Transportation Corridor Case Study Espanol

7/25/2019 Transportation Corridor Case Study Espanol

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EL PROYECTO CORREDOR BIOCENICOSANTA CRUZ PUERTO SUREZ:

UN ESTUDIO DE CASO

Por: Maria Teresa Vargas Rosy

Kari Hamerschlag

July 2001

Escrito por:Maria Teresa Vargases master en relaciones internacionales con nfasis en economa ecolgica ydesarrollo [email protected]; [email protected]
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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El Proyecto Corredor Biocenico Santa Cruz-Puerto Surez: "Un Estudio de Caso" ii

Kari Hamerschlag fue la directora del programa Amrica Latina y el Caribe del Centro de Informacin sobreBancos Multilaterales. Actualmente trabaja como especialista independiente en [email protected]

La Coalicin Ros Vivoses una de las redes ms importantes de Amrica Latina promoviendo el desarollosostenible con varios miembros en Europa y Estados Unidos. Sin duda centenas de organizaciones,comunidades, instituciones de investigacin y cientficos estn interconectados a travs de la Ros [email protected]

El Centro de Informacin sobre Bancos Multilaterales (BIC) es una organizacin no gubernamental(ONG) internacional con sede en Estados Unidos que da seguimiento a la poltica y los proyectos de losbancos multilaterales de desarrollo y proporciona informacin al respecto. El BIC trabaja con la ciudadana,principalmente en pases en desarrollo, para influir en proyectos financiados por bancos multilaterales dedesarrollo con el propsito de fomentar la justicia social y la responsabilidad ecolgica. El objetivo del BICes democratizar las instituciones financieras internacionales, a fin de promover la participacin de laciudadana, la difusin de la informacin y la rendicin de cuentas. [email protected]

Agradecimientos

Queremos decir gracias a las organizaciones indgenas y campesinas, especialmente CIDOB, CEPSC yOICH por apoyo y el tiempo dedicado a esta investigacin. Tambin queremos decir gracias a todas lasONG, municipios y a los miembros del Comit de Participacin y Consulta, quienes dedicaron tiempo paraeste trabajo. Particularmente agradecemos a Luis Miglino y Guillermo de Oliveira por su paciencia pararesponder todas nuestras interrogantes, a Jos Martnez, Richard Mancilla y Jacques Schillings por suslecturas dedicadas a este documento, y a Liz Sweet y Jane Garrido por su ayuda en editar e imprimir elestudio. Finalmente gracias a BIC y Ros Vivos por la oportunidad de desarrollar esta interesanteinvestigacin.

INDICE

1. Introduccin ......................................................................................1

2. Antecedentes del proyecto.....................................................................2

2.1. Situacin actual de los proyectos BO-036 y BO-O33. .................................3
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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El Proyecto Corredor Biocenico Santa Cruz-Puerto Surez: "Un Estudio de Caso" iii

3. Preocupacin por los posibles Impactos: Ambientes y Sociales ..........................4

4. Los espacios de participacin y consulta.....................................................64.1 Las luces y sombras en el proceso de participacin ...................................7

5. La consulta a las comunidades rurales .......................................................9

6. El acceso a la informacin ................................................................... 11

7. Para el debate: los retos para asegurar la aplicacin eficaz delas medidas sociales y ambientales ............................................................ 12

8. Conclusiones sobre el proceso de participacin y consulta ............................. 148.1 Conclusiones Generales................................................................... 16

9. Recomendaciones.............................................................................. 17

Siglas

BID Banco Interamericano de DesarrolloBIC Bank Information Center

BM Banco MundialCIDOB Confederacin Indgenas del Oriente de BoliviaCPESC Central de Pueblos Etnicos de Santa CruzCPC Comit de Participacin y ConsultaCRV Coalicin Ros VivosEIA Estudio de Impacto AmbientalEAE Evaluacin Ambiental EstratgicaMERCOSUR Mercado Comn del Sur


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El Proyecto Corredor Biocenico Santa Cruz-Puerto Surez: "Un Estudio de Caso" iv

ONG Organizaciones no gubernamentalesOSC Organizaciones de la sociedad civilSC-PS Santa Cruz - Puerto SurezSERNAP Servicio Nacional de reas ProtegidasTCO Territorios Comunitarios de OrigenVAIPO Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos OriginariosVMARNDF Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo

Forestal


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El Proyecto Corredor Biocenico Santa Cruz-Puerto Surez: "Un Estudio de Caso" 1

1. Introduccin

La carretera Santa Cruz Puerto Surez(SC-PS) es uno de los principales proyectosdel gobierno de Bolivia y el ms sensible delportafolio de proyecto del BancoInteramericano de Desarrollo (BID). Lapropuesta es mejorar una rutaintercontinental (construyendo una carreterade ripio) de aproximadamente 600 kilmetrosde longitud que ya existe, pero quesolamente es transitable 6 meses al ao.Este corredor se extiende desde la ciudad deSanta Cruz de la Sierra en el oriente deBolivia hasta Puerto Surez, frontera con laciudad de Corumba, Mato Grosso do Sul, enBrasil (Grfica 1). Esta carreta forma partede un corredor de exportacin que porprimera vez vincular los puertos del pacficoen Chile, con los puertos del atlntico en elBrasil.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)esta financiando todos los estudios previos yse espera que otorgue a Bolivia, un crditoconcesional de 135 millones de dlares parafinanciar el tramo Pailn-San Jos y unsegundo crdito de 25 millones de dlarespara financiar el "Programa de Proteccin

Ambiental y Social" del Corredor.

Con la construccin de este corredorbiocenico SC-PS, el gobierno de Boliviaespera: i) abaratar y facilitar el transporte delas zonas de produccin agrcola ubicadasen el Centro-Este de Santa Cruz y conectarcon la Hidrova Paraguay-Paran, a travsde la terminal de Puerto Aguirre; ii) mejorarla competitividad para varios productosagroindustriales (especialmente grano y tortade soja), madera y minera, reduciendo loscostos de transporte tanto para insumos

como para productos; iii) establecer unpuente de servicios que unira los puertoscon el atlntico en el Brasil con el pacfico enChile y en consecuencia; iv) promover laintegracin econmica y comercial entre lospases del MERCOSUR. Cabe sealar queeste corredor es particularmente provechosopara las agroindustrias brasileas

interesadas en llegar hasta los mercados deAsa a travs de los puertos del pacfico y asu vez, para las compaas asiticasinteresadas en penetrar al mercado brasileode 180 millones de personas.

Por la magnitud de este proyecto, se prevque la construccin de la carretera tendrsignificativos impactos ambientales ysociales. Es probable que el proyecto genereefectos negativos en tres ecosistemasimportantes: 1) El bosque subhmedo de lasSerranas Chiquitanas; 2) el bosque deciduodel Chaco, y 3) las sabanas del Pantanal.

El bosque Chiquitano es uno de losecosistemas de bosque subhmedo intactoms grandes del mundo, y sin embargo

enfrenta uno de los ndices de deforestacinms elevados de Bolivia. En sta direccin,la pavimentacin de la carreteraseguramente provocar mayor deforestacincomo resultado de un proceso gradual deconversin de bosques en tierras agrcolas yganaderas, aumento de la colonizacin, talailegal y crecimiento de la explotacinmaderera informal. Los impactos pueden serms severos cuando se considera elconjunto de los impactos adicionalesprovocados por otros proyectos a gran

escala de la regin como la HidrovaParaguay-Paran, explotacin de las minasdel Mutn, los gasoductos Bolivia Brasil ylos proyectos energticos y petroqumicosque empezarn a operar en Puerto Surez.

A ello se suma la dbil capacidadinstitucional del gobierno para administrar losrecursos naturales y asegurar elcumplimiento de las leyes.

Este Corredor de Exportacin tambinpuede provocar impactos sociales

significativos, sobre todo en los pueblosindgenas y comunidades campesinas, lamayora de las cuales no cuentan con ttulosde propiedad de sus tierras. Para stascomunidades, la presencia de una carreteraen buen estado puede aumentar laespeculacin sobre la tierra, profundizardisputas territoriales en la zona, y colocarms obstculos para consolidar las


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demandas de territorios indgenas (TCO) enla Chiquitania. Es previsible que los gruposms vulnerables pueden sufrir un proceso deexpulsin de la regin y con ello aumentar ladiferencia social entre los grupos ms pobresy marginados, y los actores con poder

econmico y de influencia en las estructurasde poder.

Cabe sealar que la propuesta del corredorbiocanico Santa Cruz Puerto Surez seinscribe dentro de la poltica expresa deintegracin econmica y financieraimpulsada por las instituciones financierasinternacionales. El corredor biocanico SantaCruz Puerto Surez, es un proyecto ms,de un conjunto de inversiones eninfraestructura en el Sur de Amrica,

apoyados por el BID. Aunque no existenestimaciones confiables sobre el impactoacumulativo y sinrgico del conjunto de stosproyectos, muchos especialistas afirman queel modelo de integracin de libre mercado noha logrado dar respuestas a los mltiplesproblemas sociales que enfrentan los pasesde la regin y ms bien, ha acelerado eldeterioro de los recursos naturales.

