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¿Uso o abuso de la autonomíamunicipal?

El desafío del desarrollo local

Informe Defensorial Nº 133


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Defensoría del PuebloJirón Ucayali Nº 388Lima 1, PerúTeléfono: (51-1) 426 - 7800, 311-0300

Fax: (51-1) 426 - 7889E-mail: [email protected]: http://www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0800-15170

Primera edición: Lima, Perú, febrero de 2008700 ejemplaresHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2008-03149

El presente informe ha sido elaborado por el Programa de Descentralización yBuen Gobierno de la Adjuntía para la Administración Estatal.

La presente publicación se realizó con el auspicio de una canasta de fondosnanciada, actualmente, por la Agencia Canadiense para el DesarrolloInternacional - ACDI, la Agencia Española de Cooperación Internacional- AECI, la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional - ASDI y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación - COSUDE.


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ÍNDICE

PRESENTACIÓN 9

INTRODUCCIÓN 13

CAPÍTULO I

DISEÑO CONSTITUCIONALDEL ESTADO: ESTADOUNITARIO Y DESCENTRALIZADO 21

1.1 El Estado peruano como Estado unitario y descentralizado. Aspectos generales 211.2 La descentralización como forma de organización del ejercicio del poder estatal 251.3 La autonomía de los distintos niveles de gobierno como presupuesto para el adecuado ejercicio de funciones 30CAPÍTULO II

LÍMITES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 37

2.1 Alcance y contenido de la Autonomía Municipal 37

2.1.1 La Autonomía Municipal como GarantíaInstitucional 40

2.1.2 Dimensiones de la Autonomía Municipal 44

2.1.3 Límites a la Autonomía Municipal 492.2. Funciones de la Autonomía Municipal: Garantía para la adecuada prestación de servicios 52


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CAPÍTULO III

LA DESCENTRALIZACIÓN COMO

MARCO PARA EL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 55

3.1 Proceso de descentralización 553.1.1 Distribución de competencias entre los niveles de gobierno 573.1.2 Estado actual del proceso de transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales y Locales 65

3.2 Los Gobiernos Locales 703.2.1 Marco Normativo 72 3.2.1.1 Antecedentes 72 3.2.1.2 Aspectos Generales de la Actual

Ley Orgánica de Municipalidades 773.2.2 Competencias de los Gobiernos Locales 81

CAPÍTULO IV ALGUNOS PROBLEMAS DETECTADOSEN EL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA

Y PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOSPÚBLICOS MUNICIPALES 107

4.1 Incumplimiento de normas del ordenamiento jurídico nacional y de normativa sectorial 113

4.2 Inadecuada incorporación de tasas administrativas y procedimientos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de las municipalidades 130


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4.3 Cobro de tasas que carecen de base legal 1424.4 Monto de las tasas que no

responde al costo del servicio efectivamente prestado 1574.5 Exigencia de requisitos ilegales 1744.6 Tercerización de las funciones tributarias de

scalización, sanción y cobranza coactiva 1804.7 Inadecuada transferencia de la administración

municipal 1884.7.1 Marco normativo 1904.7.2 Supervisión realizada por la Defensoría

del Pueblo 1934.8 Control de la actividad municipal 206

CONCLUSIONES 211

RECOMENDACIONES 235

ANEXOS 245


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PRESENTACIÓN

Las municipalidades son los órganos de gobierno localllamados a promover el desarrollo en su comunidad yprestar servicios básicos a las personas que habitan ensus circunscripciones geográcas. En esa medida, laConstitución y la Ley Orgánica de Municipalidades hanencomendado funciones que se orientan a la consecuciónde esos nes, como regular y preservar el espacio físico desus circunscripciones, prestar servicios de saneamientoy atención primaria de la salud, prestar servicios deserenazgo o vigilancia municipal, supervisar la actividadde transporte público, preservar el medio ambiente, ypromover el desarrollo de la micro y la pequeña empresaen las referidas circunscripciones.

Ciertamente, las especiales tareas asignadas a lasmunicipalices inciden en importantes y cotidianosderechos e interés de las personas. Además se puedearmar que sus acciones inciden en aquellos derechos

que la Constitución considera fundamentales como, porejemplo, el derecho a la integridad personal, el derechoa la igualdad, el derecho a la identidad, el derecho a lasalud, el derecho a la libertad de trabajo, el derecho a lalibertad de tránsito y el derecho a la propiedad.

En ese contexto, y con la nalidad de que lasmunicipalidades puedan cumplir de manera adecuadalas tareas asignadas, la Constitución les ha reconocido

autonomía política, económica y administrativa en losasuntos de su competencia, blindando de esta manerasus actos de gobierno y administrativos. Sin embargo, lainterpretación y el ejercicio de dicha autonomía no debenser ajenos a lo que establece la Constitución en cuantodispone cómo debe ser el gobierno del Estado y los límitesde cada nivel de gobierno.


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Defensoría del Pueblo

De acuerdo con la Constitución, el Gobierno peruanoes unitario y descentralizado, pero sobre la base de

circunscripciones territoriales se reconocen distintosniveles de gobierno que deben ejercen sus funciones sindesconocer que forman parte de un Estado soberano queostenta nes y deberes primordiales, así como un únicoordenamiento jurídico que debe ser atendido por todossus órganos y entidades.

Desde el inicio de sus funciones, la Defensoría delPueblo ha mantenido una constante relación conlas municipalidades del país en el marco de suscompetencias constitucionales de defensa de los derechosconstitucionales y fundamentales de la persona y lacomunidad, la supervisión del cumplimiento de los deberesde la administración estatal y la adecuada prestaciónde los servicios públicos a la ciudadanía. Esa relaciónle ha permitido constatar que la autonomía que se lesha reconocido no siempre se ejerce de manera adecuada,vale decir, dentro de los parámetros establecidos por elmarco constitucional y legal vigente en el país.

Esa conducta de las municipalidades no se condice con lasgraves responsabilidades que se les ha encomendado y,por incidir dicha conducta directamente en los derechose intereses de las personas, mina la conanza de laciudadanía en sus Gobiernos Locales. Esto último resultadesalentador respecto del proceso de descentralizaciónque, a la larga, podría verse deslegitimado, pues losmunicipios también están comprendidos en su aplicación

y desarrollo.

Con la nalidad de que ello no suceda, la Defensoríadel Pueblo, en su condición de colaborador crítico queforma parte del Estado, en más de una ocasión haformulado recomendaciones y recordatorios de susdeberes legales a las municipalidades. De este modo


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¿Uso o abuso de la autonomía municipal?

ha logrado ser escuchada y atendida en innumerablesoportunidades y respecto a las distintas materias que

son de su competencia. De igual modo, la problemáticaque encierra la práctica municipal ha sido expuesta a larepresentación nacional en los Informes Anuales que laDefensoría del Pueblo presenta ante el Congreso de laRepública.

En esta oportunidad, sobre la base de las quejas recibidasen las ocinas de la Defensoría del Pueblo en todo el país,así como de las supervisiones realizadas respecto de cómose verica la transferencia de la gestión municipal, se haelaborado el Informe Defensorial Nº 133, al que se hadenominado « ¿Uso o abuso de la autonomía municipal?El desafío del desarrollo local».

Tras revisar el concepto, los alcances y las implicanciasde la autonomía municipal, este informe busca advertircuáles son los principales yerros de la administraciónlocal con relación al marco legal general que norma suactuación, pero también brinda la ocasión de formular

recordatorios de sus deberes legales a los GobiernosLocales. Asimismo, el examen de casos ha facilitado laoportunidad de formular recomendaciones al Congresode la República y al Gobierno Nacional para que,en cumplimiento de sus funciones y competencias,contribuyan a resolver la problemática planteada.

En rigor, la nalidad es que todos los órganos del Estadodemos solución, conjuntamente, a las problemática

municipal, en procura de armonizar y consolidar elproceso de descentralización y el desarrollo integral delPerú, el cual beneciará, precisamente, a los más pobresy excluidos.

Finalmente, debo expresar nuestro agradecimiento a laCooperación Técnica Belga (CTB), así como a los miembros


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de la Canasta de Fondos de la Defensoría del Pueblo;en particular, a la Agencia Española de Cooperación

Internacional (AECI), a la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACDI), a la Agencia Sueca deCooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI)y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación(COSUDE), por su valioso apoyo para el desarrollode la presente investigación y su correspondientepublicación.

Lima, febrero del 2008.

Beatriz MerinoDefensora del Pueblo


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de los servicios públicos, la Defensoría del Pueblo se haconstituido en una institución que busca equilibrar las

relaciones entre la sociedad y el Estado. En ese sentido,promociona la recuperación de los valores éticos comola responsabilidad en el ejercicio de la función pública,la transparencia, el buen gobierno y el buen servicio alciudadano, que constituyen la base de la institucionalidaddemocrática en todos los niveles de gobierno en el quese desarrollen.

