LA PRIMERA DÉCADA DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA · la falta de competencia y los derechos...

LA PRIMERA DÉCADA DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA

COMISION FEDERAL DE COMPETENCIA

MEXICO


MEXICO

Fernando Sánchez Ugarte

Pascual García Alba Induñate

Javier Aguilar Álvarez de Alba

Fernando Heftye Etienne

Martín Moguel Gloria

Sergio Sarmiento Fernández de Lara


COMITÉ EDITORIAL

Fernando Sánchez Ugarte

Adalberto García Rocha

Luis A. Prado Robles

Manuel Sandoval Reyes

Ernesto Estrada González

Rafael Fernández Pérez

Gamal Saraya Ley

Francisco Javier Núñez Melgoza

Guadalupe Fernández López

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PRESENTACIÓN

La Comisión Federal de Competencia, autoridadencargada de proteger la competencia en los mercados,cumple este año un decenio en la misión de cuidar elcumplimiento de la Ley Federal de CompetenciaEconómica, ley reglamentaria del artículo 28 de laConstitución de México.

Desde hace casi 150 años, la legislación mexicana hamantenido en sus capítulos fundamentales la defensa de lalibre competencia y la libre concurrencia como garantíaconstitucional. El precepto se basa en la convicción de loslegisladores de que la competencia en los mercadosgarantiza la igualdad de oportunidades económicas,impone en la producción de bienes y servicios elaprovechamiento óptimo de los recursos y hace llegar elbeneficio a los consumidores. Sin embargo, la legislaciónde competencia, promulgada para defender la libertadeconómica y la eficiencia, tuvo escasa aplicación, hasta lapromulgación de la Ley de Competencia Económica en1993, que creó la Comisión Federal de Competencia.

Aunque nadie cuestiona hoy la libertad de oportunidadesy la eficiencia como aspectos fundamentales del bienestarcolectivo, en la práctica de la actividad económica tienegran fuerza el instinto opuesto. El interés individual induce acada productor a buscar poder de mercado o a defenderel que ya tiene para extraer la ganancia máxima con unaoferta de bienes y servicios menor a la socialmente óptima.Por esta razón, prevenir y prohibir las prácticas monopólicaspara mantener la competencia en los mercados requieresustento jurídico del más alto nivel.

La obra presente, escrita con motivo del décimoaniversario de la Comisión Federal de Competencia,ofrece a la opinión pública la experiencia acumulada por

la autoridad de competencia en esos diez años, descrita enseis documentos sobre la política de competencia y lastareas de la Comisión.

La política de competencia exige estrecha relaciónpráctica entre la ciencia económica y la ciencia jurídica.Los documentos recogen las reflexiones y las opiniones decuatro funcionarios y un ex-funcionario de la Comisión,especialistas en derecho y economía, con vastaexperiencia en el tema, y la valiosa contribución de unprestigiado editorialista.

El lector encontrará que los trabajos tienen en común laconcepción de que la competencia es socialmentedeseable, de que obstruir las oportunidades económicas yla eficiencia significa un elevado costo social, que frena elcrecimiento y acentúa la desigualdad. Coinciden lostrabajos en que la defensa de la competencia es un asuntomedular sobre justicia y eficiencia, alrededor del cual debesustentarse la congruencia de las políticas públicas. Losdistintos trabajos señalan igualmente y con granobjetividad deficiencias de la política de competencia yopiniones sobre la forma de mejorarla, lo cual constituye unresultado igualmente valioso al extraer lecciones de laexperiencia de diez años.

El primer escrito, fue elaborado por el distinguidoeditorialista Sergio Sarmiento, a quien la Comisiónagradece su generosa contribución a este libro. El escritoexpone con ejemplos elocuentes la magnitud del costosocial que la falta de competencia ha impuesto a laeconomía mexicana. Trata, entre varios otros temas, elasunto central de que la aplicación de la ley decompetencia exige el mayor rigor analítico y jurídico, quesuprima de las decisiones de política económica todapráctica autoritaria o discrecional ajena al interés público.Subraya en sus conclusiones la importancia de someter las


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decisiones de la autoridad de competencia al escrutiniodel poder judicial y de este modo consolidar la legitimidadde la propia autoridad.

El segundo escrito, elaborado por Fernando SánchezUgarte, Presidente de la Comisión Federal deCompetencia, discute una amplia gama de temas de lapolítica de competencia. Entre otros, los orígenes históricosde la estructura de los mercados en México, sus efectossobre el desarrollo económico del país, la influencia de lasrelaciones económicas internacionales de México, asícomo las omisiones de las recetas de política económicaen materia de competencia. El lector encontrará departicular interés el análisis del autor sobre la relación entrela falta de competencia y los derechos de propiedad. Eltrabajo analiza también el papel de las privatizaciones, susdesaciertos, y desde luego los efectos sobre lacompetencia de ese importante renglón de las políticapública. Uno de los puntos centrales del trabajo es elanálisis de las decisiones de la Comisión Federal deCompetencia en el contexto del sistema judicial deMéxico, derivado de la experiencia en los asuntos jurídicosde la Comisión en sus diez años.

El tercer trabajo, a cargo de Pascual García Alba, presentala experiencia de la Comisión en el análisis económico delos mercados, tema sobre el cual el autor ha hechoimportantes contribuciones. La experiencia de diez años hapermitido a la autoridad de competencia perfeccionarcriterios de aplicación de la ley sobre la definición delmercado relevante, del análisis de su estructura, y de suaplicación en el análisis de concentraciones y prácticasanticompetitivas. Uno de los aspectos sobresalientes deldocumento estriba en que presenta con gran precisión losprincipios para detectar cuándo la operación de losnegocios y las prácticas en los mercados afectan laeficiencia o causan daño social.

PRESENTACIÓN


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El documento elaborado por Javier Aguilar Álvarez, exComisionado de la Comisión Federal de Competencia,analiza la estructura y el contexto institucional de laComisión, la relación entre sus decisiones y el poder judicial,y el importante beneficio de la autonomía de la autoridadde competencia para hacer más eficaz su labor. Presentaademás diversos ejemplos jurídicos internacionales deespecial importancia en establecer criterios de aplicaciónde la ley. Se trata de un ejercicio de análisis institucional dela política de competencia, del que el autor extrae valiosaspropuestas para mejorarla.

El trabajo elaborado por Fernando Heftye Etienne,Comisionado de la Comisión Federal de Competencia,describe y examina el papel de la Comisión en el contextode las relaciones económicas internacionales de México,contenidas en tratados económicos bilaterales ymultilaterales. El autor presenta los aspectos decompetencia contenidos en los tratados comerciales, o enconvenios paralelos, en los que el autor tiene ampliaexperiencia. Destacan los avances en dar un papel cadavez más relevante al componente de competencia, y lanecesidad de coordinar y armonizar la actuación de lasautoridades de competencia.

El trabajo de Martín Moguel Gloria, Director General deAsuntos Jurídicos de la Comisión, presenta al lector eltrascendente tema de las decisiones de la Suprema Cortede Justicia sobre diversos litigios en contra de actuacionesde la Comisión Federal de Competencia. Para la Comisión,ha sido de importancia vital observar con todo rigor lalegalidad y la constitucionalidad de sus decisiones. El autorhace una discusión rigurosa y precisa de las decisiones de lacorte sobre los litigios, y ofrece argumentos concluyentes deque las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia hanconsolidado la aplicación de la Ley de Competencia y laactuación de la Comisión.

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Por último, el libro presenta al lector dos anexos. El primerode ellos muestra la información en cifras y gráficas de losasuntos atendidos por la Comisión en los diez años. Abarcalos diversos procedimientos de concentraciones,investigaciones, denuncias, y participaciones en licitacionespúblicas. Sobre cada tema el anexo contiene desglosespara mostrar al lector con mayor claridad las característicasde los asuntos. La información de este anexo resultará útil allector interesado en juzgar el desempeño de la Comisión, suproductividad administrativa y sobre todo sobre la celeridadde las respuestas a los asuntos. Por último, el segundo anexocontiene los resultados de una encuesta realizada en el año2002 para evaluar la transparencia de los actos de laComisión, con información recogida de agenteseconómicos, que da al lector interesado un elementoadicional para evaluar el desempeño de la Comisión.

Se espera que esta obra logre el objetivo de reavivar laconciencia pública sobre la política de competencia, porlargo tiempo oculta en los textos legales, que en los diezúltimos años ha logrado avances significativos.

El Comité Editorial

PRESENTACIÓN

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

EL SENTIDO DE LA COMPETENCIA 17Sergio Sarmiento

DIEZ AÑOS DE POLÍTICA DE COMPETENCIA 25Fernando Sánchez Ugarte

EXPERIENCIAS DE UNA DÉCADA 131EN EL ANÁLISIS DE COMPETENCIAPascual García Alba Iduñate

LA AUTONOMÍA DE LA COMISIÓN 167Javier Aguilar Álvarez de Alba

ASPECTOS INTERNACIONALES 209DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIAFernando Heftye Etienne

CRITERIOS DEL PODER JUDICIAL 241DE LA FEDERACIÓN SOBRE COMPETENCIA ECONÓMICAMartín Moguel Gloria

ANEXO 1. APÉNDICE ESTADÍSTICO 317

ANEXO 2. ENCUESTA DE TRANSPARENCIA 337

EL SENTIDO DE LA COMPETENCIA

Sergio Sarmiento*

CAPÍTULO I

*Editor en Jefe de Fuerza Informativa Azteca y editorialista del diario Reforma.

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La competencia es el mecanismo regulador que permiteque funcione una economía de mercado. Sin ella elmercado se convierte en una trampa: en una dictadura delos monopolios. Al final los consumidores terminan pagandoel precio de la concentración de las decisiones económicasde un país.

Los forjadores del México moderno entendieron estarealidad desde el siglo XIX. Por ello ya en la Constitución de1857 establecieron la prohibición de los monopolios ennuestro país. Esta prohibición se ha mantenido conredacciones diversas, a veces contradictorias, hasta lostiempos actuales.

En la actualidad el artículo 28 de la Constitución establecede inicio: "En los Estados Unidos Mexicanos quedanprohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, losestancos y las exenciones de impuestos en los términos ycondiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se daráa las prohibiciones a título de protección a la industria."

Pero si bien en su primer párrafo mantiene este principio, másadelante busca crear recovecos para proteger a algunosmonopolios. Así, el cuarto párrafo añade que "noconstituirán monopolios las funciones que Estado ejerza demanera exclusiva en las áreas estratégicas", comoacuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía,emisión de billetes, petróleo y los demás hidrocarburos,petroquímica básica, minerales radiactivos, generación deenergía nuclear y electricidad.

No debe sorprendernos que el artículo 28, y en especial estepárrafo de las excepciones, haya sido enmendado tan a

IEL SENTIDO DE LA COMPETENCIA


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menudo en el pasado. Actividades como la banca, losferrocarriles y la comunicación por satélite han entrado ysalido de su redacción. Los legisladores parecen darsecuenta de que el monopolio es en principio un gran malpara la sociedad; saben que puede establecer precios sinninguna resistencia, ofrecer un mal servicio sin temor aperder clientes o tomar medidas para poner fuera delmercado a quienes pudieran convertirse en sus rivales. Aunasí, muchos políticos han buscado dejar abierto el resquiciopara el monopolio que a ellos les conviene.

Es sorprendente que si bien ya la Constitución de 1857consagraba la prohibición de los monopolios, no haya sidohasta 1993 cuando se creó una institución con el mandatode combatirlos. La Comisión Federal de Competencia deMéxico --contraparte de instituciones similares en otros paísesdel mundo, particularmente en aquellos que han logradoeconomías más eficientes que le han dado un mejor nivel devida a sus pueblos-- tiene la responsabilidad fundamental deimpedir el surgimiento de monopolios en la economíamexicana. En la justa ejecución del mandato constitucionalque prohíbe los monopolios, respetando derechosadquiridos con el tiempo, se encuentra la llave para permitirel desarrollo de una economía de mercado realmentepróspera y justa en nuestro país. Y esta responsabilidadrecae en buena medida en la Comisión Federal deCompetencia.

Mantener la prohibición en contra de los monopolios no escosa fácil en un país como el nuestro. Por una parte, losmonopolios u oligopolios reales o disfrazados han adquiridoen México una fuerza enorme que hacen sentir cuando susintereses se ven amenazados. Muchos de estos monopoliostiene su origen en relaciones cercanas entre gruposempresariales privados y camarillas que han ejercido elpoder político en distintos momentos. Los gobernantesmexicanos han permitido el surgimiento de esos monopolios

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en parte porque han pensado que al dejar el poder habríaempresas prósperas que tendrían con ellos una deudapolítica y por lo tanto los cobijarían y en caso necesario losprotegerían. Ha habido casos también en que estosmonopolios han sido consecuencia de la convicción: losgobernantes han considerado que México necesitaempresas fuertes en el mercado nacional para tener éxitoen una creciente competencia internacional. Este es elargumento, por ejemplo, que ha sustentado la existencia delos chaebol sudcoreanos durante décadas.

Y quizá haya algo de cierto en este último razonamiento.Una empresa grande, con un gran mercado local cautivo,tiene una mejor plataforma para avanzar en susoperaciones internacionales. El problema es que este éxitose construye sobre la base de un subsidio oculto de parte delos consumidores nacionales, los cuales terminan pagandoprecios más altos o recibiendo un peor servicio.

Es muy raro que los intereses del consumidor pequeño localsean tomados en cuenta por los políticos en el momento deestablecer las reglas para la limitación de los monopolios.Estos consumidores, que constituyen de hecho la mayorparte de la población en cualquier país, no tienen lacapacidad de otorgar favores políticos. Muchas veces,incluso, se les hace pensar que sus intereses están del ladode las grandes empresas públicas o privadas que mantienenmonopolios. El papel de la Comisión Federal deCompetencia, sin embargo, es defender los intereses deesos consumidores pequeños en el mercado local.

La competencia es, por supuesto, muy distinta en unmercado abierto que en uno cerrado. Cuando la economíamexicana estaba realmente cerrada a la competenciaexterna, hasta mediados de la década de 1980, era muchomás fácil que surgieran en el país monopolios sin que hubierauna política expresa de las autoridades para promoverlos. En



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tiempos en que hay que una mayor competencia externalas reglas del juego cambian. Una empresa puede tener unaposición dominante en el mercado interno y, sin embargo,ver limitada su capacidad de elevar precios e imponer susreglas en el mercado por la existencia de una competenciadel exterior. Las barreras de entrada al mercado interno seconvierten así en uno de los factores más importantes que laComisión Federal de Competencia debe tomar en cuentaantes de decidir si efectivamente una empresa mantieneuna posición monopólica en el mercado nacional.

La tecnología está haciendo que caigan barreras de todotipo en algunas actividades económicas, pero ha hechotambién que aparezcan otras nuevas. Algunas empresaspúblicas o estatales tenían antes monopolios o posiciones dedominancia que le hacían un enorme daño a la economíapero ahora se han visto rebasadas por la tecnología. Ahíestán los casos del correo y la telegrafía, dos áreasespecíficamente excluidas de la prohibición de losmonopolios por el artículo 28. En México la distribución físicade mensajes por un particular era una violación formal a unprecepto constitucional. Si bien la ley no se aplicaba,estrictamente hablando uno podía ser encarcelado porentregar cartas de terceros.

La legislación mexicana sigue protegiendo un monopolioformal del Estado en el campo del correo tradicional. Pero laverdad es que la tecnología lo ha rebasado de manera tancontundente que nadie piensa ya realmente en aplicarlo. Elcorreo electrónico ha superado ampliamente la capacidadde comunicación del sistema postal o del telégrafo. Eindependientemente de lo que señale la Constitución, nadiepiensa siquiera en restringir el correo electrónico a unmonopolio gubernamental.

La tecnología, sin embargo, puede también generar nuevosmonopolios al crear barreras virtualmente infranqueables de

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acceso en campos nuevos de actividad. Los sistemasoperativos informáticos, en los que la empresa Microsoft haadquirido un predominio casi total en todo el mundo, sonun ejemplo muy importante. El control de Microsoft sobrelos sistemas operativos le ha permitido mantener unadominancia sobre otros mercados informáticos, como losprogramas de aplicaciones convencionales, que ha sidocuestionada en muchos países del mundo. Sin embargo,en algunos casos los mismos avances de la tecnologíapueden lograr que con el tiempo se terminen estosmonopolios. Las autoridades reguladoras de lacompetencia en todo el mundo tienen en estos temas unreto importante: por una parte deben proteger el derechodel consumidor a tener acceso a un mercado diverso ycompetido, pero por la otra deben tener cuidado de norestringir la creatividad que ha permitido que la tecnologíaavance a pasos gigantescos en las últimas décadas.

La acción de la Comisión Federal de Competencia ennuestro país ha generado un sinnúmero de controversiasjudiciales a lo largo de su primera década de trabajo. Peroesto, en lugar de preocuparnos, debe ser un signo de queestá realizando su trabajo y que las empresas o institucionesafectadas se están acogiendo al derecho de defensa quela ley les concede. Malo sería que en esta década deactividades las instituciones afectadas no hubiese tomadomedidas para defenderse. Eso significaría que la Comisiónno estaría tomando en realidad las medidas necesariaspara liberar a la economía mexicana de los amarresproducidos por la existencia de monopolios u oligopolios oque habría restricciones al recurso de las empresas a la víajudicial para defender sus derechos adquiridos.

En otros tiempos este tipo de batallas se llevaban a caboen la cumbre del poder político de nuestro país. Lasdisputas se sometían a la consideración del Presidente dela República quien definía las medidas a tomar. En caso



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necesario se modificaba la ley secundaria, o incluso laConstitución, para que se adaptara a la decisiónpresidencial.

Hoy las cosas han cambiado precisamente por el surgimientode una mayor competencia en el sistema político mexicano.La presidencia imperial, la del poder monopólico de otrostiempos se ha desvanecido y en su lugar ha surgido unescenario en el que las fuerzas políticas y económicas del paísse enfrentan constantemente en escenarios políticos yjudiciales.

Y de esto sabe también mucho la Comisión Federal deCompetencia. Como el Presidente de la República ya no esla instancia para cuestionar o modificar las resoluciones de loscomisionados, las empresas e instituciones afectadas estánrecurriendo a los tribunales. Los jueces, magistrados y ministrosestán forjando con sus decisiones un cuerpo de jurisprudenciaque poco a poco permite definir qué se puede hacer y quéestá vedado en el campo de la competencia económica. Esverdad que no todas las decisiones judiciales parecencongruentes, pero poco a poco se van estableciendo lasreglas que permitirán a los actores económicos actuar conuna mayor certeza sobre los límites de sus acciones.

No deja de ser interesante que a la Comisión Federal deCompetencia le haya tocado actuar en un México en el queya sus decisiones no pueden ser impuestas. Los litigios que hatenido que enfrentar han tenido un costo elevado para loscontribuyentes, los cuales pagamos finalmente todos loscostos de la institución. Sin embargo, estoy seguro de que lapropia Comisión entenderá que es mejor que su actuación selleve a cabo en un marco en el que hay instancias deapelación y amparos que le ponen también un coto a supoder. Sería ilógico, después de todo, que la Comisión Federalde Competencia combatiera a los monopolios desde elmarco de un poder monopólico.

DIEZ AÑOS DE POLÍTICA DE COMPETENCIA

Fernando Sánchez Ugarte*

CAPÍTULO II

* Presidente de la Comisión Federal de Competencia.

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CONTENIDO

Tendencias internacionales

La razón histórica

Competencia económica y derechos de propiedad

Competencia y desarrollo

Principales logros de la política de competencia· Una legislación moderna y eficiente· Autonomía operativa y de gestión· Desarrollo institucional· Control oportuno y efectivo de las concentraciones· La competencia en los procesos de privatización

y en el otorgamiento de concesiones· La política de competencia en las telecomunicaciones· Ataque frontal a las prácticas monopólicas absolutas· Internacionalización de la política de competencia· Restricciones estatales al comercio y a la competencia· Validación constitucional de la LFCE por

la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Principales problemas de la política de competencia· La política de competencia como política de Estado· Falta de una cultura de competencia· Excesiva litigiosidad· La inefectividad de las multas· Limitaciones legales

Conclusión: los retos

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En junio de 2003, la Comisión Federal de Competencia celebradiez años de existencia, con lo que se cumple la primera décadade política de competencia en México. Este décimo aniversarioes momento oportuno para evaluar la operación de la Comisión,y analizar los antecedentes y las razones que dieron origen adicha política. Es también una ocasión oportuna para proponerel rumbo futuro tanto de la Comisión como de la política decompetencia.

TENDENCIAS INTERNACIONALES

Antes de desglosar el tema conviene apuntar que la creaciónde la Comisión Federal de Competencia a principios de losnoventa coincidió con una tendencia internacional dedesarrollo de la política de competencia. En efecto, a lo largo dela última década del siglo pasado se establecieron alrededor dela mitad de las ochenta autoridades de competencia queexisten actualmente en el mundo,1 como consecuencia de laconvicción de que la política de competencia es ingredientebásico de la política económica moderna, y de que esprácticamente imposible asegurar la eficiencia del libremercado sin una legislación de competencia que evite lasconductas anticompetitivas y los abusos de poder de mercado.

La generalización de la política de competencia en elmundo fue una resultante tardía de la globalización de laeconomía mundial a partir de la caída del muro de Berlín ydel desmantelamiento de los modelos económicoscomunistas que habían existido desde principios del sigloveinte, y que dieron lugar a la guerra fría a finales de la

1 Véase Red Internacional de Competencia Económica (RICE), Abogacíapor la competencia: Informe preparado por el grupo de trabajo sobreabogacía, editado por la Comisión Federal de Competencia, México, 2002.

IIDIEZ AÑOS DE POLÍTICA DE COMPETENCIA


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Segunda Guerra Mundial. El choque entre la concepcióncomunista del mundo y la economía capitalista, queexigía la libertad como principio rector en lo político y enlo económico, creó una tensión mundial que solo pudoresolverse al desaparecer el esquema socialista.

La incorporación de la política de competencia alpaquete de políticas económicas de libre mercado fue unacontecimiento más bien tardío dentro del proceso dereforma económica. Esto se explica, primero, porque en elpaquete de políticas económicas de lo que se conocecomo el Consenso de Washington2 la política decompetencia no figura como ingrediente fundamental.Este consenso partió de la creencia, tal vez ingenua, deque la apertura y la desregulación de los mercados,aunados a la privatización de las empresas de gobierno,bastaban para garantizar el funcionamiento eficiente delos mercados.

Con el tiempo se vio que un mercado no es una entelequiaabstracta que surge por generación espontánea, sino unorden que requiere de una infraestructura institucional queponga el andamiaje jurídico y el soporte logístico queaseguren la concurrencia y protejan los derechos depropiedad de los agentes económicos. Es, sin duda,engañoso extrapolar el caso de una economía capitalistadesarrollada, donde los mercados han evolucionado hastaalcanzar una madurez que permite soportar estructuras demercado eficientes y competitivas, a economías entransición, que durante mucho tiempo han operado bajola rigidez burocrática del socialismo, o bien, a economíasen desarrollo, donde el mercado es incipiente y precario. Amedida que los responsables de la política económica sehan venido percatando de que la fórmula original

2 Para conocer en qué consiste el llamado Consenso de Washington,cómo se originó y algunas de sus críticas, véase J. Stiglitz, Globalizationand its Discontents, W. W. Norton & Company, EUA, 2002.

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propuesta por el Consenso de Washington basada enliberalización, privatización y desregulación, aunquenecesaria, no es suficiente para traer a los países endesarrollo o en transición las ventajas de la economía demercado, se ha venido incorporando a la tríada anterior lapolítica de competencia como el cuarto ingrediente en lareceta de reforma económica. Así, pues, a la fórmulasimplista se agregó tardíamente un ingrediente que aseguraque la liberalización de los mercados alcance la eficiencia yequidad deseadas.

Una segunda razón de por qué la política de competenciano se incorporó desde el inicio a las reformas económicas,radica en que en el Consenso de Washington se haenfatizado la estabilización macroeconómica por encimade la reestructuración microeconómica. Así, por el afán deasegurar la estabilidad, se han sacrificado aspectosestructurales de gran relevancia, como las políticas decompetencia o las que, por su contenido social, sonimportantes en el proceso de crecimiento económico. Tal esel caso de la educación, la salud y la formación de capitalhumano en general. El ejemplo más ilustrativo de la falta desincronía entre las distintas políticas es lo sucedido con lasprivatizaciones, en las que, por obtener la mayor aportaciónfinanciera de la desincorporación de empresas, se hanprivatizado estructuras monopólicas, dando lugar adistorsiones importantes y a abusos de poder de mercadoque no existían cuando la empresa era pública.

La realidad histórica incontrovertible es que los paísesdesarrollados han adoptado, tarde o temprano, una políticade competencia activa y eficaz. En Estados Unidos seincorporó tal política hace más de cien años, originalmentecon una visión más bien populista de que los trusts eran unobstáculo al progreso y a la democratización. Durante suexistencia, la política de competencia de Estados Unidos hatenido altas y bajas. Existe la creencia, tal vez infundada, de


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que dicha política se acentúa durante los gobiernos delpartido demócrata y se afloja con las administracionesrepublicanas. No existe evidencia empírica que confirmeesta hipótesis pero, sin duda, hoy día la solidez ypreeminencia de la política de competencia en ese país seencuentra bastante desligada del ciclo político.

En Europa, la política de competencia se adoptó comoparte medular del proceso de integración económicaderivado del Tratado de Roma. En esa región, la política seaplica a nivel supranacional, por la Comisión de Bruselas, y anivel nacional por las comisiones de competencia de cadauno de los países. La Unión Europea ha adoptado la políticade competencia con gran profundidad, seriedad y eficacia.Sin duda, esta región comparte hoy, con EUA, el liderazgo enmateria de política de competencia y ha logrado desligarlaeficazmente de los ciclos políticos.

Otros países, como Australia, Nueva Zelanda y Chile, que sedistinguen como campeones mundiales del liberalismoeconómico, han adoptado, con sus peculiaridadesrespectivas, políticas de competencia activas y congruentesen el tiempo. En Australia y Nueva Zelanda la autoridad decompetencia es responsable no solo de la aplicación de loque tradicionalmente se considera como regulación decompetencia, sino que, además, se encarga de todos losaspectos de regulación económica sectorial, como energía,radio y televisión, telecomunicaciones y transportes, entreotras. Así, estas jurisdicciones cuentan con un súperregulador económico que se encarga de que lacompetencia impere en todos los ámbitos del quehacereconómico.

En Chile, por su lado, la política de competencia también haadquirido relevancia. En este país se ha creado una fiscalíaeconómica que tiene bajo su responsabilidad tanto losasuntos de competencia como los de protección al

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consumidor.3 Aplica sanciones tanto administrativas comopenales a la violación de las disposiciones y se coordina conlas autoridades administrativas locales, las que tambiéntienen jurisdicción en materia de competencia.

Los temas de competencia económica adquieren cada díamayor relevancia en el ámbito de las negociaciones y de losorganismos multilaterales internacionales. La Organizaciónpara la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) hasido el organismo multilateral líder en política decompetencia. A través de sus grupos especializados,integrados por los países miembros, dicho organismo hapropugnado por uniformar metodologías y enfoques en laaplicación de la política de competencia, y ha propiciadola adopción de mejores prácticas en la materia. Asimismo, laOCDE ha promovido la adopción de leyes de competenciaentre países que no pertenecen a ella y que le han solicitadoasesoría y asistencia técnica. Jugó además un papeldestacado y contribuyó de manera decisiva a la adopciónde una ley de competencia en México y al establecimientode la Comisión encargada de su aplicación.

Estos temas tienen también cada vez mayor relieve dentrode los acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio einversión. La Unión Europea (UE) es el ejemplo más relevanteen este particular, al existir un organismo multinacionalresponsable de aplicar la política de competencia a nivelcomunitario. En este acuerdo multinacional existe elprincipio fundado de que no es posible asegurar el libreacceso a los mercados y garantizar la concurrencia a nivelcomunitario, sin una autoridad que aplique en toda la regiónuna política de competencia uniforme y libre de tendenciasproteccionistas o con tintes nacionalistas.

3 Para conocer en detalle la estructura y operación de la autoridad decompetencia de Chile, véase el documento de T. Winslow, “CompetitionLaw and Policy in Chile”, preparado para la OCDE.


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El Tratado de Libre Comercio de América del Norteincorporó un capítulo sobre temas de competencia en elque se plantea, de manera muy general y sin contenerdisciplinas específicas, la obligación de los países miembrosde consultarse en materia de competencia económica, yde evitar que las prácticas anticompetitivas afecten losflujos de comercio e inversión. Los acuerdos generales hansido complementados con convenios bilateralesespecializados, en los que cada par de países secompromete a informar sobre temas de competencia deinterés común y a cooperar en el combate a las prácticasanticompetitivas que afecten a más de una jurisdicción.

Los tratados bilaterales que México ha signado con laUnión Europea, con Israel, con Chile y los que negociaahora con Japón, contienen disposiciones en materia decompetencia económica que establecen los lineamientosbásicos para la cooperación en esta materia. También losacuerdos que se han firmado por otros países en materiade libre comercio contienen disposiciones en materia decompetencia de diverso alcance. Por ejemplo, losmiembros del MERCOSUR y del Pacto Andino hanestablecido organismos multinacionales de competencia,los cuales, sin tener el alcance de la Comisión Europea, hanbuscado elevar a nivel supranacional el combate a laspracticas monopólicas que afectan el comerciointrarregional.

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC) avanza en la negociación de un tratado de librecomercio para todo el continente americano,incorporando el tema de competencia como uno de loselementos fundamentales del esquema. Asimismo, laUNCTAD, Organización de Naciones Unidas para elComercio y Desarrollo, fomenta entre sus miembros laadopción de la legislación de competencia y elestablecimiento de la autoridad responsable de aplicarla.

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Es muy revelador el hecho de que este organismointernacional, encargado de promover el desarrolloeconómico entre los países más pobres, enarbole labandera de la competencia económica como instrumentobásico para promover el crecimiento económico de lospaíses.

Finalmente, la Organización Mundial de Comercio (OMC)adoptó en la agenda de Doha, por primera vez en lahistoria de este organismo, un tema de competencia: elcombate coordinado a los carteles internacionales.Seguramente en la reunión de Cancún, a celebrarse esteaño, la OMC adoptará acuerdos sobre las obligacionesespecíficas que los países adoptarán en la lucha contra loscarteles internacionales.

A lo largo de los párrafos precedentes ha quedado claroque la política de competencia económica se haconvertido en tema preeminente en el entorno de lasreglas del juego del comercio internacional. Estaimportancia reciente da una primera razón por la cual unpaís como México debe adoptar y aplicar esta política demanera eficaz y consistente. La participación activa en elcomercio internacional hace indispensable respetar yacatar las reglas que lo rigen. Como se verá más adelante,la anterior no es la principal razón por la cual México debecontar con una política de competencia, aunque su pesoes suficiente como para justificarlo por sí misma.

Existen otras razones por las que un país como México debeadoptar una política de competencia, entre las que cabeseñalar tres: una de carácter histórico, otra que se refiere aaspectos patrimonialistas y, finalmente, la tradicional deeficiencia económica, que incorpora no sólo aspectosestáticos, sino fundamentalmente el impacto de lacompetencia sobre el crecimiento económico.Consideremos cada una de ellas.


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LA RAZÓN HISTÓRICA4

Desde la Constitución de 1857 se estableció como garantíaindividual la prohibición de los monopolios, los estancos y lasprácticas monopólicas, consagrándose el derecho de todoslos mexicanos a concurrir libremente al mercado.5 Estasalvaguarda constitucional no es algo casual en nuestrosistema jurídico, sino que responde a la problemática que haenfrentado el país a lo largo de su historia.

Durante el virreinato, México fue víctima del esquemamercantilista que sirvió de modelo económico a los sistemascoloniales. Una de las características más relevantes de esteesquema mercantilista, y que dio origen a las severascríticas que sobre el particular emitió Adam Smith,6 consisteen las limitaciones que imponía a la competenciaeconómica. Conviene analizar cómo operaba este sistemaen México.

Desde la Conquista se impusieron restricciones a losderechos de los naturales y se limitó su acceso a lasactividades económicas y políticas, en beneficio de ungrupo de privilegiados de la metrópoli y de la coronaespañola. La manifestación más abyecta de estas políticasfue la Encomienda, que Cortés impuso como sistema parapremiar o compensar a los conquistadores por sus hazañasy sacrificios en la Conquista. La Encomienda resultó ser unsistema aun más inhumano e ineficiente que la esclavitudpor dos razones fundamentales: no definía con claridad losderechos de propiedad y tenía carácter temporal.

4 Para un repaso histórico sobre la Encomienda y otros sistemas deorganización de la fuerza de trabajo en la Nueva España véase F.Calderón, Historia económica de la Nueva España en tiempo de losAustrias, Fondo de Cultura Económica, México, 1995.5 Un análisis detallado sobre los estancos se puede ver en ComisiónFederal de Competencia, Los estancos en la Nueva España, México, 2000.6 Véase A. Smith, An Inquiry into the Causes of the Wealth of Nations, TheModern Library, Nueva York, 1994.

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En el sistema de esclavitud que imperó por largo tiempo en lascolonias europeas, la ley daba propiedad plena sobre losesclavos, lo cual permitía que la capacidad productiva delesclavo fuera toda en beneficio del propietario, quien teníainterés en cuidar la salud y la longevidad productiva de supropiedad, del mismo modo que el ganadero no quiere que suganado se enferme o sufra lesiones por el maltrato para norestarle valor económico a su propiedad. Este argumento nopretende en forma alguna justificar la esclavitud, inmoral einhumana, sino simplemente poner en contexto que laEncomienda fue un sistema aun más nefasto. En la Encomienda,los derechos de propiedad no estaban bien definidos, puesCortés dio esos privilegios sin autorización, repitiendo lo queColón y otros conquistadores habían hecho en las islas delCaribe. La Corona trató de anular los privilegios que Cortéshabía otorgado a sus soldados, lo que resultó virtualmenteimposible ante la resistencia de los conquistadores.Obviamente, la Corona no podía tomar una decisiónprecipitada, pues los conquistadores tenían la posibilidad derearmarse y enfrentar al gobierno real, quien no contaba conejército en las colonias. Así, pues, la incertidumbre sobre losderechos de propiedad de los encomenderos inducía a queéstos no recibieran todos los beneficios de sus encomendados,lo que creó una situación de abyecta explotación. De igualforma, debido a los compromisos políticos, la Encomienda fueautorizada por un plazo determinado, lo que inducía conductasde sobreexplotación.7

Existe todavía un debate histórico acerca del impacto de laEncomienda sobre la población indígena. Las investigacionesrecientes revelan que la merma que sufrió la población indígenaen el primer siglo después de la conquista, que según algunoscálculos pudo representar el 75% de la población deMesoamérica, se explica principalmente por las epidemias deenfermedades europeas, contra las que no había

7 La Encomienda no se eliminó de cuajo, más bien fue desapareciendogradualmente a medida que los conquistadores morían sin dejar sucesión.


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desarrollado defensas inmunológicas. Sin duda, las pestesexplican en mayor medida la caída de la población indígena;sin embargo, la Encomienda fue un factor que contribuyó eneste proceso.

La Encomienda desapareció lentamente a lo largo del primersiglo del virreinato, sobre todo a medida que desaparecieronlos conquistadores originales y sus herederos directos, y entró ensu lugar un sistema de organización de la fuerza de trabajomenos inhumano que su antecesor, aunque basado enesquemas de explotación sustentados en restricciones a lamovilidad de la fuerza de trabajo y en restricciones jurídicas,culturales e institucionales para desarrollar mercados detrabajo. Estos esquemas descansaban en el repartimiento, elpeonaje, el tributo, los gremios, las cofradías y las Leyes deIndias, entre otros.

El repartimiento era un sistema que obligaba a lascomunidades indígenas a trabajos forzados, en beneficio delEstado o de un particular y, por lo general, fuera de la localidaddonde residían. Así, se obligaba a pueblos enteros de indígenasa que participaran sin pago alguno en la construcción de untemplo, en el levantamiento de un camino, en la expansión deltiro de una mina o en el levantamiento de una cosecha. Estesistema beneficiaba a los españoles, quienes tenían el derechode solicitar el repartimiento en beneficio propio o en el dealguna obra de interés general. Los indígenas tenían laobligación de cubrir sus propios gastos de traslado y retorno, asícomo su manutención durante las faenas. Pero resultaba muypernicioso para los naturales, quienes no solo descuidaban sustierras, cultivos y el cuidado de sus familias, sino que sufríanademás graves penurias en el trayecto y eran objeto de abusopor parte del repartidor, quien trataba de extraer hasta la últimagota de esfuerzo de quienes estaban sujetos a repartimiento.

El peonaje es un sistema harto conocido en nuestro entorno,aunque habría que señalar que la modalidad que imperó en

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la época colonial fue menos lesiva que su similar en elPorfiriato, por la relación contractual de largo plazo entreel peón y el hacendado. La característica más negativadel peonaje es que impedía la movilidad de la fuerza detrabajo y, por lo tanto, no había competencia entre losdistintos empleadores. Es decir, cada hacendado era unmonopsonista de mano de obra en las comunidadesdentro del territorio de la hacienda y, como tal, podíaextraer una renta monopsónica de sus trabajadores.Puede decirse que el hacendado de la época colonialejercía una explotación monopsónica “benévola” de suspeones.

El tributo era otro mecanismo para limitar la movilidad dela fuerza de trabajo. Tal vez los especialistas en materiafiscal podrían pensar que el tributo, al ser un impuesto porcabeza, no desincentivaba el esfuerzo personal, pues elpago era el mismo independientemente del número dehoras trabajadas, aunque resultaba injusto e inequitativocuando privaba al contribuyente de un ingreso mínimopara la manutención propia y de su familia.8 El tributo,como se practicaba en la época colonial, sí distorsionabael mercado de trabajo. Esto se debía a que, para cobrar eltributo, se levantaban censos de quiénes y en qué montodebían contribuir. El censo obligaba al tributario apermanecer en su comunidad, pues si llegaba el cobradorde tributos y no encontraba a la persona obligada atributar, se le consideraba evasor y se le perseguía inclusivecon la fuerza pública. Una vez encontrado, el prófugo erasancionado y obligado a permanecer en la comunidad.De esta forma, el tributo era un mecanismo para impedir lamovilidad del trabajo para así fortalecer la posiciónmonopsónica del empleador de la región. Habíamovilización de la mano de obra cuando había escasez

8 En la teoría de las finanzas públicas se considera que un impuesto porcabeza (poll tax) no es distorsionante pues no desincentiva el esfuerzolaboral.


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en un sitio y abundancia en otro, pero se realizaba conpermiso y apoyo de la autoridad, previo acuerdo de losempleadores en cada una de las regiones.

Es bien conocido el efecto de los gremios sobre la entrada aciertas profesiones, y las limitaciones que imponían sobre lacompetencia vía los precios. Un sistema interesante en laNueva España fue el de las cofradías, que consistía en que undeterminado gremio se encargaba de organizar alguna fiestareligiosa o de promover la construcción de un templo, formacomo los gremios disipaban sus rentas monopólicas:¿expiando sus culpas tal vez?

Las Leyes de Indias también creaban limitaciones a lacompetencia en el mercado laboral y en otros mercados, alcrear un sistema de castas. En la parte superior de la pirámideestaban los nacidos en la península, más abajo estaban loscriollos, luego los mestizos y finalmente los indígenas. En estesistema, las posiciones más altas de la burocracia y de laiglesia estaban reservadas a los españoles; los criollosmanejaban los puestos medios de la burocracia y de lajerarquía eclesiástica intermedia. Los mestizos eran la fuerzade trabajo urbana, de la industria minera y manufacturera, ylos indios la fuerza de trabajo rural. Las leyes daban a cadagrupo derechos y obligaciones distintos. Por ejemplo, losindígenas eran considerados susceptibles del abuso de losotros grupos y, por lo tanto, quedaban bajo la tutela real, elequivalente a un menor de edad en la época actual. Nopodían adquirir ni vender propiedades. Cualquier contrato oarreglo con otra persona quedaba sujeto a la revisión yposible anulación por parte del representante de la corona. Esdecir, prácticamente no podían ejercer ningún derecho en elámbito económico, lo que se convertía en un mecanismopara perpetuar la desventaja de estos grupos. Es paradójicoque este instrumento creado presuntamente para proteger alos indios de abusos, se convirtió en un mecanismo paraperpetuar su retraso y sojuzgamiento.

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El impacto de estas restricciones en la movilidad de lafuerza de trabajo y en la libertad individual sobre laformación de capital humano fue demoledor. El sistema nodaba incentivo alguno para que los trabajadores invirtieranen educación o en otras formas de capital humano, pueslas restricciones a la movilidad y a la competencia en elmercado de trabajo impedían que los individuos recibieranel retorno de su inversión. Por otro lado, los empleadorestampoco tenían incentivos para invertir en la capacitacióny entrenamiento de la fuerza de trabajo, salvo en áreas enlas que los empleadores pudieran apropiarse de losrendimientos de la inversión, que eran las actividadestradicionales que requerían poca preparación. Finalmente,el Estado, que protegía los intereses de los principales, nolos de los trabajadores, no veía la educación como unmecanismo para que los asalariados buscaran mejoresoportunidades, lo que podría romper el podermonopsónico de los empleadores.

La falta de inversión en capital humano fue una de lascaracterísticas más nocivas del sistema colonial y uno delos factores más relevantes para explicar el retraso deMéxico. Las limitaciones a la competencia no sólo seaplicaban al mercado de trabajo, sino que abarcabantodos los ámbitos de la vida económica colonial. Elcomercio internacional estaba prohibido, pues la coloniasolo podía comerciar con la metrópoli. Todo elintercambio se realizaba entre el puerto de Veracruz y elde Cádiz, y los demás puertos solo podían realizarcomercio de cabotaje.

Todas estas restricciones a la libertad y a la competenciaeconómica determinaron una estructura económica quefavorecía a unos cuantos en perjuicio de las mayorías.Muchas de estas limitaciones se incorporaron al sistemaeconómico y político que adoptó México alindependizarse de España, y algunas son todavía hoy


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causa de nuestro atraso. Para ilustrar esto, baste reconocerque a principios del siglo XVIII México y Estados Unidostenían aproximadamente el mismo Producto Interno Bruto(PIB) per cápita; hoy, la economía norteamericana es lamás poderosa de la tierra y su PIB per cápita es más decinco veces superior al de México.

Muchos se preguntan9 el porqué de esta disparidad. Existenmuchas hipótesis que pretenden explicar esta paradoja;desde mi punto de vista, son tres las que mejor lo hacen: losderechos de propiedad, el desarrollo institucional y lacompetencia económica.

El sistema jurídico de derechos de propiedad partía delprincipio de que el titular original de estos derechos era elmonarca. De esta forma, la propiedad de los particularesera una gracia que otorgaba el soberano a sus súbditos,pero, así como se otorgaban, podían ser retirados. Estesistema se transplantó al lograr México su independencia,al asignarle la titularidad original de los derechos depropiedad al Estado, supliendo la gracia real por lavoluntad del gobernante en turno. Éste es un sistemaineficiente para asignar los derechos de propiedad,primero porque el usufructuario de los derechos no tienecertidumbre sobre los mismos, de donde pueden resultarsituaciones de subinversión o de sobreexplotación.Segundo, porque la asignación de los derechos depropiedad depende excesivamente de la vinculaciónentre el poder económico y el poder político. Esto tiendea favorecer la concentración de la riqueza y, al mismotiempo, la arbitrariedad en la asignación de los derechosde propiedad. Tercero, porque siempre quedan dudassobre la asignación de estos derechos, por la subjetividadde los mismos y por la discrecionalidad de su asignación.

9 Véase por ejemplo a K. Sokolloff y S. Engerman, “Institutions, FactorEndowments, and Paths of Development in the New World”, Journal ofEconomic Perspectives, vol. 14, num. 3, 2000, pags. 217-232.

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Siempre hay incentivos para ejercer presión política paraobtener un fallo favorable o también para litigar.

El segundo aspecto que explica el retraso mexicano es eldesarrollo institucional. En la época colonial, México contabacon una estructura institucional que llegó a su máximaexpresión con las reformas borbónicas del siglo XVIII, que eranmuy eficientes para extraer un superávit económico utilizadopara financiar al imperio español. Adam Smith,10 en sufamoso libro, señala que el imperio español, a diferencia deotros imperios, se caracterizó por extraer un excedente, sinduda en perjuicio de las colonias españolas.

El tercer problema era el de la competencia económica.Como ya se discutió, las Leyes de Indias limitaban en todoslos ámbitos las posibilidades de competir, tanto en elmercado doméstico, como en el colonial y en elinternacional. Esto dio lugar a que, cuando México seindependizó, tuviese que reformar todo su sistemaeconómico para incorporar las libertades económicas. Es asícomo en la Constitución liberal de 1857 se incorporó laprohibición de los monopolios, los estancos y las prácticasmonopólicas. Guillermo Prieto, ilustre poeta y economistaliberal del siglo XIX, sobre el artículo 28 de esa Constituciónseñala que:

(...) entraña una revolución completa en materiaseconómicas; es el triunfo de la filosofía y de losintereses de los pueblos, es la restitución de sus fuerosa la actividad humana y la derrota del privilegio, queno es, en último término, sino el sacrificio de lasmayorías en favor de los intereses de las minorías.

Por otra parte, es el rompimiento más completo con latradición colonial fincada toda en este bárbarosistema.

10 Véase A. Smith, op. cit.


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El estanco y el monopolio son los dos gemelos ferocesde la expoliación, ambos como las serpientes de lafábula que asaltaron a Hércules en la cuna, seapoderaron de esta infeliz sociedad casi desde sunacimiento, reduciéndola a una parálisis funesta.

El artículo 28 de la Constitución es el hasta aquíenérgico contra tanta maldad y tanta barbarie.11

La historia de México no ha favorecido el desarrollo y laconsolidación de la competencia económica como lagarantía individual que consagra nuestra Constitución, nicomo el instrumento de política económica que debiera ser.Debieron pasar más de 150 años para que el anhelo de losliberales mexicanos se hiciera realidad en la promulgaciónde la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) en1993.

COMPETENCIA ECONÓMICA Y DERECHOS DE PROPIEDAD12

La segunda justificación para adoptar una política decompetencia es la patrimonial o distributiva. La forma mássencilla de entender esta racionalidad, es pensar que unmonopolio, al generar una renta extraordinaria por su poderde mercado, transfiere ingresos de los consumidores a lospropietarios del monopolio. Esto implica una redistribucióndel ingreso en contra de los consumidores. Esta transferenciapuede ser de magnitud considerable, y será mayor mientrasmayor sea el poder monopólico.

Una versión más refinada del argumento anterior consiste enreconocer que en un mercado hay derechos de propiedad:los de los compradores y los de los vendedores. En cada

11 Véase G. Prieto, Lecciones elementales de economía política, Ediciónfacsimilar, Miguel Ángel Porrúa, México, 1991, pags. 281 y 282.12 Sobre este enfoque de la política de competencia, véase Y. Barzel,Economic Analysis of Property Rights, Cambridge University Press, EUA,1997.

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transacción en el mercado se transfieren ciertos derechosde propiedad entre los participantes. Por ejemplo, si secompra una mercancía con dinero, el compradorintercambia los derechos de propiedad que tiene sobre losmedios de pago, por un derecho de propiedad sobre lamercancía que adquiere. El vendedor realiza la operacióninversa, al ceder sus derechos de propiedad sobre lamercancía, a cambio de los derechos de propiedad delcomprador sobre el medio de pago.

Cuando todos los mercados son competitivos, la razón a laque se intercambian los derechos de propiedad esequitativa y eficiente, en el sentido de que no hay situaciónde intercambio que dé mayor bienestar a la economía en suconjunto. En una situación de monopolio, el monopolista seapropia de una porción de los derechos de propiedad delcomprador. Es decir, la operación del mercado no asigna demanera eficiente los derechos de propiedad. Esto lleva aconsecuencias indeseables por el hecho de que el mercadono asigna de manera eficiente los derechos de propiedad:desestímula a la inversión, crea inequidad en la distribucióndel ingreso, etc.

El papel de la autoridad de competencia en este escenarioes asignar de manera adecuada los derechos de propiedaden el mercado. Al actuar en contra de la empresa conpoder monopólico, la autoridad protege al consumidor encontra del abuso del productor al ejercer su podermonopólico. Esto es equiparable al papel de un árbitro, aldeterminar quién tiene los derechos de propiedad endisputa, por ejemplo, de un bien raíz.