Dada la complejidad y los desafos queplantea ste proyecto, ste estudio intenta

responder a cuatro preguntas centrales: 1)El gobierno boliviano, como actor principalen este proceso, tiene la capacidad tcnico-institucional y el compromiso poltico paraimplementar medidas ambientales y socialesque aseguren la viabilidad del proyecto yatenen los riesgos? 2) Tiene el BID lacapacidad, una vez el proyecto seaaprobado, para supervisar la aplicacineficaz de las medidas ambientales y socialesy sobre todo, la fuerza poltica para exigir algobierno el cumplimiento de las medidas de

la mitigacin aconsejadas? 3) El procesode participacin y consulta, fue satisfactorio ysuficiente para todos los actores? y 4) Enqu medida ha cambiado la posicin yactuacin del Banco frente a grandesproyectos de infraestructura, y que podrasignificar este cambio para otros proyectosen el futuro? Este documento abarca estasgrandes preguntas y seala lecciones

aprendidas y recomendaciones para futurosproyectos financiados por el BancoInteramericano de Desarrollo.

Metodologa empleada

El trabajo de campo para la elaboracin deeste documento se realiz entre junio ydiciembre del 2000. Los resultados de lainvestigacin se basan mayormente: 1) En elanlisis de informacin secundaria queincluye la Evaluacin Ambiental Estratgica(EAE), 2) el seguimiento y participacindirecta en las reuniones del Comit deParticipacin y Consulta (CPC) y 3) 22entrevistas realizadas a informantes clavesen las ciudades de La Paz y Santa Cruz, queincluyen funcionarios de gobierno, ONGs

nacionales e internacionales, lideresindgenas, comunidades locales,representantes municipales, organismosfinancieros y el grupo consultor. No obstantelas opiniones vertidas en el documento sonde responsabilidad de los autores y nocomprometen necesariamente a lasinstituciones que auspiciaron este trabajo,como Rios Vivos y BIC.

2. Antecedentes del proyecto

El gobierno de Bolivia llevaaproximadamente 10 aos promoviendointensamente este proyecto. Es as, que en1997 solicit oficialmente al BID, unprstamo de 135 millones de dlares paraconstruir la Carretera Santa Cruz PuertoSurez (BO-036)1y convenci al banco paraque se inicien los estudios econmicos,ambientales, sociales y de ingeniera2. Unao despus (diciembre de 1998)concluyeron los Estudios de Impacto

Ambiental (EIA) y fueron presentados algobierno de Bolivia. No obstante el Banco

1Es claro que el proyecto requiere ms recursos y sehabla de una inversin inicial de 250 millones dedlares, pero los recursos todava no estn asegurados.

2 El BID financi el primer estudio de impactoambiental de la Carretera SC-PS entre 1997 y 1998.


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consider que dichos estudios eraninsuficientes, considerando los nuevoscriterios del Banco en materia social yambiental que adopt en ese periodo.

Dada la complejidad del proyecto y la

amplitud del mismo, rpidamentereaccionaron las organizacionesinternacionales y regionales, quienesexigieron la realizacin de estudios msprofundos y detallados con un enfoqueespecifico en los impactos indirectos,acumulativos y de largo plazo. Ademsexigieron la apertura de un proceso departicipacin amplio y mayor transparenciaen el acceso a la informacin. En respuestaa stas demandas, el BID encomend algrupo consultor Prime Engenharia (Brasil),

Asociacin Potlatch (Colombia) y el MuseoNoel Kempff Mercado (Bolivia), para realizaruna Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE).

Al mismo tiempo el Banco promovi unproceso de participacin y consulta muynovedoso que se describe ms adelante.

El propsito de la EAE es evaluar losimpactos de largo plazo y acumulativos delcorredor biocenico Santa Cruz PuertoSurez y desarrollar un Plan de Accinambiental y social que tanto el gobierno

como el banco deberan implementar paraevitar y controlar los impactos potencialesdel proyecto. Al mismo tiempo, el grupoconsultor debera indicar bajo quecondiciones el proyecto puede ser social yambientalmente viable, buscar los recursosnecesarios para implementar las medidaspreventivas y correctivas, y establecer lasmetas que deben ser cumplidas antes delinicio de la obra3. La decisin del Banco definanciar el EAE y responderanticipadamente a los impactos indirectos

3 El Plan de Accin contempla los siguientesprogramas: 1) Saneamiento y titulacin de tierras, 2)Desarrollo de pueblos indgenas, 3) conservacin ygestin ambiental, 4) Compensacin socioeconmica ydesarrollo comunitario, 5) Incentivos al desarrollosostenible, 6) Fortalecimiento institucional, 7) Sistemaregional de gestin institucional socio ambiental 8)Participacin y Consulta.

seala progreso significativo en la maneracomo el Banco pretende encarar losgrandes proyectos de infraestructura. En elpasado, el Banco generalmente se limitabaa mitigar los impactos directos de losproyectos y perdia de vista los impactos

acumulativos y del largo plazo.

El trabajo del grupo consultor se inici enoctubre de 1999 y se esperaba que concluyaen agosto del 2000, con un ampli procesode participacin pblica. Como eraprevisible, todos los cronogramas seretrasaron y el proceso enfrent seriosproblemas, como resultado de la complejidadsocial y ambiental del proyecto, intereses enconflicto y debilidades en el proceso departicipacin y consulta.

En marzo del 2000, despus de lapresentacin del primer borrador de informede la consultora sobre el EAE, el gobiernode Bolivia solicit al banco un prstamoadicional de 15 millones de dlares paraimplementar las medidas aconsejadas por elPlan de Accin. De esta forma, el bancoinici la preparacin de otro prstamo parael Programa de proteccin ambiental ysocial del corredor biocenico Santa Cruz Puertos Surez (BO-O33), dirigido

especialmente a mitigar los impactosindirectos, acumulativos, y de largo plazo delproyecto. Desde este entonces, el enfoquedel prstamo se ha expandido he incluyeimpactos directos y ms recursos llegando aun total de 25 millones de dlares.

2.1 Situacin actual de los proyectos BO-036 y BO-O33.

El BID tenia la intencin de aprobar elproyecto BO-O36 en el 2000 y dar inici a la

construccin del tramo Pailn San Jos, enel 2001. Adems el BID esperaba que elBanco Mundial (BM) copartcipe delproyecto, financiando la construccin deltramo San Jos Puerto Surez (Grfica 1).Sin embargo las dificultades propias delproyecto, las preocupaciones sobre lacapacidad del gobierno para dirigiradecuadamente los impactos sociales y


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ambientales, los problemas irresueltos deotros prestamos al Servicio Nacional deCaminos4, junto con los posibles conflictossociales y el cambio interno que experimentael BM, termino con el retiro oficial delprincipal socio financiero del BID en esta

obra, el Banco Mundial. Esta decisin colocaen una situacin muy vulnerable a losproyectos BO-036 y BO-O33 dejando solo alBID con un proyecto altamente conflictivo,muy sensible en el tema socio-ambiental, ycon insuficientes recursos financieros.

El retiro del Banco Mundial y laspermanentes criticas de las ONG, hanmovilizado al BID en noviembre del 2000 aestablecer un consejo de alto nivel, pararevisar el EAE y hacer recomendaciones de

estricto cumplimiento al Banco y al gobiernosobre las medidas que se deben tomar paraevitar y mitigar los impactos negativos delproyecto. Con los consejos de este Panel deExpertos Alto Nivel se espera disminuir losriesgos de una decisin equivocada, la cualpodra ser muy cara en trminos de laimagen que el Banco desea proyectar.Tambin es evidente que el banco requierede otros socios para financiar la totalidad dela obra y esta buscando una especie deSello Verde que le permita atraer a otras

fuentes financieras y disminuir las criticas delas ONG.

3. Preocupacin por los posiblesImpactos Ambientes y Social

El enfoque de regin que utilizan losconsultores en la Evaluacin AmbientalEstratgica, es de particular importancia, enla medida que cambia el concepto estructuralde mitigacin de los impactos directos de laobra y se concentra en impactos

4El SNC es la entidad nacional de Bolivia, encargadade la construccin y refaccin de las rutas caminerasinterdepartamentales y nacionales. Agobiados pordenuncias de corrupcin, deficiencias tcnicas yhumanas; la cooperacin ha exigido lainstitucionalizacin del SNC antes de otorgarle msrecursos. Situacin que ha colocado al SNC en seriacrisis institucional.

acumulativos y de largo plazo, poco visiblesen el momento de la construccin de unacarretera. Producto de ese enfoque, la EAEconcluye que la viabilidad social yambiental del proyecto esta condicionadaa la ejecucin de varias medidas previas,

tendientes a reducir y/o evitar impactospotenciales no deseados sobre todo en elcampo ambiental y social.

