial de las FFAA elde asegurar la integridad territorial y el ejer-cicio de la soberanía nacional, garantizandolos medios de disuasión para desalentar laposibilidad de un ataque extranjero.

Y es bueno que tengamos en cuenta que laúnica forma posible de disuasión frente auna posibilidad de ataque extranjero, en unpaís de las dimensiones del nuestro y connuestra situación geopolítica, es la resisten-cia colectiva del conjunto del pueblo uru-guayo. De lo que se desprende que el co-metido esencial excede en mucho a la insti-tución.

Dos ejemplos pueden ilustrar este concepto:

Suiza es un país relativamente pequeño, queha pasado incólume por dos guerras mun-

107

diales, con toda Europa ocupada, sin habersido agredida. Cualquier Estado potencial-mente agresor ha estado convencido de queel costo que le significaría un ataque a Sui-za le hubiera resultado inaceptable porqueestaban convencidos de la determinación yla preparación del pueblo suizo para una re-sistencia in extremis.

Cuba, otro país relativamente pequeño, enconflicto permanente nada menos que conEEUU, se ha mantenido indemne durantelos últimos 45 años, en primer lugar por sucapacidad de disuasión: por el convencimien-to de que una agresión similar a Cuba resul-taría de un costo inaceptable para el agresorpor la determinación y la preparación delpueblo cubano.

Esta determinación de los pueblos es la quehace fuertes a las naciones. Me atrevería a de-cir que con esta determinación, de resistenciacolectiva, se han forjado todas las naciones. Yno tengo dudas de que fue esta misma deci-sión, plasmada en el pueblo en armas, la quedio origen a nuestra nacionalidad.

En la época moderna, es decir, desde las re-voluciones norteamericana y francesa, lo quedetermina el compromiso de los integrantesde la nación con la defensa colectiva es elsentimiento de ciudadanía. El ciudadano esaquel integrante de la nación, consustancia-do con su vocación y sus objetivos, partici-pante en el quehacer político en su mejorsentido, y dispuesto a defender el proyectonacional ante cualquier agresión.

No quiero dejar de hacer referencia a otrocometido que es también fundamental, a mijuicio, para las fuerzas armadas. Es éste elde la cooperación internacional. Partiendode la vocación pacifista uruguaya, la coope-ración con FFAA extranjeras, por lo generalcon mucho mayor poderío y mucho mejor

equipadas, resulta esencial para contribuir anuestra defensa.

La cuestión que aquí se plantea es qué tipode cooperación, con quiénes, y bajo quéparámetros y objetivos.

La guerra fría

En el mundo caracterizado como bipolar,Uruguay se definió siempre como «occiden-tal». El occidentalismo formó parte intrínse-ca de nuestra política exterior.

Ahora bien, este concepto mismo ha idocambiando. El Diccionario de la Real Aca-demia Española, en su edición de 1960 defi-nía a Occidente, desde el punto de vista po-lítico, como: «Europa y América». En su edi-ción de 1980 fue adoptada una nueva defini-ción, que se mantiene a la fecha. Occidentees definido ahora como: «EEUU y sus alia-dos». Según la actual definición, Japón es unpaís «occidental», Cuba no lo es.

En el marco de este pronunciamiento por elpolo «occidental», Uruguay participó activa-mente en la OEA y en los mecanismos dedefensa instrumentados en las Américas. Enel TIAR inclusive, a pesar de su cuestiona-miento luego de la guerra de las Malvinas.

Se desarrolló la «diplomacia paralela» de lasFFAA, con escasa participación del MRREEy más escaso control parlamentario.

La influencia de EEUU, a través del Pentá-gono, fue notoria en la formación de los in-tegrantes de las FFAA latinoamericanas y, enparticular, de las uruguayas. La escuela delas Américas, con sede en la zona del Canalde Panamá, a los efectos territorio de EEUU,difundió entre los cuadros militares la nefas-ta Doctrina de la Seguridad Nacional, que

108

desembocó, en la década de los 70, en lainstrumentación de las dictaduras militaresen el Cono Sur, favorables a los intereses dela potencia hegemónica en las Américas.

La dictadura en Uruguay

Durante 12 años, desde 1973 a 1985, nues-tro país se vio sometido a una dictadura cí-vico-militar que encarceló, torturó sistemá-ticamente y asesinó como parte de una polí-tica de Estado. Ignorando los más elementa-les principios humanitarios, de convivenciademocrática y las mejores tradiciones nacio-nales. Hasta se intentó usurpar el poder so-berano del pueblo uruguayo para cambiar lasbases mismas de la nacionalidad.

Para permitir esta ignominia fue necesarioadecuar dos instrumentos fundamentales: lasFFAA y el MRREE.

En el caso del MRREE , desde 1974, fechaen que se promulgó la ley vigente del Servi-cio Exterior, fueron destituidos los funcio-narios sospechosos de no responder ideoló-gicamente al régimen e incorporados otros«de confianza» para el gobierno dictatorial,en lo que se llamó escalafón triple A.

Mientras las FFAA aseguraban la represión alos partidarios de la democracia, el Servicio Ex-terior procuró los apoyos internacionales parala dictadura. En los ámbitos multilaterales ocul-tando las violaciones a los DDHH; en las rela-ciones bilaterales priorizando aquellas con regí-menes censurados por la opinión pública mun-dial; en materia consular, persiguiendo y negan-do sus derechos a los compatriotas en el exilio.

El divorcio de las dos instituciones con elconjunto del pueblo uruguayo proviene deestos años y es esta la principal causa de ladesconfianza generalizada hacia ellas.

20 años de democracia

Con la recuperación democrática se proce-só inmediatamente una relativa adecuaciónen el MRREE , con la designación por partedel gobierno de Julio María Sanguinetti decargos de confianza, luego asimilados al Ser-vicio Exterior, y con la promoción de fun-cionarios de grados inferiores a ocupar car-gos jerárquicos en el Ministerio.

No existió una adecuación similar en lasFFAA. Por el contrario, la aprobación de laLey de Impunidad para los crímenes come-tidos por integrantes de las FFAA durante ladictadura contribuyó a mantener el status-quo en esta institución.

El MRREE contribuyó activamente a la po-lítica de la impunidad. A título de ejemplo:defendiendo la ley ante las acusaciones in-ternacionales, evitando requisitorias desde elextranjero, introduciendo modificaciones alConvenio de Roma que creó el Tribunal Pe-nal Internacional.

Lo que importa resaltar es que la desconfian-za hacia ambas instituciones se mantuvo en lamayoría del pueblo uruguayo. Este hecho,unido a la crisis económica, ha llevado a quetanto el MRREE como el MDN deban justi-ficar ante el pueblo uruguayo la utilidad de suaccionar, no siempre reconocida.

El plebiscito popular que significó la victo-ria en primera vuelta del Frente Amplio enoctubre de 2004 marcó un nuevo hito en elproceso que estamos relatando.

En RREE, como había sucedido en 1985,se procesó inmediatamente una adecuaciónrelativa: en la plana mayor del MRREE fue-ron designados funcionarios de cargos in-feriores o cargos de confianza del PoderEjecutivo.

109

Por otro lado, las FFAA han colaborado ac-tivamente en la política del gobierno, apor-tando datos que han permitido la ubicaciónde restos de asesinados durante la dictadura.Por primera vez en 30 años, han compareci-do militares ante la justicia acusados de deli-tos de lesa humanidad.

El actual debate sobre defensa, preparandola legislación respectiva, es parte del procesode adecuación de la institución a las nuevascondiciones políticas del país.

Como decíamos al principio de nuestra ex-posición, el Servicio Exterior y las FuerzasArmadas han actuado durante mucho tiem-po divorciados de la mayoría del pueblo uru-guayo. Durante 12 años cercenando las li-bertades públicas, durante 20 años aseguran-do la impunidad para los crímenes de lesahumanidad. Superar la lógica desconfianzagenerada debe ser un objetivo prioritario porparte de ambas instituciones.

El mundo unipolar

La definición estratégica de la política in-ternacional del Uruguay cambió con la glo-balización. La palabra «occidentalismo»desapareció de nuestras posturas. En cam-bio, tomó fuerza la definición por el «mul-tilateralismo». En un mundo que ha deja-do de ser «bipolar», Uruguay es partidarioconvencido de la eficacia del multilatera-lismo para el abordaje de la agenda inter-nacional.

En primer lugar, al apoyar y propender alfortalecimiento de las Naciones Unidas. Conesta perspectiva hay que interpretar la parti-cipación de nuestro país como uno de losprincipales contribuyentes, en proporción asu población, en las misiones de paz de estaorganización.

En lo regional se han sucedido diferentes al-ternativas a la otrora exclusiva OEA. El Gru-po de Rio, el Mercosur, la Aladi, la Ibero-americana de Naciones, la Comunidad Su-damericana, son otros tantos ámbitos deconcertación política donde se abordan te-mas de seguridad.

Ninguno de ellos se identifica con el idealuruguayo: nuestro norte es Latinoamérica.Lo que no impide que nuestro país haya ju-gado –y juegue– un rol muy activo en el de-sarrollo de todos y cada uno de estos ámbi-tos de concertación, en el entendido de quecada uno de ellos contribuye a un procesointegrador a largo plazo.

Muchas de las crisis en América Latina sehan resuelto –o, por lo menos, abordado–en estos nuevos ámbitos. A título de ejem-plos: la crisis centroamericana dio origen alGrupo de Rio; la crisis armada Ecuador -Perú fue resuelta a través de la acción depaíses «garantes» latinoamericanos; se cola-boró al último cambio institucional en Ecua-dor a nivel de la Sudamericana de Naciones;el ámbito preferente para el tratamiento de laparticipación en las fuerzas de paz en Haití esel Grupo de Rio. La lista podría continuar.

La seguridad –y la defensa– son un ingre-diente de la integración, que es nuestro ob-jetivo. La cooperación internacional entre lasFuerzas Armadas latinoamericanas debe serencarada con esta concepción global.

No se trata de subsumir a las Fuerzas Arma-das orientales en ninguna dependencia, nimucho menos. Todo lo contrario. Las Fuer-zas Armadas están al servicio de la nación yestructuradas para su defensa.

En Brasilia, el año pasado, los presidentessudamericanos resolvieron instaurar un diá-logo sobre seguridad. El tema se encuentra

110

pendiente también en el Mercosur. La opo-sición entre ambas formas de cooperaciónsería ociosa: debemos encararlas en el con-texto de los objetivos estratégicos.

La propia OEA también ha sufrido una evo-lución. En el correr del año pasado, sin irmás lejos, el secretario general fue electo encontra del candidato de Estados Unidos. EnFort Lauderdale, en junio, fue rechazado unproyecto que pretendía «monitorear» las de-mocracias en América. En diciembre, enMar del Plata, los países del Mercosur, Ve-nezuela incluida, rechazaron continuar conlas negociaciones del ALCA.

En paralelo con este proceso, la agenda de laseguridad se ha ampliado muy recientemen-te, siguiendo la política de Estados Unidos,procurando una mayor militarización coor-dinada ante las «nuevas amenazas» (terroris-mo, narcotráfico, control de armas ligeras,crimen internacional, entre otras). Habrá queatender, con prudencia, el manejo de estanueva agenda, sin perder de vista los intere-ses nacionales.

Coordinación Ministerio de DefensaNacional - Ministerio de RelacionesExteriores

Resulta evidente que un estrecho relaciona-miento entre los dos ministerios redundaráen un mejor posicionamiento del país en elárea de la defensa - política exterior. Paraello, resulta prioritario atender a los siguien-tes puntos:

Cooperación de las ffaacon sus pares de otros países

Debemos erradicar las prácticas de «diploma-cia paralela», sin participación del Ministeriode Relaciones Exteriores. Esta participación

debe ser obligatoria en el caso de cualquierinstitución estatal, y las Fuerzas Armadas noson una excepción a esta regla de oro. Debe-mos revertir las costumbres adquiridas du-rante los años de la dictadura (pensemos en elPlan Cóndor, por ejemplo) y toleradas duran-te los últimos veinte años (recordemos el ase-sinato de Berríos, en 1994).

Cualquier compromiso asumido, además,debe ser refrendado por el Parlamento Na-cional.

Agregadurías militares

La institución de los agregados militares a lasEmbajadas de la República es el medio natu-ral de relación entre los dos ministerios en elextranjero. Al presente son 33 oficiales supe-riores los destinados a estas tareas por el Mi-nisterio de Defensa Nacional.

Los agregados militares son representantes denuestro país en el extranjero y al igual que losfuncionarios del Servicio Exterior deben trans-mitir la imagen de la República, por lo queno es menor la cuidadosa selección de estosfuncionarios.

Estos funcionarios adquieren en el exterioruna capacitación profesional que, de regresoal país, deberían volcar en servicio, por lo quese debería evitar la práctica de nombrar comoagregados militares a funcionarios que a suregreso pasen a retiro.

La definición de las misiones en los que sonnecesarios, debe ser necesariamente coordi-nada entre los dos ministerios.

Antártida y derechos en el mar

La defensa de los derechos en el mar –tantoen la plataforma continental como en el marterritorial y fuera de este– es un ámbito de

111

cooperación tradicional, donde se puedeapreciar una mayor fluidez en el relaciona-miento y coordinación entre los dos minis-terios. Lo mismo sucede con la presenciauruguaya en la Antártida.

Misiones de paz

Uruguay participa al día de hoy en misionesde paz desplegadas en 10 países, con un totalde 3.000 efectivos. Las Naciones Unidas re-tribuyen, por estos servicios, unos 40 millo-nes de dólares anuales.

La decisión de participación en las misio-nes compete al más alto nivel de decisiónpolítica, incluyendo la definición de esta-blecer dicha participación en el marco delos Arts. 6º y 7º de la Carta de las NacionesUnidas.

El Ministerio de Relaciones Exteriores debe,en todos los casos, negociar tanto las moda-

lidades como las condiciones de participa-ción.

El Sinomapa, organismo interministerial quese ocupa del tema, se ha caracterizado porun buen funcionamiento. Para mejorarlo, sesugiere:

• Debe depender del Ministerio de DefensaNacional y no del Ejército.

• Hay que asegurar una presencia diplomáti-ca en los lugares donde se encuentran losmayores destacamentos (Congo, Haití).

• Debemos aprovechar las oportunidades co-merciales que ofrece el tener más de 1.000efectivos en cada uno de esos países.

• Debemos extremar esfuerzos para proveera los destacamentos –a través de las adqui-siciones de las Naciones Unidas– de pro-ductos nacionales.

112

.

113

Introducción

El tema a tratar durante este panel imponepor su amplitud y tiempo disponible, procu-rar delinear un enfoque específico, que per-mita una síntesis adecuada y acorde.

Es por ello que se orientará fundamentalmen-te a transitar por aquellos aspectos más rele-vantes, tanto doctrinarios como prácticos,que puedan aportar elementos para visualizaren general el enfoque que el Ejército Nacio-nal, como componente terrestre de las Fuer-zas Armadas, tiene al respecto.

Para comenzar creemos oportuno citar que,sin ninguna duda, el supremo interés de todanación está por encima de cualquier propó-sito y consiste en el auténtico bienestar desu pueblo asentado en la libertad, que la pazy la democracia brindan para que todo habi-tante pueda desarrollarse como ciudadano,dentro de los preceptos que definen cadamodo de vida.

En consecuencia, la libertad se concibe comoel escenario natural de la democracia, basa-da en sólidas estructuras y una real concien-cia cívica, sobre la que se asienta finalmenteel patrimonio espiritual y material del Esta-do-Nación.

Para mantenerla, se hace necesario que exis-ta un orden jurídico institucional dentro delterritorio nacional conforme a la Constitu-ción y a las Leyes de la República, que per-mita al país transitar sin interferencias enpos de alcanzar sus objetivos nacionales.

Política exterior y defensa en un mundo incierto: ,

José María Burone

La preservación de este orden constituye unfenómeno multidimensional que abarca as-pectos sociales, económicos, naturales,medioambientales y militares, requiriendopor lo tanto una respuesta multisectorial enla que no puede quedar excluido ningún sec-tor de la sociedad.

De igual forma esta democracia solo se pue-de consolidar y fortalecer mediante lavigorización de las instituciones que la sos-tienen, entre ellas sus Fuerzas Armadas, lascuales, en el marco de su misión fundamen-tal de mantenimiento de la soberanía e inde-pendencia del Estado, deben asegurar a supaís y a sus conciudadanos la paz que todosanhelamos, las libertades que todos desea-mos y los valores democráticos que todoscompartimos.

Para ello, indefectiblemente, deberán cum-plir sus misiones encuadradas siempre en lanormativa vigente, actuando subordinadas alpoder constitucional, desempeñando única-mente aquellos roles que sus cometidos leimponen y que en última instancia reflejanla importancia de su existencia y su utilidadpública, asegurando la libertad de acción delgobierno nacional, la defensa de las institu-ciones y la salvaguarda de los más altos valo-res de la nación, o sea, aquellos valores esen-ciales de la nacionalidad que conforman, bajodiferentes formas, el patrimonio nacional.

En ese contexto y conceptualmente, pode-mos establecer entonces que las misiones delas Fuerzas Armadas conllevan responsabili-dades en el plano interior y exterior y res-

114

ponden a la organización política y grado dedesarrollo de la nación, debiendo desarrollarcapacidades que les permitan enfrentar lasamenazas, factores de riesgo, tensiones yfuentes de inestabilidad que afectan o pue-den afectar al país, traducidas incluso en hi-pótesis de conflicto y/o de guerra.

Esto obliga a mantener una fuerza esencial-mente operativa que genere por su organiza-ción, doctrina de empleo, equipamiento ypermanente preocupación por la capacitaciónde sus hombres, un poder de disuasión sus-tentable, creíble y ajustado a las posibilida-des económicas del país. A su vez, los trata-dos internacionales a los que el país sobera-namente se encuentre adherido o aquellosque pueda suscribir en el futuro en el marcode la seguridad colectiva o cooperativa, con-tinental o regional, contribuyen en gradosumo a su desarrollo.

Es aquí donde surgen las primeras interro-gantes a este debate: ¿Qué se entiende porDefensa Nacional? ¿Para qué deben prepa-rarse las Fuerzas Armadas? ¿Cuál debe ser sufinalidad? ¿En qué ámbito le prestan mejoresservicios a la sociedad a la cual sirven?

Y consecuentemente el cuestionamiento fun-damental:¿Qué misiones deben cumplir? ¿En base aqué concepción y parámetros deben estable-cerse las mismas?

En el contexto del orden jurídico institucio-nal referido anteriormente, la «DefensaNacional» se concibe doctrinariamente comola disposición, conjunción y acción coordi-nada de todas las energías y fuerzas morales ymateriales de la nación, con el objeto de ga-rantizar en todo tiempo, en todas las circuns-tancias y contra todas las formas de agresión,la seguridad y la integridad de su desarrollo,de sus instituciones y de sus habitantes.

Constituye una función primaria, integral ypermanente, ya que comienza y se desarrollaen tiempo de paz, mediante las actividadesdestinadas a la preparación y fortalecimien-to de todos los recursos humanos, financie-ros, tecnológicos y materiales que el país re-quiere, para enfrentar de la mejor maneraposible las amenazas a su seguridad.

Es a su vez un patrimonio público cuyos be-neficios alcanzan a todos los componentesdel Estado pero, como todo bien o beneficiointangible y permanente, no siempre es va-lorado por igual por todos los miembros dela comunidad nacional. Como consecuenciade ello, muchas veces se le da menor impor-tancia y su valor real es percibido, normal-mente, sólo en los períodos de crisis. Junto ala organización militar, constituyen cometi-dos irrenunciables del Estado.

Enmarcados en esta definición doctrinaria,estamos convencidos de que una Fuerza,cualquiera sea ella, debe cumplir sin dudaalguna y en cualquier circunstancia, aquellamisión esencial y permanente, definida comofundamental, principal o básica, que respon-de a la esencia misma del país, como lo esentre otras la defensa de la integridad de supatrimonio (histórico, cultural y territorial),su soberanía e independencia, su unidad eidentidad nacional, su capacidad de autode-terminación, el afianzamiento de su inser-ción internacional, la protección de la vida ylibertad de sus habitantes así como la de susrecursos naturales.

Para entender el alcance de esta afirmaciónes imperioso apreciar adecuadamente la ac-tualidad y lograr su comprensión, observan-do en términos generales la vertiginosa evo-lución que ha tenido el escenario mundialen las últimas décadas, en relación funda-mentalmente con la seguridad y defensa na-cional.

115

Si tomamos como punto de partida el fin dela Segunda Guerra Mundial, inicio una vezmás de otra mal llamada «paz», advertiría-mos que el mundo ha conocido desde esaépoca entre 150 y 160 contiendas armadas yconflictos civiles de consideración.

En este triste proceso han perecido más de7.200.000 soldados, sin tener en cuenta he-ridos, apremiados o mutilados. Si se suma-ran las muertes de personas civiles, el totalllegaría al cuantioso entorno de 33 a 40 mi-llones, sin contar tampoco a las víctimas deheridas de consideración o con importantessecuelas, violaciones, desplazamientos forzo-sos, enfermedades graves, empobrecimien-to extremo, etcétera.

Tras la finalización del «mundo bipolar» re-sonaron, una vez más, las predicciones de la«paz definitiva», incluso llegándose a aventu-rar la noción de que la guerra pronto se re-uniría con la esclavitud en el museo de losirracionalismos arrumbados.

Pero la realidad nuevamente se ha encarga-do sobradamente de desmentir, lamentable-mente, tales predicciones. Han surgido gue-rras por irracionalidad, errores de aprecia-ción, xenofobia, fanatismo, extremismo re-ligioso e innumerables y variados motivos,cuando todos los indicios razonables apun-taban a que la paz reinaría en el escenariomundial y que la política sería el camino pre-ferible de todos los actores estratégicos paraalcanzarla y mantenerla.

Actualmente nos enfrentamos a nuevos y másdramáticos desafíos. Sucesos como el Con-flicto del Golfo, los aberrantes atentados te-rroristas del 11 de setiembre de 2001 y del11 de marzo de 2004, la Guerra de Irak,nuevos conflictos regionales y locales in-ternos o incluso el incremento de otros ti-pos de amenazas no tradicionales, como el

Terrorismo Internacional, los movimien-tos insurgentes, el Narcotráfico y las ma-nifestaciones narcoterroristas, el CrimenOrganizado, el tráfico ilegal de armas y susvinculaciones y la transferencia de arma-mento excedente marcan, entre otros, elmundo de hoy.

Pero todavía debemos agregar la existenciade otros fenómenos sociales y tecnológicos.El crecimiento demográfico mundial, lasgrandes migraciones ilegales y reaccionesconsecuentes, la lucha por los espacios eco-nómicos y el aumento de la pobreza ymarginalidad, el desigual progreso científi-co-tecnológico y el control internacional so-bre su desarrollo así como la creciente de-gradación del medio ambiente, configuranpreocupantes acontecimientos, en donde laincertidumbre se genera en la vertiginosarapidez de los procesos de cambio y en lareacción a la acción, también afectando ne-gativamente la Seguridad Internacional y porende a las naciones.

Queramos o no, los grandes acontecimien-tos recientes nos han hecho pasar, sin dar-nos ninguna posibilidad, de un tiempo do-minado por fórmulas más o menos simples,fáciles de entender y de predicar, a otro en elque ya no tienen aplicación esos cómodospatrones de análisis y conducta, y que impo-ne repensar las fórmulas, incluso aquellasconsideradas obsoletas.

Deberemos dejar el clásico razonamiento,ordenado y pausado, adoptando la capaci-dad virtual para la determinación y orienta-ción de los objetivos estratégicos, dado elvolumen apabullante de información dispo-nible interactuando.

Consecuentemente podemos establecer queen los últimos años, la forma en que se desa-rrollaron los acontecimientos pautan no solo

116

una característica de rapidez e imprevisiónsino que resultan de una dinámica tal, quehace que la valoración y estimación de losriesgos sea muy compleja, ya que obedecena factores nacionales, regionales y mundia-les, configurando un espectro más amplio denuevas y viejas amenazas, incluso algunas quese creían superadas.

En síntesis, estamos sin lugar a dudas frentea un panorama estratégico todavía incierto,confuso y peligroso, de gran volatilidad ymultiplicidad, y al parecer precariamenteestable, que no termina de decantarse.

Por otra parte las vertiginosas transforma-ciones políticas, sociales y económicas quecontinúan produciéndose en los últimos tiem-pos en el ámbito internacional, así como laescasez de los recursos naturales a nivel mun-dial, particularmente el del agua y el petró-leo, han tenido, tienen y tendrán consecuen-cias continentales y regionales de diversa ín-dole e intensidad, afectando la vida de lospaíses, entre otros aspectos, en sus planteosde seguridad.

Es entonces que como responsables del efi-ciente cumplimiento de los cometidos asig-nados y los valores imperecederos a tutelar,las Fuerzas Armadas hoy día deberán estarpreparadas para hacer frente a lo imprevistoy con la clara y firme convicción de que laDefensa Nacional de un país no se puededelegar o entregar a otro elemento que nosea el propio Estado, más allá de los tratadoso alianzas en los que se participe.

Como componente terrestre de las FuerzasArmadas, nuestro Ejército cumple su mi-sión en dos dimensiones, con la flexibili-dad que resulte necesaria. Una de carácterprácticamente permanente, establecida enla Constitución y las Leyes de la República,orientada específicamente por su misión

principal en el marco del concepto clásicode defensa militar, y otra de carácter co-yuntural que se refleja en actuaciones nor-malmente de carácter temporal, como re-sultado de la previsión de eventuales ame-nazas o hechos que puedan interferir conlos objetivos nacionales, incluso en algunoscasos sin afectar estrictamente la defensamilitar.

Para ello, cumple tareas que se derivan delmarco legal existente o son dispuestas por elmando superior, o bien se deducen de lamisión genérica asignada al Ejército Nacio-nal, las que se clasifican normativamente enesenciales y accesorias.

Las tareas esenciales son aquellas que la Fuer-za desarrolla en forma específica y que con-llevan al cumplimiento de su Misión Funda-mental, debiendo orientar permanentemen-te el pensamiento y la acción de todo profe-sional militar, pudiéndose mencionar a títu-lo ilustrativo el desarrollo de un poder dedisuasión sustentable y creíble, la conduc-ción, junto a las demás ramas de las FuerzasArmadas, de la defensa militar del país en elámbito de su jurisdicción, en caso de mate-rializarse una agresión de origen externo y lacontribución a la preservación de los valoresy la identidad nacional.

Las tareas accesorias son aquellas que laFuerza realiza en el marco de su misión sub-sidiaria y sin detrimento de su misión fun-damental, actuando en beneficio de otrosfactores del poder nacional, revistiendo nor-malmente un carácter temporal. Entre ellasse puede citar el apoyo a la política exteriordel Estado a través de su participación enoperaciones de mantenimiento de la Paz oaquellas resultantes de la eventual aplicacióndel sistema interamericano de seguridadvigente.

117

Seguridad internacionaly seguridad regional

Si bien, entonces, el mantenimiento de unafuerza operativa busca enfrentar situacio-nes excepcionales, razón de ser de su exis-tencia en el marco de la Misión Fundamen-tal establecida en el Decreto Ley Nº 14.157(Orgánico de las Fuerzas Armadas) y delconcepto de seguridad individual, se debenconsiderar además los Sistemas de Seguri-dad a los que se adhiere la nación (colecti-vo, cooperativo) en forma soberana y sugrado de compromiso con otros roles sub-sidiarios de carácter político, social, huma-nitario, etcétera.

En este sentido se entiende como SeguridadIndividual el derecho de cada Estado a ase-gurar el mantenimiento de su soberanía, in-dependencia, integridad territorial e identi-dad nacional, basado en el «Principio deLegítima Defensa», de conformidad con lostratados vigentes o en cumplimiento de és-tos y de acuerdo a lo que establece el artícu-lo 51 de la Carta de Naciones Unidas refe-rente al derecho de legítima defensa, indivi-dual o colectiva, en caso de ataque armadocontra un miembro de las Naciones Unidas,hasta tanto el Consejo de Seguridad hayatomado las medidas necesarias para mante-ner la paz y la seguridad internacionales.

Los Sistemas de Seguridad constituyen elconjunto de instituciones, instrumentos ju-rídicos y normas establecidas soberanamen-te por los Estados, para hacer frente a deter-minados tipos de interferencias, presiones oamenazas que le son comunes o que afectana parte o al todo en su conjunto, pudiendoser, entre otros, Colectivo o Cooperativo.

Los Sistemas Colectivos se conforman porun grupo de Estados soberanos, que unidosse proporcionan garantías de mutua seguri-

dad a través de la conformación de alianzasmultilaterales en el ámbito político, econó-mico, social y militar con la finalidad dedesescalar conflictos o problemas comunesque atentan contra su desarrollo y bienestar.Tal es el ejemplo del Tratado Interamericanode Asistencia Recíproca (TIAR), celebradoen Rio de Janeiro en 1947, por el cual seacordó que un ataque armado dirigido a cual-quier Estado americano será consideradocomo si dicho ataque lo fuera a todo el con-tinente.

Los Sistemas Cooperativos (de los cuales noexisten antecedentes en nuestra región) sebasan en cambio en el desarrollo de medidasde confianza mutua y acuerdos regionales ysubregionales que se puedan alcanzar, bus-cando prevenir los conflictos en base a unaacción multilateral y donde los mecanismosde la diplomacia y la solución pacífica de losmismos son utilizados a fondo para el man-tenimiento de la paz y seguridad.

Dentro de esta definición doctrinaria, sepuede apreciar en el escenario mundial lacreación de mecanismos de seguridad co-operativos como una de las prioridades enla generación de las políticas de defensa,fundamentalmente para aquellos países queno son protagonistas o potencias, y que porende, no pueden asumir los costos del de-sarrollo de tecnologías de punta, del fun-cionamiento de organismos e institucionesespecíficos o simplemente del equipamientobélico.

En consecuencia, para estos países, lacomplementación que se logra con una agen-da común de defensa permite un resultadosinérgico, en donde se ven potenciadas lascapacidades de los integrantes del bloqueregional.

No obstante estos aspectos, para el caso de

118

nuestro país, por su pasado histórico, por sutradicional postura en política exterior, y fun-damentalmente por su posición geoestraté-gica, el estudio y desarrollo de este tema de-berá incorporar además otros aspectos sus-tanciales derivados de la proporcionalidadfrente a sus vecinos geográficos y la natura-leza de la integración planteada en estas con-diciones.

La posibilidad de integrarse a nuevos meca-nismo de defensa implica estudiar en quécalidad lo haremos junto a los demás países,surgiendo así ciertos aspectos de relevanciaque necesitarán ser definidos en su oportu-nidad.

Estos son:

• Alcance de la participaciónDeberá definirse el alcance de la partici-pación, la que podrá cubrir desde el envíode unidades para el desarrollo de opera-ciones convencionales, como integrar con-tingentes en misiones de paz bajo manda-to de las Naciones Unidas, pasando por elcampo incierto de la participación en losasuntos internos de otros estados afecta-dos por situaciones de insurgencia, narco-terrorismo, narcotráfico, aspectos vincu-lados a la preservación del medio ambien-te, etcétera.

• Amenazas comunes visualizadas para elbloqueSeguramente todos los países integrantesdel mismo compartan la visión actual delas «nuevas amenazas» (narcoterrorismo,narcotráfico, crimen organizado, corrup-ción, marginación y pobreza extrema, et-cétera).No obstante esto, por diversas razones deorden geográfico, político o económico,no todos los países se ven o verán afecta-dos por estas, de la misma forma o con la

misma intensidad, lo que puede llevar aque nuestro país «importe» amenazas (porejemplo, la internacionalización de laAmazonia).Ello provocará concepciones diferentes enlo que respecta a la definición de seguri-dad o a la formulación de las políticas dedefensa.

• Análisis y determinación de las actualescapacidadesEn este aspecto, existen diferencias sustan-ciales en los países del continente y de laregión en cuanto a equipamiento, manejode tecnología, desarrollo de su industriamilitar y fundamentalmente en la asigna-ción de rubros para los gastos de defensa,afectando sensiblemente las capacidadesoperativas de sus fuerzas militares.

• Naturaleza de la participación de cada unode los integrantesMás allá de la proporcionalidad existenteentre la República Oriental del Uruguay ysus vecinos, deberá definirse de antemanoel papel o rol que cada uno de los paísesintegrantes del sistema cumplirán. Las des-ventajas comparativas de nuestro país de-berán suplirse de alguna forma, a fin de noquedar relegado a una mínima participa-ción o a roles secundarios.

• Costos que deberán asumirseLa creación de un sistema o mecanismode seguridad implica indefectiblemente,además de la pérdida de soberanía sobrelos aspectos acordados, generar los recur-sos tendentes a la creación de nuevos or-ganismos que planifiquen y lleven adelantetodo lo relativo a las políticas de Defensa.Por otro lado, en caso de mantener unaposición neutral con respecto a la forma-ción de un sistema de defensa corporativopodrá provocar, como así ha sucedido enel seno de la Unión Europea, que se le exi-

119

ja a nuestro país un pago en retribución auna situación que usufructúa. Es decir, sepodrá no participar con medios, pero loscostos del «paraguas» de seguridad debe-rán ser compartidos.

• La interoperabilidadEste aspecto deberá ser abordado en susámbitos doctrinario, operativo y logístico.Estos aspectos o cualquier otro que puedasurgir en las instancias de negociación, ne-cesitarán para su definición ser analizadosconjuntamente por los Ministerios de De-fensa Nacional, de Relaciones Exterioresy otros actores, buscando las fórmulas quefavorezcan de mejor forma a los interesesde nuestro país.

Cooperación militar

La realidad de que el TIAR en la práctica nun-ca funcionó, existiendo el sentimiento de queel mismo ha perdido vigencia y credibilidad ala luz del nuevo escenario internacional, suma-da a la ausencia de sistemas de seguridad decarácter regional, ha llevado a que las FuerzasArmadas del continente y particularmente dela región transitasen por un camino de crecienteintegración y cooperación militar, fomentan-do así el intercambio de ideas y experiencias,generando mayor transparencia y credibilidaden el accionar militar, participando en diver-sos ejercicios de operaciones de paz y de asis-tencia en casos de desastres, etcétera, lo que vamás allá de los tradicionales lazos de amistad.

Creemos que esta cooperación constituye labase sobre la cual se estructurará, en un fu-turo no muy lejano, un renovado Sistema deSeguridad Continental aceptado por todos,real y efectivo, que no solo actúe frente a losconflictos sino que los prevenga, mantenien-do la paz del continente, hecho que se veráreflejado en la prosperidad de las naciones

americanas, con todo lo que ello implica,incluso en las misiones a cumplir por susFuerzas Armadas.

Operaciones de paz

Las Fuerzas Armadas, por su organización,disciplina, instrucción, entrenamiento, mo-ral y espíritu de servicio que caracteriza a supersonal, así como por la infraestructura,materiales y equipos con que cuenta cadaFuerza para el cumplimiento de su misiónfundamental, constituyen un potencial dis-ponible muy importante para su empleo entareas accesorias a ser desarrolladas en tiem-po de paz, debiendo ser ejecutadas sin detri-mento de su misión fundamental y con elconcepto de que las mismas no compiten nisustituyen a ningún organismo o instituto,público o privado, sino que eventualmentecolaboran con los mismos supliendo even-tuales carencias o apoyando políticas corres-pondientes a otros factores del poder nacio-nal. Esto hace necesario instruir al personalpara el cumplimiento de las mismas sin afec-tar la esencia de su capacitación, que es ladefensa de la patria.

Esto trasuntará en un personal militar flexi-ble que, basado en los conceptos inmutablesde disciplina, subordinación, iniciativa, ca-rácter y responsabilidad, sea capaz de enfren-tar con eficiencia y eficacia las múltiples ta-reas que la misión asignada a la Fuerza pue-da llegar a implicar.

Es así que sustentado en este concepto y fiela la política tradicional de la República deapoyo al fortalecimiento de los organismosinternacionales cuyos objetivos se relacionancon el mantenimiento de la convivencia pa-cífica entre las Naciones, el Ejército Nacio-nal ha enviado desde hace más de 50 años ya diversas regiones del mundo, efectivos para

120

participar en operaciones de paz de Nacio-nes Unidas y en cumplimiento de acuerdosinternacionales, apoyando de esta forma lapolítica exterior del Estado.

Su actuación en el cumplimiento de esta ta-rea accesoria ha estado y deberá estar siem-pre en consonancia con los principios queguían la misma, buscando particularmenteel fortalecimiento de la imagen internacio-nal del país.

La presencia de integrantes de las FuerzasArmadas en el exterior, que proyecten unaimagen favorable en lo nacional e interna-cional y fortalezcan nuestro relacionamientocon Naciones Unidas y otros organismosinternacionales, así como con autoridadesciviles y militares de otros países y organiza-ciones no gubernamentales, además de con-tribuir en este sentido, constituye un aportemuy importante en la conformación de unnuevo Sistema de Seguridad Internacionalque ampare valores universalmente compar-tidos y procure el consenso en principiosbásicos de convivencia democrática.

A su vez, la necesidad de planificar y coordi-nar estas operaciones con el Instituto Poli-cial, organismos públicos, organizaciones nogubernamentales y otros actores, hace nece-sario mantener y potenciar el actual SistemaNacional de Apoyo a Operaciones deMantenimiento de la Paz (Sinomapa).