Esta manera de analizar las prácticas monopólicas, comouna apropiación ilegítima de derechos de propiedad porparte de quien detenta poder de mercado, pone de relievedos aspectos importantes. Por una parte, evidencia elimpacto redistributivo de las prácticas monopólicas, que


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redistribuyen el ingreso en favor de quien tiene poder demercado y en perjuicio de quienes sufren el abuso de esepoder. Por lo general, saldrá perjudicado el gran públicoconsumidor y beneficiados los grandes barones de losnegocios. Así, pues, se crea una situación que favorece laconcentración de la riqueza en unas cuantas manos. Porotra, sugiere que los aspectos redistributivos y los deeficiencia están vinculados. En la medida en que no serespeten los derechos de propiedad se desincentivará lainversión y el intercambio. Sucede algo similar a lo quepasaría si el propietario de un bien raíz no tiene aseguradossus derechos de propiedad, de tal forma que no puedarecibir el usufructo de su patrimonio. Las prácticasmonopólicas roban a quienes las sufren una porción delusufructo de los bienes y patrimonio que habrían disfrutadoen condiciones de competencia. La labor de la autoridadde competencia en este contexto tiene un doble efecto.Evita, por un lado, que las prácticas monopólicas distribuyaninadecuada e injustamente los ingresos a favor de quienesdetentan el poder económico; por otro, propicia la inversión,la actividad productiva y el intercambio, al asignaradecuadamente los derechos de propiedad, lo que crea unentorno más favorable para el quehacer económico.

COMPETENCIA Y DESARROLLO13

El tercer argumento para promover la política decompetencia económica es el de la eficiencia. Existe elenfoque más tradicional de evaluar, en un análisis deestática comparada, cuál es el costo en bienestar de lasprácticas monopólicas. Esto se puede determinarcuantitativamente, utilizando los triángulos de bienestar a laHarberger. Existe también el análisis dinámico, que buscadeterminar el efecto de la competencia sobre la inversión, el13 Véase F. Sánchez Ugarte, “La política de competencia en el desarrolloeconómico,” Serie Documentos de la Comisión Federal de Competencia,México, 2002.

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desarrollo tecnológico, la actividad emprendedora de losindividuos y el efecto que da sobre la eficiencia económicael proceso de prueba y error que tan claramente describióSchumpeter14 en su alegoría de la destrucción creativa de lacompetencia.

Un punto de partida interesante es revisar la evidenciaempírica sobre el efecto de la competencia sobre diversasvariables que se asocian con el desarrollo económico, algoque se resume de manera muy clara el Banco Mundial, queseñala:

Mientras que un ambiente macroeconómico estable ybuena gobernabilidad son importantes para atraerinversión, se requiere, además, de políticas quepromuevan la contestabilidad de los mercados y queprotejan en contra de los abusos de poder demercado para asegurar que la inversión seaproductiva y eficiente. De especial importancia en esteparticular son las políticas de inversión y decompetencia, que son elementos esenciales del buenclima de negocios y también son pilares esenciales delos fundamentos microeconómicos de la economía yque pueden tener efectos importantes en laproductividad y el bienestar. Las industrias en generalfuncionan mejor cuando operan en un ambientecompetitivo, asimismo los países que crecen másrápido tienden a tener más competencia y menosbarreras a la entrada. Los cambios en la tecnología, en la organización global de los negocios y en laregulación han creado nuevas oportunidades paracompetir en áreas que anteriormente se consideraban como monopolios naturales (infraestructura) o que seconsideraban como necesarias para preservar lasoberanía nacional (servicios, bienes raíces y el sectorfinanciero). Los países que no modifican sus políticas de

14 J. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Harpercollins,EUA, 1984.


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inversión y que no ejercitan de manera adecuada lospoderes y responsabilidades del Estado – tales comoregular adecuadamente a las industrias privatizadas,proveer de servicios educativos o aplicar condicionesde competencia – estarán dilapidando oportunidadesde crecer reduciendo al mismo tiempo la pobreza.

Al nivel más amplio, la competencia y la facilidad deentrada están positivamente correlacionadas con elcrecimiento económico. Un conjunto de barrerasinducidas por políticas y por actividades privadas en lospaíses en desarrollo trabaja para limitar lacompetencia. Las restricciones al comerciointernacional y a la inversión extranjera roban a laeconomía, no solo de fuentes potenciales de inversión, sino también de incentivos para que las empresaslocales se vuelvan más productivas. La causalidadopera en ambas direcciones. tanto el comerciointernacional como la inversión extranjera estánasociados a mayor productividad en la economía;pero la competencia potencial no viene solo de lainteracción con la economía global. Muchos países endesarrollo todavía protegen a algunas empresasincumbentes – sean de propiedad pública o privada –dándoles un poder monopólico aunque exista pocaracionalidad para ello. Si bien estas acciones puedenproteger a una empresa en lo particular, siempreimponen costos adicionales para el resto de laeconomía. Finalmente, otras barreras privadas – comola colusión, la fijación de precios y los carteles –bloquean la competencia y reducen el bienestar.15

Las políticas públicas que restringen la competencia serefieren al comercio internacional, a la inversión extranjera, ala regulación excesiva y a los monopolios de Estado.

15 World Bank, Global Economic Prospects and the Developing Countries,Washington, D.C., 2003, pag. 85.

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Existe amplia evidencia empírica de que la competenciaprocedente del comercio exterior promueve la inversión, laproductividad y el crecimiento económico.16 También se hademostrado que esta competencia reduce los márgenes deutilidad y mejora la eficiencia de la industria manufacturera.La competencia del exterior mejora la posición competitivade las empresas, al crear una presión competitiva que obligaa mejorar la eficiencia y a reestructurar y generar mejorasoperativas y tecnológicas.

La relación entre inversión extranjera directa y crecimientoeconómico es más compleja. Esto es así porque estainversión se puede llevar a cabo para eludir tarifas elevadasu otras restricciones a las importaciones, o para aprovecharincentivos fiscales o de otro tipo que ofrecen algunasnaciones. En estas condiciones se puede presentar elfenómeno de crecimiento empobrecedor, en el que lacontribución de la inversión al producto social es negativa.

La evidencia del efecto positivo de la inversión extranjerasobre el crecimiento es clara, cuando esta inversión serealiza en una economía abierta con bajas barreras a laentrada.

Las barreras administrativas y los obstáculos burocráticos ala inversión y a la apertura de nuevos negocios tambiéntienen efectos negativos sobre la competencia y elcrecimiento. Tales barreras pueden, a veces, ser inducidaspor quienes quieren mantener ciertos privilegios o restringirla entrada al mercado. La racionalidad de muchas deestas limitaciones nunca queda clara, aunque casi siempreestas medidas tienden a perpetuarse. Estas restriccionestienden a limitar la iniciativa empresarial, la innovación y lapuesta en marcha de nuevas ideas; afectan más a lapequeña empresa, para quien los costos de entradapueden representar un porcentaje importante de la

16 Ibid, pags. 86 y 87.


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inversión inicial. Así como las barreras de entrada afectan ala competencia, lo mismo sucede con las barreras desalida, que impiden que los recursos roten hacia suutilización productiva y evitan el proceso de destruccióncreativa al que hacía referencia Schumpeter.

Los sectores estratégicos reservados al Estado, tambiénplantean un obstáculo a la competencia y al crecimientoeconómico. Primero, porque las empresas públicas, pordiversas razones, tienden a ser más ineficientes que lasprivadas. Esto no sólo implica desperdicio de oportunidadesproductivas en el sector, sino que también se afecta lamarcha de otras actividades que resienten los costos máselevados de las empresas públicas.

En segundo lugar, se limitan las oportunidades de inversióndel sector privado, lo que no sólo impacta sobre el climageneral de inversión del país, sino que, además, limita lasventajas productivas y de eficiencia asociadas con elproceso de competencia en una industria. Adicionalmente,la posición dominante de una empresa estatal puede dar aésta ventajas para desplazar a la competencia enmercados relacionados, y permitirle realizar prácticasmonopólicas relativas.

Finalmente, la empresa pública por lo general está sujeta ala restricción presupuestal del sector público, condicionadano solo por la rentabilidad de los proyectos de inversión,sino, más aun, por el manejo de la políticamacroeconómica. De esta forma, se pierden muchasoportunidades de inversión en los sectores reservados, loque, a su vez, afecta las perspectivas de crecimiento de laeconomía en su conjunto.

La privatización y liberalización de las actividadesreservadas al sector público tiende a aumentar laproductividad de la economía pues, como se comentó, las

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empresas privadas tienden a ser más eficientes que sussimilares del sector público. Adicionalmente, se abrenoportunidades de inversión que pueden inducir elcrecimiento del sector. Sin embargo, hay que sincronizarcuidadosamente y de manera eficiente tres políticas quedeben ser complementarias: la de privatización, la decompetencia y la regulatoria. Pocos países han logradocoordinar adecuadamente estas tres políticas, por lo quelos resultados de las privatizaciones no han el éxitoesperado.

Por una parte, la privatización de una empresa pública espor lo general menos complicada y más mediata que elestablecimiento de las normas y la entidad encargada deregular los servicios públicos. Por ello, es muy comúnobservar que el proceso de privatización se realiza sin queexista la infraestructura regulatoria que se requiere paralograr el mayor beneficio de la privatización.

Por otra parte, también es común que los gobiernosprivaticen monopolios públicos otorgando reservas demercado totales o parciales a quienes los adquieren. Estoestá motivado, en la mayoría de los casos, por dos razones:primera, es claro que el gobierno busca obtener el máximoingreso de la privatización. Se obtienen más ingresos alprivatizar un monopolio, pues se llega a capitalizar parte dela renta monopólica, y a la postre son los consumidores losque pagan este mayor precio de venta. Segunda, existe lacreencia generalizada de que al mantenerse una posiciónmonopólica habrá mayores inversiones. Esto es otro de losmitos geniales de la política económica. No es difícil ver queen una industria monopolizada habrá menos inversión queen una competida, ya que el monopolio tiende a restringirla oferta para elevar el precio de mercado y de esta formaobtener mayores utilidades. Con una oferta menor, losrequerimientos de capacidad y de inversión serán menoresy, por tanto, también el empleo de mano de obra.


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Existe amplia evidencia empírica de que las privatizacionesasociadas a una adecuada regulación y a una razonableapertura a la competencia dan mejores resultados. Porejemplo, Wallsten17 encontró, en una muestra de 20 países,que, aunque los inversionistas estaban dispuestos a pagarmás por la exclusividad, la inversión en telecomunicacionesfue significativamente menor en esos países en los que sedieron exclusividades que en los que se abrió lacompetencia. El mismo autor encontró que contar con unmarco regulatorio previo a la privatización está asociado aun mejor desempeño del sector, en términos de inversión ycapacidad, y también permite obtener mejor precio por laprivatización en la medida en que se reduce el riesgo de lainversión, al haber menos incertidumbre respecto de lasreglas del juego.

Las acciones del sector privado también pueden crearbarreras de entrada y restringir la competencia. Tal es elcaso del abuso de una posición dominante para subir elprecio, restringir la entrada o desplazar indebidamente a loscompetidores. También existen los acuerdos colusivos quebuscan fijar el precio o dividirse el mercado. Estas prácticas,además de dañinas para el crecimiento económico,tienden a ser persistentes y permanentes. Se puede avanzarmucho para evitar estas conductas abriendo la economíaal comercio exterior, liberalizando el régimen de inversiónextranjera, desregulando y desburocratizando laadministración pública, privatizando y regulando losrecursos esenciales. Todas estas acciones son necesariasmas no suficientes. Para garantizar que los mercados seancompetitivos se requiere una autoridad de competencia.Existen por lo menos tres buenas razones para estaaseveración: primera, porque la apertura comercial notiene el mismo impacto competitivo en todos los sectores.

17 S. J. Wallsten, “Telecommunications Privatization in DevelopingCountries: The Real Effects of Exclusivity Periods”, Stanford UniversityWorking Paper, California, 2000.

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Hay barreras a la entrada derivadas de costos detransporte, costos de inversión, propiedad intelectual,contratos privados y costos e infraestructura de distribución.Esto puede limitar el impacto de la apertura económica.También existen bienes no susceptibles de comerciarseinternacionalmente, en los que la apertura comercial notiene impacto. Asimismo, por razones históricas o políticas,existen sectores que no están liberalizados.

Una segunda razón es que la presión política y los gruposde presión pueden inducir cambios normativos olegislativos para crear barreras a la entrada. Finalmente,aun en el mercado global puede haber prácticasanticompetitivas, como ha demostrado la existencia decarteles internacionales que afectan la competencia anivel global.

PRINCIPALES LOGROS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA

Una vez explorada la racionalidad de la política decompetencia, expondremos ahora el avance logrado enMéxico después de 10 años de la creación de la Ley y dela Comisión Federal de Competencia.18 A continuación sedetallan los diez logros más importantes que resumen eltrabajo de estos diez años.

Una legislación moderna y eficiente

La Ley Federal de Competencia Económica se promulgóen enero de 1993 y entró en vigor en junio del mismo año,al mismo tiempo que la Comisión encargada de aplicarlaentraba en operación. Se trata de una ley moderna y

18 La información sobre todos los trabajos realizados por la Comisiónpuede consultarse en los nueve informes anuales publicados hasta ahora,en las doce gacetas que contienen el texto íntegro de las resolucionesemitidas por la CFC, así como en la página de Internet, cuya dirección eswww.cfc.gob.mx, que contiene toda la información relevante sobre laComisión.


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eficiente, que refleja los últimos avances en la materia yque ha probado ser un instrumento eficaz. A lo largo deltiempo se ha complementado con el Reglamento de lamisma, así como con el Reglamento Interior de la Comisión,que detalla la estructura operativa de la dependencia, asícomo las facultades de cada área operativa y de decisión.Adicionalmente, se han promulgado diversas disposicioneslegales de índole sectorial que facultan a la Comisión paraproteger la competencia en estos sectores.

El basamento de la Ley es su soporte constitucional. Enefecto, el artículo 28 de la Constitución establece:

En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidoslos monopolios, las prácticas monopólicas, losestancos y las exenciones de impuestos en lostérminos y condiciones que fijan las leyes. El mismotratamiento se dará a las prohibiciones a título deprotección la industria.

En consecuencia, la ley castigará severamente, y lasautoridades perseguirán con eficacia, todaconcentración o acaparamiento en una o pocasmanos de artículos de consumo necesario y quetenga por objeto obtener el alza de los precios; todoacuerdo, procedimiento o combinación de losproductores, industriales, comerciantes o empresariosde servicios, que de cualquier manera hagan, paraevitar la libre concurrencia o la competencia entre síy obligar a los consumidores a pagar preciosexagerados y, en general, todo lo que constituya unaventaja exclusiva indebida a favor de una o variaspersonas determinadas y con perjuicio del público engeneral o de alguna clase social.

La ley protegerá a los consumidores y propiciará suorganización para el mejor cuidado de sus intereses.

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Conviene apuntar que este artículo constitucional estácomprendido dentro del capítulo de las garantíasindividuales. La Constitución consagra la competenciaeconómica como un derecho de todos los mexicanos y que,por tanto, debe ser protegido y respetado por las leyes, lasautoridades y los particulares.

En la redacción del párrafo citado destacan dos aspectos:primero, la contundencia y energía con la que el texto ordenaque las leyes deban castigar con severidad y las autoridadesperseguir con eficacia las conductas anticompetitivas.Segundo, también queda claro que el propósito fundamentalde esta disposición es proteger a los consumidores, sobre todorespecto del consumo de bienes necesarios.

Este artículo constitucional también señala cómo debeconcesionar el Estado los servicios públicos:

El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos deinterés general, concesionar la prestación de serviciospúblicos o la explotación, uso y aprovechamiento debienes de dominio de la Federación, salvo lasexcepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijaránlas modalidades y condiciones que aseguren la eficaciade la prestación de los servicios y la utilización social delos bienes, y evitarán fenómenos de concentración quecontraríen el interés público.

La prevención constitucional de que el Estado debe otorgarconcesiones, asegurando la eficacia en la prestación de losservicios y evitando fenómenos de concentración excesiva,es el fundamento sobre el cual diversas leyes sectorialesconfieren a la CFC facultades respecto del otorgamiento deconcesiones.

La Constitución señala en una forma muy peculiar, que “nose consideran monopolios” las actividades estratégicas que


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realiza el Estado – hidrocarburos, electricidad, emisión dedinero, correos y telégrafos, entre otras. Tampoco lo son lasasociaciones que establezcan los trabajadores paraproteger sus intereses, ni los consorcios de exportaciónautorizados para tal efecto, ni los privilegios que establecela ley para proteger la propiedad intelectual.

Estas excepciones que marca la Constitución tienenalgunas peculiaridades que vale la pena remarcar.Primero, la exención de las actividades estratégicasrequiere que estén establecidas en las leyes y que sea elEstado quien las realice de forma exclusiva. Segundo, lasexcepciones se aplican a actividades estratégicasespecíficas, y no abarcan otras actividades que la entidadexenta realice fuera de este ámbito. De esta forma, laentidad exceptuada no puede utilizar el poder demercado que la exención le confiere para realizarprácticas monopólicas prohibidas por la Ley.

Además de su soporte constitucional, la legislación decompetencia es un producto bien logrado. Contienedisposiciones apoyadas en la doctrina jurídica yeconómica generalmente aceptada, y toma en cuenta laexperiencia internacional más exitosa. La legislación estácomplementada por una reglamentación precisa y consolidez jurídica.

La Ley otorga tres tipos de facultades a la CFC: una depromoción o abogacía de la competencia, otrapreventiva y una más punitiva. A continuación se analiza elalcance de cada una de ellas.

La abogacía es la facultad que tiene la Comisión parapromover la competencia, tanto en la política económicanacional como en los proyectos legislativos, los programasadministrativos y las decisiones de los gobiernos federal,estatales y municipales. Asimismo, la CFC debe informar y

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formar a la opinión pública en los temas de competenciaeconómica y facilitar el cumplimiento de la Ley a través dela comunicación social.

Son varios los instrumentos de la Comisión para cumplir estaobligación. Incluyen las recomendaciones, las opiniones, lasconsultas, las participaciones en grupos de decisión, laspublicaciones, los boletines y conferencias de prensa, asícomo las conferencias y seminarios sobre temas decompetencia. La política que se sigue en este particular esla de promover la competencia a través de informarcabalmente, proporcionando tanta información como sealegalmente posible, con transparencia y oportunidad.

De esta suerte, la Comisión publica semanalmente porInternet las listas de los asuntos que atiende el Pleno, así comoel resultado de sus deliberaciones. También publica por estemedio y en el Diario Oficial los resúmenes de las resoluciones,y cada cuatro meses publica íntegramente en la Gaceta lasresoluciones emitidas por la Comisión, salvo la informaciónque los agentes privados justifican como confidencial. La CFCes la única entidad del ejecutivo federal que publicaíntegramente las resoluciones que expide.

Adicionalmente, la Comisión emite recomendaciones yopiniones a los poderes legislativos federal y estatales sobreiniciativas de ley y sobre leyes ya aprobadas, acerca de susefectos en la competencia económica. También opina yrecomienda sobre el efecto en la competencia dedisposiciones reglamentarias y administrativas por emitir o yaemitidas por las autoridades federales, estatales ymunicipales. Asimismo, la CFC responde oportunamente alas consultas planteadas por los particulares en asuntos de sucompetencia.

Debe destacarse el papel de la abogacía en promover lacultura de competencia, concibiendo a ésta no solo como


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instrumento de disuasión de ciertas conductas nocivas, sinocomo un valor que hay que promover, al igual que otrasconductas que fortalecen e impulsan el procesodemocrático y que inducen y propician el desarrolloeconómico con equidad.

La segunda facultad que confiere la Ley a la Comisión es lapreventiva. Comprende las atribuciones para autorizar,condicionar o impugnar las concentraciones; para emitir suopinión respecto del otorgamiento de concesiones o sobrela participación en licitaciones; y para emitir declaratoriasde poder sustancial en mercados relevantes y decompetencia efectiva, según la legislación sectorialrespectiva.

La facultad para actuar respecto de las concentracionesestá contenida en el artículo 16 de la Ley, que establece:

La Comisión impugnará y sancionará aquellasconcentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir,dañar o impedir la competencia y la libreconcurrencia respecto de bienes o servicios iguales,similares o sustancialmente relacionados.

Para ejercitar tal acción, la Comisión deberá determinar sicomo resultado de la concentración el agente económicoadquiere poder sustancial en el mercado relevante y ésteconfiera o pueda conferir, como lo señala el artículo 17 dela LFCE:

I.(...) al fusionante, al adquirente o agenteeconómico resultante de la concentración, el poderde fijar precios unilateralmente o restringirsustancialmente el abasto o suministro en elmercado relevante, sin que los agentescompetidores puedan, actual o potencialmente,contrarrestar dicho poder;

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II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamentedesplazar a otros agentes económicos, o impedirles elacceso al mercado relevante; y

III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmentea los participantes en dicho acto o tentativa elejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiereel capítulo segundo de esta ley.

En una sección posterior se analizará, con mayordetenimiento, cómo ha ejercido la Comisión esta facultad.

La facultad para emitir su opinión sobre las concesiones ylicitaciones está contenida en diversas legislacionessectoriales. El análisis que realiza la CFC a este respecto essemejante al que realiza para una concentración,cuidando que el otorgamiento de la concesión no dé lugara fenómenos de concentración excesiva, ni que puedadar lugar a prácticas monopólicas prohibidas por la Ley.

Finalmente, las resoluciones sobre poder sustancial en elmercado relevante o sobre competencia efectiva estánprevistas en la legislación sectorial, y sirven para activarcierta regulación de las autoridades sectoriales. Estaregulación puede consistir en fijación de tarifas, obligaciónde proporcionar información o de otorgar cierta calidaden el servicio, y otras obligaciones específicas.

La tercera función encomendada a la CFC por mandatode Ley es la de investigar y sancionar conductasanticompetitivas violatorias de la Ley. En este caso, laComisión puede investigar de oficio o a petición de parte,tanto las restricciones horizontales (artículo 9° de la LFCE)como las verticales (artículo 10 de la LFCE). Elprocedimiento que sigue la Comisión es en forma de juicio,siguiendo todos los procedimientos que exige el marcoconstitucional.


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Autonomía operativa y de gestión

La autonomía con la que opera la Comisión es uno de losinstrumentos más poderosos de los que dispone para cumplirsu misión de “(...) promover la competencia y combatirprácticas monopólicas para contribuir al bienestar de México”.La autonomía descansa en dos fundamentos jurídicos, por unlado el artículo 23 de la LFCE que establece que:

La Comisión Federal de Competencia es un órganoadministrativo desconcentrado de la Secretaría de[Economía], contará con autonomía técnica y operativay tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir losmonopolios, las prácticas monopólicas y lasconcentraciones, en los términos de esta ley, y gozará deautonomía para dictar sus resoluciones.

Este artículo se complementa con lo dispuesto por el artículo27 de la misma Ley, que previene:

Los comisionados serán designados para desempeñarsus puestos por períodos de diez años, renovables, y solopodrán ser removidos de sus cargos por causa grave,debidamente justificada.

Es decir, que el nombramiento de los Comisionados por unperíodo de 10 años renovable, y el hecho de que solo puedanser removidos por causa grave y justificada, dan validez yefectividad a la atribución de autonomía e independenciaque otorga la Ley a la Comisión. Si los comisionados pudieranser removidos a discreción del Presidente de la República o delSecretario de Economía, las decisiones de los Comisionadosquedarían condicionadas, no serían independientes y, portanto, la Comisión no tendría autonomía.

Vale la pena preguntar, ¿por qué es necesaria estaautonomía? Hay por lo menos tres buenas razones: primera,

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porque permite que las decisiones se tomen con objetividadplena, con apego estricto a la Ley y desligadas de posicionespolíticas o partidarias. Las decisiones en materia decompetencia deben tomarse en este contexto, para asegurarel trato equitativo a iguales y la congruencia de lasresoluciones en el tiempo.

En segundo lugar, la autonomía permite desligar los aspectosde promoción de la inversión o de política industrial, de losaspectos de competencia de las decisiones de la CFC. Esdecir, la autonomía de gestión da a la política decompetencia una objetividad no supeditada a otras políticaseconómicas. En todo el mundo la autonomía ha probado serla fórmula más adecuada para dar eficacia y transparencia ala política de competencia.

En tercer lugar, la autonomía, aunada al carácter colegiadode las decisiones del Pleno, aísla a la Comisión de las presionesde grupos de interés y de la llamada captura regulatoria. Lasdecisiones del Pleno se toman por mayoría, y aunque elPresidente tiene voto de calidad, éste solo puede tener efectoen ausencia de algún comisionado. De esta manera, lasdecisiones del Pleno están desligadas de toda presión y sonobjetivas.

Desarrollo institucional

Existe cada día mayor aceptación de que el desarrolloinstitucional es ingrediente fundamental de lainstrumentación de cualquier política económica y, enconsecuencia, elemento esencial para propiciar eldesarrollo económico. Las instituciones que sirven parasustentar los procesos económicos de una economía demercado son indispensables para que los mercados opereneficientemente, y para que la economía en su conjuntoreciba todos los beneficios de la liberalización y de lacompetencia.


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Conviene destacar tres pilares fundamentales sobre los queha descansado el desarrollo institucional de la Comisión: eldesarrollo de técnicas y metodologías de trabajo basadas enlos principios modernos de la doctrina jurídica y económicade la competencia económica; la profesionalización delpersonal y las ganancias continuas en productividad; y elprograma de calidad.

La aplicación de la legislación de competencia es unejercicio esencialmente técnico que requiere de técnicas ymétodos desarrollados por la teoría económica y las doctrinasjurídicas, así como los precedentes, tanto los de la experienciapropia como los derivados de la experiencia internacional.

Entre estas técnicas se encuentran:

•La determinación del mercado relevante, que requiereespecificar los bienes y servicios de que se trata, sussustitutos y el alcance geográfico y temporal de cadamercado.

•La determinación del poder sustancial, que requieremedir y evaluar la participación en el mercado a travésde los índices de Herfindahl y de dominancia, este últimodesarrollado por la Comisión. Requiere, además,determinar si hay barreras a la entrada de tiporegulatorio, tecnológico o económico; el poder de loscompetidores; el acceso a fuentes de insumo, tanto delagente económico en cuestión como de suscompetidores, y el comportamiento reciente del agenteeconómico en relación con las violaciones a la Ley.

•El desahogo del procedimiento de investigaciónrequiere el uso de técnicas jurídicas para emplazar alpresunto responsable, para desahogar las pruebas yevaluarlas, para aceptar y evaluar peritajes, para requerirlas pruebas para mejor proveer y para citar a alegatos.

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•La elaboración de recomendaciones y de opinionesrequiere recurrir al análisis económico y jurídico de losasuntos.

•La defensa de las resoluciones en los tribunales y antela Suprema Corte de Justicia requiere de una altaespecialización en el juicio de amparo y en el derechoconstitucional.

La segunda vertiente del desarrollo institucional de la Comisiónconsiste en la profesionalización de los cuadros y en el aumentoen la eficiencia y productividad de su personal. Esto ha sidoespecialmente importante para poder atender el crecientenúmero de asuntos presentados ante esta institución. En efecto,el número de asuntos iniciados ante la CFC ha crecido a unatasa promedio anual de 48%, de tal suerte que en 2002, laComisión recibió 1399 asuntos, aproximadamente 10% más decasos de los que se recibieron en los cinco primeros años devida de esta entidad (1265 asuntos).

Gráfica 1Procedimientos ante la CFC, juicios de amparo y de nulidad fiscalCifras acumuladas 1993-2002


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La Comisión ha podido enfrentar esta creciente demandacon una plantilla de personal más o menos constante. En laactualidad, la Comisión emplea aproximadamente 200servidores públicos, aumento muy moderado respecto de laplantilla inicial de la institución, de aproximadamente 170plazas.

Es decir, la Comisión ha logrado enfrentar la crecientedemanda mediante mejoras en eficiencia y aumentos enproductividad. Esto ha sido posible por el desarrollo detécnicas y metodologías de trabajo, y por laprofesionalización del personal, para lo que ha sido muy útilel desarrollo de programas de capacitación, la reducciónde la rotación de personal y la política de contrataciónbasada en elementos objetivos y criterios de excelencia yliderazgo.

El tercer pilar sobre el que sustenta el desarrollo institucionales el programa de calidad. La Comisión ha emprendido esteprograma con el convencimiento de que no solo hay quehacer las cosas oportunamente, sino hacerlas bien y cadavez mejor. Este programa parte de una visión, que consisteen hacer de la Comisión una:

Institución autónoma y eficiente, reconocida nacionale internacionalmente por su actuación necesaria eimparcial, desarrollada por un personal altamentecalificado.

La Comisión ha adquirido como Política de Calidad:

La Comisión Federal de Competencia tiene comopolítica mantener o ampliar sus actividades en materiade prevención y eliminación de prácticas yconcentraciones monopólicas, bajo un esquema demejora continua. Para estos efectos la CFC aplicaprocedimientos apegados a la legislación de

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competencia, sujetos a plazos, en la investigación deprácticas monopólicas y concentraciones y en laevaluación de participantes en licitaciones.

Aquí destacan tres aspectos: primero, el cuantitativo deampliar las actividades de la Comisión para prevenirprácticas y concentraciones monopólicas. El segundo,primordialmente cualitativo, que consiste en mejorar enforma continua, y finalmente, el jurídico normativo, deaplicar estrictamente la legislación de competencia y deadherirse a plazos precisos y estrictos.

Por otra parte, la CFC ha planteado como objetivos decalidad los siguientes:

• Asegurar la inclusión de los razonamientos jurídico-económicos del Pleno y de sus determinaciones en lasresoluciones sobre concentraciones, prácticasmonopólicas, recursos de reconsideración yparticipantes en licitaciones.

• Desahogar los procedimientos dentro de los tiemposestablecidos en la legislación de competencia y en las bases de licitaciones.

• Revisión sistemática de la operación eficaz delSistema de Administración de la calidad de la CFC.

• Proporcionar atención efectiva a las reclamaciones ysugerencias que presenten los clientes ante la CFC.

Para llevar a cabo estos objetivos, se ha establecido unprograma de calidad basado en la norma ISO-9000,obteniéndose la certificación para los procesos sustantivosde la Comisión, entre los cuales se encuentran lasnotificaciones de concentración, las investigaciones deoficio, las denuncias y las consultas. Todos estos procesos, y


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otros más, se realizan con base en manuales deprocedimiento, que, apegados a la Ley, buscan dareficacia y precisión a las resoluciones de la Comisión.

Control oportuno y efectivo de las concentraciones

Como se mencionó, el control de las concentraciones esuna de las funciones preventivas de la CFC, que por sueficacia y oportunidad, se ha convertido en uno de losinstrumentos más efectivos de la institución para proteger lacompetencia y combatir prácticas monopólicas.

Desde su creación y hasta 2002, la Comisión ha resuelto untotal de 1831 concentraciones (incluyendo notificaciones yavisos), que representan el 38% de los casi 4800 asuntosatendidos por la institución en ese período. La política de laCFC a este respecto ha sido minimizar el costo y la molestiadel trámite para los promoventes, buscando resolver lasnotificaciones en los menores plazos posibles, de acuerdocon su grado de dificultad, y solo condicionar u objetaraquellos casos en los que la Comisión tiene plenoconvencimiento de que la operación dañe la competencia.

Gráfica 2Distribución de las decisiones emitidas, 1993-2002

No Objetadas87%

No Objetadas87%

ObjetadasObjetadasObjetadas1%1%1%

CondicionadasCondicionadasCondicionadas3%3%3%

OtrosOtrosOtros9%9%9%

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Como muestra la gráfica 2, solo el 1% de los asuntosnotificados han sido objetados y apenas en 4% de ellos sehan impuesto condiciones para su aprobación. De estasuerte, la gran mayoría de las concentraciones notificadasante la CFC son aprobadas sin mayor problema.

La resolución de los asuntos se hace de manera oportuna. Enel período 1997-2002, la CFC requirió 28 días en promediopara resolver asuntos que no presentan complejidad, en loscuales la Ley establece un plazo máximo de 45 días. Losasuntos que requieren de información adicional, seresolvieron en un plazo promedio de 59 días cuando el plazomáximo fijado por la Ley es de 80 días. Finalmente, la CFCresolvió los casos con alto grado de dificultad en unpromedio de 113 días, cuando el plazo máximo que otorgala Ley es de 200 días.

Las operaciones notificadas ante la Comisión, en el período1997-2003, representan inversiones por un monto cercano alos 100 mil millones de dólares. En 2001 se registró el mayorvalor de operaciones notificadas, coincidiendo esto con elauge internacional de las megafusiones. En México sealcanzó una inversión cercana a los 30 mil millones dedólares, casi una tercera parte de lo registrado durante todoel período.

El control de las concentraciones es posiblemente laactividad más controvertida que realiza la Comisión, y talvez también la menos comprendida. Conviene analizarcon cuidado y detenimiento por qué tal control es uninstrumento invaluable para la política de competencia ypor qué, incluso, bien aplicado es un mecanismo quepromueve la inversión.

Un enfoque que puede ayudar a dilucidar esta cuestión es elrelativo a los derechos de propiedad, analizado en párrafosanteriores. En una concentración, una empresa adquiere o se


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asocia con otra empresa ya existente. El caso más obvio es elde una empresa que adquiere a uno de sus competidoresdentro del mismo mercado relevante. Si éste fuera el únicocompetidor, y hubiera barreras de entrada al mercado, laempresa fusionada adquiriría poder monopólico, y de estaforma podría subir el precio del mercado para extraer unarenta monopólica. Es decir, que al adquirir la empresafusionante a la fusionada, adquiere dos cosas: por un lado, elpatrimonio neto del negocio adquirido y, por otro, el podermonopólico que constituye una invasión de los derechos depropiedad de los demandantes de esta industria, que venafectados sus ingresos efectivos al quedar obligados a pagarun precio mayor en el mercado. La autoridad decompetencia, al prohibir esta operación, estaría protegiendolos derechos de propiedad de los consumidores de los que elmonopolista se apropia indebidamente.

En una situación más general, el resultado de laconcentración pudiera ser el señalado en el artículo 17 de laLFCE, que ya fue comentado, ante lo cual la CFC tienefacultades para bloquear o condicionar la operación porque:

• Al poder subir los precios o restringir la oferta delproducto en el mercado, se vulneran los derechos depropiedad de los consumidores.

• Desplazar indebidamente a los competidores oimpedirles su acceso al mercado vulnera sus derechos de propiedad.

• Permitir la realización de prácticas monopólicasafecta los derechos de propiedad de los consumidores,de los competidores o de ambos.

Así, la función primordial de la autoridad de competencia enel control de las concentraciones es asignar eficiente yequitativamente los derechos de propiedad en el mercado

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relevante. Esto trae ventajas importantes para la economía. Alproteger los derechos de propiedad de los consumidores seasegura que el bienestar de éstos no se vea disminuido por laconcentración. Asimismo, se protege a este grupo detransferencias del ingreso en su perjuicio y de que resulteninequitativas.

Evitar el desplazamiento indebido de los competidores eimpedir las restricciones a la entrada de otros tiene dosefectos: primero, se protegen los derechos de propiedad delos competidores. Segundo, se crea un clima favorable a lainversión, pues se induce la participación de loscompetidores, tanto de los nuevos como de los ya existentes.

Asignar y proteger los derechos de propiedad es funciónesencial de la ley y del Estado. El llamado estado de derechono puede existir si la ley no asigna y el Estado no protege losderechos de propiedad. La eficiencia de la actividadeconómica y el clima de inversión están fuertementedeterminados por la protección y la asignación de estosderechos. En consecuencia, una buena política decompetencia es un ingrediente esencial para propiciar laeficiencia de la economía y crear el clima de inversión quepermita propiciar el crecimiento económico.

La competencia en los procesos de privatización y en elotorgamiento de concesiones

A partir de su creación, la CFC encaminó sus esfuerzos apropugnar para que los procesos de privatización y elotorgamiento de concesiones quedaran sujetos a criterios decompetencia. Para tal efecto, se logró que la CFCparticipara, como invitada permanente, en la ComisiónIntersecretarial Gasto-Financiamiento y en la ComisiónIntersecretarial de Desincorporación; esta última, es el comitégubernamental federal que supervisa los procesos deprivatización.


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Adicionalmente, se reformaron diversas leyes sectorialespara asegurar que en el otorgamiento de ciertos permisosy concesiones, la CFC pudiera opinar o intervenir para queen estos procesos se incorporaran criterios decompetencia. De esta suerte, confieren facultades a laCFC para proteger la competencia las siguientes leyes: dePuertos; de Telecomunicaciones; de Aviación Civil;Reglamentaria del Servicio Ferroviario; de Aeropuertos; deNavegación; de Caminos, Puentes y AutotransporteFederal; Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en elRamo del Petróleo; de la Comisión Reguladora de Energía;de Comercio Exterior; Federal sobre Metrología yNormalización, y diversas disposiciones reglamentarias yadministrativas.

El trabajo de la Comisión relacionado con estos procesossectoriales y de privatización ha sido creciente. En el primeraño de la CFC, se atendieron 34 asuntos de esta índole; parael 2002, el número de casos ascendió a 784.Aproximadamente una tercera parte de los asuntos resueltospor la CFC en el período 1993-2002 ha correspondido a esteámbito de actividad. Es decir, que esta actividad es casi tanimportante como el control de concentraciones al que sehizo referencia en el apartado anterior.

La tarea de la Comisión en relación con esta función serealiza en tres etapas: en una primera, la CFC participa enla formulación de las políticas públicas. Por ejemplo, en quécondiciones y con qué esquema estructural se ha de llevara cabo la privatización de una empresa pública o elotorgamiento de concesiones o permisos para la prestaciónde servicios públicos por parte de particulares. En estaetapa, el papel de la Comisión es emitir sugerencias uopiniones respecto de los distintos esquemas propuestos, enel ámbito de sus facultades, pues la responsabilidad últimade los procesos de privatización recae en la cabeza desector.

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En una segunda etapa, la CFC participa en la elaboración de losinstrumentos jurídicos que sirven de base al proyecto; incluyendisposiciones reglamentarias, bases de licitación e inclusive, enocasiones, los contratos específicos. En esta fase, el papel de laComisión es también el de emitir opiniones y sugerencias.

En la tercera etapa, la CFC analiza, evalúa y dictamina laparticipación de los agentes económicos específicos queparticipan en los procesos de licitación o de otorgamientode concesiones. Aquí, la Comisión puede emitir una opiniónfavorable, una no favorable o una condicionada. En esteúltimo caso, se establecen diversas condiciones que elagente económico debe cumplir para participar en lalicitación o en el otorgamiento de la concesión. Desde luegoque estas condiciones están estrictamente ligadas aproblemas de competencia que resulten de que undeterminado agente económico obtenga la entidadprivatizada o la concesión otorgada.

De un total de 720 asuntos en los que la CFC ha participadoemitiendo su opinión respecto de procesos de licitación y deconcesión en el período 1993-2002, se han dado 680opiniones favorables, 21 opiniones condicionadas y 19opiniones no favorables. Esto último representa el 2.6% de losasuntos tramitados.

¿Sobre qué bases emite la CFC sus opiniones en torno de losprocesos de privatización y concesiones? Básicamente, laComisión analiza estas operaciones como si se trataran deuna concentración:

• Se define el mercado relevante, y se distinguen lossustitutos cercanos.

• Se determina si la operación da lugar a que elbeneficiario de la misma adquiera poder sustancial enel mercado relevante.


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• Se considera si hay barreras de entrada en elmercado.

• Se determina si la operación puede permitir que sefijen precios, se controle la oferta, que se desplaceindebidamente a los competidores o que se realicenprácticas monopólicas.

La revisión de los procesos de privatización y deotorgamiento de concesiones es una función muyimportante de la Comisión. Antes de la entrada en vigor dela LFCE, ninguna de estas actividades estaba sujeta alescrutinio de la política de competencia, lo que dio lugar aque se llevaran a cabo privatizaciones en las que lasempresas en cuestión poseían poder sustancial de mercado.El caso más conocido en este tenor es el de la telefonía, quese comentará ampliamente en una sección posterior. Dosasuntos ameritan comentario: uno es el de la empresaCintra19 y el otro es el de la empresa Mexlub, casos ambos enlos que la Comisión ha tenido que intervenir para deshacerentuertos.

La asociación de las líneas aéreas Aeroméxico y Mexicanafue una operación que se efectuó antes de la entrada envigor de la LFCE. Originalmente, Mexicana primero y luegoAeroméxico fueron privatizadas como empresasindependientes. El gobierno federal promovió en 1994 laadquisición por parte de Aeroméxico, del paqueteaccionario de control de Mexicana, al enfrentar éstaproblemas financieros que la llevaron prácticamente a laquiebra.

En la crisis de 1994-1995, ambas aerolíneas entraron ensuspensión de pagos, por lo que el Fobaproa, ahora IPAB,

19 Para conocer en detalle la posición de la Comisión respecto al caso deCintra véase Comisión Federal de Competencia, “Caso Cintra: Resoluciónpara su venta,” Serie Documentos de la Comisión Federal deCompetencia, México, 2000.

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tuvo que entrar al rescate. La Comisión entró en accióncuando, a finales de 1995, Aeroméxico solicitó autorizaciónpara crear un conglomerado, Cintra, que agruparía a lasdos empresas aéreas. La CFC autorizó la operación, sujetaa la condición de que en el futuro esta autoridad podríarevisar si procedía a separar las empresas. En 1997, ante laintención de llevar a la bolsa el paquete de control deCintra, la Comisión opinó que las empresas aéreas tendríanque venderse por separado. Por diversas razones, lasempresas no se han podido vender, aunque la posición dela Comisión de que la venta de las líneas aéreas tiene quehacerse por separado sigue vigente.

¿Por qué la insistencia de la CFC de que se separen lasempresas de Cintra? En primer término, porque mantenerlasunidas contraviene el precepto Constitucional y la LFCE queprohíbe los monopolios. En segundo lugar, porque lacompetencia es necesaria para el desarrollo de cualquierindustria, incluyendo la aviación. Se ha demostrado que,por falta de competencia, los consumidores tienen queenfrentar tarifas más elevadas y menores opciones deconsumo, así como menor calidad en el servicio.

La aviación doméstica es una de esas actividades que seha mantenido cerrada a la competencia, no solo enMéxico sino en todo el mundo. Se quiere que la Comisiónautorice una operación en la que se pretende utilizarganancias del mercado doméstico para apoyar unasupuesta competitividad en las rutas internacionales. No eslegal ni correcto que los consumidores mexicanos paguentarifas más altas para subsidiar las rutas extranjeras.

La privatización fallida de Mexlub ilustra el efecto nocivo deno considerar los efectos sobre la competencia en este tipode decisiones. PEMEX decidió licitar a un agente privado laexclusividad de la venta de lubricantes en sus gasolineras,manteniendo en la nueva empresa el 49% del capital. La


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licitación se realizó antes de la entrada en vigor de la LFCE,aunque se previó que la entidad cumpliera los lineamientosde la nueva Ley al entrar en vigor. La exclusividad no sejustificaba por ninguna causa, pues la exenciónconstitucional a PEMEX no incluye los lubricantes, mercadorelevante para el cual las gasolineras son importantes.

La Comisión inició una investigación de oficio paradeterminar si la exclusividad otorgada a Mexlub violaba laLey. Después de analizar acuciosamente el asunto, laComisión resolvió que la exclusividad no se justificaba, yque PEMEX debería revocar los contratos y permitir lacomercialización de otros lubricantes en las gasolineras.Este asunto todavía está en litigio, en espera de que muypronto se resuelva a favor de la competencia y delconsumidor.

Por contraste, una privatización exitosa que se realizó antesde la entrada en vigor de la LFCE, fue la de la empresa TVAzteca. Éste es un caso que demuestra que llevar a cabouna privatización introduciendo el aspecto decompetencia puede dar resultados benéficos para todos.En primer lugar, se creó competencia en una industria en laque antes de esta operación había prácticamente un solooperador. Esto ha beneficiado al auditorio, quien tieneahora nuevas opciones de entretenimiento y deinformación. Ha beneficiado a los anunciantes, que ahoratienen mayor competencia en los medios electrónicos, loque trae aunados beneficios importantes. Se benefició elgobierno, al obtener ingresos importantes por la venta, yquien vio reducido los subsidios que tenía que otorgar paramantener a la televisora del Estado. También salió ganandoel adquirente, quien ha desarrollado una empresa de clasemundial que compite eficientemente. Inclusive, sefavoreció el proceso democratizador del país, al abrirse unnuevo canal independiente de comunicación y depluralidad de opinión.

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Los procesos de privatización en los que sí se hanconsiderado los aspectos de competencia se puedenilustrar con tres ejemplos: los puertos, los ferrocarriles y lossatélites.

En el caso de los puertos la CFC ha realizado una revisiónacuciosa de cada uno de los procesos de licitación decada una de las terminales portuarias. En esta tarea, laComisión ha cuidado de que no se den fenómenos deconcentración excesiva contrarios al interés público, segúnlo previene la norma constitucional. Para tal efecto, la CFCha establecido como criterio rector que una misma empresano pueda tener más de una terminal de cada tipo en unmismo litoral. Este criterio se modificó para permitir tenervarias terminales de cruceros para que se pudierancompletar circuitos turísticos en cada litoral.

El control ejercido por la Comisión en este particular hasignificado que el otorgamiento de concesiones de puertosse ha dado con criterios de competencia y que, hoy porhoy, haya verdadera competencia entre terminales y entrepuertos.

La privatización de los ferrocarriles es otro proceso donde seha aplicado con éxito la política de competencia. En unaprimera etapa, la Comisión participó en el estudio de lasopciones y en la selección de la estructura más adecuadapara la privatización.20 Se escogió un esquema en el que secrearon tres líneas troncales y un conjunto de líneassecundarias.

Éste es un esquema que permite competencia entre laslíneas troncales y de éstas con el transporte carretero. Para

20 Para conocer en detalle la posición de la CFC respecto de laprivatización de los ferrocarriles véase el documento elaborado por A.Sánchez y V. Paredes, “Privatización y política de competencia enservicios ferroviarios”, Comisión Federal de Competencia, Informe deCompetencia Económica, cap. VIII, México, 1997.


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reforzar la posibilidad de competir, se establecieronderechos de paso que obligan a los concesionarios apermitir el paso por sus vías a otro concesionario.

La Comisión participó, asimismo, en la elaboración de losproyectos de ley y en la formulación de las medidasreglamentarias. Esto, desde luego, con el afán de introducirconceptos de competencia en la legislación.

En una fase final, la CFC evaluó el efecto sobre la competenciade la participación de cada uno de los licitantes en las diversaslicitaciones. Entre otras medidas, se estableció en las bases queun participante en alguna de las licitaciones no podría tenermás del 5% del capital de cualquier otro ferrocarrilconcesionado, salvo que hubiera autorización expresa para talefecto. Esto aseguró que no hubiera propiedad cruzada,particularmente en los ferrocarriles troncales.

El resultado de adoptar esta modalidad de privatización yde establecer todas las prevenciones para propiciar lacompetencia ha sido en general positivo, en la medida delo posible, en un medio de transporte que tradicionalmentese ha considerado como un monopolio natural. El resultadomás inmediato y directo de este proceso fue mejorar demanera radical la eficiencia operativa de los ferrocarriles.Esto se logró con inversiones en equipo móvil, en señalizacióny en sistemas; con mejoras en la productividad laborallogradas a través de retiro voluntario y mejoras en loscontratos laborales; finalmente, incrementando la seguridady protección de las mercancías transportadas. Por otro lado,se ha dado una competencia más o menos intensa,inclusive llegando al grado de rivalidad, fundamentalmentepara las mercancías que se destinan al comercio exterior,especialmente con Norteamérica.

Sin embargo, esta rivalidad ha impedido que las dos empresasprincipales logren un acuerdo sobre los términos económicos

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para el uso de los derechos de vía, derechos de arrastre yacuerdos interlineales. La autoridad regulatoria tampoco hapodido establecer los lineamientos y fijar las tarifas de estosservicios, por lo que un ingrediente muy importante para queexista competencia en los servicios ferroviarios no funcionacomo se previó en el diseño original. Esto es una prueba másde que la regulación debe emitirse antes de llevar a cabo laprivatización, pues de otra forma se corre el riesgo de que losintereses particulares de los concesionarios impidan oimpugnen la regulación.

El último ejemplo sobre la aplicación de la política decompetencia en los procesos de privatización es el de lossatélites. Aquí se utilizó un enfoque esencialmente distinto delempleado en otros procesos de privatización, pues se permitióconsolidar a todos los satélites propiedad del gobiernomexicano en una sola empresa que posteriormente seríaprivatizada. La competencia en el mercado relevanteprovendría de la apertura del espacio mexicano para quesatélites de otras nacionalidades pudieran mandar su señal alterritorio nacional, y que de esta forma la empresa privatizadano fuera un monopolio, a pesar de contar con la propiedadde todos los satélites mexicanos.

Para este propósito, antes de la privatización se elaboró unreglamento del servicio satelital, que preveía que Méxicoabriría su territorio a la señal de satélites extranjeros, siempremediante acuerdos bilaterales que previeran reciprocidad.

La privatización se llevó a cabo con éxito, creándose laempresa Satmex. Al poco tiempo se firmaron acuerdos dereciprocidad con Estados Unidos, que desde luego es el paísque cuenta con un mayor número de satélites cuya señalcubre el territorio mexicano. De esta suerte, hoy por hoy, existecompetencia en el mercado satelital y las empresasmexicanas usuarias de estos servicios tienen opciones paracontratar el servicio.