Ahora bien, el Estado descansa sobre la administraciónestatal o pública, la cual está dotada con medioseconómicos y materiales públicos para la satisfacción delos intereses generales de los ciudadanos y ciudadanas.Se trata de un conjunto de entidades que cumplen tareaspropias del Estado, tales como la satisfacción de derechos,la gestión de elementos que determinan el bienestargeneral, la prestación de servicios administrativos y lascalización del uso de los espacios y bienes públicos. Enesencia, se trata de una organización puesta al serviciode la ciudadanía y que se justica, precisamente, en elcumplimiento de ese servicio.1

El concepto “administración estatal”, sin embargo,no es singular. En efecto, no se trata de una únicaadministración, sino que bajo esa fórmula se agrupa unconjunto de administraciones públicas, en particular lascorrespondientes al Gobierno Nacional, a los GobiernosRegionales, a los Gobiernos Locales y a entes privados quedesempeñan funciones administrativas por habilitación

o delegación expresa del Estado.2 1 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T.I.

Lima: Palestra –Themis, XII ed., 2006, p. 34.2 Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Artículo I.-

Ámbito de aplicación de la ley. La presente Ley será aplicable para todas lasentidades de la administración pública.Para los nes de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” dela administración pública:


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Ahora bien, la Defensoría del Pueblo considera que laslabores que desarrolla la administración pública local –es

decir, la que llevan a cabo los municipios– implica unaespecial trascendencia para los derechos3 e intereses delas personas. Tal apreciación responde al reconocimientoque la Constitución conere a los municipios comoórganos de Gobierno Local con autonomía para promoverel desarrollo y la economía local, así como para cumpliruna serie de funciones relacionadas con la prestaciónde servicios públicos locales y el desarrollo de suscircunscripciones.4

La trascendencia de las funciones que la Constituciónasigna a la administración local se ve complementadacon lo previsto en la Ley Orgánica de Municipalidades.5 En el artículo IV de su Título Preliminar se señalaque la nalidad de las municipalidades es representaral vecindario, promover la adecuada prestación de los

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerio y Organismos PúblicosDescentralizados;

2. El Poder Legislativo;3. El Poder Judicial;4. Los Gobiernos Regionales;5. Los Gobiernos Locales;6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes

coneren autonomía;7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,

cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público,salvo mandato expreso de ley que las reera a otro régimen; y

8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan serviciospúblicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de lamateria.

3 En el caso de los derechos fundamentales, es preciso recordar que son elbasamento axiológico del ordenamiento jurídico por dimanar del principiode dignidad humana. V. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentenciacorrespondiente al Expediente N° 1417-2007-AA/TC de 8 de julio de 2005, F.J 2.

4 Artículos 194° y 195° de la Constitución. Política del Perú.5 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al Expediente

N° 3330-2004-AA/TC de 11 de julio del 2005, FF.JJ 63-64.


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servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenibley armónico de su circunscripción.

En efecto, la administración pública local –es decir,las municipalidades– son las entidades estatales quese encuentran más cercanas a la población. Por ende,se les ha atribuido tareas referidas a la satisfacciónde intereses y necesidades de las personas que son decarácter esencial y, a la vez, cotidianas. Su principalfunción consiste en organizar el espacio físico de suscircunscripciones y scalizar el uso del suelo, prestarservicios de saneamiento y gestión primaria de la salud,supervisar la actividad del transporte público, preservarel medio ambiente y mantener el ornato de la ciudad ylas áreas verdes, entre otras.

En esa línea, con la nalidad de garantizar elcumplimiento de todas las funciones encomendadasa las municipalidades, la Carta Magna, en su artículo194°, les ha reconocido autonomía política, económica yadministrativa. Sin embargo, no siempre esta autonomía

es ejercida de forma correcta por las municipalidades.Éstas tampoco han cumplido adecuadamente conlas funciones que les han sido encomendadas por laConstitución, la Ley Orgánica de Municipalidades y lasnormas que regulan el proceso de descentralización y laprestación de servicios administrativos.

Esta forma de actuar de las municipalidades ha sidoadvertida por la Defensoría del Pueblo a partir de la

recepción de un signicativo número de quejas contraestas entidades. Así, por ejemplo, durante el 2006 seregistraron 6,161 quejas relacionadas con la prestaciónde los servicios de las municipalidades; de éstas, unpreocupante porcentaje (53.04%), equivalente a 3,268,resultó fundado. En el año 2007 se iniciaron 6,535investigaciones contra los municipios, habiéndose


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concluido 4,786 de éstas (es decir, aproximadamente el73%).

La preocupación es aún mayor cuando se compara el índicede quejas del ciudadano en contra de la administraciónlocal respecto de las registradas en contra del GobiernoNacional, Regional y los organismos autónomos. Enefecto, conforme se puede vericar en el cuadro siguiente,la insatisfacción del ciudadano por el servicio prestadopor los municipios es sustancialmente mayor.

Cuadro Nº 1

Quejas recibidas por la Defensoría del Pueblo

Sectores más

quejadosQuejas recibidas 2006

N° de Quejas % Fundadas %

Gobierno Nacional 16,076 56.8% 7,545 46.9%

Gobierno Regional 530 1.87% 305 57.5%

Gobierno Local 6,161 21.77% 3,268 53%

Organismos Autónomos 5,051 17.8% 2,751 54.4%

Otros sectores 479 1.69% 178 37.1%

Total 28,297 100% 14,047 100%

Elaboración: Defensoría del Pueblo

Fuente: Base de Datos del Sistema de Información Defensorial (SID)

Ciertamente, el elevado número de quejas contralas municipalidades se podría explicar en razón delimportante número de municipalidades que existenen el territorio nacional. En efecto, en la actualidadexisten 1,832 Gobiernos Locales, de los cuales 195 son

municipalidades provinciales y el resto municipalidadesdistritales.6 No obstante, esa constatación fáctica noelimina la problemática que cotidianamente percibela Defensoría del Pueblo con relación al trabajo querealiza con los municipios del país. Esa problemática se

6 Resolución N° 1185-2006-JNE de 27 de junio del 2006.


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maniesta en cobros desproporcionados e ilegales; faltade diligencia para cumplir con los plazos legales; despidos

inmotivados o fraudulentos; inadecuada organizaciónadministrativa; negativa o demora en la prestaciónde los servicios; uso indebido de los bienes del Estado;inobservancia de funciones y atribuciones; etc.

Ahora bien, el cumplimiento de deberes y obligacionespor parte de la administración estatal no sólo es abordadopor la Defensoría del Pueblo cuando brinda atencióna casos concretos en los que se verica la vulneracióna la legalidad en las actuaciones de la administraciónestatal o prácticas contrarias a la buena administracióny buen gobierno. También la Defensoría del Puebloactúa en casos de maniesta vulneración de derechosy particular estado de indefensión de cierto grupo dela población mediante la presentación de demandasde inconstitucionalidad. Resulta relevante, de maneraparticular, citar aquellas demandas interpuestas conocasión de las ordenanzas que regulaban el régimen dearbitrios en las municipalidades distritales de Santiagode Surco y Miraores, las que merecieron sentenciasfavorables por parte del Tribunal Constitucional.7

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo también intervienea través de la formulación de recomendaciones yrecordatorios de carácter colectivo con que se busca darsolución a problemas que afectan a amplios grupos de lapoblación.8 Al respecto, en materia de municipalidades espreciso recordar el Informe Defensorial N° 33, «Tributación

municipal y Constitución», el Informe Defensorial N° 98,«Actuación del Servicio de Administración Tributaria y

7 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al ExpedienteN° 0041-2004-AI/TC de 11 de noviembre del 2004; sentencia correspondienteal Expediente N° 0053-2004-PI/TC de 16 de mayo del 2005.

8 Básicamente, la Defensoría del Pueblo desarrolla esta labor mediante susInformes Defensoriales que, hasta la fecha, suman 132.


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la Municipalidad Metropolitana de Lima», y el InformeDefensorial N° 106, «El Proceso de Raticación de

Ordenanzas que Aprueban Arbitrios Municipales enLima y Callao (Ejercicios Fiscales 2002 al 2006)». Esteúltimo examina, precisamente, cómo las municipalidadesde Lima y Callao, en el ejercicio de su potestadtributaria, incorporan los criterios dados por el TribunalConstitucional en sus sentencias, vericando algunosniveles de incumplimiento.

En el marco de dicha atribución, la Defensoría delPueblo ha considerado conveniente revisar el concepto,alcances e implicancias de la autonomía municipal apartir del análisis de 56 casos recibidos por las OcinasDefensoriales, donde se pone de maniesto el excesode los Gobiernos Locales respecto de los parámetrosestablecidos para su actuación.

Con dicha nalidad, de manera preliminar, en elcapítulo I se detalla el marco conceptual bajo el cualse desarrolla y organiza el Estado y sus tres niveles de

gobierno, así como las relaciones que existen entre ellospara alcanzar el objetivo común de desarrollo integraldel país. Además, en el capítulo II se aborda in extenso el concepto de autonomía municipal y sus límites comoparte de la democracia bajo la cual se funda el Estadoperuano.