En el mbito ambiental, el proyecto presentauna alta vulnerabilidad ambiental, productodel crecimiento de la frontera de expansinagrcola y de la debilidad del sistema deadministracin de los recursos naturales. Elmejor escenario que vincula la construccinde la carretera con el cumplimiento del Plande Accin, estima una deforestacin de cinco

millones de hectreas en los prximos ochoaos. Esta cifra puede ser muy conservadoraconsiderando la debilidad institucional delpas, y la falta de recursos financieros ytcnicos para implementar eficientemente lasmedidas del Plan de Accin.

Son muchos los problemas que enfrentan losbosques y sobre todo las reas protegidasen la zona de influencia de la carretera y nose vislumbran cambios sustanciales en laactitud del gobierno para mejorar la situacin

de vulnerabilidad de los bosques. Entre losproblemas que requieren una respuestaurgente estn: 1) reas protegidaslegalmente conformadas, pero dbilmenteimplementadas; 2) necesidad de la re-definicion y consolidacin de las reasprotegidas; 3) la falta de recursos financierosy tcnicos; y 4) la poca voluntad poltica delgobierno para aplicar la reglamentacinambiental.

Ante ste escenario, los desafos planteados

son grandes y los estudios sugieren lanecesidad de ejecutar un programa ampliode conservacin y gestin ambientaltendiente a reducir o evitar los posiblesimpactos del proyecto en los diferentesecosistemas de la regin. El Plan de Accinproponen desarrollar acciones en tresdirecciones: 1) fortalecer, ampliar y crear tres


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nuevas reas protegidas5; 2) desarrollaracciones de conservacin fuera de las reasprotegidas; 3) crear un fondo de carcterregional para captar recursos que permitanfinanciar las actividades de conservacin.

Para llevar adelantes stas tareas serequiere de un marco institucional fuerte queempuje la implementacin de la Ley Forestal,la Ley de Tierras, y el Plan de Uso de Suelo,de manera que disminuyan las presionessobre las reas protegidas y las tierras devocacin Forestal. Ordenar el desarrollo dela regin no es tarea fcil, requiere de laparticipacin y los compromisos de muchosactores y sobre todo de voluntad poltica.Particularmente el gobierno ha mostradopoca voluntad para implementar y hacer

cumplir las leyes. Sobran los ejemplos en loscuales el pas cuenta con marco jurdicomoderno y completo, pero muy poco de esosprincipios se aplican y se cumplen.

En mbito social la situacin del proyectotambin es muy critica. Las condiciones depobreza, la falta de servicios bsicos y lapoca claridad en los derechos de propiedadsobre la tierra, coloca a las comunidadesindgenas y campesinas en una situacin dealta vulnerabilidad social, frente al proceso

de desarrollo desordenado que vive laregin. Es previsible que con la construccinde la carretera las comunidades estarn msexpuestas a un proceso de mayorespeculacin sobre la tierra, superposicinde derechos, invasiones y mayoresdificultades para consolidar las demandasexistentes de territorios indgenas.

Coincidiendo con los resultados de laEvaluacin Ambiental Estratgica, lasituacin de la regin es compleja y esta

marcada por grandes diferencias socialesentre los grupos vulnerables y los grupos conpoder econmico, informacin e influencia enlas esferas de gobierno. En la regin, elpoder esta concentrado en los sectores agro-

5Se trata de proteger la Serranas Chiquitanas, Valle

de Tucavaca y Laguna Concepcin.

exportador, maderero y minero, actores quesin duda, sern los grandes beneficiados conla construccin de la carretera.

Por lo tanto, los desafos que tiene queasumir el gobierno en materia social son

muchos. Los estudios plantean la necesidadde: 1) iniciar el proceso de saneamiento ytitulacin antes del inicio de las obras; 2)establecer un programa de desarrollo paralos pueblos indgenas y comunidades locales(PDPI); y 3) crear un fondo indgena deadministracin paritaria Gobierno-Sociedad,que garantice la sostenibilidad econmica delos programas de desarrollo indgena.

El tema ms complejo para iniciar laconstruccin de la carretera es la

clarificacin en los derechos de propiedad dela tierra. Sobre el tema, el banco, las ONG,los indgenas e incluso el gobierno coincidenen afirmar que el tema central y previo alinicio de las obras de la carretera es elsaneamiento, pero difieren en la forma deencarar el proceso. Los estudios y el bancorecomiendan sanear por etapas alrededor de8.9 millones hectreas6 en cuatro aos.Mientras que la propuesta del gobierno, esiniciar el saneamiento en el derecho de vade la carretera y posteriormente continuar

con el rea de influencia directa e indirecta,en la medida que existan los recursos. Enreaccin a la propuesta del gobierno, lascomunidades indgenas consideran queconcentrar los recursos en el derecho de vade la carretera, puede significar un granriesgo para garantizar el saneamiento delconjunto de la regin y sobre todo de losgrupos ms vulnerables. Los indgenas vanms all y afirman que no quieren lacarretera sin saneamiento y titulacin previa.Es claro que la prioridad del gobierno es

construir la carretera y por lo tanto, colocartodos los recursos en esa direccin y solocuando tengan recursos adicionales incluirnen la agenda temas como saneamiento ytitulacin, fuera del rea de intervencin dela carrera.

6 El rea propuesta para saneamiento abarca tresprovincias y siete municipios.


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Por otro lado, sanear y titular 8.9 millones dehectres, sera un xito para el gobierno y elbanco, pero la experiencia del proceso desaneamiento en Bolivia indica que es muylento, burocrtico, caro y en algunos casos

esta expuesta a la discrecionalidad de lasautoridades de turno. Cuatro aos despusde haber iniciado el proceso de saneamientolas comunidades indgenas solamente hanlogrado titular 1,7% del total de susdemandas, que sobrepasan los 19 millonesde hectreas. Esta situacin implica que estameta difcilmente se cumplir sin elcompromiso expreso y criterios claros decumplimiento, de los actores involucrados eneste proyecto.

El Programa de Desarrollo de los PueblosIndgenas (PDPI) de carcter regional, esuna de las grandes virtudes del Plan de

Accin y se basa en un diagnstico ampliosobre las comunidades indgenas en laregin. Tanto esta propuesta como lacreacin del fondo indgena pueden significarun gran avance en materia social para elBanco y el gobierno. No obstante, son variaslas dificultades para garantizar el xito ysostenibilidad de las acciones propuestas.Primero, las limitaciones financieras que

presenta el programa, frente una demandacreciente de necesidades, que dan muestradel pasivo social histrico en el cual estninmersas stas comunidades. Segundo, elprograma presenta una alta vulnerabilidadporque est vinculado a otras acciones fuerade su control. La mayora de los programasdel PDPI estn vinculados a otros recursos yproyectos que estn en ejecucin en laregin como el PDPI del gasoducto, quetienen su propia agenda y no es posibledeterminar si pueden colocar ms recursos

para el tema social7

. Tercero, el marcoinstitucional paritario gobierno sociedad

7 Los PDPI del Gasoducto Santa Cruz Sao Paulo ySanta Cruz Cuiba, cuentan con presupuestos

predeterminados y estn a punto de concluir, razn porla cual es difcil determinar si apoyaran con recursosfinancieros el PDPI de la carretera.

que propone el Plan de Accin, puederepresentar una gran desventaja para losindgenas en la toma de decisiones, por lasdiferencias culturales y por el poderinherente a las instancias de gobierno queles permite concentrar y controlar el poder.

4. Los espacios de participacin yconsulta.

Despus del Octavo Aumento General deRecursos8en 1994, el Banco Interamericanode Desarrollo ha tomado varias medidasdirigidas a promover la participacin de lasociedad civil en sus operaciones crediticiasbasadas en inversiones. El banco haelaborado varios documentos importantessobre el tema de participacin y ha

desarrollado algunas acciones, pero todavano cuenta con un marco conceptual oficial,aprobado por el Banco sobre las polticas departicipacin en las operaciones crediticias yno crediticias del banco. No obstante, el BIDreconoce la importancia y las ventajas de laparticipacin de la sociedad civil. El Bancoconsidera que el debate entre los partesinteresados mejora sustancialmente losproyectos, por el hecho de que garantizamayor eficacia en las inversiones, aumentala viabilidad socio-poltica del proyecto y

promueve el sentido local de los mismos.

Basados en este paraguas conceptual, msla presin de la sociedad civil, y losresultados alentadores de los procesos departicipacin desarrollados por el BID en losproyectos del "Tapn de Darin(Panam,1998) y el gasoducto Bolivia-Brasil (1998), elbanco sugiri al gobierno de Bolivia abrirespacios de discusin entre el gobierno y lasociedad civil y a transformar el proyecto dela carretera en un proyecto de desarrollo

sostenible9.