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En este caso también persiste un problema regulatorio.Satmex se queja de que la cuota o derecho que se fijó a loscompetidores extranjeros para prestar el servicio en territorionacional es mínima con respecto al precio que estaempresa tuvo que pagar por la concesión de los satélites, alllevarse a cabo la privatización, y que esta situación da lugara una competencia desleal. Éste es un asunto que analizanlas autoridades regulatorias y la propia CFC, que refleja,fundamentalmente, la vitalidad con la que está actuando lacompetencia.

La política de competencia en las telecomunicaciones

Las telecomunicaciones son hoy día una de las áreas denegocios que experimentan más cambios en el mundo,tanto por la revolución en el ámbito tecnológico, como porlos cambios que se están experimentando al liberalizar y alestablecer nuevas modalidades de regulación que buscanimpulsar la competencia nacional e internacional en elsector.

México no se ha quedado al margen de estastransformaciones, por lo que este sector ha sufrido cambiosimportantes correspondientes con los desarrollos queocurren en el resto del mundo. El primer paso que dio Méxicoa este respecto fue la privatización, en los primeros años delos noventa, del servicio telefónico y de manera casisimultánea del otorgamiento de licencias de operaciónpara el servicio de telefonía móvil. Nuestro país fue de hechopionero en la privatización de sus servicios detelecomunicaciones, pues fue uno de los primeros paísesemergentes que la llevó a cabo con éxito.

La privatización se llevó a cabo antes de que entrara envigor la LFCE y, por tanto, los aspectos de competencia enel proceso de desincorporación quedaron relegados asegundo término. La privatización tuvo tres problemas

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importantes con respecto a los aspectos de competencia: eldiseño estructural, el período de gracia y la falta de sincroníaentre regulación y privatización.

Con respecto al primer aspecto, la privatización se llevó acabo bajo el esquema estructural menos idóneo para lacompetencia. Se optó por privatizar el monopolio público talcual, manteniendo sin cambio la estructura y el poder demercado. Otros países han optado por privatizar sus sistemasde telefonía llevando a cabo, previamente, unasegmentación estructural que separa los servicios de largadistancia, de telefonía local y de telefonía móvil, inclusiveestableciendo empresas regionales de telefonía local. Estosesquemas permiten más opciones de inversión y crean unentorno mucho más competido.

El segundo aspecto se refiere al otorgamiento de un períodode gracia de cinco años para que en ese plazo, solo laempresa privatizada pudiera prestar el servicio de telefonía.La competencia en el servicio de larga distancia se abrióuna vez concluido este plazo, mientras que la competenciaen el servicio local se inició después, inclusive del plazo degracia, que estrictamente sólo era aplicable al servicio delarga distancia. El problema del plazo de gracia es que datiempo a la empresa establecida de pertrecharse yatrincherarse en el mercado, para enfrentar la competenciadesde una posición más consolidada y dominante.

El presunto beneficio de esta estrategia es lograr mayoresingresos por la privatización. Por otro lado, se planteó queera imposible llevar a cabo la separación estructuralalegando posibles conflictos sindicales. Esto último noparece un argumento muy válido, pues en el caso de losferrocarriles, enfrentando problemas sindicales similares, sí sepudo lograr una separación estructural con el apoyo delsindicato. Respecto del beneficio económico de privatizarun monopolio, ya se ha mencionado que la experiencia


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internacional refleja que la mayor ganancia obtenida eningresos, queda más que superada por las distorsiones que lafalta de competencia ocasiona, como son tarifas elevadas,falta de oportunidad o calidad en los servicios, menosopciones para los usuarios y falta de inversión. Un estudioreciente de Wallsten encuentra:

(...) los países a menudo conceden a la empresaprivatizada un período de exclusividad en el cual éstatiene garantizada una posición monopólica paraatraer a los inversionistas. Utilizo una nueva base dedatos para explorar los efectos de esta exclusividad.Encuentro que los períodos de exclusividad estánasociados con un aumento al doble del preciopagado por la empresa privatizada. Los ingresosadicionales para el gobierno tienen asociado un costo,sin embargo. Los períodos de exclusividad estánasociados con una reducción del 20 al 40% en elcrecimiento de la red telefónica.21

Este resultado es muy importante, pues destruye un mitogenial de la política industrial, de que los períodos deexclusividad o las reservas temporales de mercadopromueven las inversiones. Sin duda, son un mecanismopara generar más utilidades, pero la competencia siempreserá el mecanismo ideal para promover la inversión.

El tercer problema asociado con la privatización telefónicafue el de la inadecuada sincronía entre la privatización y laregulación. Si bien es cierto que la concesión a la empresaprivatizada se modificó para preparar el terreno para laliberalización del mercado, los lineamientos fueroninsuficientes. En particular, faltó la promulgación de la LeyFederal de Telecomunicaciones con anterioridad a laprivatización, así como establecer oportunamente ladependencia encargada de regular este sector. El mismo

21 S. Wallsten, op. cit.

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Wallsten ha encontrado que los procesos de privatizaciónrinden mayores ingresos para el gobierno y mejoresresultados operativos si van precedidos de una adecuadaregulación, tanto a nivel normativo como institucional.

Ante esta situación heredada, desfavorable para lacompetencia, no debe sorprender que la liberalización delas telecomunicaciones haya traído tantas dificultades yaportado tan pobres resultados. La CFC, sin embargo, hatrabajado incansablemente en este entorno desfavorablepara impulsar, en la medida de lo posible, la competenciaen el sector. Tres son las áreas de trabajo sobre las que se haconcentrado la Comisión: la declaratoria de podersustancial en el mercado, el desahogo de denuncias einvestigaciones de oficio, y el control de concesiones yconcentraciones. A esto habría que agregar la abogacíapor la competencia que la Comisión ha realizado a travésde consultas, recomendaciones y opiniones, así comoparticipando en la formulación de leyes y reglamentos.

De acuerdo con la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT),la Cofetel puede imponer regulaciones específicas enmateria de tarifas, calidad de servicio e información a laempresa que tenga poder sustancial en el mercadorelevante según lo define la LFCE.22 Esta regulacióndesempeña un papel fundamental en el proceso deapertura del sector telecomunicaciones a la competencia yes indispensable para que la competencia se dé encondiciones de equidad y de transparencia.

Esta regulación específica tiene una justificación bastanteclara. Una empresa con poder sustancial en el mercado

22 Una explicación detallada de cómo la CFC resolvió el asunto del podersustancial de Telmex se puede consultar en Comisión Federal deCompetencia, “Teléfonos de México, Declaratoria de poder sustancial endiversos mercados relacionados con la telefonía, expedientes AD-41-97 yRA-36-2001”, Gaceta de Competencia Económica, Comisión Federal deCompetencia, año 4, num. 10, mayo-agosto, México, 2001.


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relevante puede utilizarlo para desplazar indebidamente a loscompetidores, o para restringirles o impedirles la entrada; parasubir el precio de los servicios, restringir el abasto o afectar lacalidad de los servicios en perjuicio de los consumidores, opara realizar prácticas monopólicas prohibidas por la Ley.

La regulación específica está dirigida precisamente a impedirque la empresa dominante realice las conductasmencionadas, contrarias al proceso de competencia. Segúnla Ley, la determinación de si una empresa tiene podersustancial en el mercado la realiza la CFC, mientras que laCofetel determina la regulación necesaria, así como suinstrumentación y la verificación de su cumplimiento.

Durante 1998, la Comisión evaluó la industria de lastelecomunicaciones y determinó que la empresa Telmex tienepoder sustancial en cinco mercados relevantes, a saber: el detelefonía local, el de larga distancia nacional, el de largadistancia internacional, el de servicios de interconexión y el detransporte interurbano.

Para llegar a tal determinación, la CFC siguió el procedimientoque establecen los artículos 12 y 13 de la LFCE. El primero deellos prevé:

Para la determinación del mercado relevante, deberánconsiderarse los siguientes criterios:

I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que setrate por otros, tanto de origen nacional comoextranjero, considerando las posibilidades tecnológicas,en qué medida los consumidores cuentan con sustitutosy el tiempo requerido para tal situación;

II. Los costos de distribución del bien mismo; de susinsumos relevantes; de sus complementos y de sustitutosdesde otras regiones y del extranjero, teniendo en

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cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones noarancelarias, las restricciones impuestas por los agenteseconómicos o por sus asociaciones y el tiempo requeridopara abastecer el mercado desde esas regiones;

III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarioso consumidores para acudir a otros mercados; y

IV. Las restricciones normativas de carácter federal, ointernacional que limiten el acceso de usuarios oconsumidores a fuentes de abasto alternativas, o elacceso de los proveedores a clientes alternativos.

Por su parte, el artículo 13 señala:

Para determinar si un agente económico tiene podersustancial en el mercado relevante, deberáconsiderarse:

I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar preciosunilateralmente o restringir el abasto en el mercadorelevante sin que los agentes competidores puedan,actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;

II. La existencia de barreras a la entrada y los elementosque previsiblemente puedan alterar tanto dichasbarreras como la oferta de otros competidores;

III. La existencia y poder de sus competidores;

IV. Las posibilidades de acceso del agente económico ysus competidores a fuentes de insumos;

V. Su comportamiento reciente; y

VI. Los demás criterios que se establezcan en elreglamento de esta ley.


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La declaratoria de poder sustancial en algunos mercadosrelevantes de telefonía, a pesar de que se refiere a cincomercados, tiene coherencia interna. Por una parte, laempresa dominante tiene poder de mercado en un recursoesencial: la interconexión. Este recurso se requiere paracompletar las llamadas de larga distancia. Asimismo, Telmextiene poder sustancial en el mercado de larga distancianacional e internacional, por lo que puede fijar precios enestos servicios. De esta suerte, se puede dar el fenómeno decompresión de márgenes, subiendo el precio de un recursoesencial y bajando el precio del servicio final para apretarlos márgenes operativos en perjuicio de los competidores.

Por otro lado, el poder de mercado en la telefonía local sepuede utilizar en este mercado donde prácticamente nohay competencia para subir el precio y generar unexcedente que sirva para compensar márgenes inferiores enel servicio de larga distancia, donde la competencia es másagresiva.

Finalmente, el poder de mercado en el servicio de lo quellamó la CFC transporte interurbano se ha utilizado paradificultar la entrada en aquellas plazas donde loscompetidores no tienen infraestructura para prestar elservicio de larga distancia y tienen que usar la infraestructurade Telmex.

La resolución emitida por la Comisión fue notificada a laempresa, quien la recurrió. La CFC resolvió el recursoconsiderando que los agravios eran infundados, por lo queconfirmó la resolución impugnada.

La empresa se fue al amparo, y el juez otorgó una suspensiónprovisional que dejaba al juicio de la autoridad emitir laregulación en caso de que fuera de interés público.Posteriormente, la Cofetel, en uso de sus atribuciones, emitióregulación de dominancia. Esta resolución también fue

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impugnada en juicio de amparo. Recientemente, el tribunalcolegiado resolvió otorgar el amparo para efectos. La CFCcumplió la resolución de la Corte, revocando su resoluciónoriginal, reponiendo el procedimiento para cumplir loordenado por el tribunal y emitiendo una nueva resoluciónque está en vigor, si bien ha sido impugnada en amparo porTelmex. Por su parte, la Cofetel revocó la regulación, aunqueno ha reparado el procedimiento ni ha emitido una nuevaregulación.

La segunda área de actividad de la Comisión en lo querespecta al sector telecomunicaciones comprende elconjunto de investigaciones de oficio y a petición de parteque se han llevado a cabo.

En todos estos procedimientos los tribunales han respondidoa Telmex, ante el argumento de que no está sujeta a la LeyFederal de Competencia Económica:

(...) dicho argumento ha resultado infructuoso debido aque el H. Tercer Tribunal Colegiado en MateriaAdministrativa del Primer Circuito al resolver el recursode revisión RA 4623/99, determinó que Telmex es unagente económico en términos del artículo 3 delcitado ordenamiento y, por ello, queda sujeta a la leyen materia de competencia económica. En el ámbitolegal, lo resuelto por nuestro poder judicial en lasentencia que causa ejecutoria es cosa juzgada y porende la verdad legal, por lo que no le asiste la razónjurídica a Telmex.23

En total, la Comisión ha concluido 28 investigaciones en elsector telecomunicaciones que involucran a Telmex. En 12de estos procedimientos se ha resuelto que Telmex viola la

23 P. Martínez Youn, “Teléfonos de México en el proceso de concurrenciay libre competencia”, manuscrito interno de la Comisión Federal deCompetencia, México, 2003.


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Ley, se le ha ordenado que suspenda la práctica y se le haimpuesto una sanción. En siete de los procedimientos se hadesechado la denuncia, se ha cerrado el expediente porfalta de elementos o se ha concluido que no existe violacióna la Ley. En el resto de los casos se han acumulado losprocedimientos a otras investigaciones en curso. Estos datosindican que la Comisión ha sido objetiva al investigar aTelmex, y no que simplemente por procedimiento ha falladoen contra de Telmex, como algunos han sugerido.

Las denuncias presentadas contra Telmex han seguido lasetapas de liberalización de las telecomunicaciones. Laprimera denuncia procedente fue de Iusacell contra Telmex,por subsidios cruzados y trato discriminatorio en su perjuicio ya favor de Telcel, subsidiaria de Telmex en aquel momento.Después de un muy largo procedimiento, retrasado por litigiosintermedios y por retrasos en la entrega de la información, laCFC finalmente falló en contra de Telmex, resolviendo que laempresa había realizado subsidios cruzados y era tambiénresponsable de denegación de trato contra Iusacell. Se leimpuso una multa por 25 millones de pesos.

Posteriormente, se desahogó un conjunto deprocedimientos de denuncia presentados por loscompetidores de Telmex en el servicio de larga distancia,sobre los siguientes asuntos:

•Denegación de trato y tarifas discriminatorias entransporte interurbano y larga distancia. En estainvestigación se determinó que Telmex cobraba más asus competidores en el servicio de larga distancia por eltransporte interurbano (reventa), que a los grandesusuarios por el servicio de larga distancia. Esto impedíala competencia en las plazas donde los competidoresno tenían infraestructura. La Comisión ordenó lasuspensión de la práctica y aplicó una multa de33,162,500 pesos.

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•Cobro revertido en teléfonos públicos y condicionaracceso a números 800. La investigación determinó queTelmex cobraba a los usuarios por el uso de los números800 que los competidores de larga distanci usaban paraprestar este servicio a través de las casetas públicasmediante el uso de tarjeta prepagada. Esta conductaimpedía a los competidores prestar el servicio. Laresolución ordena suprimir la práctica e impone unamulta de 8,527,500 pesos.

•Otra investigación se inició por denuncia de loscompetidores en el servicio de larga distancia, pornegativa de trato y reducción en la demanda queenfrentan los competidores a través de la manipulaciónen el otorgamiento de circuitos dedicados. Estos últimosse utilizan para interconectar dos centrales o paraatender tráfico que excede la capacidad. La conductaanticompetitiva consistía en que Telmex retrasaba laentrega de estos circuitos o discriminaba respecto deltrato que se otorgaba a sí mismo. La Comisión ordenó lasupresión de la práctica e impuso una multa por6,849,375 pesos.

•Discriminación de trato, subsidios cruzados y reducciónde la demanda que enfrentan los competidores a travésdel programa Lada Directo. Estas prácticas consistían enotorgar centrales digitales sin costo de instalación nirenta por dos años, aplicar descuentos de otros planesen los que el cliente se encuentra suscrito, no generarcargos por servicio medido, en los que el cliente seobligaba a presuscribirse con Lada por dos años. Estoimplica un subsidio cruzado y un desplazamientoindebido, por lo que la Comisión resolvió ordenar lasuspensión de la práctica y multar con 6,322,500 pesos.

• Aplicación a usuarios corporativos de descuentos del100% en la instalación de Lada enlaces y cobro por el


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servicio en una sola punta, lo que deja a loscompetidores en la imposibilidad de cubrir los costos.Telmex en este caso desvirtuó las prácticasconsistentes en ventas por abajo del costo y subsidioscruzados, pero resultó responsable de discriminaciónde trato y obstaculización de la competencia, por loque se le multó con 4,215,000 pesos.

• Investigación de oficio en la que se indaga sobre eluso del programa Lada ahorro para incrementar elcosto de los competidores y reducción de lademanda que ellos enfrentan en el servicio de largadistancia (IO-01-2000). La Comisión resuelve sancionara Telmex con una multa de 4,035,000 pesos y ordenarla supresión de la práctica.

Adicionalmente, la Comisión ha investigado diversasconductas monopólicas en otros mercados, entre las quese encuentran:

• Desplazamiento en centrales digitales para prestar elservicio de Internet (DE-17-2000). La Comisiónencontró que Telmex era responsable de la prácticapor la que fue emplazada, y se le impuso una multapor 4,035,000 pesos.

• Pegaso denunció a Telcel por obstaculizar el procesode competencia en el mercado de telefonía móvil. Lapráctica consistía en que los distribuidores autorizadosde Telcel intercambiaban los teléfonos que los clienteshabían adquirido de Pegaso por su equipo sin cobrar.La Comisión encontró a Telcel responsable de lapráctica e impuso una multa de 3,372,000 pesos. En uncaso prácticamente idéntico en la Ciudad deReynosa, Tamaulipas, la Comisión falló igualmente encontra de Telcel e impuso una multa del mismomonto.

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Como se ha mencionado, la Comisión también ha falladoen diversas ocasiones a favor de Telmex, determinando quelas denuncias son improcedentes, o que no existenelementos probatorios o, simplemente, que no se acredita larealización de la violación imputada. Los casos másrelevantes en este tenor son los siguientes:

• Denuncia presentada por Avantel por la posibleviolación de la LFCE al establecer ventajas exclusivas ydiscriminación de precios (DE-28 2000). El Pleno decretóel cierre al no existir elementos para sustentar lasprácticas denunciadas.

• Denuncia presentada por Avantel por violaciones ala Ley en la prestación del servicio de telefonía local ylarga distancia (DE-27-2000). El Pleno decretó el cierrepor no existir elementos.

• Denuncia presentada por Miditel por denegación detrato en servicio de transporte interurbano einterconexión (DE-12-2000). El Pleno resolvió que no seacreditó la comisión de la práctica denunciada.

• Denuncia presentada por Miditel y Midicel en contrade Telmex, Telcel, Pegaso, Unefón y Axtel por posibleconspiración (DE-26-01). El Pleno resolvió que estapráctica no se acreditó.

• Investigaciones de oficio por posibles violaciones a laLey en lo que se refiere al servicio de facturación ycobranza y servicios de telefonía en Puerto Vallarta. ElPleno acordó cerrar ambos expedientes, al noencontrarse elementos suficientes para acreditar lasviolaciones a la Ley.

En resumen, la Comisión ha realizado un intenso trabajo deinvestigación para desahogar denuncias e investigaciones


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de oficio respecto de violaciones a la LFCE. A través de losdesahogos de los procedimientos se han podido acreditardiversas violaciones a la Ley, por lo que se han impuestosanciones que representan un monto acumulado de 162millones de pesos, lo que representa aproximadamente el 40%del valor de las multas impuestas por la Comisión;adicionalmente se ha ordenado la supresión de estasprácticas.

A pesar de que los esfuerzos de la Comisión para sancionar ysuprimir prácticas monopólicas en el sectortelecomunicaciones han sido muy importantes, no se puedeconcluir que los resultados han sido plenamente satisfactoriospor dos razones de peso: primera, por el alto grado delitigiosidad que se registra en el sector telecomunicaciones. Enel momento actual, la Comisión tiene cerca de 34 juicios deamparo pendientes sobre distintas resoluciones yprocedimientos de la propia CFC, y a lo largo de la existenciade la CFC ha habido 88 amparos respecto de este sector.Aunque muchos de estos asuntos se han ganado, o si hahabido amparos han sido para efectos, sin embargo, los juiciosdifieren por períodos prolongados la aplicación de lasresoluciones. En segundo lugar, porque las multasadministrativas son prácticamente incobrables. Estos dos temasse analizarán en una sección posterior de este documento.

Una tercera área donde se ha concentrado la labor de laComisión en la promoción de la competencia en el sector delas telecomunicaciones ha sido en lo que se refiere al control deconcentraciones y de concesiones. En los últimos tres años, laCFC ha resuelto 131 concentraciones en el sector detelecomunicaciones, radio y TV. Asimismo, ha atendido 35procesos de licitación en los que han estado involucrados másde 100 participantes.

Respecto de las concentraciones, la Comisión ha revisadoasuntos relacionados con telefonía móvil, telefonía de larga

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distancia, trunking, televisión por cable, radio y TV, paging,proveeduría de equipo y de software, etc. En este particular, laCFC ha cuidado que las concentraciones no afecten lacompetencia en el sector e inclusive, ha buscado lascondiciones para que sean favorables a la competencia. Paraeste fin, la Comisión ha impugnado un escaso número deoperaciones y ha condicionado otras, con el fin de evitarproblemas de competencia.

Por otro lado, con las atribuciones que diversos ordenamientossectoriales confieren a la Comisión, ésta ha emitido opinionessobre la participación de diversos agentes económicos,respetando el mandato constitucional de que no hayaconcentraciones excesivas.

Estas opiniones favorables se refieren a tres procedimientosdiferentes. Primero, opiniones respecto de procesos deprivatización, que ya fueron comentadas ampliamente en unasección anterior. Segundo, opiniones respecto de licitacionesdel espectro radioeléctrico, según el procedimientoestablecido en el artículo 16 de la Ley Federal deTelecomunicaciones:

Las bases de licitación pública incluirán como mínimo: I. Losrequisitos que deberán cumplir los interesados para participaren la licitación, entre los que se incluirán: A. Los programas ycompromisos de inversión, de cobertura y calidad de losservicios que se pretenden prestar; B. El plan de negocios; C. Lasespecificaciones técnicas de los proyectos, y D. Opiniónfavorable de la Comisión Federal de Competencia. II. Lasbandas de frecuencia objeto de concesión, sus modalidadesde uso y zonas geográficas en que pueden ser utilizadas; III. Elperíodo de la vigencia de la concesión, y IV. Los criterios paraseleccionar al ganador.

En tercer lugar, la cesión de concesiones también requierede la opinión favorable de la CFC, según dispone el artículo


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35 de la Ley Federal de Telecomunicaciones. En todos estosprocedimientos, la Comisión ha cuidado que las concesionesse otorguen de tal forma que la competencia económica enel sector telecomunicaciones se fortalezca.

A pesar de los grandes esfuerzos realizados por la Comisiónpara consolidar la apertura y la competencia económica enel sector telecomunicaciones, a nadie escapa que losresultados todavía son muy incipientes y a todas lucesinsuficientes. Hay tres problemas principales que explican estasituación: en primer lugar, el modelo de privatización delsector adoptado por México no fue el más adecuado, puesel mantener una empresa con poder de mercado y con unperíodo de exclusividad ha puesto en desventaja a loscompetidores y ha creado barreras innecesarias a la entrada.

En segundo lugar, la regulación ha sido insuficiente einadecuada. Por un lado, las normas se adoptaron despuésde la privatización, lo que ha dificultado su aplicación. Porotro lado, no se ha logrado definir un marco regulatoriointegral y comprometido plenamente con el proceso deapertura y competencia. Asimismo, no se ha dado eladecuado soporte institucional a la aplicación de lasregulaciones, por lo que las normas existentes aún no seaplican con eficacia.

En tercer lugar, no ha habido un compromiso de Estado enapoyar la apertura y la competencia en el sectortelecomunicaciones. Las políticas públicas han tenido unconstante devaneo entre proteger y apoyar al campeónnacional o fomentar la entrada de nuevos competidores yatraer nuevos inversionistas. En este devaneo, parece que eldado se ha cargado más en el sentido de proteger lainversión ya existente.

A este respecto vale la pena revisar la opinión de la UniónInternacional de Telecomunicaciones sobre los programas

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de reforma en el sector de telecomunicaciones a lo largodel orbe. Esta organización señala:24

Una vez iniciada la reforma tiende a ser irreversible. La mayoríade los países han seguido recetas que incluyen tres ingredientesbásicos: participación del sector privado, competencia en elmercado y la creación de una entidad regulatoriaindependiente.

La aceleración de las tasas de crecimiento en el sectortelecomunicaciones en los últimos años del siglo XX es unaprueba de que la receta básica para la reforma es laadecuada. ¿Pero qué hizo la diferencia entre crecimientorápido y súper-rápido? Un factor parece ser el compromiso derealizar las reformas con rapidez y no fallar en los pasos a tomar.Tanto Chile como Argentina privatizaron a los operadores detelecomunicaciones más o menos al mismo tiempo. Peromientras que Chile abrió de inmediato a la competencia,Argentina dudó, permitiendo al operador existente un períodode exclusividad de siete años, que luego fue ampliado por tresaños más. Como resultado, la tele-densidad de Chile, que erala mitad de la de Argentina al momento de la privatización, yahabía superado a la de Argentina cuando ésta introdujo lacompetencia por primera vez.

Ataque frontal a las prácticas monopólicas absolutas

Las prácticas monopólicas absolutas son las que de maneradirecta e ineludible perjudican directamente al consumidor.La Comisión ha puesto especial énfasis en castigar estasconductas, sobre todo las que afectan a los consumidoresde bajos ingresos.

De acuerdo con el artículo 9° de la Ley, las prácticasmonopólicas absolutas se definen como:

24 Véase International Telecommunication Union, World TelecommunicationDevelopment Report, Ginebra, 2002.


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(...) los contratos, convenios, arreglos ocombinaciones entre agentes económicoscompetidores entre sí, cuyo objeto o efecto seacualquiera de los siguientes:

I. Fijar, elevar, concertar o manipular el precio deventa o compra de bienes o servicios al que sonofrecidos o demandados en los mercados, ointercambiar información con el mismo objeto oefecto;

II. Establecer la obligación de no producir, procesar,distribuir o comercializar sino solamente una cantidadrestringida o limitada de bienes o la prestación de unnúmero, volumen o frecuencia restringidos o limitadosde servicios;

III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones osegmentos de un mercado actual o potencial debienes y servicios, mediante clientela, proveedores,tiempos o espacios determinados o determinables; o

IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o laabstención en las licitaciones, concursos, subastas oalmonedas públicas.

Los actos a que se refiere este artículo no produciránefectos jurídicos y los agentes económicos queincurran en ellos se harán acreedores a las sancionesestablecidas en esta ley, sin perjuicio de laresponsabilidad penal que pudiere resultar.

Estas prácticas se sancionan per se, es decir, que solo setiene que demostrar que se han realizado o que pretendenrealizarse por agentes económicos competidores entre sí,para que puedan ser sancionadas por esta Comisión. LaLey no establece excepciones a esta regla general sobre el

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tipo de agente económico o su tamaño, y adicionalmentesanciona de manera más severa su realización, previendoinclusive proceder penalmente contra el que las realiza.

Se pueden distinguir dos etapas en la política de la CFCrespecto de las prácticas absolutas. Una primera seidentifica con la liberalización de precios que se instrumentóen los últimos diez años, en donde se fueron eliminandopaulatinamente los controles de precios que imponía laSecretaría de Comercio, especialmente a productos deconsumo necesario, y los lineamientos en materia deprecios que se establecían para cumplir las metas de losdistintos pactos de estabilización macroeconómica.

La Comisión tuvo que reconocer que existía una inerciainstitucional resultado de la regulación de preciosconsistente, en que los representantes de una industria sereunían para discutir sus políticas de precios, de tal formaque llegaban a un acuerdo sectorial que presentaban a lasautoridades para que éstas, considerando la posición delsector, decretaran la regulación de precioscorrespondiente. Ésta es una mala costumbre en unproceso de competencia, en el que lo que a toda costadebe evitarse es que los industriales se junten para discutirsus precios.

Estas costumbres anticompetitivas derivadas de lo insanode la regulación de precios, motivó que, en diversasocasiones, al liberarse los precios, la cámara o el organismoempresarial representativo del sector suplía las funcionesde la autoridad, y se erigía en regulador de precios de laindustria en cuestión. Al principio, las cámaras uorganizaciones ni siquiera se percataban de que estabanviolando la Ley, por lo que realizaban sus concertacionesen forma abierta en sus asambleas o reuniones gremiales einclusive, en ocasiones, cometiendo el descaro de publicarsus acuerdos de precios en algún medio de comunicación.


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La Comisión está obligada a enfrentar estas conductasanticompetitivas con energía, razón por la cual emprendióinvestigaciones contra diversas organizaciones gremialessancionando, cuando procedía, tanto a las propiasorganizaciones como a las empresas directamenteinvolucradas. En estas circunstancias, la Comisión realizóinvestigaciones en contra de diversas industrias de bienes deconsumo necesario como la industria de la tortilla, elautotransporte de pasajeros, la leche industrializada, el aguapurificada, el gas licuado de petróleo, la telefonía básica,café, granos, etc.

Los resultados de estas investigaciones han sido en generalsatisfactorios, lo que se mide no por la sanción impuesta, sinopor el compromiso que adquiere el sector de adherirse demanera puntual a lo establecido por la LFCE.

Un segundo tipo de investigaciones, que revisten un mayorgrado de dificultad para su sustanciación, son los acuerdosencubiertos entre competidores que buscan elevar losprecios o dividirse el mercado en perjuicio de losconsumidores. Para poder probar las violaciones a la Ley, laComisión necesita evidencia documental o testimonial quepruebe la existencia del acuerdo. Dicho de otro modo, senecesita la proverbial pistola humeante que sirva de basepara sancionar a los trasgresores. La CFC tiene dificultadespara allegarse estas pruebas, pues no cuenta confacultades para hacer visitas domiciliarias y secuestrararchivos, ni tampoco puede hacer acuerdos con testigospara obtener declaraciones a cambio de un tratamientomás benévolo. No obstante estas limitaciones, la CFC hallevado a cabo investigaciones en sectores importantescomo el cemento, la cerveza, el vidrio, la aviación, etc.

Una tercera área de investigación son los acuerdos colusivosque se realizan en las licitaciones públicas que realiza elgobierno para adquirir bienes y servicios y realizar obras

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públicas. Estas concertaciones son especialmenteperniciosas pues limitan la efectividad del gasto público einducen a la corrupción. En estos casos, la sustanciación delos procedimientos también es compleja, pues hay queobtener los medios de prueba idóneos, lo que no siempre esfácil por la reticencia que tienen los participantes en lalicitación y las propias entidades de gobierno que laconvocan.

La Comisión ha realizado diversas investigaciones enlicitaciones públicas realizadas por PEMEX, CFE, IMSS y otrasentidades de gobierno, llegando a demostrar en diversasocasiones la comisión de acuerdos colusivos en los procesosde licitación. Claramente, mientras mayores son lasrestricciones impuestas en las bases, menor será el númerode participantes y mayor la probabilidad de que hayaacuerdos colusivos.

Una cuarta área de concentración de la Comisión en lo querespecta a acuerdos horizontales es lo relativo al combatede carteles internacionales. Ésta es una lucha en la queestán coincidiendo las autoridades de competencia dediversos lugares del mundo. En una economía globalizada,en la que los mercados tienden a integrarse y las empresasse internacionalizan y se concentran, las prácticasmonopólicas también se vuelven internacionales. Lasconductas que mayores daños pueden ocasionar alcomercio mundial son precisamente estos cartelesinternacionales que, a través de conspiraciones para fijarprecios o dividir el mercado, aumentan los precios que todoslos países tienen que pagar por los bienes que comercian. Enun estudio reciente presentado por la OCDE, se estima queestos carteles internacionales ocasionan daños al comerciointernacional que se estima en un valor aproximado de 85mil millones de dólares. Este encarecimiento del comercioafecta gravemente a los países en desarrollo, por el montode sus importaciones de los productos cartelizados.


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México ha participado en esta lucha contra los cartelesinternacionales. Destacan, en este particular, lasinvestigaciones realizadas contra los carteles de vitaminas y deaditivos alimenticios quienes, según estimaciones, a través desus prácticas colusivas lograron incrementar cerca de 30% elprecio de lo que pagamos por vitaminas y por aditivosalimenticios.

Internacionalización de la política de competencia

Ya se ha comentado al principio de este documento laimportancia que ha adquirido la política de competencia anivel internacional. Esta sección se enfocará a explicar cuatrorazones fundamentales sobre cómo y por qué la Comisión seha encaminado a participar activamente en esta tendencia.

Primero, para dar efectividad y eficiencia a la política y a lapráctica de la competencia económica, ésta debe ajustarsea patrones, estándares y puntos de referencia internacionales.Por una parte, la política de competencia no debe convertirseen obstáculo a la inversión y a la entrada de nuevasinversiones al fijar requerimientos espurios o redundantes yconvertirse en sí misma en una barrera de entrada. Un paíscomo México debe mantener su posición competitiva, para locual requiere que existan regulaciones acordes con las deotros países del mundo en materia de competencia.

Para lograr este objetivo, la Comisión ha llevado a cabodiversas acciones. En primer lugar, como ya se comentó, laLFCE se elaboró con el apoyo de diversas organizacionesinternacionales, entre las que se incluyen la OCDE y la FederalTrade Comisión (FTC) de EUA, asegurando de esta formaadoptar un esquema consistente con las tendenciasinternacionales más recientes.

En segundo lugar, la CFC mantiene contacto permanentecon entidades del exterior. La Comisión participa tres veces

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al año en las reuniones de expertos en materia decompetencia, que se llevan a cabo en el seno de la OCDE.En estas reuniones se intercambian experiencias conrepresentantes de las autoridades de competencia de lospaíses pertenecientes a esta organización que, como sesabe, reúne a los países industrializados del orbe. Asimismo,se comentan los criterios y procedimientos idóneos parahacer más eficiente la política de competencia.

Adicionalmente, la Comisión participa, desde su creación,en la Red Internacional de Competencia Económica (RICE),donde ocupa una vicepresidencia, el cual es un organismovirtual que agrupa a cerca de 80 autoridades decompetencia de todo el mundo, con el propósito de buscarprincipios generales que sean aceptados por todos lospaíses y que sirvan de base para armonizar las legislacionesde competencia. Asimismo, busca encontrar prácticasmejores y parámetros de referencia de tal forma que sepuedan uniformar y hacer eficientes los procedimientos anivel global. Finalmente, se intercambian experiencias y sebusca apoyar a diversos países en la consolidación de susautoridades de competencia o en el establecimiento deregímenes en los países que no cuentan con uno.

La RICE celebrará su reunión anual de 2003 en Mérida,Yucatán, donde se discutirán tres temas principales: controlde concentraciones, abogacía de la competencia y apoyoal desarrollo de la capacidad administrativa y normativa delas autoridades de competencia, especialmente en paísesen desarrollo.

Una de las preocupaciones que dieron origen a estaorganización fue la generalización de leyes de competenciaa nivel mundial y el problema que puede representar paralas empresas internacionales que operan en una multitud dejurisdicciones. Como se mencionó al principio de estedocumento, ya hay más de 80 países en el mundo con


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legislación de competencia y un número importante deéstas realizan revisión de concentraciones. La falta deuniformidad entre las distintas legislaciones y criteriosdiferentes, aun para aplicar normas semejantes, puedellevar a una situación en la que los flujos de inversión sepueden ver afectados e inclusive perjudicar el comerciointernacional. Por eso la RICE está propugnando porprincipios generales que sean aceptados por todos lospaíses del mundo, así como por prácticas mejores ylineamientos generales que sirvan de base para que losprocedimientos seguidos por los diversos países sean lo mássemejantes posible y tan objetivos y transparentes como esdeseable.

La RICE también está comprometida a promover lacompetencia a nivel internacional. Esto implica tresaspectos fundamentales: primero, propiciar en los paísesuna cultura de competencia tal que sirva de sustento yapoyo a la autoridad de competencia, de tal manera quela comunidad en general perciba que las decisiones de laautoridad buscan como propósito el beneficio de todos.Asimismo, que esta cultura permita que las decisiones de laautoridad se entiendan de tal forma que exista una mejorcomprensión por parte de la opinión pública en general delo que hace la autoridad y por qué lo hace.

En segundo término, la autoridad de competencia debetener la facultad de opinar o hacer recomendaciones sobreprogramas, proyectos, decretos, reglamentos y leyes,cuando éstos pueden afectar o interferir con lacompetencia. Asimismo, la autoridad de competenciadebe poder participar en la formulación e implementaciónde las políticas públicas para asegurar que preserven losprincipios de competencia económica. Finalmente, debeproceder con la mayor transparencia e informarperiódicamente al público sobre sus decisiones, sobre susprocedimientos y sobre sus programas de trabajo.

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El tercer grupo de trabajo de la RICE es el de desarrollo decapacidad. Este grupo pretende apoyar a las distintasautoridades de competencia, especialmente a las denueva creación o a las que apenas se están constituyendo,a que se desarrollen en condiciones idóneas: que tengan laestructura adecuada para la realización de sus funciones,que dispongan de la capacidad técnica que les permitacumplir adecuadamente su función, y con el personalprofesional entrenado y capacitado para una laboreficiente y oportuna.

En segundo lugar, es importante ganar el reconocimientode la comunidad internacional, para asegurar que lasnormas, los métodos y los procedimientos de trabajo seajusten a los criterios internacionales. En este particular, esmuy importante la labor que realiza la OCDE, de la queMéxico es miembro, en las llamadas revisiones de pares a lossistemas de competencia de los diversos países miembros.México ya pasó por esta revisión, en 1998, la cual consisteen un análisis exhaustivo del sistema, incluyendo lalegislación, el soporte institucional, las decisiones másimportantes y la percepción que tiene la comunidad engeneral sobre la autoridad de competencia. Este estudio,realizado por el secretariado técnico de la OCDE, sepresenta al comité de competencia de este organismointernacional en el que participan las autoridades decompetencia de todos los países miembros para su exameny evaluación. Consiste en que dos países miembrosseleccionados para el efecto examinan al país en revisión,preguntándole, partiendo del estudio evaluatorio, sobre losdistintos aspectos de la política de competencia. El paísexaminado debe responder a los cuestionamientosjustificando sus respuestas y explicando el porqué de losprocedimientos y las decisiones. Posteriormente, el procesose abre para que todos los países hagan preguntas ycuestionamientos a los cuales hay que dar adecuadarespuesta. El procedimiento concluye con sugerencias


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específicas de cómo mejorar. La evaluación de Méxicoresultó exitosa, y los resultados fueron publicados por laOCDE en un informe sobre el sistema regulatorio mexicano.

En tercer lugar, como ya se ha comentado, la política decompetencia se internacionaliza cada día más. Es decir,que las transacciones internacionales que requierenautorización involucran cada vez a más naciones, y lasprácticas monopólicas adquieren dimensión internacional.Es por ello muy importante que las autoridades decompetencia se coordinen. México, haciendo uso de losacuerdos internacionales, consulta frecuentemente conotras autoridades de competencia sobre los asuntos quetienen incidencia internacional. Por ejemplo, en lareciente pretendida concentración de Coca Cola yCadbury, la CFC realizó consultas con autoridades deFrancia, Italia, Bélgica, Gran Bretaña, Australia, Canadá yBrasil sobre las implicaciones que tendría estaconcentración en sus respectivos países, y sobre loscriterios y métodos de trabajo que se utilizarían para suresolución. Desde luego que no se intercambióinformación confidencial, pero sí se obtuvo conocimientoamplio sobre las preocupaciones que esta operaciónrepresentaba para cada país y sobre los criteriosempleados. La decisión final la tomó la Comisión conindependencia y estricto apego a sus facultades, sin negarla gran utilidad que tuvo el intercambio de puntos de vistacon las distintas autoridades.

Finalmente, dada la relevancia que adquiere la políticade competencia en el plano multilateral, es muyimportante que México participe activamente en eldesarrollo de acuerdos internacionales que finalmentecrearán obligaciones para el país. La Comisión ha estadomuy activa en este particular, participando al más altonivel en los grupos de discusión de la ALALC, de la APEC,de la UNCTAD, de la OCDE y de la OMC.

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Restricciones estatales al comercio y a la competencia

La Constitución de la República establece una prohibición alas restricciones al comercio interestatal. La LFCE faculta a laCFC a que determine la existencia de estas barreras y queresuelva lo conducente para su eliminación. El artículo 14 dela Ley señala:

En los términos de la fracción V del artículo 117 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,no producirán efectos jurídicos los actos deautoridades estatales cuyo objeto directo o indirectosea prohibir la entrada a su territorio o la salida demercancías o servicios de origen nacional o extranjero.

Por su parte, el artículo 15 de la LFCE prevé que:

La Comisión podrá investigar de oficio o a petición departe si se está en presencia de los actos a que serefiere el artículo anterior y, en su caso, declarar suexistencia. La declaratoria será publicada en el DiarioOficial de la Federación y podrá ser impugnada por laautoridad estatal ante la Suprema Corte de Justicia dela Nación.

La Comisión ha actuado de manera muy activa aplicandoesta disposición, buscando con ello aplicar una disposiciónconstitucional que hasta la promulgación de la LFCE eraprácticamente letra muerta. El problema que suelepresentarse es que los gobiernos de los estados,respondiendo a intereses particulares de grupos de poder ensus estados, establecen restricciones contra productos deotras entidades. Así, por ejemplo, se tienen casos de normassanitarias o de otro tipo que las autoridades agrícolas de unestado establecen para dificultar o encarecer la entrada deproductos de otros estados. Se han detectado casos derevisiones fitozoosanitarias improcedentes, pues la autoridad


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facultada para establecer este tipo de medidas es elgobierno federal. También se imponen requisitos deetiquetado que tratan de distinguir los productos del estadorespecto de los provenientes de otras entidades. Estasprácticas, además de encarecer y dificultar el comerciointerestatal, pretenden discriminar contra los productos deotros estados.

Algunos gobiernos fijan alcabalas o derechos especiales porla introducción de productos; otros simplemente impiden laentrada alegando algún supuesto interés público que nuncase comprueba ni se da a conocer de manera transparente.

En estos casos, la Comisión procede de oficio o a peticiónde parte. Por lo general, la queja procede del estadoafectado o de alguna organización gremial cuyosproductos se ven sometidos a estas restricciones. Una vezrecibida la queja, la Comisión realiza una investigación yemite una resolución que da a conocer al estado para queéste exprese lo que a su derecho conviene. La entidad tienela posibilidad de presentar un recurso de revisión, el cual esdesahogado por la Comisión. Si se confirma la existencia dela barrera estatal, se publica en el Diario Oficial para losefectos que prevé la Ley. En la actualidad existen doscontroversias constitucionales sobre este tipo deresoluciones planteadas por dos entidades federativas, yque están pendientes de resolución por la Suprema Corte deJusticia de la Nación.

Otro tipo de restricciones a la competencia establecidas porgobiernos estatales o municipales se derivan de bandos,reglamentos o decretos que establecen restricciones a laentrada o limitan la competencia a través de disposicionesque aparentemente protegen el interés público, pero queno pasan un escrutinio serio, por lo que su motivación esestrictamente proteger el interés de algún grupo o crear unprivilegio a favor de alguien.

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La Comisión, por ejemplo, ha encontrado que muycomúnmente las autoridades municipales o las estatales, através de su legislación del transporte, limitan la entrada denuevos prestadores del servicio o establecen requerimientostan absurdos que resultan prácticamente incumplibles. LaComisión ha revisado diversos casos sobre esta materia y haconcluido que, desde luego, el estado o el municipio debenproteger el interés del público, pero no limitar la oferta deunidades de transporte y de concesionarios, lo que pornecesidad lleva al encarecimiento del servicio y al deterioroen la calidad del mismo. La reglamentación en esta materiadebe ser transparente y objetiva, debe restringirse aaspectos relacionados con la seguridad de los pasajeros, laprotección del medio ambiente y la calidad del servicio. Noes aceptable la obligación de demostrar la necesidad denuevas concesiones o autorizaciones de nuevospermisionarios. La Comisión ha resuelto varios asuntos deesta naturaleza, para lo cual emite una recomendacióncomedida y respetuosa a la autoridad municipal, a la estatalo al congreso del estado, para que modifiquen la Ley o lareglamentación respectiva para hacerla compatible con lalegislación de competencia económica.

Conviene tener presente que en México, como en muchospaíses del mundo, son las autoridades de los tres niveles degobierno las que a menudo restringen o impiden lacompetencia. La prohibición constitucional contra losestancos viene precisamente de la práctica del gobiernoespañol de estancar, es decir, limitar el acceso a unaactividad, en beneficio del propio Estado o de algúnparticular que se hacía acreedor a tal beneficio, ya seacomo contraprestación a un pago o como resultado dealgún reconocimiento que la Corona quería otorgar a unparticular por servicios prestados. Hoy día ya no tenemosCorona ni nobleza. Sin embargo, a pesar de la prohibiciónconstitucional, todavía algunos gobiernos estancanactividades por servicios prestados al gobernante, por


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ejemplo, por apoyos en las elecciones o por filiaciónpartidaria, o inclusive a cambio de una contraprestaciónque por lo general no se registra en las cuentas públicas. Espor ello muy importante que la Comisión continúe con estafunción que, sin duda, representa grandes beneficios paratodos, excepto para los que pierden el privilegio indebido.

Validación constitucional de la LFCE por la Suprema Cortede Justicia de la Nación25

La Comisión siempre ha tenido como política procurar elescrutinio y la validación de sus resoluciones por parte delpoder judicial. Es por ello que durante la vida de la Comisiónse han presentado más de quinientos juicios de amparocontra las resoluciones emitidas por esta Comisión, la cual losha defendido hasta sus últimas instancias y ha acatadooportunamente las determinaciones de los tribunales. Enparticular, se ha buscado la validación de laconstitucionalidad de la LFCE y de su reglamentación porparte de la SCJN. Si hemos de vivir en un estado de derechocon plena separación de poderes, es muy importante quelas disposiciones jurídicas que aplica la autoridad seadhieran de manera estricta a nuestro marco constitucional.De esta suerte, han llegado a la Suprema Corte alrededorde 25 asuntos relacionados con la legislación en materia decompetencia económica, de los cuales se han resuelto 16.La Corte ha encontrado que las siguientes disposiciones dela Ley son constitucionales:

• En relación con el artículo primero de la Ley, la PrimeraSala de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió que el Congreso de la Unión se encuentrafacultado para legislar en materia de planeacióneconómica y desarrollo, en el que se encuentra inmerso

25 Sobre algunas de estas resoluciones, consultar J. Aguilar Álvarez, "Lalibre competencia en los criterios de la Suprema Corte de Justicia de laNación”, Gaceta de Competencia Económica, Comisión Federal deCompetencia, año 3, num. 7, mayo-agosto, México, 2000.

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la Ley Federal de Competencia Económica y, enconsecuencia, al expedir dicha legislación, de ningunaforma invadió facultades reservadas a los estados. LaSala concluye que la materia de competenciaeconómica es exclusivamente de jurisdicción federal.

• En relación con el artículo segundo, la Segunda Salade la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvióque la definición de agente económico eraconstitucional, aun a pesar de su ambigüedad, ya quelas leyes no son diccionarios que deban definir todos ycada uno de los términos que emplean.

• El Pleno de la Corte resolvió que el artículo 12 no esinconstitucional por carecer de una definición formal delo que debe entenderse por mercado relevante, ya quedicho precepto establece los criterios que permitencomprender su significado y su determinación, por loque no transgrede los principios de legalidad, seguridadjurídica y división de poderes establecidos en laConstitución.

• El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió respecto del artículo trece, para integrar tesis dejurisprudencia, que carece de una definición formal delo que debe entenderse por poder sustancial notransgrede los principios de legalidad, seguridad jurídicay división de poderes establecidos en la Constitución,pues la Ley contiene los criterios que permitencomprender su significado.

• El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió, respecto del artículo 15 de la Ley, queestablece la facultad de la Comisión para impugnar lasbarreras interestatales, que el plazo que tienen losestados para impugnar las declaraciones que emita laComisión Federal de Competencia Económica es de


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treinta días. Este plazo se contará a partir del díasiguiente al que surta efectos la notificación de ladeclaración, o en su defecto, al día siguiente en que sehaya tenido conocimiento de ella o de su ejecución, oal día en que el estado se ostente sabedor de ladeclaratoria. Para la sustanciación y resolución delprocedimiento deberá atenderse a lo dispuesto en eltítulo I de la referida Ley.

• La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de laNación resolvió que el artículo 16 de la Ley, en el que sedefine qué se entiende por concentración y cuálesconcentraciones deberán ser impugnadas por laComisión, a pesar de la generalidad en su redacción, esconstitucional, ya que los ordenamientos no sondiccionarios que definan exhaustivamente cadatérmino de la materia que se regula, los cuales tienenuna referencia y una connotación en el lenguaje o en ladoctrina jurídica o económica.

• El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió también en relación con los artículos 16 y 17, queen el estudio relacionado con las reformasconstitucionales del artículo 28 en 1983, de la exposiciónde motivos de la Ley Federal de CompetenciaEconómica y de un estudio relacionado con los artículos17, 19 y 35 de la LFCE, se concluyó que todos ellos estánapegados a la Constitución. La facultad que tiene laComisión para impugnar o sancionar aquellasconcentraciones en las que solo una de las partes queintervienen obtiene beneficios derivados de laoperación acata estrictamente el mandato delconstituyente.