La participación de las Fuerzas Armadas enoperaciones de paz de Naciones Unidas esdispuesta por el Poder Ejecutivo con la auto-rización del Poder Legislativo, de conformi-dad con lo que establece la Constitución dela República al respecto.

Esta participación se ha materializado en cadaoportunidad respetando los principios tradi-cionales de Política Exterior que sostiene

nuestro país, particularmente la libre deter-minación de los pueblos, la no intervenciónen asuntos internos de otros Estados, la so-lución pacífica de las controversias y el res-peto del Derecho Humanitario.

Asimismo se han estipulado los siguientesrequisitos adicionales:

• Existencia de un «Acuerdo de Paz» previo.

• Solicitud de las partes en conflicto a lasNaciones Unidas para su participación.

• Resolución del Consejo de Seguridad parael establecimiento de la misión.

• Participación voluntaria de países contri-buyentes de tropas.

En lo que hace a la política nacional respec-to a la participación en operaciones de pazvemos que la misma se basa, como se haestablecido anteriormente, en los principiostradicionales de su política exterior. No obs-tante y a la luz de la evolución que las mis-mas van teniendo en el plano internacional,deberá analizarse la participación del país bajola «nueva» realidad de las operaciones de paz,o correr el riesgo cierto de quedar margina-dos definitivamente de este tipo de activida-des, lo que no implica en sí mismo un com-promiso permanente.

Esto exige a su vez que los criterios bajo loscuales el país colabora y participa en el es-fuerzo desarrollado por Naciones Unidas enpos de la paz mundial, sean actualizados per-manentemente.

En consecuencia la política que defina lacontribución del país en operaciones de paza la luz de los últimos acontecimientos a ni-vel mundial, deberá acompañar los nuevosconceptos definidos por la sociedad interna-

121

cional adaptándose a los compromisos delmomento.

Los futuros criterios de participación, sinabandonar sus principios rectores, deberánconsiderar las nuevas condiciones definidaspor Naciones Unidas para el cumplimientode las tareas y el logro de objetivos, y la po-sición asumida por los Estados.

La actuación de las Fuerzas Armadas en ope-raciones de paz ha estado pautada, sin duda,por el éxito obtenido en cada emprendimien-to enfrentado y en todas y cada una de lascircunstancias vividas, y así debe continuar.Ante la disyuntiva que se enfrenta acerca dela participación en operaciones de paz en elmarco de la evolución que a nivel interna-cional viene caracterizando a las mismas, lasFuerzas Armadas deberán tener la convic-ción de que están altamente capacitadas,entrenadas, equipadas y motivadas para en-frentar en el presente y en el futuro, con elprofesionalismo y la entereza que las distin-gue desde los inicios, los desafíos que pue-dan surgir de esta nueva realidad.

Asimismo se deberá mantener en forma per-manente, como base de análisis de sus esce-narios prospectivos de actuación, la posiciónde respeto a los principios rectores de lapolítica exterior del Estado, de la cual lasFuerzas Armadas constituyen un instrumen-to de proyección.

Nuestra participación no ha sido productode coyunturas favorables o basadas en la dis-ponibilidad ilimitada de medios; no está niestará vinculada al servicio de ningún ordeninternacional ni menos supeditada a un lige-ro concepto de rentabilidad, por el contra-rio, se basa en una continuidad históricaarraigada en nuestras Fuerzas en consonan-cia con similar predisposición y prédica dela conducción del Estado a través de su polí-

tica exterior, manifestada permanentementeen todos los foros internacionales.

La participación de efectivos militares enoperaciones de paz que sea ordenada por elmando superior de las Fuerzas Armadas,deberá permitir alcanzar los siguientes obje-tivos estratégicos para las mismas:

• Incentivar la profesionalización de sus cua-dros de personal.

• Alcanzar y mantener una imagen de presti-gio tanto en el exterior como en el propiopaís, respaldada por un alto nivel profesio-nal y cultural de los efectivos participantes.

• Mantener entrenado al personal en el cum-plimiento de tareas esencialmente profesio-nales durante períodos de tiempo prolonga-dos y en ambientes difíciles y hostiles.

A estos intereses de carácter estratégico po-demos incorporar otros de fuerte impactopara el país, como el económico, producidopor la entrada al mismo de divisas por con-cepto de viáticos pagos por Naciones Uni-das al personal militar participante, el desa-rrollo industrial y de servicios necesarios parasatisfacer las necesidades logísticas de loscontingentes y la eventual participación denuestra industria y mano de obra nacionalen la etapa posterior a la participación mili-tar denominada «peace building» o «constru-yendo la paz», la que se visualiza como unaoportunidad de gran potencial aún no explo-rada ni explotada.

La probable integración del país a nuevosmecanismos de defensa, así como la parti-cipación de las Fuerzas Armadas en opera-ciones de paz, exigirá una estrecha coordi-nación entre la política exterior del Estadoy la política de defensa que el mismo desa-rrolle.

122

Reflexión final

Para finalizar este trabajo y a modo de re-flexión, es importante resaltar que si bienlos caminos de la integración serán proba-blemente los que pautarán el futuro de la re-gión, no debemos olvidar que los interesesnacionales vitales siguen siendo responsabi-lidad indelegable del Estado y que ningunanación, sin una cuota de imprudencia o re-nuncia, puede ocultar la obligación de velarpor su propia seguridad y defensa.

Esto nos obliga a poseer unas Fuerzas Arma-das encuadradas siempre en la normativavigente, fuertes en valores y actitudes, orien-tadas al cumplimiento de los más diversos

roles con una clara transparencia en su polí-tica y doctrina de defensa.

Asimismo, el concepto de que unas FuerzasArmadas preparadas y entrenadas para sumisión fundamental se encuentran en lasmejores condiciones para cumplir sus mi-siones subsidiarias exigirá que las mismassean altamente profesionales, capacitadas yactualizadas, de forma que su versatilidad lespermita atender los cometidos propios yesenciales, y aquellos que puedan surgir delas diferentes y cambiantes situaciones, asícomo de eventuales amenazas a nivel mun-dial, regional y nacional que puedan presen-tarse.

123

Panel III

Ministerio de DefensaGrandes definiciones sobre sus competencias y alcances.

Lineamientos para un diseño institucional.

Los servicios no militares del Ministerio de Defensa.

:

124

El Ministerio de Defensa Nacional ha estadotradicionalmente subsumido dentro de la LeyOrgánica de las FFAA. Esta realidad jurídicarefleja una realidad histórica: el sistema políticoha tendido a no asumir a plenitud sus responsa-bilidades en la dirección de la función defensa yen particular en la conducción de las institucio-nes militares.

Ello ha ubicado a las Fuerzas Armadas y a losprofesionales militares en un papel que muchasveces ha excedido sus respectivos cometidosnaturales como organismos profesionales y agen-tes ejecutores de políticas. Estas prácticas reco-rrieron todo el siglo XX y alcanzaron su máximaexpresión durante la dictadura, cuando las FFAAasumieron el control no sólo del aparato estatal,sino la tutela del conjunto de la organizaciónsocial del país.

Como resultado de esta realidad jurídica yfáctica, los principales cargos de dirección delMinisterio de Defensa Nacional, hasta muy re-cientemente, han estado reservados para oficia-les superiores y han constituido verdaderos des-tinos en la carrera profesional militar.

En la práctica, esta situación ha retroalimentadola abdicación político/civil frente a la defensanacional y a las políticas militares, contribuyen-do a consolidar lo que podría calificarse comoun virtual monopolio de saberes por parte de lacorporación militar.

En el capítulo que sigue se reúnen los aportes deun grupo de expertos a quienes se ha convocadoa reflexionar sobre este problema.

Si la realidad es la descrita –afirmación que tam-bién es debatible– ¿debe perpetuarse esta reali-dad o es necesario un replanteo responsable deesta área de políticas públicas?

¿Qué estrategia jurídica y política se requierepara que las políticas de defensa nacional y laspolíticas militares se integren efectivamente a laagenda del sistema político?

¿Cómo se encara la formación de los recursoshumanos y el desarrollo de conocimientos en laesfera civil y cuál es el papel que en ello corres-ponde a la educación universitaria?

Por otra parte, un conjunto de realidades histó-ricas vinculadas a los fenómenos arriba señala-dos, junto a las especificidades del desarrollo deuna serie de servicios públicos y/o de activida-des asumidas por el Estado, han determinadoque el Ministerio de Defensa Nacional tenga asu cargo no sólo la conducción política de lasFFAA. En efecto, una serie de organismos decarácter no necesariamente militar integran laestructura orgánica del Ministerio. La constata-ción ambienta algunas preguntas.

¿Cuáles dependencias del Ministerio de Defen-sa Nacional responden a estas características?

¿Cuáles son las ventajas e inconvenientes de suactual inserción institucional y cuáles las mejo-res soluciones y su viabilidad?

Finalmente, cuáles podrían ser los grandeslineamientos políticos que ordenen la reestruc-tura del Ministerio de Defensa Nacional y con-tribuyan a conformar un diseño institucionalfuncional a sus competencias políticas: la eficazasunción de su responsabilidad como conduc-ción político-estratégica de la defensa nacional yde las FFAA como su componente militar.

J. G. G.

125

• Miembro de la Comisión Permanentede Defensa Nacional del Frente Amplio enrepresentación del Partido Socialista

• Realizó el Curso de Altos Estudios Nacionalesdel Calen, designado porla Intendencia Municipal de Montevideo

• Miembro alterno del Centro Coordinador deEmergencias del Comité Departamental paraMontevideo, dentro del Sistema Nacional deEmergencias

• Director de la Inspección General dela Intendencia Municipal de Montevideo

• Es representante de la IMM en diversosorganismos de coordinación institucional sobretemas de seguridad pública y ciudadana

• Egresó de la Escuela Militar de Aeronáutica comoalférez el 21 de diciembre de 1974.

• Ascendió en febrero de 1998 a coronel y es oficialde Estado Mayor.

• Fue comandante del Escuadrón Aéreo Nº 3 Bri-gada Aérea I y director de Transporte Aéreo MilitarUruguay.

• Subdirector de la Escuela de Comando y EstadoMayor Aéreo y director de la Escuela Técnica deAeronáutica.

• Asesor del Estado Mayor Personal del señor co-mandante en jefe de la FAU y representante deUruguay en la Organización de Aviación Civil In-

ternacional (OACI.)

• Actualmente es director de la Dirección Generalde Aviación Civil.

• Licenciado en Ciencia Política porla Facultad de Ciencias Socialesde la Universidad de la República

• Candidato a magíster en Ciencia Política por laUniversidad de la República

• Integra el Programa de Investigación sobreSeguridad Regional, FFAA, Política y Sociedaddel Instituto de Ciencia Política

• Fue responsable de edición del InformeUruguay en el Proyecto Regional ObservatorioCono Sur de Defensay FFAA

• Asistente Académico del Centrode Estudios Estratégicos del Uruguay

• Ha publicado varios trabajos sobre asuntos dedefensa nacional y FFAA

• Fue representante nacional durantedos períodos

• Miembro de la Comisión de Defensa Nacionalde la Cámara de Diputados en ambos períodos

• Mesa Ejecutiva Nacional del PartidoIndependiente

126

.

127

Introducción

La Comisión Permanente de Defensa Na-cional del Frente Amplio está cumpliendoveinte años de trabajo ininterrumpido y sibien la integro desde hace un tiempo recien-te, en relación a su larga y sin igual trayecto-ria, vengo a participar en este panel a títulopersonal, más allá de que utilizaré muchasdefiniciones y pensamientos consensuados enla comisión.

Es mi intención al participar de este paneltraer a la mesa algunos temas, sin verdadesabsolutas, ni certezas; más bien trataré desembrar lo que es seguro tengo: dudas.

Entiendo que esta instancia de debate debenutrirse más de dudas que de certezas; nadiees dueño de la verdad en esta materia de ladefensa nacional y el país se debe muchasinstancias de debate como estas.

En este proceso de debate debemos intere-sar e involucrar todo lo que podamos de lasociedad, logrando por lo menos que se pre-gunten algunos porqués.

Los temas referidos a la defensa nacional casisiempre han estado en la oscuridad, no hanvisto la luz pública, salvo por alguna circuns-tancia que no se refiere a la defensa en sí,sino a componentes de la misma, presenteso pasados.

Dos afirmaciones establecidas en el docu-mento elaborado por la Comisión Permanen-te de Defensa Nacional del Frente Amplio y

Visión sobre el Ministerio de Defensa Nacional yplanteo sobre la permanencia de algunos servicios

Ricardo Prato

aprobado en su último Congreso previo alas elecciones son la base desde la cual debopartir en esta exposición.

«La defensa nacional es una cuestión esen-cialmente política y compromete a toda lanación. Comprende el conjunto de activida-des que tienden a preservar la soberanía y laindependencia de nuestro país, a conservarla integridad de nuestro territorio y a conso-lidar la paz y el respeto de la Constitución ylas leyes de la República».

«Al mismo tiempo, se propenderá a dotar alMinisterio de Defensa Nacional de las nece-sarias capacidades para ejercer de maneraefectiva su cometido de gobierno sobre suesfera de competencia legal».

En Uruguay, tenemos un problema en tor-no al tema Defensa Nacional que se arras-tra desde hace mucho tiempo y que ha mar-cado la posición general de la gente en lamateria.

No es precisamente sobre definiciones o li-neamientos sobre los cuales seguramentedespués de las instancias del debate y lasmesas temáticas aparecerán las respuestasmás adecuadas.

El problema va en principio por otro lado.

La defensa nacional se entiende, por la ma-yoría de la gente, como un tema militar, alno saber separar el componente militar de ladefensa nacional o sea las Fuerzas Armadas,del tema de la defensa.

128

Por muchísimos años, a muy pocos les inte-resó que se diferenciara lo que era el papelde las Fuerzas Armadas y lo que era la defen-sa nacional.

En estas instancias estamos precisamenteahora, para ayudar a entender la existenciade un tema que es la defensa nacional y tam-bién que esta tiene un componente militarque son las Fuerzas Armadas.

Este pensamiento o confusión está sustenta-do en parte por el nombre de los organismosy también por hechos concretos.

En cuanto al nombre: nos encontramos porun lado que durante bastante tiempo el Mi-nisterio que hoy es de defensa nacional sellamaba Ministerio de Guerra, y pocos añosdespués y hasta 1933, Ministerio de Guerray Marina.

El nombre hacía pensar o indicaba que eltema a tratar era algo vinculado a la guerra ypor lo tanto a las Fuerzas Armadas.

Con respecto a los hechos, nos encontra-mos que en varios períodos históricos losmilitares tuvieron gran preponderancia enel Poder Ejecutivo de la República Orientaldel Uruguay, sin citar los hechos más re-cientes. Esto también ayudó a hacer creerque el tema defensa nacional era un temade militares.

Este debate que se está impulsando apun-ta a llevar a una gran parte de los uru-guayos a considerar el tema de la defen-sa nacional como algo que está implícitoen su nombre, algo nacional, de la na-ción, o sea de todos los uruguayos, y noun tema a ser tratado únicamente porunos pocos. Y menos por unos pocos quebásicamente son militares, junto a unospocos civiles.

Claro está que el tema defensa nacional nosolamente estuvo tratado por militares, sinoque también fue tratado por civiles, por lomenos los que estaban en posición de cono-cer los temas de la defensa nacional y even-tualmente impulsar su difusión.

Estos que siempre fueron pocos, no hicie-ron mucho, por no decir nada, para que eltratamiento de estos temas estuviera al al-cance de la ciudadanía en general. Tanto paraalgunos dirigentes políticos como para losmilitares era mucho más funcional a sus fi-nes que los temas vinculados a la defensanacional siguieran siendo un tema de «losmilitares» y en el que «los políticos no debe-rían meterse».

Pero eso es la cáscara, ya que siempre algu-nos dirigentes políticos estuvieron metidosen el tema. Ya sea ayudando a construir unasFuerzas Armadas funcionales a sus objetivospolíticos, con un despliegue militar acorde alas relaciones de poder entre partidos, o re-partiendo los favores políticos de forma detener cierta injerencia en el funcionamientointerno de las Fuerzas que fuera acorde a susintereses.

Para ellos era necesario que el Ministerio deDefensa Nacional se mantuviera, más allá delos cambios de nombre, esencialmente comoun ministerio de las Fuerzas Armadas.

Nos encontramos entonces ante un ministe-rio cuyo funcionamiento y estructura estásubsumida en la Ley Orgánica de las Fuer-zas Armadas.

Como parte del debate sobre la defensa na-cional se entendió conveniente analizar o porlo menos plantearnos si no sería también elmomento de analizar el Ministerio de De-fensa Nacional tanto en estructura como enfuncionamiento.

129

Y no se trata de cambiar por cambiar, sinode plantearse si la forma en que está estruc-turado el ministerio y cómo funciona es ade-cuada a la situación actual y con la normati-va a estudiarse a partir de estos debates.

En principio tenemos una estructura quedebería ser civil y está casi totalmente llenade militares. Está claro que en un Ministe-rio de Defensa Nacional vamos a encontrarmilitares, lo contrario sería como pensar enun Ministerio de Salud Pública sin médicos.

Lo de estructura civil tiene dos componen-tes: por un lado en tanto como decíamos alprincipio estamos ante una cuestión esen-cialmente política y ella debe ser conducidapor ciudadanos civiles, ya que no tienen li-mitaciones legales para ello. Por otro ladoporque encontramos, como veremos másadelante, una serie de actividades que quizásno tengan un papel determinante con res-pecto a la defensa nacional y que sin embar-go son parte de la estructura del ministerioen su parte central o de las Fuerzas.

La pregunta a hacerse es ¿por qué está con-formado casi únicamente por militares o asi-milados?

Esta situación –la preponderancia militardentro del Ministerio de Defensa Nacional–tiene varias razones. Tenemos por un ladoun hecho que es la falta de personas forma-das para la función pública. Este tema sesufre en toda la Administración Pública, yaque la mayoría de los cargos se han llenado,en general, por vía del clientelismo políticosin tener en cuenta las capacidades. Por otrolado no existen en el Estado lugares dondeformarse para la función pública, salvo al-gunos esfuerzos aislados destinados a la for-mación específica en algunas áreas o tareas.Esto que es un problema general de la Ad-ministración Pública, se hace más difícil

cuando entramos a áreas en las que es nece-sario tener conocimientos específicos y quepor décadas han estado monopolizadas porlos militares.

Por supuesto no existe ningún lugar, organi-zado por el Estado, donde los civiles –sindejar de serlo– puedan adquirir formaciónespecífica para entender en asuntos vincula-dos a las Fuerzas Armadas.

Dentro del personal, tenemos el problema delos bajos recursos destinados a salarios, lo quees compensado por algunos derechos comolo son una forma de atención a la salud y unrégimen previsional que tienen los funciona-rios del Ministerio de Defensa por ser mili-tares o asimilados, que es diferente al con-junto de los funcionarios estatales. Algo si-milar acontece en el Ministerio del Interior.

Por otro lado es claro que toda estructura deadministración del Estado requiere de cier-tas normas y garantías para su estabilidad.

En el Ministerio de Defensa Nacional esnecesario que exista personal estable, con unacarrera funcional con certezas y que no de-pendan, salvo para los cargos políticos –queno deben ser muchos–, de la voluntad de losgobernantes de turno.

Esta situación de estabilidad y carrera funcio-nal se complica con la situación de doble de-pendencia que tienen algunos jerarcas de ex-tracción militar, lo que no es concebible parauna administración ministerial moderna.

El hecho de que la mayoría de los cargossean considerados como «destinos» hace queun oficial, u otro personal, tenga su destinoanalizado por más de un jerarca, lo que traeconsigo una situación paradojal que no esadecuada a la perspectiva de un ministerio«civil» que debe dirigir a las Fuerzas Arma-

130

das. En ese sentido sería conveniente quecon la debida formación, utilizando todos losrecursos posibles del Estado, se establecierauna estructura totalmente civil, con total res-peto por los derechos adquiridos y compen-sando los beneficios que tienen actualmentelos funcionarios del ministerio.

Con respecto a este tema, las iniciativas deSeguro Nacional de Salud, que alcanzaría atodas las personas, y la universalización delos sistemas de previsión social, serían partede la fórmula para equiparar las situaciones,en tanto se van sustituyendo paulatinamentelos responsables de las funciones dentro delministerio.

Está también presente el hecho de que estáplanteada la modificación del sistemaprevisional de las Fuerzas Armadas y del Mi-nisterio del Interior, tratando de hacerlos com-patibles con el régimen de aplicación univer-sal para todos los habitantes de la República.

En igual plano nos encontramos ante el pro-blema de la vivienda y algunos de los temasque atiende Tutela Social; son problemas detodos los uruguayos, y en la medida en quepodamos solucionarlos, las fórmulas que sedispongan para todos deberían reemplazarlas soluciones sectoriales, para ser totalmen-te equitativos.

Y volvemos al principio, con la segunda afir-mación del documento de la Comisión Per-manente de Defensa Nacional del FrenteAmplio, o sea que «se propenderá a dotar alMinisterio de Defensa Nacional de las nece-sarias capacidades para ejercer de maneraefectiva su cometido de gobierno sobre suesfera de competencia legal».

Está claro que si uno de los elementos a diri-gir en el Ministerio de Defensa Nacional esel componente militar del mismo, o sea las

Fuerzas Armadas, debe existir en un planoimportante un organismo que se encargueespecialmente de la marcha de ese compo-nente.

Ese organismo que puede tener este u otronombre, sería el Estado Mayor de la Defen-sa Militar, o Estado Mayor de las FuerzasArmadas, o Estado Mayor del Ministerio.

Más allá de que exista hoy un Estado MayorConjunto (Esmaco), que podría tener esasfunciones, esto del Esmaco forma parte delas palabras que ante la sociedad democráti-ca se han desvalorizado y más allá de que sepueda argumentar que no existen buenas omalas palabras, sería conveniente no usartérminos que pueden generar resistencias ala hora de votar las leyes necesarias en elmomento de hacer los cambios que muchoso quizás todos pretendemos.

La confusión entre Seguridad, SeguridadNacional y Doctrina de la Seguridad Nacio-nal, al igual que muchas ideas de un pasadono muy lejano, está presente todavía. Por elloal cambiar cosas debemos identificarlas porel contenido que queremos, y no utilizarnombres que las identifiquen con temas delpasado que la mayoría repudiamos, más alláde que no las debemos olvidar.

Los servicios no militaresdel Ministerio de Defensa

Entraremos ahora a analizar una serie deactividades que se encuentran dentro delMinisterio de defensa nacional , las que en-tendemos que no son esenciales para ladefensa nacional , en el sentido más amplio,y menos para el componente militar de lamisma y que «engordan» el ministerio, sinque dejemos de reconocer que algunas deellas se han realizado de buena forma.

131

No consideramos que haya que cambiar porcambiar y mover cosas de acá para allá, paraque parezca que estamos ante un gran cam-bio. Debemos tener en cuenta que los recur-sos del Estado son siempre escasos, y quedeberíamos concentrar las actividades, conel apoyo de toda la estructura estatal, en ellugar donde más se adecuen a sus misiones,objetivos y metas.

El documento del Frente Amplio que ya he-mos citado establecía algunas áreas que seentendía que deberían dejar de pertenecer alMinisterio de Defensa Nacional. Entre ellasencontramos: Comunicaciones, Meteorolo-gía, Aviación Civil y Marina Mercante.

Con respecto a las Comunicaciones, la crea-ción de la Unidad Reguladora de Serviciosde Comunicaciones –Ursec (Ley 17.296)– ysu posterior asignación al control del Minis-terio de Industria y Energía (Decreto 155/05), ha resuelto el tema de una de las activi-dades que estaban en la órbita del Ministe-rio de Defensa Nacional.

El tema pasa por resolver la necesidad deinformación meteorológica para otros usosque no sean básicamente civiles, lo que esuna parte y quizás la mayor, del uso de lainformación disponible.

¿Cómo está resuelto el tema en otras partesdel mundo? Tenemos algunos ejemplos de ello.

En Estados Unidos los principales serviciosmeteorológicos dependen del Ministerio o«Secretaría» de Comercio. En Brasil depen-den del Ministerio de Ciencia y Tecnología,

pero en varios países americanos dependende los ministerios de Defensa, por lo generala través de dependencias de la Fuerza Aérea.

Esta actividad debido al avance científico-tec-nológico ha hecho progresos muy importan-tes y ha habilitado la aplicación de esta infor-mación para muchísimas actividades civiles,desde agrícolas hasta espectáculos públicos.

Es conocido que elementos utilizados en ma-teria de Defensa Militar sobre todo por lospaíses del llamado «primer mundo», tambiénaportan datos para la elaboración de pronós-ticos, pero también se sabe que a través de laOrganización Meteorológica Mundial, se pue-de acceder a casi toda la información necesa-ria para un país como el nuestro. Para elloalcanzaría con tener el equipamiento adecua-do, lo que no sucede hoy día, independiente-mente de la dependencia que se tenga.

Es claro que hay necesidades militares deinformación meteorológica, pero ello no lohace imprescindible como «servicio militar»,ya que los recursos, siempre escasos en elpaís, es posible compartirlos.

Tenemos una situación similar con el Servi-cio de Oceanografía, Hidrografía y Meteo-rología de la Armada (Sohma), cuyas tareasen cierta medida reproducen las de la Direc-ción Nacional de Meteorología y tienenmuchas utilidades en materia civil.

Tenemos también el reclamo de los funcio-narios de la Dirección Nacional de Meteo-rología de retornar al Ministerio de Trans-porte y Obras Públicas, de donde dependíananteriormente.

Allí existe una Dirección de Hidrografía, yes el Ministerio de referencia de la Adminis-tración Nacional de Puertos (ANP).

132

En el Ministerio de Transporte y Obras Pú-blicas podría quizás concentrarse toda la in-formación meteorológica nacional en gene-ral, con accesos directos de parte de todoslos organismos del Estado que tienen nece-sidad de esa información; a la vez debe uti-lizar todos los recursos del Estado para larecolección de datos relevantes para la ela-boración de pronósticos lo más acertadosposible.

En la actualidad, por ejemplo, el Ministeriodel Interior aporta a través de comisarías dezonas alejadas, datos para la elaboración deinformación pluviométrica.

En definitiva se trata de aprovechar todoslos recursos del Estado, aplicándolos de for-ma racional. Y hacerlo progresivamente, sinlesionar derechos ni expectativas, buscandola mayor eficiencia y eficacia en la gestiónestatal.

Nos encontramos aquí con otra actividadnetamente civil, y hasta el nombre de ladependencia que la rige lo establece: Di-rección Nacional de Aviación Civil e In-fraestructura Aeronáutica. Esta actividadcon los cometidos actuales se incrementaluego de la existencia de una ComisiónNacional de Aeropuertos, que a partir de1969 pasa a depender del Ministerio deDefensa Nacional y dentro de este de laFuerza Aérea.

Abarca dos ramas: Aviación Civil y todo loconcerniente al control de vuelos y aeronaves,y por otro lado el tema de la InfraestructuraAeronáutica vinculada al control y manteni-miento de los aeropuertos, con alguna ex-cepción vinculada con las áreas de jurisdic-ción de la Armada Nacional.

No hay intención de crear un «superminis-terio» de Transporte y Obras Públicas, peroparecería ser ese el lugar donde debería ubi-carse esta dependencia. Quizás con la crea-ción de un ente similar a la AdministraciónNacional de Puertos, fórmula utilizada enotros países, pero dejando en claro que noes mi intención el crear otro ente o serviciodescentralizado. Por el contrario, la razón dela existencia de la Administración Nacionalde Puertos no es demasiado clara, cuandopodría ser una Dirección Nacional y con elloquizás fuera suficiente.

Los escasos recursos nacionales han hechoque, al igual que en otros casos, las instala-ciones aeroportuarias sean compartidas conactividades militares, pero ello por sí solono justifica su dependencia del Ministeriode Defensa Nacional.

Tengo la certeza de que cuando se trate eltema de las funciones policiales del Ministe-rio de Defensa Nacional en otro panel, sur-girá el tema de la Seguridad Aeroportuaria yeventualmente el de la Policía Aeronáutica.

Esta actividad ha estado regida por el Minis-terio de Defensa a través de la Armada ymás precisamente de la Prefectura NacionalNaval, que heredó de la Capitanía de Puer-tos su control.

Nos encontramos con otro tema que tratauna actividad netamente civil y donde lomilitar se entiende, quizás, porque se tratade elementos que traspasan una frontera ycirculan por una zona de soberanía exclusivay que debe ser custodiada.

Pero un tema es la defensa del territorio, omás bien de la superficie acuática navega-

133

ble, y otro es la regulación de un sistema omedio de transporte realizado por y paraciviles.

Estamos ante un ejemplo similar al de laAviación Civil y habría que analizar si losrecursos del Estado están siendo bien utili-zados, en forma eficiente y eficaz; o si ha-bría otra forma de trabajo, también dentrodel Ministerio de Transporte y Obras Públi-cas, que atienda a esta actividad.

Está claro que en la materia hay otros minis-terios con interés en el tema, Industria, Mi-nería y Energía; Turismo y Deportes. Locoherente es la coordinación de todos losactores vinculados al tema en torno a un or-ganismo rector civil, con una clara depen-dencia.

Es de suponer que en el panel vinculado a lasactividades policiales se tocará el tema de laPrefectura Nacional Naval y su control por-tuario y de Policía marítima.

La lista puede seguir y otras actividades se-rán nombradas para introducirlas en la dis-cusión:

Sin dejar de reconocer que en la Antártidaestá presente el tema de la soberanía nacio-nal y la ocupación de territorio en funcióndel Tratado Antártico y de todos los esfuer-zos que se han realizado en ese lugar tan in-hóspito, el hecho de que sea un territoriodeclarado como esencialmente pacífico, qui-zás avale que otro organismo, quizás la Uni-versidad de la República, se haga cargo desu conducción más allá de las coordinacio-nes necesarias para cumplir con la misiónen la zona.

Este es un organismo cuyo nacimiento es másreciente y resulta poco convincente que seencuentre en la órbita del Ministerio deDefensa Nacional.

La defensa militar del territorio nacional escompetencia de las Fuerzas Armadas y porello la custodia de las fronteras. Pero cree-mos que los lugares por donde sí se puedepasar, o sea los Pasos de Frontera, serían lu-gares donde la competencia principal debe-ría ser del Ministerio del Interior, para elcontrol de personas y con la colaboración dela Dirección Nacional de Aduanas, más lasdependencias de controles sanitarios y otrascoordinaciones adecuadas.

Dependiente del Servicio de Construcciones,Reparaciones y Armamento (Serca), dentrode la Dirección General de Material Naval.

Si bien realiza muchos trabajos en naves dela Armada Nacional, es notorio que se haceuna gran cantidad de trabajos en barcos depropiedad civil, lo que lo haría pasible deconsiderarse como una actividad no impres-cindible dentro del Ministerio de DefensaNacional.

También existe el Dique de la Armada, ubi-cado en Punta Lobos, que podría cumplircon esas tareas, quizás con algunas modifi-caciones, pero que puede ser consideradodentro del Proyecto del Área Naval del Ce-rro (Proba).

En su conjunto el tema del Dique Mauá y dela necesidad de diques operados directamen-te por el Ministerio de Defensa Nacional

134

merece un análisis más profundo para ver laconveniencia o no de su permanencia en elministerio.

Este servicio tiene entre otros cometidos lamisión de la confección de las Guías de Po-sesión de Armas de Fuego, el control deempresas que reciben turistas que ingresanal país con armas de fuego para cazar, el re-gistro de coleccionistas de armas y municio-nes, el registro de recargadores de munición.

Muchas de estas tareas son esencialmente deseguridad interior y podrían ser desempeña-das por el Ministerio del Interior, lo que even-tualmente se planteará en otro panel.

En algunos casos es el control de una activi-dad industrial o comercial claramente civil.También por tratarse de un registro podríatener un tratamiento dentro de la órbita delMinisterio de Cultura o aun dentro del Po-der Judicial.

Este servicio también tiene el control delmaterial pirotécnico importado o elaboradoen el país, lo que en principio es una tareaesencialmente civil. Se trata de una tarea quepuede ser realizada por el Ministerio de In-dustria, Minería y Energía, en base a la nor-mativa especializada en la materia y contro-lada por las autoridades encargadas de la se-guridad interior del país.

En todos estos controles creo que sobrevuelael concepto de guerra interna y la necesidadde controlar armas y explosivos que even-tualmente pudieran ser utilizados con finesmilitares.

Esta actividad ha sido desarrollada a par-tir de la existencia de establecimientoscomo el de la Fortaleza de Santa Teresa yel Fortín de San Miguel; cuando no existíael Ministerio de Turismo y Deportes, hansido atendidos por esta dependencia delMinisterio de Defensa Nacional con mu-cha efectividad.

Sin desconocer el trabajo realizado en losmismos, sería posible su atención por otroente estatal.

También habría que analizar la situación decampos militares que en algunos casos sir-ven para maniobras, pero también comoexplotación agropecuaria y de otros estable-cimientos, alguno en la órbita de Tutela, comoel Parador Tajes, por ejemplo.

Conclusión

Estoy seguro de que la lista no es completa,pero lo que se pretende es que se utilice elprincipio de la «Racionalidad» en el empleode los medios del Estado, siempre escaso derecursos, para atender los diversos temasdesde el mejor enfoque, apuntando a la efi-ciencia y la eficacia en las tareas.

No se pretende «borrar de una plumada» añosde trabajo y de tradición, sino simplementeponer sobre la mesa la discusión sobre si esconveniente o no, para el país, que esta seriede tareas sean desempeñadas por el Ministe-rio de Defensa Nacional u otro organismodel Estado, ya que entiendo que en generalse trata de actividades que deben permane-cer estatales.

135

Presentación

La Dirección Nacional de Aviación Civil eInfraestructura Aeronáutica (Dinacia) es laUnidad Ejecutora Nº 041 del programa 05del Ministerio de Defensa Nacional, siendopor tanto presupuestalmente independientede la Fuerza Aérea Uruguaya; cuenta conaproximadamente 604 funcionarios civiles y128 militares, obteniendo su financiamien-to a través de recursos propios y genuinosque provienen de los cánones que pagan losconcesionarios de las terminales aeroportua-rias, pagos de derechos de tráfico aéreo, et-cétera.

Del director nacional, que es la AutoridadAeronáutica Nacional (Decreto 21/999, defecha 26/01/99), en lo estrictamente técnicoaeronáutico, dependen dos direcciones ge-nerales, que son la Dirección General deAviación Civil y la Dirección General deInfraestructura Aeronáutica.

La Dirección General de Aviación Civil cons-ta a su vez de dos direcciones: la Direcciónde Seguridad Operacional, que se ocupa demantener y controlar las operaciones aéreasciviles en la República –para que se desarro-llen de un modo seguro, eficiente y de acuerdoa las normativas y recomendaciones interna-cionales vigentes–, y la Dirección de Trans-porte Aéreo Comercial, que tiene como fincontrolar el cumplimiento de las normas na-cionales e internacionales que rigen la acti-vidad aeronáutica comercial, proponiendomodificaciones y medidas para mejorar laactividad de los operadores aeronáuticos,

Aviación civil e infraestructura aeronáutica «»

Daniel Olmedo

tramitar las autorizaciones a los mismos, rea-lizar estudios, controles, estadísticas, facili-tación y acuerdos bilaterales o multilatera-les. Cabe acotar que la actividad aeronáuti-ca comercial implica mucho más que sola-mente el transporte de personas o cargas, yaque abarca también trabajos aéreos talescomo aero-aplicación, fotografía aérea, et-cétera.

La Dirección General de InfraestructuraAeronáutica se ocupa de los distintos aspec-tos de la infraestructura aeronáutica nacio-nal; dentro de ella se encuentran las direc-ciones de Electrónica (Radio ayudas, etcéte-ra), Infraestructura, Aeropuertos y la de Cir-culación Aérea (Tráfico Aéreo, etcétera).

Del director nacional también dependen otrasasesorías, así también como la Junta de In-fracciones Aeronáuticas, la Oficina de In-vestigación y Prevención de Incidentes yAccidentes y también el Instituto de Adies-tramiento Aeronáutico, que brinda capaci-tación a personal aeronáutico civil.

El objetivo estratégico de la Dinacia es laejecución de la política aeronáutica civil dela República, de acuerdo a la legislación na-cional y las recomendaciones emanadas delos organismos internacionales, y proporcio-nar en todo el territorio y el espacio aéreonacional un sistema de infraestructuraaeroportuaria y navegación aérea, en condi-ciones de seguridad (safety and security), re-gularidad y eficiencia, priorizando la exce-lencia de los servicios brindados a los usua-rios. Garantiza la prestación de los servicios

136

de conformidad con las normativas y exigen-cias internacionales en la materia, y la segu-ridad, regularidad y eficiencia de las opera-ciones aeronáuticas, incorporando la tecno-logía adecuada para alcanzar en dicha pres-tación niveles de calidad que permitan com-petir exitosamente a nivel regional e interna-cional (Decreto 507/002, de fecha 31 de di-ciembre de 2002).