8 Reunin de Gobernadores del BID que introdujomuchos cambios en las polticas sociales y ambientalesde esta entidad financiera.

9 En Darin, el banco estableci un Grupo Asesorcompuesto por funcionarios de Gobierno, indgenas,ONG ambientalistas y ONG internacionales para


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Con stos antecedentes, el banco y elgobierno boliviano emprendieron la tarea depromover dos espacios de participacin einteraccin entre el gobierno y la sociedadcivil: el Comit de Participacin y Consulta

(CPC), y la consulta directa a los actoreslocales en el rea de influencia del proyecto.Estos espacios se abrieron con propsito deacompaar el desarrollo de la Evaluacin

Ambiental Estratgica de la carretera SantaCruz- Puerto Surez y asegurar que lassugerencias, contribuciones y observacionesde todos los actores sean tomadas encuenta, durante el proceso de elaboracin delos estudios.

La conformacin de stos espacios de

participacin dan muestra de un cambio deactitud del banco y el gobierno, proclive aldialogo y al debate. La realizacin de losEAE acompaadas de una discusin ampliaantes del inicio de las obras, es unaexperiencia nueva, novedosa y pocas vecespracticadas por los gobiernos, organismosfinancieros y grupos consultores. En esesentido la experiencia Boliviana ha sidopositiva, considerando que la mayora de losproyectos se han realizado sin consulta ocon un proceso limitado de participacin de

la sociedad civil. En este sentido laexperiencia de este proyecto representa ungran avance.

Cabe destacar la predisposicin del gobiernoy el banco para discutir de forma ms abiertay democrtica, al establecer espacios decomunicacin tripartitos (gobierno,financiadores y sociedad civil) o directos(banco, sociedad civil). Estos espacios hansido de mucha utilidad para todos losactores, en la medida que han podido

dirigirse directamente al gobierno y al BID

facilitar las contribuciones al proceso y abrir unespacio de dilogo. El banco considera que Darin fueexperiencia muy positiva y en esa lnea continua

probando metodologas y procesos, en otros proyectosen la regin, como el caso de la carretera Santa Cruz Puerto Surez.

para hacer llegar sus reclamos yobservaciones sobre los estudios o sobre elproceso de la consulta misma. No obstante,los procesos de participacin y consultaenfrentan todava muchos problemasmetodolgicos y de enfoque que se detallan

ms adelante.

4.1 Las luces y sombras en el proceso departicipacin

ElComit de Participacin y Consulta (CPC),vigente desde Noviembre de 1999, es unespacio de discusin y deliberacin, con elpropsito de establecer un puentepermanente de comunicacin y dialogodirecto entre el gobierno, las comunidadesindgenas y campesinas, ONG nacionales e

internacionales, alcaldes municipales,comits cvicos y otros actores importantesdel rea de influencia de la carrera. Laconformacin de este ejercicio ha sido unhecho sin precedente en Bolivia y sin dudase constituye un avance significativo para elbanco y el gobierno.

El CPC, es un espacio de carcterpermanente, se rene una vez al mes, esconvocado y presidido por el Viceministeriode Medio Ambiente, Recursos Naturales y

Desarrollo Forestal (VMARNDF).Aproximadamente 29 representantes degrupos de actores conforman el CPC10:Cinco representaciones del gobierno central,siete municipios, cuatro comits cvicos, dos

10 a) Gobierno: Viceministerio, Prefectura de SantaCruz, Sud- prefecturas de las Provincias de Chiquitos yGerman Busch, Angel Sandoval, b) Municipios deSanta Cruz, Pailn, San Jos de Chiquitos, Robore, elCarmen, Puerto Surez y Puerto Quijarro, c) ComitsCvicos de Santa Cruz de la Sierra, Provincias de

Chiquitos, Germn Busch y ngel Sandoval, d)Confederacin de Pueblos Indgenas del Oriente(CIDOB) y Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz(CEPSC), e) Los comits de fiscalizacin de Chochis,el carmen y, f) Central nica de trabajadorescampesinos de Santa Cruz, g) Liga Nacional de MedioAmbiente (LIDEMA) y Foro Bolivianos de MedioAmbiente y Desarrollo (FOBOMADE), h) Probioma

j) Bank Information Center y Amazon Watch


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representaciones indgenas, una campesina,tres representantes de comits defiscalizacin, dos redes de ONG nacionales,una ONG regional, y dos ONGinternacionales.

Este comit de participacin y consulta(CPC), permiti reunir actores usualmenteconfrontados para discutir de manera abiertay democrtica el futuro de la regin. Cabedestacar la actitud positiva del gobierno deBolivia al poner a disposicin de todos losactores, altos representantes del poderejecutivo para que respondan a susinquietudes. A travs de este espacio lasorganizaciones y representantes locales, hantenido la oportunidad inmejorable deinterpelar a las mximas autoridades del

gobierno: medio ambiente, tierras, servicionacional de caminos, el grupo de consultoresy en algunos casos personal del banco, entreotros actores. Este hecho, representa enBolivia un paso cualitativo, considerando queabrir espacios amplios de participacin ydiscusin con la sociedad civil no es unapoltica de Estado y menos una prcticacotidiana del gobierno boliviano.

No obstante, los problemas y obstculos delCPC tambin fueron muchos y sembraron

duda sobre la eficacia de este tipo demecanismo, cuando las reglas no estnclaras para todos los actores. El CPCenfrent serios problemas de forma y fondoque incidi seriamente en la eficacia de esteespacio de participacin.

La conformacin vertical del CPC, porinvitacin directa del gobierno, tuvoincidencia directa en la composicin socialde los actores que conforman el CPC. Granparte de los miembros del CPC representan

bsicamente a las elites locales de loscentros urbanos ms importantes de laregin, privilegiando representacin deentidades afines al gobierno comoPrefecturas y Subprefectura, municipios, ycomits cvicos. Esta forma de definir quinparticipa, impidi la posibilidad de ampliar laparticipacin de los actores localesvulnerables, potencialmente afectados por el

desarrollo inducido de la carretera comocomunidades indgenas y campesinas queusualmente estn fuera de los centrosurbanos.

El resultado es que en el CPC muchos

actores estn sub-representadas mientrasque otros estn sobrerepresentadas. Porejemplo la representacin indgena (CIDOB yCPESC) y campesina se reduce a tresespacios, en tanto que la participacin real ypermanente de las ONG locales, nacionalesy internacionales es tambin reducida. Estevisible desequilibrio de fuerzas ha significadoun sesgo importante en la toma decisiones yadems, ha impedido profundizar en eldebate, aumentar los flujos de informacin ygenerar una sinergia positiva para atender e

incorporar las sugerencias de todos losactores a la evaluacin AmbientalEstratgica y por ende al Plan de Accin.

La falta de una conduccin independiente yde mecanismos claros y eficientes paraelaborar una agenda conjunta, dificult aunms el xito del CPC. Las reunionesgeneralmente se realizaban sin una agendaprevia y consensuada, tampoco se discutala prioridad de los temas y el tiempodedicado a cada uno de ellos. Problemas

que se profundizaron con la conduccindiscrecional de las reuniones por parte delgobierno. Estas dificultades, generaron unambiente poco propicio para promover laparticipacin de los actores ms vulnerables,acentuando las diferencias numricas yculturales entre los mismos. Al mismotiempo, fue difcil analizar de manera objetivala calidad de los estudios y hacer aportessustantivos al proceso. Estos errores defondo y forma del CPC, ha desvirtuado elespritu del mismo y se convirti en un

escenario propicio para polarizar lasdiferencias entre actores y para que elgobierno ejerza un excesivo control delproceso.

Como muestra de la ineficacia del CPC, enlas diez primeras reuniones se discuti elconflicto de intereses entre el grupoconsultor y el cuestionado Programa de


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Conservacin de Bosque Seco Chiquitano(PCBC)11 y no se llego a resolver el tema.Las heridas mal curadas que dejo laexperiencia del gasoducto Santa Cruz Cuiaba y la conformacin del PCBC, tuvieronuna incidencia negativa en el proceso de

participacin de la carretera. La situacin fuetensa cuando se evidenci que una de lasorganizaciones miembras del consorcio12formaba parte del controversial PCBC y quegran parte del programa de conservacinambiental de la carretera estaba vinculado alos fondos del PCBC. Los reclamos de lasONG no se dejaron esperar y las denunciasde conflictos de inters entre el grupoconsultor y PCBC concentraron gran partedel debate, rentando credibilidad a losestudios y al grupo consultor, pero

fundamentalmente esta discusin cambi elfoco de atencin de los actores. Despus de10 meses de debates interminables se llegoa un acuerdo entre las ONG, el gobierno y elBanco, para que el consorcio retire cualquiervinculacin de los programas deconservacin al programa del PCBC, entretanto el Comit de participacin y consultaperdi la posibilidad de hacer un anlisis decalidad de los estudios y el gobiernoaprovech este espacio para adquirir mayorcontrol de todo el proceso.