• Respecto del artículo 24 de la Ley, el cual establece lasfacultades del Pleno de la CFC, el Pleno de la SupremaCorte de Justicia de la Nación resolvió que, de acuerdo

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con la fracción I de este artículo, relacionada con losartículos 30 y 31 de este mismo ordenamiento, estaComisión tiene facultades para iniciar de oficio unprocedimiento de investigación para determinar laexistencia de monopolios, estancos, prácticas oconcentraciones prohibidas por la propia Ley. Para talefecto, podrá requerir de los particulares y demásagentes económicos los informes o documentosrelevantes para realizar sus investigaciones, así comocitar a declarar a quienes tengan relación con los casosde que se trate. Al tratarse de una investigación, noexiste aún la identificación de los hechos que puedanconstituir una infracción, ni está determinado el sujeto aquien deberá oírsele en defensa como probableresponsable de una infracción a la Ley.

• El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió, en relación con el artículo 30 de la Ley queestablece que el procedimiento se puede iniciar deoficio o a petición de parte, que este procedimiento nopuede ser violatorio de la garantía de audiencia por símismo. En virtud de que dicho procedimiento tiene lafinalidad de prevenir o descubrir prácticas monopólicas,no tiene como objetivo la privación definitiva de bieneso derechos de los gobernados, sino solo allegarsedocumentos, testimonios y otros elementos para lograr lafinalidad de la Ley.

• Respecto del artículo 33 de la Ley, el cual establececómo se desahoga el procedimiento, el Pleno de laSuprema Corte de la Nación resolvió, para integrar tesisde jurisprudencia, que este artículo cumple todos ycada uno de los requisitos que esa Suprema Corte haestablecido jurisprudencialmente como formalidadesesenciales del procedimiento para asegurar que elgobernado tenga una adecuada defensa,previamente al acto autoritario de privación.


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• Por otra parte, en relación con el mismo artículo 33, elPleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónresolvió, para integrar tesis de jurisprudencia, que elprocedimiento establecido por la Ley no correspondeal proceso civil, sino al administrativo. Esto es en razónde que en los asuntos que ve la Comisión predomina elinterés general, que exige eficiencia, seguridad y quese resuelvan de manera expedita, en virtud de quetiende al aseguramiento de los fines del Estado. Por talrazón, la Ley establece vías rápidas y eficaces,eliminando todos los actos que dilaten o entorpezcanla acción de la administración pública, sin perjuicio deque ante la presencia de intereses particulares, serespeten, esencialmente, las garantías individuales delos gobernados.

• La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de laNación resolvió, en el expediente 2884/97, que lafracción II del artículo 34 de la Ley, que fija las multas deapremio, es inconstitucional por no contemplarparámetros para fijar estas sanciones. Al respecto, espertinente señalar que está planteada unacontradicción de tesis por el criterio establecido por laSegunda Sala, que señala que las medidas de apremiono requieren establecer parámetros, siempre y cuandose establezca un mínimo y un máximo, para ser resueltopor la autoridad correspondiente.

• En relación con el artículo 39 de la Ley, que fija loscriterios y procedimientos para el recurso de revisiónante la Comisión, el Pleno de la Suprema Corte resolvió,para integrar tesis de jurisprudencia, que este preceptono viola el principio de división de poderes, ya que nootorga facultades legislativas a la Comisión paradecidir a su libre arbitrio la forma de tramitar el recursoadministrativo, toda vez que en él se establecen reglasprocedimentales a satisfacer para su promoción.

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• Por otro lado, en relación con este mismo artículo, elPleno de la Suprema Corte resolvió, para integrar tesisde jurisprudencia, que el recurso sólo procede contralas resoluciones culminatorias del procedimientoadministrativo de investigación de prácticasmonopólicas o de concentraciones.

De esta suerte, la Comisión ha obtenido catorce sentenciasresolutorias de la SCJN, en 13 de las cuales se ha determinadola constitucionalidad de la Ley, y solo en una se ha fallado encontra. Aunque, como se comentó respecto de este asunto,se está planteando la contradicción de tesis, pues la Corte hafallado de forma diferente respecto de la misma situaciónreferente a las multas de apremio. Conviene aclarar quetodas las autoridades administrativas, e inclusive los jueces ymagistrados, aplican estas multas con los mismos criterios quela CFC.

La validación que ha dado la SCJN a la política decompetencia, a la Ley y a las facultades de la Comisión es deuna trascendencia inconmensurable. En primer lugar, porquese valida la constitucionalidad de una Ley y una institución,que al inicio de su vigencia y operación despertó suspicaciasentre algunos juristas y abogados, quienes veían este sistemacomo una rareza en nuestro esquema jurídico. Estos críticosde la política de competencia no podían estar más alejadosde la verdad jurídica y se olvidaron, al hacer juiciosprecipitados, que la defensa de la competencia es unmandato constitucional que no por estar en el olvido durantetantos años, perdió vigencia y legalidad.

Otro aspecto muy importante es que las resoluciones de laCorte dan apoyo jurídico a este tipo de organismosadministrativos autónomos, que cada vez adquieren mayorrelevancia. Sin embargo, la CFC es la única institución de sugénero en el país que, en los hechos, ha recibido esterespaldo legal por parte de la SCJN.


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Finalmente, la Comisión cuenta ya con precedentesjurisdiccionales muy importantes que ayudarán a que hagacon mayor eficacia su labor, y darán mayor claridad ycerteza jurídica a quienes tramitan asuntos ante la CFC.

PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA

Si bien la política y la Comisión de competencia han tenidologros importantes a lo largo de diez años, no puedeafirmarse que todo es miel sobre hojuelas. Existen problemastrascendentes que aquejan a esta política, y que sepresentan en forma sucinta.

La política de competencia como política de Estado

Después de 10 años, la política de competencia, aunqueactiva y presente, no se ha incorporado como una políticade Estado. Más bien se le ve como un obstáculo que hayque brincar o un precepto que hay que cumplir porque estáen la Ley. Sin embargo, la política de competencia es ydebiera concebirse como un instrumento poderoso parapromover el desarrollo económico y contribuir al bienestarde la población.

En un documento reciente presentado por Paul Crampton26

en el Foro Iberoamericano de la Competencia se advierte:

(...) la competencia y la eficiencia deben proveercoherencia a todas las decisiones en materia depolíticas económicas y de regulación. Esto es, lacompetencia y la eficiencia deben de ser elpegamento que interrelacione y asocie a todas lasdemás políticas en un conjunto coherente. Esto implica

26 P. Crampton, “Competition as an Organizing Principle for all Economicand Regulatory Policymaking”, First Meeting of the Latin AmericanCompetition Forum, Organización para la Cooperación y DesarrolloEconómicos y Banco Interamericano de Desarrollo, Paris, 2003.

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traer las dimensiones de la competencia y de laeficiencia a todos estos procesos de decisión y guiarsepor el principio de que la competencia debeestimularse y maximizarse, excepto en aquellos casosdonde se da la llamada falla de mercado, o donde sepresentan algunos otros objetivos legítimos de interéspúblico que justifican más o mejor regulación. En talescasos, la regulación debe diseñarse de maneraeficiente de tal forma que provea los incentivos paraoptimizar costos e innovar, que estimule lacompetencia con respecto a aquellas actividadesdentro del sector que no ameritan regulación o quesolo hay que regular parcialmente. Esto requiere de unmarco de referencia que ayude a los hacedores de lapolítica económica a que alcancen un balanceóptimo entre regulación y competencia.

En nuestro país, en contraste, se concibe la relación entrepolítica de competencia y política regulatoria como una deadversarios. La regulación se aplica más bien paracontrarrestar los procesos de mercado y no para garantizarel resultado que se hubiera obtenido en un mercadooperando eficientemente. La regulación se utiliza parainducir el resultado deseado, y no para inducir a que seobtenga el resultado más eficiente. Adicionalmente, lapolítica regulatoria se aplica como mecanismo de soluciónde controversias; es decir, se aplica por excepción cuandolos particulares no pueden llegar a un arreglo, cuandodebiera concebirse como el instrumento del Estado parapromover la eficiencia económica y de esta forma preservarel interés público.

Por otro lado, también se percibe rivalidad entre las políticasque se utilizan para promover la competitividad del país y lapolítica de competencia. La concepción tradicional, muyarraigada en nuestro medio, es que para fortalecer lacompetitividad de la economía hay que crear barreras de


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entrada, especialmente contra países que en su momentose consideran como una amenaza a la planta industrial(¿China?). O bien, hay que otorgar subsidios o apoyos a lasempresas nacionales para que puedan enfrentar lacompetencia tanto en el interior como en el exterior.Finalmente, también se piensa que las empresascompetitivas pueden utilizar su posición dominante en elmercado nacional, para que les sirva de punto de apoyopara competir en los mercados internacionales. Cualquierade estas opciones es francamente contraria al proceso y ala política de competencia, cuyo propósito es eliminarbarreras de entrada, evitar subsidios y subvenciones ycombatir posiciones dominantes.

Afortunadamente la oficina de políticas públicas de laPresidencia de la República elabora un programa decompetitividad en el que la política de competencia figuraprominentemente. Ésta es una medida muy importante queesperamos que sea un primer paso hacia el reconocimientode la importancia de la política de competencia parapromover la competitividad de las empresas y la del país ensu conjunto. A este respecto conviene citar a Michael Porter,gurú internacional de la competitividad de las naciones,quien señala:27

Uno de los más importantes hallazgos empíricos denuestra investigación es la asociación entre rivalidaddoméstica intensa y la creación y persistencia deventajas competitivas en una industria. Se argumentacon frecuencia que la competencia doméstica escontraproducente, pues conduce a la duplicación deesfuerzos e impide que las empresas adquieraneconomías de escala. Se considera que la solucióncorrecta es apoyar a una o dos empresas que seconvierten en “campeones nacionales,” con la escala

27 Porter, Michael E., The Competitive Advantage of Nations, The FreePress, Nueva York, 1990, pag. 117.

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y la fuerza para competir contra rivales internacionaleso, alternativamente, promover la cooperación entreempresas. Algunos inclusive toman el enfoquerelacionado de que la rivalidad entre empresas no esimportante en las industrias globales.

Una ojeada a las industrias exitosas en las naciones queestudiamos pone en serias dudas este enfoque. Lasnaciones con posiciones de liderazgo a nivel mundialpor lo común tienen varios rivales fuertes a nivel local,aun en países pequeños como Suiza o Suecia. Estosucede no solo en el caso de industrias fragmentadassino también en industrias con importantes economíasde escala (...).

Estos ejemplos desechan la noción simple de que elliderazgo mundial proviene de una o dos empresas queexplotan economías de escala en el mercado local. Enla competencia global, las empresas exitosas compitenvigorosamente en el mercado local y se presionanmutuamente para mejorar e innovar. La escalaadicional se obtiene vendiendo fuera del país. Laescala de la totalidad de la industria nacional es tanimportante como la de las empresas en lo individual.

En contraste, encontramos, que pocos “campeonesnacionales,” o empresas con poca competenciadoméstica, son competitivos internacionalmente. Por elcontrario, la mayoría de ellos eran poco competitivose, inclusive, a menudo protegidos y subsidiados.

Falta de una cultura de competencia

Un problema importante para consolidar la política decompetencia en nuestro país es la falta de una cultura decompetencia. Muchos se quejan de los privilegios quealgunos reciben, a costa del presupuesto público o como


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aplicación favorable de las disposiciones. A pesar de estaqueja generalizada, todo mexicano alberga en su corazónla esperanza de que este año por fin le "haga justicia larevolución” o de que finalmente lo favorezca "el cambio".

La nuestra no es una sociedad igualitaria que conciba elprogreso como una situación en la que la ley se aplica porigual a todos, y sin privilegios. Hasta el más humilde de losmexicanos sueña con mejorar sin hacer esfuerzo. Esperaganarse la lotería, que su cuñado sea diputado o que suhermano la haga en grande en un negocio que consiguiópor amistad.

La política de competencia es un ingrediente esencial delo que llamo democracia económica; es decir, unasituación donde las oportunidades económicas estánabiertas a todos. A través de un sistema de salud quegarantice un mínimo de servicios para el recién nacido ypara el enfermo; de un sistema de apoyo social para queun niño reciba la alimentación que requiere para crecersanamente; a través de un sistema educativo que ofrezcalas oportunidades de desarrollo intelectual y profesional y,desde luego, tener la libertad de participar en la actividadeconómica que uno desee, sin cortapisas ni barreras deentrada, ni privilegios o discriminaciones.

La falta de una cultura de competencia empieza desde laeducación básica. Existe un sistema dual, el público y elprivado. Las familias con ingresos suficientes mandan a sushijos a la escuela privada, en la que, dependiendo de lacalidad de la misma, se abren las oportunidades futuras.La mayoría de las familias no tienen opción, tienen queenviar a sus hijos a una escuela pública que les esasignada. Entre las escuelas no existe ningún tipo decompetencia, pues no hay más que un sistema educativoque desde el centro dicta lo que los niños deben aprender.Existe un libro de texto gratuito que se impone a todo el

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sistema educativo, sin opciones de dónde elegir. Elsindicato de maestros controla rígidamente laspromociones, sin que éstas se hagan en función de unaevaluación objetiva de méritos y capacidades. Es unsistema diseñado para perpetuar la mediocridad, no parapremiar la excelencia.

La falta de competencia en el sistema educativo explicabuena parte de sus limitaciones. La mejora de la calidadeducativa requiere la diversidad y la posibilidad deelección. Y el hecho de que nuestro sistema enfatice lacantidad y no premie la calidad es una causafundamental de la pronunciada desigualdad en ladistribución del ingreso que existe en el país.Paradójicamente, las políticas educativas han logradoque las personas que emergen del sistema tengan menosoportunidades económicas y, por tanto, quedencondenadas a permanecer en los niveles bajos de laescala de ingreso. Por contraste, la gente preparada porel sistema privado tiene mayores oportunidades y son losque ocupan la escala superior de la distribución delingreso. Se crea así un círculo vicioso, en el que las familiasque tienen los medios para educar a sus hijos en el sectorprivado, garantizan que sus hijos ocupen los niveles altosde ingreso, mientras que las que no tienen más opción queeducar a sus hijos en el sistema público mantienen suposición en el nivel inferior de la distribución del ingreso.

La cultura de competencia debe permear todos losaspectos de la vida nacional: la política, para asegurar unverdadero proceso democrático; la salud, para garantizarlos mejores servicios al menor costo; la educación, paramejorar su calidad y eficiencia, y de esta forma reducir ladesigualdad en la distribución del ingreso; el deporte, paralograr la excelencia y la competitividad y, desde luego, lavida económica, para lograr una mayor eficiencia almismo tiempo que reducir la desigualdad.


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Excesiva litigiosidad

En México la apertura democrática ha traído comoconsecuencia una consolidación del principio deseparación de poderes. Esto ha significado que se hafortalecido la independencia del poder judicial, lo que hatraído como resultado que los particulares recurran cada vezmás a los tribunales, tanto para resolver sus controversias conotros particulares, como para plantear querellas respecto delas decisiones de la autoridad, en todos los niveles.

En el ámbito administrativo, este aumento en la litigiosidadimplica que los particulares impugnan prácticamente todaslas decisiones de la autoridad que no les son favorables, loque ha complicado y retrasado en exceso la resolución delos asuntos administrativos y, sobre todo, ha restado eficaciaa la capacidad de la autoridad para defender el interéspúblico.

La aplicación de la LFCE no ha escapado a esta tendencia.La Comisión ha estado muy activa a lo largo de los últimosdiez años y ha emitido resoluciones que, por su naturaleza,han sido impugnadas en todas las instancias de defensa queofrece nuestro régimen judicial. En efecto, a lo largo de suvida, la Comisión ha tramitado 635 juicios de amparo, de loscuales se han concluido 375.28 Si se considera que laComisión concluyó en total 4779 asuntos desde que fueestablecida,29 resulta que prácticamente ha habido unamparo por cada 8 asuntos tramitados. Para evaluar larelevancia de esta cifra, conviene aclarar que en la mayoríade los asuntos resueltos por la CFC no ha habido afectaciónde los particulares. Por ejemplo, la Comisión solo haimpugnado o condicionado 76 concentraciones en suhistoria. Sin embargo, ha habido 45 juicios de amparo contraeste tipo de resoluciones. Esto quiere decir que ha habido 0.6

28 31 de marzo de 2003.29 Al 31 de diciembre de 2002.

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amparos por cada asunto resuelto bajo condicionamiento oimpugnación. En la actualidad hay 260 amparos pendientesde resolución.30

El juicio de amparo tiene como objetivo fundamentalproteger a los particulares de los abusos de la autoridad queimpliquen violaciones a las garantías individuales de losgobernados. Éstas se pueden derivar de la aplicación deleyes, reglamentos o normas contrarias a la Constitución, ode la aplicación de procedimientos que no siguen loscriterios de debido proceso que consagran los artículos 14 y16 de la Constitución. El amparo parte, pues, de lapresunción de que el Estado puede abusar de su posición enperjuicio de los derechos de los particulares. Esto desdeluego es correcto, pues el Estado moderno se diseñóprecisamente para proteger la libertad de los individuosrespecto del abuso del autoritarismo, y para ello se creó ladivisión de tres poderes como sistema de pesos y balances.

No obstante la importancia del juicio de amparo paraproteger los derechos de los particulares, la gran cantidadde juicios ya plantea un problema de operatividad para laComisión y todos los demás organismos regulatorios: sedemora la acción de la justicia, queda desprotegido elinterés público y quedan afectados los derechos de losterceros perjudicados. En la experiencia de la CFC, losproblemas de juicios de amparo contra las resoluciones deun organismo que tiene a su cargo tutelar otra garantíaindividual, el derecho a la competencia económica, son detres tipos.

Primero, se difiere en exceso la acción de la justicia. Elartículo 28 de la Constitución establece que “la ley castigaráseveramente y las autoridades perseguirán con eficacia” lasdiversas prácticas monopólicas. Esta norma no se cumple,pues lo impide el uso inmoderado del juicio de amparo. En el

30 Al 31 de marzo de 2003.


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caso de las actividades monopólicas, el diferimiento de lasresoluciones de la Comisión beneficia a quien las comete.Una empresa que abusa de su poder monopólico, porejemplo, ganará más dinero y, por tanto, perjudicará más ala sociedad en la medida en que pueda seguir cometiendosus actividades violatorias de la Ley. Es por ello que sepresentan amparos contra actos intraprocesales que enprincipio no debieran de ser aceptados por los jueces, puestodavía no hay agravio irreparable. Del total de juicios deamparo presentados contra la CFC, 267 han sido contraactos intraprocesales, tales como la iniciación de unainvestigación, los requerimientos de información, el oficio depresunta responsabilidad o las pruebas para mejor proveer.Es decir, más del 40% de los juicios de amparo se hanpresentado contra actos intraprocesales y en muchasocasiones se da la suspensión provisional y definitiva, lo queretrasa aún más la sustanciación de los procedimientos.

El segundo problema es que muchas veces se recibendiversos juicios de amparo por un mismo asunto de laComisión, juicios que se tramitan ante distintos jueces,quienes en ocasiones dan resoluciones contradictorias sobreun mismo asunto. Esto implica que la Comisión no sabecómo proceder al haber diferencia de opiniones entre lostitulares de los distintos tribunales, y existe una carga detrabajo excesiva, tanto para la institución como para lostribunales, pues se siguen procedimientos que si seacumularan simplificarían y harían más expeditos los asuntos.

Un tercer problema es que la mayoría de las resoluciones delos tribunales son para efectos. Es decir, implican solo quedebe reponerse el procedimiento. Una vez que éste serepone y se vuelve a emitir la resolución con los ajustesnecesarios, se vuelve a presentar otro juicio de amparo, queahora presuntamente sí va al fondo. Esto solamenteocasiona pérdida de tiempo. El juez debería resolver de unavez, tanto la parte procesal como la parte sustantiva, de tal

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forma que no se difiera tanto la resolución de los asuntos nise incurra en una carga de trabajo tan pesada para todos.

El último problema tiene que ver con la falta decumplimiento de la jurisprudencia que emite la SupremaCorte. En varios asuntos de la Comisión los tribunales hanresuelto en contra de la Comisión, a pesar de que ya existejurisprudencia de la Corte que debería aplicarse.

Todo esto apunta a la necesidad de simplificar losprocedimientos judiciales, especialmente en el ámbitoadministrativo, con el fin de hacer más eficaz la acción de laautoridad.

La inefectividad de las multas

A lo largo de sus casi diez años de historia, la CFC haimpuesto 493 multas por un monto de 329,981,200 pesos. Deeste monto total, la Comisión apenas ha cobrado 31,796,200pesos; es decir, el 9.7% de lo impuesto. Adicionalmente,56,185,600 pesos de multas han sido revocados, equivalentesal 17.1%; por lo que el 73.2% del valor de las multas restantesestá pendiente de ejecución por estar en litigio o en algunaetapa ulterior del procedimiento. El hecho es que las multasson prácticamente incobrables. Existen dos razones muyimportantes para que esto suceda.

Primero, las multas tienen más instancias de defensa quecualquier otro procedimiento. Está primero el recurso de revisiónante la propia Comisión. Luego, procede presentar el juicio denulidad fiscal, que tiene una instancia de revisión. Finalmente, elquejoso se puede ir al amparo, con todas las instancias dedefensa que esto implica, pudiendo incluso llegar a la SCJN. Contantas instancias de defensa se retrasa excesivamente el cobro.

Segundo, una vez desahogados todos los procedimientosjurisdiccionales, procede el cobro de la multa. La


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encargada de hacerlo es la tesorería del municipio dondeestá el domicilio del multado. Ésta manda cobrar, pero encaso de que el pago no se haga voluntariamente, entoncesse tiene que desahogar el procedimiento administrativo deejecución, que puede involucrar un período largo. Si aun asíno se realiza el cobro, la CFC tiene que informar a latesorería para que en su caso se lleve a cabo un embargoprecautorio. En síntesis, el procedimiento es tan complejo ytardado, con tantas instancias de defensa, que vuelve a lasmultas incobrables. Esto no solo afecta a la CFC, sino a todaslas demás entidades administrativas que aplican este tipode sanciones.

Limitaciones legales

Existen limitaciones a la capacidad de actuación de laComisión en virtud de que la Ley no prevé algunasfacultades que son comunes en las legislaciones decompetencia de otros países.

En primer lugar, la Ley no prevé facultades explícitas a laComisión para que ésta impida o sancione a un agenteeconómico que utiliza su poder de mercado en perjuicio delos consumidores. La Ley sí faculta a la CFC a que sancioneo impida la realización de conductas donde el poder demercado se usa en perjuicio de un cliente, de un proveedoro de otro competidor. Sin embargo, la Comisión puedehacer poco cuando una empresa con poder de mercado loutiliza para subir el precio excesivamente, para generarrentas monopólicas y de esta forma perjudicar alconsumidor. Tampoco está la CFC facultada para sancionara una empresa que por voluntad propia limita el abasto enun mercado o restringe la oferta de algún otro modo.

En segundo lugar, la Ley tampoco es explícita respecto aqué debe hacerse con un monopolio o un estanco. Si bienla Constitución prohíbe la creación de este tipo de

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entidades y la Ley recoge esta prohibición, la Ley no facultaa la CFC para disolver el monopolio o sancionarlo. Lo únicoque la Ley prevé es que la Comisión impugne unaconcentración de donde pudiera resultar una empresa conpoder monopólico, pero no existe una facultad explícitapara atacar a los ya existentes o a los que resultan de laquiebra de empresas competidoras, a menos que estasquiebras se deriven de prácticas monopólicas.

Tercero, sería conveniente que la Comisión tuvierafacultades para realizar visitas domiciliarias y secuestrararchivos, desde luego cumpliendo las formalidades queprevé la Constitución. Hasta ahora, para obtenerinformación, la CFC depende de lo que voluntariamentedeclare la empresa investigada o lo que deseen aportarotras empresas o individuos vinculados, o cualquier otrainformación que pueda obtener la CFC de otrasautoridades. Esto limita bastante la eficacia de la Comisiónpara realizar investigaciones, especialmente las de oficio.

Tampoco la Ley otorga a la Comisión facultades para llevara cabo programas de amnistía o indulgencia, ampliamenteutilizados en otro países para obtener información,especialmente en los casos de carteles. Estos programasconsisten en otorgar inmunidad o reducción de lassanciones a individuos o empresas que cooperen con laautoridad para obtener evidencias de violaciones a la Ley.Se ha demostrado que estos programas son la fuente másimportante de información y que dan gran efectividad a lasautoridades de competencia.

Finalmente, convendría hacer reformas a la Ley paraconsolidar la autonomía de la CFC, así como para darlemayores facultades para realizar programas de abogacíade la competencia. Respecto del primer punto, convendríadotar a la Comisión de patrimonio e ingresos propios, asícomo darle un carácter desligado de una cabeza de sector.


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Respecto del tema de la abogacía, debería obligarse a lasautoridades federales a que consulten sus programas,normas o reglamentos con la CFC cuando involucrenaspectos de competencia económica, así como establecerque la Comisión deberá opinar sobre proyectos de ley en lostemas de competencia económica.

CONCLUSIÓN: LOS RETOS

A lo largo de diez años, la Comisión se ha consolidado comouna institución que tiene credibilidad, que aplica la Ley conequidad, eficacia y honestidad. Esta conclusión no se derivade una apreciación personal de quien tiene la presidenciade esta institución, sino que refleja la opinión de quienesacuden a la Comisión a solicitar servicios y a tramitar asuntos(véanse cuadros en el anexo).

No debe perderse de vista, sin embargo, que a pesar de losavances logrados, la política de competencia y la Comisiónencargada de instrumentarla requieren reafirmarse yconsolidarse. Se avecinan retos importantes que definirán elfuturo de la Comisión y la dirección que habrá de tomar lapolítica de competencia.

En primer lugar, a finales de 2004 habrá que decidir quiénserá presidente de la Comisión por los próximos diez años, ya mediados de 2005 habrá que designar otro comisionado.Asimismo, antes del fin del sexenio presidencial actual habráque designar otro comisionado más. De esta forma, en estaadministración se habrán designado tres comisionados y alpresidente de la Comisión. Estas decisiones revisten granimportancia para la política de competencia y para lainstitución, pues estos funcionarios integran la mayoría delpleno quien tiene la facultad decisoria de la Comisión.

En segundo lugar, se tendrá que definir el papel de la políticade competencia dentro del conjunto de las políticas

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públicas. Como se ha sugerido en este documento,convendría dar a esta política un papel de mayorrelevancia, de tal forma que, junto con el objetivo deeficiencia económica, sirviera de marco de referencia paratoda la política económica, especialmente la que vadirigida a la reforma estructural de la economía.

Para lograr este objetivo, habrá que asegurar primero unamejor coordinación entre la política de competencia y lasdiversas políticas regulatorias y, en consecuencia, propiciarla comunicación entre la CFC y las otras autoridadesregulatorias. Por otro lado, habrá que darle a la Comisión unpapel más activo en la formulación de las diversas políticaspúblicas. Asimismo, habrá que fortalecer las facultades de laComisión en materia de abogacía de la competencia, detal forma que participe directamente en la formulación deprogramas de gobierno, decretos, reglamentos y leyes.

En tercer lugar, después de diez años de experiencia,convendrá hacer las revisiones a la Ley y a los reglamentospara fortalecer las facultades de la Comisión, completar lalista de conductas consideradas como violatorias de la Ley yprecisar y aclarar los distintos procesos que desahoga laComisión, buscando con ello simplificar, ajustarse a lasresoluciones judiciales y adaptarse a la experiencia y a lastendencias internacionales. Los cambios más importantes sedetallaron en un apartado anterior y podrían abarcar desdeuna reforma constitucional, pasando por reformaslegislativas e incluyendo cambios reglamentarios.

En cuarto lugar, habrá que buscar una coordinación másadecuada de la CFC con las autoridades judiciales. Es muyimportante que las resoluciones de la Comisión quedenfirmes, o se revoquen si no tienen suficiente base legal, tanpronto como sea posible. Con la situación actual estamosen el peor de los mundos. El abuso de instancias judicialespermite el retraso excesivo de los procedimientos, lo que va


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en perjuicio del interés público. Por otro lado, también esimportante que las multas impuestas se cobren efectiva yoportunamente. La inaplicabilidad de las sancionespecuniarias vuelve ineficaz la acción de la autoridad y solobeneficia la impunidad.

En quinto lugar, los próximos años vaticinan acuerdosimportantes en materia de competencia económica a nivelinternacional. México deberá participar de manera activa yconstructiva en la formulación y en la negociación deacuerdos internacionales en la materia. También deberátomar las medidas pertinentes para introducir estos cambiosen su legislación y proceder a aplicarlos en la práctica. Estoserá importante para asegurar la competitividad de laeconomía mexicana.

Hay tres instancias donde se vaticinan estos acuerdos. Enprimer término, la RICE está próxima a definir principiosgenerales y mejores prácticas en materia deconcentraciones. Esto permitirá que los procedimientos ycriterios para evaluar concentraciones se unifiquen tantocomo sea posible a nivel internacional. Esto redundará eneliminar trámites innecesarios en beneficio de losinversionistas internacionales y dará mayor eficacia a lapolítica de control de concentraciones.

En segundo término, están las negociaciones en el seno dela OMC en materia de carteles internacionales. En la reuniónministerial de Cancún habrá, sin duda, avances en lasnegociaciones, las que eventualmente desembocarán enun acuerdo sobre la materia. México deberá seguirparticipando activamente en la negociación y, una vezalcanzados los acuerdos, deberá instrumentarlos para sucumplimiento cabal.

Finalmente, deberá continuarse tendiendo la red deacuerdos bilaterales y multilaterales con otras autoridades

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de competencia. Sería conveniente firmar acuerdosbilaterales con Brasil y con Chile, y participar activamente enlas negociaciones de la ALALC, las que pudieran llegar a unacuerdo continental en materia de competenciaeconómica.

La política de competencia presenta grandes retos ygrandes oportunidades. El reto principal es consolidar yreafirmar el avance logrado en diez años de intensa ycomprometida labor. La gran oportunidad es convertir a lapolítica de competencia en eje de la política económica,para que contribuya de manera eficaz al desarrolloeconómico sostenible y con equidad.


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EXPERIENCIAS DE UNA DÉCADA EN EL ANÁLISIS DE COMPETENCIA

Pascual García Alba Iduñate*

* Comisionado de la Comisión Federal de Competencia.

CAPÍTULO III

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CONTENIDO

El objeto de la competencia económica

Principales procedimientos· Procedimientos que no requieren análisis

de competencia· Procedimientos que requieren análisis

de competencia

Mercado relevante· Características generales del mercado relevante· Procedimiento usado por algunas autoridades

de competencia· Procedimiento alternativo· Dimensión geográfica del mercado relevante

Análisis de concentración· Limitaciones de los índices· Las participaciones de mercado para el cálculo

de los índices· Índices utilizados por la Comisión· Información incompleta· Umbrales de los índices· Excepciones a la aplicación de los umbrales· Ventajas del índice de dominancia

Determinación de poder sustancial

Impacto sobre la eficiencia

Recapitulación

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Los primeros diez años de la Comisión Federal deCompetencia fueron de experiencias, unas difíciles y otrasmarcadas por la incomprensión de algunos; pero que fueronesn su mayoría favorables para la consolidación de unapolítica de competencia en el país. A medida que se haganado experiencia y la población ha adquirido una mayorcultura de competencia, el prestigio de la Comisión se haconsolidado, tanto en el país como en el extranjero. Sinduda, la política de competencia en México y en el mundotiene detractores, especialmente entre grupos interesadosque se han beneficiado de la ausencia de competencia.Contra esto, lo mejor es convencer a la población de loindispensable de la competencia en el mundo hoy.

La Ley Federal de Competencia Económica fue publicadael 24 de diciembre de 1992, y puesta en vigor seis mesesdespués. Para aplicarla en junio de 1993 se constituyó laComisión Federal de Competencia. El 12 de octubre de1993, se expidió el primer Reglamento Interior de la Comisión,que fue sustituido por el actual el 25 de agosto de 1998. Entre1998 y 1999, la política de competencia de México fueevaluada por la OCDE, con resultados favorables.

El 4 de marzo de 1998 se expidió el Reglamento de la LeyFederal de Competencia Económica. El 24 de julio de 1998se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la“Resolución por la que se da a conocer el método para elcálculo de los índices para determinar el grado deconcentración que exista en el mercado relevante y loscriterios para su aplicación”. La política de competencia deMéxico se consolida con el trabajo diario de la Comisión y ladifusión de sus resoluciones. Se publican todas lasresoluciones en la Gaceta de la institución.

IIIEXPERIENCIAS DE UNA DÉCADA

EN EL ANÁLISIS DE COMPETENCIA


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EL OBJETO DE LA COMPETENCIA ECONÓMICA

El artículo segundo de la Ley Federal de CompetenciaEconómica, en su primer párrafo señala:

Esta ley tiene por objeto proteger el proceso decompetencia y libre concurrencia, mediante laprevención y eliminación de monopolios, prácticasmonopólicas y demás restricciones al funcionamientoeficiente de los mercados de bienes y servicios.

Funcionamiento eficiente se refiere a la capacidad deproducir la mayor satisfacción de los agentes económicos.Éstos se presentan en una calidad doble: su satisfaccióncomo consumidores depende de su acceso a bienes deconsumo en buenas condiciones de calidad y precio, ycomo agentes productivos, de su acceso a un ingreso. Esineficiente lo que merma la suma del bienestar de losconsumidores así como el ingreso de los factores deproducción.

Supongamos que un agente efectúa una prácticaanticompetitiva para elevar el costo de sus competidores. Alelevar el costo de sus competidores se reducen lasganancias de éstos. Daña además a los consumidores, puesal elevar el costo de los competidores, éstos disminuyen suoferta, lo que conduce a que aumente el precio. Laineficiencia de la práctica es igual al aumento del gasto delos consumidores, que se mide como el aumento del preciomultiplicado por la cantidad consumida (de hecho, elpromedio de lo que se consumía antes del aumento de losprecios y lo que se consume después), más la reducción delas utilidades de los productores.

En una situación distinta, un competidor puede incidir demanera negativa sobre las ganancias de sus competidores,no con base en una acción anticompetitiva, sino en una

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mayor eficiencia que le permite reducir sus costos y vendera un menor precio. En ese caso, aumenta la eficiencia, puesel aumento de las ganancias del productor que se vuelvemás eficiente, más el ahorro de los consumidores resultantedel menor precio, superan la disminución de las gananciasde los competidores. Uno de los beneficios de lacompetencia es la reducción de precios.

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS

Los princiaples procedimientos son de dos tipos: los que serefieren a prácticas ilegales en sí. En estos casos, sólo serequiere determinar si la práctica se realizó; y los que serefieren a prácticas y concentraciones que, por no ser ilegalesen sí, requieren de un análisis de si son o no anticompetitivas.

Procedimientos que no requieren análisis de competencia

Los procedimientos de esta categoría se refieren a: 1) laimposición, por parte de autoridades estatales, de barreras alcomercio interestatal, y 2) la realización de prácticasmonopólicas absolutas.

Barreras al comercio interestatal

Estos casos están normados por los artículos 14 y 15 de la LeyFederal de Competencia Económica:

Artículo 14.- En los términos de la fracción V del artículo117 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, no producirán efectos jurídicos los actos deautoridades estatales cuyo objeto directo o indirectosea prohibir la entrada a su territorio o la salida demercancías o servicios de origen nacional o extranjero.

Artículo 15.- La Comisión podrá estudiar de oficio o apetición de parte si se está en presencia de los actos a


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que se refiere el artículo anterior y, en su caso, declararsu existencia. La declaratoria será publicada en elDiario Oficial de la Federación y podrá ser impugnadapor la autoridad estatal ante la Suprema Corte deJusticia de la Nación.

Una barrera estatal, al reducir el tamaño del mercado,nunca tendrá un efecto benéfico sobre la eficiencia. Alconsiderar las barreras como ilegales en sí mismas, el sistemajurídico se vuelve más eficiente para combatirlas. En lamayoría de los casos de barreras estatales, tan pronto se leshace ver a las autoridades estatales esta situación, ofrecencorregirla. Su ocurrencia se ha vuelto menos frecuente, amedida que las actuaciones de la Comisión han creadoconciencia entre las autoridades estatales.

Los casos más comunes se refieren a productosagropecuarios y a servicios de transporte. En el caso de losproductos agropecuarios es usual que las barreras seimpongan bajo la guisa de cordones fito o zoosanitarios paraprevenir la difusión de epidemias o plagas. Estos cordonesde ninguna manera son en sí mismos ilegales, pues la leymarca que su ilegalidad requiere que su objeto sea elimpedir el ingreso de productos y servicios de otros estados.Pero se vuelven ilegales cuando se hacen coincidir con lasfronteras estatales con independencia de los sitioscontaminados y libres.

Prácticas monopólicas absolutas

Se refieren principalmente a arreglos entre competidorespara dividirse el mercado o fijar precios. Estas prácticas, alproducir situaciones de facto similares a las de un mercadomonopolizado, pero sin las ganancias en eficiencia quepudieran acompañar a la concentración abierta de losproductores coludidos en una sola empresa, raras vecespueden tener justificación en términos de eficiencia. El

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legislador, en el artículo 9° de la Ley, prefirió decretarlasilegales siempre. Ello aumenta la eficacia para combatir untipo de prácticas especialmente dañinas. Las sancionespara las prácticas monopólicas absolutas son las más altasque fija la ley.

La confirmación de que se realizó o intentó la división demercado o la coordinación de precios suele ser suficientepara concluir que se trata de competidores entre sí, puesesas prácticas no tendrían sentido de otra manera. Una vezque se determina la comisión de una práctica absoluta, seprosigue a determinar las sanciones, las que deconformidad con la ley, deberán de considerar lagravedad de la infracción. En el caso de colusión paraaumentar precios, la Comisión considera la diferencia delos precios antes y después del arreglo colusivo y lamultiplica por el promedio del volumen de ventas antes ydespués.

No obstante de lo grave de las prácticas absolutas, espoco común que la Comisión reciba denuncias bienestructuradas. Esto se debe a que la parte afectada sueleser un sector muy disperso. Si los productores de unmercado se ponen de acuerdo para elevar su precio, eldaño puede ser muy elevado, al afectar a muchos, perono lo suficiente en lo individual para que alguien asuma elcosto de una denuncia. Las investigaciones realizadas enesta área que han conducido a sanciones han sido, lasmás de las veces, de oficio. A veces la colusión espropiciada por algunas autoridades. En ese caso, se hallegado a amonestar a los funcionarios que participaron,en adición a las multas a los competidores.

Procedimientos que requieren análisis de competencia

Los principales procedimientos de esta clase son los relativosa: 1) prácticas monopólicas relativas, y 2) concentraciones.


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Prácticas monopólicas relativas

La ilegalidad de estas conductas depende de situaciones quedeterminan si son anticompetitivas, en el sentido de tener comoconsecuencia una ineficiencia económica. La Ley marca:

Artículo 10.- Sujeto a que se comprueben los supuestosa que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, seconsideran prácticas monopólicas relativas los actos,contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto oefecto sea o pueda ser desplazar indebidamente aotros agentes del mercado, impedirles sustancialmentesu acceso o establecer ventajas exclusivas en favor deuna o varias personas, en los siguientes casos:

I. Entre agentes económicos que no sean competidoresentre sí, la fijación, imposición o establecimiento de ladistribución exclusiva de bienes o servicios, por razón desujeto, situación geográfica o por períodos de tiempodeterminados, incluidas la división, distribución o asignaciónde clientes o proveedores; así como la imposición de laobligación de no fabricar o distribuir bienes o prestarservicios por un tiempo determinado o determinable;

II. La imposición del precio o demás condiciones queun distribuidor o proveedor debe observar al expendir odistribuir bienes o prestar servicios;

III. La venta o transacción condicionada a comprar,adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicioadicional, normalmente distinto o distinguible, o sobrebases de reciprocidad;

IV. La venta o transacción sujeta a la condición de nousar o adquirir, vender o proporcionar los bienes oservicios producidos, procesados, distribuidos ocomercializados por un tercero;

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V. La acción unilateral consistente en rehusarse avender o proporcionar a personas determinadasbienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidosa terceros;

VI. La concertación entre varios agentes económicos ola invitación a éstos, para ejercer presión contra algúncliente o proveedor, con el propósito de disuadirlo deuna determinada conducta, aplicar represalias uobligarlo a actuar en un sentido determinado, o

VII. En general, todo acto que indebidamente dañe oimpida el proceso de competencia y libreconcurrencia en la producción, procesamiento,distribución y comercialización de bienes o servicios.

De ahí se desprende que la distribución exclusiva, las ventasatadas, la exclusividad, la negación de trato y el boicot, noson por sí solas prácticas violatorias de la ley. Para que seanilegales deben ser indebidas de acuerdo con la propia Ley,la cual, como se señaló, tiene por objeto evitar y sancionarlo que restringe el funcionamiento eficiente de los mercados.Resalta la referencia del párrafo inicial a que la ilegalidad secondicione a lo dispuesto en los artículos 11, 12, y 13, que sevinculan con condiciones para que una práctica seacontraria a la eficiencia económica. El primero de ellosseñala:

Artículo 11.- Para que las prácticas a que se refiere elartículo anterior se consideren violatorias de esta ley,deberá comprobarse:

I. Que el presunto responsable tiene poder sustancialen el mercado relevante, y

II. Que se realicen respecto de bienes o servicios quecorrespondan al mercado relevante de que se trate.


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Si un agente no tiene poder sustancial, será incapaz deafectar las condiciones en el mercado y, por lo tanto, dedañar la eficiencia. Si un agente tuviera poder en unmercado, este poder no le permitiría realizar prácticasanticompetitivas en otro. Ello no significa que no puedaafectar las condiciones en ese otro mercado, pero lapráctica sólo puede realizarla en el mercado en el quetiene poder. Por ejemplo, un productor de un insumopuede afectar las condiciones en otro mercado cuyoproducto utiliza ese insumo; para ello requiere y le bastatener poder en el mercado del insumo. Los artículos 12 y13 se refieren a los elementos necesarios para determinarel mercado relevante y el poder sustancial en el mismo.Estos elementos son considerados en seccionesposteriores. En relación con la fracción VII del artículo 10,que engloba todas las acciones encaminadas aldesplazamiento indebido de la competencia, el artículo7° del Reglamento enumera algunas (aunque sin llamarlespor su nombre): depredación de precios, estímuloscondicionados a la exclusividad, subsidios cruzados,discriminación de precios y elevación de costos de losrivales.

Concentraciones

La Comisión ha hecho cada vez más expeditos lostrámites relacionados con las concentraciones, para nointerferir de manera indeseable con transaccionespropias de una economía de mercado. La Ley sujeta alrequisito de notificación previa a las concentraciones querebasan ciertos límites, que en la mayoría de los casos setraducen en que las de menos de unos 40 millones dedólares no son notificables. La Comisión no puedeimpugnar concentraciones no notificables después de unaño de efectuadas. Tampoco las previamenteautorizadas, excepto cuando la resolución favorablehubiera sido obtenida con base en información falsa.

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El análisis de las concentraciones es para determinar siconfieren a las partes poder sustancial en el mercado. Si dosempresas que participan en mercados relevantes distintos seconcentran, la operación no tendrá impacto en lacompetencia dentro de cada uno de ellos. Un caso es el dela integración vertical, mediante la cual una empresaadquiere a otra que produce insumos para sus procesos. Ellole puede reportar a la adquiriente economías detransacción. La concentración de poder sustancial en laproducción de insumos puede dañar a los productores quelos utilizan, pero con la integración vertical no se incrementala concentración ya existente en el mercado de insumos.

Si la concentración se realiza entre productores de bienes enmercados relevantes separados, la operación se autorizapor lo general sin necesidad de realizar un mayor análisis. Sino, se procede a analizar el efecto de la operación en losmercados en que aumenta la concentración. Si la variaciónen la concentración en los mercados relevantes es pocosignificativa, y a menos que existan factores especiales, seautoriza la transacción. De otra manera, se prosigue con elanálisis, debido a que un grado elevado de concentracióndel mercado, si bien es un indicador de que pudiera haberriesgos, no es condición suficiente para que unaconcentración permita el acrecentamiento del poder demercado. En esta situación, se procede a analizar condetalle los demás elementos que inciden sobre el poder demercado y la eficiencia económica. Los conceptos demercado relevante, concentración y poder sustancial soncentrales, no sólo en el caso de las concentraciones, sino entodos los análisis de competencia. En razón de suimportancia, más adelante se dedican secciones especialesa la discusión de estos conceptos.

Pocas han sido las concentraciones no autorizadas. En unagran proporción, las notificaciones se refieren a asuntoscomo: concentraciones de empresas dentro de un mismo


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grupo económico, que no cambian el control; integracionesverticales o entre empresas productoras de bienescomplementarios, o en mercados distintos; casos en que lasempresas que se fusionan producen bienes sujetos a unacompetencia intensa por parte de las importaciones; o bienconcentraciones que no afectan en mayor medida losíndices de concentración del mercado. De lasconcentraciones consideradas en sus diez años deexistencia, la Comisión sólo ha objetado el 0.8 por ciento ycondicionado el 3.4 por ciento.

MERCADO RELEVANTE

Hasta ahora he hecho referencia al mercado relevante, sinentrar al detalle de su significado y determinación. La Leyseñala a este respecto:

Artículo 12.- Para la determinación del mercadorelevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de quese trate por otros, tanto de origen nacional comoextranjero, considerando las posibilidades tecnológicas,en qué medida los consumidores cuentan con sustitutosy el tiempo requerido para tal sustitución;

II. Los costos de distribución del bien mismo; de susinsumos relevantes; de sus complementos y desustitutos de otras regiones y del extranjero, teniendo encuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones noarancelarias, las restricciones impuestas por los agenteseconómicos o por sus asociaciones y el tiemporequerido para abastecer el mercado desde esasregiones;

III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarioso consumidores para acudir a otros mercados; y

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IV. Las restricciones normativas de carácter federal,local o internacional que limiten el acceso deusuarios o consumidores a fuentes de abastoalternativas, o el acceso de los proveedores aclientes alternativos.

Características generales del mercado relevante

La relevancia a que se refiere el concepto de mercadorelevante se relaciona con el cumplimiento del objeto dela ley. Su determinación debe ser la que sirva mejor paradetectar prácticas que disminuyen el bienestar social, alser contrarias a la eficiencia económica, medianteacciones anticompetitivas. La capacidad de los agentespara afectar la competencia depende de su poder demercado. El mercado relevante es uno en el que esposible que se registren prácticas contrarias a lacompetencia. Cabe recordar que el artículo 11 de la Leyseñala que para que se den los supuestos de la comisiónde prácticas monopólicas relativas, se requiere que elresponsable tenga poder en el mercado relevante. Losartículos 16 y 17, que se refieren a concentraciones,implican que las impugnables en principio son las quesignifican una acumulación o consolidación del poder demercado. Los criterios señalados por el citado artículo 12para determinar el mercado relevante guardan relacióncon las condiciones para que en ese mercado sea posiblela existencia de poder sustancial.

Así, la sustituibilidad a que hace referencia la fracción Idel artículo 12 sería un obstáculo para que los productoresdel bien en cuestión aumentaran sus precios por encimade los de competencia, pues su intento sería frustrado porlos consumidores, quienes sustituirían ese bien por otrosque fueran sustitutos cercanos en el consumo. O bien, enel caso de la sustituibilidad en la producción, el intento desubir el precio de un producto sería frustrado por la oferta


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de productores de otros bienes cuyos procesos pudieranfácilmente ser reorientados hacia la producción del bienen cuestión. El resto de las fracciones del artículo 12 serefiere a costos y restricciones que mermarían de facto lasustituibilidad del bien, sea por el lado de la demanda ode la oferta.

Una manera de determinar si en un mercado pudieranregistrarse comportamientos contrarios a la competencia,y que es práctica común en el ámbito internacional, es lasiguiente: se toma un bien o un conjunto de bienes con surespectiva área geográfica y se analiza qué sucederíacon el precio si un monopolista hipotético controlara todala oferta de ese bien o grupo de bienes. Si esemonopolista, al maximizar ganancias, impusiera un preciosustancialmente superior al que regiría en una situaciónde competencia, en ese mercado podría, en principio,registrarse un poder sustancial. Nótese que, en casocontrario, si un monopolista no puede incrementar preciospor encima de los de competencia, menos lo harían losproductores en una situación en que hubiera varioscompitiendo entre sí.

El mercado relevante de un cierto producto A estáconstituido por un producto o conjunto de productossustitutos entre sí, con su respectiva área geográfica, talesque un monopolista hipotético en ese mercadoincrementaría el precio de A de manera significativa. Estacondición no permite llegar siempre a una determinadadefinición del mercado relevante, pues pueden existirdiversos grupos de productos, o de áreas geográficas,que la cumplan. Por ello es necesario hacer uso de lainformación provista por el caso concreto que se analiza.Es conveniente, antes de considerar con mayor detalle losprocedimientos para determinar el mercado relevante,describir un método que representa a grandes rasgos losseguidos en otras partes.