Breve reseña histórica

En nuestro país, teniendo en cuenta el prin-cipio de Indivisibilidad del Poder AéreoNacional, así como el relativamente escasovolumen de la actividad aérea y de forma talde aprovechar al máximo los recursos hu-manos y materiales del Estado en materiascoincidentes, la aeronáutica militar ha esta-do históricamente relacionada con la avia-ción civil.

Esta relación se oficializó en el año 1931 (De-creto sin número de fecha 17 de abril de 1931),cuando el Estado asume el contralor de la avia-ción civil, y el Poder Ejecutivo delega ese con-trol en la Escuela Militar de Aviación.

Desde entonces ha sido responsabilidad dela aeronáutica militar, en forma prácticamen-te ininterrumpida, el control, mantenimien-to y ampliación de la infraestructura aero-náutica nacional, así como la reglamentacióny fiscalización de la actividad aérea privaday comercial, la cual incluye aspectos altamen-te técnicos relacionados a la seguridad devuelo.

En todo este tiempo existió solamente uncorto período durante el cual funciones de laactual Dirección General de Aviación Civil,y no de toda la Dinacia, fueron transferidasal entonces recién creado Ministerio deTransporte, Comunicaciones y Turismo, de

acuerdo a lo que establecía la disposicióntransitoria «E» de la Constitución de 1966 yreglamentada por el Decreto Nº 160/967(Art. 12 Inc. 4). Posteriormente el PoderEjecutivo por Decreto Nº 74/72, de 25 deenero de 1972, en uso de las potestades quele concede el Art. 174 Inc. 2 de la Constitu-ción, redistribuyó las competencias adminis-trativas manteniendo «el estudio, construc-ción, mantenimiento y operación de la in-fraestructura aérea nacional» dentro de lascompetencias del Ministerio de Defensa.

Finalmente, luego de la eliminación del Mi-nisterio de Transporte, Comunicaciones yTurismo (Decreto-Ley Nº 14.218), median-te el Decreto Nº 574/974 se transfirierondefinitivamente las responsabilidades sobrela actividad de la aviación civil al MDN(Art. 5 Inc. 18). Más tarde el Decreto- LeyNº 14.747, Ley Orgánica de la Fuerza Aé-rea, recogió esta organización reglamenta-ria y la elevó a rango legislativo, siendo estanorma oportunamente convalidada median-te la Ley Nº 15.738, de fecha 6 de marzode 1985.

La actividad aérea y surelación con la defensa

El poder aéreo es único, ya que entre otrasconsideraciones la aviación en general tienela capacidad de realizar actividades en el aireque se pueden apreciar desde dos aspectos,«civil» y «militar», de tal naturaleza que his-tóricamente se han considerado como dis-tintas aplicaciones de una misma fuerza di-námica e indivisible.

Estas actividades son en sí complementarias,como queda de manifiesto por ejemplo en laaceptación pacífica de que la aviación civiles la «reserva» de la aviación militar. Inclu-so, la evolución técnica ha llevado a que en

137

tiempos de paz se dé lo recíproco, esto es,que aeronaves básicamente militares se veanafectadas a operaciones civiles.

Además las actividades aeronáuticas en suconjunto tienen como soporte factores esen-ciales comunes, tales como: el medio am-biente, las aeronaves, el personal y la infra-estructura. Las supuestas diferencias surgende los servicios que se prestan con lasaeronaves.

Cuándo un avión es militar y cuándo es ci-vil es una situación muy difícil de determi-nar y desde el punto de vista técnico no hasido posible lograr un criterio eficaz de dis-tinción, por lo cual jurídicamente solo sedistinguen por el servicio que prestan, cuan-do el Estado emplea una aeronave (sin queimporte quién es su propietario o si formaparte o no de las FFAA) y esa utilizaciónconcreta es para la realización del cometi-do esencial de la defensa nacional, esa ae-ronave es considerada «militar» en sentidojurídico, como una especie del género «ae-ronave pública».

Fuera de lo estrictamente jurídico, y en elaspecto puramente práctico, nótese cómoactividades aéreas civiles pueden afectardirectamente a la defensa, por ejemplomediante la vigilancia aérea, sobrevuelode áreas restringidas, fotografía aérea, et-cétera, pero sobre todo cabe destacar queel mayor ataque que ha sufrido dentro desu territorio una superpotencia hegemó-nica como es EEUU y que ha provocadomás de 3.000 muertos y afectado a todasu población, fue realizado el 11 de se-tiembre de 2001 por aeronaves «civiles»,lo cual ha llevado a mejorar en ese paíslos métodos de control del tráfico aéreo yha involucrado aun más a la Fuerza Aéreay las fuerzas de seguridad en la supervi-sión del mismo.

Cometidos

Es debido justamente a la indivisibilidad delpoder y del potencial aéreo nacional que loscometidos esenciales y sustantivos de la Fuer-za Aérea y la Organización de Aviación Civilson en general coincidentes.

En efecto, uno de los cometidos sustantivosde la Fuerza Aérea es su función específicade policía aeronáutica (Art. 209 del CódigoAeronáutico), que tiene como fin prevenirla violación del orden jurídico en el aspectoaeronáutico, lo que se traduce en el necesa-rio control del espacio aéreo nacional, delpersonal aeronáutico, del material aeronáu-tico y de la infraestructura aeronáutica.

La defensa nacional es un cometido esen-cial del Estado en el cual la Fuerza Aéreaestá directamente comprometida, son ade-más tareas sustantivas de la Fuerza las acti-vidades de control y fiscalización sobre laactividad de los particulares, que se mani-fiestan a través del ejercicio de la policíaaeronáutica.

La intervención del Estado en la actividadaeronáutica esta determinada fundamental-mente por razones de seguridad de vuelo(safety and security) y se cumple mediante elejercido de una función que le es inheren-te: su poder de policía.

La función policial, en sentido genérico, esuna modalidad de la acción administrativa,con vistas a un fin especial que es prevenir laviolación del orden jurídico en ciertos aspec-tos o que se produzcan acciones o hechos quepuedan ser perjudiciales o nocivos.

La policía aeronáutica en particular se tra-duce en el control:

1. Del espacio y la circulación aéreos

138

2. Del personal aeronáutico

3. Del material aeronáutico

4. De la infraestructura aeronáutica

En definitiva, de lo anteriormente expuestosurge que existen tareas o actividades querealiza la Fuerza Aérea a través de la Dinaciaque son inherentes a la esencia y razón deser de ambas, ya que están directamente re-lacionadas con los cometidos esenciales delEstado y con los cometidos sustantivos asig-nados a la Fuerza Aérea y a la Dinacia.

Tareas o actividades relacionadas con loscometidos esenciales del Estado y conlos cometidos sustantivos asignados a laFuerza Aérea y a la Dinacia

Se mantienen actualizadas las reglamenta-ciones de acuerdo a las recomendacionesde la OACI y a la realidad nacional. Den-tro de los elementos dignos de mención seencuentra la delegación que realizó el Po-der Ejecutivo en la Dinacia mediante la re-solución 1.808/003, acerca de la aproba-ción y modificación de las reglamentacio-nes del Código Aeronáutico y de otras le-yes que sean aplicables en lo referido a di-versos aspectos técnicos de la actividad ae-ronáutica.

Estas actividades son cumplidas por laDinacia y constituyen tareas que están ínti-mamente relacionadas con los cometidos dela policía aérea y temas de seguridad opera-cional, que hacen a los cometidos sustantivosde la Fuerza Aérea.

La Dinacia fiscaliza la actuación de los ope-radores en cuanto al cumplimiento de lasdirectivas de regulación de la actividad y so-bre todo en lo referente a la seguridad ope-racional y control de los vuelos. En este as-pecto es importante destacar la interrelacióndirecta que existe entre la Dinacia y la poli-cía aérea, en especial a través del Centro deOperaciones Aéreas, que permite ejercer uncontrol directo sobre la circulación aérea yen especial sobre vuelos ilícitos o efectuadosen condiciones antirreglamentarias (vuelossin plan de vuelo, sin licencia, etcétera), loque ha permitido la localización de muchosinfractores en una actividad típica de policíaaérea encomendada a la FAU.

A nivel de la OACI se exige que los estadosmiembros tengan claramente definida en suordenamiento interno la existencia de unaAutoridad Aeronáutica.

Por otra parte y a efectos de encauzar las acti-vidades de los particulares, se hace indispen-sable el ejercicio de la autoridad mediante uncargo de carácter ejecutivo, como lo es el ac-tual director nacional de Aviación Civil e In-fraestructura Aeronáutica, a quien le corres-ponde además la representación de la Repú-blica ante los organismos internacionales(OACI, CLAC, etcétera), por ser esta el alaespecializada técnicamente en la materia.

Esta actividad es crítica para la seguridad devuelo, en particular para la seguridad inter-

139

na y externa del país en general. Está estre-chamente ligada a los cometidos de policíaque ejerce la Fuerza Aérea, realizada actual-mente por la Dirección de Circulación Aé-rea, Dirección General de InfraestructuraAeronáutica (DGIA).

⁽ ⁾

Esta actividad, conocida normalmente como«Avsec», se enmarca dentro del «Anexo 17» delas recomendaciones de la OACI, y refiere atemas tales como las medidas a adoptar en pre-vención de la interferencia ilícita de aeronavesy otros asuntos de seguridad general, que hancobrado especial vigencia desde los atentadosdel 11 de setiembre. Está estrechamente rela-cionada a los temas de la policía aérea y nodebería separarse de la actividad de la FAU.

,

Esta actividad, de gran importancia para laseguridad y buen funcionamiento de la acti-vidad aeronáutica, requiere una gran espe-cialización técnica. Es cumplida a través dela DGIA. Eventualmente, la ejecución mate-rial de estas actividades pueden otorgarse enconcesión (por ejemplo, Aeropuerto Inter-nacional de Carrasco) o ser cumplidas porotros organismos estatales mediante conve-nios (ejecución de obras mediante convenioscon el MTOP) o aun por terceros (licitacio-nes públicas), siempre que se cumpla con lasnormas de la OACI y sean dirigidas y super-visadas por parte de la Autoridad Aeronáuti-ca, que es el organismo estatal de alta espe-cialización en la materia.

Cabe destacar que estas funciones nunca sa-lieron del ámbito de la Fuerza Aérea.

,

Efectuar controles en las empresas de trans-porte aéreo, en las empresas concesionariasde la infraestructura aeronáutica del país yen los operadores aeronáuticos en general,en cuanto a la seguridad operacional y al cum-plimiento de las autorizaciones y concesio-nes de los derechos de tráfico otorgados porla República, incluyendo la protección delusuario.

Recomendaciones de la OACIrespecto a la Organización de AviaciónCivil y su cumplimientopor parte de nuestro país

Los Manuales de la Organización de Avia-ción Civil Internacional, tales como el RLA/86/031, «Manual-Guía de Aviación Civil» deenero de 1992, Tercera Edición, no recomien-dan específicamente que la organización deaviación civil y militar deban estar separa-das, simplemente afirman que en los comien-zos de la aviación existía una gran afinidadentre ambas, debido a la similitud de proble-mas técnicos, y agrega que debido a la ex-pansión de la aviación civil algunos Estadoshan encontrado necesario tratar a las mismasen forma separada.

En cuanto al esquema orgánico propuestodesde la OACI, el mismo trata de reflejar la«estructura de un país promedio, en cuantoal volumen de operaciones aéreas y desarro-llo de los servicios de apoyo».

140

Respecto al nivel jerárquico asignado dentrode la estructura del Estado, se sugiere unadirección general.

Pero sobre todo, es de destacar que se señalaespecialmente que: «El sistema orgánico quese proponga deberá adecuarse a las caracte-rísticas y dimensiones del Estado en cues-tión y ser compatible con sus responsabili-dades primordiales para asegurar el logro desus fines y objetivos».

En resumen, solo cabe decir que el esquemapropuesto por la OACI está siendo estricta-mente cumplido, que el mismo se adecua alas características, dimensiones y realidadsocio-económica de nuestro país y evita unaonerosa duplicación de órganos, responsa-bilidades y funciones.

Es también falaz el argumento que algunasveces se ha esgrimido en el sentido de queen materia de aviación civil la Fuerza Aérearecomienda, ejecuta y autocontrola, confun-diéndose en esta Fuerza los roles dereguladora de la actividad y de ejecutora delos servicios, lo cual al entender de los críti-cos sería contrario a la normativa interna-cional.

En ese sentido, es cierto que por mandatolegal y reglamentario la Fuerza Aérea aseso-ra al Poder Ejecutivo en todo lo referente ala materia de política aeronáutica, y el PoderEjecutivo es en definitiva el que establecedicha política, la que luego es ejecutada ma-terialmente por la Dinacia.

Existen además, mecanismos de autocontrolinternos y de contralor general, a los que estásometida la Dinacia como cualquier órganode la Administración sujeto a jerarquía.

Es habitual que a nivel del Gobierno Central,Entes Autónomos y Gobiernos Departamenta-

les, algunas de sus dependencias presten servi-cios, otras ejecuten tareas, regulen o fiscalicen.

Los críticos incurren claramente en una con-fusión, debido tal vez a su falta de compren-sión del funcionamiento de los distintos ór-ganos de la Administración, los cuales tie-nen cometidos claramente definidos por elsistema normativo.

En este sentido, la estructura orgánica inter-na de la Dinacia se ajusta tanto a la lógicacomo a la normativa nacional y a las reco-mendaciones internacionales. Son justamenteestas últimas las que indican que las funcio-nes de contralor y ejecución deben operaren forma independiente pero estar sujetas aun único órgano superior, lo cual permitemejorar considerablemente la eficiencia yalcanzar los niveles de coordinación necesa-rios en funciones que tienen un alto conteni-do técnico-profesional (RLA/86/031, «Ma-nual-Guía de Aviación Civil» de enero de1992, «Apéndice 1. Organigrama Simplifi-cado de una Dirección de Aviación Civil»Tercera Edición. Pág. 5A).

Aspectos positivosde la organización actual

Los cometidos esenciales y sustantivos de laFuerza Aérea coinciden con los de la Dinacia;la separación administrativa sería artificiosay contraproducente desde el punto de vistatécnico, económico y práctico.

1. Cometidos esenciales del Estado, tales comola Defensa Nacional, que involucran di-rectamente a las Fuerzas Armadas y enparticular a la Fuerza Aérea desde el puntode vista de la actividad aeronáutica.

Esto está reflejado en la totalidad del or-denamiento jurídico nacional, desde la

141

propia Constitución (Art. 168 Incs. 1 y2), pasando por la ley orgánica de las Fuer-zas Armadas, por la Ley Orgánica de laFuerza Aérea (Nº 14.747), la cual esta-blece que «es competencia exclusiva de laFuerza Aérea la Defensa Nacional en todolo referente al poder aeroespacial» (Art. 1),así también como numerosas decretos yreglamentos.

2. Cometidos sustantivos de la Fuerza Aérea,de los cuales el más importante que cabeseñalar es el de policía aérea, recogido pornumerosas normas como por ejemplo elArt. 209 del Código Aeronáutico, la pro-pia Ley Orgánica de la Fuerza Aérea, queestablece entre otras cosas que dicha Fuer-za debe «ejercer el control del tránsito aé-reo y ejecutar las medidas de policía aéreanacional en la totalidad del espacio aéreojurisdiccional de la Nación» y normas re-glamentarias, tales como:

(a) Decreto de Policía Aérea Nº 437/001del 8 de dic. 2001, que le da a la FAU elcarácter de auxiliar de la Justicia que juntoal Decreto N° 21/99 del 26 de ene. de1999, asignando a la Dinacia como Auto-ridad Aeronáutica Nacional, mantiene lastareas de vigilar, mantener el orden y laseguridad en toda la infraestructura nacio-nal (los poderes de policía alcanzan tam-bién el efectivo control del espacio, de lacirculación aérea, del personal aeronáuti-co y del material aeronáutico).

(b) Cumplimiento del Programa de Seguri-dad Aérea, Decreto N° 267/003 del 1° dejulio 2003, que establece las responsabili-dades específicas de la FAU, en la funciónde proteger toda la infraestructura aeronáu-tica de los actos de interferencia ilícita, con-tribuyendo al esfuerzo conjunto que se debehacer en esta materia, que solo es posibleen una acción coordinada bajo una sola uni-

dad de ejecución, en la cual se encuentrentodos los agentes involucrados al respecto.

En resumen, los cometidos de la Dinacia,en su gran mayoría son los mismos que losde la Fuerza Aérea, por lo cual sería ilógicoy contraproducente propender a una separa-ción administrativa artificiosa de las activi-dades de ambas; además de ser técnicamen-te inadecuada, también acarrea inconvenien-tes prácticos, por cuanto implica el desapro-vechamiento de los medios materiales y hu-manos del país, un aumento de la carga bu-rocrática y en definitiva redunda en un per-juicio para los usuarios y explotadores delsistema aeronáutico y por ende para la so-ciedad toda.

1.El empleo de oficiales y personal técnico de laFuerza Aérea para cumplir cargos en laDinacia redunda en ahorro de recursos ma-teriales y humanos del país.

Todos los señores oficiales integrantes dela Dinacia cumplen tareas gerenciales enlas diferentes reparticiones de acuerdo asu jerarquía, y la administración los capa-cita técnicamente para la función que de-ben desempeñar. Estas capacitaciones ensu gran mayoría son realizadas en organis-mos internacionales especializados en lamateria, brindándoles una ventaja impor-tante ante otros funcionarios de la Admi-nistración Pública, ya que el perfil del se-ñor oficial de la Dinacia es completo encuanto a estrategia, conducción, poderaéreo y aspectos técnicos de su función.

142

Existe personal militar subalterno (100aprox.) en diferentes áreas técnicas y ta-reas administrativas, altamente calificados,que están en situación de pase en comi-sión, esto es posible dada la dependenciade Dinacia de la FAU. Si se variara estadependencia las vacantes deberán cubrir-se, con el consecuente incremento de gas-tos para el Estado.

2.La Fuerza Aérea ha implementado políticasde personal adecuadas para mejorar la capa-citación y evitar la rotación excesiva del per-sonal.

La política de personal de la FAU con re-ferencia a la Dinacia ha permitido duran-te los últimos años la máxima permanen-cia de los señores oficiales y el personalsubalterno en los cargos que ocupan,optimizando de esta forma el aprovecha-miento de los conocimientos obtenidos,sumados a la experiencia adquirida.Elmantenimiento de esta política permite queen aquellos cargos que los señores oficia-les deben abandonar, dado su cambio dejerarquía, ya se ha previsto con anticipa-ción un sustituto, con la debida capacita-ción y la experiencia necesaria a los efec-tos de que no se lesione el buen funciona-miento de la organización

Por otra parte se están realizando estudiospara la modificación de las currículas aca-démicas de las escuelas de formación pro-fesional y técnica de la Fuerza Aérea a efec-tos de incluir materias relacionadas a latemática en cuestión y para el logro de li-cenciaturas reconocidas por la Universidadde la República.

3.Se ha modificado el emplazamiento físico dela Dinacia.

La mejora en la infraestructura centrali-

zando toda la actividad en un solo lugar hapropiciado una reorganización física quecontribuye a la simplificación administra-tiva y la eliminación de la burocracia, conlos consiguientes beneficios económicos ymejoramiento de servicios, los cuales tien-den hacia el de «ventanilla única».

La organización actual cuenta con muy al-tos estándares de cumplimiento de las nor-mas y métodos recomendados por la OACI,a pesar de las críticas sin fundamento quese han sufrido.

Al respecto cabe anotar:

1.Alto grado de cumplimiento de los estándaresde OACI.

El Programa Universal de Auditorías de laVigilancia de la Seguridad Operacionaldesarrollado por la OACI, del cual nues-tro país fue objeto en abril de 2001, arro-jó el siguiente resultado:

En esa auditoría se evaluó el incumplimien-to de las normas y métodos recomendadospor la OACI, estando nuestro país aparta-do del cumplimiento absoluto en un13,45%.

A efectos de comparación, del informe delorganismo internacional se conoce la me-dia mundial basada en un total de 181 paí-ses auditados, la cual se sitúa en un in-cumplimiento del 32,26%.

Además es necesario recalcar que en esteaño se recibió una misión que controlóel seguimiento del plan previsto por nues-tra organización, arrojando que a la fe-cha el incumplimiento disminuyó al8,23%.

Dicho de otra manera, al mes de mayo del

143

corriente año, el cumplimento de las nor-mas y métodos recomendados de la OACIen materia de seguridad operacional erade un 91,77%, lo cual es muy superior a lamedia mundial y regional.

2.Verdadero alcance de la llamada «Pérdidade Categoría».

Debido a que en EEUU se produjeron algu-nos accidentes aéreos protagonizados porempresas aéreas extranjeras, lo que causódaños materiales y personales en ese país,sus autoridades aeronáuticas decidieron enforma unilateral e inconsulta, realizarauditorías en otras administraciones de avia-ción civil del mundo, para lo cualimplementaron el programa IASA, sin teneren cuenta además los incumplimientos a lanormativa OACI que se dan dentro del pro-pio territorio estadounidense (las normati-vas de la Federal Aviation Administration sonesencialmente distintas a las de la OACI)

Fue así que los norteamericanos dividieronen principio a los demás países en las llama-das categorías 1, 2 y 3.

1ª categoría – Países que cumplían con todaslas normas y métodos recomendados por laOACI.

2ª categoría – Países que tenían algún incum-plimiento en las normas y métodos recomen-dados por la OACI, pero a la fecha estabanoperando regularmente en EEUU.

3ª categoría – Países que tenían algún incum-plimiento en las normas y métodos recomen-dados por la OACI y no operaban en terri-torio de EEUU.

A esta última categoría posteriormente se ladenominó dos con asterisco (2*).

Nuestro país fue categorizado como tercera,ya que no realizaba en esos momentos vue-los regulares a EEUU y tenía (como se des-prende del punto anterior) algunos incum-plimientos de la normativa OACI (muy in-feriores a los del mundo y la región).

Esta actitud de la Administración de Avia-ción Civil de EEUU forzó a que la OACIasumiera un papel más protagónico que secristalizó en el Programa de Auditorías sobrela Vigilancia de la Seguridad Operacional.

Se entiende que por los resultados obtenidosen las auditorías por el organismo interna-cional en la materia, nuestra Organizaciónde Aviación Civil siempre estuvo en condi-ciones de acceder a la categoría 1 (si hubie-ran existido empresas interesadas en realizarvuelos a EEUU), ya que países tales comoArgentina y Chile (que tenían un apartamien-to mayor a la normativa que nuestro país)conservaron dicha calificación ante las auto-ridades de los EEUU.

Nótese también que recientemente Venezuelafue recategorizada como (1), teniendo un 89%de cumplimiento de la normativa OACI (quees inferior al 92% de Uruguay del año 2001,hoy también superado por la constante me-jora de gestión).

Pese a que nuestro país no ha solicitado uncambio de categorización, es un objetivo prio-ritario de la Dinacia lograrlo, dado que seentiende que están dadas las condiciones paraello, pero para alcanzar dicha meta se requie-re que exista un operador aéreo formalmenteinteresado en operar rutas aéreas a EstadosUnidos, cosa que no sucede actualmente de-bido principalmente a los altos costos de ope-ración dentro de ese país. Dicho eventualoperador debería pasar también por laauditoría previa del programa IASA. En defi-nitiva, no habiendo interesados no se justifi-

144

can las importantes erogaciones que implica-ría para el Estado el trámite correspondiente.

La centralización de actividades permiteagilitar la gran coordinación que es necesa-ria entre, por una parte las necesidades defacilitar la actividad aérea y por la otra quela misma se desarrolle en un ambiente detotal seguridad operacional.

Los hechos acaecidos el 11 de setiembre de2001 en EEUU cambiaron radicalmente elenfoque en los sistemas de seguridad de laaviación en referencia al Anexo 17 «Seguri-dad-protección de la aviación internacionalcontra los actos de interferencia ilícita». Todoesto sumado a los dos recientes atentadosterroristas perpetrados en aeronaves rusas,con un alto número de víctimas.

Día a día aumenta la amenaza de estos he-chos y nuestro país no queda ajeno a estasituación.

Por lo tanto, es de vital importancia la extre-ma coordinación de todos los agentes invo-lucrados en el poder aéreo, con el fin deminimizar las posibilidades de ser objetivode este flagelo.

Un ejemplo de equilibrio que se debe man-tener es el que se presenta entre el Anexo 9«Facilitaciones» y el 17 «Seguridad».

El transporte aéreo comercial se debe desta-car por la velocidad de transportar pasaje-ros o carga de un punto a otro. Si el pasaje-ro espera cuatro horas antes de un vuelo dedos horas, se está atacando la principal vir-tud de este medio. También se deja de cum-plir lo previsto en el Anexo 9, que está orien-tado a facilitar todas las posibles bondadesal pasajero.

Porque además es necesario recalcar que laseguridad aeronáutica debe considerarse enforma integral. Tal seguridad aeronáutica in-tegral comprende dos aspectos:

1.Seguridad Operacional. Una función esen-cial de la Autoridad Aeronáutica, que pue-de considerarse dentro de sus funcionesde policía, es la supervisión de la seguri-dad operacional. Ella es definida por laOACI como la función mediante la cuallos Estados se aseguran que se cumplen fiel-mente las normas, recomendaciones y pro-cedimientos auxiliares que figuran en losAnexos al Convenio de Chicago referidosa la seguridad operacional.

2.Seguridad (protección) contra actos de inter-ferencia ilícita, lo que también constituyeun cometido esencial del Estado, asumidoademás como compromiso por la Repú-blica ante la comunidad internacional, alratificar los diversos tratados internacio-nales en la materia.

Con estos simples ejemplos queda demos-trado que el Sistema de Aviación Civil y lossistemas de control deben funcionar en for-ma armónica, con una única unidad de man-do a efectos de preservar el desarrollo segu-ro y eficiente de la actividad aérea.

La estructura organizativa actual se ajusta arecomendaciones de la OACI, las cuales porotra parte se pueden adaptar de acuerdo alas realidades socioeconómicas de cada país.

Como ya se explicó antes, la estructura ac-tual de la Organización de Aviación Civil seajusta a las recomendaciones internaciona-les y a las leyes y reglamentos nacionales,presenta una adecuada separación entre losórganos de ejecución y los de fiscalización yestá sujeta a todos los controles habitualesen la Administración.

145

Ejercicio efectivo y adecuado de laAutoridad Aeronáutica Nacional.

La Autoridad Aeronáutica Nacional, emi-nentemente ejecutiva, es ejercida efectiva yadecuadamente por la FAU, siendo ésta elúnico Organismo especializado en la mate-ria dentro del Estado, evitándose además laduplicación de tareas.

La Fuerza Aérea es la especialista anivel del Estado en materia aero-náutica.

En definitiva la Fuerza Aérea es la organiza-ción del Estado íntegramente preparada, téc-nica e intelectualmente, para la actividadaeronáutica, por tanto es la especialista esta-tal en la materia y como tal debe ser recono-cida, valorada y utilizada, pues de otra for-ma solo se logra duplicar tareas y desperdi-ciar recursos humanos y materiales.

Además de ser la especialista, la Fuerza Aéreatiene la experiencia y el know how, ya quedesde el año 1931, cuando se le cometió a laentonces Aeronáutica Militar la organizaciónde la actividad aérea en el país, la Fuerza Aé-rea ha estado estrechamente vinculada al tema.

La organización actual permite aprovecharal máximo los recursos humanos y materia-les del Estado, evitando onerosas e innecesa-rias duplicaciones.

A modo de ejemplo, y entre otros:

1.Gabinete de Medicina AeronáuticaLa Dinacia, a efectos de dar cumplimien-to al Reglamento Aeronáutico Uruguayo(RAU) 67 «Estándares Médicos y Certifi-caciones», debe poseer un gabinete demedicina aeronáutica con profesionalesespecializados en la materia y sus corres-pondientes habilitaciones.

Hoy en día, el Servicio de Medicina Aero-náutica que cumple con los estándares mé-dicos y certificaciones de la aviación civil,es llevado a cabo por el Gabinete de Medi-cina Aeronáutica de la Fuerza Aérea. En-tendiéndose que es el único que puedecumplir, en el país, con las normas y mé-todos recomendados por la OACI en elAnexo 1 «Licencias al Personal». Esto de-muestra una vez más la búsqueda del cons-tante objetivo de no duplicar funciones enel Estado, alcanzando así economía demedios tanto en lo material como en lohumano.

2.Actividades de búsqueda y salvamentoEn Uruguay el Servicio de Búsqueda y Sal-vamento, de acuerdo al Decreto 216 del27 de marzo de 1973, es suministrado porla Fuerza Aérea (FAU).

El área de responsabilidad del SRR Mon-tevideo comprende los espacios aéreos dela CTA Montevideo y el sector Montevi-deo Oceánico (con la salvedad de que losservicios de búsqueda y salvamento en elsector Montevideo Oriental son propor-cionados por el RCC Ezeiza).

El Servicio de Búsqueda y Salvamento esresponsable por las operaciones SAR en laFIR Montevideo, y se proporcionan en con-formidad con las disposiciones que figu-ran en el Anexo 12 de OACI «Búsqueda ySalvamento»; Anexo 13 de OACI «Investi-gación de Accidentes de Aviación» y Do-cumento 7030/12 «Procedimientos Suple-mentarios Regionales (Parte I - ítem 7).

Otro documento aplicable es el ManualSAR de la Junta Interamericana de Defen-sa, T-380.

El servicio y las instalaciones SAR en Uru-guay están disponibles para los Estados ve-

146

cinos y deben solicitarse a través del Cen-tro Coordinador de Rescate (CCR).

La Fuerza Aérea cuenta con una Unidadcreada en junio del año 1955, que se en-cuentra equipada, entrenada y especializa-da para proporcionar este servicio sobreel territorio nacional y sus aguas jurisdic-cionales. Sus tripulaciones han realizadobúsquedas y salvamentos durante los últi-mos cincuenta años en forma ininterrum-pida, ampliando sus actividades, comounidad SAR, en los continentes de Antártiday África, habiendo sido en reiteradas opor-tunidades reconocida y premiada interna-cionalmente por su actividad profesionalen el área de búsqueda y salvamento.

3.Los Servicios de Tránsito Aéreo deben serciviles/militaresDe acuerdo al Documento 8733/14 «Plande Navegación Aérea - Regiones del Cari-be y de Sudamérica» en su décimo cuartaedición de 1991, en la Parte II «Serviciode Tránsito Aéreo», Punto 2, Generalida-des, se hace referencia a la coordinacióncivil/militar y específicamente en el Punto2.2.3. se recomienda: «Al preparar los pla-nes del futuro sistema ATS se debería con-ceder primordial atención a la creación deun sistema ATS civil/militar integrado, quesea capaz de satisfacer los requisitos deambas categorías de usuarios de la formamás eficiente».

4.Otras actividadesInstrucción y entrenamiento mediante con-trol y evaluación de Radio Ayudas (FlightCheck), etcétera, en los que se empleanaviones y personal especializado de la Fuer-za Aérea Uruguaya.

CONCLUSIONES

El sistema actual resulta adecuado y contri-buye al mejor aprovechamiento de los re-cursos humanos y económicos del Estado,en una actividad que debido a su naturalezay relativo escaso volumen puede y debe sertratada en forma integral.

La organización actual es compatible con elprincipio de indivisibilidad del poder aéreo,se ajusta a las recomendaciones internacio-nales, es adecuada con la realidad socio-eco-nómica de nuestro país, que cuenta con undesarrollo relativamente escaso de actividadaérea, promueve el máximo aprovechamientode los recursos humanos y materiales delEstado evitando onerosas duplicaciones y esacorde también con la realización de los co-metidos estatales asignados a la Fuerza Aé-rea en lo que refiere a defensa nacional y apolicía aérea nacional, la cual se traduce enel necesario control sobre: el espacio aéreo,la circulación aérea, el personal aeronáuti-co, el material aeronáutico y la infraestruc-tura aeronáutica.

147

Este artículo pretende ser una descripción–esquemática e impresionista– de la reali-dad político-institucional y organizativa delMinisterio de Defensa Nacional. Al mismotiempo, se intenta señalar áreas problemáti-cas y deficiencias a corregir en una futurareestructura.

Como estrategia de análisis se plantea, en pri-mer lugar, brindar algunos datos generales acer-ca del presupuesto del ministerio.

En segundo lugar, describir su estructura orga-nizativa, haciendo foco en tres rasgos caracte-rísticos:a) su carácter de institución militarizada;b) la particular distribución de competenciasentre el Ministerio y las FFAA, yc) la existencia, en su órbita de gestión, denumerosos organismos con funciones y ta-reas no directamente relacionadas con ladefensa militar.

En tercer lugar, se intentará argumentar cómoesas características generan y/o tienden areproducir situaciones que configuran gra-ves déficit democráticos, al tiempo que tam-bién pueden dificultar la gestión de las áreasde políticas a cargo del MDN.

El análisis se desarrollará a partir de dos su-puestos mutuamente complementarios:

El primero, que el cometido principal delMinisterio debe ser el de ejercer la conduc-ción político-estratégica de la defensa, queincluye como uno de sus componentes cen-trales la conducción política de las FuerzasArmadas. El ministerio debe ser entoncesla institución de gobierno responsable deelaborar y hacer implementar las políticas yestrategias del sector. Mientras que a lasFFAA les compete esencialmente ejecutarlas actividades de carácter militar relativasa la defensa, persiguiendo los fines y conarreglo a los medios definidos por las auto-ridades electas.

El segundo, que para que esa distribuciónde competencias resulte efectiva existe unprimer –aunque no único– prerrequisito in-dispensable: que los gobernantes asumanuna actitud responsable y activa en torno aestos temas, generando directivas concre-tas e informadas que guíen el trabajo detodos los organismos involucrados en el es-fuerzo de defensa, y vigilando su cumpli-miento.

Algunas claves para emprender la reestructuradel Ministerio de Defensa Nacional - Uruguay1

Diego Gonnet Ibarra*

1 El presente artículo es una reedición parcial de «El Gobierno

Progresista y la Cuestión Militar: De Enemigo Interno a

Mando Superior de las FF.AA.», escrito en colaboración con

Julián González y Alejandro Ramírez en mayo de 2005, que

permanece inédito. Por otra parte, se recogen múltiples

ideas y datos originalmente presentados por el Mag. González

en artículos previos, así como contenidos producidos en el

marco de la investigación «Defensa Nacional y FF.AA.: De-

mocracia e Integración Regional. Exploración en un área

opaca de políticas públicas» del Prisfas - ICP, financiada por

la Comisión Sectorial de Investigación Científica, Universi-

dad de la República. De todas formas, la responsabilidad por

los planteos aquí realizados es enteramente mía.

148

CUADRO II. Evolución del gasto del MDN

Período 1985 – 2004. Años seleccionados

1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004

1. MDN/Adm. Cent. (Cepre) 13,42 13,08 s/d 14,56 14,01 13,62 13,01 12,65

2. Defensa/Adm. Central (MDN) 15,56 13,19 7,96 6,50 6,20 4,64 5,20 s/d

Fuente: Serie 1, Gasto MDN/Adm. Cent. + 220: Datos de 1985 y 1990 elaborados por J. González (2005 a).Datos 2000 a 2004, Informes de Balance y Ejecución Presupuestal elaborados por OPyP (www.opp.gub.uy).

Serie 2, Defensa/ Adm. Cent.: Ministerio de Defensa Nacional (2005: 226).

2 De hecho Uruguay fue en 2003 el segundo país de América

del Sur en Gasto per cápita en Defensa, según el Balance

Militar publicado por el Centro de Estudios para la Nueva

Mayoría, de Argentina www.nuevamayoría.com.ar, aunque

debe señalarse que este indicador es generalmente compara-

tivamente mayor en países menos poblados.

3 Se denomina así a la Presidencia de la República, los minis-

terios y los denominados organismos del Art. 220 de la

Constitución (poderes Legislativo y Judicial, organismos de

contralor del Estado y organismos educativos públicos: Ad-

ministración Nacional de la Educación Pública y Universidad

de la República).

Algunas generalidades acerca delpresupuesto del MDN

A modo de introducción, resulta interesanteaportar algunos datos generales sobre volu-men y composición del gasto del MDN.

Una de las primeras observaciones que pue-den hacerse es la de que, sin dudas, el presu-puesto del Ministerio de Defensa Nacional–que, como se mostrará más adelante, nopuede asimilarse a gasto militar– es impor-tante. Lo es en términos de gasto per cápitacomparado con otros países de la región ytambién en relación al PBI del país o al con-junto del gasto público.2

Las siguientes series (ver cuadros I y II) apor-tan una visión sinóptica acerca de la evolu-ción del presupuesto del MDN en relación al

PBI del país y al presupuesto de la Adminis-tración Central.3

Como se desprende de estos datos, por unlado queda claro que a partir de la restaura-ción democrática el peso relativo del pre-

CUADRO I. Evolución del gasto del MDN como % del PBI

Período 1961 – 1984. Años seleccionados

1961 1968 1970 1972 1973 1974 1978 1981 1984

% del PBI 1,09 1,15 1,48 1,54 2,54 3,09 2,65 s/d s/d

Fuente: (Julián González, 2005 a)

Período 1994-2003

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2003

% del PBI 1,93 1,85 1,77 1,62 1,62 1,63 1,61 1,50

Fuente: (Julián González, 2005 a)

149

supuesto del MDN en relación al PBI hadisminuido de forma importante, volvien-do a los niveles de principios de la décadade los ’70, luego de una muy fuerte faseexpansiva durante el período dictatorial.Al respecto, J. González (2005 b: 367) se-ñala que: «En tal evolución se combinaronlos recortes de personal con la caída del sala-rio real, a lo que se sumaron también reduc-ciones del gasto en funcionamiento e inver-siones. Ninguno de estos elementos, debe se-ñalarse, han sido una exclusividad del MDN,salvo que la reducción del número de funcio-narios fue algo más drástica…».