5. La consulta a las comunidadesrurales

Con avances sustanciales y problemas deconsideracin se han realizado tres rondasde consulta entre noviembre 1999 ydiciembre del 2000. El mandato del BID para

11 Entre los requisitos para otorgar el crdito para elgasoducto Cuiab, OPIC exigi a ENRON-SHELL laimplementacin de un Programa de Conservacin del

Bosque Seco Chiquitano, acuerdo que fue establecidocon cuatro ONG nacionales y internacionales. Este

programa ha enfrentado muchas criticas de los actorespor el hecho de no haber realizado una consultaoportuna con los legtimos representantes de lascomunidades indgenas y campesinas, con losmunicipios y el gobierno nacional, los que no estn deacuerdo con delegar las acciones de conservacin aesas organizaciones conservacionistas.12El Museo Noel Kempff Mercado

la Evaluacin Ambiental Estratgica requierela participacin informada, en tiempo yforma de la sociedad civil en todos losestadios de la preparacin y ejecucin delproyecto. No obstante, el plan departicipacin inicial presentado por el grupo

consultor13 fue insuficiente para el logro deese objetivo. El plan inclua una primeraronda de reuniones de afectados parainformar a las comunidades y buscar aportesen general, seguida de una segunda rondade reuniones limitadas a las capitales deprovincia, para evaluar el primer borrador delPlan de Accin.

Durante el desarrollo de la primer consulta elBank Information Center (BIC) identificvarios problemas en la metodologa, que

incidan directamente en la calidad de lasconsultas. Entre ellos figuraban: 1) laomisin en la distribucin de informacinescrita relativa al proyecto; 2) el exceso deconfianza en las autoridades locales parainvitar a los participantes, excluyendo as aimportantes grupos afectados de lascomunidades ms distantes; 3) un exceso denfasis en los problemas actuales de lagente, y menos nfasis y discusin de losimpactos potenciales y las medidas demitigacin; y 4) falta de coordinacin con las

organizaciones indgenas y campesinas yONG locales en la organizacin de lasconsultas.

En respuesta a las quejas de BIC y de otrasorganizaciones sobre el proceso deconsultas, el equipo consultor redise suestrategia para ampliar la segunda ronda eincluir ms poblaciones alejadas de loscentros urbanos y desarrollar talleresexclusivos para las comunidades indgenas.Con estas enmiendas la segunda ronda de

consulta mejor sustancialmente de fondo yforma. Con un tiempo prudencial (un mes) sedistribuyeron 225 ejemplares de la EAE,informacin que estaba disponible en seismunicipios, ONG, organizaciones indgenasy campesinas. Tambin cabe indicar, que se

13Prime Engenharia, Potlatch y el Museo Noel KempffMercado


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hizo una amplia difusin de los estudios pormedios de comunicacin local ydepartamental como radio, televisin yperidicos. En cuanto el alcance, serealizaron 11 talleres; 6 en los centrosurbanos y 5 en centrales indgenas, que

ciertamente mostr un avance en laampliacin de la consulta a las comunidadesindgena comparado con la primera ronda deconsulta.

No obstante, la segunda ronda de consultafue insuficiente para ampliar sustancialmentelas consultas en las comunidades msalejadas y faltaba traducir los documentos enlenguaje culturalmente apropiado ycomprensible para le gente con un nivelreducido de educacin formal. El lenguaje

altamente tcnico y los grandes volmenesde informacin que contena el Plan de

Accin, impidieron cualquier posibilidad deanlisis no solo para las comunidades, sinotambin para muchas ONG. Por otro lado, eltiempo dedicado a cada taller (dos das) y lametodologa empleada continuaban siendobarreras para generar el marco adecuadoque permita profundizar la discusin yavanzar en el anlisis y priorizacin de lasmedidas recomendadas por el Plan de

Accin.

A partir de estas deficiencias, las ONG,locales e internacionales, y en especial elBIC, sugirieron al banco realizar una tercerronda de consulta profunda y exhaustiva,para cubrir vacos y problemas encontradosde la primera y segunda rondas de consulta.

Al mismo tiempo BIC sugiri que el diseode esta consulta se realice con altaparticipacin de actores locales. Enrespuesta a estas preocupaciones el banco yel gobierno aceptaran apoyar una tercera

ronda de consulta que se ejecut entrenoviembre y diciembre del 2000 con algunasmodificaciones importantes tanto en lametodologa como en el enfoque de lasmismas.

El primer cambio positivo, fue la retiratcnica del grupo consultor y la incorporacinde una ONG local Proceso con amplia

experiencia en metodologas participativas,conocimientos de la regin y relaciones conlas organizaciones indgenas y campesinas.

El segundo aspecto novedoso de estaconsulta fue el esfuerzo por incorporar el

sentido local en la consulta, al promover laincorporacin de 60 personas de lascomunidades, para desarrollar gran parte dela consulta en sus respectivas localidades.Se seleccionaron 10 promotores y 50facilitadores de los cuales aproximadamenteel 50% eran representantes indgenas. Lospromotores y facilitadores14 fueron elegidosen los talleres de la segunda ronda deconsulta y validados antes del inicio de latercer ronda de consulta, por lasorganizaciones indgenas, el Comit de

Participacin y Consulta (CPC) y losmunicipios. La participacin de lospromotores tena como objetivo acompaar yapoyar el trabajo de los facilitadores en suscomunidades, dentro de una jurisdiccindeterminada del rea de influencia delproyecto. De esta forma, los facilitadoresfueron los encargados de desarrollar elproceso de consulta en sus respectivascomunidades.

El tercer aspecto positivo, fue el intento por

elaborar un documento social yculturalmente apropiado para la regin. LaONG Proceso junto con los promotoreselabor una cartilla didctica, la misma quefue discutida y consensuada con el CIDOB yCPESC y los representantes del CPC, antesde iniciar el proceso de capacitacin de lospropios promotores y facilitadorescomunales. La bsqueda de consenso en lacartilla retras el cronograma de losconsultores, pero fue saludable porquepermiti incorporar las opiniones y

observaciones de los diferentes actores queacudieron a la reunin de trabajo expresa,para revisar la cartilla el 6 de noviembre del2000.

14 Los promotores trabajando aproximadamente dosmeses y los facilitadores alrededor de cinco semanas,tiempo por el cual recibieron una remuneracin.


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El Cuarto aspecto relevante ha sido laparticipacin y capacitacin de 60 liderescomunales. El proceso se inici con laelaboracin de la cartilla y luego con uncurso de 10 das sobre el contenido del Plande Accin, las medidas de mitigacin y el

marco institucional para su implementacin,utilizando como instrumento la cartilla.

Aparte de la subjetividad15 del proceso, elresultado es que un nmero importante depersonas de las comunidades, tiene unconocimiento ms amplio del proyecto y desus posibles implicaciones.

Quinto, el grupo consultor hizo los esfuerzospara ampliar la consulta y llegar a lascomunidades ms alejadas a travs defacilitadores y promotores16, proceso que

continu con la realizacin de 12 talleres (deun da) en los municipios y organizacioneszonales indgenas, similar a la segundaronda de consulta. Sin embargo, esteproceso cerro con dos grandes talleres: laPlenaria indgena y el taller de discusin finalque se realizo en la ciudad de Santa Cruz.

El repliegue del equipo consultor para darpaso a la participacin activa de actoreslocales en todas las etapas de la elaboracinde consulta le dio mucho ms solidez y

legitimidad a la tercer ronda de consulta.Esta reconduccin del proceso permitialcanzar mayor cobertura, generarcapacidad y conocimiento local sobre elproyecto, ganar la confianza de los actoreslocales y avanzar en la promocin de laparticipacin sustantiva de las comunidadeslocales. No obstante estos avances, laconsulta enfrent dificultades y en elmunicipio de Puerto Surez no se pudorealizar la consulta por la oposicin de lasautoridades locales al equipo consultor, a

quienes identifican como los principales15 Para algunos actores el proceso ha sido subjetivo

porque los participantes fueron elegidos y capacitadospor el entorno del grupo consultor y no por unainstancia independiente o por iniciativa propia de lascomunidades locales.16De acuerdo con Prime los promotores y facilitadoreshan realizado alrededor de 200 consultas en distintascomunidades del rea de influencia del proyecto.

responsables por el retraso del inici de lasobras de la carretera.