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Procedimiento usado por algunas autoridades decompetencia

Para escoger entre los distintos grupos de productos – encuya caracterización incluimos en lo siguiente a larespectiva área geográfica –, en los que un monopolistahipotético incrementaría sustancialmente el precio de unproducto A, y determinar que ese grupo constituye elmercado relevante de A, diversas autoridades adoptan, enteoría, un método que es independiente del caso que seanaliza.

Primero consideran un mercado que incluye sólo al productoA, y analizan si un monopolista hipotético subiría el precio deA de manera significativa. Si la respuesta es sí, definen elmercado relevante como el que incluye sólo a A. Si es no,adicionan al mercado de A el de otro producto B, donde Bes el mejor sustituto de A. El mejor sustituto de A es elproducto para el que aumenta más el valor de su demandaante un incremento del precio de A. Al mercado de A y B leaplican la misma prueba. Si un monopolista en A y B subierasignificativamente el precio de A, al mercado constituidopor A y B lo toman como el mercado relevante de A. Si no,siguen adicionando mercados de bienes que sean losmejores sustitutos del correspondiente al último grupoanalizado, hasta que un monopolista hipotético subiera elprecio de A sustancialmente por encima del observado.

El procedimiento anterior tiene limitaciones. En primer lugar,no sirve para determinar el mercado relevante en el caso deprácticas monopólicas relativas. Si un agente esmonopolista, fijará su precio en el nivel que maximiza susganancias. Un monopolista hipotético fijaría su precio en elmismo nivel que el monopolista real, por lo que no loaumentaría. Según el procedimiento descrito, habría queseguir aumentando mercados, hasta que un monopolistahipotético suba precios significativamente. Nunca se


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detectaría con este método el caso de poder de mercadoextremo, el que corresponde al monopolio. El método estádiseñado para concentraciones, en las cuales se buscaaquilatar la acumulación adicional de poder de mercado,no juzgar el ya existente.

Pero también en el análisis de concentraciones, el métododescrito tiene defectos. En otra parte, el autor ha hecho unrecuento de los mismos.1 Aquí ilustraré uno de ellos.Suponga que se descubren tres remedios efectivos contrael Sida. Uno no tiene efectos colaterales, otro produceobesidad y el tercero calvicie. Suponga que a la mitad delos enfermos no les importa ser gordos y a la otra mitad noles importa ser calvos. Si cada producto lo maneja unaempresa, puede haber competencia entre las tres quelimite el abuso de poder de mercado. La empresa quecontrola el producto sin efectos colaterales perdería atodos sus clientes ante las otras dos empresas, si cargaraprecios excesivos. Pero si se fusiona con una de las otrasdos, por ejemplo, con la que produce el remedio quecausa calvicie pero no gordura, podría cargar un precioexcesivo en justo lo que la mitad de los enfermos estaríandispuestos a pagar por evitar la gordura. El mercadorelevante sería el de los remedios para el Sida que nocausan gordura. Pero es claro que de igual manera sepuede definir un mercado relevante de remedios para elSida que no causan calvicie. (para economistas lo anteriorsupone competencia en precios con información perfectay sin límites de capacidad). El método descrito antes sóloescogería uno de los dos mercados relevantesmencionados, con las obvias implicaciones indeseablespara el control de concentraciones anticompetitivas.

1 Véase P. García Alba Iduñate, "Fundamentos económicos de lasresoluciones de la Comisión Federal de Competencia", en ComisiónFederal de Competencia, Informe de Competencia Económica, segundosemestre de 1996, 1997.

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Procedimiento alternativo

El ejemplo anterior ilustra uno de los problemas delprocedimiento usual. El más importante es que, al pretenderdefinir el mercado relevante de manera única e independientedel caso que se considera, puede llevar a una definicióndistanciada del propósito del análisis de la concentración opráctica monopólica concreta que interesa. Además, esexcesiva e innecesariamente complejo. George Stigler, elpremio Nobel de economía, refiriéndose a los Merger Guidelinesdel Departamento de Justicia de los Estados Unidos afirmó que“Esta definición de mercado tiene un defectoabrumadoramente decisivo: es completamente inmanejable”.Cabe preguntarse cómo es posible, entonces, que lasautoridades que se adhieren al procedimiento usual hayanoperado, durante los años que tienen con ese procedimiento.La respuesta es que en los hechos esas autoridades nunca handejado de proceder con base en definiciones de los mercadosrelevantes que son más particulares a los casos concretos, quelo que supone el procedimiento usual, al que teóricamente seadhieren.

Un procedimiento para analizar casos particulares, y que tomaen cuenta las direcciones del análisis que los mismos casossugieren, evitando así las principales deficiencias de un enfoquedeterminista, a la vez que se toman los aspectos útiles delprocedimiento usual, sería algo como lo siguiente: llamemos A alproducto para el cual se pretende determinar su mercado omercados relevantes. Lo primero será considerar todos losgrupos posibles de productos que incluyan a A solamente, o aA y a uno o más de los sustitutos de este producto en los quetiene participación significativa el agente o agentesinvolucrados en la práctica o concentración que se analiza. Elgrupo o grupos de productos sustitutos así determinados sonanalizados para ver si en alguno o algunos de ellos es probableel ejercicio de poder sustancial de mercado. Para ello se puedeseguir el análisis del monopolista hipotético que propone el


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método usual, como lo hemos discutido arriba. Para prácticasmonopólicas, el aumento de precio del monopolista hipotéticoa considerar sería respecto de una situación hipotética decompetencia, no respecto del precio actual, como en lasconcentraciones.

Si algún o algunos de los grupos mencionados de productos escompatible con el ejercicio de poder sustancial, a ese grupo ogrupos se les toma como el o los mercados relevantes de A, y setermina el análisis para la determinación del mercado relevante,para proceder con el resto del análisis de competencia, con elfin de aquilatar si el agente o los agentes particulares tienen, opueden adquirir en el caso de las concentraciones, un podersustancial. Si ninguno de los mencionados grupos es compatiblecon el poder sustancial, se concluye que el mercado omercados relevantes son más amplios, y que incluyen productosen los que el o los agentes involucrados no tienen unaparticipación apreciable. Lo importante en este último caso esque, cualquiera que resulte la definición final del mercadorelevante, los agentes analizados no tienen ni adquirirán, en elcaso de una concentración poder sustancial de mercado. Elloes así, porque si no lo tienen en los productos en los queparticipan, menos lo tendrán en otro más amplio que incluyeademás productos en los que no participan.

Dimensión geográfica del mercado relevante

La dimensión geográfica se determina con los mismos criteriosque se utilizan para la determinación de los productos queforman parte del mercado relevante. En la discusión anteriorconsideramos que un mercado A quedaba definido por unproducto y su respectiva área geográfica, por lo que el mismoproducto en otra área se considera en principio como si fuera unproducto distinto. Pero la dimensión geográfica del mercadorelevante tiene aspectos que merecen ser consideradosexplícitamente. En sus procesos, la Comisión ha buscado evitar,por un lado, una fragmentación excesiva que sólo sirviera para

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complicar y oscurecer el análisis y, por el otro, una aglutinaciónde regiones que ocultara problemas de competenciaespecíficos a alguna. Cuando existen barreras al comerciointernacional, costos de transporte de las importaciones,aranceles o permisos de magnitud tal que se justifica un ámbitonacional para la determinación de áreas geográficas, laComisión comienza su análisis suponiendo un solo mercado dedimensión nacional, cuando hay razones para suponer que lascondiciones de competencia para el producto en cuestión sonsimilares en todo el país. Este podría ser el caso cuando son losmismos competidores los que participan en todo el territorionacional y no enfrentan barreras para duplicar sus instalacionesen ninguna zona del país, o los costos de transporte son pococonsiderables. O las participaciones de esos competidores noson muy distintas en cada región.

Cuando se ha determinado que la dimensión geográfica delmercado es nacional, las importaciones de las mismas marcasque las que producen filiales en México de empresas extranjeras,son usualmente sumadas a la oferta en México de dichas filiales,sobre todo cuando las filiales de esas empresas extranjeras sonlas distribuidoras exclusivas en México de las importacionescorrespondientes. En el caso extremo en que las importacionesestán sujetas a restricciones muy estrictas, es incluso posibleignorarlas en el análisis, ya que el mercado relevante se definecon competidores que en principio estarían en posibilidad deaumentar significativamente su oferta ante un aumento delprecio de uno de ellos, y en el caso de cuotas estrictas o dearanceles relativamente elevados en comparación con loscostos de internación y distribución, éste no sería el caso.

Una situación opuesta es la de un mercado abierto a lasimportaciones y con costos de transporte y distribución bajos. Enesas circunstancias la dimensión del mercado es internacional. Siademás por su tamaño las empresas en México no tienencapacidad de afectar el precio internacional, ni son subsidiariasde grupos transnacionales con la capacidad de afectarlo,


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cualquiera que fuera la dimensión geográfica del mercado– México más Estados Unidos, o América del Norte, o todo elmundo –, es claro que los participantes en México notendrán, en las circunstancias descritas, un poder sustancialde mercado. En estos casos es irrelevante la delineacióngeográfica que se adopte, mientras se mantenga laconclusión de que las empresas involucradas no tienenpoder sustancial de mercado, pues si no lo tienen en México,menos lo tendrían en un mercado más amplio en el que nooperaran en las demás áreas.

ANÁLISIS DE CONCENTRACIÓN

El artículo 13 del Reglamento de la Ley estableció laobligación de publicar en el Diario Oficial de la Federaciónel método de cálculo de los índices para determinar elgrado de concentración en el mercado relevante y loscriterios de su aplicación. Esa obligación fue desahogadamediante publicación de la resolución respectiva el 24 dejulio de 1998. En lo que sigue se expone y explica elcontenido de tales criterios.

Limitaciones de los índices

Los índices de concentración se calculan a partir de lasparticipaciones de los agentes económicos en el mercadorelevante; es decir, no toman en cuenta otra informaciónrelevante para determinar el grado de competencia. Deesta característica derivan su principal virtud, pero tambiénsu principal deficiencia. Proveen de un indicadorcuantitativo bien definido. Pero ignoran otras circunstanciasrelativas al impacto de las concentraciones sobre lascondiciones del mercado. De ahí que sean consideradossolamente como auxiliares, aunque importantes, en elanálisis de la existencia, o del probable surgimiento a travésde una concentración, de poder sustancial en el mercadorelevante. Por ello deben analizarse en forma separada las

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demás cuestiones señaladas en los artículos 13 y 18,fracciones II y III, de la Ley Federal de CompetenciaEconómica, y 11 y 12 de su Reglamento, tales como barrerasa la entrada, el poder de los competidores, el acceso afuentes de insumos, el comportamiento reciente de losagentes, el acceso a importaciones, la capacidad de fijarprecios y los diferenciales de costos que pudieran enfrentarlos consumidores al acudir a otros proveedores.

Las participaciones de mercado para el cálculo de losíndices

Las participaciones se determinan considerando elporcentaje de cada competidor en las ventas, el número declientes, la capacidad productiva, o cualquier otroindicador que pueda servir, en cada caso, para aquilatar laimportancia de cada competidor en el mercado relevante.Para determinar las participaciones, se considerapreferentemente el valor monetario de las ventas (o de lascompras). Las ventas son un dato que puede ser observadosin ambigüedades, mientras que la capacidad productivasuele ser una estimación que normalmente no considera aqué costo se puede alcanzar la máxima capacidad. Uncompetidor puede tener una gran capacidad deproducción pero carecer de canales de distribución, marcasreconocidas, o simplemente no lo conocen los nuevosclientes potenciales, como para que pueda aumentarrentablemente su oferta hasta el límite de su capacidad. Encambio, las ventas son consecuencia de todos los factoresque determinan la competitividad real de cada competidor.En relación con el número de clientes, el dato no distingue laimportancia de cada uno, en cuanto al valor de suscompras.

Además de preferir la participación en las ventas para elcálculo de los índices de concentración, la resolucióncitada arriba señala que se preferirá la expresión de este


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dato en valor monetario. Las participaciones en términos devolumen y valor pueden diferir cuando el valor de cadaunidad no es igual. Ello sucedería si los bienes o servicioscomponentes del mercado relevante no son homogéneos,en cuyo caso las participaciones en términos de volumenimplican sumar peras con manzanas. Si son homogéneos yun competidor puede vender más caro que los demás, elloes indicio de poder de mercado. El valor de mercado de lasventas de los competidores toma en cuenta estamanifestación del poder relativo de cada uno, y los índicesse utilizan precisamente como auxiliares en el análisis delpoder de mercado. Lo anterior no excluye que en casosparticulares, por sus características especiales, se opte porun indicador distinto al de las ventas en valor monetario.

Índices utilizados por la Comisión

En lo sucesivo, se denominará qi a la participación delagente "i" en su mercado relevante. El cálculo de laparticipación se hará en términos porcentuales. Es decir, si Qies el valor de las ventas de ese agente económico, y Q es elvalor de las ventas de todos los agentes en el mercadorelevante, entonces la participación del agente "i" es qi =(Qi/Q) x 100.

El poder de mercado de un agente económico dependetanto de su tamaño respecto de la dimensión total delmercado, reflejado en su participación qi, como de sutamaño relativo respecto de los demás agentes (artículo 13,fracción III, de la Ley). A efecto de considerar directamentetanto el tamaño de los agentes respecto del mercado,como sus tamaños relativos de unos con otros, la Comisiónutiliza dos índices. El primero, que se calcula a partir de lasparticipaciones de cada agente, es el conocido índice deHerfindahl. El segundo, que en su cálculo consideradirectamente los tamaños relativos de los agentes, es elíndice de dominancia, diseñado en la propia Comisión.

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Índice de Herfindahl

El índice de Herfindahl, al que en adelante se designará comoH, es la suma de los cuadrados de las participaciones de losagentes económicos (H = ∑i qi

2). Este índice puede tomarvalores entre cero y diez mil. El primero correspondería a unasituación de mercado altamente atomizada, en la que elmercado se dividiera entre un gran número de empresas oagentes económicos, cada uno de ellos con una participacióninsignificante. En el otro extremo, el valor máximo corresponderíaa una situación en la que un solo agente concentra la totalidaddel mercado. Para entender el significado de H, convieneobservar que es equivalente a un promedio ponderado deltamaño de los agentes, expresado en proporción del mercado.Es decir, es un promedio ponderado de las participaciones qi enel mercado (H = ∑i wi qi), en el que se pondera cadaparticipación con ella misma (wi = qi).

Índice de dominancia

Para calcular el índice de dominancia se determinan primero lascontribuciones de cada agente al valor del Herfindahl (hi=100xqi

2/H). Enseguida se calcula otro Herfindahl aplicado a lascontribuciones hi. El resultado es el índice de dominancia (ID = ∑ihi

2). Así, ID se determina a partir de valores que toman enconsideración expresamente el tamaño relativo de los agentes,ya que las contribuciones hi varían directamente con el tamañoqi de cada uno, e inversamente con el tamaño promedio H detodos. Al igual que H es un promedio de las qi, ID es un promediode las hi. Este índice también varía entre cero y diez mil, segúncorresponda a un mercado atomizado o monopolizado. Elvalor de ID es siempre mayor que el de H, excepto cuando elmercado se compone de "n" agentes del mismo tamaño, encuyo caso ambos son iguales entre sí y a 1/n.

A diferencia de H, cuyo valor aumenta cuando un agente sumaa su participación la de otro, el de ID puede disminuir. La


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concentración entre sí de las participaciones de agentespequeños reduce las diferencias de tamaño entre los distintosagentes en el mercado y, como se vio, ID depende de lostamaños relativos. El uso de ID en adición, no en sustitución deH, corrige una deficiencia de este último, que al aumentar antecualquier concentración, penaliza concentraciones conefectos favorables a la competencia, al emparejar el terrenoen que se efectúa la misma. Al juntarse, las empresas pequeñaspueden defenderse mejor de las prácticas de desplazamientoanticompetitivo que pudieran ejercer las grandes.

Información incompleta

El artículo 18 de la Ley señala que, en el análisis de lasconcentraciones, la Comisión deberá considerar “laidentificación de los agentes económicos que abastecen elmercado de que se trate (...)”. El artículo 14 del Reglamentoseñala que esta identificación se refiere “por lo menos a losprincipales agentes económicos que en su conjunto abastecenal mercado relevante”. Existen casos en que una porción delmercado es atendida por oferentes tan pequeños que suidentificación sería muy costosa, si no es que imposible, yayudaría poco al estudio de las condiciones de competencia.La contribución de estos agentes al valor de los índices, deconocerse, sería poco apreciable, debido precisamente alvalor poco significativo de la participación de cada uno, en loconcerniente al cálculo de H, y a lo pequeño de su tamañorelativo respecto de los agentes más grandes en loconcerniente al cálculo de ID. La información disponiblegeneralmente contiene, además de las participaciones de losagentes de mayor tamaño, un renglón que se refiere a laparticipación de otros, sin que se sepa cuántos son ni cuál es sutamaño.

Para evitar que esta agregación de varios agentes económicosinfluya significativamente en los resultados, la Comisión calculalos índices suponiendo que la producción de los agentes no

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identificados se distribuye entre un número relativamentepequeño de ellos, pero sin que ninguno en lo particular rebasela participación del más pequeño de los agentes cuyaparticipación sí se conoce. Por ejemplo, suponga que seconoce que las participaciones de los cinco agentes másgrandes son 35, 20, 15, 6 y 5 por ciento, respectivamente, y queel restante 19% se distribuye entre un número desconocido deotros agentes. Se supone entonces que las participacionesdesconocidas se distribuyen entre 3 empresas de 5% y una de4%, a menos que exista otra información.

Umbrales de los índices

El resolutivo cuarto de la resolución mencionada establece quese considerará que una concentración tiene pocasprobabilidades de afectar el proceso de competencia y libreconcurrencia cuando el resultado de la concentración sea talque:

• El aumento de H sea menor de 75 puntos;

• El valor alcanzado por H sea menor de 2000 puntos;

• Disminuya el valor de ID, y

• El valor alcanzado por ID sea menor de 2500 puntos.

Basta que se actualice uno de los cuatro supuestos anteriorespara que normalmente se considere que existen indicios de quela operación no es contraria a la competencia.

Excepciones a la aplicación de los umbrales

Existen mercados en los que el poder en ellos pudiera dar, a losque lo detentan, ventajas en otros mercados. Por ejemplo, lapropiedad de medios publicitarios en mercados en que lapublicidad del producto es importante. Otro caso sería el de la


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participación en la producción de un recurso esencial en elmercado en el que ese recurso es utilizado; por ejemplo, latelefonía básica en el mercado de celular. En este contexto, elartículo 15 del Reglamento, en sus fracciones II y III, señala quese tomen en cuenta los efectos que en su caso lasconcentraciones pudieran tener en mercados relacionados.También se debe evitar la monopolización de los mercadosmediante concentraciones sucesivas, que en lo individualpudieran no ser contrarias a la competencia, pero en conjuntolo son. El resolutivo sexto de la resolución relativa a los índices,señala que la Comisión considerará que una concentraciónpuede disminuir, dañar o impedir la competencia o libreconcurrencia (aun cuando se actualice alguno de los supuestosarriba mencionados) cuando los agentes involucrados:

• Hayan participado en concentraciones previas en elmismo mercado relevante;

• Por su relación patrimonial con otros agentes,puedan adquirir acceso privilegiado a algún insumoimportante, u obtener ventajas en la distribución,comercialización o publicidad del bien o servicio delmercado relevante;

• Tengan o puedan llegar a adquirir poder sustancialen mercados relevantes relacionados, y

• Actualicen algún otro supuesto que, a juicio de laComisión, pudiera significar una concentración depoder de mercado que no se reflejara en lasparticipaciones actuales en el mercado relevante y,por tanto, su efecto no sería captado por los índices deconcentración.

Como ejemplo, supóngase que en una localidad participandos grupos de tiendas de abarrotes, uno de los cuales esparte de una cadena nacional, que apenas acaba de

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establecerse en esa localidad, mientras el otro es elabastecedor tradicional. En este caso, las participacionesde los dos agentes podrían no reflejar el poder de mercadode cada uno de ellos.

Ventajas del índice de dominancia

En otra parte, el autor hace un recuento de las ventajas delID.2 Aquí sólo consideraré un ejemplo. En Estados Unidos, lasautoridades bloquearon una concentración en el mercadode alimentos para bebé, de dos empresas que tenían cadauna menos de 15% del mercado, mientras que la empresamás grande del mercado detentaba el 60%. En este casoaumentaba mucho el Herfindahl (en más de cuatrocientospuntos), en un mercado ya de por sí muy concentrado(Herfindahl de más de 4000 puntos). Sin embargo, la altaconcentración existente se debía a lo grande de la empresadominante. Se puede alegar que con la concentración, losinteresados estaban intentando un movimiento puramentedefensivo ante el más grande, pero que se les castigó por eltamaño del contrincante, en vez de que se permitiera unatransacción que tendía a nivelar el campo de juego. Es deespecularse que en México, debido a que este tipo detransacciones, en que hay una empresa claramentedominante que no participa en la concentración, se reflejanen una disminución del ID, una operación similar hubiera sidoautorizada.

DETERMINACIÓN DE PODER SUSTANCIAL

Un alto índice de concentración es un indicador de laprobabilidad de que exista un poder sustancial, pero no escondición necesaria ni suficiente. Además, en el caso deprácticas monopólicas relativas se requiere examinar no sólo

2 Véase P. García Alba Iduñate, "El índice de dominancia y el análisis decompetencia de las líneas aéreas mexicanas", en Comisión Federal deCompetencia, Gaceta de Competencia Económica, año 1, num. 1,marzo-agosto de 1998.


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si existe poder sustancial, sino más concretamente, si elagente investigado lo posee. A este propósito, la Ley señala:

Artículo 13.- Para determinar si un agente económico tienepoder sustancial en el mercado relevante, deberáconsiderarse:

I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar preciosunilateralmente o restringir el abasto en el mercadorelevante sin que los agentes competidores puedan,actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;

II. La existencia de barreras a la entrada y los elementosque previsiblemente puedan alterar tanto dichasbarreras como la oferta de otros competidores;

III. La existencia y poder de sus competidores;

IV. Las posibilidades de acceso del agente económico ysus competidores a fuentes de insumos;

V. Su comportamiento reciente, y

VI. Los demás criterios que se establezcan en elreglamento de esta ley.

La fracción I hace referencia a la capacidad de aumentarprecios sin que otros agentes tengan la posibilidad decontrarrestar ese poder. Las demás fracciones se refieren acondiciones que hacen posible esa capacidad. Acontinuación se discuten algunas variables que pueden servir,en casos particulares, para aquilatar la fuerza con que loscriterios señalados se traducen en una capacidad paraaumentar precios:

1) Participación en el mercado. Una alta participación en elmercado es indicio de que el agente podría poseer un

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poder sustancial. Pero no es una condición suficiente si, porejemplo, ante un aumento del precio de dicho agente, otrospudieran fácil y rápidamente iniciar operaciones en elmercado relevante. Es decir, si no hay barreras significativasa la entrada.

2) Contribución a la concentración. Un indicador que tomaen cuenta no sólo la participación del agente, sino tambiénsu posición relativa frente a sus competidores es sucontribución al índice H; es decir, hi = qi

2/H, y que es la basepara el cálculo de P. La posibilidad de que un agente puedadesplazar a otros depende no sólo de su tamaño, sino deese tamaño en comparación con el de los agentespresuntamente desplazados.

3) Persistencia de ganancias extraordinarias. Un agente quemaximiza ganancias utilizará en su caso su poder demercado para incrementarlas. Un mercado en el que demanera persistente no se observaran gananciasextraordinarias, difícilmente puede considerarse como unmercado en el que no existe competencia. Al aquilatar esteindicador, debe tomarse en cuenta si las gananciasextraordinarias de un agente se deben o no a una mayorcapacidad para adoptar de manera rápida el cambiotecnológico. Un poder de mercado basado en unasuperioridad tecnológica es, por lo general, conducente auna mayor eficiencia económica. Sin embargo, dichasuperioridad no es pretexto para incurrir en prácticascontrarias a la ley y a la competencia. Por otra parte, debeconsiderarse que la ausencia temporal de gananciasextraordinarias puede en algunas circunstancias sercongruente con la existencia de poder sustancial, sobretodo en casos en que el agente se involucra en prácticasdepredadoras para desplazar a sus rivales.

4) Alto grado de capacidad excedente. En circunstanciasen que la adquisición de capacidad no es fácil o lleva


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tiempo, es usual que los agentes con poder sustancialmantengan un grado de capacidad excedente superior alde sus competidores. De esa manera pueden amenazar asus competidores con una guerra de precios si intentanaumentar su oferta para obligarle a bajar su precio. Por otrolado, en las circunstancias señaladas, una baja capacidadexcedente de sus competidores es una limitante a laposibilidad que ellos tienen de aumentar significativamentesu oferta ante un aumento del precio del agente conpresunto poder de mercado.

5) Regulaciones a la entrada. En este rubro se incluyen lospermisos y concesiones, que actúan como una barrera a laentrada o al aumento de la oferta de los competidores, asícomo en su caso las barreras al comercio internacional delos productos. En los sectores regulados es usual encontrar losgrados más significativos de poder sustancial, ya que losproductores están protegidos de la competencia de nuevosentrantes, además de que suelen negociar conjuntamentecon las autoridades las condiciones de la regulación, lo queen la práctica facilita la colusión.

6) Condiciones que facilitan la colusión. El grado deconcentración, la participación de un agente en elmercado y su contribución a la concentración puedensubestimar la probabilidad de que exista poder sustancial enel mercado relevante cuando se registran prácticascolusivas, ya que mediante ellas varios agentes estaríanoperando de facto, para la fijación de precios, como sifueran uno solo, sin que lo reflejen los índices deconcentración. Un diferencial de precios respecto de loscostos, que no pudiera ser explicado de otra manera, seríauno de los indicadores importantes para detectar este tipode situaciones. En sentido contrario, una alta diferenciaciónde productos y la aparición de nuevas presentaciones de losmismos, serían elementos que harían difícil un arreglocolusivo, pues en esas condiciones sería muy difícil para los

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involucrados en un acuerdo colusivo el garantizar sucumplimiento. También cuando el mercado se caracterizapor grandes pedidos intermitentes, el incentivo de lospresuntos coludidos para violar el arreglo entre ellos serámayor, lo que dificultaría la colusión.

7) Comportamiento de los agentes involucrados. Si laevolución de los precios y de la oferta en general no puedeser explicada sino en la medida en que exista podersustancial de mercado, ello es un indicio en sí mismo de quetal poder existe, a pesar de lo que pudieran sugerirdeterminados estudios técnicos de dicho mercado. Lafracción V del artículo 13 de la Ley citada arriba, permiteconsiderar su comportamiento reciente como indicio deque un agente tiene poder de mercado. En este contexto,lo que se reconoce es la obviedad de que hay podersustancial cuando directamente se observa que lo hay, peroque, como lo discutimos en el caso de la determinación delmercado relevante, los procedimientos que intentan operarde manera independiente del caso concreto que se analizaparecerían no reconocerlo. Si, por ejemplo, se observa unapráctica de discriminación de precios que requiere para suejercicio de poder sustancial, no es necesario darle vueltasal asunto: el poder sustancial existe.

IMPACTO SOBRE LA EFICIENCIA

Las concentraciones o las prácticas relativas podrían tenerefectos positivos sobre la eficiencia. La Comisión ha estadoabierta a considerar los argumentos presentados en estesentido por los agentes involucrados en prácticas oconcentraciones. Sin embargo, este tipo de reclamosmuchas veces se basan en consideraciones de tipo general,sin referencia a las ganancias concretas en eficiencia que seargumentan. Por ello, se exige que se muestre con precisiónde qué manera se relacionan esas ganancias con lastécnicas de producción, distribución o comercialización. En


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el caso de restricciones verticales, por ejemplo, las presuntasganancias en eficiencia dependen de que existacompetencia. Así, la distribución exclusiva puede tenercomo propósito competir ofreciendo mejores servicios alconsumidor, mediante mayor información y mejor trato alcliente. Pero si no hay competencia en el mercado, elagente involucrado no tiene el incentivo para competir deesta manera. De conformidad con el artículo 6° delReglamento, la acreditación de las ganancias en eficienciacorresponde al que las alega.

En las concentracion es usuales que los notificantesargumenten que la operación redundará en un significativoaumento de la eficiencia. La Comisión espera que se leprovean los elementos mediante los cuales la concentraciónpermitirá mejorar las técnicas, más allá de vagas referenciasa economías en costos de contabilidad, o en costosgenerales de publicidad y en otros parecidos. Si la Comisiónfuera laxa en cuanto a aceptar estos argumentos generales,cualquier concentración sería autorizada. Tambiénrelacionados con la eficiencia están los casos en que unaempresa concentra a otra en el mismo mercado, y ésta seencuentra en riesgo de desaparición. Si la quiebra de esaempresa es una posibilidad real y elevada, sería másperjudicial que se retirara la oferta de dicha empresa a quefuera adquirida por otra, aunque tuviera poder sustancial enel mercado relevante. Pero sería mejor que la mencionadaempresa fuera adquirida por otra que no tuviera podersustancial. En su caso, se espera que la empresa conproblemas demuestre que no hay ofertas razonables para suadquisición por parte de empresas distintas a la dominante.

RECAPITULACIÓN

En sus procedimientos, la Comisión ha adoptado losmétodos que la experiencia internacional ha mostrado queson eficaces para los propósitos de la aplicación de la

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política de competencia. Al mismo tiempo, ha buscadomodificarlos para, en su caso, superar sus deficiencias yasegurar su congruencia con la Ley Federal deCompetencia Económica. Al igual que en muchos países, lalegislación de competencia señala algunas prácticas comoilegales per se, cuando se considera que es prácticamenteseguro que en casi todas las circunstancias tendrán efectosperjudiciales a la eficiencia de los mercados. Tal es el casoen México de las barreras al comercio interestatal y de lasprácticas que la Ley define como absolutas.

Para el análisis de las prácticas monopólicas relativas y lasconcentraciones, la Comisión sigue procedimientos similares,en algunos aspectos, a los de otros países, pero conmodificaciones importantes, para asegurar su eficacia ysimplicidad. En especial, para la determinación de losmercados relevantes se siguen procedimientos que tomanen cuenta las características de los casos. En lo relativo a losanálisis de concentración de los mercados, el tomar encuenta el señalamiento de la Ley, que obliga a considerar laparticipación de las empresas en relación con las de lasotras empresas en el mercado, ha permitido la elaboraciónde un índice de concentración que supera algunasdeficiencias de los índices tradicionales.

A medida que la Comisión gane en experiencia, es deesperarse que sus procedimientos mejoren constantemente.Para ello, será necesario actuar siempre, como hasta ahora,de conformidad con el objeto de la Ley, que es el deasegurar y promover el funcionamiento eficiente de losmercados. En ese sentido, se trata de diseñarprocedimientos no por sí mismos, sino como auxiliares en laaplicación de dicha ley. Algunos desarrollos en otraslatitudes parecen a veces perder de vista qué es lo que sepersigue, al intentar precisar procedimientos conindependencia de los casos que se analizan y del objetofinal de los análisis concretos.

LA AUTONOMÍA DE LA COMISIÓN

Javier Aguilar Álvarez de Alba*

CAPÍTULO IV

* Autor del libro La libre competencia. El autor fue Comisionado de laComisión Federal de Competencia, entre 1993 y 2001.

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1. ¿Por qué el término Comisión? ¿Tiene la denominación algunatrascendencia en la organización, funcionamiento o alcance desus decisiones para los destinatarios?1 En México, se han dadodos denominaciones a los organismos creados paradesconcentrar funciones por materia: comisión e instituto.Comisión se ha utilizado más de 500 veces desde 1917 hasta lafecha, la primera en la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, cuyoartículo 4 creó la Comisión Nacional Agraria. En el caso de lacompetencia económica, el término se usó al traducirliteralmente la expresión empleada en los Estados Unidos para unorganismo similar: la Federal Trade Commission. Actualmente, enMéxico se utiliza el término para referirse a una instituciónencargada de aplicar la ley en telecomunicaciones, energía,derechos humanos, bancos, seguros, etc. En el caso deorganismos con funciones semejantes en materias como laelectoral, de acceso a la información o del ahorro bancario (elIPAB), se ha acudido a la denominación de instituto.

2. Comisión e Instituto. Comisión e instituto implican organismoscolectivos y son formas ya sea de descentralizaciónadministrativa, o bien de desconcentración de funciones,porque la ley así lo determina o por la naturaleza del organismomismo. Por ejemplo, en la explotación de áreas estratégicas “elEstado contará con los organismos y empresas para el eficazmanejo de los mismos”. De aquí se deducen diversas cuestionesde naturaleza diferente.

La primera de ellas es la especialización y profesionalización delpersonal para el mejor desempeño del organismo. La segunda,un cierto grado de despolitización, entendida como restricción ala libertad del ejecutivo para nombrar o remover libremente a losservidores públicos. Por último, un cierto grado de autonomía. 1 El lector puede ver en el anexo las denominaciones oficiales de lasautoridades de competencia de la mayoría de los países.

IVLA AUTONOMÍA DE LA COMISIÓN


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También en los organismos desconcentrados encontramosestos efectos, y al analizar diversos casos no se encuentrarazón para llamarlos de un modo o de otro. A veces a unorganismo dotado de la mayor autonomía se le llama instituto(el Instituto Federal Electoral) o comisión (la Comisión deDerechos Humanos, que, por cierto, nació como cuerpodesconcentrado de la Secretaría de Gobernación).

3. La autonomía tiene grados. Los objetivos y resultados de lasComisiones y de los Institutos en la administración pública,derivan objetivamente de la magnitud de su autonomía,entendida ésta como la facultad de las entidades para recibirpresupuesto, efectuar los gastos, nombrar y removerlibremente a los servidores públicos y emitir sus resoluciones, lascuales están sometidas al control de legalidad yconstitucionalidad de los tribunales competentes. Pero diganlo que digan las leyes y los códigos, “la independencia escuestión de carácter”,2 como lo afirmó Sir Adrian Caddbury, yque sirve de muestra para ilustrar la realidad y, al mismotiempo, es síntesis y expresión de todos los pensamientos dequienes han reflexionado en la naturaleza de la misma.

4. Autonomía de la Comisión. Dejando aparte toda laestructura objetiva de la Comisión y con revisión retrospectiva,me propongo responder esta pregunta: ¿es autónoma laComisión? En la opinión pública, no cabe duda de que hahabido un paso de un escepticismo y crítica a un ciertoreconocimiento y a una presencia frecuente, sobre todo enlos medios impresos. En la opinión pública la Comisión deCompetencia ha vivido en medio de contrastes: estánquienes valoran la calidad de sus servicios y elprofesionalismo de su personal, y quienes llegan al extremode poner en duda su utilidad y la importancia social de susdeterminaciones. Estas percepciones son importantes y no dejande ser hoy un buen rasero para calificar y aceptar a losfuncionarios y a las dependencias gubernamentales, pero no son

2 El País, 16 de marzo de 2003, Negocios, pag. 2.

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suficientes para evaluarlas con visión histórica, donde se combinensus incidencias económicas, sociales, políticas y jurídicas.

5. Los obstáculos. Durante sus 10 años, la Comisión ha tenidodiversas dificultades para lograr su autonomía. Aunpareciendo paradójica, la primera y más importantedificultad ha sido la legal, en tres diversas líneas: por laadaptación de un modelo derivado del sistema de commonlaw al prevaleciente en México (romano-napoleónico); ensegundo lugar, por la estructura y consecuencias de susprocedimientos; y, por último, por una dispersión de leyessectoriales sustentadas en el concepto de condiciones decompetencia efectiva, que a veces dan a la Comisión unaparticipación difusa.

6. Sistemas jurídicos y Derecho a la Competencia. Cada paísposee un sistema legal con raíces en su historia. Sin embargo,a grandes rasgos se distinguen dos tradiciones jurídicas: larománico-napoleónica y el common law. La primera tiene suorigen próximo en la Revolución Francesa, que retomó elCorpus Juris Civilis de Justiniano, y se basa en el principio delegalidad, que el juez o la autoridad interpretan e inclusointegran. La segunda surgió en la Edad Media, en Inglaterra,con los Tribunales del Rey, quienes, al examinar la vida de lacomunidad y “descubrir” la ley existente, eligen entre lasnormas sociales y aplican algunas de ellas.3 Su característicay principal fuente de derecho es la costumbre.

7. Diferencias básicas entre los sistemas jurídicos. La funcióndel juez en el derecho codificado es interpretar la leyjustificando con razonamientos lógicos sobre (ratio ligis) laintención de los legisladores al promulgarla.4 En los sistemas


3 R. Cooter y T. Ulen, Derecho y economía, Fondo de Cultura Económica,México, 1998, pags. 85-86.4 U. Mattei y R. Pardolesi, “Análisis económico del derecho en países detradición civil: un enfoque comparativo” en A. Roemer, Derecho yeconomía: una revisión de la literatura, Fondo de Cultura Económica,México, 2000, pag. 367.


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de derecho consuetudinario, la ley se basa principalmenteen casos y en la costumbre. Aquí la labor del juez esencontrar la regla apropiada en un cuerpo de precedentes(stare decisis) y en las normas sociales, o en los requerimientosamplios de la racionalidad que la política públicapresupone.5

8. El Antitrust. En Estados Unidos, ha tomado mucho tiempo alDerecho de la Competencia desarrollar modelos coherentesy relativamente predecibles de análisis legal para prever elefecto de los monopolios,6 pues ha tenido que cambiarconstantemente conforme se desarrollan la tecnología y lacultura de los negocios, se adoptan distintos criterios depolíticas públicas y, en buena medida, se refina la teoríaeconómica. Algunas prácticas condenadas comoanticompetitivas a principios del siglo XX, actualmente seconsidera que realmente no lo son, bajo los principios delanálisis de costos de transacción en la ciencia económíca.7

Este desarrollo se debe, según algunos autores, a que ellenguaje tan amplio y vago de la Sherman Act y de laClayton Act ha dejado en manos del sistema jurídico federaldeterminar, a través del análisis de casos y la consecuenteformulación de precedentes, cuándo una conductarestringe indebidamente el comercio.8

9. El Derecho a la Competencia Económica. En México la leyde competencia es una adaptación de la estructura legalnorteamericana, básicamente la Sherman Act, con

5 R. Cooter y T. Ulen, op. cit., pag. 85.6 J. Newberg, “La nueva Ley de Competencia Económica en México:hacia el desarrollo de una nueva ley mexicana antimonopolios”, enInstituto de Investigaciones Jurídicas, Estudios en torno a la Ley Federal deCompetencia Económica, UNAM, México, 1994, pag. 104.7 F. S. McChesney, “Antitrust”, en The Concise Encyclopedia of Economics,1998 (disponible en www.econlib.org/library/CEETitles.html).8 M. M. Seth, “Formulating Antitrust Policy in Emerging Economies”, TheGeorgetown Law Journal, vol. 86, num.2, 1997, pag. 459.

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adiciones como el procedimiento para fijar precios oficiales,barreras interestatales, y normas adjetivas o procesales, conun enfoque más próximo al de los procedimientosadministrativos y eventualmente civiles seguidos en México.

Aquí encontramos los dos primeros escollos para laautonomía de la Comisión. Los conceptos claves de la Ley,como mercado relevante, poder sustancial, sustitutos,ventaja exclusiva, precios al público en general,participación de mercado y barrera a la entrada, fueronintensamente cuestionados por algunas grandes empresas, yfue necesario un pronunciamiento de la Corte “no apto paraintegrar jurisprudencias”,9 en el que básicamente se sostuvoque por ser conceptos laxos o indeterminados, no violan laseguridad jurídica prevista básicamente en los artículos 14 y16 de la Constitución Política. Pero para ello transcurrieronvarios años, con lo cual, en el mejor de los casos, lasresoluciones de la Comisión Federal de Competenciaquedaron aplazadas y eventualmente sin cumplimiento.

10. Efectividad de las resoluciones de la Comisión Federal deCompetencia. El control de legalidad y, sobre todo, el deconstitucionalidad al que están sujetas todas lasdeterminaciones de las autoridades administrativas yjurisdiccionales del país, tienden a ser menos predecibles queen los sistemas del Common Law.10 Aquí los jueces, adiferencia de los Estados Unidos y Canadá, no tienen lasmismas posibilidades de desarrollar una doctrina legal através de precedentes y, por tanto, el desarrollo es maslento.11 Como el caso de la definición de monopolio,formulada por la Corte hace 70 años, y que no se hamodificado en ese plazo.12


9 J. Aguilar Álvarez de Alba, La libre competencia, Oxford University Press,México, 2002, pag. 121 en adelante.10 A. Rodríguez y M. Williams, “Economic Liberalization and Antitrust inMéxico”, Revista de Análisis Económico, Vl, 10, num. 2, 1995, pag.166.11 J. Newberg, op. cit, pags. 104-105.12 J. Aguilar Álvarez de Alba, pags. 8, 9 y 10.


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11. Más sobre la efectividad. Por otra parte, la aplicación dela Ley de Competencia puede no ser tan efectiva cuandointervienen autoridades judiciales con una capacitaciónmuy formalista, porque se trata de una ley muy compleja y,en países como México, donde la legislación es tan reciente,los tribunales no tienen el suficiente entrenamiento enMicroeconomía y Organización Industrial,13 lo cual les hacemuy difícil tener un panorama global de las implicacioneseconómicas de sus decisiones.

12. Panorama común en México y Latinoamérica. Como enel resto de América Latina, en México se utiliza el derechoadministrativo como marco de aplicación de las leyes decompetencia, el cual, en vez de acudir al análisiseconómico, tiene una visión positivista que favorece laintervención gubernamental.14 Además, en los tribunales hayuna tendencia a favorecer la forma sobre la sustancia, y loselementos de orden procesal son los que ocupan mayorespacio en los temas litigados en los órganosjurisdiccionales.15 En consecuencia, aunque la ComisiónFederal de Competencia sea muy apta en aplicar el análisiseconómico sustancial, incurre en una falla formal menor deprocedimiento, y sus esfuerzos para asegurar el adecuadofuncionamiento de los mercados pueden frustrarse, al noentenderse plenamente las circunstancias en las cuales seaplica la Ley.16

13 Algunas de estas ideas se señalaron durante la presentación del librode Javier Aguilar Álvarez La libre competencia, por parte de la MinistraOlga Sánchez Cordero.14 I. De León, Latin American Competition and Policy. A Policy in Search ofIdentity, Kluwer Law International, 2001, pag. 219.15 C. Curiel Leidenz, “Diseño de un modelo de abogacía de lacompetencia en el contexto de la implantación de las políticas decompetencia en América Latina”, Sección de Derecho y Política deCompetencia y Protección al Consumidor, UNCTAD, 2000, pag. 37.16 L. Tineo, Competition Policy and Law in Latin America: From Distributiveto Efficient Market Regulations, Working Paper Series, CTDCD num. 4, pag.32, citado por I. De León, op. cit., pag. 219.

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13. La cultura de los negocios. Desde el inicio de laindustrialización en México, la cultura de los negocios no hasido la de competencia, lo cual es un aliciente para laimpugnación de las resoluciones de la Comisión Federal deCompetencia. Esto se debe en gran parte debido alpatrimonialismo y, después, el corporativismo en el que sedesarrolló la actividad industrial. También incide laregulación gubernamental imperante hasta finales de losochenta, la cual en muchos casos propiciaba la eliminaciónde la competencia a través de la fijación oficial de precios.Estas inercias han propiciado la comisión de prácticasmonopólicas por parte de las empresas mexicanas. Inclusohay casos analizados por la Comisión Federal deCompetencia en los que las autoridades locales o lasdelegaciones federales reúnen a los competidores y losinvitan a ponerse de acuerdo.

14. También en la formación de los grupos empresariales deMéxico hay ciertos factores sociológicos que favorecen lacolusión entre competidores. Hasta hace poco era unapráctica muy común que un empresario invitara a uncompetidor a participar en el consejo de administración desu empresa. Por ello, en México, al igual que en otros paísesen desarrollo, la competencia no ha permeado la cultura delos negocios, no sólo por la intervención excesiva delgobierno, sino también porque en muchos casos losempresarios están relacionados por nexos políticos ofamiliares, los cuales pueden tener mayor peso que lasfuerzas del mercado.17 Esta situación es todavía másmarcada en el caso de los países que vivieron bajo unrégimen socialista, donde prácticamente no existía elmercado y hoy las élites burocráticas pueden estar muycohesionadas.

15. Inercias y autonomía. Muchos años transcurrieron para laapertura comercial, un tanto accidentada en lo local y más


17 M. Seth, op. cit., pags. 3 y 4.


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clara en lo internacional. Por este motivo, con frecuenciaextrema se recurre a la impugnación con resultados pococlaros a la hora de resolver la cuestión medular de lacontroversia, y abundan también los sobreseimientos oresoluciones para efectos, lo cual dificulta integrarprecedentes con sustancia, con lo que se evita lacompetencia (que no deja de ser un medio para buscar laeficiencia económica y en buena medida la justicia social),y permite subsistir la lealtad al interior del grupo y losacuerdos entre competidores.

16. Los procedimientos ante la Comisión. En esta materia haydos etapas. En los primeros cuatro años, se notó un ciertodesorden en la dirección procesal de todos losprocedimientos, salvo en los relativos a concentraciones,debido a la falta de experiencia de los servidores públicosencargados de hacerlo. Con frecuencia se iniciaban dosexpedientes para una misma causa, uno de denuncia y otrode investigación de oficio, como una reacción a la situaciónprevaleciente. En el Reglamento se combinaron ambos, noobstante la distinción del artículo 30 de la ley, que prevé laalternativa de impulsarlos a petición de parte (sobre todo enprácticas relativas) o de oficio.

17. Las intenciones del Reglamento. (Diario Oficial del 4 demarzo de 1998). El objetivo expreso del reglamento es“buscar la transparencia en la actuación de la Comisiónfrente a los particulares, así como ventilar todos los asuntosde forma pronta y expedita”.18 Entre los motivos delReglamento estaba el de establecer plazos breves pararesolver los trámites. Transcurridos cinco años, ¿se hanconseguido los propósitos? ¿realmente se resuelve entérminos cortos? Procesalmente, una medición igual entodos los casos resultaría desastrosa, tomando en cuenta elgrado de dificultad de algunos casos (los menos) y lasimplicidad de otros. Por esto, la evaluación de lo logrado

18 Al respecto se puede consultar J. Aguilar Álvarez, op. cit., pag. 57.

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debe ser selectiva, admitiendo que la elección obedecefundamentalmente a la contestabilidad, o sea, a los juiciosde amparo intentados contra las resoluciones de laComisión.

18. Concentraciones y transparencia. En el párrafo 16 seindicó ya el lugar aparte que tiene el procedimiento oficiosode concentraciones, facultad preventiva de la Comisiónpara evitar la consolidación de monopolios y las prácticasmonopólicas. Para que el análisis de concentraciones resultetransparente y eficiente se tienen que conjugar tres factores:reglas muy claras en la ley, una vasta experiencia de laComisión, enriquecida por la colaboración de losparticulares, y el inicio y ocaso de la globalización, queindujo a analizarlas mejor, tomando en cuenta laexperiencia de otros países.

19. Concentraciones objetadas y condicionadas.Estadísticamente, el mayor número de asuntos atendidospor la Comisión es el de los relativos a concentraciones. Deellos, una proporción muy baja ha sido condicionada y estodavía menor la de casos objetados. Incluso, los esfuerzospor simplificar se hicieron realidad en el artículo 21 delReglamento, donde se relevaron de notificar algunasconcentraciones efectuadas en el extranjero que no surtenefectos jurídicos o materiales en territorio nacional y otrasrealizadas dentro del mismo grupo de control corporativo.

La primera operación objetada y no autorizada fue lacontenida en el expediente CNT-76/94, relativo al IngenioNueva Esperanza Pujiltic, S.A. de C.V. y al Ingenio Pujiltic, S.A.de C.V.

Probablemente la más destacada tanto por sus efectoseconómicos, como por su difusión en los medios, es laconsulta sobre la desconcentración de Cintra, con el objetode que el IPAB venda por separado Aeroméxico y Mexicana



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de Aviación, aun cuando los atentados del 11 deseptiembre cambiaron radicalmente la dinámica de estemercado y hoy las empresas de aviación en general estánen situación crítica.

De las condicionadas, probablemente una de las másrelevantes es la de Kimberly Clark y Scott Paper Co.,19 la cual,a pesar de las desconcentraciones impuestas, con eltranscurso del tiempo fortaleció su dominancia con laquiebra de American Tissue.