Por otro lado, tal como se observa en la Se-rie 1, entre 1985 y 2004 el volumen de pre-supuesto asignado al MDN evolucionó deforma muy similar al de la AdministraciónCentral. Ello contrasta fuertemente con laimpresión que genera la Serie 2, presentadapor el Ministerio de Defensa (2005: 236),que muestra esa misma relación cayendo aun tercio de su nivel original en el mismoperíodo. Este tipo de contrastes derivado dela utilización de diferentes métodos de esti-mación recuerda la necesidad de homoge-neizar los indicadores presupuestales.4

En lo que hace a la composición del gastodel MDN, si se analizan las ejecuciones de2004 según Unidades Ejecutoras, se apreciaque seis dependencias representaron el 97,1%del presupuesto. El Ejército ejecutó el 38,4%;la Armada 18,9%; la Dirección de Sanidadde las FFAA 14,5%; la Fuerza Aérea 11,9%;la Dirección General de Secretaría 6,9% yla Dinacia 6,5%. (www.opp.cepre.gub.uy).Si se observa la composición del gasto esta

vez por categorías, «…puede comprobarse elimportante peso relativo del gasto global en re-tribuciones personales...». Característica estaque a grandes rasgos se repite en el resto dela Administración Central. (J. González 2005b: 372).

En el caso del MDN, y en particular de lasFFAA, el desbalance entre retribuciones per-sonales e inversión es mucho más marcado.Y, tal como lo han señalado en múltiples opor-tunidades sus propios jerarcas, configura«…una situación muy grave desde el punto devista de la operatividad y la eficacia de estasorganizaciones». (J. González 2005 b: 372).

Es interesante reparar también en el hechode que el gran número de funcionarios delMinisterio5 y el importante porcentaje delgasto que éste vuelca al pago de retribucio-nes personales agrega complejidad al diseñode estrategias de reestructura para el orga-nismo. Además, el personal subalterno de lasFFAA –especialmente del Ejército que es elmás personal-intensivo– percibe muy bajasremuneraciones.

Para ir redondeando este brevísimo repasode la situación presupuestal, es necesariorecordar que al gasto del MDN debe sumar-se, como rubro asociado, el volumen de re-cursos que, a través de rentas generales, sedestina al sistema de retiros y pensiones mi-litares.6 Este tema será retomado más ade-lante.

5 Según datos de la página web del INE (www.ine.gub.uy), al

30/06/2004 el MDN contaba con 31.591 funcionarios, esto

es, el 13,87% del total de funcionarios públicos del país.

Número sólo superado por la Administración Nacional de

Educación Pública, con 49.020 funcionarios.

6 Para un análisis más detallado de la particular situación

financiera del Servicio de Retiros y Pensiones de las FFAA y

sus causas véase Julián González (2005 a).

4 No se pueden explicar aquí las causas de esta diferencia en

tanto no se conoce cómo cada uno de los organismos (Cepre

y MDN) realizaron dicho cálculo. Es decir, qué incisos del

gasto público y qué fuentes de financiamiento incluyeron.

150

I. El MDN comoinstitución militarizada

Como el conjunto de la Administración Cen-tral, el MDN sufre las consecuencias demuchas décadas de un estilo de gestiónpatrimonialista, en cuyo marco se han idosuperponiendo decisiones adoptadas en fun-ción de criterios pragmáticos y/o de intere-ses de corto plazo, sumado a un bajo nivelde inversión y una caótica política de recur-sos humanos (F. Filgueira et al: 2003 y P.Narbondo y C. Ramos: 2002).

Dichos antecedentes contribuyen a explicarla endémica debilidad institucional del nú-cleo central del gobierno para cumplir supapel en los procesos de políticas públicas ytambién su incapacidad para generar y sos-tener políticas de largo plazo.

La particularidad más saliente del Ministe-rio de Defensa, en ese marco, es su carácterde institución militarizada. Dicho rasgo sur-ge de la L.O.FFAA de 1974. Sin embargo suorigen se remonta a la Ley Orgánica Militarde 1941 (Ley Nº 10.050).

Los Arts. 9º al 30º del Dec-Ley Nº 14.157garantizan la omnipresencia de oficiales entodas las jerarquías administrativas y en to-dos sus servicios dependientes. Establecenque son los comandantes en jefe de las FFAAquienes proponen a los que ocuparán dichoscargos, prescriben qué grado militar debenostentar y determinan el criterio de su dis-

tribución entre las tres Fuerzas.7 En este sen-tido, dice el Art. 30 que: «Los efectivos de losorganismos (…) a que se refiere la presente leyson integrados por personal de las distintas Fuer-zas, en cantidades proporcionales a sus res-pectivos efectivos en cada categoría». (El des-tacado es mío).

De hecho, el ejercicio de los distintos car-gos en el MDN constituye un destino dentrode la carrera funcional y profesional del per-sonal superior de las FFAA. Ellos quedansujetos, de esta manera, al mecanismo derotación permanente que caracteriza la ca-rrera de los oficiales.

Es así que hasta la aprobación de la Ley Nº17.921, en noviembre de 2005, los únicoscargos políticos existentes eran los de minis-tro y subsecretario. Dicha norma habilitó ladesignación por el Poder Ejecutivo de civi-les para ocupar los cargos de director ysubdirector general de Secretaría. Un mesdespués, la Ley de Presupuesto Nacional Nº17.930 de 23/12/05, Art. 83, autorizó la crea-ción, dentro de la Unidad ejecutora «Direc-ción General de Secretaría de Estado», delos siguientes cargos de particular confianza:director general de Recursos Financieros; di-

CUADRO III. Gasto Ejecutado en 2004 según categorías

Personal Funcionamiento Inversión Total

$U % $U % $U % $U %

Adm. Central 11.350.800 45,0 9.080.640 36,0 4.792.560 19,0 25.224.000 100

MDN 3.208.186 61,13 1.734.618 33,05 305.664 5,82 5.248.467 100

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPP-Cepre. Cifras en miles de pesos corrientes (2004).

7 A ello debe agregarse que la mayoría de los funcionarios

civiles del ministerio están contratados en calidad de «equi-

parados», lo que implica entre otras cosas que, tal como lo

dispone el Art. 76 del Dec-Ley 14.157, queden «…someti-

dos a la jurisdicción militar disciplinaria…».

151

rector general de Recursos Humanos; direc-tor general de Servicios Sociales; asistentede Sanidad; asistente letrado adjunto y con-sejero de Institutos de Formación Militar.

II. Estructura organizativay distribución de competencias alinterior del MDN

Las competencias y organización del MDNestán definidas básicamente en la menciona-da L.O.FFAA, así como en los Decretos Nº574 y 575/974 de 12/07/1974.8 También hasido modificada su estructura por varios de-cretos y leyes presupuestales posteriores a larestauración democrática.9

La primera interpelación que puede hacersea dicha estructura es la de qué organismostienen a su cargo las distintas actividades con-cretas que involucra la conducción políticoestratégica del sector defensa y de las FFAA.

Tal como se aprecia en el organigrama (verpágina siguiente), el MDN presenta una es-tructura muy horizontal. El máximo jerarcaes el ministro, de quien dependen directa-mente unos 21 organismos de muy diversasignificación, desde los comandantes en jefede cada Fuerza hasta la Dirección Nacionalde Meteorología o el Supremo Tribunal Mi-litar.

Resulta útil en este punto centrar la atenciónen el núcleo de organismos llamado «Admi-nistración Superior». Ella comprende al Ga-binete del Ministerio y a la Dirección Gene-ral de Secretaría –DGS, organismo adminis-trativo central común a todos los ministe-rios uruguayos–. Está compuesta, en un pri-mer nivel jerárquico, de 17 oficinas –11 enla DGS y 6 en el Gabinete– de las que a suvez dependen 19 oficinas más.10

El Decreto-Ley 14.157 define en su Art. 13que: «El Gabinete del Ministerio es el órganoauxiliar de éste en materia legislativa y jurídi-ca, cumpliendo funciones de secretaría». ElArt. 14 indica que: «La Dirección Generalde Secretaría es el órgano coadyuvante delMinistro en materia administrativa». (Eldestacado es mío).

Estas dos fórmulas y su posterior concrecióna nivel institucional reflejan una concepciónacerca de la función que debe cumplir elMDN como conductor del sector que es biendiferente a la enunciada al comenzar este tra-bajo. En efecto, analizando la lista de com-petencias que se les asigna legalmente, seconstata rápidamente que no existe un espa-cio central de elaboración y planificación

8 Ambos decretos emitidos por el gobierno dictatorial

redistribuyen las atribuciones y competencias de los ministe-

rios existentes en la época, reglamentando y completando

un proceso iniciado con el Decreto-Ley 14.218, de 11/07/

1974.

9 Entre otros: Dec. Nº 114/991; 368/992 de 4/08/1992; Nº

15/994 de 18/01/1994; Nº 201/996 de 28/05/1996; Nº

377/998 de 22/12/1998; Nº 4/999 de 18/01/1999; Nº 164/

999 de 8/6/1999; y Nº 9/000 de 13/01/2000.

10 En el hipotético primer nivel pueden ubicarse las asesorías

Letrada, Notarial y en Sistemas, Of. RRPP, Ayudantía del

MDN, Dir. Nac. de Pasos de Frontera, Insp. Administrativa,

las direcciones de Secretaría Central, Planeamiento y Presu-

puesto, Financiero Contable, Contabilidad, Personal Civil,

Personal Militar, Logística, Dpto. de Acuerdos y Refrendos,

Contraloría y Aytía. de la Dir. Gral. de Secretaría. En el segun-

do nivel: Dptos de Reg. Archivo y Microfilmación; Boletín e

Imprenta; Contaduría Central; Administrativo; de Personal

Subalterno; de Personal Superior; de Personal Civil y de

Trámite Aduanero. También las divisiones de Planeamiento;

Programación Presupuestal; Trámites; Asesoría; Patrimonial

y Contralor y Servicios. Además, las subdirecciones de Con-

taduría; Tesorería y Suministros, así como la Asesoría Técnica.

152

OR

GA

NIG

RA

MA

DE

L M

INIS

TE

RIO

DE

DE

FEN

SA N

AC

ION

AL

- U

RU

GU

AY. C

on d

etal

le d

e D

ir. G

ral.

de S

ecre

tarí

a

153

estratégica global de políticas. Es decir, elMinistro no cuenta con una instancia dondecentralizar y procesar información relevan-te, y elaborar directivas y planes concretossobre las tareas que pueden corresponderletanto a las FFAA como a otras agencias esta-tales y al resto de la sociedad en la «produc-ción del bien público defensa nacional». Unespacio donde, por ejemplo, se establezcacomunicación y se coordinen esfuerzos conel Ministerio de RREE. Un espacio que deacuerdo a los supuestos adoptados al princi-pio de este documento, debería ser predo-minantemente civil, y donde los oficialesmilitares se insertarían como consejeros ex-pertos en materia de defensa militar.

En lo referente a la planificación y conduc-ción de las actividades militares de defensa,la legislación vigente reconoce dos niveles:el conjunto y el específico. A nivel conjunto,el Estado Mayor Conjunto (Esmaco) es elorganismo formalmente encargado de estasfunciones.

Sin embargo, creado en 1973 como organis-mo de tutela del gobierno y la sociedad, nun-ca llegó a cumplir más que tareas de coordi-nación operativa entre las Fuerzas. Desde larestauración democrática el Esmaco no tie-ne función aparente.

A nivel específico, son las propias FFAAlas encargadas de «formular y ejecutar los pla-nes de reclutamiento, instrucción, moviliza-ción y apoyo logístico…» (Dec-Ley 14.747de 28/12/1977), según lo dispuesto, me-diante fórmulas muy similares, en las res-pectivas leyes orgánicas. Es así que la defi-nición de las hipótesis de conflicto, doctri-na de empleo, despliegue territorial, mediosutilizados, formación del personal, etcéte-ra, se ha realizado casi exclusivamente a nivelde cada Fuerza, sin mayor interacción conlas demás.

En lo que tiene que ver con la producción deinformación, evaluación y análisis prospec-tivo de problemáticas, conflictos y situacio-nes de riesgo relevantes para la defensa, sontres los niveles donde existen organismos alos que formalmente se les han asignado com-petencias.

El primero de ellos lo constituyen los servi-cios de inteligencia de cada una de las Fuer-zas, incluido el de la Prefectura Naval, de-pendiente de la Armada Nacional. Los mis-mos son dirigidos desde los respectivos Co-mandos Generales. El segundo, también re-ferido a la actividad de inteligencia y confor-mado a partir de los cuadros de inteligenciamilitar –especialmente del Ejército (Dec. Nº405/999)– es la Dirección Nacional de Inte-ligencia de Estado (Dinacie), que dependedirectamente del ministro. El tercero es o-cupado por el Centro de Altos Estudios Na-cionales (Calen), que según el Dec. Nº 87/005 tiene entre sus misiones, «investigar yanalizar permanentemente la realidad nacio-nal en todos sus aspectos y su interrelación conel mundo».11

Escapa a las posibilidades de este trabajohacer un análisis crítico exhaustivo del fun-cionamiento de los organismos de inteligen-cia uruguayos. Sin embargo, parece válidohacer algunos comentarios parciales, a ma-nera de provocación a la reflexión, aun a ries-go de no poder fundamentarlos aquí de ma-nera suficientemente detallada.

En primer lugar resulta interesante señalar queni en la normativa específicamente dedicada

11 Resulta interesante resaltar el hecho de que la última rees-

tructura organizativa y redefinición de misiones del Calen se

formalizó mediante un Decreto (Nº 87/005, del 24/02/05)

firmado por el presidente Batlle sólo cuatro días antes de

que asumiera el nuevo gobierno electo.

154

a la Dinacie, ni en otras disposiciones legales,se establece concretamente qué puede consi-derarse un producto de inteligencia. Tampo-co se nombran de forma explícita y concisalos asuntos o ámbitos sobre los que se puedeo no producirla, ni las condiciones o méto-dos mediante los cuales puede realizarse.

Además, «Uruguay no tiene mecanismos insti-tucionales confiables12 que permitan someter aescrutinio cuáles son los asuntos que ocupan laatención de la Dinacie, quién los define, conqué métodos se recolecta la información y conqué criterios se la analiza y finalmente quién ycómo controla todo lo anterior». (JuliánGonzález, 2002 b). La misma apreciación valepara los servicios de inteligencia de las Fuer-zas, y para la Dirección Nacional de Infor-mación e Inteligencia dependiente del Mi-nisterio del Interior.

De esta forma, los jerarcas de cada uno delos servicios tienen un elevado nivel de auto-nomía respecto de las autoridades políticasdel MDN o el Poder Ejecutivo para cumplirsus funciones. Al mismo tiempo, no pare-cen demasiado definidos y aceitados losmecanismos a través de los cuales la infor-mación y la inteligencia circulan y llegan fi-nalmente a los niveles políticos de toma dedecisión, lo que en definitiva debería consti-tuir su única razón de ser.

Establecer con claridad todas estas cuestio-nes constituye un paso muy necesario –aun-que obviamente, no suficiente– para poderejercer algo de control sobre actividades quepueden tener consecuencias directas y gra-ves en aspectos tan sensibles como la vigen-

12 «Confiable alude tanto a las garantías que ellos otorguen a la

ciudadanía en relación a sus derechos como a las garantías

de mantenimiento del secreto sin el cual la inteligencia pierde

razón de ser». (Nota al pie incluida en el texto citado).

cia de los derechos y garantías estipuladosen la Constitución. También, por supuesto,para que estos servicios, absolutamente ne-cesarios y centrales en cualquier esquema dedefensa, brinden la máxima utilidad posible.Volviendo ahora al análisis de la «Adminis-tración Superior», vale decir que está com-puesta mayoritariamente de organismos deadministración del propio núcleo central delMDN. Organismos que, por regla general,más allá de controles formales no tienen in-jerencia a nivel de planificación y supervi-sión de las actividades del resto del ministe-rio y/o especialmente de las FFAA.

A modo de ejemplo, la Dirección Logísticade la DGS no se dedica a resolver los múlti-ples y complejos problemas logísticos queinvolucra mantener en funcionamiento tresFuerzas Armadas –que además tienen unaimportante presencia internacional (misio-nes de paz, Antártida). Tampoco genera pla-nes para que en el futuro algunos de esosproblemas desaparezcan, por ejemplo inten-tando que las FFAA utilicen vehículos, mu-nición, equipos de comunicación, etcétera,compatibles. Por el contrario, se dedica atramitar y proyectar resoluciones relaciona-das con negocios jurídicos del MDN, en-tender en los asuntos relacionados con ar-mamento y explosivos, y supervisar la reali-zación de trámites aduaneros que correspon-dan al ministerio, entre otras actividades(Dec. Nº 114/991).

En lo referente a asuntos presupuestales, pareceuna obviedad señalar que el MDN tampocoescapa a la realidad que afecta a todo el Estadouruguayo. Es público y notorio que el presu-puesto no se elabora centralmente, guiado porobjetivos estratégicos para todo el sector defini-dos por las autoridades políticas, ni informadopor una visión de conjunto sobre la realidad delMDN y las FFAA. Por el contrario, resulta decompatibilizar los planes de desarrollo –o su-

155

pervivencia– elaborados previamente por cadaFuerza y cada Servicio con las restriccionesimpuestas desde el Ministerio de Economía.13

Lo que sí parece interesante es observar has-ta qué punto esa mecánica perversa se ha idoconsagrando en la estructura organizativa delministerio y las Fuerzas, haciéndola aun másdifícil de revertir. El Art. 229 de la L.O.FFAAseñala que «compete al Ministerio de DefensaNacional la coordinación de la planificación y elcontrol de ejecución de los programas presupues-tales de sus dependencias…» Formalmente en-tonces, la Dirección Planeamiento y Presu-puesto de la DGS tiene a su cargo, entre otroscometidos, la elaboración del preproyecto depresupuesto quinquenal, y el control del cum-plimiento de metas y objetivos de los proyec-tos de inversión de todo el MDN.14

Sin embargo, esta dirección no diseña di-rectamente ni siquiera el preproyecto depresupuesto de la propia «AdministraciónSuperior» en la que está inserta, cometi-do que es adjudicado a la Dirección Con-tabilidad de la DGS (Dec. Nº 141/991Art. 43).15

En resumen, la «Administración Superior»cumple tareas de contralor en materia jurídi-

ca, administrativa, contable y de recursoshumanos, y de coordinación de la planifica-ción económico-financiera (Dir. Plan. y Pre-supuesto), con competencia formal sobretodos los organismos del Ministerio, inclui-das las FFAA. Al mismo tiempo, la mayoríade estos cuentan con sus propias estructurasadministrativas, jurídicas y contables, y seencargan directamente de la gestión de lasáreas mencionadas. En lo que tiene que vercon la actividad de planificación, cuando exis-te, se realiza también a nivel de cada orga-nismo específico, con escasa injerencia delos niveles políticos.

III. Organismos con funcionesde carácter no estrictamente militar

Parece fácil afirmar que el MDN y las FFAA.uruguayas albergan organismos con funcio-nes y/o desarrollan tareas no necesariamenterelacionadas con la defensa nacional militar.Una rápida revisión de las competencias delMDN y de la lista de misiones subsidiarias delas FFAA arroja algunos ejemplos que pocosestarán dispuestos a cuestionar.

Ahora bien, más allá de ese punto, no hayun acuerdo claro a nivel político, académi-co o militar a la hora de determinar con-creta y exhaustivamente cuáles de esas ta-reas son «civiles» y cuáles «militares», omejor aun, cuáles sería conveniente que si-guieran desarrollándose en la esfera del mi-nisterio, y cuáles deberían ser transferidasa otras instituciones estatales, o incluso su-primidas. Como tampoco lo hay acerca dequé criterios utilizar para hacer una selec-ción de este tipo.

En vista de que este será uno de los temascentrales que la futura Ley de Defensa debe-rá definir, resulta pertinente armar un lista-do lo más abarcativo posible de esos orga-

13 En la mayoría de las agencias estatales uruguayas, el proceso

de producción del Presupuesto se acerca más a esta segun-

da opción.

14 Resulta curioso que la normativa (Dec. 114/991 Art. 38 Inc. F)

le encargue a esta dirección «controlar el cumplimiento de

metas y objetivos de los proyectos de inversión…», excluyendo

el control de gastos en otros rubros del presupuesto público:

retribuciones personales, suministros y funcionamiento.

15 Por mencionar sólo algunos ejemplos más: el Instituto

Antártico cuenta con su propia Comisión de Planificación y

Finanzas (Dec. 555/994), y cada Fuerza tiene su organismo

especializado a tales efectos, que en el Ejército y la Fuerza

Aérea se llaman Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

156

nismos y funciones que puedan ser inclui-dos bajo el amplio rótulo «de carácter no es-trictamente militar». Por razones de espacio,se hará referencia aquí sólo a los organismosque están directamente bajo la órbita delMDN, y no a los incluidos directamente enla estructura de las FFAA.

Para ordenar la descripción se propone agru-parlos según la función central que cumplan,en torno a tres categorías: 1) prestación deservicios de seguridad/bienestar social,2) funciones de autoridad, control y regu-lación, y 3) protección del medio-ambien-te/investigación científica.

) /

Esta categoría incluye básicamente a los ser-vicios agrupados en la Dir. Gral. de los Ser-vicios de las FFAA, a la Dir. Nac. de Sani-dad de las FFAA, así como a algunos servi-cios y programas de bienestar social presta-dos directamente por las FFAA a sus inte-grantes, generalmente a instancias de los res-pectivos Estados Mayores Generales.

Dirección Generalde los Servicios de las FFAA

El primero de los tres servicios integradosen la DGSSFFAA, por antigüedad e impor-tancia económica, es el Servicio de Retirosy Pensiones de las FFAA, cuyo primer ante-cedente data de 1911. En 1974 el mismodeja de tener patrimonio propio y gestióndescentralizada para incorporarse al MDN,según lo definido por los Dec-Ley 14.157 y14.189 (www.srpffaa.gub.uy).

Aun en un repaso tan escueto como este,resulta imposible eludir la mención a la deli-cada situación financiera de este servicio.

Según datos del BPS reproducidos por el Ins-tituto Nacional de Estadísticas, en diciembrede 2003 el SRRPPFFAA brindaba unas44.280 prestaciones, de un total de 812.434,es decir, poco más del 5,4% del total registra-do por concepto de jubilaciones y pensionesen el sistema de seguridad social uruguayo.

Al mismo tiempo, y al igual que los demásservicios públicos estatales de previsión so-cial, el militar presenta un gravedesfinanciamiento, que en 2003 alcanzó los$ 2.771,17 millones, implicando una eroga-ción de $ 1.422,99 millones con cargo aRentas Generales.16

Tal como señala J. González (2005 a), en elcaso del SRPFFAA dicha situación surge apartir del proceso de expansión del númerode funcionarios del MDN ocurrido durantela dictadura, y posterior caída del mismo,que condujo a que «…en diciembre de 2004,la cifra de beneficiarios de prestaciones de reti-ro y pensionistas (…) superaba en unos 14 mil alnúmero de militares activos cotizantes al servi-cio». Desbalance este que sigue agravándoseen tanto sigue creciendo el número de benefi-ciarios mientras se reduce el de aportantes.

También influye en el mismo sentido el he-cho de que los salarios que percibieron losmilitares durante la fase de expansión sonmucho mayores que los que reciben actual-mente, con lo que se agrava su impacto so-bre el volumen de prestaciones a atender.Entonces se combinan caída del número ycaída del salario real de los cotizantes en re-lación al de los beneficiarios. (J. González,2005 a).

16 Esa erogación representó a su vez el 7,5% del déficit total de

los servicios públicos estatales por concepto de jubilaciones

y pensiones de ese año. (Elaboración propia en base a datos

de www.ine.gub.uy).

157

Continuando con la descripción de los com-ponentes de la DGSSFFAA, hay que men-cionar a los Servicios de Tutela Social y deViviendas de las FFAA, ambos creados porla L.O.FFAA de 1974.

Según lo indicado en su página web, el Ser-vicio de Tutela Social presta servicios fúne-bres, administra un residencial para adultosmayores y puede financiar parcialmente laestadía de sus beneficiarios en residencialeso casas de salud. Además, ayuda a financiarel traslado y tratamiento en centros especia-lizados para beneficiarios menores con ca-pacidades diferentes. Financia audífonos ycristales oculares. Provee alojamiento a acom-pañantes femeninos de los beneficiarios delinterior del país que se encuentren interna-dos en el Hospital Central de las FFAA. Ad-ministra el «Parador Tajes» (Los Cerrillos,Canelones), donde funciona un «Centro deRecuperación Físico y Descanso del Perso-nal Superior» –al que pueden acceder tam-bién sus familias–, así como una colonia va-cacional en el mismo lugar.

En tercer lugar, el Servicio de Viviendas, crea-do en 1974, tiene por misión «obtener vi-vienda propia para el Personal Superior y Su-balterno de las FFAA en actividad o retiro…».(Art. 27 de Dec-Ley 14.157). Gestiona lí-neas de crédito para construcción y/o repa-ración de viviendas, presta apoyo a coopera-tivas militares de vivienda y gestiona conve-nios con otras instituciones públicas parabrindar soluciones habitacionales.

Dirección Nacional de Sanidad de las FFAA

Se centrará ahora la atención en laDNSFFAA, que como se dijo anteriormen-te, según datos de Presidencia de la Repúbli-ca del año 2004 insumió el 14,7% del presu-puesto del Ministerio. Vale la pena nueva-

mente remitirse al análisis que de este servi-cio hace Julián González (2005 a).

Allí se indica que «Sanidad Militar ha devenidoun servicio médico de enorme cobertura por elporcentaje de población que atiende, así comopor el espectro de servicios médicos que propor-ciona. A ella accede el conjunto de los funciona-rios del Ministerio de Defensa y sus familias,así como los beneficiarios del sistema de retirosy pensiones militares y sus familias».«…en 1996 –último dato disponible en el INE–unas 130 mil personas tienen a Sanidad Militarcomo servicio de referencia para sus necesidadesde salud». «Desde su creación, Sanidad Militartuvo como vocación constituirse en un serviciopara la familia militar. Por lo tanto, no sólo secreó sobre la base de aportes de los propios mili-tares, sino que su funcionamiento se financió enbuena medida de igual forma. El enorme desa-rrollo adquirido por las FFAA y el Ministerio deDefensa en los ’70 y ’80 condujo a la actual rea-lidad. Posteriormente, la necesidad de generarrecursos propios para su sostenimiento, ha im-pulsado al Hospital Central Militar a desarrollarciertas áreas de medicina altamente especializa-da y a la venta de servicios médicos que no sóloescapan a su vocación primigenia sino que loalejan de un Servicio de Sanidad Militar strictosensu. No puede dejar de mencionarse tampocoque la importante participación de fuerzas mili-tares uruguayas en Misiones de Paz, ha obligadoa la creación de un área especializada en medici-na tropical. La atención sanitaria de contingen-tes y observadores militares, tanto durante sudespliegue como previa y posteriormente, requie-re fuertes inversiones».

Para finalizar este breve retrato de los orga-nismos dedicados a la prestación de serviciosde bienestar social, parece importante haceruna breve digresión. La extrema disparidaden los «paquetes» de beneficios y remunera-ciones no salariales que reciben los funciona-rios de los distintos sectores del Estado uru-

158

guayo es una característica notoria y de largadata. En la inmensa mayoría de los casos ellano responde, como debería, a políticas cohe-rentes y transparentes, definidas y justifica-das en base a las especificidades de las tareasque cada funcionario cumple. Una vez más,lo mismo sucede en el MDN.

Se sostiene aquí que, como principio gene-ral, el personal del MDN y sus familias, asícomo el resto de los funcionarios de las dis-tintas reparticiones estatales, debería gozarde beneficios y servicios sociales, y remune-raciones no salariales asignados según los mis-mos criterios generales, y a través de los mis-mos organismos que el resto de la sociedad.

No hay duda de que, de existir necesidadesespecíficas o problemáticas particulares de-rivadas del ejercicio de su función, ellas de-berían ser debidamente atendidas. Pero ta-les «consideraciones especiales» deberíandefinirse con la mayor transparencia posi-ble, y buscando siempre no alterar el princi-pio de igualdad recién definido.17

En el caso concreto del MDN, sin perjudicarlos derechos adquiridos por el funcionariadoactual, debería estudiarse la forma de adecuarlas prestaciones sociales de los futuros funcio-narios a dicho principio. Esto podría tam-bién permitir eliminar servicios y estructurasburocráticas que resulten redundantes conrespecto al resto del aparato estatal, o bienfortalecer áreas civiles a partir de los servicios

de la órbita militar que actualmente estén fun-cionando en mejores condiciones.

A modo de ejemplo, resulta aconsejable quelas necesidades en materia de vivienda delpersonal militar sean atendidas por el Mvotmay/o el BHU, de acuerdo a los mismos crite-rios que rigen para el resto de la sociedad, ysólo en caso de que sea imprescindible porrazones de servicio, mediante programas es-peciales para militares.

En el caso específico de la DNSFFAA, enprimer lugar, debería distinguirse el servicioencargado de atender la sanidad del personalmilitar en servicio activo y en particular du-rante maniobras, despliegues en el exterior, oeventualmente, combate, de la atención mé-dica a que tienen derecho el personal en si-tuación de retiro y el conjunto de los familia-res del personal militar en actividad o retiro.

En segundo lugar, debería profundizarse laintegración ya existente entre el HospitalCentral de las FFAA y el resto del sistemapúblico, asegurando siempre que el altísimonivel de atención alcanzado por el primerono se vea afectado, sino que por el contra-rio, pueda ser aprovechado por los demásusuarios de Salud Pública.

) ,

Esta categoría comprende a los organismosy servicios a los que se ha otorgado funcio-nes de control y regulación de diversas acti-vidades o ámbitos de acción civiles. En laórbita del MDN puede señalarse a la Direc-ción Nacional de Pasos de Frontera. En marzode 2005 sus autoridades elaboraron un «Do-cumento Informativo», que presenta una in-teresante descripción y análisis de su estruc-tura y funcionamiento, por lo que se citaráparcialmente aquí.18

17 Es claro que la aplicación concreta de una definición de este

tipo implicaría una tarea de planificación y renegociación de

las condiciones de trabajo de todo el sector público de tal

magnitud que su mera enunciación puede parecer un

sinsentido. No obstante ello, parece preferible problematizar

esa disparidad, antes que aceptarla como natural y/o justa,

de manera de intentar corregirla gradualmente a futuro, o al

menos no acentuarla.

159

La DNPPFF fue creada en 1974 «…comoorganismo concentrador de las funciones ejer-cidas por los demás Ministerios en la operatoriade frontera, otorgándole supremacía en la pla-nificación, dirección y control». El Dec. 650/990 le quitó «…toda potestad de control ysupremacía, y otorgándole atribuciones de co-ordinación vagamente definidas, a la vez quele eliminó su autonomía presupuestal…». Fi-nalmente el Dec. Nº 319/003 hizo aplica-ble la resolución del Grupo Mercado Co-mún (GMC Nº 3/95 de 1995) donde seestablece la creación de Áreas de ControlIntegrado en los pasos de frontera, institu-yendo a la DNPPFF como organismo coor-dinador por Uruguay.

Actualmente entonces la Dirección no tienefunciones de planificación o regulación, sinoque simplemente coordina la actividad de losdistintos servicios estatales que actúan en lospasos de frontera terrestre,19 al tiempo querepresenta al país en grupos de trabajo delMercosur relacionados al tránsito fronteri-zo. Tiene a su cargo también el cobro de cá-nones pagados por las Tiendas Libres deImpuestos instaladas en los pasos de Paysandúy Fray Bentos.20

) /

La tercera categoría engloba aquellos servi-cios u organismos que tengan como uno desus cometidos centrales –reales o declarados–

el desarrollo y aplicación de investigación cien-tífica, y/o la protección del medio ambiente.

En primer lugar, hay que mencionar aquí alInstituto Antártico Uruguayo (IAU). En 1985Uruguay pasó a ser uno de los 27 miembrosconsultivos del Sistema del Tratado Antárti-co. Con ello el país adquirió múltiples com-promisos en relación al mantenimiento deprogramas científicos y a la preservación delambiente en el área geográfica definida pordicho tratado.

A manera de contrapartida, se le permiteparticipar en los foros multilaterales que es-tablecen «…el marco jurídico, político y técni-co en el que se deben desarrollar las actividadesen ese territorio». (MDN 2005: 75) De estaforma, y siempre que el interés en la zonaantártica se mantenga a lo largo del tiempo,Uruguay conserva posibilidades de reclamaren el futuro derechos de explotación de re-cursos naturales. Dicho interés se expresaespecialmente a través de las actividades cien-tíficas desarrolladas directamente en la zona.

Como representante oficial del Estado uru-guayo en el Sistema Antártico, el IAU es elorganismo estatal responsable de preservarese status al «…programar y desarrollar lasactividades científicas, tecnológicas y logísticasantárticas…». Incluso «los ProgramasAntárticos a desarrollar por otros componentesdel Estado o por Organizaciones Privadas, de-berán realizarse previa coordinación con el Ins-tituto Antártico Uruguayo», tal como señalael Dec. Nº 555/99421 de 15/12/1994.

En referencia al IAU puede realizarse un bre-ve comentario. Por un lado, es claro que lasFFAA tienen un rol central a desempeñar,

18 Salvo que se especifique lo contrario, las citas textuales

presentadas aquí corresponden a ese documento.

19 A saber: los pasos fronterizos en Fray Bentos, Paysandú,

Salto Grande, Bella Unión, Artigas, Río Branco, Chuy, Rive-

ra y Aceguá.

20 Ellos representan alrededor de U$S 20.000 mensuales, que

desde 2003 se vuelcan directamente a la Cuenta Única Na-

cional. (DNPPFF, 2005).

21 Esta norma reformula la Org. y Funciones dispuesta para el

IAU por el Dec. 137/981 del 24/05/1981.

160

especialmente en lo relativo al esfuerzologístico que supone la presencia uruguayaen la Antártida, y parece natural que lo sigandesempeñando como hasta ahora. Por otro,sería deseable que, a fin de aprovechar almáximo el potencial que en materia de in-vestigación y desarrollo científico ofrece esteemprendimiento, se analizara si la coordina-ción realizada con instituciones como laUdelar y otros centros ha sido la adecuada,o si resulta recomendable que se les otorgueinjerencia institucional directa en la elabo-ración y seguimiento de los programas deinvestigación del IAU.

En segundo lugar, hay que señalar a la Di-rección Nacional de Meteorología. Este ser-vicio surge originalmente dentro del Minis-terio de Industria, Energía y Minería. Du-rante la presidencia de Gabriel Terra pasó alMDN. En 1967, mediante una disposicióntransitoria de la Constitución actualmentevigente volvió a la órbita civil, y desde 1974se encuentra nuevamente en el MDN. Laproblemática de esta dirección ha sido muydiscutida en otros ámbitos, por lo que no seahondará demasiado aquí. Simplemente seseñalará, por un lado, que la actual multipli-cación de esfuerzos estatales en la materia(Fuerza Aérea, Armada, MDN, INIA) pare-ce bastante difícil de justificar, y genera si-tuaciones como la coexistencia de dos cen-trales de análisis meteorológico en el Aero-puerto de Carrasco.22 Parece necesario em-prender urgentemente una tarea deracionalización de las estructuras y recursosdedicados a estos servicios. Debería favore-cerse la unificación de los mismos en tornoa una dirección apta para alentar, de formacoordinada, la investigación en las múltiplesmaterias en que esta disciplina puede hacer

aportes, de las cuales las aplicaciones estric-tamente militares representan un porcentajeimprescindible pero menor.

A modo de conclusión:déficit democráticosy dificultades de gestión

Siguiendo la estrategia planteada al inicio deeste trabajo, se ha realizado una descripciónrápida del MDN, haciendo foco en su ca-rácter de institución militarizada, la distri-bución de competencias a su interior, y laexistencia bajo su órbita de organismos confunciones no directamente relacionadas a ladefensa militar.

Resta ahora hacer una breve apreciación dealgunas consecuencias indeseables que estastres características generan.

Como déficit democrático puede anotarse, enprimer lugar, el hecho de que la militariza-ción –omnipresencia militar y capacidad delos comandantes en jefe de proponer a losoficiales destinados a cada cargo– de la es-tructura del MDN contribuye a garantizarpara los uniformados un importante e incon-veniente nivel de autonomía en la conduc-ción de las FFAA –y con ello de buena partede la política de defensa.