Cabe indicar, que durante todo el proceso, laconsulta con el gobierno fue insuficiente. Losprogramas se disearon sin la participacin

directa e informada de los funcionarios degobierno, pese a que muchas instancias degobiernos forman parte del PA e incluso dela ejecucin de los programas. Muchas delas propuestas del Plan de Accin, como lasde la creacin del fondo para conservacin yel fondo indgena, no fueron consultadasdesde el principio con el SERNAP17 yVAIPO18. As se podran sealar muchosotros ejemplos. En consecuencia el grupoconsultor no aprovech la experienciaacumulada y el conocimiento de los

funcionarios de gobierno e innecesariamentepromovieron una resistencia a laspropuestas presentadas por los estudios.Como resultado los funcionarios del gobiernono se han apropiado de los estudios, pese alcmulo de informacin que les puedeproporcionar para dirigir y disear planes dedesarrollo.

Durante el proceso de la consulta las criticasy sugerencias oportunas de las ONG ypueblos indgenas ayudo a profundizar,

ampliar y modificar sustancialmente lametodologa empleada en las consultas.Gracias a las presiones de lasorganizaciones se han realizadomodificaciones en EAE sobre todo en elprograma de conservacin y proteccinambiental, se elaboro una tercer ronda deconsulta y la Gran Asamblea Indgenas,"taller en cual los indgenas tuvieron laposibilidad de incorporar enmiendas al Plande Accin.

6. El acceso a la informacin

En general el gobierno y el banco, mostraronuna buena predisposicin para superar lasbarreras del acceso a la informacin y

17Servicio Nacional de reas Protegidas18 Viceministerio de asuntos indgenas y pueblosoriginarios


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mejorar el proceso de consulta. El primerpaso positivo fue colocar los documentos adisposicin del pblico en la pgina Web delBanco. Sin embargo esto fue insuficienteconsiderando que la mayora de lascomunidades en el rea de influencia del

proyecto, incluso las alcaldas no tienenacceso a redes electrnicas. En tal sentidolas comunidades locales enfrentaronproblemas significativos de acceso a lainformacin social y culturalmente apropiada.De acuerdo con Bank Information Center alinicio de los estudios, el consorcio no tuvouna actitud proactiva en la distribucin delplan de trabajo. Tampoco se facilito elacceso a la informacin a los gruposindgenas previ a las reuniones. Ante losreclamos de las ONG y otros actores, se

distribuyeron innumerables copias del plande trabajo y el equipo consultor secomprometi a realizar una distribucinamplia de toda la documentacin, en todaslas etapas de la realizacin de los estudios.

En la primera ronda de consulta, el acceso ydistribucin de informacin a los gruposlocales fue bastante pobre y supuestamentese debi al hecho que no se trataba de unaconsulta en el sentido estricto de la palabra,sino de un acercamiento del grupo consultor

a las comunidades locales. En la segundaconsulta el grupo consultor hizo unadistribucin ms amplia de la informacin,con un mes de anticipacin y utilizo medioscomo la radio para difundir dichos estudios.Sin embargo, los problemas de acceso a lainformacin volvieron a surgir cuandoconcluy el primer borrador del Informe Finalde EAE y solo se distribuyeron 11ejemplares, la gran mayora a las entidadesdel gobierno y al banco. Las ONG tuvieronque peregrinar a distintas oficinas para

acceder a los documentos y lascomunidades locales, e indgenas,simplemente no tuvieron acceso a stainformacin.

Aparentemente la consultora no tena laresponsabilidad, ni los recursos, paradistribuir los documentos. En tanto que elbanco y el gobierno tampoco asumieron la

iniciativa de facilitar la informacin y engeneral NADIE asuma esa responsabilidad.Despus de muchas presiones y criticas delas organizaciones, finalmente el bancofinanci la impresin y distribucin dealgunos ejemplares ms, para los municipios

en el rea de influencia del proyecto yalgunas ONG.

Finalmente, antes de iniciar la tercera rondade consulta, se dio un salto cualitativo, alelaborar una cartilla educativa deaproximadamente 30 pginas quesistematiza la EAE, con un lenguaje msapropiado a las comunidades rurales con unnivel promedio de escolaridad 2,5 aos. Unesfuerzo importante pero todava insuficienteconsiderando que muchas comunidades

quedaron excluidas de una participacinsustantiva, ya que estn por debajo de esepromedio de escolaridad.

7. Para el debate: los retos paraasegurar la aplicacin eficaz de lasmedidas sociales y ambientales

La viabilidad social y ambiental de lacarretera Santa Cruz Puerto Surez estacondicionada a la efectiva implementacinde acciones exantes, durante y ex-post del

proyecto. Entre las medidas claves ex-antes,estn saneamiento y titulacin,consolidacin y creacin de las reasprotegidas, y desarrollo de programas quepromuevan el desarrollo sostenible de laregin, en especial de los grupos msvulnerables, indgenas y comunidadeslocales.

Para ejecutar esas medidas los estudiosproponen un modelo de GESTIN decarcter regional, descentralizado y

altamente participativo. Dentro de estemodelo de gestin el MDSP ser la entidadresponsable de velar por la ejecucin de lasmedidas ambientales y sociales, mientrasque el Servicio Nacional de Caminos ser laentidad ejecutora de la obra. Al mismotiempo el modelo exige la participacin ycoordinacin de acciones con otros


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programas y proyectos en la regin yfinalmente, propone la creacin de unidadesde ejecucin para cada programa. Sin duda,la propuesta de gestin es muy novedosa enla medida que propone juntar habilidades,experiencias, conocimiento, voluntad poltica

y recursos financieros, para ejecutar el PA.Pero tambin es necesario precisar que estemodelo de gestin puede ser muy riesgoso,considerando las debilidades del marcoinstitucional sealadas anteriormente y elincipiente modelo de descentralizacin queimpulsa el pas.

Muchas de las acciones que se propone enel PA, requiere de modelo descentralizadocon una buena coordinacin entre el podercentral, departamental y local. Sin embargo

las relaciones entre stas instancias todavason muy dbiles y excesivamente polticas,que pone en duda la aplicacin del PA, msan si los canales de comunicacin yresponsabilidad no son completamenteexplcitos en los programas del PA. Noobstante, las dificultades que plantea larealidad del marco institucional no deberemediarse con la creacin de emporio deorganizaciones privadas para le ejecucindel PA, sino identificando las barreras desistema institucional, corrigiendo stos

problemas y fortaleciendo las instancias queya existen.

Otro aspecto ntegro del sistema de gestin,es la propuesta de supervisinindependiente. Los estudios sugierencontratar a un Auditor Ambiental y unDefensor del Pueblo (Oidor). El papel delprimero ser supervisar y asegurar elcumplimiento de las medidas de mitigacinsocial y ambiental; mientras que el segundoser responsable de asegurar que las

preocupaciones de las comunidades seantomadas en cuenta y se atiendan de maneraoportuna. Sin duda el rol de ambos personasser crucial para garantizar el xito delproyecto. A pesar de estos avances, lapropuesta de monitoreo todava adolece dealgunos problemas. Por ejemplo no quedaclaro como se involucrar a los grupos de lasociedad civil y a las personas directamente

afectadas por el proyecto en el sistema demonitoreo. Dada la experiencia de proyectosprevios como el gasoducto Bolivia-Brazil, unmecanismo eficaz de seguimiento debeestablecer canales de comunicacin quepromuevan y aseguren la participacin de las

ONG y grupos locales en el seguimiento delproyecto, de tal forma que puedanproporcionar retroalimentacin valiosa alproceso. En el caso del gasoducto Bolivia Brasil, despus de muchas presiones de lasociedad civil, los Bancos y patrocinadoresdel proyecto, aceptaron incluir a grupos desociedad civil en las visitas regulares delproyecto, paso que ayudo alcanzar mayortransparencia en el proceso.

A pesar de los avances identificados en el

desarrollo de este proyecto, es indudableque el corredor biocenico esta rodeado deincertidumbre. Existen serias dudas sobre lacapacidad y voluntad poltica del gobiernopara aplicar las medidas aconsejadas por elPlan de Accin y tambin existeincertidumbre si el banco tiene la voluntadpoltica para exigir el cumplimiento de lascondiciones ambientales y sociales. Estasdudas se generan a partir de las siguientespreocupaciones:

Primero, el marco institucionaldescentralizado del pas enfrenta problemasde coordinacin vertical y horizontal quedificulta la aplicacin de un modeloorganizativo complejo y diluye laresponsabilidad en la aplicacin de lalegislacin. A estos problemas estructuralesse suma las dificultades tcnicas, financierasy sobre todo la falta de voluntad poltica paraimplementar un programa que exige altosestndares ambientales y sociales. Unejemplo de stas dificultades es la fuerte

oposicin del gobierno a implementar unextensivo programa de saneamiento ytitulacin, previo al inicio de las obras.

Es claro que existe una dicotoma entre lasprioridades del gobierno y las medidas queplantea el Plan de Accin. A lo largo de esteproceso, el gobierno boliviano y muchosactores locales han expresado que su inters


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primario es construir la carretera tan rpidocomo sea posible y por supuesto quierenevitar todas las barreras que impidenalcanzar ese objetivo. Por esta razn, stosactores son muy resistentes para aceptarcon facilidad las medidas de mitigacin

ambiental y social; a cuyo criterio lo nicoque buscan es posponer la construccin dela carretera.