20. Perspectiva de las concentraciones. Hay un datoimportante en cuanto a las tendencias de lasconcentraciones, y que repercutirá necesariamente enel trabajo de la Comisión. “Hace sólo tres años serealizaron en el mundo más de 26,000 operaciones defusión o adquisición de empresas por un valor quesuperaba los 3,2 billones de Euros. El año pasado noalcanzaron los 860 000 millones de Euros”.20 Pero aunsuponiendo que la “concentromanía” continúe, loscriterios, montos o umbrales para notificar parece quedeberán ser más selectivos porque, por otro lado, elcuestionamiento más importante para los organismos decompetencia está en esta facultad. Aquí es dondealgunos industriales y comerciantes ponen en tela dejuicio la utilidad de la Comisión. Porque en esto de losmercados y de la competencia económica, donde hayuna estrecha relación con lo político (mercado singobierno es anarquía, gobierno sin mercado esdictadura), se abre paso y se retoma con fuerza elconcepto de monopolio natural. Por ejemplo, Alemaniaestá iluminando el modelo europeo continental en gas yelectricidad, y el gobierno ahora pone como condición

19 J. Aguilar Álvarez de Alba, “Glosa de la concentración entre KimberlyClark México y Compañía Industrial de San Cristóbal”, 5 de junio de 1996(disponible en cfc.gob.mx).20 R. Casamayor, “Las fusiones siguen en caída libre”, El País, Negocios,domingo 9 de marzo de 2003, pag. 5.

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“la creación de un líder energético alemán con capacidadpara competir con las grandes empresas europeas”.21

22. Competencia vs. Competencia. La selectividad delos casos a notificar como concentraciones ante laComisión Federal de Competencia aparece casi comoimperativo urgente para fortalecer la Comisión ydeterminar el modelo a seguir.

No necesariamente la elección está entre los modeloscontinental o inglés. Puede también México seguir unatercera vía adaptada a su realidad, pero la estadísticaactual, aunada a la fatalidad de sus plazos, no lepermite delinear claramente los criterios de operaciónque son objeto de un análisis exhaustivo. Actualmenteno se parte de cero. La resolución para el cálculo de losíndices de dominancia,22aunada a las posibles tesissostenidas en las concentraciones objetadas ocondicionadas, servirá para hacer la revisión y con ellocontinuar, corregir o rectificar los lineamientos parailustrar la forma de competir en México.

23. Criterios en materia de concentraciones. A lo largode diez años ha habido por lo menos dos intentos dehacer algo parecido a los Merger Guidelinesnorteamericanos. Esto está bien pero, atendiendo anuestras diferencias y a las características del sistemalegal mexicano, lo mejor sería publicar criterios o tesismás bien explícitos, como los de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, los de los Tribunales Colegiados olos del Tribunal de Justicia Fiscal Administrativa, tomandotambién como base las autorizaciones aprobadas bajoun fuerte debate, y las concentraciones objetadas y


21 J. M. Cortés, “El precedente de E.O.N. y Ruhrgas. Europa se debateentre el modelo anglosajón y el continental en la regulación energética”,El País, Negocios, 16 de marzo de 2003, pag. 4.22 J. Aguilar Álvarez de Alba, La libre competencia, pag. 66.


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condicionadas. Dado lo dinámico de los mercados, seríaconveniente situarlas en el tiempo y hacer una previsiónde lo sucedido en ellos.

24. Concentraciones objetadas. La variable más utilizadapor la CFC para calcular los índices de concentración son lasventas, pero con frecuencia se utiliza la capacidadproductiva. También se recurre a otras referencias.

ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN

a) Por ejemplo, en el caso de los Fondos de Ahorro para elRetiro, Administradora de Fondos para el Retiro Bancomer,Aetna Internacional, Ixe Banco y Afore XXI, se tomó comobase el número de afiliados para analizar laconcentración propuesta. El análisis de los índices deconcentración se complementó tomando en cuenta loslímites regulatorios de participación de mercadoimpuestos por la ley de la materia.

b) En el caso de la concentración entre MonsantoCompany, Asgrow Company y Cargill de México, en elmercado de semillas híbridas de sorgo, el índiceHerfindahl-Hirschman (IHH) se incrementó en 1204 puntos(de 2798 a 4002), y el de dominancia pasó de 6438 a 8080puntos.

c) En el mercado de semillas híbridas de maíz, elincremento excedió los límites considerados por laComisión como inocuos para la competencia. El IHHprevio a la concentración era 2953 y habría pasado a 3668si la transacción se hubiera consumado, en tanto que elÍndice de dominancia se habría incrementado en 771puntos, al pasar de 6863 a 7634 puntos.

d) De acuerdo con el análisis de los índices IHH y dedominancia aplicado por la CFC a la concentración entre

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Coca Cola y Cadbury Schweppes en el mercado debebidas carbonatadas (ver cuadro), la operación podríahaber tenido un efecto negativo sobre la competencia.

Índice Antes de la Después de la Incrementoconcentración concentración

IHH 4533 5090 557Dominancia 8532 8750 218

e) En siete de las doce concentraciones objetadas por laCFC, los índices de concentración fueron los elementosbásicos para determinar el impacto anticompetitivo de lastransacciones. En las otras, el solo aumento de los índices nofue definitivo para resolver objetar la concentración, por loque se ponderaron las barreras a la entrada para noautorizar la concentración.

Por barreras a la entrada

a) Para establecer si una empresa puede adquirir poder demercado después de concentrarse con otra (artículo 17dela LFCE), la CFC deben evaluar las barreras a la entrada(artículo 13, fracción II de la LFCE).

b) Con fundamento en la ley, las barreras a la entradatipificadas en concentraciones no autorizadas son:

• En tres casos, el acceso limitado a canales de distribuciónpor parte de los competidores de las empresas involucradasen la concentración (artículo 11, fracción I, del RLFCE).

• En cinco casos, el reconocimiento de marca por parte delos consumidores (artículo 11, fracción IV, del RLFCE).

• En cuatro casos, el requisito de concesiones o permisosgubernamentales para participar en el mercado relevante(artículo 11, fracción II, del RLFCE).



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• En un caso, restricciones debidas a prácticas corrientes denegocios por parte de la empresa existente (artículo 11,fracción VI, del RLFCE).

• En dos casos, la magnitud de los costos hundidos (artículo 11,fracción II, del RLFCE).

Por ausencia de competidores

a) La ausencia de competidores de las partes involucradas enla concentración ha sido también un factor para objetarlas.Sólo en un caso, de Autobuses Estrella Blanca y TransportesChihuahenses, las empresas participantes en la concentracióncompetían entre sí y eran los únicos oferentes del servicio enalgunas rutas de transporte federal terrestre de pasajeros.

Por acceso de las partes involucradas y sus competidores ainsumos

a) El control de insumos clave debido a la integración verticalpor parte de empresas que se concentran, fue factorimportante para ordenar la desconcentración ya efectuadaen el mercado de la producción de tequila.23 Otros casos noautorizados por el mismo criterio, fueron los de señales detelevisión de paga24 (televisión por cable) y el del servicio deadministración de ahorros para el retiro. Además de lasconsideraciones antes expuestas, la objeción de laconcentración se fundó en que el agente resultante tendríaacceso preferencial a la base de datos del asegurado.25

23 Romo Hermanas, Corporación de Servicios Herradura, TequilaHerradura, Destilados de Agave: las partes tenían una participaciónimportante en la producción del principal insumo para la elaboración deltequila, el agave azul.24 Megapo Comunicaciones de México, una de las empresasinvolucradas en la concentración era el principal proveedor deprogramación.25 Administradora de Fondos para el Retiro Bancomer, AetnaInternacional y Compañía, Ixe Banco y Afore XXI. La adquirente tendríaacceso preferencial a las bases de datos de los asegurados.

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Por comportamiento reciente

a) En una de las concentraciones, el comportamiento recientede uno de los participantes en la transacción constituyó unelemento adicional para objetar la concentración. En otra, laparticipación en un tipo de prácticas consistentes en ventasatadas por parte de una de las empresas involucradas en laconcentración, se consideró como riesgo para la competencia.

Por prácticas monopólicas

a) La posibilidad de cometer prácticas monopólicas despuésde consumar una concentración puede tener como resultadoque la operación sea objetada (artículo 17, fracción II, de laLFCE).

b) En cinco de las doce concentraciones objetadas, la CFCestableció que el agente económico resultante de la operaciónpodría tener la capacidad para incurrir en prácticasmonopólicas, principalmente subsidios cruzados (artículo 7,fracción III, del RLFCE), a través de su dominancia de portafolio.En un solo caso el elemento considerado fue la altaprobabilidad de que se presentaran prácticas de depredaciónde precios, debido al comportamiento que uno de losparticipantes había registrado en el pasado (artículo 7, fracciónI, del RLFCE).

Mercados relacionados

a) La CFC ha evaluado también el impacto de laconcentración sobre los mercados relacionados, no sólo en losmercados descendentes o ascendentes (de clientes oproveedores), sino también en los mercados complementarios(artículo 15, fracción II, del RLFCE).

b) En un solo caso, Empresas Cablevisión y Telecable del Estadode México, la CFC concluyó que la adquisición de un



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competidor local de televisión por cable, por parte de unoperador dominante en telefonía local, podría reforzar laposición de este último en el mercado local.

Por directorios relacionados

a) La CFC ha analizado también si los directorios relacionadostienen alguna influencia sobre el control de otra empresa(artículo 15, fracción III, del RLFCE), para identificar cuándo estasituación puede constituir un factor que restrinja lacompetencia.

b) En una concentración, una de las empresas involucradastenía influencia sobre su principal competidor debido a lasrelaciones de consanguinidad. Por esta razón, entre otrosfactores, la CFC decidió objetar la concentración que ya habíasido cerrada por las partes sin haberla notificado previamentea la Comisión, como lo establece la LFCE.

Las ganancias en eficiencia

a) Debido a que las concentraciones son analizadas por la CFCutilizando principalmente un enfoque de regla de razón, lasposibles ganancias en eficiencia derivadas de la transaccióntambién deben ser tomadas en cuenta (artículo 15, fracción I,y artículo 6 del RLFCE). La lista, no exhaustiva, de las gananciasen eficiencia incluye la reducción de costos, economías deescala, economías de alcance y economías de red.

b) La carga de la prueba de las ganancias en eficienciacorresponde a las empresas involucradas en la concentración(artículo 6 del RLFCE). Sólo en un caso las partes han alegadoel logro de algunas ganancias en eficiencia, pero noproveyeron a la CFC las cifras cuantificables de las mismas. Poresta razón, la CFC desechó que hubiera ganancias eneficiencia derivadas de la concentración, como aducían laspartes.

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25. En muchos países la Ley establece una zona deexcepciones (safe harbour) en términos de participación demercado, bajo la cual una empresa no puede serdominante. El problema no es necesariamente que laparticipación elevada del mercado implique dominancia.En muchos países, las participaciones de mercado de 60 ó70% presumen dominio, pero no bastan, ya que requierenconsiderar las barreras a la entrada o la posible expansiónde los competidores. Si las barreras son insignificantes, elintento de las empresas mayores de elevar los precios puederesultar fallido. También se debe considerar si la empresallegó a la posición de dominio como resultado de unatecnología mejor, o empleando instrumentos totalmentelegítimos (por ejemplo, las mejoras en la producción odistribución o, en última instancia, por una mayor eficienciaen la administración).

26. Aparentemente muchas conductas son anticompetitivasunilateralmente, como es el caso de las políticas de preciosdistintas, formas de denegación de trato o abusos en elejercicio de los derechos de propiedad intelectual. Altratarse de un solo agente económico, estoscomportamientos presentan el reto de diferenciar el efectoprocompetitivo del anticompetitivo.

27. Así, el proceso para concluir sobre la existencia de unaempresa con poder sustancial en el mercado relevantedebe constar de tres elementos: primero, determinar si laempresa es dominante por su participación en el mercado ylas barreras a la entrada; segundo, identificar las prácticasanticompetitivas, y tercero, demostrar los efectos en elmercado acreditando una reducción significativa de lacompetencia o una posición de monopolio.26


26 J. Aguilar Álvarez de Alba, “Globalización y libre competencia”, enComisión Federal de Competencia, Gaceta de CompetenciaEconómica, Vol. 1, Num. 1, marzo-agosto de 1998, pag. 47.


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28. Se restringe la autonomía sin criterios. Las tesis o criterios sonposiblemente la razón de ser de la autonomía y, al mismotiempo, su resultado más real y acabado. Sin ellos, la autonomíano se elimina ni se desdibuja, pero puede acabar por no tenersentido al personalizar las resoluciones. Si en todo el derecho esimportante la fijación de criterios, como forma de conocer laverdad legal, en la competencia económica es másimportante, porque la regla general es el libre juego de la ofertay la demanda en los mercados, y sólo en muy pocasexcepciones las entidades de competencia fijan las reglas deljuego, lo cual implica una gran dificultad para definir conceptosclaves aplicados al caso concreto, como el dominio y el abuso.

29. Certidumbre y autonomía. Aparentemente, la certidumbreno tiene qué ver con la autonomía, pero nada está más alejadode la realidad. Sin autonomía la Comisión no ilustra ni disciplinalos mercados porque, al fijarse el criterio, las empresas ajustan loscomportamientos. De lo contrario, los procedimientos ante laComisión serían aleatorios y con riesgo de caer en lo casuístico,dependiendo de la habilidad de los representantes de laspartes y de la pericia de quién y cómo analiza los casos. Lacertidumbre de dar calidad en el servicio, sirve internamente debase obligada de referencia para juzgarlos.

30. Como ejemplo de lo anterior, en el campo del amparo, alfijar un criterio en forma definitiva, se alienta o se disuade aejercerlo, pero el particular tiene certidumbre de cómoresolverá el Tribunal, independientemente de cómo estéintegrado, con lo cual se evitan los riesgos de dependenciapersonal de los funcionarios encargados de aplicar la ley.

Así, desde hace más de setenta años, la Corte ha consideradoinconstitucional el requisito de distancia fijado por lasautoridades para establecer industrias y comercios, y por eseprecedente, las autoridades lo dejaron de aplicar, no obstanteque en ese plazo la composición de la Corte ha variadointegralmente muchas veces.

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31. La competencia en las concentraciones realizadas enEstados Unidos. En México, de alguna medida hemos seguidola tradición norteamericana. No obstante la ventaja temporaldel antitrust, en los Estados Unidos no se ha logrado del todo lapredictibilidad de las resoluciones de concentraciones, por lacomplejidad del sistema de ese país. Al respecto, la AsociaciónNacional de Procuradores Generales emitió unos lineamientos(Merger Guidelines), con el fin de hacer más predecible laaplicación de las legislaciones en materia de concentraciones;sin embargo, no queda claro que siempre haya sido así.27

32. Inmunidad estatal. Una diferencia radical entre EstadosUnidos y México es que en el primero las autoridades estatalespueden decretar la inmunidad ante la legislación federalantitrust28, en ciertas actividades de los agentes económicoslocales que puedan constituir una restricción a lacompetencia, siempre y cuando esas actividades seencuentren “claramente articuladas y expresadas comopolítica estatal” y estén “activamente supervisadas por losestados”. Para obtener la inmunidad antitrust, la Suprema Cortede los Estados Unidos estableció, a partir del caso Motor CarrierRate Conference, Inc. vs. United States, que la política estataldebe autorizar, pero no inducir, comportamientosanticompetitivos.29 Asimismo, la inmunidad estatal no puedeaplicarse, según la Suprema Corte (caso City of Columbia vs.Omni Outdoor Advertising, Inc.), cuando los funcionariosestatales forman parte de un acuerdo “corrupto” con losagentes económicos privados, o cuando las restricciones noforman parte del interés público.30 La exclusión de los acuerdos“corruptos” parece razonable, pero el término “interés público”no queda totalmente claro.


27 J. F. Rill y C. S. Chambers, “Federalism in Antitrust Enforcement: TheUnited States Experience With a Dual Enforcement Regime”, EuropeanUniversity Institute, 1996, pag. 9.28 E. Gellhorn y W. Kovacic, Antitrust Law and Economics in a Nutshell, WestGroup, 4a. ed., 2001, pag. 487.29 Ibid, pag. 489.30 Ibid, pag. 490.


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33. Antitrust y autoridades locales. Existen grupos deempresarios locales que podrían ejercer mayor presión sobrelas autoridades de competencia estatales, con el fin deaplicar la legislación como instrumento proteccionista31

(aunque las autoridades federales no están exentas de ello,y tal vez la única diferencia sea el tamaño de los grupos depresión).

34. En Estados Unidos, las legislaciones estatales son similaresa las leyes antitrust federales, pero las interpretaciones de lascortes estatales pueden ser muy diferentes. Si bien laSuprema Corte puede emitir una opinión acerca de lainterpretación de una corte local de la ley antitrust estatal,las opiniones de aquélla no son vinculatorias.

35. En 1996, el Departamento de Justicia de los EstadosUnidos (DOJ por sus siglas en inglés) emitió un Protocolo paraIncrementar el Ejercicio de las Acciones Judiciales de losestados en contra de las infracciones criminales a lalegislación antitrust. A través de este Protocolo, el DOJdelega a los procuradores estatales, si éstos la aceptan, lafacultad para ejercer acción penal en contra de losinfractores de las leyes antimonopolios federales, cuyasactividades anticompetitivas tengan impacto localimportante. Este Protocolo permite a las procuraduríasestatales aplicar las leyes federales a prácticas monopólicastales como la colusión en una subasta pública y la fijaciónde precios.

36. Un ejemplo reciente de la cooperación entre lasautoridades antitrust federales y estatales en Estados Unidos,fue el proceso iniciado por 18 estados y el Distrito deColumbia conjuntamente con el Departamento de Justicia,para entablar un procedimiento legal en contra deMicrosoft por prácticas monopólicas. Nueve de los

31 R. Posner, “Antitrust in the New Economy”, Antitrust Law Journal, vol. 68,2001.

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dieciocho estados32 se unieron a las propuestas de lasautoridades federales, en torno a las medidas para evitar elcomportamiento anticompetitivo por parte de Microsoft;los nueve restantes33 y el Distrito de Columbia declinaronhacerlo, tratando de imponer medidas adicionales.34

37. Microsoft entabló un procedimiento en contra de losestados que no se habían sumado a las propuestas de lasautoridades federales, señalando la necesidad de que éstosacreditaran los daños específicamente locales para noadherirse a las propuestas federales, en vez de tratar desustituir el razonamiento que había sido considerado válidopara el conjunto de los Estados Unidos.35

38. Procedimientos contenciosos en la Comisión. Auncuando la Ley Federal del Procedimiento Administrativo sepromulgó posteriormente a la Ley Federal de CompetenciaEconómica, inexplicablemente se excluyó la competenciaeconómica. En esta ley se prevén los principios básicos delprocedimiento, remitiéndose al reglamento (publicado 4-III-98) para completar las normas adjetivas. En el reglamento seintrodujeron novedades importantes. De algunas de ellashay referencias en párrafos anteriores; otras se comentaranmás adelante. Por ahora, lo pertinente es describir laelección de México en el diseño institucional de lasautoridades de competencia.

En el mundo se han adoptado principalmente dos modelos:el unitario y el bifurcado. En el primero, una sola entidadconcentra todas las funciones, en tanto que en el segundo,la autoridad de competencia investiga y persigue los


32 Nueva York, Ohio, Illinois, Kentucky, Luisiana, Maryland, Michigan,Carolina del Norte y Wisconsin.33 California, Connecticut, Florida, Iowa, Kansas, Massachusetts,Minnesota, Utah y Virginia Occidental.34 D. Platt, “Antitrust and Federalism”, discurso ante la New York State BarAssociation, Antitrust Law Section Annual Meeting, 2003, pag. 5.35 Ibid, pag. 15.


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comportamientos anticompetitivos, y es una entidadseparada, generalmente un órgano jurisdiccional(especializado o no), quien resuelve y en su caso sanciona.

39. Procedimientos integrados y bifurcados. En laexperiencia internacional no existe hasta el momentoconsenso respecto a cuál de los dos modelosinstitucionales es el más apropiado,36 ya que ambospueden tener ventajas y desventajas (como se verá másadelante), por lo que las formas institucionales que debeadoptar la autoridad de competencia dependen de lascircunstancias particulares de cada país, de su nivel dedesarrollo económico y de la tradición jurídica einstitucional de cada uno de ellos.

40. Trebilcock e Iacobucci37 analizan tanto las ventajascomo las desventajas de los modelos unitario y bifurcadoa la luz de las variables de tres elementos:

a) transparencia y confiabilidad;b) rapidez y debido proceso, yc) flexibilidad y predictibilidad.

41. En los modelos bifurcados hay mayor independencia yno hay riesgo de sesgar las decisiones; en cambio, en losmodelos integrados, la ventaja consiste en propiciar ungrado de aprendizaje y el desarrollo de una experienciamayor. La Ley de Competencia es un áreaextremadamente compleja y difícil de administrar, ademásde ser muy dinámica. Factores muy sutiles pueden hacer ladiferencia.

36 Algunos autores señalan que el modelo bifurcado es siempre el másapropiado. Al respecto, véase S. Khemani, “Competition Law. SomeGuidelines for Implementation”, The World Bank, FDP Note No. 14., 1994; W.E. Kovacic, “Getting Started: Creating New Competition Policy Institutionsin Transition Economies”, Brooklyn Journal of International Law, vol. 23, No.2, 1997, pags. 403-464, e I. De León, op. cit.37 M. Trebilcock y E. Lacobucci, “Designing Competition Law Institutions”,University of Toronto, 2001.

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42. Los modelos integrados alientan mayor aprendizaje ycapacitación de sus funciones, además de que seretroalimentan constantemente al seguir día a día lasinvestigaciones y procedimientos, pero existe el riesgo de sesgarsus decisiones y prejuzgar sobre cada asunto presentado a losinvestigadores.

43. En los modelos integrados donde la autoridad decompetencia forma parte de un ministerio, existe el riego deque las decisiones terminen siendo capturadas por las presionespolíticas del ministro o, en caso contrario, pueden surgirpresiones a través de la asignación del presupuesto.

44. En los modelos bifurcados, el tiempo para resolver puede sermás largo, ya que el órgano jurisdiccional normalmente inviertemás tiempo en resolver, pues en los procedimientos hay variosespacios muertos, sobre los cuales los procesalistas se hanocupado, y en los Tribunales suele suceder que los funcionariosdedican mucha atención a cuestiones formales y deprocedimiento.

45. México optó por el modelo integrado. La Comisión investigay resuelve todo lo concerniente a las prácticas monopólicas ysus resoluciones quedan sujetas al control constitucional de dosinstancias. En el caso de las multas, el control de legalidad loejerce el Tribunal de Justicia Fiscal Administrativo. El control deconstitucionalidad, realizado por medio del juicio de amparo,ha sido un obstáculo a la autonomía de la Comisión, no porqueel amparo mismo lo sea, sino por la diversidad de criterios de losjueces de Distrito y de los Tribunales Colegiados sobre un mismotema. Baste citar, por su trascendencia, la disparidad de criteriosde los Tribunales Federales sobre la procedencia oimprocedencia del juicio de amparo contra el emplazamientopor medio del oficio de presunta responsabilidad.

46.¿El modelo procesal favorece la autonomía? Méxicoadoptó el modelo integrado y un procedimiento ad hoc



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para los temas de competencia económica. Y, con ello,prácticamente la opción prevista en la ley se transformó enun procedimiento de oficio, incorporando entre ladenuncia y el emplazamiento la práctica de unainvestigación preliminar. Una vez concluida éstainvestigación, señala el artículo 30 del RLFCE que “(...) siexisten elementos suficientes para sustentar la existencia deprácticas monopólicas o concentraciones prohibidas, elPresidente y el Secretario Ejecutivo de la Comisión emitiránun oficio de presunta responsabilidad, el que contendrá elnombre y domicilio del presunto responsable, los hechosque materia de la práctica monopólica o concentraciónprohibida que se le imputen, los artículos que se estimenviolados, y los elementos que se apoye la presuntaresponsabilidad, (...)”.

47. De acuerdo con el artículo 31 del RLFCE, “En caso deque no existan elementos suficientes para sustentar lapresunta responsabilidad de un agente económico, elPleno de la Comisión decretará el cierre del expediente yen su caso, notificará esta resolución al denunciante”.38

48. Investigación preliminar. Ésta no está claramenteestablecida en la ley, que incluso parece romper con elprincipio de sujeción a ella, pero para algunos es la formade reglamentar lo dispuesto en el artículo 31 de la ley. Sinembargo, una lectura cuidadosa de este fundamento noparece llevar a esa conclusión. La forma como estáregulada la investigación en la ley fue severamentecuestionada por el voto minoritario en la ejecutoria2617/96, en la que se sostuvo lo siguiente: “(...) se consideraque la facultad de hacer investigaciones preliminares esinconstitucional por transgredir los artículos 16 y 20 de laCarta Magna; y se sostiene que se violenta el primero deellos porque al no encontrarse regulada la facultad,

38 Para mayor detalle, ver J. Aguilar Álvarez de Alba, La librecompetencia, pag. 63.

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permite a la autoridad llevar a cabo de maneradiscrecional pesquisas, mismas que pueden traducirse enuna actuación inquisitoria”.39

49. Fue muy enfática la postura de los Ministros disidentessobre lo auto-incriminatorio de la investigación preliminar. Alrespecto señalaron: “Dentro de la posición de la minoría sesostienen dos ideas torales: que la actuación de la Comisiónpudiera ser inquisitoria y que no están previstos en la ley lasreglas, plazos y formalidades que regulan su actuación, porlo que resulta absolutamente discrecional y puede propiciarla intimidación que después servirá de instrumento para suautoincriminación”.40

50. Denuncias o investigaciones de oficio.Independientemente de lo sucedido en México, alcelebrarse la conferencia organizada por el Banco Mundialy la OCDE en Buenos Aires en 1996, los participantes en ellaconcluyeron: “En la legislación latinoamericana lasautoridades pueden actuar de oficio o a petición de parte.Las presiones políticas son mayores cuando las autoridadesactúan de oficio y menores cuando lo hacen a solicitud departe interesada.” 41

51. La experiencia global del procedimiento implementadoen México. La Comisión tiene una experiencia histórica endos etapas: una antes del 5 de marzo de 1998, y la otradespués de esa fecha, al entrar en vigor el Reglamento. Enla primera, coexistían los dos procedimientos: el de oficio yel de instancia de parte. En este último procedimientomuchos casos fueron desechados por vicios de forma,como, por ejemplo, la falta de personalidad, por no existirla prevención. Durante el lapso hasta 1998, en promedio sepresentaron 18 denuncias por año, y en cuanto a


39 Ibid, pag. 135.40 Ibid, pag. 135.41 Ibid, pag. 51.


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investigaciones de oficio, durante los tres primeros años seiniciaron en promedio 23, y en los dos años restantes, elpromedio fue de 54. De todos esos casos sólo en15 seaplicaron sanciones.

52. Los procedimientos después del Reglamento. Adiferencia del periodo anterior, al entrar en vigor elreglamento se incrementaron las denuncias (con lasalvedad hecha anteriormente) y disminuyeron lasinvestigaciones de oficio. En general se llega alemplazamiento en pocos casos. En el 2002 sólo se hizo enun caso; en 2001 se 10 casos, y en lo que va de 2003, se hahecho en dos casos.

Una vez emplazados, muchos de esos casos se resuelvenen forma anticipada, al amparo del artículo 41 delReglamento, y son pocos los que llegan a una resolucióndefinitiva en el ámbito administrativo. El comportamientoprocesal varía de una etapa a otra. Mientras que en lainvestigación preliminar hay poca colaboración, durante elprocedimiento la participación de los denunciantes es másprofunda e intensa. Por eso, en muchos casos es necesariodecretar pruebas para mejor proveer. Esta determinaciónha sido impugnada algunas veces en el amparo, pero enla mayoría hay colaboración por parte de losdenunciantes.

53. Balance preliminar. Como todo en la vida, este modelodoblemente mixto, por combinar cuando procede de ladenuncia y de la investigación preliminar, y porcomplementar investigación y procedimiento, tiene susventajas, pero tiene, por otro lado, dos grandesinconvenientes: el primero es que dura más tiempo; elsegundo, el doble comportamiento de los denunciados,con dificultades tanto en la investigación como en elprocedimiento. En la investigación, la poca cooperaciónde los denunciados hace que ésta no llegue

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necesariamente a las mejores conclusiones. En elprocedimiento, porque la investigación a veces no prestala ayuda necesaria para instruirlo adecuadamente.

54. Compactación de los procedimientos. La tendenciageneral apunta a la reducción de tiempos en juicios yprocedimientos. No en balde se sostiene en las escuelas dederecho que justicia aplazada es justicia denegada. Ensegundo lugar, hay una proclama casi unánime de losprocesalistas para eliminar los plazos muertos, durante losque no hay intervención del órgano encargado de resolverel caso. En la investigación y en el procedimiento haymuchos de esos espacios. Si a ellos se suma la duración delos juicios de control de legalidad y constitucionalidad, sellega a veces a casos como el de Warner Lambert, quetiene ocho años, lo que es un atentado muy severo a laautonomía porque, al no poder ejecutar a corto plazo lasdeterminaciones de la Comisión, hace nugatorio susefectos en los mercados. Se da un fenómeno deimpunidad por el abuso de las instancias judiciales, en elque colabora la duración de los asuntos dentro de lapropia Comisión, repitiendo la historia de cuando laSuprema Corte de Justicia ejercía el control de lalegalidad, y que consistía en que los juicios duraban diez omás años, y las sentencias a veces no llegaban acumplimentarse.

55. El impulso procesal en la investigación preliminar lohace exclusivamente la Comisión: recaba documentos,hace análisis económicos y, en general, practica todas lasdiligencias y actuaciones necesarias para tomar unadeterminación, emplazar o cerrar el expediente. Todo estoestá cargado de gran generosidad para vigilar el procesode competencia pero, al imponerle plazos de treinta anoventa días prorrogables, la obligación recaeexclusivamente sobre la Comisión, pues el denunciantequeda ajeno a todas estas actuaciones. Esto tiene sus



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ventajas, como la de no exponer a quien denunciadirectamente a una confrontación con un proveedor en elcaso de prácticas monopólicas relativas, pero tiene el graveinconveniente procesal de que sobre la denuncia hay laposible resolución de cerrar el expediente, sin garantizar elacceso al procedimiento y sin conocer las informacionesrecabadas por la Comisión. Por otro lado, el denunciadopudiera ser víctima de autoincriminación, por no conocer elporqué y para qué de la investigación. Al decretar el cierredel expediente, de hecho hay una especie de prejuicio.Cualquier hecho por intrascendente que sea en materia decompetencia, le da derecho al denunciante a que seadministre justicia por medio de un procedimiento en el quese respeten las reglas esenciales del mismo; de otra maneraqueda en estado de indefensión, aun cuando contra elcierre del expediente puede promover el recurso, pero llegaa esta etapa con la carga de remontar todas lasinvestigaciones practicadas.

56. La resolución anticipada es una forma de conciliaciónque prácticamente no ha funcionado en los procedimientosciviles. En materia de competencia ha sido un medio muyeficaz para dar por terminados en definitiva losprocedimientos, tramitándolos sumariamente, con lo cual serestaura el proceso de competencia. Esta figura procesal noestá prevista en la ley pero, en este caso, la falta de sujecióna la misma, como beneficia al particular, no implica unposible concepto de violación. Los Tribunales Federales hansostenido este criterio, el cual se basa en la falta de agravio,que de no existir hace improcedente el juicio de garantías.

57. La resolución anticipada o convenio, como se llamacoloquialmente en el foro, es una forma de autocontrol. En laexperiencia de la Comisión ha sido muy empleada, y con ellose han reducido las resoluciones contenciosas a casos o muyconfrontados por las partes, como en el de la exclusividad deCoca-Cola denunciada por Pepsi-cola, o por posturas

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jurídicas de los agentes económicos muy opuestas a las de laComisión, como en el caso de Telmex, en el cuallamentablemente la autonomía de la Comisión, por nopoder hacer cumplir sus determinaciones, ha resultado muycuestionada.

58. Relaciones definitivas en el ámbito administrativo. Sólocomo muestra del escenario procesal de la Comisión y sinintentar inferir tendencias, cabe relatar las resoluciones de losprocedimientos ante la CFC publicadas en las dos últimasGacetas. En la de septiembre a diciembre de 2001 se dacuenta de 29 casos, los cuales se resolvieron de la siguientemanera: 10 por convenio o resolución anticipada; en 13 sedeterminó el cierre del expediente o se determinó nosancionar; en cuatro casos se resolvió sancionar y, por último,uno resultó improcedente. En la Gaceta de enero a abril de2002 se comunican las siguientes resoluciones: dos porconvenio o resolución anticipada; cuatro en las que se cerróla investigación preliminar; ocho que se resolvieron consanción, y seis que fueron improcedentes. Buena parte de lasresoluciones sancionadas tuvieron que ver con Telmex.

59. Otras resoluciones. La Comisión emite opiniones enlicitaciones, concesiones y permisos; también hay unadiversidad de leyes42en las que se requiere el aviso deresolución de la CFC para asignar algún bien del dominiopúblico susceptible de concesión; en otras, la Comisión estáobligada a determinar si hay o no condiciones decompetencia efectiva y, con ello, se imponen o se suprimenprecios oficiales. La última vez que se ejerció esta facultadfue en el mercado del gas licuado de petróleo. Estadispersión de leyes, además de innecesaria, es contradictoriay también atenta contra la autonomía de la CFC.

60. En lugar de dispensar en más de 20 leyes ladeterminación de si hay o no condiciones de competencia


42 Ibid, pag. 57.


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efectiva, el concepto se podría incorporar en un capítulode la Ley, locuaces más congruente con su razón de ser,porque en materia competencia económica haycompetencia o no la hay. Cualquier calificativo la hacenugatoria, más aún cuando la resolución final lleva lafijación transitoria de precios oficiales. Por ello, se podríanemplear conceptos genéricos, sin calificar la competencia,e incluirlos como adición a partir del artículo 7º y emplearun procedimiento similar al del mismo artículo. La formaactual no favorece la autonomía de la Comisión, porquesus determinaciones no vinculan a otras dependencias dela administración pública. De esta manera, su resoluciónqueda como un enunciado o proclama sin consecuenciasen el mundo jurídico.

61. Telmex. El título de concesión de esta empresa previó:

“Telmex en ningún caso podrá aplicar prácticasmonopólicas que impidan una competenciaequitativa con otras empresas en las actividades quedesarrolle directa o indirectamente a través de susfiliales.

Queda prohibida a Telmex la realización de actos,convenios, acuerdos o combinaciones que tenganpor objeto constituir ventaja exclusiva indebida a sufavor o de otras personas, o que tiendan al monopoliode mercados complementarios a los serviciosconcesionados.”43

Más adelante, la Comisión, en un ejercicio debatible en elámbito jurídico, resolvió que Telmex era un agente conpoder sustancial en diversos mercados de telefonía,44 por locual la Comisión Federal de Telecomunicaciones, comoresultado de esta determinación, debió imponer

43 Ibid, pag. 27.44 Ibid, pag. 29.

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obligaciones específicas. Ya en párrafos anteriores se hamencionado cómo, en este caso, se quebranta laautonomía de la Comisión, además de haber un agravio ala competencia, al bienestar de los consumidores y a lasociedad en general, en un fenómeno que podríamosllamar de manos atadas.

Esta circunstancia se debe a una facultad difusa, laxa,compartida entre dos entidades de la administraciónpública. Por ello, y en respeto al estado de derecho, sedebe aclarar si en este caso nuestro modelo decompetencia es como el energético alemán de losgrandes campeones nacionales frente a la inversiónextranjera, o si se sigue el modelo energético inglés, muysevero en la autonomía. En efecto, al no poder ejecutar acorto plazo sus determinaciones, la CFC hace nugatoriossus efectos en los mercados. Además se da un fenómenode impunidad por el abuso de las instancias judiciales, en elque colabora la duración procesos dentro de la propiaComisión.

62. Telmex y la competencia económica. Ojalá que,debida cuenta de que, conforme el artículo 28constitucional, la base de la política económica es la libreconcurrencia, elevada al rango de garantía individual, seoptara por ubicar prudentemente a Telmex en un ámbitode competencia equitativa, como dice su título deconcesión. Para ello se debe precisar claramente elprocedimiento a seguir, fijando un plazo perentorio pararesolver. En caso de que existan facultades compartidas,los asuntos se deben desarrollar como un procedimientounitario y vinculante para ambas entidades, pero sobretodo para lo que se resuelva sobre las obligacionesespecíficas, y que, sin destruir los derechos adquiridos en eltítulo de concesión, permita la equidad con suscompetidores y sobre todo el funcionamiento eficiente delmercado pertinente en beneficio de la sociedad.



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CONCLUSIONES

Primera. La vida democrática de los países estágarantizada por sus instituciones, las cuales permiten laalternancia política sin interrumpir el funcionamiento delgobierno y la dinámica del Estado.

Segunda. La Comisión es una de esas instituciones, por elvalor jurídico titulado en sus normas sustantiva y adjetiva, ypor la defensa de la libre concurrencia, que es una garantíaindividual. Por lo cual, la Comisión debe estar dotada deautonomía legal en grado importante, igual que otrascreadas para garantizar algún derecho humano otorgadoen la constitución.45 Para ello, se podría formar el InstitutoFederal de Competencia, órgano autónomo de laadministración pública federal, dotado de autonomíatécnica operativa, presupuestaria y de decisión, en el quelos vocales o comisionados designen a su presidente porperiodos de dos años y, tomando en cuenta el plazo delencargo, todos asumirían alguna vez este cargo derepresentación.

Tercera. Es necesario hacer una reingeniería a todas las leyesde la materia para integrarlas en un solo ordenamiento y, demantener facultades compartidas, integrarlas en un soloprocedimiento con un plazo fatal para resolver, sobre labase de resoluciones vinculativas para ambas entidades.

Cuarta. Dado el dinamismo de los mercados, es necesarioresolver en plazos breves. Para ello, se pueden hacer máscompactos todos los procedimientos, resolviendo de lamanera más sumaria posible.

Quinta. Es conveniente introducir en la ley la facultadexpresa de decretar medidas cautelares en todos sus

45 Ver artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a laInformación Pública Gubernamental.

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procedimientos, para mantener viva la materia de losmismos, y que no se continúe la comisión de prácticasmonopólicas.

Sexta. Se sugiere evaluar la conveniencia de suprimir la noaplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, paraque las resoluciones de la Comisión pudieran serimpugnables ante el Tribunal de Justicia Fiscal yAdministrativa y, con ello, evitar la diversidad de criterios, yaque sobre esta materia podría conocer la Sala Superior enejercicio de su facultad de atracción o por disposición de laley.

Séptima. La Comisión acumuló en diez años una vastaexperiencia en la evaluación de concentraciones, por locual se puede hacer más selectivo su trabajo, modificandolos llamados umbrales para notificar, pero agregando algúningrediente de selectividad.

Octava. Internamente, a pesar de todos los atentadosestructurales a su autonomía, la Comisión ha logrado hacerun trabajo de calidad y excelencia y ojalá pudiera publicarsus criterios, pero no a manera de lineamientos o guidelines,que persigue un objetivo diferente, sino como lo hace, entreotros, el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativo.



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BIBLIOGRAFÍA

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CRITERIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN SOBRE COMPETENCIA ECONÓMICA

Martín Moguel Gloria*

CAPÍTULO VI

*Director General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Federal deCompetencia.

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CONTENIDO

Las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

· Facultades del Congreso de la Unión para legislar sobre competencia económica

· El bien jurídicamente tutelado por el artículo 28 constitucional

· Concepto de agente económico· Concepto de concentraciones· Impugnación de las concentraciones· Mercado relevante y poder sustancial· Facultades de investigación de la Comisión Federal

de Competencia· El procedimiento ante la Comisión Federal

de Competencia· El recurso de reconsideración· Los medios de apremio

Las sentencias de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa

· La procedencia del juicio de amparo · Los procedimientos· Las facultades de los funcionarios de la CFC

Comentarios a las sentencias en materia de competenciaeconómica

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LAS SENTENCIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LANACIÓN

A diez años de la entrada en vigor de la Ley Federal deCompetencia Económica (LFCE), el máximo tribunal del país haemitido importantes resoluciones en materia de competencia ylibre concurrencia, con criterios que han fortalecido a laComisión Federal de Competencia (CFC), y que constituyen unpaso significativo para la defensa de este tema.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgaa los gobernados el derecho de acudir al juicio de amparo anteel Poder Judicial de la Federación cuando estimen que se hanvulnerado sus garantías individuales. Los agentes económicostienen este derecho de defensa no solo contra los actos de lasautoridades de la CFC, sino también contra las normas queconforman el marco regulatorio expedidas por el PoderLegislativo o el Ejecutivo.

El actuar de la CFC en cumplimiento de su objetivo de preservarla competencia y la libre concurrencia ha provocado quealgunos agentes económicos sientan afectadas sus garantíasindividuales. Por este motivo, desde la creación de la CFC hastahoy se han presentado más de 600 demandas de amparo. Deconformidad con la Ley de Amparo y los criterios para laasignación de los juicios de amparo en revisión, la SupremaCorte de Justicia de la Nación (SCJN) ha resuelto un númeroreducido de asuntos, pero ha establecido directricesimportantes en materia de competencia económica.

Resulta medular para la sociedad que las autoridadescumplan cabalmente las atribuciones que les ha conferidola ley: para la CFC, prevenir, investigar y combatir los actosprohibidos por la LFCE; para el Poder Judicial vigilar el

VICRITERIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

SOBRE COMPETENCIA ECONÓMICA


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estricto respeto a las garantías individuales. El equilibriopermite la defensa efectiva de la competencia económica.Para lograr ese balance entre las autoridades, laprocedencia del juicio de amparo resulta fundamental, yasea para que funcione como instrumento eficaz para laprotección de las garantías individuales, o como instrumentoeficiente para impedir o retardar el ejercicio de lasfacultades de la autoridad administrativa. Las sentencias dePoder Judicial influyen decisivamente en la construccióninstitucional de una verdadera defensa de la competencia.

Este primer capítulo tiene un doble objeto: difundir loscriterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de laNación (SCJN), que en la generalidad de los casos haestablecido que los artículos de la LFCE son constitucionales,y erradicar la creencia ampliamente difundida de que laLFCE es inconstitucional. El siguiente capítulo abordará loscriterios de los Tribunales Colegiados y de los Jueces deDistrito. Finalmente, comentaremos los puntos que a nuestrojuicio son fundamentales en los criterios del Poder Judicial.

Facultades del Congreso de la Unión para legislar sobrecompetencia económica

El artículo 73 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos establece las facultades del Congreso de laUnión, y determina, entre otras, las atribuciones siguientes:

XXIX. D. Para expedir leyes sobre planeación nacionaldel desarrollo económico y social.

XXIX. E. Para expedir leyes para la programación,promoción, concertación y ejecución de acciones deorden económico, especialmente las referentes alabasto y otras que tengan como fin la producciónsuficiente y oportuna de bienes y servicios, social ynacionalmente necesarios.

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XXIX. F. Para expedir leyes tendientes a la promociónde la inversión mexicana, la regulación de la inversiónextranjera, la transferencia de tecnología y lageneración, difusión y aplicación de los conocimientoscientíficos y tecnológicos que requiere el desarrollonacional.

En íntima relación con los preceptos anteriores, debenconsiderarse los artículos 25 y 28 de la Constitución: elprimero de ellos, que reconoce al Estado como rector deldesarrollo nacional y, por ende, su atribución para planear,conducir, coordinar la actividad económica del país yregular y fomentar las actividades que demanda el interésgeneral; el segundo, que prohíbe los monopolios y lasprácticas monopólicas. En este conjunto de normas debeninterpretarse las fracciones XXIX-D y XXIX-E, del artículo 73citado, que otorgan al Congreso las facultades para legislaren materia de planeación económica y desarrollo,programación, promoción, concertación y ejecución deorden económico que tiendan esencialmente al abasto y laproducción suficiente y oportuna de bienes y servicios, socialy nacionalmente necesarios. Por tanto, “(...) el Congreso dela Unión se encuentra explícitamente facultado para legislaren materia de planeación económica y desarrollo, en el quese encuentra inmerso la Ley Federal de CompetenciaEconómica, y por consecuencia, al expedir dicha legislaciónde ninguna forma invadió facultades reservadas a losestados”.1 Lo anterior se confirma con la exposición demotivos que dio origen a la reforma constitucional en la queel Ejecutivo Federal señaló que la rectoría del Estado esfacultad del Supremo Poder de la Federación , y así fueentendido por el Congreso de la Unión, lo que también sedesprende de los artículos 25, 28 y 73, fracción XXIX-D, de laConstitución Federal.

1 Amparo en revisión 224/2001. Empresas Cablevisión, S.A. de C.V. PrimeraSala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 5 de junio de 2002,pag. 142.


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Señala la Sala que el artículo 28 constitucional no limita lasfacultades del Congreso para emitir leyes que conciernenal establecimiento de directrices encaminadas a evitar laconcentración o acaparamiento de artículos de consumonecesario, que tenga por objeto el alza de los precios,pues dicho artículo únicamente señala que: “(...) la leycastigará severamente y las autoridades perseguirán coneficacia, toda concentración o acaparamiento en una opocas manos de artículos de consumo necesario y quetenga por objeto el alza de precios (...)”, pero ello deninguna manera prohíbe al Congreso Federal emitir leyesen materia de competencia económica. que impidan lasactividades monopólicas.

El bien jurídicamente tutelado por el artículo 28constitucional

El Constituyente de 1857 concibió los monopolios comoatentatorios de la libertad individual en materiaeconómica. El Constituyente de 1917 los prohibió, no solopor ser contrarios a la libertad de comercio, industria ycontratación, sino también porque constituían un ataquea los bienes de la colectividad. Esta doble dimensiónindividual-social de la prohibición de los monopolios serefleja en las leyes reglamentarias del 28 constitucional.

“(...) El concepto constitucional de monopolio, desde suelaboración original, no debía entenderse de maneraestricta, a modo de designar únicamente elaprovechamiento exclusivo de alguna industria ocomercio, sino que debía designarse con él a lasprácticas, acuerdos y procedimientos descritos por elpropio Constituyente en el segundo párrafo del numeralen examen (28 constitucional), cuando prohibía cualquieracto que en general evitara la libre concurrencia oconstituyera una ventaja exclusiva e indebida a favor deuna o varias personas con perjuicio del pueblo en general

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o de una clase social”.2 Así, la reforma constitucional de1983 solo desarrolló los conceptos que ya se considerabancomprendidos dentro del término de monopolio.

Concluye la SCJN que todos los actos que tienden a impedirla competencia y libre concurrencia en el mercado debenreprimirse por la afectación que puede causar a los interesesparticulares que participan en los mercados como oferenteso demandantes de bienes y servicios, así como al interés dela colectividad, habida cuenta de que las restricciones a lalibre competencia inciden naturalmente en los precios de losproductos, en su calidad y en su comercialización.

Concepto de agente económico

El artículo tercero de la LFCE establece:

Están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos losagentes económicos, sea que se trate de personasfísicas o morales, dependencias o entidades de laadministración pública federal, estatal o municipal,asociaciones, agrupaciones de profesionistas,fideicomisos o cualquier otra forma de participación enla actividad económica.

La Segunda Sala del Tribunal Supremo se abocó al estudiode la constitucionalidad de dicho precepto, ante elargumento de que la ley, al no definir los conceptos deagente económico ni de actividad económica, contravienela Constitución.

La Sala afirma que ningún precepto de nuestra CartaMagna obliga al legislador ordinario a definir los vocablos olocuciones contenidos en las leyes, puesto que éstas no son

2 Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V.Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000,pag. 307.


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diccionarios, ya que de ser así la función legislativa setornaría imposible, toda vez que, por lógica, la redacción delas leyes se traduciría en labor interminable y nada práctica,y se perdería la función esencial que es de regular yarmonizar las relaciones humanas.

El legislador emplea algunas veces vocablos cuyosignificado entiende la sociedad en general; otras, por elgrado de especificidad o tecnicismo se contrae a un sectorespecífico; o bien, aun a un vocablo de uso común se dasignificado diverso e incluso se modifica. Los Ministrosresolvieron que “(...) es incorrecto afirmar que cualquiernorma se aparta del texto constitucional al incurrir en unadeficiencia de definición o irregularidad en su redacción, envirtud de que la contravención a ésta se basa en aspectosobjetivos que generalmente son los principios consagradosen ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de laautoridad en contra de los particulares gobernados uordenando la forma en que deben conducirse en su funciónde gobierno”.3

La Sala reconoce, por un lado, la imprecisión de los preceptoslegales impugnados y, por el otro, lo deseable de que las leyessean claras para evitar confusión o contradicción. Sinembargo, tal imprecisión originaría un problema de legalidad,no de constitucionalidad. La imprecisión da pauta a losdiferentes sistemas de interpretación existentes, y es la propiaConstitución la que prevé la facultad de interpretación de lasnormas, tanto legislativa como judicial.

En otro asunto, la Primera Sala describe al agente económicocomo la persona que por su actividad se encuentravinculada con la producción, la distribución, el intercambio yconsumo de artículos necesarios en la economía de unEstado. Dichas personas pueden especular con artículos de

3 Amparo en revisión 399/2001. Grupo Televisa, S.A. y otras. Segunda Salade la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 3 de mayo de 2002, pag. 46.