Asimismo, con el propósito de entender la necesidadde los límites de la autonomía municipal en aras de un

objetivo común, en el capítulo III se describe y analizael proceso de descentralización y, como parte de éste,la distribución de competencias entre los niveles degobierno. Finalmente, en el capítulo IV se examinan losproblemas detectados en el ejercicio de la autonomíamunicipal.


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Al respecto, cabe precisar que para los efectos dedesarrollar este Informe, y particularmente, el capítulo

IV, la Defensoría del Pueblo realizó, durante septiembredel 2007, una supervisión de la forma en que se vericala transferencia de la gestión municipal al nal decada período de Gobierno Local. Para tal efecto sesupervisaron 75 municipalidades en donde, como se veráen detalle, se detectaron serias deciencias referidas ala entrega de cuentas contables, así como de expedientesadministrativos y judiciales que dieron lugar a laformulación de recomendaciones especícas por parte de

las respectivas Ocinas Defensoriales.Finalmente, se debe precisar que este Informe Defensorialpresenta en el capítulo V un conjunto de conclusiones yrecomendaciones que pretenden contribuir a optimizar lagestión municipal, a promover la vigencia de los valoreséticos en el ejercicio de la función pública y la convivenciasocial, así como a fortalecer la institucionalidaddemocrática.


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CAPÍTULO I

DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO:ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO

1.1 El Estado peruano como Estado unitario ydescentralizado. Aspectos generales

El artículo 43° de la Constitución Política del Perúestablece que la República es democrática, social,

independiente y soberana. A su vez indica que el Estadoes uno e indivisible, deniendo al gobierno como unitario,representativo, descentralizado y organizado según elprincipio de separación de poderes.

Por otra parte, en el artículo 188º se precisa que ladescentralización es una forma de organizacióndemocrática y constituye, al mismo tiempo, unapolítica permanente de Estado, de carácter obligatorio,cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral delpaís.

En esa línea, el artículo 189º de la Constitución disponeque el territorio de la República está integrado porregiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyascircunscripciones se constituye y organiza el gobierno anivel nacional, regional y local. Así, el nivel regional degobierno lo constituyen las regiones y los departamentos,en tanto el nivel local se concreta en provincias, distritos

y centros poblados. En denitiva, el diseño actual seajusta a lo que disponen la Constitución y las leyes,con la nalidad de preservar la unidad e integridad delEstado y de la Nación.


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La lectura conjunta de dichos dispositivosconstitucionales9 permite sostener que el Estado

peruano adopta una estructura constitucional en la quese considera al Gobierno como unitario, representativoy descentralizado, y se prevé que se ejerza de maneradescentralizada a través de las municipalidadesprovinciales y distritales, así como de los GobiernosRegionales que en la actualidad cuentan con basedepartamental.

El componente unitario de dicha fórmula política suponeentender al Estado como único e indivisible, esto es quela unidad estatal es el fundamento de la estructura,organización y marcha del Estado peruano. Asimismo,el carácter representativo del Estado implica que seala democracia representativa el escenario donde seconjuguen de forma armónica el principio político desoberanía popular con los mecanismos deliberativos quedirectamente ejerza la ciudadanía. En ese escenario, ya través de dichos mecanismos, se deberán atender lasdistintas necesidades de la población por parte de losdistintos niveles de gobierno.

Por último, el carácter descentralizado del gobierno nosindica la opción constitucional por la descentralizacióncomo una forma de organización democrática y comouna política de Estado permanente y obligatoria, con elobjetivo fundamental de propiciar el desarrollo integraldel país.10

9 Los distintos dispositivos constitucionales deben interpretarse en conjunto enatención a que la Constitución contiene las normas básicas de una comunidad.De ahí que la teoría de la interpretación constitucional establezca comocriterio el principio de unidad de la Constitución, el que “obliga a no contemplaren ningún caso sólo la norma aislada, sino siempre además en el conjunto quedebe ser situada”. HESSE, Honrad. Escritos de Derecho Constitucional, 2ª ed.,Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p. 45.

10 ZAS FRIZ BURGA, Johnny. “De la descentralización” en AA.VV. LaConstitución comentada, T. II, Lima: Gaceta Jurídica, 2005, pp. 954 y ss.


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Estos tres componentes que perlan la forma degobierno del Estado peruano no constituyen criterios

independientes susceptibles de ser aplicados de formaindependiente o disociada, sino que forman parte de unafórmula política que sintetiza la opción del constituyentesobre la forma en que se debe ejercer el gobierno.

En razón de ello, el Estado peruano no se puede concebircomo “unitario descentralizado”, pues ello supondría laexistencia de un único Gobierno y, por ende, un únicoordenamiento jurídico que se descentraliza o desconcentraen todo el territorio. Por el contrario, el Estado peruanoes “unitario y descentralizado” porque se trata de unEstado en el que la descentralización –sin llegar al gradodel Estado Federal– alcanza una manifestación político– normativa que acepta la convivencia de subsistemasnormativos en los distintos niveles de Gobierno (nacional,regional y local).

Esta ha sido la interpretación del Tribunal Constitucional,para el que la interpretación conjunta de la fórmula política

prevista en el artículo 43° de la Constitución Política, asícomo de los demás dispositivos constitucionales referidosa la descentralización, permite sostener:

“que el Estado peruano no es “unitariodescentralizado”, sino “unitario y descentralizado”[…]Un Estado “unitario descentralizado” es meramenteun Estado unitario complejo, es decir, aquel en el

que la descentralización solamente se presenta en unámbito administrativo, mas no en un ámbito político.En dichos Estados, las entidades descentralizadas no

gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienenimportantes potestades reglamentarias y ejecutivas,éstas nalmente reducen su cometido a la ejecución delas leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitución


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no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados(regiones y municipios) autonomía administrativa,

sino también económica, y, lo que es más importante,autonomía política”.11

Ahora bien, la consideración del Estado peruano comounitario y descentralizado exige también la convivenciaarmónica y articulada de los subsistemas normativosprovenientes de los distintos niveles de gobierno, loscuales deben perseguir los nes comunes señalados enlos artículos 1º y 44º de la Constitución Política.

Tal convivencia armónica supone que cada nivel degobierno no invada los espacios competenciales reservadosa los otros niveles de gobierno del Estado peruano, perotambién implica la suma de esfuerzos para concretar losnes comunes al desarrollo integral del país. Es más: ladescentralización juega un papel trascendental porqueconstituye una forma de organización y ejercicio del poderque debe llevar al desarrollo integral del país mediante laasignación de competencias y transferencia de recursos

hacia los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.12 En efecto, la fuerza normativa de la Constitución,particularmente en su artículo 1°, exige que los distintosniveles de gobierno tengan como n último de susfunciones a la persona humana y su dignidad como nsupremo del Estado y de la sociedad. De igual modo, elartículo 44º enumera los deberes primordiales del Estadoperuano, los cuales también constituyen un mandato derealización dirigido a todos los niveles de gobierno, pues

dichos deberes primordiales están referidos a garantizarla plena vigencia de los derechos humanos, proteger

11 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente a losExpedientes Nº 0020 y N° 0021-2005-AI (acumulados) de 27 de septiembredel 2005, F.J. 38.

12 LEÓN VÁSQUEZ, Jorge Luis. “Deberes fundamentales del Estado”, en AA.VV. La Constitución comentada. T.I, Lima: Gaceta Jurídica, 2005, p. 699.


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a la población de las amenazas contra su seguridad ypromover el bienestar general fundado en la justicia y el

desarrollo integral y equilibrado de la Nación.Finalmente, es necesario precisar que si bien ladescentralización supone el establecimiento de órganosde poder territorialmente delimitados y dotados deautonomía política, económica y administrativa, elejercicio de dicha autonomía se debe realizar dentrode lo previsto por la Constitución Política y las leyes– marco que regulan el reparto competencial entre elGobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y lasmunicipalidades.13

1.2 La descentralización como forma deorganización del ejercicio del poder estatal

Como se ha mencionado anteriormente, ladescentralización constituye una forma de organizacióndemocrática del poder del Estado y, así mismo, unapolítica permanente que se debe concretar a través deun proceso continuo.

Es importante entender que, como proceso, ladescentralización requiere ser implementada a travésde etapas, es decir, de manera progresiva y conformea criterios que permitan una adecuada asignación decompetencias y transferencia de recursos del GobiernoNacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales.

En ese sentido, la descentralización se congura no sólocomo un instrumento democratizador del poder y unagarantía para la libertad, sino que, además, supone unamejor técnica de organización para resolver los asuntos

13 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente a losExpedientes Nº 0020 y N° 0021-2005-AI (acumulados) de 27 de septiembredeL 2005, FF. JJ. 34 y ss.