A este resultado colabora también, de formano menor, la particular estructura organiza-tiva y distribución de tareas a su interior quepresenta el ministerio. Esto es, que la «Ad-ministración Superior» ha sido concebidasimplemente para llevar algunos registros ycontroles formales, y desempeñar funcionesauxiliares. No para elaborar políticas y ejer-cer control de su implementación, cuestiónque queda a cargo de los organismos supues-tamente subordinados.22 Agradezco al señor Gabriel Labrador la precisión sobre este

punto.

161

Además, la referida omnipresencia militarestá en contradicción con el establecimientode una carrera funcional en el ministerio ycon la necesidad de capacitación y especiali-zación de personal civil en los temas de de-fensa nacional. De esta forma, tiende a per-petuarla como una esfera en la que el gobier-no y la sociedad ejercen limitada incidenciaefectiva. Es decir, la militarización del MDNretroalimenta de hecho el carácter de actorpasivo que en esta esfera de gobierno han ju-gado los actores civiles/políticos. Se ha favo-recido así la persistente ausencia de un con-cepto y una política explícita de defensa na-cional, en particular en su dimensión militar.Por otra parte, y si es cierto que recursos sonpoder, puede argumentarse que el manejoaltamente autónomo de todos los organismosdependientes del MDN –que como ya sedijo, abarcan ámbitos que van mucho másallá de los asuntos de defensa y militares–favorece la injerencia militar en áreas que leson ajenas y fortalece el poder político militar(B. Abrahamsson, 1972).

También cabe hacer algunos comentariosacerca de cómo las tres características arri-ba reseñadas pueden perjudicar la capacidadde gestión de las áreas de políticas asignadasal MDN.

En primer lugar, puede afirmarse que la par-ticular forma en que se distribuyen entre lastres Fuerzas las diversas direcciones del mi-nisterio, sumada al hecho de que las decisio-nes fundamentales en torno a dichas institu-ciones se toman esencialmente dentro de lasFuerzas y no a nivel central, ha favorecido laescasa unidad y muy baja coordinación depolíticas militares en sus diversas dimensio-nes. Fenómeno que podría caracterizarsecomo de feudalización de los institutos ar-mados.

Partiendo de la ausencia de directivas políti-cas explícitas y de la virtual inexistencia deorganismos efectivos de planificación con-junta de la defensa nacional militar, es muylimitada la coordinación y racionalización delas doctrinas de empleo, diseño, estructura ydespliegue de Fuerzas, políticas de forma-ción de personal, adquisiciones y logística,adquisición y desarrollo de sistemas de ar-mas y equipamientos, relaciones internacio-nales de las Fuerzas, etcétera.

Casi naturalmente, cada Fuerza –como cual-quier otra gran organización corporativa–tiende a desarrollar y proteger sus niveles deautonomía institucional al tiempo que, porsus funciones profesionales, desarrolla nor-mas internas y formas de socialización quela diferencian, no sólo del mundo civil, sinotambién de las otras Fuerzas (R. Bañón y J.Olmeda; 1985).

Esa peculiar diferenciación entre las Fuerzases un fenómeno casi universal que se explicatanto por sus diversas tradiciones como porsus distintos imperativos y especializacionesfuncionales. Dichas diferencias también de-terminan rivalidades y prejuicios, casi siem-pre alimentados por vías formales e infor-males en las propias corporaciones.

En tal contexto, el corolario inevitable de ladistribución inter-Fuerzas de los cargos enel ministerio es doble: asegura la preeminen-cia del Ejército a su interior y ademásretroalimenta la tradicional hegemonía polí-tica de esta Fuerza sobre las otras dos.

A la falta de consistencia del nivel conjuntocontribuye también, como ya se dijo, la tra-yectoria histórica recorrida por el Esmaco ypor el organismo al que está subordinado: laJunta de Comandantes en Jefe.

162

La militarización del MDN genera ademásotros problemas de gestión. En primer lu-gar, el hecho de que los cargos burocráticosse conviertan en destinos militares implicaque quedan sujetos al mecanismo de rota-ción permanente que caracteriza la carrerade los oficiales militares. De esta manera, seve disminuida la capacidad de generar espe-cialización en las diferentes tareas, y de quela mencionada estructura burocrática con eltiempo vaya acumulando capacidades ysaberes indispensables para mejorar su de-sempeño.

En segundo lugar, cuando los organismosmilitarizados tienen competencias que esca-pan parcial o totalmente al ámbito estricta-mente castrense, se añaden aun otras difi-cultades. Por ejemplo, en el caso del Institu-to Antártico, ¿son los oficiales de las FFAAlos profesionales más idóneos para diseñarla política de investigación científica quepermita sacar el máximo provecho a la pre-sencia uruguaya en aquel continente?23 O,invirtiendo el ejemplo, ¿es racional y/o razo-nable formar a un oficial superior para des-tinarlo a dirigir un centro de rehabilitaciónecuestre?24 ¿Y para destinarlo a una Direc-ción de Contabilidad?

En tercer lugar, el hecho de que los funcio-narios militares estén sometidos simultánea-mente a un doble sistema de jerarquías

23 Dicho esto sin desconocer que es un representante del MEyC

quien previamente informa al Consejo Directivo del IAU

sobre los proyectos presentados (Dec. Nº 555/994).

24 Agradezco a Sandra Perdomo la información brindada acer-

ca del Centro Nacional de Rehabilitación Ecuestre.

–funcional del organismo al que fueron des-tinados, y militar–, implica la posibilidad deque en algún momento ellas entren en con-flicto. Parece evidente que dicha doble de-pendencia jerárquica no sólo es inconvenien-te desde el punto de vista administrativo.Resulta incluso peligroso desde el punto devista democrático que en el organismo polí-tico responsable de gobernar los instrumen-tos más poderosos de coacción física legíti-ma del estado, existan realidades jurídicasque vuelvan difusas y potencialmente con-flictivas las relaciones de dependencia y lafluidez y claridad de la cadena de mando.

Para finalizar esta exposición, parece conve-niente reafirmar que ningún cambio o arre-glo institucional o formal puede, por sí solo,asegurar la efectiva conducción política delsector defensa y la adecuada articulación delos roles de todos los actores involucrados.

Nuevamente, alcanzar ese objetivo depende,en primer y principal lugar, del esfuerzo,tiempo y atención dedicados por la dirigenciapolítica nacional a conocer en profundidadesta temática y sus lógicas particulares. Y enparticular, a encontrar respuestas sólidas ypertinentes a las urgentes y difíciles pregun-tas de cuáles son los objetivos estratégicospara este sector, qué rol corresponde a lasFFAA en el esfuerzo por alcanzarlos, y en-tonces, qué tipo de FFAA necesita el país.

163

González, Julián (2005 b). «Las relacionesde las instituciones militares y el gobiernoen Uruguay». En: Iberoamericana. RevistaNórdica de Estudios Latinoamericanos y delCaribe, Institute of Latin American Studies,Stockholm University, Vol. XXXIV.

González, Julián; Gonnet, Diego y Ramírez,Alejandro (2005 inédito). «El Gobierno Pro-gresista y la Cuestión Militar. De EnemigoInterno a Mando Superior de las FF.AA.»Documento de Trabajo, Prisfas, ICP.

López, Selva (1999). «Las Fuerzas ArmadasUruguayas en Democracia» en Diamint,Rut(ed) Control Civil y FFAA en las nuevasdemocracias latinoamericanas. GEL. BuenosAires.

López, Selva (2000). «Forças Armadas e de-mocracia: um olhar para o passado recentea partir do final do século». En Castro, Celsoy D’Araujo, Celso. Democracia e Forças Ar-madas no Cone Sul. Editoria FGV. Rio deJaneiro.

Ministerio de Defensa Nacional (2005). LaDefensa Nacional. Aportes para un Debate.Montevideo.

Narbondo, Pedro y Ramos, Conrado(2002). «La Reforma de la AdministraciónCentral en el Segundo Gobierno de Sangui-netti: Realizaciones y Déficit de un Enfo-que Gerencialista». Uruguay: La Reforma delEstado y las Políticas Públicas en la Democra-cia Restaurada (1985-2000), EBO, Monte-video.

Abrahamsson, Bengt (1972). MilitaryProfessionalization and Political Power, Sage,Beverly Hills.

Bañón, Rafael y Olmeda, José A. (1985).«El Estudio de las Fuerzas Armadas» en LaInstitución Militar en el Estado Contemporá-neo. Alianza Ed. Madrid.

Dirección Nacional de Pasos de Frontera(2005 inédito). «Documento Informativo».

Filgueira, Fernando; Garcé, Adolfo; Ramos,Conrado y Yaffé, Jaime (2003). «Los DosCiclos del Estado Uruguayo en el Siglo XX»,El Uruguay del Siglo XX. La Política, EBO,Montevideo.

González, Julián (2002 a inédito). «El CasoUruguay». Documento de Trabajo para el Pro-yecto «Exportaciones Peligrosas: El impactode la Política Internacional Antidrogas de losEE.UU. sobre la democracia y los DerechosHumanos», Washington Office on LatinAmerica (WOLA). [http://www.wola.org/ddhr/ddhr_home.htm]

González, Julián (2002 b inédito). PolíticaExterior del Uruguay en el Ámbito de la De-fensa. Tesis de Maestría en Ciencia Política.Instituto de C. Política, FCS, Udelar.

González, Julián (2005 a inédito). «Ministe-rio de Defensa Nacional de Uruguay: Análi-sis Diagnóstico y Elementos para la Interpre-tación de las Relaciones entre FFAA y Socie-dad». Documento de Trabajo elaborado parael Instituto de Estudios Iberoamericanos deHamburgo, Rep. Fed. de Alemania.

164

Runza, Ricardo (2000). «Misiones, Desplie-gue y Organización de las FF.AA. de Argen-tina, Brasil y Chile». En revista Fuerzas Ar-madas y Sociedad, Año 18 Nº 1-2.

Sain, Marcelo (2006). «Notas sobre la go-bernabilidad política de la defensa nacionaly la modernización militar del Cono Sur».Seminario «Debate Nacional sobre Defen-sa. Aportes Internacionales». Ministerio deDefensa Nacional, Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo - Uruguay. Monte-video, 28 y 29 de marzo de 2006.

Ugarte, José M. (2003). «El control de laactividad de inteligencia: Realidad actual ytendencias hacia el futuro, un análisis cen-trado en América Latina». VI Seminario so-bre Investigación y Educación en Estudiosde Seguridad y Defensa (REDES 2003),CHDS, Santiago de Chile, 27 al 30 de oc-tubre.

165

Aspectos generales

Para analizar los alcances y definiciones res-pecto a “defensa nacional”, se hace necesa-rio puntualizar algunos aspectos vinculadosfundamentalmente a lo que se establece ennuestras normas constitucionales.

a.El art. 4º de la Constitución de la Repúbli-ca establece: “La soberanía en toda su ple-nitud existe radicalmente en la Nación…”

b.La Nación se denomina República Orien-tal del Uruguay.

c.La República Oriental del Uruguay es laasociación política de todos los habitantescomprendidos dentro de su territorio (art.1º), es y será libre de todo poder extranje-ro (art. 2º) y no será patrimonio de perso-na o familia alguna (art. 3º).

Surge entonces de lo precedente que la de-fensa de la nación implica la defensa de laRepública, de sus habitantes y sus derechos,de su territorio, de su independencia y sobe-ranía, de su Constitución y de sus leyes.

Se puede afirmar además que la defensa na-cional está vinculada al mantenimiento detodos los aspectos que hacen a la vida detoda la República, siendo el asunto militarun componente, muy importante por cierto,de la defensa.

Cabe recordar lo establecido en el art. 168numeral 2 de la Constitución: “Al Presiden-te de la República actuando con el Ministro

o ministros respectivos, o con el Consejo deMinistros corresponde (…) 2º. El Mandosuperior de todas la Fuerzas Armadas”.

Podemos entonces establecer:

a)La necesidad de contar con un Ministeriode Defensa que entienda en todo lo vincu-lado al aspecto militar de la defensa nacio-nal. Sería este el ministro al que se refiere elnumeral 2º del artículo precedente.

b)La dependencia de este ministerio de laestructura política e institucional del paísy particularmente de uno de los tres pode-res básicos del sistema democrático repu-blicano, el Poder Ejecutivo, encarnado enel titular del mismo el presidente de laRepública.

c)A estos efectos deben establecerse específi-camente los alcances, objetivos y jurisdic-ción de este ministerio teniendo en cuentaque el objetivo básico de su funcionamientoes atender a la existencia de las FuerzasArmadas y que el Poder Ejecutivo es quiendetermina todo lo concerniente al objeti-vo de las mismas.

La sociedad civil y las FFAA

El pasado más o menos reciente ha genera-do en la sociedad civil una notoria predispo-sición hacia la Fuerza Armadas, e incluso delas Fuerzas Armadas hacia la sociedad civil.Esta realidad es necesario cambiarla puestoque las Fuerzas Armadas de un país no son

Ministerio de Defensa: grandes definiciones

Ricardo Falero

166

ajenas a su gente sino que, por el contrario,deben ser parte importante de la estructurainstitucional y social de la población.

La defensa nacional es cuestión propia detodos los ciudadanos, atañe a todos y es underecho de todos que asegure su paz y con-vivencia, y es deber de todos colaborar en sudesarrollo y en la eficacia de su gestión.

El país debe ahondar en estos temas y la for-ma de hacerlo es generar los mecanismos,que en otros países existen, para que estaintegración se dé efectivamente.

Por cierto que no pueden mezclarse sistemaseducativos que persigan objetivos disímiles,pero sí pueden complementarse en algunosaspectos y en particular en aquellos que sehan ido perdiendo en el entramado social.

Tampoco se pueden generar mecanismos decoerción, como la obligatoriedad de un ser-vicio militar, pero se debería generar una másamplia gama de posibilidades para que todoaquel que lo desee, o los padres que deseenque sus hijos puedan tener algún tipo de ins-trucción militar, puedan fácilmente obtener-la con las mismas facilidades con que se in-gresa a la Enseñanza Secundaria.

En los momentos actuales, donde es notoriauna ruptura de nuestro entramado social, laposibilidad de que los jóvenes puedan acce-der a un tipo de aprendizaje donde existedisciplina y se acerquen a temas tales comoestrategia, aeronavegación, marina, porejemplo, se transforma en muy importante.Por un lado la oferta educativa se fortalece yse complementa, por otro lado permite a fa-milias con dificultades serias contar con otrorecurso que permita a sus hijos desarrollar-se, y por otro lado permite a los jóvenes con-tar con otro apoyo que los ayude a poderdesarrollarse más dignamente.

Al mismo tiempo esta vinculación entre dis-tintos sistemas de enseñanza estaría acer-cando a la sociedad civil al tema militar, yviceversa.

Por cierto, y puede parecer redundante de-cirlo, no se puede nunca perder de vista losobjetivos de la enseñanza pública nacional,sino tan solo complementarla.

A este respecto existen en la legislación com-parada variables diversas, de las que se po-drían tomar las soluciones que otros paísesadoptaron, como por ejemplo Francia y elServicio Nacional de ese país.

La vigencia de la institucionalidady las Fuerzas Armadas

En su libro “Repensando a los militares enpolítica”, Alfred Stepan hace un análisis lú-cido de la situación de las democracias enBrasil, Argentina y Uruguay luego de las dic-taduras. Stepan comienza recordando a MaxWeber: “El monopolio del uso legítimo de laFuerza” es parte misma del estado moderno.

Más adelante Stepan habla de sociedad civil,sociedad política y Estado.

Nosotros los ciudadanos de este país sabe-mos lo que ha significado que el uso de lafuerza saliera de las manos del Estado, en-tendido este como la entidad que hace posi-ble la permanencia en el tiempo de la na-ción, y pasara a manos de los profesionalesde las Fuerzas Armadas, y el monopolio enel uso de la fuerza que ellos ejercieron. Nin-guna modificación, ningún cambio, ningu-na reestructuración institucional debe per-der de vista estos hechos recientes y con he-ridas no cerradas, sino por el contrario debecorregir las consecuencia y tratar de evitarsu repetición.

167

Con este propósito se hace necesario esta-blecer mecanismos que permitan y que mo-tiven al poder político a tener injerencia enlos temas militares, y a la sociedad civil nosentirse ajena al mismo.

Algunas puntualizaciones parecen necesarias:

A) La política en materia de Defensa Na-cional deber ser una política de Estado,y si bien el presidente es el comandantede las Fuerzas Armadas, todo el sistemapolítico, mayorías y minorías represen-tadas en el Parlamento nacional, debenpoder participar a la hora de la toma dedecisiones.

B) Esta participación de los representantesde la ciudadanía estaría legitimando másel funcionamiento de la Fuerzas Armadas,y además poniéndola más cerca de la po-blación, es decir de los representados.

C)El país carece de una estrategia nacionalen materia de desarrollo y de inserción enlos distintos ámbitos a nivel internacio-nal; todas las estrategias son de corto pla-zo, no duran más que un periodo de go-bierno, y cada gobierno desconoce lo rea-lizado por el anterior.

Estas puntualizaciones nos permiten realizaralgunas afirmaciones que van en el mismosentido que venimos desarrollando.

1.Se debe contar con un organismo que per-mita construir una estrategia nacional du-radera, y por lo tanto deberá estar integra-do por las distintas expresiones políticasexistentes.

2.Se debe contar con un organismo que encoordinación con el anterior y con las Fuer-zas Armadas, analice en el marco institu-cional todos los aspectos vinculados a la

defensa nacional en algunas áreas específi-cas, y también de composición plural.

En estos dos aspectos también existe legisla-ción comparada, por ejemplo Chile puedeservir de modelo.

Las Fuerzas Armadas y elfuncionamiento de diversas instituciones

Como consecuencia del periodo dictatoriallas Fuerzas Armadas fueron durante variosaños omnipresentes, y el país debe hoy co-rregir tal irregularidad. En algunas áreas ladependencia es absoluta, mientras que enotras existe aunque menos formal.

Para aclarar nuestros dichos mencionamos acontinuación algunas de estas instituciones:Instituto Antártico, Meteorología, Comuni-caciones, Aviación Civil, Pasos de Frontera,Área Naval del Puerto de Montevideo, Reti-ro Militar, Justicia Militar.

Estas instituciones tienen un importantecontenido civil, incluso aquellas en las quepueda parecer tan solo militar, pues porsu carácter técnico no necesariamente de-ben ser mantenidas bajo la égida de lasFuerzas Armadas. De cualquier modo sehace necesario un análisis más detalladoque excede el propósito de esta presenta-ción, y seguramente el ámbito de la discu-sión y posterior aprobación de una nuevaLey Orgánica de las Fuerzas Armadas seala oportunidad adecuada, contando con elfuncionamiento de los dos organismosmencionados anteriormente.

A modo de aclaración debe establecerse queestas consideraciones tienen algunas otrasanteriores y complementarias; mencionodos de ellas: la propia presentación verbalrealizada en la apertura de estos talleres enla Intendencia Municipal de Montevideo, y

168

la jornada llevada adelante en la sala 17 delPalacio Legislativo (Anexo), organizada porel Calen. Creo que la discusión de estostemas nos ha convocado en forma perma-nente luego de la restauración democráticaen el país.

Es bueno en estos temas establecer luego deciertas consideraciones, algunas propuestasconcretas.

1.Establecimiento de una Ley de DefensaNacional, que le dé al ministerio el estatu-to jurídico que necesita y de acuerdo a lasdisposiciones constitucionales vigentes. Enla actualidad el Ministerio está considera-do dentro de la Ley Orgánica de las Fuer-zas Armadas, y esta anomalía propia deépoca de dictadura debe ser corregida.

2.La aprobación de una nueva Ley OrgánicaMilitar que tenga en cuenta las definicio-

nes y objetivos que deben lograrse en nues-tro país para vivir en un sistema republi-cano y democrático.

3.El establecimiento de un diseño educativocon amplia difusión, que permita ampliarla oferta educativa actual y que incluso seacomplementario del actual sistema a nivelde estudios secundarios, permitiendo apadres y alumnos encontrar formación enáreas a las que actualmente no accede, ycontención en algunos casos de dificulta-des importantes de inserción social.

4.Creación de un Instituto Nacional de Es-trategia.

5.Creación de un Instituto Nacional de De-fensa.

Estos últimos teniendo en cuentas las consi-deraciones oportunamente mencionadas.

169

Panel IV

Fuerzas ArmadasComponente militar de la defensa.

Definiciones generales sobre misiones.

Pertinencia de misiones policiales y de otro tipo no militar.

Interoperabilidad entre fuerzas y doctrina conjunta:Grandes lineamientos hacia su diseño e implementación

:

170

En la tradición jurídica y política del Uru-guay todo lo referido a las Fuerzas Arma-das ha tenido escaso tratamiento público.

Nadie discute sin embargo que las FFAA,componente militar de la defensa nacio-nal, constituyen los organismos estatalesresponsables de ejecutar las políticas defi-nidas por las autoridades de gobierno endicho ámbito.

En tal sentido y desde el punto de vista dela cadena de mando, nuestro país poseeuna tradición constitucional muy arraiga-da que establece la clara sujeción de lasinstituciones militares a las autoridadespolíticas legítimamente electas.

En dicho aspecto, el país ha optado poruna solución original expresada en la figu-ra jurídica de Mando Superior: un organis-mo colegiado integrado por el presidentede la República actuando en acuerdo consus ministros (art. 168 inc. 2º). No existe,sin embargo, previsión específica algunarespecto a situaciones de emergencia y/ode guerra. En nuestro ordenamiento legal,por lo tanto, tampoco está prevista la figu-ra jurídica de un comandante en jefe delas Fuerzas Armadas.

Así, cada una de las Fuerzas, por interme-dio de su comandante en jefe como jerar-ca máximo, queda subordinada al MandoSuperior. Existe cierta indefinición en di-cha solución legal. El cargo de comandan-te de Fuerza es provisto por el Mando Su-perior, quien designa a un oficial general

que, por dicho acto, pasa a ostentar el ran-go/jerarquía de teniente general ovicealmirante, en el caso de la ArmadaNacional.

Entonces, ¿se trata de un primus inter pareso constituye un grado jerárquico al que,sin embargo, se accede sin venia del Sena-do, como ocurre con todos los ascensosde los oficiales superiores?

Por otra parte, también existe cierta am-bigüedad que surge de la supervivencia delas Juntas de Oficiales Generales deroga-das en 1986

1, pero que en los últimos vein-

te años han sido un mecanismo informalque ciertos comandantes en jefe del Ejér-cito han usado, a veces, hasta como gestopolítico.

En lo referido a las misiones de las FFAA,la actual definición establece como come-tido fundamental defender el honor, la inde-pendencia y la paz de la República, la inte-gridad de su territorio, su Constitución y susleyes, debiendo actuar siempre bajo el man-do superior del presidente de la República,en acuerdo con el ministro respectivo, de con-formidad con lo que establece el artículo 168,inciso 2º, de la Constitución.

Por otra parte, el Mando Superior ha idoasignando una serie de otras misiones ac-cesorias o secundarias a las Fuerzas en fun-ción de las definiciones contenidas en laLey Orgánica de las FFAA.

171

¿Es necesario revisar estas definiciones?¿Deben cambiarse, precisarse, etcétera?

Un análisis de los documentos de las tresFuerzas Armadas muestra que, a partir delas definiciones generales de la Ley Nº14.157 y de las misiones asignadas, ellas de-ducen sus misiones

2 y que, además, lo ha-

cen con grados diversos de latitud y pro-fundidad

¿Es conveniente que este hábito de deduc-ción de misiones largamente desarrolladopor las Fuerzas y tácitamente promovido yaprobado por el Mando Superior a lo lar-go de muchas décadas se mantenga?

Por otra parte, respecto al tipo de misionesque cumplen las FFAA es posible detectarcierta acumulación de tareas y competen-cias de muy diverso tipo que se han idosumando a su misión fundamental.

Algunas son de carácter policial y de segu-ridad pública, como la custodia perimetralde cárceles o ciertos aspectos de la misiónasignada a la Prefectura Nacional Naval o alas tareas de policía aeroportuaria de la Po-licía Aérea Nacional,

3 otras técnico-civiles

como Aviación Civil e Infraestructura Ae-ronáutica, ciertos aspectos de las tareas deParques Nacionales o Veterinaria y Remon-ta, etcétera. También debe agregarse aquíun conjunto de otras tareas que se han de-nominado de apoyo a la comunidad, apoyo aldesarrollo, acción cívica, etcétera. Todas ellasvinculadas en general a debilidades de di-versos sectores estatales y/o a situaciones

de emergencia que, en muchos casos, se hanconvertido en permanentes.

Conviene revisar y diagnosticar esta reali-dad tan diversa para intentar ordenarla, es-tableciendo lineamientos de políticas yeventualmente, si ello se estima convenien-te, líneas de transformación que no afec-ten el eficaz cumplimiento de funciones yservicios públicos. El objetivo debiera serla mejora de la eficacia y la eficiencia ensu prestación.

En particular, teniendo en cuenta la expe-riencia histórica y sus consecuencias: ¿esnecesario establecer vallas jurídicas másprecisas respecto a la asignación de tareasde seguridad interior para las FFAA?

Una atención particular, por la importan-cia que ellas han adquirido, ocuparían lasmisiones de paz, misión de apoyo a políticaexterior del país. Sin embargo, por su ca-rácter, ellas son objeto de análisis en el Ca-pítulo 3 de este volumen.

Finalmente, debe considerarse la cuestiónde la interoperabilidad entre Fuerzas y dela adopción del modelo de la operación con-junta, hoy universalmente aceptado por to-dos los especialistas y adoptado por los es-tados más avanzados.

El concepto de doctrina conjunta sufre, en-tre otras, las rémoras derivadas de su utili-zación durante los años 70 y 80, etapa enla que fue incorrectamente empleada paradefinir los mecanismos de coordinación de

172

las fuerzas de seguridad para la represióninterna y el control social.

Sin embargo, la perpetuación de una reali-dad de relativa autarquía de cada una delas Fuerzas Armadas se constituye en fuentede ineficiencias e ineficacias, con la con-secuencia del mal uso de los escasos recur-sos públicos disponibles para la defensanacional militar.

De lo señalado se desprende un cuestiona-miento: ¿la actual realidad de tres FuerzasArmadas casi independientes debe ser some-tida a revisión?

Si ello es así: ¿sobre qué bases institucionales,con qué estrategia de implementación y enfunción de qué lineamientos políticos yorganizativos generales?

Todos estos asuntos, demasiados segura-mente, junto a las interrogantes arribaexplicitadas, son los que integran el áreade interés alrededor de la cual se ordenanlos textos que conforman el capítulo quesigue.

J. G. G.

1 Artículo 3º de la Ley Nº 15.808.

2 Ver “Aportes para un Debate Nacional”, MDN 2005. Tam-

bién en www.mdn.gub.uy

3 Tanto la ley orgánica de la FAU, como el Código Aeronáutico,

pero –especialmente– el decreto 113/99 (Reglamento de

policía aérea nacional), manejan la referencia a una Policía

Aérea Nacional, que tiene la función de control del espacio

aéreo (cumplimiento de normativas de vuelo, control de

tránsito, sobrevuelos, etc.) tanto como la seguridad de las

instalaciones (normas de transporte de carga, prevención de

delitos, etcétera). La Policía Aeroportuaria no ha sido defini-

da como tal. Conceptualmente, es la parte de la policía aérea

que vela por la seguridad de las instalaciones, de acuerdo a

la normativa vigente.

173

• Actualmente, Subdirector del Centro de AltosEstudios Nacionales

• Diplomado en Estado Mayor (en el InstitutoMilitar de Estudios Superiores)

• Diplomado en Altos Estudios Nacionales(en el Centro de Altos Estudios Nacionales)y en Geopolítica (en la Universidad Católica)

• Licenciado en Ciencia Política (en laUniversidad de la República)

• Máster en Estrategia Nacional por el Calen

• Docente de Estrategia y de Geopolítica enel IMES

• Actualmente ocupa la Jefatura de la PrimeraDivisión del Estado Mayor Generalde la Armada

• Oficial diplomado de Estado Mayor Naval,egresado de la Escuela de Guerra Navalde la Armada

• Doctor en Derecho y Ciencias Socialesde la Universidad de la República

• Realizó cursos navales en Argentina y Brasil

• Periodista. Trabaja en varios medios

• Lic. en Relaciones Internacionales por laFacultad de Derecho de la Universidadde la República

• Magíster en Ciencia Política por el Institutode Ciencia Política, Facultad de CienciasSociales, Universidad de la República

174

.

175

Voy a centrar la exposición en el subtema«grandes lineamientos hacia el diseño y la im-plementación de la interoperabilidad entre fuer-zas y la doctrina conjunta», pero debo haceruna digresión acerca de las misiones de lasFFAA.

¿Por qué esta digresión? Porque la interope-rabilidad y la acción conjunta tienen un su-jeto –obvio–, las FFAA, pero también un«¿para qué?» que lleva, ineludiblemente, alcometido de ese sujeto.

Por mandato legal las FFAA son el núcleobásico de la población, encargado de organi-zar y ejecutar los actos militares de la defen-sa nacional.

Su cometido fundamental es defender el ho-nor, la independencia y la paz de la repúbli-ca, su integridad territorial, su Constitucióny sus leyes.

Pero, además, sin detrimento de su misión fun-damental deberán apoyar y tomar a su cargolos planes de desarrollo que le fueran asigna-dos, realizando obras de conveniencia pública.

De modo que, hoy, con la actual ley orgáni-ca, hay un cometido principal que requiereel uso o la amenaza del uso del componentemilitar del poder nacional, esto es, en unescenario bélico o, dicho en términos másabarcadores, desde una perspectiva estraté-gica adversarial.

Pero en esta perspectiva no actúan en solita-rio: si bien son el núcleo básico de la defen-

sa militar, no son toda la defensa porque estatarea es un deber y un derecho de todos losorientales.

Además, como dije, la ley prevé otra partici-pación, ya no bajo una lógica adversarial,sino más bien en un ámbito de colaboracióncon el desarrollo.

En esta participación, las FFAA sólo actúanante la asignación expresa de un cometido yesta no puede, además, menoscabar el cum-plimiento de la misión principal. Y acá lasFFAA no son ni siquiera el «núcleo básico»(como en la misión principal), sino un ele-mento que ayuda a otro organismo que tie-ne, este sí, la responsabilidad principal en elárea.

En ambos tipos de misiones –principal y se-cundarias– las FFAA no actúan como uncomponente aislado sino de consuno conotros sectores de la sociedad.

La interoperabilidad y la acción conjuntadeben, entonces, tener en consideración quelas FFAA no cumplen sus misiones como unelemento aislado de la sociedad sino dentroy junto a ella; con ella y para ella.

No sólo interoperan entre sí las FFAA sinoque lo hacen en contacto funcional estrechocon la sociedad que, en su conjunto, sostie-ne el esfuerzo nacional de defensa.

En pocas palabras, las FFAA tienen cometi-dos para la guerra y también para la paz, losprimeros de mayor enjundia que los segun-

Grandes lineamientos hacia el diseñoy la implementación de la interoperabilidadentre fuerzas y la doctrina conjuntaJuan Pioli

176

dos, pero ambos los debe desarrollar en co-munión con otros sectores del entramadosocial, nunca en soledad, nunca como partede la ajenidad.

Ahora bien, respecto a esta dicotomía fun-cional, la teoría sociológica y politológica haoscilado en torno a ciertas afirmaciones clá-sicas y comúnmente consideradas contradic-torias.

Por un lado Huntington ha sostenido que elprofesionalismo, es decir la preparación per-manente y metódica en aspectos específica-mente militares, es el elemento fundamentalque evita la intervención de los militares enpolítica y lleva al constreñimiento estricto asus funciones.

Por el contrario, la falta de profesionalismoconduce, según él, al desarrollo de otros rolesy mediante estos a la tentación de aplicar elpoder fáctico en contra de las instituciones.

Al mismo tiempo Finer encuentra en el pro-fesionalismo elementos que frenan elintervencionismo en política y también hallaotros que lo estimulan.

Abrahamsson por su parte, estima que, du-rante la paz, la ausencia de perspectivas cier-tas de aplicar conocimientos profesionalesen una guerra, conduce a los militares aemplearlos en la intervención política comouna suerte de cometido vicario.

Por lo tanto misiones subsidiarias o secun-darias (tanto como la ausencia de aplicaciónde las FFAA en misiones principales) tienenclaroscuros en el campo teorético; hay lucesque iluminan su ejecutoria y también som-bras que desalientan su empleo.

Pero les propongo apartarnos un tanto deestas teorías ancladas en los tiempos para-

dojalmente ardientes de la guerra fría(Huntington escribió el texto que cito en 1957,Samuel Finer en el 62, Abrahamsson diez añosdespués) y mirar estas misiones desde unaperspectiva distinta que tenga también en cuen-ta la consideración de otras variables:

• estos corrimientos o desplazamientos ins-titucionales sobre los que advierte la teo-ría, no ocurren cuando existe en las FFAAuna auténtica cultura cívica.

• tampoco cuando la sociedad en su conjun-to tiene expeditos y usufructúa canales departicipación política en y para la demo-cracia.

• ni cuando existe un control institucionalpolítico sobre las FFAA (no digo controlcivil por un doble motivo: porque los mili-tares también pueden –en retiro– integrarese elenco de contralor y, sobre todo, paraevitar esa dicotomía civil/militar que tien-de a separar en guetos a funcionarios queya tienen en su formación profesional ele-mentos de socialización muy fuertes ydiferenciadores. Además esta acepción de«civil» que separa de «lo militar», es reciénla sexta acepción de la palabra y hace olvi-dar la primera acepción – «ciudadano»–, quejustamente une al militar con quien no lo esen una única, indiferenciada e irrenuncia-ble categoría de sujeto de derechos y dedeberes políticos. Como tal el militar debeser antes que «soldado», «civil» o sea «ciu-dadano», o sea «sujeto de derechos y deberespolíticos» (tan internalizada está esta con-cepción disociadora que para muchos se-guramente resonará absurdo que el militardebe ser, en ese sentido, civil).

• tampoco ocurre aquel desplazamiento ins-titucional cuando todos asumimos la auto-ridad inmarcesible de la ley, es decir, reco-nocemos y aceptamos que la autoridad úl-

177

tima reside en la ley, no en el funcionarioencargado circunstancialmente de su cum-plimiento.

Consideremos también las misiones desde unpunto de vista más pragmático: si las FFAAtienen una distribución geográfica que alcanzatodo el territorio nacional, si poseen recursoshumanos, medios materiales y una capacidadorganizacional y logística que asegura su em-pleo inmediato en cualquier momento del díay en cualquier día del año, si ello es así, si eserecurso está allí, ¿por qué no emplearlo en ac-ciones de apoyo a otras instituciones cuandoasí lo demanda el interés público? ¿No podre-mos los uruguayos encontrar un equilibrio in-teligente entre la misión principal y las secun-darias, una feliz alternativa original y propiaque nos permita, más allá de las teorías polaresque cité al inicio y parafraseando a Rodó, norehacer una huella sino adelantar el propio pieen la búsqueda de una verdad más lúcida?

Finalmente, veámoslo desde una perspectivaprofesional: cuando se está participando de unamisión de paz, o evacuando damnificados porlas inundaciones, o en control de incendiosforestales u otras actividades secundarias: ¿acasono se están ejecutando procedimientos perma-nentes de operaciones, no se está articulandouna cadena logística, no se está ejercitando unsistema de comunicación, de comando y decontrol?, ¿y eso no es instrucción para el com-bate?, ¿no es una forma de prepararse para laguerra en tiempo de paz y, al mismo tiempovolcar a la sociedad parte de lo que esta invier-te en el sector militar de la defensa? ¿No nosexigen, además, estas actividades cierta flexi-bilidad, cierta adecuación de nuestros medios?,y por eso mismo: ¿no nos ayuda a prepararmedios flexibles y versátiles para enfrentar con-flictos y amenazas cambiantes?

Esta definición previa de las misiones esimportante porque de ella depende la exten-

sión, el alcance de la interoperabilidad y dela acción conjunta de las FFAA. Pasemos,entonces, a este aspecto más específico.

Interoperabilidad es una capacidad, una ca-pacidad de integración de los recursos –hu-manos, materiales y organizacionales– de doso más fuerzas, bajo un mando único, paraalcanzar un objetivo común.

La doctrina conjunta procura la articulaciónde los niveles tácticos y estratégicos de lasfuerzas para la aplicación en el acto capitalde la primera –la batalla– o en el campo deacción más propio de la segunda, que es elteatro de operaciones.

No implican uniformizar sino –si me per-miten usar como referencia gráfica un prin-cipio del arte– encontrar la unidad en la di-versidad y la diversidad en la unidad.

Ambas –doctrina conjunta e interoperabili-dad– deben ser entendidas como instrumen-tos que refuerzan la capacidad de cada fuer-za, dotándola de la vitalidad de un troncocomún y, a su vez, permiten que este se be-neficie de las peculiares aptitudes de cadauna de las fuerzas.

Se trata, por un lado, de dar unicidad a lasustancia y por otro, de explotar las particu-laridades, cuando estas son funcionales (nodisfuncionales) a la defensa.

Ahora bien, ¿cuál es ese tronco común queelimina peculiaridades disfuncionales y, almismo tiempo, alienta la permanencia deaquellas que son funcionales?