Segundo, los recursos financieros soninsuficientes para encarar todas las medidasaconsejadas por el Plan de Accin querequiere de aproximadamente 85 millones dedlares, mientras que el banco solo tieneprevisto otorgar un prstamo de 25 millonesde dlares, para afrontar todas las medidasambientales y sociales de la carretera. Tanto

el banco como el gobierno todava no hanidentificado otras fuentes financierasdispuestas a colocar recursos en losprogramas que propone el PA. Por ejemplo,con relacin a las reas protegidas, laposibilidad de negociar el GEF III es muyremota, considerando que el ServicioNacional de reas Protegidas (SERNAP)acaba de terminar una negociacin para elGEF II para Bolivia. En mbito social, lamayora de los programas carecen derecursos suficiente para garantizar la

sostenibilidad de los programas. Inclusive eltema de saneamiento que es una prioridadpara todos los actores, no cuenta conrecursos financieros suficientes que permitanencarar esa difcil tarea.

Tercero, hay incertidumbre respecto a laactitud del personal del banco una vez queeste aprobado el prstamo y no es claro si elbanco va a exigir con la misma entereza, elcumplimiento de las condiciones ambientalesy sociales. Hasta ahora el banco ha dado

muestra de su inters por cuidar el medioambiente y tratar con responsabilidad eltema social. El equipo del proyecto delBanco ha dicho que habr condicionalidadcruzadas entre el prstamo para la carretera(BO-036) y el prstamo del programaambiental y social (BO-033), pero frente auna presin poltica fuerte de los defensoresdel proyecto, muchos gobiernos sern

renuentes a detener el financiamiento delproyecto, una vez este aprobado. Dado estaprobabilidad, es necesario un amplio espaciode tiempo entre la aprobacin de BO-033 yBO-036, que permita avanzar en laimplementacin y resolucin de los

problemas ambientales y sociales; enparticular la titulacin y clarificacin de losderechos de propiedad en el rea deinfluencia de la carretera y la consolidacinde las reas protegidas de la regin.

Cuarto, las experiencias previas deproyectos desarrollados por el banco, indicanque al BID le falta el tiempo, recursos yposiblemente direcciones claras y eficientes,para supervisar la ejecucin yparticularmente el cumplimiento de las

condiciones ambientales y sociales de susproyectos. Usualmente el BID asigna lasupervisin y seguimiento de los proyectos alas oficinas locales, que usualmente noparticiparon en la etapa de formulacin delas operaciones y por consiguiente no estnal tanto de los posibles problemas. Por otrolado, las oficinas locales pueden ser msflexibles con las exigencias a los gobiernos,a fin de mantener buenas relaciones con losmismos. Ante esta realidad es importantemayor participacin del personal de la oficina

central del banco en la supervisin delproyecto.

8. Conclusiones sobre el proceso departicipacin y consulta

Con relacin al proceso de participacin sehan identificado grandes avances. Porejemplo, la conformacin de CPC, ha sido unpaso positivo y demuestra la actitudproactiva a la participacin de parte delbanco y en alguna medida del gobierno. En

ese sentido experiencias como stas sedeben repetir, ampliar y mejorar. Laconformacin de espacios permanentes dedialogo entre la sociedad civil y el gobierno,puede ayudar aumentar el flujo deinformacin, mejorar la calidad de laparticipacin siempre que los actores puedanhacer contribuciones sustantivas al proceso.Sin embargo, debemos tener claro las


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limitaciones de este tipo de escenarios,sobre todo cuando las reglas no estnclaras, las diferencias culturales entreactores son grandes y los conflictos deintereses son inmanejables.

Particularmente el CPC de la CarreteraSanta Cruz - Puerto Surez no tuvo el xitoque se esperaba por los problemas de fondoy forma que experimento el proceso de suconformacin y posterior consolidacin. Parasuperar esos problemas es necesariogarantizar la independencia del comit (delpromotor y financiador de la obra) en elproceso de seleccin de los participantes y laconduccin del mismo. Una instancia de estanaturaleza debe surgir producto de unaconsulta amplia y exhaustiva con la sociedad

civil y no por una decisin vertical delgobierno. Adems, es crucial que exista unproceso de facilitacin independiente y queel temario se fije en un proceso deconcertacin con los actores, paraneutralizar la concentracin del poder dealgunos de actores y garantizar laparticipacin cualitativa de todos losparticipantes. Tambin, debe quedar claroque este tipo de mecanismo no deberasustituir un proceso de consulta profundo enel mbito local. Espacios como CPC deben

enriquecer el proceso de consulta ygarantizar la participacin amplia de todoslos actores.

De otro lado, el CPC ha sido un espaciosubutilizado por una gran parte de lasorganizaciones de la sociedad civil, ya queno hicieron sugerencias sustantivas sobre elproceso y la calidad de los estudios. Lamayora de las organizaciones estabanpreocupadas por hacer prevaler susdemandas (que pueden ser legitimas), lejos

de una visin de conjunto; situacin que leresto fuerza y calidad a la participacin de lasociedad civil. Esta debilidad fue bienaprovechada por el gobierno. En el futuro,para fortalecer sus propias posiciones, losgrupos de la sociedad civiles deben intentarconcertar una agenda mnima que lespermita unificar posiciones y fortalecer susposiciones frente al gobierno y el banco.

Pese a todos los problemas que atraves elCPC, la experiencia que se inici con elproyecto de la carretera Santa Cruz PuertoSurez, debe ser un requisito para todos losproyectos de inversin que se desarrollen en

la regin. La sociedad civil gan un espacioen la mesa de negociaciones queseguramente no est dispuesto a perder.

Las consultas a las comunidades locales hanido mejorando paulatinamente, pero todavaenfrentan problemas metodolgicos y deenfoques que son insuperables con lastcnicas actuales de participacin. Esimposible pedirle a un pequeo productorque vive del jornal diario que lea 16 tomos,de casi 2000 pginas de la EAE. Ni siquiera

las ONG tienen tiempo y capacidad parahacer ese trabajo. Tambien los talleres sedesarrollan a una velocidad que no condicecon el tiempo que necesita un campesinopara hacer un aporte sustantivo a la temticaen discusin. En este sentido esrecomendable que el banco y los gobiernosinviertan ms recursos en investigacin enmodelos que fomenten la participacin localy que consideren los tiempos y los ritmos delos actores locales.

Eso indica que los estudios de impactoambiental deben repensarse seriamente enfuncin de la gente, y desde el inicio de losestudios deben elaborarse resumen quefaciliten la lectura y comprensin de losmismos. En el caso de la carretera seelabor una cartilla educativa de 30 paginas,paso ciertamente positivo, pero lleg en laetapa final, cuando los estudios ya estabanconcluidos y dejo por fuera a muchaspoblaciones que estn por debajo delpromedio de escolaridad de la regin.

Una de las lecciones ms importantes conrelacin a la consulta, tiene que ver con laposicin de las comunidades locales, ONG ypueblos indgenas. Ellos no quieren serobjetos de una consulta, sino sujetos y por lotanto reclaman un papel activo en elproceso, una situacin que puede ser demucho beneficio para el proyecto en la


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medida que promueve el sentido local delmismo y disminuye los focos de resistencia.En el caso de la carretera, el proceso deconsulta mejor sustancialmente cuando seconsidero las opiniones de las ONG y seincluyo en el proceso y diseo de la tercer

ronda de consulta, a ONG locales y lideresde las propias comunidades. La participacinde stos actores facilit el trabajo de laconsultora y permiti llegar un grupo muchoms amplio de comunidades locales.Iniciativas de esta naturaleza deben serfomentadas y apoyadas por el banco y elgobierno, en todas las etapas de losproyectos.

8.1 Conclusiones Generales

Hay muchas lecciones ricas yrecomendaciones que pueden deducirse desta experiencia. El proyecto levantanumerosas interrogantes sumamentedifciles para el Banco y otros potencialesprestamistas. Por un lado, no hay duda quela construccin de la carretera es unaprioridad para Bolivia, razn por la cual elgobierno y otros actores, les gustara verconstruida la carretera tan rpidamentecomo sea posible. Por otro lado, esteproyecto puede acarrear consecuencias

desastrosas, sobre todo si el gobierno nomitiga eficazmente los impactos ambientalesy sociales.