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consumo necesario para provocar el alza de sus precios, yperseguir un lucro excesivo que la LFCE trata de evitar. Precisala Sala: “(...) los agentes económicos son aquellas personasque se dedican a una actividad eminentemente mercantil,dado que está vinculado con la producción, distribución, elintercambio y consumo de artículos necesarios, y no puedeentenderse de otra forma”.4 En este tenor, el notario público(quejoso) es un funcionario investido de fe pública, para darfe de los instrumentos en que se consignan los actos y hechosjurídicos; se trata de un funcionario público con derecho a laretribución de los gastos que hubiese erogado y al cobro dehonorarios de conformidad con el arancel respectivo.Además, el artículo 17 de la Ley del Notariado establece quesu función es incompatible con la del comerciante o agentede cambio.5 En consecuencia, el notario no es agenteeconómico porque no realiza actos mercantiles o decomercio o cualquier otro que lo haga participar en laactividad económica; la función que ejerce es la de fedatariopúblico.

Concepto de concentraciones

La Segunda Sala consideró constitucional el artículo 16 de laLFCE. Este precepto se analizó simultáneamente con elcomentado en el punto anterior, habida cuenta de que laquejosa realizó los mismos planteamientos deinconstitucionalidad y, por consiguiente, son aplicables losmismos razonamientos ya expuestos al tratar el tema deagente económico, en el amparo en revisión 399/2001.

4 Amparo en revisión 761/99. José Melesio Mario Pérez Salinas. Primera Salade la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 20 de febrero de 2002, pag.241.5 En el amparo en revisión 586/99, promovido por Carlos Rubén CuevasSentíes, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacióndictó resolución el 29 de octubre de 1999, en la que confirma la resolucióndel Juez de Distrito que declaró inconstitucional el artículo 3 de la LFCE, alconsiderar que los agravios expresados en la revisión eran inoperantes, sinque ello se entendiera como un pronunciamiento de dicha Sala.


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Impugnación de las concentraciones

Los artículos 16 y 17 de la LFCE establecen, respectivamente,el concepto legal de concentración y los indicios paradeterminar cuándo está prohibida una concentración.

La LFCE, en el capítulo relativo a concentraciones, tiene porobjeto regular cualquier acto por virtud del cual seconcentre el poder de dos agentes económicos, siempre ycuando tenga por objeto o efecto disminuir, dañar o impedirla competencia y la libre concurrencia de bienes o serviciosiguales, similares o sustancialmente relacionados. “(...) Ladeclaración de ilicitud no atiende a la celebración mismade actos de concentración, sino a los efectos que ellosproducen en el mercado, en cuanto reducen o pretendenreducir la concurrencia competidores (sic)”.6 NuestroMáximo Tribunal afirma que son infundados los conceptosde violación de la quejosa donde estima que la LFCE esinconstitucional “(...) al sancionar aquellas concentracionesen las que solo una de las partes que intervienen obtienenbeneficios derivados de la operación, pues la disposición dela ley no hace sino acatar estrictamente el mandato delConstituyente, en la medida en que éste no prohibió losactos anticompetitivos en vista de las consecuenciasbenéficas que de ellos derivaran para una de las partes, sinoen atención a la lesión que causaran al bien jurídicotutelado, a saber, la competencia y la libre concurrencia enla que está interesada la sociedad”.7

La Corte resolvió que no es exacto que la ley sancione lasconcentraciones cuando el riesgo a la competencia seapotencial, puesto que se declaran prohibidas cuandoconfieren a las partes un poder real sobre el mercado que

6 Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V.Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000,pag. 318.7 A.R. 2617/96, pag. 318.

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atente contra su objeto. Es suficiente que lasconcentraciones confieran el poder de influir en elmercado, con infracción a la legislación de competencia,para que deba estimarse dentro de la hipótesis del artículo28 constitucional, que establece que “la ley castigará todoacuerdo, procedimiento o combinación de los productores,industriales, comerciantes o empresarios de servicios, quede cualquier manera hagan, para evitar la libreconcurrencia o la competencia entre sí y obligar a losconsumidores a pagar precios exagerados y, en general,todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida afavor de una o varias personas determinadas y con perjuiciodel público en general o de alguna clase social”. LosMinistros estiman que “(...) el propósito del Constituyente hasido combatir, no solo en vía represiva, sino tambiénpreventiva, las conductas que pongan en peligro laintegridad de los bienes jurídicos que tutela, conprescindencia de que los efectos lesivos sobre el mercadose actualicen en cada caso concreto, pues esperar a queello ocurriera significaría permitir que las conductasanticompetitivas produjeran consecuencias de graveperjuicio para la sociedad”.8 Así pues, bajo la leyreglamentaria del 28 constitucional, un acto puedeestimarse ilegal por su objeto de dañar, impedir o disminuirla libre concurrencia, o por sus efectos: “(...) en el primersupuesto, la ley atiende a la voluntad de las partes y, en elsegundo, a la eficacia objetiva del acto con independenciade la voluntad de sus autores”.9 En este orden de ideas,cuando el objeto de la concentración implica restringir lacompetencia, aunque el peligro sea potencial, laprotección legal es precisamente para impedir que laafectación se produzca. Esta protección, concluye la SCJN,no se traduce en un exceso del legislador secundario,porque tanto la potencialidad como el resultado ilegal soncontrarios al bien jurídico tutelado por la LFCE.

8 A.R. 2617/96, pag. 319.9 A.R. 2617/96, pag. 320.


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Mercado relevante y poder sustancial

En el amparo en revisión 2617/96, la quejosa estimabainconstitucionales los preceptos relativos al mercadorelevante y al poder sustancial, por infringir los principios delegalidad, seguridad jurídica y división de poderes.

La SCJN consideró infundados los agravios al resolver que losvocablos que emplea la ley resultan claros en el contexto dela propia ley. “Si el objeto de la ley es atribuir efectos jurídicosa las conductas que se desarrollen en las relacioneseconómicas de un mercado, obligado resulta para ellegislador acudir a términos, conceptos y fórmulas denaturaleza también económica que le permitan medir laregularidad y el impacto de las conductas que deseacontrolar para proteger el bien jurídico tutelado”.10

Al referirse al concepto de mercado relevante en suinterpretación en el contexto económico, afirma que “(...)permite identificar a aquella porción del entramado derelaciones de intercambio de bienes y servicios en la cualejerce influencia o tiene relevancia un bien o serviciodeterminado, es decir, el campo dentro del cual puedetener impacto la operación de concentración que seinvestiga (...)”.11En la sentencia, los Ministros de la Cortehacen análisis de derecho comparado con el Tratado deRoma y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

Para determinar el mercado relevante, hay que tomar encuenta los criterios establecidos en el artículo 12 de la LFCE,como son los sustitutos, los costos de distribución, sus insumos,complementos; los costos, probabilidades y restriccionesnormativas de las que dependa el acceso de losconsumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes deabasto o venta alternas. Con el término sustitutos se “(...)

10 A.R.2617/96, pag. 278.11A.R. 2617/96, pag. 279.

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pretende designar a aquellos productos que son de la mismaclase de los que fabrica, produce o comercializa el agenteeconómico de que se trata, es decir, que pueden adquirirsepor los consumidores o compradores en lugar de aquellos quehan sido objeto de la concentración (...)”.12

Los conceptos de bienes y servicios “sustancialmenterelacionados” y “poder sustancial” se relacionan entre sí por eluso común del adjetivo de que se trata. “(...) Para que un bieno servicio esté sustancialmente relacionado con otro es dableentender que exista entre ambos una correspondenciaesencial que permita afirmar que la concentración operadarespecto de un producto afecta o tiene relevancia para el otro,por los vínculos no accidentales existentes entre ambos”.13

Poder sustancial es “(...) la capacidad que tiene un agenteeconómico en el mercado relevante de imponer suscondiciones sobre los demás competidores (...), es decir, lasituación de dominio que ejerce una empresa en el mercadode bienes o servicios en que se desarrolla (...)”.14 El poder semide, conforme con el artículo 13 de la Ley Federal deCompetencia Económica, por la capacidad para fijarunilateralmente los precios, la participación en el mercadorelevante, la existencia real de los competidores y el acceso delos agentes económicos al mercado y a las fuentes de insumos.

La participación en el mercado y las barreras a la entradapermiten establecer la manera de actuar del agenteeconómico: si se trata de uno de los principales competidores,si ejerce poder monopólico, la forma en que concurre almercado y las dificultades técnicas o económicas paraacceder al mercado.

La Corte resolvió que los artículos 12 y 13 de la LFCE sonconstitucionales, ya que, si bien no se señalan las definiciones

12 A.R. 2617/96, pag. 285.13 A.R. 2617/96, pags. 286 y 287.14 A.R. 2617/96, pag. 287.


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de “(...) los vocablos de “mercado relevante” y “podersustancial” en los artículos 12 y 13, se incluyen los criterios yelementos de valor suficientes para que se esté en posibilidadde comprender con exactitud su significado (...) las palabrasempleadas reciben una connotación común losuficientemente clara para estar en posibilidades de entendersu significado en el contexto de la ley cuestionada (...)importa destacar que la doctrina económica elaboradasobre estos rubros ha sido abundante, en la medida en que seha desarrollado a partir de textos legales que, si bien no sonidénticos, ni usan las mismas expresiones utilizadas por nuestrolegislador, son, en cambio, análogos en la medida en quepretenden designar fenómenos similares”.15

Los conceptos jurídicos indeterminados, afirma la Corte,tales como orden público, extrema necesidad, ruinosidad,etc., adquieren significado en presencia de lascircunstancias específicas del caso en particular, y nopueden resolverse a través de una definición formal. “(...) [E]llegislador se ve precisado a emplear estos conceptosjurídicos indeterminados porque la solución de un asuntoconcreto depende justamente de la apreciación particularde las circunstancias que a él concurran, lo cual de ningunamanera significa que se deje en manos de la autoridadadministrativa la facultad de dictar libre o inclusoarbitrariamente la resolución que corresponda, pues entodos estos casos, el ejercicio de la función administrativaestá sometida al control de las garantías defundamentación y motivación que presiden el desarrollo, nosolo de las facultades regladas o discrecionales, sinotambién de aquéllas en que ha de hacerse uso delarbitrio”.16 Además, cuando se aplican textos legales laxos,es importante el control de la legalidad de los actosadministrativos, que cumpla con la exigencia de que sea laautoridad administrativa que aplica la ley, la que aprecie las

15 A.R. 2617/96, pags. 288 y 289.16 A.R. 2617/96, pag. 293.

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circunstancias del caso para alcanzar una decisión másjusta y, además, que se preserve la seguridad jurídica paraproscribir la arbitrariedad de la autoridad.

En materia de competencia económica, concluye la SCJN,la irregularidad en que pudiera incurrir la autoridad puedeser arbitraria en el dictado de la resolución, sea porquedefine el mercado en forma estrecha o porque empleaprocedimientos económicos y técnicos erróneos, pero elloimplicaría un indebido actuar de la autoridad mas no lainconstitucionalidad de los preceptos.

Facultades de investigación de la Comisión Federal deCompetencia

La CFC tiene atribuciones para investigar que los agenteseconómicos cumplan con las disposiciones de la LFCE.Para ello, los artículos 30 y 31 del ordenamiento establecenque la autoridad puede iniciar las investigaciones apetición de parte o de oficio, para lo cual puede requeririnformación relevante o citar a las personas que tenganrelación con el asunto a investigar.

El Máximo Tribunal estimó procedente el amparo en contradel requerimiento de información, debido a que la fase deinvestigación no puede ser considerada como unprocedimiento seguido en forma de juicio y, por tanto,dichos actos pueden ser reclamados inmediatamente. Elórgano de control constitucional estableció que elprocedimiento se desarrolla en dos fases: la primera,cuando la autoridad “(...) de manera totalmente unilateral,instruye y desarrolla un procedimiento de investigación,que se concreta en requerimientos dirigidos a todasaquellas personas que tienen información o pruebasrelacionadas con las conductas que se investigan (...)”;17 la

17 Amparo en revisión 2318/97. Luis Ruiz Ortíz, Pleno de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000, pag. 83.


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segunda, que puede o no abrirse según el resultado de laprimera, es el procedimiento establecido en el artículo 33de la LFCE.

La primera fase no puede considerarse como unprocedimiento seguido en forma de juicio, toda vez que noexiste “(...) aun la identificación de los hechos que puedeconstituir una infracción, ni menos todavía se halladeterminado el sujeto a quien deberá oírsele en defensa comoprobable responsable de una infracción a la ley (...) laAdministración apenas procederá a la investigación del caso,pues no se conocen con precisión los hechos que en unmomento determinado podrán significar una infracción a laley, ni tampoco se conoce la identidad de quienes podrán serllamados como probables infractores a fin de instituírseles lasegunda fase del procedimiento”.18 En este orden de ideas, lasentencia establece que no existe fundamento jurídico algunopara suponer que la persona a la que le fue requeridainformación o documentación sea la misma a la cual se va aemplazar. Por todas estas argumentaciones, el acto de requeririnformación o pruebas es un acto de molestia dictado fuera deun procedimiento seguido en forma de juicio, que haceprocedente la reclamación ante la instancia judicial federal.

Se alegó que la etapa de investigación prevista en la LFCE escontraria al artículo 14 constitucional, porque no otorga a lapersona que le es requerida la información, la garantía deaudiencia. Lo que se agrava, según la quejosa, debido a quelos actos dictados en la investigación pueden causar unagravio y sin embargo sería improcedente promover el recursode reconsideración previsto en el artículo 39 de la LFCE.

Para analizar el problema planteado, los Ministros del Plenodistinguen entre los actos de privación que consisten en ladisminución, menoscabo o supresión definitiva de underecho del gobernado y que están regulados por el

18 A.R. 2318/97, pag. 84.

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artículo 14 constitucional, que ordena el respeto a lasformalidades esenciales del procedimiento antes del actoprivativo (garantía de audiencia); y los actos de molestia querestringen de manera provisional o preventiva un derechocon el objeto de proteger determinados bienes jurídicos,previstos en el artículo 16 de la Carta Magna, que ordena elmandamiento escrito de una autoridad competente. Portanto, la finalidad que persigue el acto de autoridaddeterminará la naturaleza del acto.

El acto reclamado se fundó en el artículo 30 de la LFCE, y paraanalizar dicho precepto, el Máximo Tribunal enfatiza quedesde el Constituyente del 17 se estimó que la contravenciónal bien jurídicamente tutelado por el artículo 28 constitucionalconstituía un ataque a los bienes de la colectividad quedebía ser reprimido. La reforma de 1983 también destacó lanecesidad de proteger el interés social. “Es notable y merecemencionarse con énfasis, el mandato contenido en elsegundo párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal, enel sentido de castigar «severamente» y «perseguir coneficacia» los monopolios y las prácticas monopólicas, pues enninguna otra parte de la Constitución se utiliza el término«severamente» que, sin duda, tuvo como objetivo llamar laatención del legislador ordinario de que tales monopolios yprácticas monopólicas fueron consideradas por elConstituyente como graves y requerían para su erradicacióny corrección, disposiciones legales que las enfrentaran conrigorismo. Es clara la preocupación del Constituyente pororientar al legislador ordinario acerca de la magnitud quedebía de darle a la ley reglamentaria correspondiente”.19

En consecuencia, el artículo 30 de la LFCE faculta a laautoridad para investigar oficiosamente las conductas quepueden constituir una práctica monopólica cuyo objetivo esproteger el interés social, y no privar al gobernado de underecho. “(...) Resulta obvio que el objeto que se persigue con

19 A.R. 2318/97, pag. 117.


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la instauración oficiosa de una investigación no es ladisminución, menoscabo o supresión definitiva de un bienmaterial o inmaterial o un derecho del gobernado, sino laprevención y detección de posibles prácticas monopólicas, loque tiene como finalidad la protección del interés general, esclaro que no se actualiza un acto privativo (...)”.20

Los Ministros afirman que, de comprobarse la probableparticipación en una conducta contraria al proceso decompetencia, se emplazará conforme con el artículo 33 de laLFCE, fase que puede concluir con el acto de privación.Establecen categóricamente que la instauración de lagarantía de audiencia en la fase de investigación haríanugatorias las facultades de la Comisión.

Apunta la Corte que es necesario que los informes ydocumentos sean los “relevantes” para realizar lasinvestigaciones y que la citación a declarar “tenga relacióncon los casos de que se trate”. Cuando la autoridad no seajuste a estos parámetros, el particular puede impugnarlosmediante los medios establecidos en la ley, pero ello nosignifica la inconstitucionalidad del precepto. Así, los artículos24, fracción I, y 30 de la LFCE no otorgan a la Comisión Federalde Competencia facultades ilimitadas para determinar lainformación o documentos que requerirá de los agenteseconómicos, ya que sus “(...) atribuciones se encuentran entodo caso limitadas estrictamente a los fines perseguidos porel legislador en lo relativo a la prevención y eliminación demonopolios, prácticas monopólicas, concentraciones ydemás restricciones al libre proceso de competenciaeconómica, lo cual implica que aquélla solo puede requerir lainformación que sea necesaria para investigar los hechosconcernientes a su función y que los requerimientos deberádirigirlos únicamente a aquellos sujetos que tengan relacióncon las actividades materia de investigación”.21

20 A.R. 2318/97, pags. 119 y 120.21 A.R. 2318/97, pags. 122 y 123.

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En definitiva “(...) no cabe pretender (...) que la leyestablezca con detalle los papeles que pueden solicitarsedurante una investigación oficiosa, ni menos aun laspersonas que en lo particular pueden ser requeridas paraque proporcionen información, pues ello obviamentedepende de las particularidades de cada caso concreto,las que habrá que considerar (...) de allí que no puedaestimarse que la ley es en sí misma inconstitucional por laabstracción y generalidad de sus normas”.22

El procedimiento ante la Comisión Federal de Competencia

La jurisprudencia del Pleno de la SCJN23 ha establecidocomo formalidades esenciales del procedimiento, lassiguientes:

a) La notificación del inicio del procedimiento y susconsecuencias.

b) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebasen que se finque la defensa.

c) La oportunidad de alegar.

d) El dictado de una resolución que dirima lascuestiones debatidas.

El Pleno determina que de la comparación entre los criteriosapuntados y el artículo 33 de la LFCE, se podrá comprobarque el procedimiento en materia de competenciaeconómica cumple todos los requisitos jurisprudencialespara estimar el respeto a la garantía de audiencia. Lacomprobación de estos requisitos es la correspondencia

22 A.R. 2318/97, pag. 123.23 Formalidades esenciales del procedimiento. Son las que garantizan unaadecuada y oportuna defensa previa al acto privativo. SemanarioJudicial de la Federación, tomo II, diciembre de 1995, pags. 133 y 134.


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entre lo establecido en el apartado a con la fracción I; el bcon la II; el c con la III, y el d con la IV, obviamente fraccionesellas del artículo 33 citado.24

El Pleno enfatiza la naturaleza del procedimiento ante laCFC, el cual “(...) tiene características que lo diferencian delproceso civil ordinario, donde predominando los interesesparticulares, las defensas y recursos son más pormenorizadosy los juicios más prolongados, lo que no sucede en losindicados procedimientos administrativos,fundamentalmente, porque aquí se afecta en forma directael interés general, que exige eficiencia, seguridad yexpeditez (...). El procedimiento administrativo tiende alaseguramiento de los fines del Estado, estableciendo víasrápidas y eficaces, y eliminando además, todo aquello quedilate o entorpezca la acción de la administraciónpública”.25 Refiere, en relación con los particulares, que elacto administrativo está regido por el interés general, quedebe predominar en todas las relaciones públicas. Ante lapresencia “(...) de intereses particulares, la legislaciónadministrativa debe cuidar que no se lesionen, que semantengan en lo posible, pero que no contraríen lasfinalidades públicas; éstas constituyen la justificación delacto administrativo, como declaración de voluntad, dejuicio o de conocimiento realizada por la Administración enejercicio de su potestad constitucional”.26

En este punto estimamos oportuna la referencia alsobreseimiento del juicio en el que la parte quejosa reclamóla constitucionalidad de los artículos 3, 8, 9, 10, 11, 23, 24,fracción III, 30 y 33 de la LFCE y 25, fracción XI, del RLCFC, ycomo primer acto de aplicación el acuerdo del 14 defebrero de 1996, dictado por el Presidente y Secretario

24 Amparo en revisión 643/99. Warner Bros (México), S.A. Pleno de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000.25 A.R. 643/99, pags. 75 y 76.26 A.R. 643/99, pag. 76.

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Ejecutivo de la CFC, en el expediente DE-03-96, por el que seadmitió a trámite la denuncia y se ordenó el emplazamientocon la denuncia formulada por el Secretario de GestiónSocial del Comité Directivo Estatal del Partido RevolucionarioInstitucional, en el Estado de México, que en representaciónde varias comisiones y organizaciones sectoriales del Vallede Toluca, denunció a las empresas Gas Imperial, S.A. deC.V., Gas del Valle, S.A. de C.V. y Gas Cimmsa, S.A. de C.V.por la concertación de precios en la venta de gas LP parauso doméstico, en cilindros con capacidad de 20, 30 y 45kilogramos, durante los meses de enero y febrero de 1996.

La Corte estimó que no se cumplió con el supuesto exigidopor la fracción I, del artículo 114 en relación con la fracciónV, del artículo 73, ambos de la Ley de Amparo, toda vez quela quejosa no cuenta con el interés jurídico para promover eljuicio de amparo, ya que el examen de laconstitucionalidad de la ley y reglamento no puededesvincularse del acto de aplicación, por ser éste el quecausa perjuicio y no los preceptos por sí solos.

En efecto, “(...) el acuerdo impugnado no le causa agravioa la quejosa toda vez que únicamente está admitiendo atrámite la denuncia promovida por el tercero perjudicado y,además, le otorga el derecho de alegar lo que a su derechoconvenga, resulta que ante la ausencia de perjuicio encontra de la ahora recurrente, no es factible considerar quetal acuerdo sea el primer acto de aplicación de la Ley yReglamento reclamados a que se refiere la fracción I, delartículo 114, de la Ley de Amparo”.27

Por consiguiente, la Corte estimó que el emplazamiento porsí mismo no produce agravio personal y directo, en virtud deque el presunto responsable puede producir sus defensas entérminos del artículo 33, fracciones II y III, de la LFCE. “Dichos

27 Amparo en revisión 354/97. Gas Imperial, S.A. de C.V. Pleno de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000, pag. 62.


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preceptos regulan el procedimiento a seguir (...) tienen elcarácter de heteroaplicativo y para que puedan serimpugnados mediante el juicio de amparo se requiere de unacto de autoridad (...) que cause al emplazado algúnperjuicio inmediato y directo (...) debiendo considerarse queel traslado de la denuncia y la oportunidad de audiencia notienen tal efecto”.28

El recurso de reconsideración

En contra de las resoluciones definitivas dictadas por la CFCprocede el medio de defensa ordinario a que hacereferencia el artículo 39 de la LFCE.

Warner Bros (México), S.A. solicita la protección de la justiciade la Unión al considerar el artículo 39 de la LFCE contrario alartículo 14 constitucional, debido a que:

a. El precepto no establece ningún medio de defensapara controvertir los acuerdos dictados por elPresidente, Secretario Ejecutivo y Director deInvestigaciones. El recurso sólo procede en contra delas resoluciones del Pleno, lo que revela un tratamientodistinto a los iguales, todo ello en contravención de lasgarantías de seguridad jurídica y de legalidad.

b. El legislador no previó la forma en que se habrá desustanciar el recurso, el momento de ofrecimiento y larecepción de pruebas y su valoración.

En relación con los conceptos de violación antes apuntados,la quejosa alegó que el artículo 52 del Reglamento de la LeyFederal de Competencia Económica (RLFCE) vulneraba lasgarantías de legalidad y seguridad jurídica porinobservancia de lo dispuesto en los artículos 49, 89, fracciónI, y 133 de la Ley Fundamental, todo ello contrario a los

28 A.R. 354/97, pag.s. 58 y 59.

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principios de reserva y supremacía de la norma, al establecerregulaciones específicas en el Reglamento en relación con laadmisión del recurso, cuando la LFCE no especifica lasresoluciones respecto de las cuales procede el recurso dereconsideración.

El Pleno de la Suprema Corte parte de la base de que elprocedimiento establecido por el artículo 33 de la LFCE respetala garantía de audiencia de los agentes económicos, y enfatiza“(...) si dentro de dicho procedimiento primario la autoridaddicta un acuerdo o toma una decisión afectatoria (...) habráoportunidad de recurrirla cuando se pronuncie la definitiva y nosolo eso, sino que también podrá suspenderse la ejecución(...)”.29 La Corte establece que todas aquellas violacionescometidas durante la sustanciación del procedimiento sepueden impugnar en el recurso de reconsideración. Por ello,sostiene que el hecho de que en las leyes no se establezcanrecursos en contra de autos y providencias, ello no se reconocecomo imprescindible para el acatamiento de la garantía deaudiencia. El Legislativo, “(...) para efectos de que el juzgador oresolutor tenga más elementos para tomar una determinación,puede crear o establecer recursos en determinados supuestosque son trascendentes, pero ello porque lo juzgue convenienteo apropiado, mas no porque esté obligado por el artículo 14constitucional”.30

El Máximo Tribunal confirmó que en el procedimiento deinvestigación de prácticas monopólicas, el recurso dereconsideración que prevé el artículo 39 de la LFCE soloprocede en contra de la resolución que culmina con elprocedimiento, en términos de la fracción IV del artículo 33 dela LFCE.

Además, el Tribunal Supremo resolvió que el artículo 39 prevélos elementos necesarios para su sustanciación, toda vez

29 A.R. 643/99, pag. 82.30 A.R. 643/99, pag. 81.


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que “(...) señala el «qué» al establecer que se trata delrecurso de reconsideración que se da en contra de lasresoluciones que ponen fin al procedimiento deinvestigación; es fácil deducir el «quién» de la lectura integralde dicho precepto, pues resulta obvio que la persona quetiene acción para interponer el recurso es aquella que fueafectada por la resolución administrativa; del párrafoprimero del artículo 39, se desprende el «cuándo»; pues ahíse indica que el recurso ha de interponerse «dentro del plazode 30 días hábiles siguientes a la fecha de la notificación detales resoluciones»; finalmente, el tercer párrafo del artículoaludido precisa «dónde» debe interponerse el recurso, estoes, mediante escrito «dirigido al Presidente de la Comisión».31

Obvia resulta la conclusión de que el Presidente de laRepública, al expedir el RLFCE no excede las facultadesprevistas en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, yaque el artículo 52 del RLFCE se apega a lo establecido en elartículo que pormenoriza.

En otro juicio de amparo, la quejosa reclamó lainconstitucionalidad del artículo 39 de la LFCE, porque dichoprecepto es contrario al artículo 49 de la ConstituciónFederal, al permitirle a la autoridad decidir la forma como setramita el recurso (facultad legislativa), y le otorgafacultades de órgano jurisdiccional (facultad judicial)además de las inherentes a la función administrativa.Respecto de la facultad legislativa, se determinó infundadoel alegato de la amparista, debido a que el artículo 39 de laLFCE establece las reglas de sustanciación a las que debesujetarse el recurso. Por cuanto hace a las facultadesjurisdiccionales, el hecho de que se establezcan recursosadministrativos no contraviene el artículo 49 constitucional,ya que la ley simplemente amplía la garantía de audienciade los particulares al permitirles combatir los actos de lasautoridades administrativas. “(...) La propia Constitución31 A.R., 643/99, pag. 85.

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Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé en el artículo107, fracción IV, la validez existencial de los recursosadministrativos y determina su promoción y agotamiento,como condición previa del ejercicio de la acción deamparo”.32

Además, se consideró infundado el concepto de violaciónque, según la quejosa, imposibilita la aplicación de unordenamiento adjetivo distinto por la deficiencia de laregulación del recurso en la LFCE. La Sala responde que, deconformidad con los artículos primero y décimo octavo delCódigo Civil Federal, las autoridades que conozcan de losasuntos deben resolver lo planteado a su decisión sin queobste lo anterior el silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley.Ante ello, para colmar cualquier laguna, sobre todo enmateria procesal, debe acudirse a la supletoriedad delCódigo Federal de Procedimientos Civiles, como en materiasustantiva procede la supletoriedad del Código Civil Federal.“(...) En función de la Ley Federal de CompetenciaEconómica, ante deficiencias adjetivas de ese ordenamiento,resulta aplicable el citado Código Procesal Federal”.33 En esteorden de ideas, al sistema integral de la LFCE, resulta supletorioel ordenamiento antes citado.

Los medios de apremio

El artículo 34 de la LFCE se consideró contrario a lo dispuesto enel artículo 21 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, bajo el argumento de que no se pueden imponermultas como medida de apremio porque la ley reglamentariano tiene la naturaleza de un reglamento gubernativo o depolicía. El artículo 21 dispone: “Compete a la autoridadadministrativa la aplicación de sanciones por las infraccionesde los reglamentos gubernativos y de policía, las que

32 Amparo en revisión 2897/96, Grupo Televisa, S.A. Primera Sala de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, 25 de octubre de 2000, pag. 231.33 A.R. 2897/96, pag. 237.


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únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta yseis horas (...)”. La Primera Sala razona que los ordenamientosprocesales que imponen medios de apremio encuentran sufundamento en el artículo 17 constitucional y no se imponencon el objeto de castigar a un infractor. La LFCE está dirigida aregular la actividad económica de los sujetos que participanen las hipótesis de dicha ley, lo que hace notoriamente distintasu naturaleza en relación con los ordenamientos a que hacereferencia el artículo 21 constitucional, por lo que la LFCE nopuede infringir dicho artículo de la Carta Magna.

La Constitución Federal otorgó al legislador ordinario lasfacultades para regular las multas como medio de apremioque son ajenas a los reglamentos gubernativos y de policía. ElPoder Legislativo quiso precisar esa atribución legislativaautónoma en cuanto a la materia sancionatoria para esaclase de ordenamientos que el titular del Ejecutivo puedeemitir, mas no como una restricción al Congreso de la Uniónpara expedir leyes como la LFCE y no hay limitante en cuantoal monto máximo que pueda imponer la autoridadadministrativa, por lo que no es violatorio del artículo 21constitucional.

La Primera Sala señala que las medidas de apremio tienden aque “(...) las determinaciones de la Comisión Federal deCompetencia, en ejercicio de las atribuciones que la ley leconfiere, se acaten pronta y debidamente, pues sin ellas sepermitiría al particular el incumplimiento indiscriminado de lasresoluciones de la autoridad en perjuicio del interés general, enrazón de que la autoridad administrativa se encontraríaimpedida de aplicar alguna medida coercitiva con lafinalidad de hacer cumplir sus determinaciones, circunstanciaque evidentemente se traduce en suspender el ejercicio de lasfacultades de la Comisión Federal de Competencia”.34

34 Amparo en revisión 2884/97. Teléfonos de México (Telmex) y otra.Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 28 denoviembre de 2001, pags. 199 y 200.

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Concluye: “(...) la medida de apremio en la ley impugnada,que contempla la imposición de una multa hasta por milquinientas veces el salario mínimo vigente en el DistritoFederal, permite a la autoridad graduar el monto de la multacon base en las circunstancias particulares del caso,consistentes en la gravedad de la falta de acatamiento a lasórdenes de la Comisión Federal de Competencia, en virtudde que precisa un término en cantidad que no puedeexceder la autoridad al aplicar la multa, y si bien es ciertoque no se hace referencia a la cantidad mínima, también loes que en forma implícita, pero clara, sí está determinada,puesto que, el mínimo a imponer resulta una cantidadmonetaria y el máximo hasta donde el artículo autoriza, porlo que se establece un sistema flexible para la imposición delas multas, que permite su graduación”.35

En otro orden de ideas, la Sala establece que el artículo 34de la LFCE es contrario a los artículos 14 y 16 constitucionales.La CFC, para fundamentar el monto de la multa, se basó enlos parámetros del artículo 36 de la LFCE. Sobre el particular,se resolvió que esta norma no es aplicable, ya que el primero(34) está contenido en el capítulo “Del procedimiento” y elsegundo (36) en el “De las sanciones”. En este último seinfiere que establece la limitación para los supuestos dedicho capítulo “(...) sin que expresamente se señala queserán aplicables en la imposición de las multas en términosgenerales”.36 Así concluye: “(...) queda claro que elprecepto 34 impugnado (...) no contiene los requisitosconducentes, por lo que para la aplicación de la multa queprevé el referido artículo 34 la autoridad responsable carecede sustento legal y, al no ser concretados los elementos quedeberá atender la autoridad para la imposición de la multaen la etapa procesal, no se cumplen con los extremos quese consagran en el artículo 16 constitucional”.37

35 A.R. 2884/97, pags. 200 y 201.36 A.R. 2884/97, pag. 215.37 A.R. 2884/97, pag. 215.


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No hay vínculo entre la multa que puede imponerse en elprocedimiento cuando no se acate alguna determinaciónde la autoridad, y la multa como sanción “(...) ni en elcapítulo respectivo ni en el precepto tildado deinconstitucional se prevén los supuestos que debe estimar laautoridad para aplicar la multa, por tanto, es claro que auncuando se haga cita expresa de diverso ordenamiento (36de la LFCE), la autoridad no podrá atender los elementosconsignados en la citada ley, al estar consagrados uno en elcapítulo del procedimiento y otro en el de sanción, lo queconlleva a estimar que no se respetan las garantías deseguridad jurídica (...)”.38 El legislador, para respetar elprincipio de seguridad jurídica al expedir normas quefacultan a las autoridades administrativas a aplicardeterminada sanción, debe, por un lado, dar a conocer algobernado la consecuencia de su conducta y, por el otro,limitar a la autoridad que su actuar no sea caprichoso oarbitrario. “(...) [R]esulta patente que el artículo 34 de la LeyFederal de Competencia Económica, al no prever loselementos que debe valorar la autoridad administrativapara imponer multas, se traduce en una violación alprincipio de seguridad jurídica garantizado en los artículos 14y 16 constitucionales, ya que con tal disposición elgobernado queda en estado de incertidumbre sobre lasconsecuencias jurídicas de su conducta, pues tiene lainseguridad de que en caso de incurrir en incumplimiento dealguna de las obligaciones que establece la citada Ley, lepodrá ser impuesta una sanción pecuniaria que permite a laautoridad aplicar una sanción y, con ello, una actuaciónarbitraria de dicha autoridad”.39Por ende, en presencia desanciones pecuniarias, las normas deben establecer loselementos para calcular el monto de las mismas, y así laautoridad tendrá acotado su campo de actuación, al nopoder sobrepasar el máximo legal y emitir el acto por escrito,y deberá expresar las circunstancias que justifiquen el monto,

38 A.R. 2884/97, pag. 216.39 A.R. 2884/97, pag. 235.

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“(...) valoración en la que la autoridad deberá atender tantoa la afectación que la conducta ilícita ha generado en elbien jurídicamente tutelado en el respectivo ordenamiento,como a la capacidad económica del infractor, lareincidencia o cualquier otro elemento del que puedainferirse la levedad o gravedad de aquella”.40

LAS SENTENCIAS DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DECIRCUITO Y DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIAADMINISTRATIVA

Corresponde a los Magistrados y Jueces Federales resolver,entre otras cuestiones, los asuntos de procedencia del juiciode amparo, los de constitucionalidad de los reglamentos, y lorelativo a la fundamentación y motivación de los actosemitidos por los diversos órganos que conforman la CFC. Eneste orden se expondrán algunas resoluciones queestimamos relevantes. Se hará una breve mención dealgunas sentencias que abordan el aspecto de motivaciónde los actos reclamados. Asimismo, debe precisarse que enun número importante de juicios de amparo elsobreseimiento ha procedido debido a cambios de lasituación jurídica, lo que implica una diversidad significativade criterios que, por cuestiones de espacio, es imposibleatender.

La procedencia del juicio de amparo

Para abordar el tema de la procedencia, conviene recordarque la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que elprocedimiento al que hace referencia el Capítulo V de laLFCE, se divide en la etapa de investigación (artículos 30 y 31de la LFCE) y en la etapa del procedimiento administrativoseguido en forma de juicio (artículo 33 de la LFCE). La primeraetapa está compuesta por actos fuera de juicio, por tantoimpugnables de forma inmediata ante el Poder Judicial.

40 A.R. 2884/97, pag. 236.


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Sobre la segunda, no se ha precisado la procedencia deljuicio de garantías; sin embargo, consideramos que algunainterpretación podría hacerse a partir de lo resuelto por elTribunal Supremo en el asunto de Gas Imperial, S.A. de C.V.

Requerimientos de información en la etapa de investigación

En el requerimiento de información DGI-10-096-99-194 dictadoen el expediente DE-33-99 a Telmex, el Juez de Distrito losobreseyó porque estimó que la quejosa había consentido elacto al solicitar a la CFC una prórroga para presentar lainformación, con fundamento en el artículo 73, fracción XI, dela Ley de Amparo.41 El Tribunal levantó el sobreseimientoporque consideró que “cumplir” con el requerimiento noimplica consentimiento, ya que la requerida promovió lademanda dentro del término legal. Estimó que el oficio estádebidamente fundado y motivado.

Dos consideraciones resultan relevantes. La primera, que “(...)en el requerimiento se precisa la información ydocumentación que a su juicio (CFC) es relevante: sin que elartículo 31 de la Ley Federal de Competencia Económicaestablezca la obligación de la autoridad de que en elrequerimiento señale o explique la relevancia de lainformación y documentación en él especificada”.42 Lasegunda, que no hay violación a la garantía de audiencia porel hecho de que “(...) no se le permitió conocer la denunciapresentada por Avantel, debe decirse que es hasta lasegunda etapa del procedimiento cuando conozca esadenuncia, según se advierte del artículo 33 de la invocada ley(...)”.43 Por todo ello niega la protección de la justicia federal.

41 J.A. 482/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Tercero deDistrito “B” en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 28 de diciembrede 2000.42 R.A. 10007/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Séptimo TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 2 de mayo de2002, pag. 140.43 R.A. 10007/2002, pag. 140.

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Oficio de presunta responsabilidad (OPR)

En la denuncia DE-33-99 se emplazó a Telmex por presuntasprácticas monopólicas. En contra del OPR se promovió elcorrespondiente juicio de amparo radicado bajo el índice389/2000 del Juzgado Décimo de Distrito. El juzgador losobreseyó porque estimó que en los procedimientosadministrativos seguidos en forma de juicio, el amparoprocede en contra de las resoluciones definitivas. Afirma queel acto reclamado “(...) constituye propiamente el auto deinicio del procedimiento administrativo que se le instruyecomo probable responsable de haber realizado prácticasmonopólicas y de concentración en agravio de Avantel yAlestra, el cual no lesiona derechos sustantivos de la quejosa,por el contrario, sus efectos son meramente procesales (...)”.44

El juzgador analizó que no proceden las excepciones alprincipio de definitividad, consistentes en que la quejosa fueseuna persona extraña al juicio o que se reclamara la ley comoprimer acto de aplicación. En el primer supuesto, la quejosatiene el carácter de parte en el procedimiento de origen y, alno reclamar la notificación por vicios propios, no se está en elcaso de excepción del artículo 114, fracción II, de la Ley deAmparo. En el segundo, aduce que el examen de lainconstitucionalidad de la LFCE, el RLFCE y el ReglamentoInterior de la Comisión Federal de Competencia (RICFC) nopuede desvincularse de su aplicación, por lo que su solavigencia no causa perjuicio a la quejosa.45

44 Juicio de Amparo A.I. 389/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V.Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal,10 de noviembre de 2000, pag. 7. El Juez aplicó por identidad jurídica lajurisprudencia bajo el rubro “Demanda. Amparo improcedente contra elauto que la admite”, Tesis VI, 2° C., J/175. Segundo Tribunal Colegiado enMateria Civil del Sexto Circuito. Semanario Judicial de la Federación y suGaceta, novena época, tomo X, octubre de 1999, pag. 1187.45 Para sustentar su criterio cita la jurisprudencia 71/2000. Segunda Sala dela SCJN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII,agosto de 2000, pag. 235. Leyes, amparo contra. Reglas para su estudiocuando se promueve con motivo de un acto de aplicación.


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En consecuencia, con fundamento en los artículos 73,fracción XVIII, en relación con el 114, fracción II y 74, fracciónIII, todos de la Ley de Amparo, el juez dictó sentencia desobreseimiento, la cual fue confirmada en revisión.46

Otro asunto que conviene comentar respecto de este puntoes uno en el cual la CFC dio trámite a la denuncia presentadaa principios de 2000 por Pepsi Cola Mexicana y demásempresas integrantes del grupo Pepsi Cola en México y otras,en contra de The Coca Cola Company y demás empresasintegrantes del grupo Coca Cola en nuestro país, en elmercado de bebidas carbonatadas. Previa la investigacióncorrespondiente, el Presidente y el Secretario Ejecutivoemitieron el OPR y un acuerdo en el que se ordenaba al grupodenunciado cesar las prácticas imputadas y abstenerse decelebrar en el futuro contratos de exclusividad o renovar losya existentes. Con ambos se emplazó a las empresas delGrupo Coca-Cola, en el expediente DE-06-2000.

Las empresas del Grupo Coca-Cola presentaron demandasde amparo y alegaron la inconstitucionalidad del OPR y delacuerdo. En algunos asuntos el amparo en contra del OPR sesobreseyó, y en otros se concedió. Por cuanto hace a lamedida precautoria, en su gran mayoría se concedió elamparo. De estos casos se describen unas cuantassentencias, con la aclaración de que los puntos referidos eneste documento fueron los razonamientos que se plasmaronen la mayoría de las resoluciones.

En el caso de una de las empresas, Embotelladora lasMargaritas, S.A. de C.V., la Juez sobreseyó con fundamentoen los artículos 73, fracción XVIII, en relación con la fracciónII del artículo 114, ambos de la Ley de Amparo, porque elemplazamiento no es un acto irreparable, sino dictado

46 RA 1313/2001-66. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Décimo TercerTribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 18 dejunio de 2001.

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dentro del procedimiento seguido en forma de juicio, cuyaresolución final es impugnable mediante el juicioconstitucional, es decir, el acto reclamado es intraprocesal.

Por cuanto hace a la medida de abstenerse de celebrarconvenios de exclusividad o renovar los ya existentes, lajuzgadora consideró que el acto deparaba perjuiciosirreparables a la quejosa “(...) por tener como consecuenciala privación del derecho de celebrar convenios deexclusividad o renovar los existentes hasta en tanto seresuelva en definitiva el procedimiento que les dio origen,circunstancia que se estima no son cuestiones meramenteprocesales, sino que implica la afectación a derechossustantivos de la demandante, lo que hace procedente eljuicio de amparo (...)”.47 En revisión, el Tribunal decretóinfundados los agravios y precisó que el juez de primerainstancia no confundió el OPR con el acuerdo (medidacautelar), tan es así que inclusive los trata en diferentesconsiderandos, por ser cuestiones distintas.

En lo relativo a los casos de excepción para la procedenciadel juicio, los Magistrados resolvieron que la quejosa no espersona extraña al juicio, porque fue emplazada comopresunta responsable; que el OPR no es un acto de imposiblereparación, sino un acto declarativo con el que se emplazaa la quejosa para producir su defensa, que no la priva dederecho alguno, y aclaran que dicho oficio es un acto demolestia. Finalmente, concluye el Tribunal que el estudio dela constitucionalidad de la ley no puede desvincularse del

47 La juzgadora apoya su resolución, entre otras tesis, en la jurisprudencial40, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomoVIII, octubre de 1998, pag. 979. “Embargo precautorio. Acto de imposiblereparación. Procedencia del juicio constitucional”. Tesis 2ª, CLXXV/2000.Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, diciembrede 2000, pag. 447. J.A. 878/2000. Embotelladora las Margaritas, S.A. deC.V. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el DistritoFederal, 31 de enero de 2002, pag. 80.


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acto de aplicación y, al ser improcedente el juicio, tambiénlo es el examen de constitucionalidad. Por todo ello seconfirmó la sentencia recurrida.48

En otro asunto, la juzgadora estimó inoperante la causal desobreseimiento prevista en los artículos 73, fracción XVIII, enrelación con las fracciones II y IV, del artículo 114, todos de laLey de Amparo, ya que la quejosa impugna la Ley y susReglamentos como primer acto de aplicación. Ademásagregó: “(...) lo cierto es que se está combatiendo lainconstitucionalidad de varios preceptos con base en suprimer acto de aplicación y, de igual forma, con el actoreclamado se afectan derechos sustantivos de la partequejosa, al constituir la prohibición de celebrar contratos deexclusividad, lo que en su concepto limita su libertad decomercio”.49 Agrega que los actos reclamados fuerondictados en la primera etapa del procedimiento, cuando no“(...) existe aún la identificación de los hechos que puedanconstituir una infracción, ni está determinado el sujeto aquien deberá oírsele en defensa como probableresponsable (...)”.50 Es decir, la juzgadora considera que seestá en el período de investigación y no en el procedimientoseguido en forma de juicio al que hace referencia el artículo33 de la LFCE. En revisión, el Tribunal agregó que el OPR síafecta el interés jurídico de la quejosa, porque le finca unapresunta responsabilidad de práctica monopólica, “(...)afecta el interés de la quejosa, pues con tal acto deautoridad queda sujeta a un procedimiento administrativo(...)”.51 Si bien los actos reclamados fueron dictados en un

48 R.A. 116/2002-1494. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. DécimoTercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 31mayo de 2002.49 J.A. 792/2000. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. Juzgado Séptimode Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, pags. 21 y 22, 26de enero de 2001.50 J.A. 792/2000, pag. 22.51 R.A. 1628/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V Sexto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 30 de noviembrede 2001, pag. 27.

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procedimiento seguido en forma de juicio que no ha sidoresuelto en forma definitiva, “(...) con tales actos se deparaa la quejosa un perjuicio de imposible reparación, pues conel apercibimiento que se hace a la quejosa a efecto de quese abstenga de celebrar convenios de exclusividad orenovar lo ya existentes, se le restringe la garantía de libertadde trabajo, misma que se traduce en el desarrollo de unaactividad comercial”.52 Finalmente confirmó que procede elamparo, porque la quejosa reclamó la inconstitucionalidadde la ley, por lo que no opera el principio de definitividad.

Debemos mencionar que, en términos generales, el amparoen contra del OPR se otorgó porque se adujo que la CFC noexpresó las razones o consideraciones conducentes yconcretas para determinar que las quejosas fuesenpresuntas responsables de las prácticas; que no se realizóinvestigación alguna respecto de las quejosas, debido a quede los autos no se desprende que se les hubiese solicitadoinformación. Asimismo, se afirmó que no se realizaronimputaciones directas en el OPR.

Como resultado de una investigación, la CFC determinó laresponsabilidad de PEMEX-Refinación por la comisión deprácticas monopólicas relativas en el mercado dedistribución y venta de aceites lubricantes de uso automotrizdentro de las estaciones de servicio. Como antecedente delasunto, en agosto de 1992 PEMEX convocó a una licitaciónpara la comercialización de aceites y grasas lubricantes.Como resultado de dicho proceso, la paraestatal se asociócon Impulsora Jalisciense, S.A. de C.V. y crearon Mexicanade Lubricantes, S.A. de C.V., encargada de realizar lacomercialización. En razón de los contratos referidos, la CFCemitió, durante la sustanciación del procedimiento, dosacuerdos: el primero, que informa a Mexicana deLubricantes que no se le puede emplazar debido a que noes presunta responsable; el segundo, que le otorga un plazo

52 R.A. 1628/2001, pags. 28 y 29.


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de 15 días hábiles para imponerse de los autos y para quemanifieste lo que a su derecho conviniera con relación conel contrato de licencia de uso de marca, en virtud de que laresolución definitiva que se emitiera en el procedimiento lepodría parar algún perjuicio.

Mexicana de Lubricantes promovió demanda de amparo ysus conceptos de violación se referían a la supuestaprivación de los derechos adquiridos previamente a lavigencia de la LFCE, sin habérsele dado el derecho deaudiencia dentro del procedimiento administrativo IO-62-97y como resultado la negativa a emplazarla alprocedimiento, así como a la oportunidad de ofrecerpruebas y alegatos. La sentencia que recayó sobre dichojuicio fue sobreseer en atención a dos cuestiones. Respectoa la constitucionalidad de los artículos 10, 11, 12, 13, 30 yfracción I de la LFCE y 30 del RLFCE, el juzgador resolvió queno se afectan los intereses jurídicos de la quejosa (artículo 73,fracción V, de la Ley de Amparo). En segundo lugar, sedetermina: “(...) cuando se promueve un juicio de amparoen contra de una ley, con motivo de un acto de aplicación,no puede desvincularse el estudio de la disposiciónimpugnada del que concierne a su acto de aplicación,pues es éste el que le causa perjuicio al promovente, por loque, en principio, procede analizar si el juicio de amparoresulta procedente en cuanto al acto de aplicación por serel primero de la disposición impugnada, y si en relación conél no se actualiza una diversa causal de improcedencia”.53 ElJuzgador resolvió que ninguno de los actos reclamados seencontraba dirigido a la quejosa, de tal manera que esobvio que no le causan afectación en su esfera jurídica quela faculte para impugnarlos a través del juicio de garantías.Respecto de los dos acuerdos, se actualizó la causal deimprocedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII y 114,

53 J.A. 344/2000. Mexicana de Lubricantes, S.A. de C.V. Juzgado Primerode Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal, 23 de noviembrede 2000, pag. 50.