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públicos.14 En efecto, la distribución de competenciasy funciones en distintos niveles de gobierno, pero con

objetivos comunes, resulta una forma de organizaciónque se presenta como la más idónea para concretar lasobligaciones positivas y negativas que debe cumplirel Estado en función de las personas. La protección alciudadano no implica solamente acotar los ámbitos deintervención del Estado sino, por el contrario, que ésteactúe activamente garantizando a las personas losmínimos materiales indispensables para una existenciadigna.15

Ahora bien, en la línea de lo sostenido por Prelot,16 resulta necesario entender las características17 de ladescentralización:

1. Existencia de una pluralidad de órganos de decisióny de centros particulares de intereses que asegurenuna efectiva descentralización del poder. Ello sematerializa a través de la adopción de decisionespropias por parte de la entidad nacional, así comode las entidades regionales y locales.

2. Autogobierno. Esta característica está referida a laposibilidad de que cada instancia descentralizadatenga un gobierno propio, elegido al amparo delprincipio democrático.

14 VEGA, Pedro de. “Poder constituyente y regionalismo”, en TRUJILLO,Gumersindo (ed). Federalismo y regionalismo, Madrid: Centro de EstudiosConstitucionales, 1979, p. 354.

15 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Cursode Derecho Administrativo. Op.cit., p. 961.

16 PRELOT, M. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris : Dalloz,1972, p. 241. Citado por: FERRANDO BADÍA, Juan. El Estado unitario, elEstado federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978, p. 46.

17 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente a losExpedientes Nº 0020 y N° 0021-2005-AI (acumulados) de 27 de septiembredel 2005, F.J. 38.


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3. Sujeción de las autoridades de las instanciasdescentralizadas a los controles propios de un

Estado de derecho. Esta última característica estáreferida a que el ejercicio de poder por parte de losniveles de gobierno debe estar controlado a partir delos objetivos y deberes que involucran al conjuntodel Estado.

Sin perjuicio de estas tres características claramentedenidas, se debe tener presente que la realización dela descentralización requiere de un conjunto de normasque haga posible su funcionamiento en la práctica. De

ahí que, con la nalidad de consolidar un verdaderoproceso de descentralización en el Perú, el 20 de juliodel 2002 se publicó la Ley Nº 27783, Ley de Bases de laDescentralización, la cual desarrolla el Capítulo XIV dela Constitución Política referida a la descentralización.

En efecto, la Ley de Bases de la Descentralización establecela nalidad, los principios, los objetivos y los criteriosgenerales del proceso de descentralización, regulando la

conformación de las regiones y las municipalidades. Enesa línea, enumera las competencias de los tres nivelesde gobierno, determinando los bienes y recursos de losGobiernos Regionales y Locales, así como las reglasaplicables a las relaciones que se entablen entre dichosniveles de gobierno.

Así, de acuerdo al artículo 3º de la Ley de Bases de laDescentralización, la nalidad de la descentralización

es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país,mediante la separación de competencias y funciones, yel equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles degobierno en benecio de la población. En virtud de dichon, esta norma establece los principios generales en los quese debe sustentar el proceso de descentralización, entreellos, la permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad,


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derecho, ubicándose entre la esfera de la descentralizacióninstitucional y la autonomía, en cuanto principio que

inspira un proceso de socialización de los poderes públicos. Además, se trata de un principio que permite dar solucionesa los posibles conictos de competencia que eventualmentese susciten entre los niveles de gobierno.

Finalmente, aun cuando no se encuentre enumerado enla Ley de Bases de la Descentralización, es importantetener en cuenta el principio de lealtad entre los nivelesde gobierno, que se encuentra implícitamente reconocidoen los artículos 189º, 191º y 192º de la ConstituciónPolítica. Este principio ha sido incorporado por elTribunal Constitucional19 y se orienta a asegurar que elproceso de descentralización no genere desintegracióno enfrentamiento entre los Gobiernos Regionales yLocales. Se trata entonces de un principio que arma elcarácter unitario del Estado e incide en los niveles degobierno para que no confundan la autonomía que les hasido reconocida constitucionalmente con la autarquía osoberanía interna.

19 Para el Tribunal Constitucional, este principio “implica que el carácterdescentralizado del Estado peruano no es incompatible con la conguraciónde Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el establecimiento deórganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota deautonomía política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarsedentro del marco constitucional y legal que regula el reparto competencial delos Gobiernos Regionales y Municipales.

En consecuencia, de este principio se derivan, a su vez, deberes concretostanto para el Gobierno Nacional así como para los Gobiernos Regionales.

Así, el Gobierno Nacional debe observar el principio de lealtad regional, loque implica su cooperación y colaboración con los Gobiernos Regionales.Del mismo modo, los Gobiernos Regionales deben cumplir el principio delealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar, a través de susactos normativos, nes estatales; por ello no pueden dictar normas que seencuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de laConstitución”. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondienteal Expediente N° 0031-2005-PI/TC de 20 de marzo del 2007, F J. 11.


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1.3 La autonomía de los distintos niveles degobierno como presupuesto para el adecuado

ejercicio de funcionesEl Diccionario de la Real Academia de la Lengua Españoladene la autonomía como la “potestad que dentro de unEstado tienen municipios, provincias, regiones u otrasentidades, para regirse mediante normas y órganos de

gobierno propios”. En una segunda acepción señala quees la “condición de quien, para ciertas cosas, no dependede nadie”.

Ahora bien, doctrinariamente20 se sostiene que ladenición de autonomía no puede descansar sobre unconcepto cientíco preciso. Más aún, los esfuerzos quese han realizado efectivamente en el ámbito jurídicopor recuperar un signicado preciso, lejos de habercontribuido a una claricación conceptual, han provocadouna proliferación de términos como “autonomía”,“autogobierno”, “autoadministración”, “autarquía”, entreotros.

Por otro lado, la indagación etimológica (voz grieganomos) no conduce tampoco a resultados esclarecedores,brindando sólo una aproximación (normativa) ala denición de autonomía en el sentido de que esaquella en virtud de la cual un sujeto goza de ciertacapacidad para darse a sí mismo las normas por lasque se rige. De ahí que se señale que la autonomía haido experimentando un proceso de expansión y se ha

convertido hoy en día en una técnica de muy amplioradio, susceptible de ser aplicada a objetos y realidadesde muy diversa índole.

20 PAREJO ALFONSO, Luciano. “La autonomía local en la Constitución”, enTratado de Derecho Municipal, T. I, Madrid: Civitas Ediciones, 2004, pp. 30 y 31.


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gobierno. Así, por ejemplo, gracias al reconocimiento de laautonomía local, los Gobiernos Municipales y el Gobierno

Nacional mantendrán relaciones de coordinación sobre labase de las competencias materiales que la Constitucióny las leyes generales les han asignado a cada uno, sinque esto implique que el Gobierno Municipal se hallesubordinado al Gobierno Nacional.

De esta forma también lo ha entendido la CorteConstitucional de Colombia, para la cual es evidente lainterrelación que debe existir entre descentralización yautonomía. En efecto, dicha Corte ha señalado que “laautonomía es un elemento sustancial de la organizacióndel Estado colombiano y tiene su especicidad frentea la descentralización. Por ello, la autonomía de lasentidades territoriales se distingue de la descentralizaciónterritorial. Mientras que la descentralización se reereal contenido material, a las competencias y recursosasignados por la Constitución y la ley a los entesterritoriales, la autonomía consiste en el margen decapacidad de gestión que el constituyente y el legislador

garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen ycontrolen sus actividades, en aras del cumplimiento delas funciones y nes del Estado”. En esa línea, consideraque “la autonomía es una consecuencia sine qua non dela descentralización, aunque no es exclusiva de ésta. Noes previsible un régimen de descentralización como formade organización política de un Estado, en donde no hayaautonomía de los entes territoriales”.23

En consecuencia se puede armar que el reconocimientode la autonomía a los distintos niveles de gobierno es,en cierta medida, instrumental, pues constituye el

23 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C- 1258/2001(Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 49º (parcial) de la Ley617 del año 2000), de 29 de noviembre del 2001, FF.JJ. PP 4-5.


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espacio garantizado constitucionalmente para que losgobiernos descentralizados cumplan cabalmente con las

competencias y funciones que les han sido atribuidas enel marco de un Estado unitario y descentralizado.

Esta conexión directa que existe entre el reconocimientode la autonomía de los distintos niveles de gobierno yel orden nuclear constitucional también se evidenciaen lo que respecta a las obligaciones sociales quele corresponde llevar a cabo a un Estado denidocomo social y democrático.24 En efecto, la dimensiónorganizativa de la autonomía contribuye a la realizaciónde dicho modelo estatal porque la prestación de servicioses encargada a instancias de gobierno cada vez máscercanas a la población. De esta forma, el reconocimientoconstitucional de autonomía concedido a cada uno delos distintos niveles de gobierno entraña un mandato aéstos para que contribuyan con el proceso de continuatransformación de las condiciones socioeconómicas, asícomo en la superación de la separación rígida existenteentre el Estado y sociedad.