En ese sentido, la interoperabilidad no esposible si no existe:

1º Un cuerpo doctrinario común que arran-ca con un mismo «ethos», una misma

178

vocación de servicio, una misma visiónidealizada de la institución como escuelade moral estoica con un fin solidario sus-tentado en un marco axiológico del cualsólo mencionaré una virtud cardinal: la «ab-negación», esencial porque asegura el em-pleo de los demás valores militares en fun-ción del interés superior del servicio y noen provecho de intereses subalternos.

Cuerpo doctrinario compuesto, además,por normas reglamentarias comunes: re-glamentos disciplinarios comunes, siste-ma de calificaciones y de ascensos simi-lares, sistema de enseñanza general co-mún, que incluye una instrucción militarde orden cerrado también común, comu-nes procedimientos de análisis e investi-gación militar (estudio de misión, apre-

ciación de situación, etcétera) y hasta unlenguaje técnico profesional compartido.

2º Un sistema de comunicación tambiéncomún.

3º Una logística común en lo inespecífico decada fuerza.

4º Una administración documental común.

Claro que esto no agota el tema, son sólolineamientos generales; también queda claroque esto requiere una operatividad que in-troducirá cambios no en la epidermis sinoen las entrañas de las fuerzas, de lo contrariosólo serían un esbozo en la levedad de unahoja de papel o en la instancia evanescentedel discurso.

179

El Estado

La noción de Estado implica la simbiosis dedos conceptos: el de Estado Comunidad, quehace a la relación del poder político con lasociedad, y el de Estado Institución, que tie-ne que ver con la noción de poder políticosoberano.1 El Estado así definido cobra vidapropia cuando consideramos la nación, quees la agrupación social de una comunidad,identificada por características comunes cul-turales, étnicas, lingüísticas o históricas, quevive sobre un territorio. El Estado entoncesexiste como tal cuando se comprueba la exis-tencia de una comunidad humana, que defi-nimos como población, cuando esta se asientasobre determinado espacio geográfico acep-tado como territorio y cuando dicha comu-nidad se organiza bajo un gobierno indepen-diente, es decir un poder soberano. El ejer-cicio del poder político soberano de estaentidad conocida como Estado Nación, re-quiere de la existencia de órganos de gobier-no institucionales, los que hacen posibles lasfunciones del poder.2 Merece agregarse quela Convención Interamericana de Montevi-deo en 1933 sobre Derechos y Deberes delos Estados, agregó un elemento más a lostres anteriormente expresados: la capacidadde entablar relaciones con otros Estados.3

Fuerzas Armadas, componente militarde la defensa

Andres Gubitosi

Los tres componentes

La interacción de los Estados en la escenainternacional requiere de la articulación ar-mónica de tres componentes que, en rigor,son los pilares sobre los que se sustenta lavida y el desarrollo de los mismos. Estos com-ponentes son: el político, el económico y elmilitar. El poder político es el generador delas ideas, que orientan el esfuerzo de unanación hacia la consumación de los objeti-vos nacionales. Estas ideas, para que puedanser materializadas necesitan de recursos –losbienes y servicios– provenientes del podereconómico. Sin estos recursos, las ideas que-darían en eso, solamente ideas. Por otra par-te, la riqueza del componente económico sinla orientación del poder político puede trans-formarse en un gasto innecesario de los re-cursos. Finalmente, sin el respaldo de la fuer-za que representa el componente militar, lariqueza se torna vulnerable y la estructuradel país sería una entelequia incapaz de con-cretar los objetivos nacionales, definidos porel poder político.4

La defensa nacional como partede un sistema integral

La defensa nacional puede apreciarse comoparte de un sistema integral, que guarda to-tal similitud con el cuerpo humano. El serhumano, para vivir en equilibrio, necesita

1 Ministerio de Defensa Nacional de la República Oriental del

Uruguay, «La Defensa Nacional, Aportes para un Debate»,

25-26. http://www.mdn.gub.uy/paginas/libro.asp.

2 Ibídem.

3 William R. Slomanson, Fundamental Perspectives on

International Law (San Diego: Thomas Jefferson School of

Law, 2003), 55.

4 Roberto Luis Pertusio, Entre la Guerra y la Paz, ese Corto

Trecho (Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales,

1997), 83-84.

180

que sus sistemas biológicos funcionen ade-cuadamente y de manera integrada. Cuandoagentes externos perturban el equilibrio, el sis-tema inmunológico, es decir el sistema dedefensa, se activa en forma automática, lo querestaura las condiciones normales de funcio-namiento. Estas autodefensas están diseñadasnaturalmente de manera armónica, de acuer-do con las necesidades del cuerpo humano,así como el componente militar de un Estadose diseña para activarse en respaldo de losintereses nacionales y en armonía con los com-ponentes político y económico.5

Los tres ámbitos

Sobre la base de estos tres componentes, elpolítico, el económico y el militar, el Estadointeractúa en el ámbito internacional. Las ideasdel poder político se debaten en los foros comoes el caso de las Naciones Unidas; el inter-cambio económico se desarrolla en los mer-cados, como ser los bloques regionales, y elcomponente militar opera en los territorios,ya sean estos de jurisdicción nacional comofuera de fronteras en lugares donde el poderpolítico así lo dispone, en apoyo a su políticaexterior.6 En estos ámbitos el poder políticoen consenso con la sociedad define sus inte-reses. Estos intereses son objetos que la so-ciedad valora. Pueden ser reales como el te-rritorio nacional o los recursos naturales opueden ser intangibles como: soberanía, de-mocracia o respeto al derecho internacional.7

En consecuencia, el componente militar exis-te para respaldar dichos intereses.

LOS INTERESES Y OBJETIVOS

El Estado define intereses vitales, que comosu adjetivo lo indica, son intereses por loscuales la sociedad está dispuesta a desarro-llar su mayor esfuerzo bélico, porque está enjuego la vida misma de la nación. Algunosde estos intereses surgen del análisis de laConstitución de la República, otros requeri-rían ser definidos en alguna oportunidad.También se definen intereses estratégicos ocoyunturales que implican la importancia quela nación le da a determinados objetos endeterminados períodos de tiempo. En res-paldo a estos intereses coyunturales el paísno necesariamente se compromete en con-flictos armados, lo que no significa que nosean aspectos importantes para el desarrollonacional o el bienestar de sus habitantes. Porconsiguiente, el componente militar existepara actuar en respaldo de los intereses na-cionales, ya sean estos vitales o estratégico-coyunturales.

Los roles

Teniendo en cuenta los conceptos preceden-tes, el respaldo del componente militar a di-chos intereses se materializa definiendo ob-jetivos nacionales, que son la concreción deun efecto deseado sobre los intereses, es de-cir: qué queremos lograr. Como ejemplopodemos citar la defensa del territorio entodos sus ámbitos –terrestre, marítimo yaéreo–, la protección de los recursos natura-les, la preservación del medio ambiente, ladefensa del sistema democrático-republica-no, el respeto al derecho internacional y lacontribución a la paz y seguridad internacio-nales. Por ende, respaldar dichos objetivosrequiere de la actuación del componentemilitar en tres grandes roles: un rol militar–que incluye un aspecto de control–, un roldiplomático y un rol de apoyo.8

5 Eduardo Ulery y otros, «Gobernabilidad y Seguridad

Hemisférica». Trabajo que obtuvo el 2º Premio en el Concur-

so Académico Internacional «AACD-CID-2003-2004» de la

Junta Interamericana de Defensa, marzo 2004, 14-17.

6 Alonso y otros, Estrategia, Teoría y Práctica (Buenos Aires:

Instituto de Publicaciones Navales, 1998), 53-54.

7 Ibídem, 39-43.

181

El rol military el control de los espacios

El rol militar se visualiza fácilmente. Entreotras cosas puede identificarse como la de-fensa de la soberanía y la integridad territo-rial e implica el compromiso del componen-te militar en acciones de combate. Por sobe-ranía entendemos la capacidad del poderpolítico de tomar decisiones libre de presio-nes e interferencias, es decir, por propioimperio. El concepto de integridad nos llevade la mano al de íntegro, que significa aque-llo que está compuesto de todas sus partes.9

Y es aquí donde surge una tarea de controlde lo que sucede en los espacios terrestre,marítimo y aéreo del país que, en rigor, cons-tituyen la integridad territorial.

Las FFAA ejercen jurisdicción en estos tresespacios, aunque en este sentido hay quedestacar que lo hacen acotadas a los aspec-tos que hacen a la vinculación del Estado consus vecinos y con la comunidad internacio-nal en su conjunto. Si bien no son tareas decombate, forman parte del control que elEstado debe hacer para velar por el cumpli-miento de la ley en dichos espacios. A modode ejemplo, la Armada, como autoridadmarítima nacional, es el órgano que hace valerla ley del Estado en los espacios marítimos,como puede apreciarse claramente en sumisión.10 Precisamente porque son espacios

8 Armada Nacional, Doctrina de la Armada, Cambio I (Monte-

video: Comando General de la Armada, 2000), V-1-V-3.

9 Larousse, El Pequeño Larousse Ilustrado (México: Ediciones

Larousse, 1996), 563.

10 Ley 17.296 del 21 de febrero de 2001, Misión de la Armada:

La Armada Nacional como parte integrante de las Fuerzas

Armadas tiene por misión la Defensa de la Constitución y las

Leyes del Estado, de su Integridad Territorial y el ejercicio de

la Autoridad y Policía Marítima, a fin de contribuir a

defender el Honor, la Independencia y la Paz de la República

(el destacado es nuestro).

que limitan con la soberanía de los vecinos ocon espacios de libre uso internacional, porende, sujetos a interferencias o incidentes,es que se considera pertinente que la Arma-da ejerza dichos controles.

La Fuerza Aérea, como autoridad aeronáu-tica nacional, ejerce el control del espacioaéreo del país. En este caso, el espacio aéreotambién es otra zona en la cual el sobrevuelopor parte de aeronaves no nacionales estáconsagrado, siempre y cuando se cumpla conlas pautas establecidas por la legislación na-cional e internacional.

En cuanto al Ejército Nacional y su actua-ción en el espacio terrestre donde el Estadointeractúa con el exterior, cobra suma im-portancia el control de las fronteras. En estesentido, hay que tener en cuenta que Uru-guay constituye un espacio atractivo, patri-monio exclusivo de sus habitantes. Su terri-torio firme, escasamente poblado y conside-rado como una pradera con importantes re-servas de agua, debe salvaguardarse deinterferencias e intereses externos. Por con-siguiente, el Ejército es el órgano por exce-lencia para asegurar la integridad de los lí-mites terrestres, a fin de evitar una situaciónde fronteras permeables que comprometanlos intereses mencionados.

Queda claramente de manifiesto que estatarea de control de los espacios terrestres,marítimos y aéreos, que implica el velar porel cumplimiento de la ley del Estado, nomerece necesariamente ser identificada conuna tarea policial. Es una tarea de controlrealizada por el componente militar en elámbito de las jurisdicciones de cada una delas fuerzas, en lo que tiene que ver con hacervaler la ley del Estado. Dista de ser una tareade policía interna, es decir el ejercer comoautoridad para controlar la ley nacional en lointerno. Es por ello que, el atender eventua-

182

les reclamos para patrullar las calles en arasde la seguridad pública, no tienen cabida enlos roles del componente militar.

La tarea de control que las FFAA desarrollancomo parte de su rol militar es coherentecon el ejercicio de la autoridad en los espa-cios territoriales por los cuales el Estado sevincula con el exterior, ya sea con sus veci-nos o con el resto de la comunidad interna-cional, como ser el espacio marítimo, el aé-reo o las fronteras terrestres. Precisamente,porque hace a la vinculación del Estado conel exterior es que las FFAA son el órganorepresentante del Estado en los menciona-dos espacios. Cabe agregar que el elementalprincipio de cometidos homogéneos nos lle-va a utilizar la capacidad existente que elcomponente militar tiene en base a su pre-paración para el combate –esencia del rolmilitar–, en el desempeño de tareas de con-trol necesarias para garantizar la soberanía eintegridad territorial, en clara sintonía conel Ministerio de Relaciones Exteriores. Es-tas tareas de control no se relacionan concuestiones de policía interna, competenciaesta que recae en otros órganos del Estado.

El rol diplomático

Considerando uno de los elementos esencia-les del Estado, que es la capacidad de enta-blar relaciones con otros Estados, y sin olvi-dar que el componente militar actúa en res-paldo de los intereses nacionales, arribamosa la necesidad de definir el rol diplomáticoque desempeña el componente militar. Esterol determina que las FFAA operen en res-paldo de la política exterior del país. Al co-mienzo de este análisis se definieron losámbitos de acción de los componentes polí-tico, económico y militar. En cuanto al polí-tico, se mencionó a los foros como los espa-cios para el debate de las ideas. Luego, estas

ideas deben materializarse en acciones con-cretas y tangibles. La voluntad declarativa noes suficiente para consumar los objetivos quese formulen. Es aquí donde el componentemilitar contribuye a la consumación de lasideas mediante su presencia en los territo-rios u organismos de interés, en concordan-cia con la política exterior definida por elpoder político.

Como ejemplo de lo anterior merecen des-tacarse la participación de la Armada, Ejér-cito y Fuerza Aérea en representación delEstado ante organismos internacionales afi-nes a sus ámbitos de operación, como ser laOrganización Marítima Internacional, el Ins-tituto Panamericano de Geografía e Histo-ria y la Organización de Aviación Civil In-ternacional, respectivamente.

La presencia de agregados de Defensa acre-ditados a nuestras embajadas constituye otroaspecto del rol de las FFAA en apoyo a lapolítica exterior. Así como el embajador esel representante del poder político del Esta-do, también con funciones de enlace comer-cial que opera en consonancia con el poten-cial económico, el agregado de Defensa es laimagen del componente militar del Estadoen el exterior. La composición de la repre-sentación diplomática del país de acuerdo alos intereses nacionales es una muestra fielde la articulación armónica de los compo-nentes político, económico y militar.

Un capítulo aparte es el correspondiente alrol diplomático desempeñado por el VeleroEscuela «Capitán Miranda». Este buque, ade-más de cumplir una tarea de adiestramientopráctico de los jóvenes oficiales de la Arma-da, base fundamental para el desempeño dela fuerza en su rol militar, constituye unaverdadera «embajada itinerante». Paravisualizar el alcance de este concepto, cabemencionar que este buque incorpora a su

183

tripulación estudiantes de diversas universi-dades públicas y privadas, oficiales del Ejér-cito, Fuerza Aérea y Policía, junto a oficia-les navales de países amigos; sin distinciónde sexo. Ello ha hecho posible que un im-portante número de compatriotas, hombresy mujeres, hayan tenido la oportunidad desurcar los mares del mundo y por ende, ha-ber estado en contacto con diversas cultu-ras. El «Capitán Miranda» también ha sidovehículo para la difusión de los productosfabricados por la mano de obra nacional,habiendo insertado en el exterior la conoci-da marca «importado de Uruguay».

El «Capitán Miranda» es una fiel muestra delpaís en el exterior. Su tripulación e invitadosespeciales nacionales constituyen un crisolde nuestra sociedad. Su apoyo a la difusiónde los productos nacionales significa su res-paldo al potencial económico. Por último,un buque de la Armada que enarbola el pa-bellón de la República está representando alpoder político y al componente militar, yaque se considera territorio nacional. En con-secuencia, el «Capitán Miranda» es una he-rramienta más que el Estado tiene a su dis-posición para obrar en respaldo de los inte-reses nacionales.

El despliegue de observadores y contingentesmilitares para operaciones de paz de las Na-ciones Unidas es una clara demostración delefectivo cumplimiento de los compromisosinternacionales asumidos por el poder políti-co. Todo esto materializa en hechos las ideasque sustentan los principios de multilateralis-mo, respeto al derecho internacional, a la so-lución pacífica de controversias y por ende ala convivencia pacífica de los pueblos.

Merece especial destaque el apoyo que lasFFAA hacen a la política antártica nacional.Uruguay, como miembro del Tratado Antár-tico, se ha comprometido al desarrollo de

distintas tareas que hacen a los derechos ydeberes de las partes contratantes. Una vezmás, el componente militar materializa en elterritorio, en este caso la Antártida, los inte-reses definidos por el poder político, pro-yectándolos en regiones distantes del territo-rio nacional tradicionalmente concebido.

Puede apreciarse que el rol diplomático delas FFAA va en total consonancia con el ob-jetivo enunciado por el gobierno, de «inser-tar a Uruguay en el mundo».

El rol de apoyo

Las FFAA, al prepararse para el cumplimien-to de su rol militar, generan capacidades ap-tas para el desempeño de tareas acordes a suidoneidad y los ámbitos de jurisdicción. Enun Estado en vías de desarrollo, un análisis delos más elementales principios de cometidoshomogéneos y de economía de medios per-mite concluir que existe un rol de apoyo quelas FFAA son capaces de desempeñar. Es aquícuando el componente militar es llamado aactuar en respaldo a los objetivos que Uru-guay se plantea como estrategia de país.

El objetivo nacional comúnmente conocidocomo «el país productivo» merece ser consi-derado en su total dimensión. Ese objetivono implica un desafío para el componenteeconómico de manera exclusiva. El compo-nente militar debe actuar en respaldo a estealto objetivo nacional, en sus ámbitos deoperación. A modo de ejemplo, si conside-ramos que el 6% del Producto Bruto Inter-no nacional proviene de la actividad maríti-ma y que más del 70% de las exportacionessalen por vía marítima, arribamos a la si-guiente conclusión: los intereses marítimosejercen una marcada influencia en la con-creción del objetivo «país productivo», es-bozada por el poder político.

184

Respaldar este supremo objetivo implica parael componente militar, por ejemplo, el asegu-rar la libre explotación de los recursos vivos yno vivos de la zona económica exclusiva y laplataforma continental. El poder militar esquien respalda este objetivo, en este caso,mediante su rol de apoyo. Las tareas involu-cradas en este rol pueden ser las de realizar laprospección científica de la plataforma así comoel patrullar los espacios marítimos para evitarla depredación de los recursos y/o la contami-nación por buques de terceros países.11

La importancia de las terminales marítimaspara el desarrollo del poder económico impli-ca contar con vías navegables seguras para elacceso a los puertos, así como también ofre-cer condiciones de seguridad durante las ope-raciones portuarias. La Armada, por cometi-dos homogéneos, con sus capacidades y enejercicio de la autoridad marítima nacionalestá en condiciones de garantizar la seguridadde las vías navegables, esenciales para el in-greso de abastecimientos críticos, como elpetróleo, que como es obvio, llega al país através de las líneas de comunicación maríti-ma. Ello implica la realización de tareashidrográficas, diseño y mantenimiento delbalizamiento de canales seguros que materia-licen la factibilidad de continuar exportandoy la utilización de la capacidad de construc-ción y reparación naval. También implica po-seer medios capaces de mantener abiertas lasvías de navegación, así como medios capacesde proteger las líneas de comunicación marí-tima y de ese modo, contribuir al logro delobjetivo nacional «país productivo».12

Asimismo, las eficiencia de las terminalesaéreas y seguridad de vuelo en el tráfico delespacio aéreo nacional, constituyen objeti-vos que contribuyen en forma muy impor-tante al «país productivo». Es sabido que losaeropuertos son la «puerta de entrada» al paísde autoridades, empresarios, inversores yturistas, todo lo cual redunda en un ingresode divisas que potencia al componente eco-nómico. La Fuerza Aérea, como componen-te que ejerce la autoridad aeronáutica nacio-nal, opera en su jurisdicción en respaldo alreiterado objetivo nacional «país productivo».

El Ejército está en condiciones de desempe-ñarse en apoyo a las tareas que el poder po-lítico le encomiende en el espacio terrestre,en el entendido de que las mismas represen-ten un respaldo a los intereses u objetivosnacionales. Valga como ejemplo su partici-pación en las acciones emprendidas paraimpedir la expansión de la fiebre aftosa. Estatarea, si bien no puede relacionarse con lacapacidad para el combate, tuvo enorme re-percusión como apoyo a un objetivo esta-blecido por el poder político y sin lugar adudas, contribuiría claramente, de ser nece-sario, a respaldar el objetivo nacional «paísproductivo».

Un punto que merece ser resaltado en lo quehace al rol de apoyo a las Fuerzas Armadases el atinente a su participación en proyec-tos conjuntos de investigación científica. Esasí que más allá de los trabajos de investiga-ción que se desarrollan en la Antártida, sedestacan otros emprendimientos conjuntosque se cumplen desde años atrás; por ejem-plo: con la Facultad de Química en el áreade la contaminación marina del Río de laPlata, tarea esencial en el cuidado del medioambiente. Otro trabajo de investigación im-plementado con la Facultad de Ciencias esen el área de los agentes de prevención de laoxidación. Finalmente cabe señalar que al

11 En el año 2005, buques y aeronaves de la Armada Nacional

capturaron cuatro pesqueros de bandera extranjera pescan-

do en forma ilegal en aguas jurisdiccionales uruguayas.

12 La Armada Nacional cuenta con buques barreminas para

mantener abiertos los canales de acceso a los puertos y con

fragatas aeronaves de patrulla marítima para la protección de

las líneas de comunicación marítima.

185

momento también se están creando ámbitosde trabajo de investigación con universidadesprivadas en el área de ciencia y tecnología.

Interoperabilidady acción conjunta

La contribución del poder militar a la con-creción de los objetivos nacionales se mani-fiesta de modo integral. Sin embargo, paramaximizar el accionar del componente mili-tar, este se subdivide en tres fuerzas, segúnel ámbito de operación. El despliegue y ope-ración de medios en dichos ámbitos requie-re de recursos humanos, infraestructura yhasta de una «cultura» y «lenguaje» propios,determinados precisamente por la naturale-za específica de tales ámbitos de operación yla característica de los medios. No obstante,estos ámbitos no constituyen compartimentosestancos. Muy por el contrario, el espacioterrestre, el marítimo y el aéreo tienen pun-tos de contacto y de hecho, son componen-tes de la integridad territorial. Por consiguien-te, para respaldar eficazmente los interesesnacionales es necesario concebir la acciónconjunta de la Armada, el Ejército y la Fuer-za Aérea en cualquiera de los roles que seanllamadas a desempeñar. De hecho, no esconcebible el accionar de las fuerzas en for-ma compartimentada, en la medida que esmuy claro que las poblaciones habitan en elespacio terrestre, pero también se nutren delas posibilidades de desarrollo que ofrecenlos espacios marítimo y aéreo.

En la medida en que la sociedad expande sushorizontes en estos tres ámbitos, genera in-tereses en los mismos. Y es deber del poderpolítico transformar esos intereses en obje-tivos realizables en aras del bien común.Luego, el respaldo a dichos intereses y a laconcreción de los correspondientes objeti-vos recaerá sin dudas en el componente mi-

litar como un todo. Esa totalidad no es otraque el accionar conjunto de las FFAA. Esteaccionar conjunto está basado en lo que sedenomina «interoperabilidad».

La interoperabilidad consiste en que distin-tos elementos de una totalidad, en este casodel componente militar, son capaces de ac-tuar en forma armónica, coordinada, sininterferencias mutuas y en tareas propias dela idoneidad profesional específica de cada unode los elementos, en contribución al objetivocomún, en este caso, el respaldo a los intere-ses nacionales. Ello implica el accionar ya seade la Armada, el Ejército o la Fuerza Aéreaen sus ámbitos de operación específicos conel apoyo de la o las otras fuerzas, o el accionarconjunto a modo de un trinomio, en los espa-cios donde los tres ámbitos, terrestre, maríti-mo y aéreo se conjugan para conformar unteatro o área de operación que requiera de launidad de los esfuerzos específicos.

En Uruguay pueden definirse claramente tresáreas en las cuales los tres elementos del com-ponente militar están llamados a actuar en for-ma conjunta. Ellas son el litoral oeste sobre elrío Uruguay, el litoral platense y el litoral oceá-nico. No existen dudas de que en estas áreas seda la interacción de los ámbitos terrestre, ma-rítimo y aéreo, sobre las que las FFAA estánllamadas a operar en forma conjunta.

Cabe destacar que las FFAA vienen actuan-do en forma conjunta en apoyo a un interésnacional muy importante, como lo es la pre-sencia en la Antártida, demostrado por elhecho de que el Uruguay es miembro delTratado Antártico. En este lejano territorio,de clara interacción entre los ámbitos marí-timo, terrestre y aéreo, las tres fuerzas hanoperado en respaldo al interés nacional conelevado grado de interoperabilidad, materia-lizando en hechos concretos los objetivos queel poder político ha trazado.

186

Las operaciones de mantenimiento de la pazson otra muestra del accionar conjunto. Eneste sentido, el país tiene desplegado en Haitíun batallón conjunto, donde el jefe es un ofi-cial del Ejército, el segundo jefe es un oficialde la Armada, estando integrado por perso-nal subalterno de las tres fuerzas. Este bata-llón conjunto ha recibido felicitaciones departe de las autoridades de las NacionesUnidas por su excelente desempeño.

La interoperabilidad se ha manifestadoeficientemente en las operaciones de búsque-da y rescate en las que la Armada, la FuerzaAérea y el Ejército se han desempeñado co-ordinadamente, en un área de responsabili-dad asignada a Uruguay equivalente a diezveces su superficie terrestre.13 Lo mismo haocurrido con la custodia perimetral de cár-celes llevada a cabo por efectivos de las tresfuerzas, y las tareas desarrolladas en apoyo alSistema Nacional de Emergencias.

Es interesante destacar la integración del Sis-tema Nacional de Emergencias y sus capaci-dades potenciales para incrementar la inte-roperabilidad y el accionar conjunto de lasFFAA, así como también se da la articula-ción armónica de los componentes político,económico y militar. El decreto de creacióndel Sistema Nacional de Emergencias le asignacometidos de planificar, coordinar, ejecutar,conducir, evaluar y entender no solamenteen la acción sino también en la prevenciónde situaciones. Y estas situaciones no sonexclusivamente de emergencia, sino que tam-bién son de crisis o similares que ocurran o

sean inminentes en el territorio nacional, suespacio aéreo, marítimo y fluvial, que afec-ten directa o indirectamente al Estado, sushabitantes o bienes de los mismos.14

El decreto luego define las situaciones deemergencia, crisis o similares. Aquí se pro-fundiza en una amplia gama de situaciones,entre las que se enumeran todo tipo de de-sastres naturales. Pero la lista no se agota enello, sino que también abarca la contamina-ción ambiental y acciones terroristas. Final-mente, el decreto es sumamente abarcativo,ya que a modo de salvaguarda incluye otrassituaciones excepcionales que causen conmo-ción social, ocasionadas por fenómenos na-turales o por la acción humana.15

El otro aspecto notable del Sistema Nacio-nal de Emergencias es su composición. Aquíhay que referirse al Consejo Nacional deEmergencias, órgano subordinado del siste-ma, integrado entre otros por el secretariode la Presidencia, el ministro de RelacionesExteriores, el ministro de Economía y Fi-nanzas, el ministro de Defensa Nacional ylos comandantes en jefe del Ejército, Arma-da y Fuerza Aérea.16 Puede apreciarse clara-mente que en el Consejo Nacional de Emer-gencias están representados los componen-tes político, económico y militar.

Al mencionado consejo se le asignan funcio-nes de asesoramiento, de proponer políticaspara la planificación y la elaboración de me-didas para prevenir y enfrentar las situacio-nes encuadradas en el decreto, que como seha visto, son sumamente amplias.17 Anali-zando los cometidos del Sistema Nacional

13 A modo de ejemplo, en el año 2005 las Fuerzas Armadas

rescataron del mar a 48 personas cuyas vidas estaban ex-

puestas a condiciones meteorológicas sumamente adversas.

Este ha sido el fruto de la ejecución de 255 misiones que

involucraron a muchos hombres y mujeres operando bu-

ques, aeronaves y vehículos.

14 Decreto del Poder Ejecutivo 371/95, Artículo 1°

15 Ibídem.

16 Ibídem, Artículo 7°.

17 Ibídem, Artículo 8°.

187

de Emergencias y considerando la integra-ción de sus comités subordinados, puedeapreciarse que el mismo podría visualizarsecomo un ámbito para el debate, el análisis yel diseño para la acción conjunta y el incre-mento de la interoperabilidad.

La acción conjunta y la interoperabilidaddeben fomentarse en ciertas etapas de la for-mación del profesional militar. Al comenzaren su carrera, el militar debe educarse y ac-tuar en su dominio específico, a saber en elespacio terrestre, marítimo o aéreo, segúncorresponda, adiestrándose en la operaciónde los medios que hacen posible la ejecu-ción de las tareas específicas. A medida queel profesional militar avanza en su carrera, laconducción de las fuerzas hace necesarioapreciar el accionar conjunto en toda su di-mensión. Por ende, la formación específicava cediendo su lugar a la conjunta. En estesentido, las FFAA han venido implementan-do cursos de formación conjunta en las jerar-quías medias y superiores. Esto se suma alhecho habitual de que algunos oficiales estu-dian y se gradúan en Estado Mayor en loscursos que se imparten en las otras fuerzas.

El mandosuperior de las FFAA

El mando superior de las FFAA es ejercidopor el presidente de la República actuandocon el ministro de Defensa o con el Consejode Ministros, siendo esta estructura la pre-vista en la Constitución para que el poderpolítico ejerza la conducción del componen-te militar.18 Esta conducción se canaliza através de los comandantes en jefe de cadauna de las fuerzas. Aquí cabe hacer la siguiente

precisión conceptual. Un comandante es res-ponsable de la preparación, disciplina y em-pleo de la fuerza, tarea esta que se ciñe per-fectamente a las responsabilidades que tieneun comandante en jefe. Por otra parte Man-do es una situación por la cual un superiorejerce autoridad sobre un subalterno.19 Espor ello que el Mando Superior de las FFAAconsagrado en la Constitución permite ade-cuadamente el ejercicio de la autoridad porparte del poder político. Luego, los coman-dantes en jefe de las respectivas fuerzas sehacen cargo de todo lo atinente al alistamien-to de su fuerza de acuerdo a los lineamientosestablecidos por el mando superior, es decir,por el poder político.

La existencia de tres fuerzas –Armada, Ejér-cito y Fuerza Aérea– no significa que lasmismas deban operar en forma autónomaen todos los casos. Por el contrario, la legis-lación vigente prevé la conformación de co-mandos conjuntos para el cumplimiento demisiones concretas establecidas por el man-do superior a fin de abordar una situacióndeterminada. Ello significa que tanto la Ar-mada, como el Ejército o la Fuerza Aérea,son responsables de concebir, preparar y alis-tar fuerzas, para que luego un «utilizador»,en este caso un comandante conjunto desig-nado por el poder político, asuma el coman-do de esa fuerza conjunta integrada por ele-mentos de las tres fuerzas orgánicas, a fin decumplir una misión concreta asignada, la quecontribuirá al logro de un objetivo tambiénestablecido por el poder político. Por consi-guiente, no existe incompatibilidad entre lanaturaleza del mando superior de las FFAA,los comandos orgánicos –Armada, Ejércitoy Fuerza Aérea– y un eventual comandantede una Organización de Tarea –que integra

18 Constitución de la República Oriental del Uruguay,

Artículo 168.

19 Ley 14.157, Orgánica de las Fuerzas Armadas,

Artículos 85 y 86.

188

elementos de las tres fuerzas–, designado parael cumplimiento de una misión asignada.

En cuanto a la misión de cada una de lasfuerzas, la misma debe figurar en la legisla-ción –como de hecho ocurre–. Sin embar-go, es claro que a partir del análisis de lamisión redactada, surgen ya sea en formaexplícita o implícita, tareas a ser ejecutadaspor las fuerzas. Es deber profesional de lasmismas el apreciar qué tareas implica el cum-plimiento de la misión. Pero ese análisis nose realiza de manera aislada en el seno decada fuerza. Es mediante el intercambio deargumentos y de un contacto permanente conel poder político, que se definen tareas a sa-tisfacer por las FFAA; en definitiva, objeti-vos a concretar en respaldo a los interesesnacionales, factibles de realización con losrecursos disponibles en el potencial econó-mico.

De manera que la «deducción» de objetivosy/o tareas es una consecuencia natural delanálisis de la misión, lo que no es incompa-

tible con lo que directamente disponga elpoder político, sino que por el contrario, eldiálogo entre los componentes político, eco-nómico y militar es indispensable para dise-ñar una conexión entre objetivos y recursos,que en definitiva, será lo que haga posible elrespaldo a los intereses nacionales, esenciafundamental de la existencia del componen-te militar de un país.

Como reflexión final cabe destacar que lasFFAA, integrantes del componente militardel Estado, son organizaciones costosas. Sinembargo, carecer de ellas implica un costomayor, ya que el involucrarse en un conflic-to es una mala opción y el esfuerzo por evi-tarlo es una brillante inversión. El desafío escomprender que hoy día, los Estados no tie-nen un enemigo fijo y sí tienen objetos vul-nerables a preservar, es decir, intereses. Y espor ello que el objetivo principal del compo-nente militar del Estado es cautelar el princi-pal bien colectivo, entendido como el desa-rrollo, el crecimiento sostenible y el bienes-tar de su población.

189

En primer lugar cabe congratularse por esteevento. El mayor éxito de este debate está cons-tituido por el mismo hecho de su realización.Y en particular por la amplitud con que se hadesarrollado, tanto desde el punto de vista dela diversidad política como de la heterogenei-dad de disciplinas, y por tanto de los puntos devista con que se abordan las discusiones.

Cualquier análisis que se realice sobre esta te-mática tan compleja no puede ignorar algunoselementos fundamentales, ya sea desde la pers-pectiva internacional, como desde los ángulosmás restringidos pero no menos importantesde las realidades regional y nacional. Y puedeincluir desde el comienzo una pregunta clave ypolémica: ¿Son necesarias para un país comoUruguay las Fuerzas Armadas? ¿Un país conserias dificultades económicas y graves proble-mas sociales, rodeado de dos gigantes comoArgentina y Brasil debe tener sus propias Fuer-zas Armadas?

Yo, desde ya, adelanto que sí, que constituyenun elemento fundamental del Estado y que lahistoria de las últimas décadas, aun después dela caída del Muro de Berlín y del fin de la Gue-rra Fría no hace más que avalar esa idea, inclu-so en lo que tiene relación con lo estrictamenteregional.

La conducción política

La Defensa Nacional va más allá de lo militar,pero en todos los casos, incluyendo en primerlugar al propio factor militar, está a cargo–debe estarlo en una democracia– del podercivil, del poder político. La realidad de las ins-

Una ecuación compleja: FFAA eficientes,escasos recursos y brecha tecnológicaEntre los prejuicios del pasado y los desafíos de un mundo en transición

Alfonso Lessa

tituciones militares no es sencilla, porque exis-ten múltiples intereses cruzados, que concier-nen a las Fuerzas Armadas en su conjunto, acada fuerza individualmente, a los juegos depoder internos de grupos o «logias» (en parti-cular pero no sólo en el Ejército) y, como sifuera poco, a disputas partidarias relacionadascon la conducción de la política militar y lapugna encubierta por el voto de ese sector.

Si hay algo que ha caracterizado a la dirigenciapolítica uruguaya en relación a las Fuerzas Ar-madas en los últimos veinte años –salvo excep-ciones– es la desinformación. Esta realidad sor-prende, sobre todo teniendo en cuenta queUruguay vivió más de una década de dictadu-ra, tiempo en el que los militares jugaron unpapel decisivo. Pero constituye un dato de larealidad: son muy pocos los políticos de todoslos partidos que realmente conocen a las Fuer-zas Armadas.

Ocurre entonces que los políticos han carecidode interlocutores que los ilustren sobre la verda-dera situación interna de las instituciones mili-tares, quedan desenfocados en circunstancias decrisis y muchas veces juzgan y actúan en base aprejuicios o parámetros de otros tiempos. Y siconocer la realidad militar para manejar a lasFuerzas Armadas desde el poder civil, como co-rresponde en una democracia, constituye undesafío para todos los partidos, mucho más loes, en Uruguay, para la izquierda.

Otro mundo

El abordaje de este tema debe reconocer almenos dos factores iniciales: la existencia de

190

un mundo en transición pleno de conflictosy la supervivencia de serios prejuicios en unasociedad uruguaya que todavía tiene muyfresca en su memoria la dictadura en la quelos militares precisamente fueron protago-nistas centrales. Hay muchas heridas abier-tas e incluso vemos cómo hechos ocurridoshace ya muchos años siguen pautando la agen-da política y periodística de hoy.

Resulta evidente que el mundo vive un tiem-po de transición y cambios permanentes,alentados por una impresionante evolucióntecnológica, procesos económicos y comer-ciales que a su vez crean nuevas realidadespolíticas, el despertar de potencias comoChina, el protagonismo de actores como elterrorismo que por momentos jaquean a lasmás poderosas naciones, la aparición de con-flictos nuevos y la potenciación de viejosenfrentamientos que alcanzan dimensionesextraordinarias y muy peligrosas. La ilusiónde un mundo sin conflictos que abrió paraalgunos la caída del Muro de Berlín y el de-rrumbe del mundo socialista dio paso a unarealidad muy diferente.

El presunto «fin de la historia» anunciado porFrancis Fukuyama como el comienzo de unanueva era pacífica y liberal, no existió. Larealidad nos demuestra cada día que ese «finde la historia» no es posible mientras hayaseres humanos, naciones, pensamientos y cul-turas diferentes. Y los conflictos de la Gue-rra Fría dejaron lugar a otros, quizás másdesconcertantes, dramáticos y aun menoscontrolables y previsibles.