Este estudio ha mostrado que lasposibilidades de implementar un programaeficaz de mitigacin son poco probables pormuchas razones complejas explicadas lneasarriba. A pesar de eso, dado que steproyecto es una prioridad alta del gobiernode Bolivia, apoyado por la mayora de susciudadanos, este documento no propone que

el Banco se retire del proyecto. Sin embargo,tanto el banco como el gobierno debe tenerla responsabilidad de identificar lasprincipales barreras, definir la lnea de basemnima para el desarrollo del proyecto yexigir el cumplimiento de los compromisosadquiridos por las partes. Por ejemploclaridad en los derechos de propiedad,especialmente para los pueblos indgenas,

debera ser un requisito de carcter previoentre el banco y los gobiernos antes deiniciar una obra de infraestructura de granescala y trabajar para alcanzar ese meta.

Ciertamente no es la primera vez, ni la ultima

que el Banco est en la situacin de otorgarun prstamo para un proyecto de granescala en un pas que tiene una dbilcapacidad institucional. Pero en ste caso enparticular, y en futuros proyectos, el Bancopuede aumentar la probabilidad de xito enel cumplimiento de las metas sociales yambientales, asegurando que los gruposms vulnerables realmente se beneficien delos proyectos, en lugar de sufrir los impactospotenciales. En esa direccin, el banco hatomado las siguientes medidas para mejorar

las posibilidades de que este sea unproyecto exitoso.

Primero, apoy y otorgo los recursos para larealizacin de la Evaluacin AmbientalEstratgica (EAE), con el propsito deidentificar y desarrollar un plan dirigido amitigar los impactos indirectos, acumulativosy de largo plazo del proyecto. Segundo,apoy y otorgo los recursos paraimplementar un programa de participacin yconsulta bastante amplio y abierto. Tercero,

separ los aspectos ambientales y sociales aun prstamo adicional para reforzar laprobabilidad de xito del programa demitigacin oportuna. Cuarto, el Banco se hacomprometid establecer condicionalidadesy metas claras a ser cumplidas por elprestatario antes de otorgar el prstamo dela carretera de forma tal, que permitanasegurar el cumplimiento de dichas medidassociales y ambientales. Quinto, el bancotambin apoya la idea de contar con unauditor ambiental y un oidor independiente

para verificar el cumplimiento de losacuerdos y ayudar en la resolucin deconflictos. Sexto, el modelo de gestin delPA reconoce e incorpora a las comunidadesen la estructura de seguimiento eimplementacin del mismo. Todos estospasos son muy positivos y deben aumentarsignificativamente la probabilidad de xito delproyecto, siempre y cuando el marco


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institucional y poltico del pas mantenga uncompromiso de cumplimiento de las medidasrecomendadas.

No obstante los esfuerzos realizados por elbanco y en alguna medida por el gobierno,

ambos actores deben ser conscientes de lasrestricciones culturales, polticas y socialesque plantea la realidad para aplicar unmodelo tericamente perfecto, cuando larealidad no siempre es perfecta. En estesentido puede ser ms til identificarclaramente las barreras y trabajar sobreellas, y establecer lneas bases mnimassobre las cuales es posible desarrollar estetipo de proyecto, antes que intentar construirun modelo complejo de difcil aplicacin ycumplimiento. Por ejemplo si la titulacin de

tierra es un factor crucial y de carcter previopara la ejecucin de este proyecto, debemostener la capacidad para identificar dnde seencuentran las barreras que impiden avanzaren el proceso de saneamiento, si sonbarreras polticas o tcnicas y estableceracuerdos y metas realistas para ambaspartes en cuanto a los tiempos, amplitud yrecursos. En fin, hasta que las condicionesmnimas sean cumplidas, el banco no debedesembolsar los fondos para la construccinporque si el proyecto sigue adelante sin

asegurar el cumplimiento previo y adecuadode algunas medidas mnimas ambientales ysociales, corre el gran riesgo de provocardaos irreparables a los ecosistemas frgilesy los grupos sociales ms vulnerables. Estasituacin puede llevar al banco a violar suspropias polticas, y su obligacin ante lapoblacin es asegurar que los recursospblicos no financian proyectos social yambientalmente destructivos.

9. Recomendaciones

Dadas las lecciones aprendidas comoresultado de ste estudio de caso, elpresente documento sugiere al banco lassiguientes recomendaciones cuando financieproyectos que tengan un gran impacto socialy ambiental.

1) Abordar los impactos indirectos ycumulativos con visin de carcterregional

La realizacin del EAE de la carretera, ha

demostrado la importancia del enfoqueregional, que ayuda comprender la dinmicade la regin y permite conocer con propiedadlos posibles impactos inducidos yacumulativos de largo plazo, en losproyectos de infraestructura de gran escala.Este tipo de anlisis es una prctica nuevaen el banco y le ha permitido evaluar losimpactos y desarrollar un Plan RegionalIntegrado para asegurar que los mismossern mitigados adecuadamente y la gentelocal recibir algn beneficio del proyecto.

Indudablemente, el xito de este enfoquerequiere superar muchas restricciones: 1)significativas debilidades institucionales, 2)procesos de participacin ms amplios ylargos, 3) dificultades para definir el alcancedel proyecto y las capacidades tcnicas yfinancieras, forzando un proceso depriorizacin en escenarios de mltiplesnecesidades, todas de carcter urgente. Sinembargo, los obstculos financieros puedenser superados parcialmente trabajando demanera coordinada con otros programas de

gobierno que permitan integrar planesregionales con proyectos en curso.

2) Mitigar los impactos directos eindirectos antes de la ejecucin delproyecto y condicionar los desembolsosa consecucin de metas que se puedenmedir y que demuestren el grado decumplimiento de los acuerdos. Tambinse puede mitigar los impactos conprstamo previo para implementar lasmedidas sociales y ambientales.

En el caso del proyecto de Corredor deExportacin, la decisin del banco deaprobar un prstamo separado para abordarlos impactos ambientales y sociales es unainnovacin que pueda aumentar laprobabilidad de xito del proyecto y seconstituye en un incentivo para que elgobierno aborde los impactos de manera


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necesaria para hacer cumplir sus leyesambientales y sociales antes de aprobargrandes proyectos de inversiones19. Pese aestas dificultades no es aconsejable construirestructuras paralelas que traspasen el papelde los gobiernos, razn por la cual se

recomienda que los proyectos seanejecutados a travs de las entidadesexistentes, dndoles la asistencia tcnica ycapacitacin necesaria, para consolidarpaulatinamente su capacidad institucional.

6) Es imprescindible establecermecanismos claros para permitir que lasorganizaciones de la sociedad civil y lascomunidades locales desempeen unpapel activo y constante en elseguimiento y evaluacin de los

proyectos.

Aun cuando hay mucha retrica en torno alpapel de la sociedad civil en todas las etapasdel ciclo del proyecto, rara vez se promuevesu participacin directa en el seguimiento yejecucin del proyecto. Sin embargo en elcaso de la carretera Santa Cruz - PuertoSuarez, el modelo de gestin contempla laparticipacin constante y permanente de lasorganizaciones de la sociedad civil en elseguimiento y evaluacin del proyecto. Pero,

para efectuar dicha participacin lasorganizaciones requieren: 1) recibirinformacin constante sobre desarrollo delproyecto, 2) contar con recursos tcnicos yfinancieros, 3) establecer procedimientosclaros para asegurar que sus opiniones setoman en cuenta en la toma de decisiones.

7) Ampliar y mejorar los espacios departicipacin y consulta.

Para ampliar y mejorar los espacios de

participacin y consulta se debe tomar encuenta las lecciones de esta primeraexperiencia del CPC de la carretera SantaCruz Puerto Suarez. Eso implicaestablecer un comit o un espacio de dilogo

19 Eso implica que el Banco debe exigir que elgobierno cumpla con su capacidad de fiscalizacin ycontrol.

permanente entre actores de la sociedadcivil, el gobierno y los organismosfinancieros, como producto de una consultaamplia con todos los actores y asegurar unproceso de facilitacin independiente. Astambin es importante que el temario se fije

en un proceso transparente de concertacincon los actores. De la misma forma esimportante fomentar la participacin de lasorganizaciones locales de la sociedad civilen el diseo y la implementacin de losprocesos de participacin y consulta.

8) Reconsiderar las metodologas y elenfoque de las consultas.

Son muchas las barreras metodolgicas quelos proyectos requieren superar para

promover la participacin sustantiva de lagente y aparentemente no existe una recetaacertada para abordar el tema. Eso implicaque es necesario invertir ms recursos eninvestigacin de modelos que fomenten laparticipacin de la gente y que considerenlos tiempos y los ritmos de los actoreslocales. Es claro que una reunin deconsulta de uno dos das es insuficientepara que las comunidades analicen laspropuestas y hagan recomendacionessubstantivas. Finalmente, es fundamental

que todos los documentos importantessean diseminados en idiomas locales,por lo menos 60 das antes de lasconsultas. Tanto el banco como losgobiernos deben asegurar que lainformacin de los EIAs y otrosdocumentos relevantes estn resumidosde manera idnea desde una perspectivacultural, y que sea comprensible paraquienes tengan una educacin limitada.

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