De ahí que sea importante indicar que el reconocimientode autonomía política, económica y administrativa a losgobiernos descentralizados –Regional y Local– tiene comon propiciar y, ciertamente, facilitar el cumplimiento delos deberes que el propio ordenamiento constitucional ylas correspondientes leyes orgánicas les han asignadoen la forma de competencias y funciones. Estos deberes,además, están generalmente relacionados con la

satisfacción de intereses y derechos de las personas.

En esa línea, la autonomía también supone la obligacióngenérica de los gobiernos descentralizados de respetar

24 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Cursode Derecho Administrativo. Op.cit., p. 951.


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los espacios de actuación que la Constitución y las leyeshan reconocido a los otros niveles de gobierno. Así, por

ejemplo, los Gobiernos Regionales y Locales en el ejerciciode su potestad normativa, como manifestación de suautonomía política, deberán abstenerse de dictar normasque invadan las competencias asignadas al GobiernoNacional. De igual forma, dichos niveles de gobiernotienen el deber de cooperar lealmente con la consecuciónde los nes primordiales del Estado peruano.

De esa forma también lo ha entendido el legisladornacional al establecer en el artículo 49° de la Leyde Bases de la Descentralización que el GobiernoNacional y los Gobiernos Regionales y Locales debenmantener relaciones de coordinación, cooperación yapoyo mutuo. Esta relación se debe desarrollar en formapermanente y continua, de manera que se articuleel interés nacional con los intereses propios de lasregiones y localidades. En ese sentido, se ha dispuestoexpresamente que los Gobiernos Regionales no puedaninterferir en la actuación y ejercicio de competencias delas municipalidades de su jurisdicción, las cuales puedencelebrar y suscribir convenios de colaboración mutua yrecíproca, así como contratos de cualesquier naturalezapara la consecución de los nes comunes determinados.

Asimismo, las relaciones de coordinación también exigenque los Gobiernos Regionales y Locales proporcionenla información requerida para mantener actualizadoslos distintos sistemas administrativos y nancierosorganizados a escala nacional.

Por su parte, el artículo 50º de la citada Ley de Bases señalaque los Gobiernos Regionales y Locales se relacionan conel Congreso de la República por medio de los congresistasy de las comisiones que integran este poder del Estado,particularmente a través de la actual Comisión deDescentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y


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Modernización de la Gestión del Estado. Dicha relaciónse desarrollará alrededor de iniciativas legislativas,

normatividad, intercambio de información y scalización. Asimismo, este dispositivo establece que los GobiernosRegionales y Locales tienen el derecho y la obligación departicipar en el proceso de sustentación y aprobación desus presupuestos institucionales.

Es necesario mencionar, nalmente, que la autonomíareconocida a los niveles de gobierno debe contar con unsoporte democrático. En otras palabras, el ejercicio de laautonomía regional o municipal, como manifestación delejercicio descentralizado del gobierno estatal, requiere dela legitimidad democrática propia del pluralismo, tantoen los ámbitos político y social como en el territorial.Del mismo modo, desde la perspectiva territorial, serequiere que en todos los niveles de gobierno se asegurela alternancia en el ejercicio del poder y la diversidad deopciones.25

25 PAREJO ALFONSO, Luciano. “La autonomía local”. Op.cit., p.41.


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CAPÍTULO II

LÍMITES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL

2.1 Alcance y contenido de la AutonomíaMunicipal

La Constitución Política establece que el gobiernoestatal es compartido por el Gobierno Nacional, losGobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. Respecto

a las municipalidades, el artículo 194º de la ConstituciónPolítica señala que las municipalidades provinciales ydistritales son los órganos de Gobierno Local y que por ellotienen autonomía política, económica y administrativaen los asuntos de su competencia.

Asimismo, formando un bloque de constitucionalidad conel Texto Constitucional, el artículo II del Título Preliminarde la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidadesprescribe que “los gobiernos locales gozan de autonomía

política, económica y administrativa en los asuntosde su competencia. La autonomía que la Constitución

Política establece para las municipalidades radica enla facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos

y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.

El reconocimiento constitucional de los municipios comoGobiernos Locales a los que se reconoce autonomía, así

como su desarrollo en la Ley Orgánica de Municipalidades,da cuenta de instituciones que tienen origen en lavoluntad del constituyente y al ser incorporadas a laNorma Constitucional adquiere carácter jurídico–político.Tales condiciones permiten descartar teorías sobre lacreación natural de los entes locales y la autonomíalocal en términos de asociación natural que garantiza


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los asuntos locales de forma distinta y separada de lascorrespondientes al Estado.26

Empero, a pesar de la autonomía que detentan losmunicipios no tiene carácter natural y constituyeuna opción de la soberanía popular plasmada enla Constitución, su reconocimiento no responde ala arbitrariedad. Los Gobiernos Locales son unarealidad social existente desde el inicio de nuestra vidarepublicana. Se trata de una forma de organización típicade los asentamientos humamos, generalmente urbanos,mediante la cual se resuelve el deseo y la necesidad delser humano de integrarse en comunidades concretas. Deahí que se pueda armar que el Texto Constitucionalrealiza un reconocimiento constitutivo de los enteslocales. En efecto, constituye un reconocimiento porquesu incorporación a la Constitución no es creativa, sinosimplemente acoge una realidad preexistente, perotambién tiene carácter constitutivo porque sólo por dichadecisión llega a alcanzar la condición de poder público.27

Ahora bien, a diferencia del reconocimiento jurídicode otros entes que forman parte de la administraciónpública, dicho reconocimiento viene dado, en el casode los Gobiernos Locales, por la propia Constitución yno por parte del legislador ordinario. Esto refuerza losostenido antes respecto al diseño constitucional, porqueel reconocimiento de los municipios como GobiernosLocales da cuenta de que no estamos sólo frente a unadivisión territorial del poder, o a un simple reparto de

funciones administrativas con bases descentralizadas,

26 Referidas por PAREJO ALFONSO, Luciano. La Autonomía Local en laConstitución, 2º edición, Madrid: Civitas, 2003, pp. 41–42.

27 Los actuales textos constitucionales son una síntesis entre el ser y el deber serporque en ellos encontramos tanto elementos de normalidad como aspectosprescriptivos. HELLER, Hermann. Teoría del Estado, 7ª Reimpresión,México: Fondo de Cultura Económica, 1974, pp. 275–276.


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sino que estamos frente a una división política del poder. Además, esto se justica en razón de lo prescrito por

el ya citado artículo 43° de la Constitución que prevéla arquitectura básica de la organización política yterritorial del Estado.

Asimismo, la autonomía municipal, como reere LucianoParejo Alfonso,28 está directamente relacionada conel cumplimiento de las funciones administrativas quehan sido asignadas al Gobierno Local. En esa medida,dicha autonomía comparte los objetivos de las funcionesy responsabilidades que deben realizar los municipios,las que se pueden llevar a cabo con la participación ocolaboración de los administrados y administradas.

Además, al encargársele funciones y actividades a laadministración local, ciertamente disminuye el númerode funciones que tienen que cumplir las otras instanciasde gobierno y se crea una conexión más cercana entrela sociedad y el Estado, pues los Gobiernos Locales seencuentran más cercanos a la población. Sin embargo,la autonomía reconocida en la Constitución no es ajenaa los principios establecidos por la Teoría del Estado, enparticular los relacionados a la unicidad del poder estataly la soberanía territorial que es un elemento del Estado.

En esa línea es importante tener en cuenta, asimismo,que la Constitución funda y adopta la fórmula políticadel Estado Social y Democrático de Derecho, en el que lasoberanía reside en el pueblo, de la cual se derivan lospoderes públicos.29

28 PAREJO ALFONSO, Luciano. La Autonomía local en la Constitución, … p. 26.29 De acuerdo a la dogmática, la fórmula política de Estado Social y Democrático

de Derecho da cuenta de “un Estado con vocación activa, beligerante,intervencionista respecto a la sociedad (el Estado social, el momento socialdel Estado), a través de procedimientos y con vistas a la realización de

principios democráticos ( el Estado Democrático, el momento democrático delEstado) y que somete su actuación, incluida la de la mayoría democrática, ala disciplina del Derecho según el marco competencial constitucionalmente


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2.1.1 La Autonomía Municipal como GarantíaInstitucional

Tradicionalmente se ha entendido a la autonomíamunicipal como una garantía institucional. En otraspalabras, se ha identicado a la autonomía local conuna técnica constitucional destinada a proteger de lasmayorías parlamentarias a ciertas instituciones que sonconsideradas esenciales en el ordenamiento jurídico ycuya preservación se juzga indispensable para asegurarlos principios constitucionales.