Como contrapartida, por lo tanto, «El Cho-que de Civilizaciones» analizado porHuntington –más allá de las críticas que harecibido– plantea un escenario inquietanteque no pocas veces parece verse avalado porlos hechos.

En lo regional vemos cómo el sueño de las iden-tidades o presuntas identidades ideológicascomo base firme para mejorar los procesos deintegración desde una perspectiva solidaria hamostrado ser una ilusión; porque los países,llegado el momento, anteponen siempre susintereses nacionales. Desde ese punto de vista,nada ha cambiado.

Uruguay ha sufrido esto en carne propia y demanera muy dura en el conflicto con Argenti-na por la instalación de las plantas de celulosa.Pero también lo sufre de modo reiterado conhechos menos impactantes pero igualmentereveladores, cuando se anteponen barreras noarancelarias para el ingreso de productos comoel arroz a Brasil o bicicletas de fabricación na-cional a Argentina.

También han existido en estos tiempos otrosdesencuentros, a veces muy duros, entre otrospaíses de la región, algunos impensados pocotiempo atrás, porque han enfrentado a gobier-nos de izquierda. El gobierno de izquierda deBolivia, paradójicamente, se vio en problemascon el Brasil de Lula y del Partido de los Traba-jadores por concretar una medida largamentereivindicada por la izquierda latinoamericana:la nacionalización de sus recursos naturales. Ydesde Brasil también se cuestiona al propio Lulapor, presuntamente, haber cedido su liderazgoregional al presidente venezolano, HugoChávez. Argentina también ha tenido fuertesdesencuentros con Chile. Uruguay y Paraguay,además, se han sentido desplazados por losacuerdos bilaterales entre Buenos Aires y Bra-silia y por los trazados iniciales para un gasoduc-to regional, en cuyo diseño fueron dejados delado. De hecho, debieron pasar unos cuantosmeses para que todos los presidentes delMercosur finalmente pudieran sentarse juntosen torno a una mesa durante el año 2006, lue-

191

go de algunas cumbres parciales que sóloreunieron a algunos de ellos.

:,

La Constitución establece varias misiones re-lativas a la defensa exterior, pero también liga-das al orden público, cuando habla de la paz, laintegridad de su territorio, su Constitución ysus leyes.

En lo referente a las misiones de las FFAA, laactual definición establece como cometido fun-damental defender el honor, la independenciay la paz de la República, la integridad de suterritorio, su Constitución y sus leyes, debien-do actuar siempre bajo el mando superior delpresidente de la República, en acuerdo con elministro respectivo, de conformidad con lo queestablece el artículo 168, inciso 2º, de la Cons-titución. Eso incluye una serie de misiones ac-cesorias o secundarias en función de las defini-ciones contenidas en sus leyes orgánicas y asig-nadas por el mando superior. Funciones quedeben tener alcances y límites claros y preci-sos. El gran desafío es cómo encarar esos co-metidos, de qué forma, con qué medios, y esoforma parte de la política general del Estado,no puede realizarse al margen del resto de laspolíticas públicas, y por tanto de las posibilida-des reales del país. El asunto pasa a ser enton-ces una cuestión de prioridades.

La definición de las misiones tiene que ver condefiniciones más amplias: las hipótesis de con-flicto y el tipo de FFAA que queremos y quepodemos tener. En la inauguración de este en-cuentro, por ejemplo, los ex presidentes LuisAlberto Lacalle y Julio María Sanguinettireplanteaban diferencias respecto a un aspectocentral: el primero de ellos hablaba de un Ejér-cito más tecnificado y más reducido en cuantoal número de miembros; Sanguinetti, en tan-to, se mostraba en desacuerdo porque consi-

deraba fundamental el despliegue territorial, queno admitiría una reducción importante en elnúmero de militares.

Respecto a las hipótesis de conflicto, todo in-dica que también estamos en un tiempo detransición y desconcierto. Y no sólo en Uru-guay, por supuesto, sino en el mundo. Duran-te mucho tiempo las hipótesis de conflicto ex-terior eran tradicionales y sencillas: los proble-mas principales podían presentarse con los ve-cinos. En algún momento, en los tiempos do-rados del Mercosur –cuando incluso hubo quie-nes soñaban con integraciones que llegarían ace-leradamente al terreno político y militar– todoeso parecía superado. Y los principales peli-gros parecían provenir de nuevos actores o deactores que si bien no eran nuevos, eran máspoderosos y agresivos: terrorismo y narco-terrorismo, entre otros. Hay quien, comoChávez, sigue pensando en una integración mi-litar, recibida con frialdad entre los fundadoresdel Mercosur. Pero yo me pregunto: hoy, a laluz de nuevos acontecimientos, de conflictosbinacionales y regionales y problemas de todotipo, cuando un presidente (Chávez) cuenta queotro presidente (Lula) llegó a tener presionesinternas para invadir a un tercer país (Bolivia)por la nacionalización de sus recursos natura-les (hidrocarburos); cuando hay países de laregión que al mismo tiempo de impulsar eldiscurso de integración y solidaridad regional,están armándose. ¿Cuáles son hoy las hipótesisde conflicto? ¿Aquellas amenazas tradicionaleshan quedado en el pasado o se replantean demanera seria, al menos para considerarlas tam-bién seriamente? Y a esas, por supuesto, se unenotras: las ya mencionadas del terrorismo, delnarcotráfico, del narcoterrorismo, del contra-bando. Ya no son pocas, por ejemplo, las opor-tunidades en las que el presidente de Brasil hadebido utilizar al Ejército para combatir a losnarcos en pleno Rio de Janeiro, entre otroslugares. Basten las escenas repetidas que he-mos visto en San Pablo, donde un día tuvo el

192

triste privilegio de superar el número de muer-tos de la guerra de Irak.

Y ni que hablar de hechos como la defensade los recursos naturales, en particular pen-sando en el futuro, como el agua. Y, obvia-mente, las aguas territoriales, escenario dedepredación de recursos pesqueros, de con-trabando, de narcotráfico. O el espacio aé-reo, también fundamental para controlar todolo mencionado, en un país en el que segúnse informa, existen numerosas pistas clan-destinas para aterrizaje. Algunos temas teó-ricamente policiales, pero en los que la Poli-cía se ve desbordada y necesita de apoyo.

Por supuesto que hay otras misiones subsi-diarias o secundarias no militares, que tienenque ver con la atención de desastres naturalesY el trabajo en el área civil a diverso nivel.

Entonces cualquier ley de defensa nacional,cualquier discusión de este tipo no puedeprescindir de estos elementos. Pero tampo-co puede prescindir de la realidad en cuantoa los recursos disponibles. Porque cualquierpolítica debe partir de presupuestos reales.

Tecnologíay recursos escasos

Existen desafíos muy importantes y múlti-ples, pero también limitaciones presupues-tales muy severas. Y allí es que se plantea elnudo de la cuestión. Definidas las hipótesisde conflicto, saber qué Fuerzas Armadas que-remos y cuáles podemos tener para afrontarlos desafíos.

En una carrera en la que la tecnología juegaun papel cada vez más decisivo y también escada vez más cara, las distancias entre lasFuerzas Armadas que pueden acceder a ellas–del primer y del tercer mundo– y las que nolo pueden hacer se agrandan día a día. Por lo

tanto lo que queda claro es que cualquier plan-teo de Fuerzas Armadas para el futuro nopuede desconocer esta realidad. En este pa-norama parece muy claro que la labor de In-teligencia tiene un papel fundamental y portanto la preparación de los hombres que lalleven adelante será decisiva; con una pers-pectiva muy diferente a la del pasado recien-te, cuando estuvo regida por la Guerra Fría ymucho más dirigida a tareas de control inter-no y la represión política. Este tema está di-rectamente vinculado a la enseñanza militaren su conjunto y lógicamente, a un cambioen algunos de sus principios básicos.

El principal papel de las FFAA en cuanto a ladefensa refiere a la disuasión. Quiere decirque el planteo mínimo sería el de contar conun poder de disuasión suficiente como paradesalentar cualquier intervención extranjera.Se ha explicado en el pasado que Uruguay,por lo menos, debía estar en condiciones deresistir unos pocos días para después buscaracuerdos y ayudas. Pero para cumplir coneste mínimo objetivo debe estar adecuada-mente equipado.

En cuanto a la interrelación de las fuerzas,parece cada día más imprescindible; es elcaso de las operaciones combinadas, inclusocon la Policía. El control del narcotráfico yel narcoterrorismo parece un ejemplo fun-damental, en el que la Inteligencia tambiénjuega un papel cada vez más relevante.

El tema de la imagen de las instituciones re-sulta fundamental para su inserción y apoyoen la sociedad y por tanto, en casos comoeste, para obtener los consensos necesariospara lograr los recursos que las hagan viablesy eficientes. En el caso de las Fuerzas Arma-das, ya lo dijimos, existen experiencias du-ras del pasado reciente que siguen influyen-do en la agenda del presente. El paso del tiem-po sin duda ha permitido encarar las cosas

193

de otra forma para la mayor parte de la so-ciedad, y el esclarecimiento de los hechosayudará en este proceso. A esto se refirió, alabrir estos debates, el propio presidenteVázquez cuando convocó a construir unapolítica de Estado. «Eso -dijo- lo debemoshacer todos sin olvidar el pasado pero asu-miendo el presente y caminando hacia el fu-turo. Porque no es libre quien reprime elpasado pero tampoco es libre quien quedarehén en el tiempo».

También han existido en los últimos años ex-periencias que han colaborado para revertirimágenes negativas y sobre todo para liberara los más jóvenes de lastres de un pasadocon el que no tuvieron ninguna relación: estees el caso de las misiones de paz, que ade-más son funcionales a la política internacio-nal del país y permiten a los militares uru-guayos una práctica profesional, en el terre-no de zonas de conflicto, que no tendrían deotra forma. Y significan, no se puede igno-rar, un alivio económico para miles de sol-dados y oficiales cuyos ingresos habitualesconstituyen otro obstáculo claro para unapolítica de Defensa eficiente. Las misionesde paz, de todas maneras, están demostran-do una de las pocas ventajas comparativasde las Fuerzas Armadas uruguayas: el carác-ter profesional de sus miembros.

En cuanto a imagen, no siempre se percibecon claridad el trabajo diario de las FuerzasArmadas y no siempre es igualmente visiblepara todas las fuerzas. Resulta muy claro, porejemplo, cuando un buque de la Armada de-tiene a un pesquero ilegal: allí la sociedadpercibe un retorno de la inversión que estarealiza en los militares. Pero no siempre esasí. Normalmente hay muchas horas depatrullaje y trabajo que no se ven. Las mi-siones de paz constituyen un aporte desdeese punto de vista. Pero sin duda existen otrastareas vinculadas a la sociedad civil que se

desarrollan en forma paralela al entrenamien-to puramente militar, en tiempos de paz. Eneste sentido, resulta fundamental el trabajoque puedan realizar las oficinas de prensa yrelaciones públicas, manteniendo una conti-nuidad que trascienda los cambios de desti-no de los oficiales que están a cargo, quemuchas veces dejan un vacío durante el quelas experiencias y los contactos de sus prede-cesores no son debidamente utilizados.

La necesidad de definiciones

Lo que parece muy claro es que estamos ha-blando de temas demasiado delicados y gra-ves, con elementos de poder muy fuertes queaporta el Estado a un sector de la sociedadpara que lo defienda. Y por tanto su activi-dad debe estar bajo estricto control del con-junto de la sociedad, en particular a travésde sus representantes políticos en el gobier-no y en el Parlamento.

Uruguay debe definir qué es lo que quiere.Los uruguayos deben resolver qué hacer conlas Fuerzas Armadas, pero sin dobles discur-sos y sin ignorar algunas cosas elementales,como por ejemplo, que es muy difícil enca-rar una política de defensa eficiente con losactuales niveles salariales, y con una falta derecursos que impide muchas veces al Ejérci-to, la Armada y la Fuerza Aérea cumplir contareas básicas, en un mundo en el que la paz,lamentablemente, no es el común denomi-nador. Estas definiciones requieren una con-ducción política adecuada, que permitainteractuar profesionalmente con los milita-res, pero siempre bajo el imperio de la Cons-titución y la ley y el mando de un poder po-lítico que en las democracias emana de lavoluntad ciudadana. Y que para cumplir conesta tarea, debe estar adecuadamente infor-mado, procurando una política de Estado quedeje de lado cualquier interés particular, sec-torial o partidista.

194

.

195

Panel V

Justicia militarOrganización, jurisdicción.

Código de Proceso Penal.

Código Penal Militar.

:

196

Los militares representan, como lo establecela Constitución, una categoría de funciona-rios públicos que se rigen por estatuto espe-cial.

Por su parte, la profesión militar posee ca-racterísticas que justifican ciertas limitacio-nes en sus derechos como resultado del es-pecial privilegio que representa el ejerciciode su función social.

Dichas limitaciones también se explican porlas especiales características de su funciona-miento y principios de organización basa-dos en la disciplina y el particular procesode adiestramiento de sus integrantes.

El fuerte orden jerárquico de las organiza-ciones militares fundado en los principiosde autoridad y obediencia se apoya en últi-ma instancia en la Justicia Militar, la cual serige por una normativa, originada en el Có-digo Militar de fines del siglo XIX y resumi-da en el Código Penal Militar de 1941.

Dicho texto incluye tres Libros: el primerocontiene sus Normas Generales (arts. 1º al65º), el segundo es denominado Código deOrganización de los Tribunales Militares(arts. 66º al 129º) y el tercero es llamadoCódigo de Procedimiento Penal Militar (arts.130º al 514º).

La Justicia Militar verificó un muy significa-tivo desarrollo a partir de la decisión parla-mentaria que en 1972 le otorgó jurisdiccióncasi universal, incluyendo en ella a todos losciudadanos sospechosos de actividades sub-

versivas. Esa notable ampliación jurisdiccio-nal tuvo consecuencias en todos los aspec-tos: simbólicos, institucionales, organizativos,presupuestales, etcétera.

Una vez restaurada la democracia en 1985,aunque en muchos sentidos la jurisdicciónmilitar volvió gradualmente a cauces com-patibles con un estado de derecho, se hanregistrado numerosos casos de contiendas decompetencia con la Justicia Civil y, princi-palmente, se mantiene un grado de indefini-ción significativo respecto a la aplicaciónconcreta y los alcances del concepto de deli-to militar.

El tema básico que ordena los trabajos queintegran este capítulo puede resumirse en unapregunta esencial: ¿es necesario aggiornar elCódigo Penal Militar?

En caso de que se responda positivamente,los cuestionamientos siguientes parecen ser:¿qué alcances debe tener la jurisdicción mi-litar y el concepto de delito militar que con-sagra la Constitución?

Por otra parte, desde el punto de vistaorganizativo y procesal, han sido escasas lasiniciativas de reforma dirigidas a otorgarmayores garantías a los ciudadanos compren-didos en la jurisdicción penal militar. Sea através de cambios en la integración de susTribunales y/o a través de la introducción dereformas en las normas del proceso penalmilitar, etcétera.

De allí, entre otras cuestiones, que sea perti-

197

nente reflexionar acerca de los lineamientosque debiera contemplar una posible reformade los Tribunales Militares y del Código deProcedimiento Penal Militar.

En relación a lo anterior, la Justicia Militaraunque se integra al Poder Judicial a nivel dela Suprema Corte de Justicia, posee rasgosde sistema judicial cuasi-independiente enla órbita del Poder Ejecutivo.

Entonces, ¿es adecuada/conveniente la actualinserción institucional de la Justicia Military su relación con el Poder Judicial?

Tales son algunas de las cuestiones que ladoctrina jurídica ha transitado escasamenteen nuestro país y respecto a las cuales pocose ha debatido en ámbitos públicos.

J. G. G.

198

.

199

• Prosecretaria del Supremo Tribunal Militar

• Doctora en Derecho y Ciencias Sociales de laFacultad de Derecho de la Universidad de laRepública

• Consejera fundacional por Uruguay de laAsociación Internacional de Justicias Militares

• Publicó numerosos artículos en revistasespecializadas en Justicia y Derecho militares

• Doctor en Derecho y Ciencias Sociales

• Máster en Derecho de la Empresa

• Director de Maestrías de la Facultad deDerecho de la Universidad de Montevideo

• Profesor adjunto de Derecho Administrativoen la Universidad de Montevideo

• Profesor de Política de Defensa en Maestríade Seguridad y Defensa de la Universidad delSalvador de Buenos Aires y el ColegioInteramericano de Defensa

• Graduado en Inversiones Extranjeras en laUniversidad de Dallas, Texas

• Fue asesor del director del ColegioInteramericano de Defensa

• Fue representante permanente de la JuntaInteramericana de Defensa ante la Comisiónde Seguridad Hemisférica de la OEA

• Profesor titular de las cátedras de DerechoConstitucional y de Derecho Institucional,Facultad de Derecho de la Universidadde la República

• Director del Instituto de Administración dela Facultad de Derecho

• Presidente director del Centro de Estudiosde Derecho Público

• Director de la Revista de Derecho Público

• Socio colaborador del Instituto «JaquesMaritaine» de Roma

200

.

201

En el presente trabajo habrán de ser desa-rrolladas en forma breve algunas reflexionesreferidas a ciertos puntos controversiales re-lacionados con la Justicia Militar y que re-fieren al alcance de la jurisdicción militar, alconcepto de delito militar y al relacionamientoentre la Justicia Militar y el Poder Judicial.Esto naturalmente importará un análisis –almenos somero– de la posibilidad de que uncivil sea juzgado por la Justicia Penal Military de que a su vez ésta conozca en casos dedelitos puramente civiles.Complementariamente matizaremos los te-mas abordados con algunas consideracionesacerca del tratamiento que ellos han mereci-do en otros países de la región.

Jurisdicción

Para comenzar debemos tratar de ubicar a laJusticia Militar en el contexto jurídico na-cional, para lo cual es necesario acudir ini-cialmente al concepto de Jurisdicción que seencuentra legislado por el Art. 7º de la LeyOrgánica de la Judicatura y de Organizaciónde los Tribunales Nº 15.750, según la cual esla potestad pública que tienen los tribunalesde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en unamateria determinada. El mismo artículo de-fine la competencia como la medida dentrode la cual la referida potestad es distribuidaentre los diversos Tribunales de una mismamateria.Por su parte, el Código del Proceso Penal ensu Art. 31 divide la jurisdicción penal nacio-nal en común y especial. Es jurisdicción co-mún la que se atribuye a los juzgados y tri-bunales de la Administración de Justicia

Ordinaria a que este Código refiere. Esjurisdicción especial la que se asigna a ór-ganos ajenos a dicha Administración. Ylos juzgados o tribunales a que este Códi-go se refiere son todos aquellos que inte-gran el Poder Judicial, desde la SupremaCorte de Justicia hasta los juzgados de Pazdel Interior.Como vemos, el Código del Proceso Penalutiliza “jurisdicción” como equivalente de“competencia” en razón de la rama jurídicacorrespondiente. Subdivide a su vez la “ju-risdicción” en común y especial en atencióna un criterio orgánico: cuando el órgano quejuzga forma parte del Poder Judicial estamosante la jurisdicción ordinaria; cuando noforma parte de este Poder estamos ante unajurisdicción especial, no habiendo una co-rrespondencia absoluta entre el Poder Judi-cial y la función jurisdiccional. De ahí que,en nuestro país, son casos de jurisdicciónespecial el Contencioso Administrativo, laque ejerce la Corte Electoral, y la JusticiaMilitar.Si bien en el plano administrativo la JusticiaMilitar depende directamente del Ministe-rio de Defensa Nacional, tal como lo expre-sa el Decreto-Ley 14.157 (Orgánico de lasFFAA), en cuanto tiene que ver con el ejer-cicio de la función jurisdiccional actúa contotal independencia, por lo que sus fallos nopueden ser revisados o modificados por elMinisterio ni tampoco por los comandantesde las distintas Armas. Es decir que la Justi-cia Militar no integra el Poder Judicial, sinperjuicio de lo cual ejerce función judicial;aunque en este último punto hay quienesubican la naturaleza jurídica de la función

Concepto de delito militar, alcance de la justiciamilitar y su relación con el Poder Judicial

Pablo Genta Fons

202

que cumple en una zona limítrofe entre lafunción administrativa y la jurisdiccional.El Código Penal Militar al respecto dice ensu Art. 12 que los tribunales militares inte-gran el organismo judicial del país y sus re-soluciones se consideran como una emana-ción de la justicia nacional, no obstante elrégimen especial a que obedecen y su ca-rácter de órganos de disciplina administra-tiva. De modo que en nuestro país los tri-bunales militares, si bien no integran elPoder Judicial, forman parte de la JusticiaNacional, tal como ocurre también en elcaso de Colombia y Ecuador, y a diferenciade Brasil, Chile y Venezuela donde sí integrael Poder Judicial.Sin embargo, no obstante su independenciatécnica, los Tribunales Militares están suje-tos a un régimen de control para asegurar laregularidad y la legalidad de sus fallos. Estecontrol de regularidad se ejerce en el planojudicial por el Supremo Tribunal Militar–órgano que ejerce la superintendencia co-rreccional, directiva y consultiva sobre to-das las funciones y órganos de la JusticiaMilitar–, y por la Suprema Corte de Justiciaintegrada con dos ministros militares en loscasos que más adelante veremos.Ahora bien, ¿en qué situaciones corres-ponde que actúe la Justicia Militar? ¿Has-ta dónde llega su competencia como ju-risdicción especial?Para contestar estas preguntas debemos acu-dir primariamente a la Constitución Nacio-nal, que en su Art. 253 preceptúa que la ju-risdicción militar queda limitada: a los deli-tos militares y al caso de estado de guerra.Y esto nos lleva de la mano a tener que iden-tificar conceptualmente qué es delito militar.

Delito militar

La Justicia Penal Militar en nuestro país,en tiempo de paz, tiene competencia enrazón de la naturaleza del delito cometido.

Los delitos militares son aquellas accionesprevistas en la ley penal militar que afectanel orden militar, los principios esencialespara la existencia y correcto funcionamien-to de las FFAA.En tal sentido la fuente más importante dedelitos militares es el Código Penal Militar,sancionado en 1943, en cuyo Art. 1º esta-blece que “constituyen delito militar los actosque este Código, las leyes militares en tiempo deguerra y los Reglamentos del Ejército y la Mari-na, sancionan con una pena”.Rápidamente y en forma sucinta podemosdecir que los delitos militares se clasificanen dos categorías: los delitos exclusivamentemilitares y los delitos objetivamente milita-res. Los primeros se caracterizan por la vio-lación de un deber estrictamente militar yno están previstos como delitos por la leypenal común (tal el caso por ejemplo de laDesobediencia, la Insubordinación o la De-serción Simple); los segundos –los objetiva-mente militares o delitos militares en razónde las funciones del agente–, son conductasque lesionan un interés común y al mismotiempo un interés militar, cuando son come-tidos por militares en determinadas circuns-tancias. (Sería el caso por ejemplo de unhomicidio cometido por un militar que seencuentra de servicio, contra otro militar,con motivo o por razón del servicio. El ho-micidio es un delito común, pero en estoscasos, por una disposición del Código PenalMilitar, se estima delito militar y su conoci-miento compete a la Justicia Militar).La otra hipótesis en la que actúa la JusticiaMilitar es en caso de estado de guerra, perono viene al caso analizarla ahora por razonesde tiempo.Cabe precisar que la disposición constitu-cional citada (Art. 253) no define los delitosmilitares ni dice quiénes pueden cometer-los. Ello ha motivado el surgimiento de polé-micas doctrinales y jurisprudenciales acercade si ciertas normas del Código Penal Mili-

203

tar violan o no aquel artículo de la Constitu-ción, planteándose en varios casos acción deinconstitucionalidad, debiendo fallar la Su-prema Corte de Justicia integrada, quien alo largo de los años ha variado su posiciónacerca del tema.Las objeciones se refieren a tres grupos denormas: a) aquellas que admiten la posibili-dad de que personas ajenas a las FFAA co-metan delitos militares; b) las que disponenel sometimiento a la jurisdicción penal mili-tar de los civiles que actúan como coautoreso cómplices de un delito militar cometidopor militares, y finalmente c) las que consi-deran delitos militares ciertos delitos previs-tos por el Código Penal Ordinario, cuandoson cometidos por militares.De acuerdo al Código Penal Militar (Arts.3º y 4º), pueden cometer delito militar yquedar sometidos a la jurisdicción castren-se: los militares, los equiparados y aun losextraños a las FFAA. En tal sentido, cuan-do el Código Penal Militar trata en la par-te especial los diversos ilícitos, se refiere alos delitos de derecho común que revistenel carácter de delitos militares, compren-diendo así varios delitos previstos por elCódigo Penal Ordinario, que se conside-ran delitos militares cuando son cometi-dos por militares.Veamos cuál ha sido el tratamiento dado aeste tema a nivel de la jurisprudencia y de ladoctrina.La jurisprudencia de la Suprema Corte deJusticia integrada ha sido variable a lo largode los diversos períodos históricos. Bajo lavigencia del Código Penal Militar de 1884consideró que solo son delitos militaresaquellos hechos y omisiones que revistencarácter delictivo cuando se cometen pormilitares y que, a contrario sensu, no tie-nen carácter de delito cuando se ejecutanpor un civil.De acuerdo con esta posición, sólo los mi-litares podrían cometer un delito militar y

sólo ellos pueden quedar sujetos a la juris-dicción militar. Es decir que adhería a uncriterio restrictivo, el cual mantuvo másadelante, durante la vigencia de los Códi-gos Militares actuales.Posteriormente, en Sentencia del año 1970,la Corte rectificó su posición y entendióque el Art. 59 num. 2º del CPM, que de-clara delitos militares ciertos delitos comu-nes cometidos por militares en servicio, esconstitucional, pues son delitos militares nosólo aquellos violatorios de un deber estricta-mente militar, sino también los que vulne-ran un deber fundamentalmente o primor-dialmente militar.En sentencia del año 1971 la S.C. de J. in-tegrada entendió que el Art. 4º del CPM esinconstitucional en cuanto establece quequedan sometidas a la jurisdicción militarlas personas extrañas a las FFAA que inter-vinieren como coautores o como cómpli-ces de un delito militar cometido por mili-tares.Durante la vigencia de la Ley de Seguridaddel Estado y el Orden Interno, en sentenciadel año 1972, la S.C. de J. integrada sostuvoque la Constitución no definió el delito mili-tar, por lo que el legislador tiene facultades ylibertad para tipificarlo. Sobre el problemadel sujeto activo del delito militar, se pro-nunció en el sentido de la inexistencia de unimpedimento constitucional para que puedaserlo un civil.Ya en el año 1986, en un incidente de con-tienda de competencia, la Corte integradaestimó que el Art. 253 de la Constituciónestablece un criterio restrictivo en lo relati-vo al concepto de delito militar, el cual supo-ne dos elementos: el subjetivo (condiciónmilitar del agente) y el objetivo (violación deun deber específicamente militar). La Corteagregó que el constituyente admitió la exis-tencia de la jurisdicción militar, pero la fra-se “queda limitada”, indica su carácter ex-cepcional y restringe el ámbito de sus atri-

204

buciones, reduciendo así las facultades dellegislador.En cuanto a la doctrina, vemos que ésta haestado dividida en más de una posición so-bre este punto.Un primer grupo de autores considera a laJusticia Militar una jurisdicción de excep-ción por lo dispuesto en el texto constitucio-nal y que sólo los delitos militares en el sen-tido estricto quedan sometidos a ella. Estosafirman la inconstitucionalidad de las leyesque someten a la jurisdicción militar a losciviles y de las que califican como delitosmilitares a ciertos delitos comunes, como esel caso del Art. 59 del CPM ya mencionado.Dentro de estos autores podemos mencio-nar a los Dres. Jiménez de Aréchaga, AníbalBarbagelata, Horacio Casinelli, CarlosMartínez Moreno, José Arlas y JaimeTeitelbaum.Estos autores se fundan en que del texto cons-titucional se desprende que los delitos mili-tares sólo pueden ser cometidos por milita-res, ya que si también los civiles pudieranhacerlo, no tendría sentido la distinción queformula el constituyente respecto de los mi-litares. También argumentan señalando eldesignio limitativo del Art. 253 cuando diceque la jurisdicción militar “queda limitada”a los delitos militares y al caso de estado deguerra, lo que debe llevar a una interpreta-ción restrictiva del texto.Podemos distinguir luego otro grupo de au-tores integrado por Abadie-Santos y BerroOribe, que le atribuyen a la jurisdicciónmilitar el conocimiento de los delitos milita-res en sentido estricto y también de los obje-tivamente militares previstos en el Art. 59,discrepando en cuanto al sometimiento deciviles a dicha jurisdicción.Finalmente encontramos en tercer términootro grupo de autores que sostienen laconstitucionalidad de las normas del CPMque atribuyen carácter militar a ciertos deli-tos comunes cuando se cometen por milita-

res y que sujetan, en ciertos casos a esta ju-risdicción, a las personas extrañas a lasFFAA. Participan de esta posición PaysséReyes, Pacheco Seré, Bayardo Bengoa yNéstor Bolentini. Los argumentos sustenta-dos por estos autores refieren, por un lado,a que la Constitución no ha definido el deli-to militar sino que ha establecido simplemen-te que la jurisdicción militar alcanza a losdelitos militares; de ahí que, consecuente-mente, le corresponde al legislador definirqué es delito militar. Es decir que la deter-minación del concepto de delito militar esmateria de la ley ordinaria.Esta última ha sido la posición sustentadapor la Suprema Corte de Justicia en sen-tencia del año 1976, concluyendo que esdelito militar no solamente el que tiene esanaturaleza, aunque el que incurre en loshechos que lo tipifican posea estado mili-tar, sino cuando se atiende a la protecciónde las FFAA como institución, en cuyocaso el sujeto activo también puede ser uncivil, siempre que éste, con su conducta,atente o menoscabe los fines que aquellastienen el deber de custodiar.Si nos trasladamos a los países de la región afin de compulsar sus normativas en relacióna este punto, vemos que en algunos paísescomo Perú, Chile y Colombia, la JusticiaMilitar no sólo es competente para juzgar alos integrantes de las FFAA, sino también aintegrantes de las Fuerzas Policiales.En otros, la Justicia Militar no sólo juzga lasinfracciones o delitos cometidos por milita-res en el ejercicio de sus labores profesiona-les, sino también todos los delitos cometi-dos por militares en servicio, sean estos cua-les fueren. Tal es el caso de Bolivia, Colom-bia y Perú.También hay otros países como Chile, Perú,Bolivia y Venezuela donde la Justicia Militares competente para juzgar civiles, sea por lacomisión de determinados delitos o por con-currir conjuntamente con un militar en la

205

comisión de un delito militar, tal como elArt. 4º de nuestro CPM.Es decir que en términos comparativos ve-mos que nuestra Justicia Militar tiene en laactualidad un ámbito de competencia quepuede considerarse reducido si se toma encuenta el contexto regional.

Relación con Poder Judicial

Por último corresponde que veamossomeramente las instancias de relacio-namiento entre la Justicia Militar y la Su-prema Corte de Justicia, las que secircunscriben a dos circunstancias: las Con-tiendas de Competencia y los Recursos deRevisión y Casación. En ambos casos la S.C.de J. será integrada, además de los cincoministros civiles, con dos oficiales superio-res a ser designados por el presidente de laRepública con venia del Senado, tal comolo establece el Art. 508 del Código de Pro-cedimiento Penal Militar.En el caso de los Recursos de Revisión yCasación, la Corte integrada actúa como ter-cera instancia, garantizando de esta formalas previsiones del debido proceso y dotan-do al procedimiento penal militar de las mis-mas garantías con las que cuenta el procesopenal ordinario.En el otro supuesto señalado, la Corte actúaa fin de resolver las contiendas de jurisdic-ción que se planteen entre la jurisdicciónpenal civil y la militar, donde cada una deellas pugna por tomar intervención en unproceso determinado, donde ambas reclamanatribución para juzgar.Y en este último aspecto resulta particular-mente interesante retomar el caso del Art.59 del Código Penal Militar, que refiere alos delitos de derecho común que revisten elcarácter de delitos militares, y a cuyo res-pecto se plantearan numerosas contiendas decompetencia así como solicitudes deinconstitucionalidad.

Quienes han cuestionado la constitucio-nalidad de aquel artículo básicamente se fun-dan en que según el Art. 253 de la Constitu-ción, los delitos comunes, aun cometidos pormilitares, corresponden a la Justicia Ordina-ria. Consideran que este artículo contieneun criterio restrictivo por el cual los delitospertenecientes al ordenamiento penal comúnno pueden bajo ninguna circunstancia, inte-grarse al ordenamiento represivo militarcomo figuras típicas.Entienden –como vimos– que el constituyen-te admitió la existencia de una jurisdicciónmilitar, pero que al decir “queda limitada”,indicó su carácter excepcional y restringe elámbito de sus atribuciones, reduciendo asílas facultades del legislador.Sostienen que el delito militar supone doselementos: el subjetivo, representado por lacondición militar del agente, y el objetivo,consistente en la violación de un deberespecíficamente militar, en la cual sólo pue-de incurrir quien reviste esa calidad.En varias ocasiones la Corte de Justicia seha pronunciado en forma contraria al Art.59; así, por ejemplo, ha señalado que undelito común cometido por un militar entiempo de paz no deja de ser común aunquese cometa en acto de servicio o dentro deuna unidad militar. En otra ocasión, en sen-tencia del año 1991, la Corte afirmó que loque caracteriza al delito militar es que tratade hechos que solo son punibles cuando suautor es un militar, no pudiendo ser militarun delito común cometido en servicio; sóloquedan sometidos a la jurisdicción militarlos delitos ontológicamente militares, aque-llos que solo puede cometer un militar que-brantando preceptos exclusivos del ordena-miento militar, no del común.Por su lado, quienes han defendido laconstitucionalidad del artículo 59 se fundanen que la Constitución no ha definido lo quese entiende por delito militar, por lo que eslógico suponer que el constituyente ha que-

206

rido librarlo al legislador, quien goza de am-plia libertad para disponer que la violaciónde un deber primordialmente militar encua-dre como violación al orden militar. En estemismo sentido se ha pronunciado la Corteen más de una ocasión, particularmente bajoel imperio de la vigencia de la Ley de Seguri-dad del Estado y Orden Interno del año 1972.No obstante lo señalado, y tal como lo desta-cara un ministro militar –el coronel Pam-pillón– en ocasión de pronunciarse en unaContienda Positiva de Jurisdicción entre laOrdinaria y la Militar, se refleja en los últi-mos 20 años una clara evolución hacia el des-conocimiento de la Jurisdicción Penal Militarpara entender en los delitos previstos en elArt. 59 del CPM, siendo que, desde la déca-da del 80 la S.C. de J. ha resuelto en formasistemática, salvo raras excepciones, las ac-ciones de inconstitucionalidad y las contien-das de jurisdicción entre las jurisdiccionesmilitar y común, en forma favorable a estaúltima.

Conclusiones

Ahora bien, y comenzando a concluir por laescasez de tiempo, es oportuno recordar loque Asúa afirmaba en cuanto a que los jue-ces y abogados suelen olvidar que la peor leyes más imperativa que el mejor libro. Locierto es que el texto constitucional no esta-blece el impedimento de que la Justicia Mi-litar pueda juzgar a civiles ni que los civilesno puedan cometer delitos militares.Más allá de la polémica suscitada en torno alos artículos citados y comentados del CPM,debe recordarse que ellos son normas delderecho positivo vigente y por tanto de apli-cación obligatoria.En tal sentido, las declaraciones de inconstitu-cionalidad que han sido pronunciadas solo tie-nen valor respecto de algunos de ellos y única-

mente se aplican al caso concreto en que tuvolugar tal declaración; ello con prescindencia decuántas hayan sido las declaraciones.Y he ahí el problema; que tal vez sea lo mássignificativo de todo este debate suministra-dor de un importante y valioso cúmulo dereflexión y materia doctrinal.Llevado a tener que encarar la disyuntiva deuna problemática científica, Einstein decíaque lo importante no es dar una respuestasino formular una buena pregunta.Y tal vez lo conveniente sería redimen-sionar las interrogantes de hoy, para queel legislador de mañana pueda cumplir ca-balmente su función de adecuar el dere-cho a la realidad, de acompasar los hechoscon las normas.¿Cuándo un delito tiene naturaleza militar?¿Quiénes pueden cometer delito militar?¿Quiénes quedan sujetos a la JurisdicciónPenal Militar?¿Sería adecuado modificar el Art. 253 de laConstitución a fin de que contemple unmecanismo idóneo para la determinación delos delitos militares, tal vez en formaprogramática?¿Se puede pensar en incorporar al CódigoPenal Militar figuras delictivas previstas enel orden normativo civil, adaptándolas a lasparticularidades propias castrenses, tal comoocurre en el Derecho Argentino?¿Sería procedente incorporar al ámbito nor-mativo penal militar previsiones que contem-plen delitos de lesa humanidad?Estas son algunas de las interrogantes que enel ámbito legislativo deben ser impulsadas yestimuladas por los operadores políticos, enorden a lograr alcanzar un aggionamiento denuestra Justicia Militar, atendiendo al fin desu readecuación y redimensionamiento, loque conducirá, tal vez, a una interroganteprimaria: ¿Cuál es la Justicia Militar que que-remos hoy para nuestro Uruguay?