En esa línea, dogmáticamente se sostiene que lagarantía institucional, como técnica de protección, tienetres dimensiones: de sentido, de densidad y temporal. Elcontenido de cada una de ellas es el siguiente:30

a) La dimensión de sentido alude a la nalidad dela garantía institucional que es la preservación deuna institución recogida en la Constitución, en tantola garantía institucional actúa frente a cualquier

intento de deformación sustantiva y, desde luego, dedesaparición de la institución que busca proteger.

b) La dimensión de densidad se reere al grado ointensidad de protección que brinda la garantíainstitucional como técnica, alcanzando su gradomáximo respecto al núcleo o ámbito esencial de lainstitución constitucional que busca proteger. Sinembargo, es difícil precisar en abstracto el núcleo

esencial que tutela la garantía institucional.

establecido (el Estado de Derecho, el momento jurídico del Estado)”. CABOMARTÍN, CARLOS DE. La crisis del Estado social, Barcelona: PPU, 1986,p. 15. En sentido análogo: PÉREZ LUÑO, ANTONIO. Derechos Humanos,Estado de derecho y constitución, 7ma Ed., Madrid: Tecnos, 2001, p. 234.

30 PAREJO ALFONSO, Luciano. La Autonomía Local en la Constitución…, p. 44.


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c) Ladimensión temporal da cuenta de que la garantíainstitucional es un mecanismo protector que actúa

respecto a una pluralidad de acciones del legisladoro de otros poderes públicos que pueden ser sucesivasen el tiempo y, en distintos momentos, afectan elnúcleo esencial de la institución constitucionalprotegida. No obstante, la garantía institucional noes ajena al contexto social en la cual se concreta. Deahí que sólo despliegue sus efectos frente a medidasque claramente fuerzan la evolución de la instituciónque la Constitución protege o que rompen con la

imagen vigente y aceptada de ella. En esa medida, lagarantía institucional no actuará frente a los casosen que sólo se evidencie una evolución razonable.

De acuerdo a lo anterior, la garantía institucional dela autonomía municipal se debe entender como unmecanismo de protección de la esfera de actuaciónconstitucional de los Gobiernos Locales respecto alas acciones que contra ella puedan realizar los otrosórganos del Estado. En esa medida, la identicaciónde la autonomía municipal como garantía institucionaltiene como objetivo que esta institución, acogida en laConstitución, se mantenga reconocible en razón de laimagen generada en la conciencia social de cada tiempo ycada lugar. Asimismo implica que las únicas afectacioneslegítimas al concepto de autonomía local sean aquellasque respeten, entre otros, los principios de legalidad,proporcionalidad y razonabilidad.31

En ese contexto, el reconocimiento que la Constituciónhace de la autonomía local y su consideración comogarantía institucional comporta un triple efecto básico:

31 SOSA WAGNER, Francisco. Manual de Derecho Local. Cuarta Edición,Madrid: Aranzadi, 1999, pp. 55–56.


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y funciones públicas conadas por la Constitucióny el legislador a los Gobiernos Locales. Es decir,

la autonomía municipal como condición queposibilita el desempeño de funciones por parte delas municipalidades, lo que implica asimismo ciertogrado de libertad e independencia de estos entes a losotros niveles de gobierno y, ciertamente, protecciónfrente a posibles injerencias de éstos.

Si bien la técnica de la garantía institucional contribuyeenormemente a la protección de la institución dela autonomía municipal, no es posible sustentar suinfalibilidad. En efecto, en la práctica (y como veremos en elCapítulo IV de este Informe), dicha técnica constitucional,como toda institución constitucional, está abierta a lainterpretación y no establece límites absolutos frente a laactividad legislativa de asignación de funciones; muchomenos supone, por sí sola, el único parámetro para lavericación de éstas. De ahí que sea posible sostener quela garantía institucional de la autonomía municipal nosiempre es suciente para asegurar la integridad y el

desarrollo adecuado de funciones constitucionales porparte de los Gobiernos Locales, como piezas del Estado.De igual modo, dicha institución también es y puedeser usada en forma extendida por las municipalidadespara trasvasar los linderos que limitan su ámbito deactuación e invadir las competencias y funciones de losotros niveles de gobierno.

En esa medida, los alcances y límites de la autonomía

municipal se deben establecer mediante la interpretaciónconjunta de las normas constitucionales y también legalesque vinculan a las municipalidades, así como a los otrosórganos del Estado y, principalmente, a los otros nivelesde gobierno. En este cometido resultan especialmenterelevantes las normas legales, generalmente leyesorgánicas, que integran el bloque de constitucionalidad en


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Finalmente, la autonomía económica o nanciera, lacual está determinada por los límites y las posibilidades

de acción que las entidades locales poseen y ejercen,respecto a los dos elementos constitutivos de susestructuras nancieras; es decir, con relación a los gastosy los ingresos o rentas.

El artículo 9º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de laDescentralización, establece que la autonomía de losGobiernos Regionales y locales tiene tres dimensiones:política, administrativa y económica. En particular,señala:

9.1. Autonomía Política. Es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en losasuntos de su competencia, aprobar y expedir susnormas, decidir a través de sus órganos de gobierno

y desarrollar las funciones que le son inherentes.

9.2. Autonomía Administrativa. Es la facultad deorganizarse internamente, determinar y reglamentar

los servicios públicos de su responsabilidad.9.3. Autonomía Económica. Es la facultad de crear,recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios

y aprobar sus presupuestos institucionales conformea la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y lasLeyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio suponereconocer el derecho a percibir los recursos queles asigne el Estado para el cumplimiento de sus

funciones y competencias.

De esta forma, normativamente, se establece que ladimensión política de la autonomía municipal involucrala potestad para adoptar políticas y decisiones referidas alos temas que son competencia de los Gobiernos Locales,así como la facultad de emitir normas generales que seránde aplicación en la circunscripción de cada municipio.


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En la línea de lo dispuesto por la Ley de Bases de laDescentralización, el Tribunal Constitucional,34 ha

señalado que “(…) la Constitución garantiza el institutoconstitucional de la autonomía municipal, en susámbitos político (entre ellos el legislativo), económico

y administrativo, en los asuntos de su competencia”. Además, sostiene que “con la autonomía municipal se garantiza que los Gobiernos Locales, en los asuntos queconstitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las

potestades necesarias para garantizar su autogobierno”.

Por su parte, Hildebrando Castro–Pozo35 arma quela autonomía municipal comprende las dimensionespolítica, administrativa y económica, que explica endetalle. En ese sentido, en lo que toca a la autonomíapolítica, identica las siguientes facultades:

a) Autonormarse mediante ordenanzas en las materiasque son de competencia local, complementando lasnormas de alcance nacional. Así, por ejemplo, lasmunicipalidades pueden emitir ordenanzas que,

complementando las normas nacionales, regulenaspectos de transporte público para su ámbitoterritorial.

b) Autoorganizarse, a partir de su propia realidad, susprioridades y los planes que haya decidido ejecutar.

c) Defender su autonomía en casos de conicto decompetencia. Un claro ejemplo de ello es la legitimidadque la Constitución Política reconoce a los Gobiernos

Locales Provinciales para interponer procesosconstitucionales en defensa de su autonomía, tanto

34 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al expedienteNº 0007-2002-AI/TC del 27 de agosto del 2003, FJ. 9.

35 CASTRO–POZO DÍAZ, Hildebrando. “Gobiernos Locales”, en AA.VV. LaConstitución comentada, T. II, Lima: Gaceta Jurídica, 2005, pp. 997 y ss.


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del proceso de inconstitucionalidad como del procesode competencia.

d) Formular iniciativas legislativas en las materias decompetencia local. Esta facultad reviste una especialimportancia porque complementa la visión nacionalo regional que pueda tener, debido a su composición,el Congreso de la República.

De acuerdo a este autor, la autonomía administrativade los municipios estaría constituida por los siguientescomponentes:

a) Capacidad para organizar, gestionar, otorgar enconcesión y supervisar la prestación de los serviciosadministrativos y públicos locales. Evidenciasde esta facultad son las actividades de control yscalización que deben llevar a cabo los municipioscuando conceden autorizaciones como, por ejemplo,para la instalación de una antena por parte de unaempresa prestadora de servicios telefónicos.

b) Capacidad para resolver directamente todos losasuntos de carácter administrativo de su competenciay ejecutar sus propias decisiones.

c) Autoridad para hacer cumplir sus propias normas,disposiciones y decisiones, incluso con el auxilio dela fuerza pública. Las municipalidades –que formanparte del Estado peruano– comparten la potestadsancionadora de éste y pueden reprimir las conductas

infractoras a sus normas.d) Capacidad de regular su estructura orgánica, de

personal y de sus empresas.

Finalmente, respecto de la autonomía económica de lasmunicipalidades Hildebrando Castro–Pozo sostiene queésta comprendería:


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a) Capacidad para aprobar y ejecutar su presupuesto ysus planes de desarrollo.

b) Capacidad para administrar y disponer de sus bienesy rentas.c) Potestad tributaria para crear y modicar sus tasas,

arbitrios y derechos.

Respecto de la autonomía económica o nanciera sesostiene que, teóricamente, presenta dos vertientes:por un lado, la predeterminación normativa sobre de laprovisión de medios económicos, esto es, la existencia

de una regulación general de los ingresos. No obstante,también comprende la libertad de gasto; en otraspalabras, al Gobierno Local le corresponde adscribir losmedios nancieros a nalidades especícas, de tal formaque en el momento de elaborar el presupuesto puedadenir de forma autónoma sus opciones.36

Por su parte, Alarcón37 dene a la autonomía económicamunicipal como la capacidad atribuida a los municipiospara decidir, sin necesidad de intervención de otro órgano

jerárquicamente superior, sobre la distribución de losrecursos que ha de obtener. Empero, esta libertad estásujeta a la satisfacción de las necesidades públicas, éstasdeben ser el parámetro para efectuar tal distribución ylos correspondientes gastos.

No obstante, si bien los Gobiernos Locales poseen cadauna de las dimensiones de la autonomía municipal que seha mencionado y descrito hasta el momento, el ejercicio

de dichas potestades o facultades no es absoluto. Tal comose ha señalado en el capítulo anterior, tales dimensionesse deben realizar en concordancia con los nes y deberes

36 ARGULLOL MURGADAS, Enrid. La vía italiana a la Autonomía Regional.Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, pp. 226–227.

37 ALARCÓN GARCÍA, Gloria. Autonomía municipal. Madrid: Civitas, 1995,p. 102.


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comunes del Estado, enumerados en el artículo 44º de laConstitución Política. Respecto de los Gobiernos Locales,

estos nes presentan una doble dimensión: primero,como normas constitucionales formuladas en clavede principio, constituyen un mandato de realización;asimismo son, a la vez, un límite a su actuación.

2.1.3 Límites a la autonomía municipal

En consonancia con lo sostenido anteriormente, convieneprecisar que la autonomía no equivale a soberanía, sino

que hace alusión a un poder limitado, en tanto quecada organización territorial dotada de autonomía esuna parte del todo. La soberanía, por otro lado, es unelemento del Estado en su conjunto y no de los nivelesde gobierno que lo conforman. En esa medida, en ningúncaso puede oponerse la autonomía –en tanto instituciónconstitucionalmente protegida– a la unidad estatal, sinoque es precisamente dentro de ésta donde alcanza suverdadero sentido.

La garantía institucional de la autonomía municipalno implica que los Gobiernos Locales gocen de unairrestricta discrecionalidad en el ejercicio de lascompetencias y funciones que la Constitución y las leyesles asignan, toda vez que éstas deben ser interpretadas yaplicadas en correspondencia con las demás disposicionesconstitucionales, conforme a los principios de unidad de laconstitución y concordancia práctica. Estas establecen quelas disposiciones constitucionales deben ser interpretadas

como parte de un todo, de una unidad, donde todas susdisposiciones deben ser entendidas armónicamente.

Sobre este particular, el Tribunal Constitucional haseñalado que “La autonomía municipal no puede serejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos límitesque los Gobiernos Locales deben tomar en cuenta en su


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ejercicio”.38 En ese sentido, el supremo intérprete de laConstitución ya ha precisado “el carácter restringido

del concepto autonomía de los órganos creados por laConstitución, estableciendo que la autonomía es lacapacidad de autogobierno para desenvolverse conlibertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecera una estructura general de la cual en todo momento se

forma parte, y que está representada no sólo por el Estado,sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”.39

El contenido que se atribuya, así como el ejercicio de laautonomía municipal, deben corresponderse con el marcoconstitucional y legal. En efecto, la autonomía localno puede esgrimir como justicación para sustraerse,por ejemplo, al cumplimiento de las normas generalesdadas por el Gobierno Nacional en el marco de suscompetencias, así como tampoco a las leyes generalesdictadas por el Congreso de la República. Asimismo, elejercicio de las competencias y funciones especícas delas municipalidades se debe vericar en armonía con laspolíticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.Finalmente, el ejercicio de la autonomía municipalno puede vulnerar ni amenazar, per se, derechosconstitucionales.

En esa línea se inscribe el artículo VIII del TítuloPreliminar de la Ley Orgánica de Municipalidadesal disponer que “los Gobiernos Locales están sujetosa las leyes y disposiciones que, de manera general y deconformidad con la Constitución Política del Perú, regulan

las actividades y funcionamiento del Sector Público; asícomo a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que

38 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al expedienteNº 0015-2005-PI/TC del 5 de enero del 2006, FJ. 9.

39 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al expedienteNº 0012-1996-I/TC de 24 de abril de 1997, FJ. 13.


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por su naturaleza son de observancia y cumplimientoobligatorio”. Esta norma también establece que el

ejercicio de las competencias y funciones municipales sedebe hacer en correspondencia con las políticas y planesnacionales, así como regionales.

Sobre este mismo tema y sobre la base de un diseñoconstitucional similar, la Corte Constitucional deColombia ha sostenido que “la autonomía representaun rango variable, que cuenta con límites mínimos ymáximos jados por la Constitución Política, dentrode los cuales actúan los entes territoriales”. Para esteColegiado, “el límite mínimo de la autonomía territorial,

garantizado por la Constitución, constituye su núcleoesencial y está integrado por el conjunto de derechos,atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Políticaa las entidades territoriales y a sus autoridades, para eleciente cumplimiento de las funciones y la prestación delos servicios a su cargo [mientras que el límite máximo]tiene una frontera política entendida como aquel extremoque al ser superado rompe los principios de organización

del Estado para convertirse en independiente, en algodiferente de aquella unidad a la cual pertenecen lasentidades territoriales”.40

Precisamente, la última situación descrita en la sentenciade la Corte Constitucional de Colombia se podríapresentar en el caso de una municipalidad que, a travésde una ordenanza municipal, pretenda jar los alcancesde la aplicación de una ley dictada por el Congreso de la

República.La conexión directa de la autonomía local con el ordennuclear constitucional resulta, entonces, evidente. De ahí

40 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C- 1258/2001(Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 49º (parcial) de la Ley617 del año 2000), año 2001, FJ. 6.


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que la actividad que desplieguen los Gobiernos Locales,en el marco de la Constitución, debe armar la doble

dimensión social y democrática del Estado. La dimensiónsocial se hará patente en el caso de Gobiernos Localesactivos en la realización del orden constitucional y, portanto, en la continua transformación de las condicionessocioeconómicas de sus circunscripciones, teniendo encuenta que el principio de la igualdad, reconocido en elartículo 2° inciso 2 de la Constitución Política, exige a todoslos poderes públicos –incluyendo los niveles de gobierno–trabajar con miras a la superación de la fragmentación

social y la separación rígida entre Estado y Sociedad.La dimensión democrática del Estado requiere lalegitimación democrática del poder a partir del valordel pluralismo, tanto en el plano político como en elterritorial. Esto implica la apertura a la alternancia enel ejercicio del poder estatal, así como la diversidad deopciones según la perspectiva territorial.

Es evidente que la autonomía local está ligada a la

distribución del poder con base territorial, es decir, alpluralismo territorial y a la descentralización política.Sin embargo, en el caso de los Gobiernos Locales, estavinculación también se verica en el ámbito del poderpúblico administrativo, toda vez que la descentralizaciónadministrativa es una continuación necesaria de ladescentralización política.41

2.2. Funciones de la Autonomía Municipal:

Garantía para la adecuada prestación deservicios

Desde el punto de vista dogmático, la autonomía localrealiza las funciones que se derivan de la fórmula

41 PAREJO ALFONSO, Luciano. La autonomía local en la Constitución…, p. 41.


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Asimismo, tal como se ha indicado anteriormente, laautonomía local guarda estrecha relación con el principio

de Estado Social y la realización del principio de igualdad.Es más, la cercanía de los Gobiernos Locales a lacomunidad los torna especialmente idóneos para afrontardeterminados objetivos del Estado Social. En efecto, lasnecesidades básicas se hacen visibles primariamente enla comunidad local y el adecuado funcionamiento de losservicios administrativos locales debe permitir su prontay correcta detección, así como su satisfacción. De hecho,el cometido ordinario de los entes locales está involucrado

con la cobertura de bienes y prestaciones básicas paraasegurar el mínimo de calidad de vida.

La autonomía local no sólo es una institución que abonaen favor de la realización del Estado Democrático deDerecho, sino también del Estado Social, en tanto permitea los Gobiernos Locales cumplir funciones especícasy relevantes, las cuales se traducen en prestación deservicios de provisión, planicación, autorización, controly scalización. La enumeración de competencias contenidaen el artículo 195° de la Constitución Política y el desarrollorealizado en la Ley Orgánica de Municipalidades sonclaras evidencias de ello.

Finalmente, cabe indicar que la autonomía local acogidaen la Constitución Política del Perú da cuenta de unaorganización territorial en la que se combina la distribucióndel poder y las funciones públicas entre una instancianacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

De esta forma, la estructura del Estado se acerca cada vezmás a la ciudadanía y, por ende, las actividades que estosniveles de gobierno realizan deben satisfacer de maneramás ecaz las necesidades y legítimos intereses de ésta.Sin embargo, como veremos en el siguiente capítulo, talestructura descentralizada de la administración pública,en la actualidad, se encuentra en construcción.