207

Arlas, José. “Curso de Derecho ProcesalPenal”, Edit. FCU, Montevideo, 1994.

Bayardo Bengoa, Fernando. “Derecho PenalMilitar Uruguayo” T.I - Edic. AmalioFernández. Montevideo, 1980.

Bayardo Bengoa, Fernando. “Derecho PenalUruguayo”. Edic. FCU. Montevideo, 1971.

Castiglioni, Carlos. “Estudio sistemático delos Códigos Militares”, Montevideo, 1988.

Padilla García, María; Iturvide Contich,Marta y otros. Estudios sobre la Justicia Pe-nal Militar. Montevideo, 2004.

Supremo Tribunal Militar - Estudios sobrelos Códigos Militares, Montevideo, 1988.

Supremo Tribunal Militar - Estudio compa-rado de la Legislación Penal Militar, Monte-video, 1987.

Supremo Tribunal Militar - Temas de Dere-cho Penal Militar, Montevideo, 1993.

208

.

209

En los momentos históricos en que se fun-daba por su genialidad nuestra nacionalidady se aspiraba a organizarla en la forma políti-ca de la Confederación, el Padre de la Patriaexpresaba en la maravillosa Oración de Abrilcon que abría el Congreso de los Represen-tantes del Pueblo Oriental, una frase, que esuna definición permanente, y que tal vez condemasiada frecuencia y liviandad olvidamos:«Es muy veleidosa la probidad de los hom-bres, sólo el freno de la Constitución puedeafirmarla».

En el Congreso se dieron luego las Instruc-ciones a los delegados designados para asis-tir a la conversación que habría de efectuar-se en Buenos Aires, y que les habría de ne-gar su incorporación, y en ellas quedaron for-muladas también en permanencia dos afir-maciones que son verdaderos preceptos deorganización referidos a la época, pero toda-vía vigentes.

Las instrucciones Cuarta y Quinta –en aparen-te pero no real reiteración– ordenaban que enla organización del futuro Gobierno de estasProvincias debían quedar asentadas las dos ver-tientes inseparables del principio denominadotradicionalmente como de división o de sepa-ración de poderes; bien que con mayor afina-miento conceptual, debemos considerarlo comoel equilibrio de los poderes de gobierno que ental ejercicio deberían conjugar armónicamenteel esfuerzo de desarrollar el poder del Estadopara beneficio de la comunidad.

La primera de ellas disponía la división en-tre los poderes de gobierno Legislativo, Eje-

cutivo y Judicial, y la aparentemente baladímención en ese orden es en realidad muyimportante; el principio debía aplicarse tan-to al gobierno de estas Provincias como alde las Provincias Unidas por pacto.

La segunda de las instrucciones indicadasordenaba –para no dejar dudas– que jamásestarían unidos, y además, que serían inde-pendientes en sus facultades.

Con lo cual ambas instrucciones completa-ban el principio de su verdad esencial: trescentros de autoridad pública diferentes confacultades o funciones respectivas cada uno.Invocar la Constitución y más aun, encare-cer su observancia, no es la prédica fastidio-sa de académicos trasnochados y superados,ni la deformación profesional de los que seocupan de ese andamiaje estatal, tal vez dis-traídos del acontecer de los fenómenos polí-ticos.

La Constitución, además de ser la normasuprema de la cual deben extraer su legitimi-dad todas las demás que pretendan regularen la paz diaria la conducta de los habitantesvivientes en sociedad, es el pacto tácito en elque todos quedamos comprendidos –gober-nantes y gobernados– por pertenecer a lacomunidad en que vivimos.

Ese pacto es el que recoge la regulación delas relaciones de las personas individualmentey en los grupos sociales, con el Estado que seobliga a proteger los derechos de naturalezacivil y política, mediante la abstención deacciones que los desconozcan en su goce, y a

Constitución y justicia

José Aníbal Cagnoni

210

promover los derechos de naturaleza social,económica y cultural mediante una conduc-ta positiva que los fomente, los auxilie y aunsuplante las deficiencias de los mecanismossociales llamados a ayudar a todos los hom-bres, radical principio de igualdad, y a «todoel hombre» en todas sus necesidades, radicalprincipio de integridad humana.

Hace algo más de 20 años, cuando se pre-tendía salir de una situación de hecho a unasituación de derecho, menudeaban en la opi-nión pública las invocaciones al Estado deDerecho, expresión técnica que no concitanormalmente emociones, pero que es tantocomo mentar a la Constitución como su base.Lo cual equivale a añorar la salud cuando seestá enfermo, pero sin haber hecho lo nece-sario para prevenir este fenómeno.

Con lo que predicar la observancia de laConstitución es tanto como prevenir median-te la afirmación de sus preceptos, evitandoasí que se desvíe la probidad de la autoridadpública.

Si nos corresponde analizar la Justicia en rela-ción a la Constitución, no sé, ciertamente, sise debe conceptualizarla como lo hace el exi-mio prosista español en Las sentencias del JuezMagnaud como eso tan sutil, tan divino, tanpoco frecuente entre los hombres, que haceque estos, cuando aparece muy de tarde entarde se alboroten, se sientan escandalizadosporque ha descendido por obra de un juezque aparentemente ha trastocado las reglas delDerecho estricto y ha fallado contrariamentea todas las opiniones de la lógica jurídica.

Aunque por cierto deberíamos alegrarnos deque esta Justicia existiera en esta Tierra y sehiciera frecuente.

En cambio, debemos ocuparnos aquí y aho-ra de la Justicia en el sentido del juez, que es

quien la debe aplicar, y jurisdicción, que esel ámbito de su competencia.

El principio de la separación o división oequilibrio de los poderes de gobierno y lacorrespondiente distribución de funciones ofacultades, presente en la historia patria des-de antes de la creación del Estado, en lasetapas de fundación de la nacionalidad, estárecogido en la Constitución actual en los ar-tículos 83, 149 y 233 que atribuyen, respec-tivamente, el poder jurídico de legislar alPoder Legislativo en sentido orgánico, elpoder jurídico de administrar al Poder Eje-cutivo, y el poder jurídico de juzgar al PoderJudicial.

Estos tres poderes orgánicos poseen atribu-ción funcional de principio, o sea, ningúnotro órgano puede juzgar o tiene jurisdic-ción como poder jurídico, salvo que unanorma expresa atribuya especialmente una uotra de esas funciones a otro órgano, extra-yéndole así del poder de gobierno que tienela atribución de principio.

Es dudoso y discutible asignar carácter dejurisdicción a situaciones descritas median-te el verbo juzgar o el sustantivo juicio, comose referían al Senado o a la Asamblea Gene-ral anteriores constituciones, a efectos deverificar la regularidad en los casos de elec-ción del Presidente de la República; o comosucede con la actual Carta, en los artículos93, 102 y 296 respecto del denominado «jui-cio político» que en verdad es un antejuicioo instancia previa dirigida a desinvestir a ungobernante para someterlo a la jurisdicciónde los jueces del Poder Judicial.

Que por lo demás son temas ajenos a estedesarrollo.

En la Carta de 1934 se constitucionaliza lacreación de la Corte Electoral que había sido

211

hecha por ley diez años antes. Además de lafunción administrativa que de manera espe-cial en su materia tiene atribuida, la CorteElectoral se convierte en un órgano de juris-dicción con las características de esta fun-ción que en lo formal implica: decir –jurídi-co–, declarar cuál es el Derecho, aclarandosu interpretación obligatoriamente para to-dos pero en casos concretos, y el acto juris-diccional debe ser considerado como verdad–res giudicata pro veitaten habetur– es decir,se convierte en cosa juzgada con estabilidadhacia el futuro.

El artículo 278 le atribuye la calidad de juezen materia electoral. Es hoy el artículo 322.A su vez el artículo 68, numeral 40 de aque-lla convierte a la Corte Electoral en juez pe-nal de ciertas conductas a las que llama deli-tos electorales, aunque se trata de infraccio-nes a las garantías del sufragio.

La Constitución tipifica las conductas, esta-blece las sanciones y dispone sobre la formade asunción de conocimiento por la CorteElectoral. Lo establece hoy el artículo 77,numeral 40.

La misma Constitución de 1934 ordena allegislador que cree el Tribunal de lo Conten-cioso-Administrativo, deponiendo muy con-cretamente sobre los aspectos que la ley de-bería haber asumido, pero ante la inercia dellegislador la creación del Tribunal se estable-ce en 1952, extraído del Poder Judicial ycreando una competencia especial en lo con-tencioso-administrativo con efectos anulato-rios subjetivos; son los artículos 307 y ss. dela Carta de 1952, que hoy se mantienen conigual numeración.

La Constitución de 1934 surgida tras la quie-bra institucional del 31 de marzo de 1933fue, en cuanto al texto proyectado –y luegosancionado plebiscitariamente el 19 de abril

siguiente– obra de un cuerpo constituyenteque integraron varios entendidos de Dere-cho Público, y tuvo la inspiración de consti-tuciones contemporáneas, como la de la Re-pública Alemana (Weinmar) 1919, y de laSegunda República Española, 1931, por loque si bien intentó –vanamente, por lo de-más– congelar la coyuntura política del mo-mento, aportó soluciones técnicas que hoyperduran en el texto actual.

En 1934 y siguiendo aunque no exactamen-te, pero sí en lo que aquí importa, el textodel artículo 95 de la citada Constitución es-pañola, nuestros constituyentes proyectarony plebiscitaron este enunciado, que llevó en-tonces el Nº 229 y hoy está numerado como253: «La jurisdicción militar queda limitadaa los delitos militares y al caso de estado deguerra. Los delitos comunes cometidos pormilitares en tiempo de paz cualquiera quesea el lugar donde se cometan estarán some-tidos a la Justicia ordinaria».

Entonces y ahora la disposición está –y estu-vo– incluida en el capítulo VIII de la Sec-ción XV «Del Poder Judicial».

Descartado claramente por su literalidad elcriterio del lugar donde se comete el delito–establecimiento militar– para configurar eldelito militar y descartado el delito común–tipificado por el Código Penal– cometidopor militares, igualmente el perfil del delitomilitar en tiempo de paz es aquel que sólopuede ser cometido por un militar (deser-ción, insubordinación).

Este criterio aplicado al caso de estado de gue-rra puede suscitar una conclusión por dos ver-tientes: el militar que queda sometido a la ju-risdicción militar por delitos ontológicamentemilitares, en caso de estado de guerra quedasometido a la misma jurisdicción militar tam-bién por la comisión de delitos comunes.

212

Sin embargo, en noviembre de 1970 unasentencia de la Suprema Corte de Justiciadictada en cuestión de constitucionalidad,varió un criterio de pacífica jurisprudenciaacogiendo la aplicación del Código PenalMilitar en caso de un delito de peculado co-metido por un militar, aduciendo «que tie-nen carácter militar no sólo los actos viola-torios de un deber estrictamente militar sinotambién los que vulneran un deber funda-mental o primordialmente militar».

Un gran Juez, el Dr. Alberto Sánchez Rogé,en la discordia, dijo: «Todos los habitantesde la República sin exclusiones tienen enprincipio el derecho a ser juzgados por lajusticia ordinaria o común, precisamente porel poder de soberanía de que está revestida;es el concepto del ineludible sometimientode cada uno a su juez natural consagrado porel artículo 19 de la Carta en cuanto prescri-be los juicios por comisión».

Y el profesor Aníbal Barbagelata dijo: «... almenos para el tiempo de paz la competenciade la jurisdicción militar queda reducida ycircunscrita –eso es lo que supone la voz li-mitada de que se sirvió el constituyente– alo que los juristas suelen llamar delitos ex-clusivamente militares, esto es, a las conduc-tas a las que se asigna ilicitud penal única-mente por ser militares quienes las realizan».Como ha dicho una sentencia: «Como esnotorio, la jurisprudencia de la Corte a tra-vés de sucesivas integraciones –y salvo unbreve período– ha sido por lo demás tradi-cionalmente afirmativa de la inconstitucio-nalidad de las normas impugnadas, que lofue el artículo 40 del Código Penal Militar,entendiendo la Suprema Corte, con aportecoincidente de la Doctrina, que, como in-terpretación constitucional, las notas esen-ciales del llamado delito militar stricto sensu–y por ende, la jurisdicción militar en el casoocurrente– son la calidad militar del agente

y la calidad militar del hecho lesivo de uninterés exclusivamente militar. Agregandoque si bien en los últimos años la Corpora-ción no tuvo oportunidad de decidir sobreesta cuestión, se ha pronunciado sobre elconcepto de delito militar en términos coin-cidentes». (Sentencia 201, 2001, Revista deDerecho Público, año 2002, Nº 21-22, pá-ginas 193 y ss.).

Tras esta conclusión respecto del estado ac-tual de la Jurisprudencia, coincidente con laDoctrina en cuanto a la caracterización deldelito militar que ratifica la posición tradi-cional, apenas interrumpida durante el bre-ve período de quiebra institucional, corres-ponde referirse sucesivamente al que es pre-ciso evitar –sucesos del pasado–, lesivo de laConstitución y por lo mismo de los dere-chos por ella proclamados, y luego a la inter-pretación del artículo 253 en orden a la or-ganización de la jurisdicción militar.

En aquellos episodios del pasado la interven-ción de los jueces militares comportó unatransgresión a la Constitución: el origen omandato para esas intervenciones provinie-ron, en el primer caso, de una decisión delPoder Ejecutivo, en el segundo, del PoderLegislativo. En el primer episodio la inter-vención se produce indirectamente, mien-tras que en el segundo lo fue directamente.En el año 1969 se produce en el país unahuelga de los trabajadores de la Banca, quese prolonga, y que incide en la vida socialciertamente dada la importancia de la activi-dad suspendida y la férrea solidaridad conque los bancarios asumieron la huelga.

El Poder Ejecutivo, que por otra parte violóclaramente la Constitución al disponer laadopción de medidas prontas de seguridadrespecto del conflicto después que la Asam-blea General en ejercicio de sus potestadeslegítimas las dejara sin efecto (actitud que se

213

habría de reiterar en el período 1970-1971)haciendo una interpretación abusiva de unaley de los años 40 dictada frente a la amena-za de la Segunda Guerra Mundial, decretó lamovilización de los huelguistas confiriéndo-les, por tanto, estado militar, por lo cual que-daron en lo pertinente sometidos a los jue-ces militares de deserción. «Leva de huel-guistas» la llamó el profesor Héctor HugoBarbagelata.

Como se advierte en esta situación, la acti-vidad de los jueces militares se produce envirtud del estado militar –ilegítimamente atri-buido por un decreto abusivo del Poder Eje-cutivo– a los trabajadores en huelga.

Tres años más tarde, en 1972, es a su vez elPoder Legislativo el transgresor de la Cons-titución al sancionar la Ley Nº 14.068 e ins-tituir en ella el así llamado «estado de guerrainterno», figura jurídica inexistente en laConstitución.

En efecto, la guerra a la que se refiere la Car-ta, regulando las competencias de los PoderesLegislativos y Ejecutivo, es la externa.

El artículo 60 dispone que en los tratadosinternacionales deberá proponerse el arbitrajeu otros medios pacíficos para solucionar lasdiferencias entres las partes contratantes, yes claro que las partes contratantes de un tra-tado son los Estados.

De acuerdo al artículo 85, 70, es competen-cia de la Asamblea General decretar la gue-rra y todo el numeral refiere a tratados, con-venciones o contratos con «potencias extran-jeras», y es claro que la guerra que sedecretare sólo podría tener como adversarioa una potencia extranjera.

El artículo 168, 16, dispone que es compe-tencia del Poder Ejecutivo –Presidencia de

la República en Consejo de Ministros– de-clarar la guerra como también decretar laruptura de relaciones, lo que sólo tiene sen-tido con respecto a Estados de la comunidadinternacional. Y la guerra sólo puede decla-rarse «si para evitarla no diesen resultado elarbitraje u otros medios pacíficos» (igualexigencia del artículo 60).

Va de suyo que el arbitraje sólo puede darseentre Estados, o dicho de otra forma, noparece admisible absolutamente diferir alarbitraje la situación interna planteada porel levantamiento de sectores internos frentea la autoridad del Estado, lo que –como fá-cilmente se comprende– pondría en entredi-cho la soberanía.

Y como consecuencia de esta ley la interven-ción de los jueces militares se produce enaplicación directa de sus disposiciones, in-cluyéndose a los civiles transgresores en su-jeción al Código Penal Militar.

En cuanto al otro tema planteado, del pre-sente y del futuro, dado el designio de estajornada, puede con legitimidad plantearse ydejarse planteado el problema de la inser-ción de la Justicia Militar orgánicamente enla estructura del Poder Ejecutivo, o si,diversamente, la fórmula constitucional nocomporta una visión de una jurisdicción es-pecializada dentro de la organización delPoder Judicial.

Con la actitud dubitativa que es la únicaposición científica que honestamente se debeadoptar en la búsqueda de lo que deber ser–y sobre todo frente a lo que ha sido y es–,puede interrogarse:

Primero, siendo que la disposición del ar-tículo 233 atribuye el ejercicio del Poder Ju-dicial o función de juzgar o jurisdicción ensentido funcional, a la Suprema Corte de

214

Justicia y a los tribunales y los juzgados, ar-tículo 233, y siendo que estos a tenor de todala Sección XV están insertos en la organiza-ción que tiene a la Suprema Corte de Justi-cia como supremo órgano administrativo,¿puede admitirse la existencia de tribunalesy juzgados fuera de la estructura de la orga-nización indicada?

La respuesta, parece, debe ser negativa.

Segundo, la función jurisdiccional, quedódicho, es privativa del Poder Judicial, de susórganos, salvo expresa y especial atribuciónque en la Carta, claramente, corresponde ala materia electoral, Corte Electoral, y a lamateria contencioso-administrativa con efec-tos anulatorios, Tribunal de lo Contencioso-Administrativo: ¿la alusión a la jurisdicciónmilitar del artículo 253 comporta esaexcepcionalidad de lo orgánico o en cam-bio, sólo tiene alcance de jurisdicción fun-cionalmente especializada?

Parece que la respuesta ha de inclinarse poresta segunda opción.

Tercero, el principio de igualdad, artículo 80,¿no significa acaso que todos los habitantesdel Estado deben tener igualdad de jurisdic-ción o comparecencia ante la misma juris-dicción orgánica, sin perjuicio de que la pro-pia Carta en forma expresa establezca deter-minadas especialidades en cuanto a los he-

chos de las personas según su condición,como en el caso lo hace el artículo 253?

También parece que la respuesta debe incli-narse por la afirmativa.

Con lo que, así como existen Jueces especia-lizados en materia de familia o en eljuzgamiento del Estado, etcétera, la especia-lización se daría también en este caso, contodas las garantías, ciertamente, que tiene laorganización del Poder Judicial, cenicientaentre los poderes del gobierno en cuanto arecursos, mas felizmente confiable en la con-ducta de nuestros jueces.

Vuelvo a la Oración de Abril. Que las «segu-ridades del contrato» por las cuales clamabael Padre de la Patria, existentes en los textos,también en cuanto a que se cumplan, comoen otros aspectos de la vida ciudadana, de-penden de nosotros mismos.

Cuando proclamaba su adhesión a la Repú-blica no hacía sólo un pronunciamiento porla forma del Estado, frente a otros que vaci-laban; estaba pautando las virtudes republi-canas: la austeridad, el mejor antídoto de lacorrupción; la igualdad de todos, nadie esmás que nadie, garantía de la integridad delcuerpo social.

Que seamos fieles a su mandato tambiéndepende de nosotros mismos.

215

La Justicia Penal Militar se encuentra consa-grada constitucionalmente en el artículo 253.De acuerdo a esta disposición actúa en dossituaciones: tratándose de delitos militares yen caso de estado de guerra.

Por tanto es competencia de la jurisdicciónmilitar, ejercida a través de sus distintos ór-ganos, resolver y juzgar en tiempo de paz,respecto a todos los delitos militares consa-grados en el Código Penal Militar, tanto ex-clusivamente militares como objetivamentemilitares, así como hacer ejecutar lo juzga-do. La actividad que desarrolla es de natura-leza jurisdiccional, subordinada a los princi-pios fundamentales que inspiran el DerechoPenal uruguayo y que también rigen en ma-teria penal militar, tales como el principiode legalidad, que prevé que no hay delito sinprevia ley que lo establezca ni pena que unaley anterior al hecho no haya determinado(previsto en los Arts. 10 y 12 de la Constitu-ción de la República), garantías fundamen-tales de la persona humana establecidas tam-bién en nuestra Carta Magna o la responsa-bilidad ante la ley de los titulares de los tri-bunales militares por apartarse del orden yformalidades de los juicios o por la más pe-queña agresión contra los derechos de laspersonas.

La Justicia Penal Militar integra el organis-mo judicial del país y sus resoluciones se con-sideran como una emanación de la justicianacional. En efecto, el artículo 12 del Códi-go Penal Militar preceptúa que: «Los Tribu-nales militares, no obstante el régimen espe-cial a que obedecen, y su carácter de órga-

Organización y jurisdicción

Marta Iturvide Contich

nos de disciplina administrativa, integran elorganismo judicial del país y sus resolucio-nes se consideran como una emanación dela justicia nacional».

En la Exposición de Motivos que acompañóla elevación del proyecto de Códigos al Mi-nisterio de Defensa Nacional, se expresa quela función de la Justicia Militar exterioriza uobjetiva un cometido judicial.

Por su parte, el artículo 31 del Código delProceso Penal, al establecer las clases de ju-risdicción, determina que la jurisdicciónpenal nacional es común o especial, debién-dose entender actualmente que los órganosque integran el Poder Judicial constituyen lajurisdicción común, en tanto que los que nolo integran, aunque sí se consideren integran-tes de la justicia nacional, son jurisdicciónespecial. Expresa la referida disposición le-gal: «(Clases de jurisdicción). La jurisdicciónpenal nacional es común y especial, y se ex-tiende a los delitos y faltas cometidos en elterritorio nacional y a los cometidos en elextranjero en los casos establecidos por le-yes o tratados.

Es jurisdicción común la que se atribuye a losJuzgados o Tribunales de la Administraciónde Justicia ordinaria a que este Código se re-fiere y es jurisdicción especial la que se asig-na a órganos ajenos a dicha Administración».

Actualmente y como se expresa en la nota alpie del artículo citado en el Código del Pro-ceso Penal actualizado, las referencias a laAdministración de Justicia deben conside-

216

rarse sustituidas por la denominación cons-titucional de «Poder Judicial».

Sin perjuicio de su dependencia en la fazadministrativa y presupuestal del Ministeriode Defensa Nacional, la Justicia Militar tie-ne absoluta independencia técnica en el ejer-cicio de su función jurisdiccional.

Sus decisiones no están sujetas a revisiónalguna, salvo en el ámbito jurisdiccional, porla Suprema Corte de Justicia integrada, comose dirá más adelante, y respecto a los recur-sos de casación y revisión.

El Código de Organización de los TribunalesMilitares –aprobado conjuntamente con elCódigo Penal Militar y el Código de Proce-dimiento Penal Militar– establece la organi-zación de la Justicia Militar, encontrándosemodificado en la actualidad por leyes poste-riores que, por ejemplo, redujeron el núme-ro de juzgados o que sustituyeron las anterio-res Defensorías Militares de Oficio por lasDefensorías Militares Letradas de Oficio.

Respecto a su organización, entonces, pode-mos decir en lineamientos generales que laJusticia Militar está compuesta por los si-guientes órganos:

- Jueces sumariantes, que se encuentran encada repartición o institución militar a finde que ante la presunta comisión de un he-cho ilícito, realicen las investigaciones másurgentes, previa solicitud de intervención deljuez militar de Instrucción que por turnocorresponda y a efectos de que no se malo-gre la indagación.

Dado que los jueces militares de Instruccióntienen jurisdicción nacional y su asiento enla capital de la República, en muchos casosno les es posible situarse en breve lapso en ellugar donde ocurre el presunto ilícito.

En tales circunstancias, y hasta la llegada deljuez militar de Instrucción, actúa el juezsumariante, a efectos de obtener las proban-zas más urgentes, con la finalidad de que nose perjudique la investigación de los hechos.

- Juzgados militares de Instrucción; actualmenteexisten dos. Sus titulares son nombrados porel Supremo Tribunal Militar, requiriéndosela calidad de militar oficial superior o mili-tar letrado de la jerarquía de mayor. Estosjueces permanecen en sus funciones cincoaños y pueden ser reelectos.

Actúan en la etapa de presumario y sumariodictando el auto de procesamiento o enjui-ciamiento, o clausurando las actuaciones porfalta de mérito para proseguirlas. Les com-pete la instrucción de todos los sumarios pordelitos militares, hasta «ponerlos en estadode acusación», según establece el artículo 82del Código de Organización de los Tribuna-les Militares.

Llevan a cabo todas las diligencias probato-rias necesarias para la averiguación de loshechos ilícitos acaecidos y la determinaciónde los culpables.

Al igual que en la Justicia Penal Ordinaria, elprocesamiento puede ser sin prisión, conprisión o con imposición de medidassustitutivas o alternativas de la prisión.

- Juzgados militares de Primera Instancia; enla actualidad son dos. Sus titulares son de-signados por el Supremo Tribunal Militar,requiriéndose para ocupar dichos cargos lacondición de militar oficial superior o te-niente coronel o coronel letrado. Permane-cen cinco años en sus cargos y pueden serreelectos.

Conocen en la etapa de plenario de todos losprocesos militares que les remitan los jueces

217

militares de Instrucción, etapa que comien-za con la acusación fiscal y termina con lasentencia definitiva de condena o absolución,sin perjuicio de poder concluir tambiénmediante un sobreseimiento del encausadou otras formas de terminación del procesopenal de conocimiento. También actúancomo jueces de apelación en todos los inci-dentes que nazcan en los juzgados militaresde Instrucción y son competentes además enla etapa de ejecución de sentencia.

- El Supremo Tribunal Militar es el órganomáximo de la Justicia Militar. Está compues-to por cinco ministros, cuatro de ellos ofi-ciales superiores o generales, debiendo per-tenecer dos al Ejército, uno a la Fuerza Aé-rea y otro a la Armada Nacional, y un quin-to miembro civil letrado. Los miembrosmilitares permanecen en sus funciones cin-co años, en tanto el miembro letrado civildura seis años en su cargo, pudiendo todosser reelectos.

Este tribunal ejerce jurisdicción sobre todo elpaís, y sus cometidos consisten en ejercer lasuperintendencia directiva, correccional y con-sultiva de toda la Justicia Militar; resolver con-tiendas de competencia que se produzcan en-tre los juzgados militares entre sí; dictar sen-tencias definitivas e interlocutorias de segun-da instancia en todas las causas elevadas enapelación por los Juzgados Militares de Pri-mera Instancia; actuar en consulta en todoslos autos de sobreseimiento y de las sentenciasde primera instancia no apeladas, entre otros.

Si la contienda se produce entre un JuzgadoMilitar y un Juzgado Penal Ordinario, quienla resuelve es la Suprema Corte de Justicia,integrada con dos miembros militares ade-más de sus miembros naturales.

El Supremo Tribunal Militar posee ademásdentro de sus funciones jurisdiccionales, la

potestad privativa de otorgar los beneficiosde libertad condicional y libertad anticipadaen las causas correspondientes a la jurisdic-ción militar (Decreto-Ley Nº 14.997 de 27/3/1980 y Decreto-Ley Nº 15.396 de 20/5/1983).

Consideramos oportuno destacar que en eldesempeño de la función, tanto los minis-tros militares integrantes de la Suprema Cor-te de Justicia, como el Supremo TribunalMilitar, los jueces y fiscales militares y losdefensores militares letrados de oficio, go-zan de absoluta independencia en el ejerciciode su función jurisdiccional, principio funda-mental y preeminente en todas las instancias delas actuaciones de la Justicia Militar, constitu-yendo sus resoluciones una emanación de laJusticia nacional.

- Suprema Corte de Justicia, que integrada consus cinco ministros naturales más dos miem-bros militares (oficiales generales), es quienresuelve los recursos de casación y revisiónque se interponen contra las sentencias desegunda instancia dictadas por el SupremoTribunal Militar, así como las contiendas dejurisdicción que se plantean entre la JusticiaMilitar y la Justicia Ordinaria.

La Suprema Corte de Justicia es el órganomáximo del Poder Judicial e integrada condos miembros militares es el órgano supe-rior de alzada de la Justicia Militar.

El contralor de regularidad se hace en el pla-no judicial por parte del Supremo TribunalMilitar o de la Suprema Corte de Justiciaintegrada, en determinados casos.

- Los defensores militares letrados de oficio sonactualmente dos. Puesto que todo encausa-do debe tener preceptivamente un defensorque lo patrocine y represente, en los casosen que no quiere o no puede costearse un

218

defensor particular, actúan los defensoresmilitares letrados de oficio, quienes debenser abogados y oficiales del subescalafón Jus-ticia Militar.

Actúan por turnos que establece el SupremoTribunal Militar.

De acuerdo a lo preceptuado por el artículo88 del Código de Organización de los Tribu-nales Militares: «Los defensores respondena sus patrocinados de la negligencia o aban-dono en la tramitación del juicio, sin perjui-cio de las sanciones disciplinarias que podráimponer el Juez que entiende de la causa».

Y de acuerdo a lo que determina el artículo265 del Código de Procedimiento PenalMilitar, los defensores en el ejercicio de sucargo gozan de amplia libertad para la defen-sa de sus patrocinados.

- Ministerio Público. El Ministerio Públicoen materia militar es ejercido en la actuali-dad por dos fiscales militares.

Dependen del Ministerio de Defensa Nacio-nal y deben ser oficiales superiores, tenien-do como mínimo la jerarquía de tenientecoronel del Ejército o Fuerza Aérea o capi-tanes de Fragata o de Navío de la Armada.Permanecen cinco años en sus cargos y pue-den ser reelectos.

Entre otros cometidos del Ministerio Públi-co pueden señalarse los de promover las ac-ciones penales que nazcan de delitos milita-res, cooperar al éxito de las investigaciones,requerir las medidas procedentes para ase-gurar a la persona del delincuente, velar porla recta administración de la Justicia Militar.Cabe destacar que los miembros militaresintegrantes de la Suprema Corte de Justiciay los ministros del Supremo Tribunal Militarson nombrados por el Poder Ejecutivo con

la venia del Senado o de la Comisión Perma-nente en caso de receso de aquel, y que losfiscales militares y defensores militares le-trados de oficio también son nombrados porel Poder Ejecutivo, al igual que los integran-tes de la Justicia Ordinaria, lo que asegurasu imparcialidad.

Agrégase además que para el caso del minis-tro letrado civil integrante del Supremo Tri-bunal Militar, se exigen iguales requisitosconstitucionales que los previstos para sermiembro de un Tribunal de Apelaciones dela Justicia Ordinaria.

Se considera en definitiva que los principiosrectores de la Justicia Militar que brevemen-te se reseñaron, conforman o constituyengarantías fundamentales para los enjuiciadosmilitares.

Agrégase que las normas que regulan la juris-dicción militar poseen un contenidoparticularísimo, justificado por las caracterís-ticas propias de las Fuerzas Armadas, para lascuales es fundamental la plena vigencia y acep-tación de valores como el honor, la lealtad, ladisciplina, el orden, la subordinación, la jerar-quía, la moralidad, la eficiencia, la responsa-bilidad y el estricto cumplimiento del deber.

En virtud de ello es que abogamos por elmantenimiento de su especificidad y auto-nomía, dada la especialidad del DerechoPenal Militar.

En efecto, el Derecho Penal Militar es unDerecho Penal especial que se perfila comoun cuerpo normativo y que tiene la particu-laridad de ser –alternativamente– comple-mentado por el derecho común y comple-mentario del mismo. Configura un Derechopropio que regula las situaciones concretasque se producen en el ámbito militar, frentea la comisión de un ilícito penal.

219

La jurisdicción penal militar, que integra lajurisdicción penal nacional, es una jurisdic-ción especial cuyos cometidos se extiendenal conocimiento y juzgamiento de los delitosmilitares ocurridos en el territorio nacionaly en el extranjero en los casos establecidospor las leyes o tratados.

Las condiciones especiales de la vida militarexigen la formación de un cuerpo específicode normas que la regulen y un órgano juzga-dor especializado, para asegurar la especifi-cidad de toda la corporación militar.

La institución militar está sujeta a un orde-namiento jurídico particular: códigos, leyes,bandos militares en tiempo de guerra, esta-tutos y reglamentos que pautan la vida y lasacciones de sus integrantes con deberes, va-lores, cultura y psicología típicos.

La Justicia Militar, justicia especial, aplicaesa legislación particular y existe en funciónde los integrantes de la institución militar.

Código del Proceso Penaly códigos militares

Por último se hará una breve mención a loscódigos militares.

Los códigos Penal Militar, de Organizaciónde los Tribunales Militares y de Procedimien-to Penal Militar, fueron aprobados con fe-cha 28 de enero de 1943.

El presidente de la Comisión Redactora dedichos códigos fue el ilustre jurisconsulto Dr.José Irureta Goyena, también redactor delCódigo Penal Ordinario que fuera aprobadoel 4 de diciembre de 1933, lo que reafirmael paralelismo que existe en materia técnico-jurídica entre la legislación penal militar y lacomún.

El Código Penal Militar está destinado aldelito militar y comprende los principiosgenerales que regulan la infracción y la pena,así como la configuración específica de losdelitos.

La esencia del delito, para este cuerpo nor-mativo, consiste en la violación de un de-ber militar. Así como existe un orden jurí-dico general, cuya transgresión en sus for-mas agravadas da origen al delito común,existe también un orden jurídico militar,cuyo quebrantamiento genera el delito mi-litar.

El Código de Organización de los Tribu-nales Militares se refiere entre otros pun-tos a la jurisdicción militar y todo lo rela-tivo a la organización de los tribunales, sucomposición y nombramiento, y el tercercódigo, al procedimiento penal militar, estoes, trata de los recursos, los términos deemplazamiento, consulta, etcétera.

Respecto a este último cuerpo legal, cabecitar especialmente el Art. 514 que prevéque cuando ocurra una cuestión de dere-cho procesal penal militar que no puedaser resuelta por las palabras ni por el espí-ritu de las disposiciones de la materia endicho Código, se acudirá a las disposicio-nes que rijan en el mismo sobre cuestio-nes o puntos análogos y si todavía subsis-tiese la duda, se resolverá de acuerdo conlas disposiciones análogas del ahora Códi-go General del Proceso y Código del Pro-ceso Penal.

La aplicación de disposiciones contenidas entales códigos ha sido más que frecuente en elprocedimiento penal militar, así como tam-bién toda aquella normativa aprobada conposterioridad a los mismos que ha implanta-do mayores garantías para los justiciables.Es estrecho el acercamiento procedimental

220

penal militar y penal ordinario, el cual se haproducido integrando y adaptando las dis-posiciones contenidas en el Código de Pro-cedimiento Penal Militar con las del Códigodel Proceso Penal y la nueva normativa queha surgido concediendo beneficios a los im-putados.

Podemos citar como ejemplo la reiteradaaplicación en los casos de procesamientos,por parte de los jueces militares de Instruc-ción, de medidas sustitutivas de la prisiónprevistas en el Art. 73 del Código del Proce-so Penal y en leyes posteriores como la Nº17.726.

Y por sobre todo, se aplica también por ana-logía, el Art. 113 del Código del ProcesoPenal, en la redacción dada por la Ley Nº17.773 de 20 de mayo de 2004, el cual de-termina que cuando una persona es condu-cida o citada a una sede judicial como inda-gada por la comisión de un presunto delito,antes de tomarle la primera declaración se leintimará la designación de un defensor quelo patrocine y si no lo hiciere, se designarádefensor de oficio, así como el acceso al ex-pediente durante todo el desarrollo delpresumario, salvo resolución fundada del juezbasada en la posible frustración de las prue-bas a diligenciar.

También se aplica en la jurisdicción proce-sal penal militar, la suspensión condicionalde la ejecución de la pena y la clausura de losprocedimientos prevista en la Ley Nº 17.272de 24 de octubre de 2000, que sustituye elArt. 20 de la Ley Nº 15.737.

Agrégase además que los jueces, fiscales yministros del Supremo Tribunal Militar es-tán sometidos a un régimen de responsabili-dad judicial similar al previsto para los ma-gistrados de la Justicia Ordinaria. En efecto,todos quienes intervienen en el ejercicio dela jurisdicción militar, son responsables porla violación o por la no aplicación de las le-yes y disposiciones que rigen el caso, en lasformas previstas en el Código de Organiza-ción de los Tribunales Militares (Art. 70).

Los casos que brevemente se menciona-ron demuestran que en la jurisdicción mi-litar el procedimiento penal se regula conlas mismas garantías que benefician al im-putado o enjuiciado por delitos comunes,no menoscabándose sus derechos porconstituir una jurisdicción especial sinoque tal procedimiento está basado en lasnormas legales vigentes, las cuales consti-tuyen derecho positivo y por sobre todo,en los derechos que establece nuestraConstitución.