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CAPÍTULO III

LA DESCENTRALIZACIÓN COMO MARCO PARAEL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL

3.1 El proceso de descentralización

A lo largo de la historia republicana del Perú sepresentaron diferentes proyectos para iniciar unproceso de descentralización que permitiera impulsar

el desarrollo del país y atender adecuadamente lasdiferentes demandas de la población. Sin embargo, todosestos proyectos se vieron frustrados por efecto de lasdeciencias en los modelos de descentralización que seintentaba implementar.

Durante el período de transición democrática iniciadoen el año 2000, nuevamente se planteó la necesidad dereivindicar la descentralización como una medida parala reforma del Estado y una oportunidad para promoverla distribución del poder, creando un nivel de gobiernointermedio de carácter regional y reconociendo a lasmunicipalidades como el nivel de gobierno local. Deesta manera se propone un modelo de descentralizaciónbasado en niveles de gobierno que, dotados de autonomía,con competencias denidas y recursos sucientes,puedan impulsar el desarrollo nacional, regional y localde manera articulada.

En ese sentido, el 6 de marzo del 2002 se aprobó laLey de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680, quemodicó íntegramente el Capítulo XIV del TítuloIV de la Constitución Política de 1993 referido ala Descentralización. Esta norma señala que ladescentralización es una forma de organizacióndemocrática que constituye una política permanente de


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Estado, de carácter obligatorio, y que tiene por objetivoel desarrollo integral y sostenido del país.

Asimismo, dene un modelo de descentralizaciónbasado en la reestructuración del Estado en tresniveles de gobierno con autonomía política, económicay administrativa, y donde los Gobiernos Regionalesy Locales son equivalentes entre sí. Es decir, no serelacionan sobre la base de un principio de jerarquía,sino de competencias, que empiezan a perlarse desde eltexto constitucional.

De esta forma y en concordancia con lo regulado en elartículo 43º de la Constitución Política, queda establecidoque la República del Perú es un Estado unitario ydescentralizado, es decir, un Estado con diferentesniveles de gobierno dotados de autonomía para ejercerde manera articulada sus competencias y preservandola unidad e integridad del Estado. En ese sentido, ytal como se ha indicado antes, la autonomía debe serentendida como la “capacidad de autogobierno para

desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sindejar de pertenecer a una estructura general de la cualen todo momento se forma parte y que está representadano sólo por el Estado, sino por el ordenamiento jurídicoque rige a éste”.43

En este marco constitucional, el 17 de julio del 2002se aprobó la Ley de Bases de la Descentralización, LeyNº 27783, que desarrolla el capítulo de la Constitución

Política referido a la descentralización, estableciendo la

43 ELAZAR, Daniel. “Tendencias de desarrollo institucional en España yel mundo”, en AGRANOFF, Robert y BAÑÓN Y MARTÍNEZ Rafael. ElEstado de las Autonomías. ¿Hacia un nuevo federalismo? Bilbao: Instituto

Vasco de Administración Pública, 1998, p. 26. Citado por TRIBUNALCONSTITUCIONAL. Expediente Nº 002-2005-PI/TC del 18 de febrero del2005. F.J. 32.


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nalidad, principios, objetivos y criterios generales delproceso de descentralización.

Esta norma determina y desarrolla el marco legal que rigeel proceso de descentralización, regula la conformaciónde las regiones y municipalidades, ja las competenciasexclusivas y compartidas de los tres niveles de gobiernoy determina los bienes y recursos de los GobiernosRegionales y Locales, así como las relaciones de gobiernoen sus distintos niveles.

Así se inició el actual proceso de descentralización queconstituye una oportunidad para revertir la tradicionalestructura centralista del Estado peruano y, con ello,establecer mejores condiciones para la promoción deldesarrollo y la satisfacción de un conjunto de demandaslargamente postergadas, principalmente en el interiordel país. Asimismo, esta forma de distribución delpoder estatal debe contribuir a concretar los deberesprimordiales del Estado,44 así como a mejorar la calidadde la relación entre el Estado y la sociedad y, por lo tanto,

contribuir a que se reduzcan las brechas y desconanzasentre la autoridad y la población.

3.1.1 Distribución de competencias entre losniveles de gobierno

Como se ha mencionado en los párrafos precedentes, elmodelo de descentralización que se está implementandoen el país se sustenta en la distribución del poder en

tres niveles de gobierno: Gobierno Nacional, GobiernosRegionales y Gobiernos Locales, los cuales gozan de

44 Artículo 44º de la Constitución Política: “Son deberes primordiales del Estado:defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos;proteger a la población de las amenazas contra la seguridad; y promover elbienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integraly equilibrado de la Nación”.


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autonomía política, económica y administrativa paraejercer sus competencias, funciones y atribuciones.

De acuerdo con este modelo de descentralización esimportante que las competencias estén claramentedenidas, así como las funciones que le correspondeasumir a cada nivel de gobierno respecto de una mismacompetencia. En ese sentido, existen competencias quepor su naturaleza deberán ser asumidas por un sólo nivelde gobierno y otras que involucrarán a dos niveles o a lostres, por lo que la Ley de Bases de la Descentralizacióndene tres tipos de competencias:

• Exclusivas: aquellas que corresponden de maneraexclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno.

• Compartidas: aquellas en las que intervienen doso más niveles de gobierno que comparten fasessucesivas de los procesos implicados, debiendoprecisarse la función especíca y responsabilidadque corresponde a cada nivel de gobierno.

• Delegables: aquellas que un nivel de gobiernodelega a otro [nivel], quedando el primero obligadoa abstenerse de tomar decisiones sobre la materia ofunción delegada. La entidad que delega mantienela titularidad de la competencia y la entidadque la recibe ejerce ésta durante el período de ladelegación.

La Ley de Bases de la Descentralización formuló de forma

genérica las competencias exclusivas y compartidas quecorresponde a cada nivel de gobierno, las cuales debieronser desarrolladas de manera especíca en la LeyOrgánica de Gobiernos Regionales y en la Ley Orgánicade Municipalidades. En el caso de los ministerios, lareciente Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,dispone que las funciones que les corresponde cumplir


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deberán ser desarrollada en las Leyes de Organización yFunciones de cada uno de éstos.45

De igual modo, a n de determinar el marco en el que losdistintos niveles de gobierno ejercerán sus competencias,el inciso 49.1) del artículo 49º de la Ley de Bases de laDescentralización señala que el Gobierno Nacional y losGobiernos Regionales y Locales mantienen relacionesde coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en formapermanente y continua, articulando el interés nacionalcon el interés regional y local. En el mismo sentido, elartículo 45º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,modicada por la Ley Nº 27902, publicada el 1 de enerodel 2003, dene el carácter rector del Gobierno Nacional,estableciendo como competencia exclusiva de dichainstancia de gobierno denir, dirigir, normar y gestionarlas políticas nacionales y sectoriales, atendiendo a losintereses generales del Estado y a la diversidad de lasrealidades regionales y locales.

45 Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el DiarioOcial El Peruano el 20 de diciembre del 2007.

“Artículo 5º.- El ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivocon los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales está regido por laConstitución Política del Perú, la Ley de Bases de la Descentralización, laLey Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades,así como por las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios y delas entidades que componen el Poder Ejecutivo, según corresponda”.

“Cuarta Disposición Complementaria.– Las competencias exclusivasy compartidas del Poder Ejecutivo con los Gobiernos Regionales y losGobiernos Locales serán especicadas en las Leyes de Organización yFunciones de los distintos Ministerios, de conformidad con la Ley de Basesde la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la LeyOrgánica de Municipalidades”.

“Primera Disposición Transitoria.– Con arreglo a la presente ley, el PoderEjecutivo, a partir de la vigencia de la presente ley, en un plazo de cuatromeses remitirá al Congreso de la República las propuestas de Leyes deOrganización y funciones de los Ministerios que tienen a su cargo únicamentecompetencias exclusivas, y en el plazo de seis meses las correspondientes a losMinisterios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas”.


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y Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,modicada por la Ley Nº 27902, estableció que a partir

del 1 de enero del 2004 se iniciaría la transferencia decompetencias sectoriales, incluyendo Educación y Salud.De esa forma, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionalesmodicó la Ley de Bases de la Descentralización en lo querespecta a las etapas del proceso de descentralización,tratando a la tercera y cuarta etapa como paralelas y noconsecutivas.

Asimismo, la etapa del proceso de transferencia yrecepción de competencias se inició con la aprobacióndel Plan Anual de Transferencia de CompetenciasSectoriales 2004, aprobado por Decreto SupremoNº 038–PCM–2004 que fue publicado el 12 de mayodel 2004, a pesar de que aún no se había iniciado yconsolidado el proceso de regionalización. Se advierte,enton

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