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fracción II, de la Ley de Amparo, ya que “(...) se trata deactos intraprocesales, esto es, dictados y realizados en unprocedimiento seguido en forma de juicio, que no sonirreparables y que, por lo tanto, solo son reclamables cuandoal dictarse la resolución con que culmine el procedimientode investigación, ésta le sea adversa a la quejosa,precisamente por las violaciones procesales que se hubierencometido”.54 Si bien la quejosa tuvo intervención, aunquelimitada, dentro del procedimiento, los actos que seimpugnan no son irreparables ya que, al dictarse laresolución, puede obtener una resolución favorable a susintereses, a pesar de la participación restringida que se le dioen el procedimiento. Los actos impugnados y dictadosdentro del procedimiento podrían ser reclamados al dictarsela resolución definitiva. “Considerar lo contrario, es decir, si seestimara procedente el juicio de garantías contra cada unode los actos procesales de modo aislado, se obstaculizaríainjustificadamente la secuela del procedimiento deinvestigación, lo cual no debe ser permitido”.55

Requerimientos de información para mejor proveer

En los oficios dictados por el Director General de AsuntosJurídicos en el desahogo de pruebas para mejor proveer, enel expediente DE-06-2000, la responsable alegó elsobreseimiento con fundamento en el artículo 114, fracciónII, en relación con la fracción XVIII, del artículo 73, ambos dela Ley de Amparo, por considerar que el acto reclamado esintraprocesal, por lo que la reclamación procedía, en sucaso, en contra de la resolución que pusiera fin alprocedimiento. El Juez desestima la causal porque aduceque se reclama que la información es confidencial, y que sibien pudieran ser actos intraprocesales, la parte quejosaplantea en su demanda “(...) que el requerimiento relativoconstituye un acto de molestia que, conforme con lo

54 J.A. 344/2000, pag. 53.55 J.A. 344/2000, pag. 54.


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dispuesto por el artículo 16 constitucional, requiere que seaemitido por autoridad competente, debidamente fundadoy motivado, que podría originar la afectación a un derecholegítimamente tutelado (...)”.56 El Juez resolvió que cuandouna causal involucra una cuestión de fondo debedesestimarse.

En otro amparo promovido en contra de las pruebas paramejor proveer dictadas en el expediente DE-21-99, la Juezde Distrito sobreseyó por cambio de situación jurídica, envirtud de que con posterioridad a la emisión por parte delDirector General de Asuntos Jurídicos del acto reclamado, elPleno de la CFC emitió una resolución en la que sancionó ala quejosa por incurrir en prácticas monopólicas.57 Laresolución del juez fue confirmada por el Tribunal.58 En otroasunto que involucra el requerimiento de información aTelmex, dictado en el expediente IO-01-2000 para lapráctica de diligencias probatorias adicionales, el juezconsideró que no operaba la causal de improcedenciaalegada en relación con el principio de definitividad,porque esgrime que, de consumarse, el acto causaría unperjuicio irreparable a la quejosa, ya que se trata de actosde molestia por virtud de los cuales la CFC tendrá acceso ala documentación de la amparista, lo que trasciende a susderechos sustantivos.59 En revisión se sobreseyó por cambiode situación jurídica, al emitir el Pleno la resolución que pusofin al procedimiento, en conformidad con los artículos 73,56 J.A. 795/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras. JuzgadoOctavo de Distrito “A” en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 10de septiembre de 2000, pag. 14.57 J.A. 193/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Quinto deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 28 de febrero de2002.58 R.A. 2037/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Séptimo TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 4 de febrero de2003.59 J.A. 97/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Décimo deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 14 de agosto de2001.

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fracción X, y 74, fracción III, ambos de la Ley de Amparo.60

Posteriormente, en el mismo expediente IO-01-2000, sereiteró el requerimiento a Telmex. El juez de la causasobreseyó por ser un acto dentro del procedimiento que noes definitivo, y lo hizo con fundamento en los artículos 73,fracción XVIII, en relación con el 114, fracción II, de la Ley deAmparo, y agregó que no se está en presencia del primeracto de aplicación de la legislación de competencia.61

En los requerimientos de información y documentacióndictados en el expediente DE-06-2000, el juez de la causaconsideró que el juicio de amparo era procedente porqueafectaba derechos sustantivos de la quejosa, que no seríanreparados aun cuando obtuviera una resolución favorable.Afirma que los actos irreparables en juicio son “(...) la vida,la integridad personal, la libertad en sus diversasmanifestaciones, la propiedad, etc. (...) tenemos que losactos impugnados contienen las características referidas,en atención a que requiere de la imperante diversainformación (...) e incluso apercibe (...)”.62 Se otorga elamparo en razón de que el Director de Asuntos Jurídicossólo tiene facultades para firmar los acuerdos de trámite yno para requerir información. Aduce que es el Presidente dela CFC, conforme con el artículo 22, fracción VII, del RICFC,quien tiene dichas atribuciones o, en su caso, la delegacióncorrespondiente a favor del servidor público que designe. ElTribunal califica de inoperantes ciertos agravios y enrelación con los artículos 8, fracción IV, inciso a), 25, fracciónIV y 28, fracción IV, del RICFC, confirma que “(...) no le

60 R.A. 28/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Cuarto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 22 de mayo de2002.61 J.A. 231/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Sexto deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 26 de octubre de2001.62 J.A. 795/2001. The Coca-Cola Export Corporation. Juzgado Segundo deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 14 de noviembre de2001, pag. 3.


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otorgan facultad alguna para requerir información, sino queúnicamente la autorizan para supervisar o tramitar eldesahogo de los procedimientos jurídicos que realice laComisión, tramitar o desahogar pruebas, de ahí loinfundado de su agravio”.63

Otras resoluciones

La Comisión Federal de Competencia y PetróleosMexicanos llevaron a cabo un programa simplificado parael establecimiento de nuevas estaciones de servicio, quefue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 deagosto de 1994.

En contra de dicho convenio, diversas empresaspromovieron un juicio de amparo por considerar que lesafectaba, en esencia, por la eliminación de la restricción dedistancia para el establecimiento de gasolineras queoperaba con anterioridad a la emisión del programa. ElJuez de la causa consideró que el convenio “(...) soloconstituye un mecanismo para coordinar las actividades dedos organismos oficiales con la finalidad de combatir yprevenir los monopolios, estancos, concentraciones yprácticas ilícitas, tal como lo disponen los artículos 23 y 24,fracción I, de la Ley Federal de CompetenciaEconómica”.64 El convenio por sí solo no afecta al quejoso,puesto que se refiere a las nuevas concesiones que seotorguen y no rige para los que ya operan una estación deservicio. En consecuencia, sobreseyó en conformidad conlos artículos 73, fracción V y 73, fracción III, de la Ley deAmparo.

63 R.A. 345/2002. The Coca-Cola Export Corporation. Sexto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 de marzo de2003, pags. 27 y 28.64 377/94. Rodolfo Galaviz Barragán. Juzgado Sexto de Distrito en MateriaAdministrativa en el Distrito Federal, 29 de mayo de 1995, pag. 2.NOTA: Varios juicios se resolvieron en el mismo sentido. No se recurrió lasentencia.

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Un caso más es el de G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V., quereclamó que no fue parte en los compromisos presentadospor Kodak Mexicana, S.A. de C.V., en términos del artículo 41del Reglamento de la LFCE, en el expediente administrativocorrespondiente. Con base en los artículos 73, fracción XVIII,en relación con las fracciones II y IV del artículo 114, ambosde la Ley de Amparo, la Juez de Distrito sobreseyó el juicio alconsiderar que en todo caso podría ser una violaciónprocesal, que no afecta sus derechos sustantivos al ser unacto que no le determina responsabilidad alguna, sino quees una incidencia dentro del procedimiento.65 En revisión, elTribunal estimó que la quejosa no tiene interés jurídico en elasunto, ya que el agente económico que presenta loscompromisos en términos del artículo 41 del Reglamento esquien resiente la afectación en su esfera jurídica, más nootros presuntos responsables de las prácticas monopólicas.La resolución de la CFC respecto de Kodak, afirman losMagistrados, no prejuzga sobre la responsabilidad de laquejosa, por lo que confirmaron el sobreseimiento.66

Principio de definitividad ante el Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativa

La CFC sancionó a Carrocerías y AdaptacionesAutomotrices, S.A. de C.V. por haber concertado posturasen una licitación pública. El Juez de la causa sobreseyó eljuicio de amparo por considerar que no se cumplió con elprincipio de definitividad, al no agotar la quejosa el juicio denulidad fiscal, en conformidad con el artículo 11, fracción III,del Código Fiscal de la Federación.67 El Tribunal levantó el

65 1006/2001. G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 6 de marzo de 2002.66 R.A. 339/2002. G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V. Décimo Tercer TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 13 de marzo de2003.67 J.A. P-310/98. Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V.Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el DistritoFederal, 14 de agosto de 1998.


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sobreseimiento y estableció que: “(...) el problema toral adilucidar lo constituye el señalamiento por parte de laComisión Federal de Competencia en la determinación deexistencia de la práctica monopólica de mérito y laimposición de la multa, lo que solamente implica unaconsecuencia de la conducta realizada; por tanto no resultaválido afirmar que el numeral transcrito otorga al TribunalFiscal de la Federación competencia para resolver respectode resoluciones dictadas en materias reservadas a laaplicación de la Ley Federal de Competencia Económica.De tal manera que, aun cuando el juicio de nulidad resulteprocedente respecto de las resoluciones que impugnanmultas por infracción a las normas administrativas federales,como las de la especie, no lo es para juzgar la actuación dela señalada Comisión al declarar la existencia de unainfracción a la Ley que la rige”.68 Concluye el órganocolegiado que no es dable dividir el acto reclamado, enconformidad con el principio de indivisibilidad de lacontinencia de la causa. Sin embargo, en el otro juicio deamparo que derivó de la misma investigación por parte dela CFC, pero con diverso agente económico, el Tribunalconfirmó el sobreseimiento, por considerar que no se agotóel medio de defensa ante el entonces Tribunal Fiscal de laFederación.69

Los procedimientos ante la CFC

Los ordenamientos jurídicos en materia de competenciaeconómica establecen diversos procedimientos. Lasconcentraciones están reguladas en el Capítulo III de laLFCE. Sobre prácticas monopólicas o concentracionesprohibidas está el procedimiento previsto en el Capítulo V dela LFCE. En materia de resoluciones dictadas en mercados

68 R.A. 3893/98. Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V.Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 19de marzo de 1999, pag. 20.69 R.A. 882/2000. Gas Cimmsa, S.A. de C.V. Segundo Tribunal Colegiadoen Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 de marzo de 2001.

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regulados sectoriales, el artículo 50 del RLFCE establece elprocedimiento a seguir o el procedimiento previsto en lasbases de las licitaciones cuando se requiere la opiniónfavorable de la CFC. En contra de dichas resolucionesprocede el recurso de reconsideración que estatuye elartículo 39 de la LFCE. Sobre estos temas se han pronunciadointeresantes ejecutorias.

Del procedimiento de investigación

Se reclamaron por inconstitucionales los artículos 23, 25, 27,28, 29, 30, 31 y 32 del RLFCE, porque la quejosa considerabaque el Ejecutivo Federal creó un procedimiento deinvestigación no previsto en la LFCE. El juez federal determinóque son infundados los conceptos de violación, debido aque dichos artículos regulan el Capítulo V de la LFCE, enrelación con las facultades de investigación de la CFC, enconformidad con los artículos 23, 24, 30 a 34 de la LFCE.Reitera que los artículos reglamentarios no violan la garantíade audiencia, ya que los actos dictados en la investigaciónson de molestia, por lo que no hay acto de privación.70 ElTribunal sobreseyó respecto del artículo 32 porque estimóque no se aplicó a la quejosa. Aclaró que la CFC tienefacultades de investigación en procedimientos que seinicien de oficio o a petición de parte, para lo cual puederequerir informes y documentos. Agregó que justamente elreglamento de la LFCE precisa los alcances del artículo 30de la LFCE, ya que establece pormenorizadamente la etapade investigación prevista en ley. Argumentaron losMagistrados que no hay privación de derechos, ya que es unacto de molestia el requerimiento de información en la quela CFC previene y detecta prácticas monopólicas con elobjeto de proteger el interés general. Respecto de lasupuesta retroactividad en perjuicio de la quejosa, debido aque su título de concesión es anterior a la LFCE, agregaron

70 J.A. 511-98. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en elDistrito Federal. Teléfonos de México, S.A. de C.V, 9 de noviembre de 1998.


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que le es aplicable la LFCE a las situaciones actuales, ya quede otra forma “(...) se llegaría al absurdo de que todosaquéllos concesionarios que obtuvieron una concesiónanterior a la vigencia de esta ley, no podrían ser reguladospor la actividad económica que realicen, lo que entoncesprovocaría un trato inequitativo respecto de aquellosconcesionarios que obtuvieron una concesión bajo lavigencia de esta ley, ya que de pensar en esta forma, unosserían regulados por una ley anterior y otros por la nueva ley,a pesar de que las situaciones que se pretenden regularocurrieron bajo la vigencia de la nueva ley”.71

En otro juicio en primera instancia se resolvió que paradeterminar la constitucionalidad de los artículos 23, 25, 27,28, 30, 31 y 32 del RLFCE en relación con los artículos 30 a 33de la LFCE, no debe atenderse a una exégesis meramenteliteral, sino a una interpretación sistemática, de la que seinfiere que “(...) la intención del legislador de que la etapade investigación sea anterior al emplazamiento, ya que paraque el procedimiento de presunta responsabilidad se inicie,necesariamente debe existir un presunto responsable aquien emplazar, y esa calidad no puede determinarse sinohasta que las autoridades de la Comisión, a través de sufacultad de investigación prevista en el artículo 31 de la LeyFederal de Competencia Económica, se alleguen deelementos suficientes para tal efecto”.72 En este orden deideas, la etapa de investigación es una fase preparatoria alinicio de presunta responsabilidad que establece el artículo33 de la LFCE. Así, los artículos analizados resultanconstitucionales. En cuanto al concepto de violación en elque la quejosa esgrime que el artículo 29 del Reglamento dela LFCE resulta autoincriminatorio, el Juez de la causaestablece que el procedimiento administrativo para71 R.A. 4623/99. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa delPrimer Circuito. Teléfonos de México, S.A. de C.V., 4 de mayo de 2001, pag.221.72 183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 29 de junio de 2001, pag. 26.

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determinar la presunta responsabilidad no tieneimplicaciones penales, por lo cual no puede serconculcatorio del artículo 20 de la Constitución. “Resultaevidente que la garantía con la que cuentan losgobernados para no autoincriminarse, no rige en el ámbitoa que alude la quejosa, ámbito constituido por elrequerimiento de información y documentos a efecto dedeterminar o no la existencia de elementos para determinarsu presunta responsabilidad en la realización de prácticasmonopólicas, toda vez que no reviste el carácter de procesopenal (...)”,73 por lo que niega el amparo a la quejosa. ElTribunal confirmó la sentencia recurrida y precisó que elprocedimiento de investigación está previsto en la propialey, que, si bien precede al procedimiento de presuntaresponsabilidad, no tiene necesariamente que ser seguidapor éste. “(...) Es lógico y apegado a derecho, que elprocedimiento de responsabilidad sea precedido por lainvestigación; pues resultaría inconstitucional incoar unprocedimiento contra una persona sin que la autoridadseñalara, al momento de iniciarlo, qué responsabilidadespresuntas se le atribuye, pues sería inadmisible, para elderecho y la lógica, pretender que fuese en el curso de unprocedimiento ya iniciado, que la autoridad incoadoraaveriguase cuáles son los cargos contra el particularsometido al procedimiento”.74

Por cuanto hace a la impugnación del artículo 24, fracciónI, de la LFCE, se asentó que no infringe la garantía delegalidad, ya que no existe la obligación a cargo dellegislador de expresar una motivación específica delconcepto de “documentos relevantes”. Agrega que dichoconcepto debe interpretarse a la luz del contexto general y

73 J.A. 183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distritoen Materia Administrativa en el Distrito Federal, 29 de junio de 2001, pags.35 y 36.74 R.A. 475/2001 (R.A. 9492/2001). Gracia Liliana Garza Reyes. DécimoSegundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,12 de febrero de 2002, pags. 117 y 118.


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objeto de la creación de la CFC, por lo que “(...) lo«relevante» en cada investigación, dependerá de los actoso actividades que se pretenda investigar y, por ende, nopuede precisarse en forma genérica lo que significa dichotérmino en el artículo señalado”.75 Asimismo, considera laJuez de Distrito que lo preceptuado en el artículo 16constitucional permite a la autoridad verificar elcumplimiento de los reglamentos de policía que, en sentidolato, abarca a todas las autoridades administrativas y no selimita solo al aspecto fiscal.

El procedimiento de concentraciones

La CFC objetó la concentración notificada por The Coca-Cola Company con Cadbury Schweppes, PLC. Inconformecon la resolución, se impugnó ésta mediante el juicioconstitucional. Los conceptos de violación respecto de laconstitucionalidad de la ley fueron desestimados por el Juezde Distrito. Por cuanto hace al mercado relevante y al podersustancial, el Juzgador realizó el estudio de la resolución dela CFC a la luz de los artículos 12 y 13 de la LFCE, y estimó quela CFC fundó y motivó debidamente el acto reclamado, porlo que negó el amparo y la protección de la justicia federal.Entre otras cuestiones, estimó correcta la definición delmercado relevante pues “(...) la sustitución de una bebidacarbonatada, es decir, de un refresco, por otra de cualquierespecie por ser su finalidad saciar una necesidad fisiológica,ya que si bien ésta es una cualidad genérica de dichosproductos, no es válido estimarla como única, porque cadabebida se identifica de acuerdo con sus ingredientes,cualidades nutritivas e incluso hábitos de consumo,circunstancias aducidas en la resolución combatida; o sea,si para determinar el mercado relevante de un producto sedebe observar aquel que comprenda productos idénticos o

75 J.A. 695/96. Ford Motor Company, S.A. de C.V. Juzgado Quinto deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 31 de julio de 1997,pag. 15.

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intercambiables de acuerdo a sus características, precio yuso, es correcto estimar que no solo el género próximo debebida lo determina, sino la diferencia específica entreellos”.76 El mercado relevante estuvo bien definido por laautoridad al estudiar el impacto de la transacción sobre elmercado. En la sentencia se analizan las determinaciones dela CFC, tales como la sustitución en conformidad con losprecios. Por cuanto hace al ámbito geográfico, “(...) seextiende a todo el territorio nacional, en razón de que losderechos que confiere la titularidad de las marcas surtenefectos en todo el país (...)”.77 En lo tocante al podersustancial, estima que la CFC consideró debidamente losíndices de concentración que determinan un alto poder demercado, determinó las barreras por publicidad y refirió loscanales de distribución, incluidos los convenios deexclusividad. En virtud de lo anterior, el Pleno de la CFC “(...)expresó de forma clara y evaluó los criterios legales quedeben observarse para determinar el poder sustancial delagente económico en el mercado relevante que le esespecífico, por lo que se concluye que sí fundó y motivóadecuadamente su resolución”.78

MVS, Multivisión, S.A. de C.V., presentó una demanda deamparo en la que alegó que no fue parte en elprocedimiento de concentración CNT-08-95 sustanciado porla notificación de Grupo Televisa y Telmex, una transacciónconsistente en la adquisición por parte de Sercotel del 49% delas acciones de Cablevisión. La Juez de Distrito sobreseyó eljuicio de amparo porque estimó que, si bien MVS Multivisióntiene una concesión para explotar un servicio público detelevisión restringida, en ningún momento se modifican,revocan o nulifican por virtud de la resolución de la CFC quecondiciona la transacción notificada. Aduce que “(...) según

76 J.A. 356/99. Coca-Cola Company. Juzgado Primero de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 14 de julio de 2000, pags. 40 y41.77 J.A. 356/99, pag. 42.78 J.A. 356/99, pag. 47.


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las propias manifestaciones que vierte la quejosa en sucapítulo de antecedentes de los actos reclamados y deconceptos de violación de su escrito inicial de demanda,sería económica o material, lo cual no le confiere el derechonecesario para impugnar tales actos (...)”,79 por lo quesobreseyó el juicio por falta de interés jurídico de la quejosa. ElTribunal Colegiado revocó la sentencia recurrida porqueestima que la quejosa tiene interés jurídico debido a que “(...)no fue oída en defensa de sus intereses derivados del título deconcesión que ejerce para explotar el servicio de televisiónrestringida por aire (...)”,80 porque si los agentes económicosinvolucrados “(...) solicitan la autorización mediante unadeclaratoria favorable para llevar a cabo tales actos, esevidente que para no impedir la competencia y la libreconcurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similareso sustancialmente relacionados, debe conocerse la opiniónde quien pudiera tener un interés contrario a la fusión,adquisición del control de las sociedades o asociaciones, enconformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del CódigoFederal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria(...)”.81 Afirman los Magistrados que debe respetarse lagarantía de audiencia aun cuando no exista preceptoespecífico en la LFCE. Ello, argumentan, de ninguna maneraviola el artículo 31 de la LFCE, ya que la empresa quejosa es“parte involucrada en la concentración”. Aseveran: “(...) seala libre concurrencia la que determine las mejorescondiciones de calidad y precio, en cualquier tipo de señalesde televisión, buscando siempre el bienestar público en la libreconcurrencia; sin embargo, si no se quiere privar a quienestienen concesiones de sus derechos constitucionales, sin eldebido proceso legal, se deben respetar los derechosderivados del título de concesión de quien explota uno de losservicios de televisión (...)”.82

79 J.A. 331/96. MVS, Multivisión, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 28 de febrero de 1997, pag. 20.80 RA. 2935/97. MVS, Multivisión, S.A. de C.V. Quinto Tribunal Colegiado enMateria Administrativa del Primer Circuito, 19 de mayo de 2000, pag. 171.81 R.A. 2935/97, pags. 173 y 174.82 R.A. 2935/97, pag. 175.

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Grupo Televicentro, S.A. de C.V., presentó un aviso dereestructuración administrativa en términos del artículo 21,fracción II, del RLFCE, el cual fue radicado en el expedienteAVI-CNT-08-2000. La transacción consistió en que aquellaempresa fusionó a Consorcio Alameda, S.A., la cual era susubsidiaria en un 99.99% de las acciones representativas delcapital social. Sin embargo, la CFC consideró que nocumplía con los requisitos previstos en el RLFCE, debido aque Grupo Televicentro había cambiado su estructuraaccionaria. Se otorgó el amparo en primera instancia,porque en conformidad con los artículos 25, fracción IV y 30,fracción I, del RICFC, se otorgan facultades al DirectorGeneral de Concentraciones para dictar acuerdos detrámite y dictaminar los casos de concentraciones, pero nopara emitir resoluciones que impongan obligaciones a laquejosa.83 El Tribunal revocó la sentencia recurrida porconsiderar fundado el alegato de la quejosa de que sudemanda no se enderezó por las facultades de dichofuncionario y se encamina a sentenciar al fondo del asunto,esto es, la interpretación que debe darse al artículo 21,fracción II, del RLFCE. En primer término, dicho artículo noestablece que todos los agentes económicos involucradosdeben cumplir con los requisitos de tenencia accionaria ycon la temporalidad a que se refiere dicho artículo. El avisose da cuando en las concentraciones “(...) uno de losagentes económicos, durante el período mencionado (tresaños) haya tenido el poder accionario real destacadodentro del o los demás agentes que intervienen en latransacción (...) la Comisión no debe sino verificar siefectivamente uno de los agentes económicos, durante lostres últimos años, ha sido de manera directa o indirecta elpropietario o poseedor mayoritario de las acciones o partessociales del o los demás agentes involucrados, sin tener queexaminar si el agente económico con poder accionario

83 J.A. 250/2000. Grupo Televicentro, S.A. de C.V. y otra. Juzgado Novenode Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 15 de agosto de2000.


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mayoritario, ha sido durante los últimos tres años, el titularprincipal, directo o indirecto de sus propias acciones”.84

Afirman que la anterior interpretación es acorde con elartículo 16 de la LFCE, puesto que el aviso es de unaconcentración puramente formal porque se comparte unaproporción alta de las acciones. En suma, la CFC debióconsiderar los requisitos del artículo 21, fracción II, del RLFCE,en relación con Consorcio Alameda, sin tomar enconsideración la estructura accionaria de GrupoTelevicentro.

Los procedimientos en mercados regulados

La CFC emitió una declaratoria en el sentido de que Telmexes un agente económico con poder sustancial en losmercados relevantes de servicios de telefonía básica local,de acceso, larga distancia nacional, transporte interurbanoy larga distancia internacional. En la demanda de amparo,Telmex alegó una serie de violaciones al procedimiento, queen su mayoría fueron desestimadas por el TribunalColegiado, ya que en primera instancia se declaróinconstitucional el artículo 52 del RLFCE. Sin embargo, elórgano colegiado revoca la sentencia recurrida y analiza losagravios expresados por la quejosa. En cuanto al inicio delprocedimiento se establece que la CFC tiene facultades,conforme al artículo 30 de la LFCE, para iniciarinvestigaciones de oficio, sin que esté obligada a justificar larazón para ejercer dicha facultad. La CFC no violó lagarantía de audiencia, toda vez que Telmex fue emplazaday al contestar evidenció su inconformidad. Además, elSecretario Ejecutivo le notificó lo resuelto por el Pleno ycontra ello presentó su recurso, que fue desestimado por elPleno. Si bien al iniciar el procedimiento no había preceptolegal que regulara la sustanciación del mismo, el Tribunal

84 R.A. 4441/2000. Grupo Televicentro, S.A. de C.V. y otra. Primer TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 8 de marzo de2002, pags. 36 y 37.

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examinó lo dispuesto en los artículos 31, 32 y 33 de la LFCE, ylos artículos que la CFC citó en su resolución, a saber el 12 y 13de la LFCE, así como el 63 de la Ley Federal deTelecomunicaciones y 31 de las Reglas de Servicio Local,publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 deoctubre de 1997, y resolvió que la CFC actuó conforme aderecho, sin que fuera obstáculo que, en apariencia, alemplazar a Telmex, la CFC estableciera en definitiva que tienepoder sustancial en cinco mercados, ya que en dichadeclaratoria se le otorgó un plazo de 30 días para probar yalegar lo que a su derecho conviniera. Tampoco, a juicio delTribunal, la quejosa tuvo una defensa a posteriori, ya que laresolución por la que se le emplazó era provisional. Concluyenlos Magistrados: “(...) la autoridad responsable, previo a laemisión de la resolución definitiva, otorgó la oportunidad dedefensa correspondiente a la quejosa, quien en ningúnmomento se vio limitada a desvirtuar las razones por las que sele instauró el procedimiento de investigación (...)”.85 Sinembargo, los Magistrados consideraron que la certificacióndel Secretario Ejecutivo, que hace constar que el Pleno de laCFC ratificó la declaratoria con la cual se emplazó a Telmex,fue conculcatoria de garantías, ya que nunca existió unaresolución formal, sino una decisión escueta de ratificar laresolución preliminar, por lo que, al no existir por escrito lasrazones, motivos y circunstancias por las que la autoridaddeterminó ratificar la diversa preliminar, el Tribunal otorgó elamparo a la quejosa. Aclara que, no obstante el análisis de loque significa el vocablo “ratificar”, la autoridad debió tomaren consideración los argumentos de inconformidad que laquejosa formuló ante la responsable. En este sentido seordenó a la CFC emitir una resolución en la que tomara encuenta lo manifestado por la quejosa y emitiera una nuevaresolución. En suma, el Tribunal resolvió: “(...) la autoridadresponsable omitió pronunciar formalmente la resolución

85 R.A. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 11 de mayo de2001, pag. 99.


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definitiva con que debió concluir el procedimientoadministrativo instaurado a la peticionaria, por vía deconsecuencia resulta que, para tomar la decisión de ratificar oconfirmar su resolución preliminar, fue totalmente omisa enexaminar los argumentos que la demandante esgrimió en sudefensa”.86

Se ha estimado violatorio de las garantías individuales el hechode que la CFC ejerza sus atribuciones en mercados que estánregulados por determinada legislación sectorial. En el amparopromovido por Banamex, el juzgador consideró que la LFCE noes general respecto de la Ley de Instituciones de Crédito, sinoque es la ley específica del artículo 28 constitucional, por lo queregula una situación distinta a la actividad bancariadirectamente, “(...) si la institución de crédito materializasupuestos establecidos en esta ley y que se encuentran fuerade su objeto, como sería el caso de que se actualizara algúnsupuesto de la Ley Federal de Competencia Económica, éstasería aplicable aun cuando se trate de asuntos que no serefieren a la actividad bancaria directamente (...)”.87 El juezconcluye en forma categórica que, de no ser aplicable la LFCE,“(...) nos llevaría al absurdo de afirmar que ninguna otra leypuede regular a una institución de crédito a pesar de que éstarealizara algún tipo de actividad no directamente relacionadacon el objeto de dichas instituciones (...)”.88

En el asunto de poder sustancial de Telmex, el Tribunal estimaque es un agente económico por su intervención en laactividad económica y se encuentra supeditado a la LFCE, yno exceptúa de su aplicación a ninguna clase de agenteseconómicos y tampoco a quienes son titulares de algunaconcesión, y es la CFC “(...) la única facultada parapronunciarse sobre el predominio de algún agente

86 RA. 721/2000, pag. 108. 87 J.A. 065/94. Banco Nacional de México, S.A. Juez Primero de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 18 de marzo de 1994, pag. 14.88 J.A. 065/94, pag. 15.

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económico sobre un determinado mercado relevante(...)”.89 A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes sele ha encomendado la aplicación de la Ley General de Víasde Comunicación con objeto de regular y promover eldesarrollo eficiente de las telecomunicaciones. La empresatelefónica se encuentra sujeta también a la observancia delos ordenamientos relacionados con el servicio público,entre ellos que su actuación se ajuste a los principios del 28constitucional. De ahí que claramente esté sujeta a la LFCEen el ámbito de la actividad económica y de la Ley Generalde Vías de Comunicación, de Telecomunicaciones y a sureglamento por la explotación de la concesión de serviciosde telecomunicaciones. Así, el Tribunal estimó infundado elconcepto de violación, en el sentido de que la CFC no tieneatribuciones para dictar una resolución que declare a unagente económico con poder sustancial. En conformidadcon los artículos 23 y 24, fracción I, de la LFCE, la CFC “(...) esel único órgano facultado para prevenir, investigar ycombatir dichas prácticas monopólicas y, por otra, que elpoder sustancial es justamente uno de los elementos que, deacuerdo con lo dispuesto por el artículo 11, fracción I, de laLey Federal de Competencia Económica, debe tomarse enconsideración para determinar si un agente económico haincurrido o no en tales prácticas, es claro que la Comisión deque se trata cuenta con facultades expresas y exclusivaspara determinar este elemento, como presupuestoindispensable para declarar la existencia de una actividadeconómica proscrita por la ley.”90 Corrobora lo anterior lodispuesto por el artículo 63 que remite a la LFCE para hacertal declaratoria.

En otro asunto también de Telmex, el juez estableció que laCFC es competente para conocer de los casos de la

89 RA. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 11 de mayo de2001, pag. 78.90 RA. 721/2000, pag. 83.


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quejosa, ya que es la autoridad facultada para conocer lamateria de competencia y libre concurrencia, por lo que esinexacto que sea la Secretaría de Comunicaciones yTransportes la competente para conocer de dichosasuntos.91

En otro asunto el Juez de Distrito estimó que, a pesar de quela quejosa presta servicios como concesionaria de losservicios de radiotelefonía móvil con tecnología celular, locierto es que lleva a cabo una actividad empresarial ycompite con sus similares, lo que la hace sujeto de la LFCE.Enfáticamente establece: “(...) no existe precepto algunopor virtud del cual se encomiende de manera expresa a laSecretaría de Comunicaciones y Transportes o a cualquierade sus órganos administrativos que de ella dependen, lafunción de investigar y perseguir los monopolios, las prácticasmonopólicas y concentraciones posiblemente llevadas acabo por las empresas que prestan los servicios detelecomunicaciones”.92

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8, fracción VII,del Reglamento de Comunicación Vía Satélite,Controladora Satelital México, S.A. de C.V., solicitó la opiniónfavorable a la CFC para obtener una concesión paraexplotar los derechos de emisión y recepción de señales debandas de frecuencia asociadas a satélites extranjeros concobertura en México. Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V.,presentó una demanda de amparo por estimar que no fuellamada al procedimiento. La Juez del caso dictó elsobreseimiento del juicio con base en los artículos 74,fracción III, en relación con el 73, fracción V, ambos de la Leyde Amparo, puesto que la quejosa carecía de interésjurídico pues no se afectaban en modo alguno sus derechos

91 J.A. 511-98. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Primero deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 9 de noviembre de1998.92 183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 29 de junio de 2001, pag. 44.

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derivados de la concesión. Adujo que la quejosa reclamaperjuicios económicos consistentes en que tendría queenfrentar una competencia desventajosa porque losagentes económicos tendrían más satélites para prestar elservicio, aunado a que tendrían una estructura de costossumamente privilegiada. Argumentó que los actosreclamados “(...) tienen la finalidad de establecer de inicio,una competencia, la que, si resulta desleal, se tendrán queacudir ante las instancias correspondientes a denunciar talsituación (...)”.93

El Tribunal levantó el sobreseimiento porque consideró que laquejosa tenía “(...) un derecho subjetivo público que se estáviolando precisamente por dedicarse a la explotación de losderechos de emisión y recepción de bandas defrecuencia”,94 y por ello le es aplicable el artículo 50 delReglamento de la LFCE. Por las mismas razones que la Juezconsidera un perjuicio económico, el Tribunal las consideróaptas para probar el interés jurídico. El Tribunal revirtió laapreciación de la Juez de que existía solo un perjuicioeconómico y estableció que esos argumentos de la quejosaeran suficientes para probar su interés jurídico. Agregó que laCFC, al tener por objeto proteger el proceso decompetencia y libre concurrencia, “(...) debe colegirse queel llamado a los ajustes (sic) económicos que pudieranresultar afectados con nuevas concesiones tiene comoobligatorio el que se les oiga y conforme a sus argumentosdecidir sobre la opinión que deba emitir la Comisiónatendiendo a su finalidad esencial”.95 El Tribunal estimó quese vulneró la garantía de audiencia de la quejosa toda vezque, en conformidad con el artículo 50 del Reglamento de

93 J.A. P-703/2001. Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V. Juzgado Séptimo deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 11 de octubre de2001, pag. 5.94 R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001). Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V.Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del PrimerCircuito, 6 de septiembre de 2002, pag. 46.95 R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001), pag. 50.


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la LFCE, existe una investigación primaria y un análisis de lassolicitudes, etapa en la que debe escucharse a todos losagentes interesados antes de la autorización que emita laCFC. Agrega: “(...) en consideración a que el amparo que seconcede es consecuencia de una violación de carácterformal, no tendrá como finalidad dejar sin efectos jurídicoslas concesiones ya otorgadas a las empresas señaladascomo tercero perjudicados (...) pues el otorgamiento de laprotección federal solo será motivo de que la quejosa seaoída en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 50 delReglamento de la Ley Federal de Competencia Económica(...)”.96

En el mismo sentido del caso anterior se resolvió el asunto deSatélites Mexicanos, S.A. de C.V.97 El Tribunal confirmó laresolución en términos similares, pero no hizo referenciaalguna a los títulos de concesión.98

Se promovió amparo en contra de la opinión no favorablepara participar en la licitación públicaAPI/PROG/CONT/02/00 (LI-13-(06)-2000), ya que la CFCconsideró que la asignación de la terminal especializada decontenedores de Puerto Progreso al solicitante, loconsolidaría como único proveedor del servicio demaniobras para la transferencia de contenedores pormedio de terminales especializadas para ello, en el ámbitogeográfico en los estados de Yucatán, Quintana Roo,Campeche, Tabasco y el sur del estado de Veracruz. Eljuzgador estimó que la CFC cumplió con el artículo 12 de laLFCE al definir el mercado relevante, pero no con el artículo9 del Reglamento de la LFCE, al ser omiso en su análisis.Asimismo, determinó que la CFC no desvirtuó lo96 R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001), pag.57.97 P-1057/2001. Satélites Mexicanos, S.A. de C.V. Juzgado Quinto deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 15 de abril de 2002.98 R.A. 317/2002. Satélites Mexicanos, S.A. de C.V. Sexto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 28 de marzo de2003.

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manifestado por la quejosa en un anexo respecto de ladescripción de los servicios similares o sustitutos, quesatisfacen las mismas necesidades del consumidordisponibles en el mercado nacional, por lo que otorgó elamparo para efectos de subsanar dichas violaciones.99 ElTribunal confirmó la protección de la justicia federal yagregó: “(...) [e]s infundado el dicho de la recurrente, alafirmar que de no cumplirse con lo dispuesto por el artículo9° del Reglamento aplicable al caso, tampoco se cumpliríacon lo dispuesto por el artículo 12 de la ley de la materia, envirtud de que en el Reglamento se prevén cuestiones másprecisas que en la ley, en específico, lo relativo a laidentificación de los servicios y determinación del áreageográfica, por lo que debe desestimarse el agravio enestudio”.100

El recurso de reconsideración

La CFC emitió una declaratoria en el sentido de queTeléfonos de México, S.A. de C.V. es un agente económicocon poder sustancial en determinados mercados. El Juezdel conocimiento estimó que el artículo 52 del Reglamentode la LFCE era inconstitucional porque limitaba laprocedencia del recurso. El Tribunal Colegiado revocó laresolución y estimó que es correcto el desechamiento depruebas que no sean supervenientes. Las partes tienenobligación en el proceso de acreditar los extremos de suspretensiones para que el juez llegue a una convicción. LaLFCE prevé la garantía de audiencia en su artículo 33, ypermite probar y alegar en defensa a un agenteeconómico lo que a su derecho corresponda. El recurso esun medio para que la resolución impugnada sea revisada

99 J.A. 578/2000. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz,S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en elDistrito Federal, 30 octubre de 2000.100 R.A. 4513/20001-226. Internacional de Contenedores Asociados deVeracruz, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en MateriaAdministrativa del Primer Circuito, 10 de mayo de 2001, pag. 69.


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por el juzgador, y la parte debe limitarse a destacar los viciosde la sentencia, pero “(...) no es factible que a través delrecurso el promovente pretenda que se analicen pruebasdiversas a las exhibidas en el proceso natural porque, amenos que tengan el carácter de supervenientes (...), eljuzgador se verá imposibilitado para examinar su propioacto a la luz de diversos elementos de juicio que no tuvo asu alcance cuando decidió la cuestión puesta a suconocimiento, dicho de otra forma, el recurso no constituyeuna segunda instancia para probar lo que no se probó enla primera (...)”. 101 Por ello, el Ejecutivo Federal, al expedirel Reglamento de la LFCE con base en el artículo 89,fracción I, de la Constitución Federal, desarrolló la normacontenida en el artículo 39 de la LFCE, lo que no resultaviolatorio de garantías.

En el asunto de la opinión no favorable a Internacional deContenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V. paraparticipar en la licitación pública API/PROG/CONT/02/00,que se comentó líneas arriba, la juez resolvió respecto alrecurso que “(...) para la suscrita no existe la menor duda deque en tratándose de las resoluciones emitidas por laComisión cuando se está en presencia de una licitaciónpública (en donde se requiere la opinión favorable de lapropia Comisión) no procede el recurso de reconsideración(...)”.102 Esto es porque no se está en presencia de unaresolución que ponga fin a un procedimiento, o que tengapor no presentada una denuncia o por no notificada unaconcentración. La resolución fue confirmada.103

101 RA. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 11 mayo de 2001,pag. 62.102 J.A. 578/2000. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz,S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en elDistrito Federal, 11 de octubre de 2000, pag. 29.103 (R.A. 4513/20001-226. Internacional de Contenedores Asociados deVeracruz, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en MateriaAdministrativa del Primer Circuito, 10 de mayo de 2001, pag. 69.

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LAS FACULTADES DE LOS FUNCIONARIOS DE LA CFC

El Secretario Ejecutivo es el encargado de la coordinaciónoperativa y administrativa de la Comisión y da fe de losactos en los que interviene. Tiene a su cargo las DireccionesGenerales Operativas, auxilia al Presidente en los asuntosque se ventilan ante la Comisión Federal de Competencia, ytramita las ejecuciones de las resoluciones del Pleno.

El Secretario Ejecutivo emitió un oficio por el que requirió, encumplimiento de las condiciones impuestas en el CNT-25-95,cierta información a las aerolíneas con relación a activos yrutas que explotan, con apercibimiento de multa. El juzgadorconfirmó la constitucionalidad del artículo 23, fracción XVIIIdel Reglamento Interior de la CFC en relación con el 29 dela LFCE, puesto que asigna diversas atribuciones alfuncionario público para la ejecución de las decisiones de laCFC, que no rebasan el ordenamiento que reglamenta,puesto que “(...) si a dicho secretario le corresponde lacoordinación operativa y administrativa de la Comisión, laque debe entenderse como la realización de los trámites yacciones procedimentales para eficaz (sic) funcionamiento,las atribuciones conferidas a aquél, por la fracción en cita,tiene su razón de ser en la coordinación operativa yadministrativa, que radica precisamente en la realización deactividades en auxilio al trámite de los asuntos que seventilan en la Comisión”.104

El juzgador analizó el oficio reclamado que en su parteconducente dice: “(...) el suscrito cuenta con la facultad dedar cuenta y levantar actas de las sesiones del Pleno y de lasvotaciones de los Comisionados y notificar las resoluciones, asícomo tramitar la ejecución de éstas y de las sancionesimpuestas por la Comisión (...) por instrucciones el Pleno deesta Comisión se le requiere para que dentro de un plazo de

104 J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en MateriaAdministrativa en el Distrito Federal, 29 de octubre de 1999, pag. 15.


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(...) presente la siguiente información (...)”.105 El juzgadorresolvió que se violaba la garantía de seguridad jurídica,porque no se proporcionaron a la quejosa los elementosnecesarios para permitir su defensa, ya se omitió “(...) dar aconocer el contenido, fecha de emisión y características delas instrucciones a que se hace referencia en el oficio defecha primero de junio de mil novecientos noventa y nueve(...)”.106 En la revisión, el Tribunal estimó infundado lo alegadopor la CFC. En particular, respecto de la fe pública delSecretario Ejecutivo resuelvió: “(...) tal fe no debe ni puedeentenderse en el sentido de que basta la palabra delSecretario Ejecutivo para estimar como cierta y legal unaactuación del Pleno de la Comisión Federal de Competencia;pues no debe perderse de vista que el fin primordial de lanotificación es proporcionar al afectado el conocimiento deuna determinación de la autoridad, de manera que al tenerconocimiento de ésta se encuentre en posibilidad de hacervaler todos los derechos que la ley le concede, lo que nopodría llevarse a cabo, como acontece en la especie, sin elconocimiento de la resolución de donde emana el oficioreclamado en el juicio de garantías, por lo que no es dablesostener jurídicamente que la simple palabra de unfuncionario dotado de fe pública, como lo es el SecretarioEjecutivo de la Comisión de Competencia, sea suficientepara lograr el apuntado fin perseguido con las notificaciones,ya que si bien es cierto que conforme con la fe pública delSecretario Ejecutivo pudiera presumirse la certeza de la orden,no sucede lo mismo respecto de la legalidad de la misma”.107

Las facultades del Director de Asuntos Jurídicos de imponerlas multas como medidas de apremio han sido cuestionadas

105 J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en MateriaAdministrativa en el Distrito Federal, 29 de octubre de 1999, pag. 17.106 J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en MateriaAdministrativa en el Distrito Federal, 29 de octubre de 1999 (JA-30-99), pag. 18.107 R. A. 2699/2000. Cintra, S.A. de C.V. Noveno Tribunal Colegiado enMateria Administrativa del Primer Circuito, 13 de noviembre de 2000, pags.30 y 31.

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en el juicio constitucional, en razón de que se alega que elReglamento Interior no le otorga dichas facultades, sino querequiere del acuerdo previo del Secretario Ejecutivo. Se hanestimado fundados los conceptos de violación, en cuanto aque no se ha apreciado en los actos reclamados el acuerdoprevio con el Secretario Ejecutivo que autorice al Director encuestión para imponer los medios de apremio a que hacereferencia la LFCE.

En el oficio de requerimiento de información en el asunto deCoca-Cola, al que se hizo referencia anteriormente, laautoridad lo fundó en los artículos 8, fracción IV, inciso a, 25,fracciones IV y VIII, así como 28, fracción IV, del RICFC, entreotros. El Juez estimó que, si bien el Director General deAsuntos Jurídicos para desempeñar sus facultades puedefirmar los acuerdos o resoluciones de trámite, no tienefacultades para requerir información, y del acto reclamadono se desprende facultad alguna. Las facultades estánotorgadas al Presidente, en conformidad con los artículos 28,fracción V y 31, de la LFCE, 36, primer párrafo, del RLFCE, y21, primer párrafo, y 22, fracción VII del RICFC, por lo que elacto es inconstitucional, ya que el Director General deAsuntos Jurídicos no tiene facultades ni aparece acuerdodelegatorio alguno.108 El Tribunal confirmó la resoluciónrecurrida.109

En el amparo promovido en contra del requerimiento deinformación y documentos realizado a Ford MotorCompany, S.A. de C.V., el Juez consideró debidamentefundado y motivado el oficio, toda vez que se razonarondebidamente las circunstancias del caso y su adecuación alas hipótesis normativas para permitir a la autoridad en la

108 J.A. 795/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras.Juzgado Octavo de Distrito “A” en Materia Administrativa en el DistritoFederal, 10 de septiembre de 2000.109 R.A. 345/2002. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras. SextoTribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 demarzo de 2003.


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investigación de oficio determinar si las cláusulas de losconvenios entre la quejosa y sus distribuidores violaban lasdisposiciones de la LFCE.110

En la investigación por las presuntas prácticas monopólicasrelativas de las empresas que forman el grupo Coca-Cola,en casi todas las sentencias se otorgó el amparo porque, ajuicio de los Tribunales, la CFC no cuenta con facultadespara dictar medidas precautorias o cautelares. Citamos elasunto de Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V., que enesencia coincide con las sentencias dictadas por otrosJuzgados de Distrito y que fueron confirmadas por losTribunales Colegiados. En dicho asunto, la Juez resolvió quela CFC no tiene facultades para emitir el oficio precautorio.El argumento es doble. Por un lado establece que, si bien losartículos 384 y 388 del Código Federal de ProcedimientosCiviles establecen la facultad de decretar las medidasnecesarias para mantener alguna situación de hecho, ellono autoriza a modificar dicha situación. Establece que en lamedida decretada por la CFC “(...) el prohibir su realizaciónen realidad no tiende a la mantención de los hechosexistentes, sino a su suspensión hasta el dictado de laresolución (...)”.111 Por otro, aun si se considera que la ordende la CFC encuadrara en dichos ordenamientos, el artículo34 de la LFCE no establece facultad alguna para manteneralguna situación de hecho, por lo que no puede operar lasupletoriedad del Código de Procedimientos Civiles. Eljuzgador afirma que la LFCE no prevé qué institución jurídicapueda ser supletoria.112 El Tribunal Colegiado de Circuito

110 J.A. 695/96. Ford Motor Company, S.A. de C.V. Juzgado Quinto deDistrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 31 de julio de 1997.El Tribunal confirmó la resolución recurrida. R.A. 4881/97. Ford MotorCompany, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado en MateriaAdministrativa del Primer Circuito, 11 de mayo de 1998.111 J.A. 878/2000. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. JuzgadoPrimero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, pag.114, 31 de enero de 2002. 112 J.A. 878/2000, pags. 114 y 115.

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confirmó la resolución recurrida y añadió que la medida deapremio y la cautelar son de naturaleza distinta, la primera,tiene como finalidad hacer cumplir la orden y lleva implícitauna sanción; la segunda, asegura el objeto del litigio ypreviene que éste no desaparezca, por lo que no puedehablarse de deficiencia en la LFCE, puesto que ésta noremite expresamente a la figura que se pretende suplir ni lasdisposiciones de competencia económica contemplan lasmedidas cautelares. El Tribunal concluyó: “(...) si bien, elCódigo Federal de Procedimientos Civiles es de aplicaciónsupletoria a la LFCE y su Reglamento, por así disponerloexpresamente el artículo 1° de ese Reglamento, al ordenarque se aplicará solo a falta de disposición expresa de la Leyy el Reglamento, significa que para que el Código Federalde Procedimientos Civiles pueda ser aplicado como leysupletoria es indispensable que la figura procesal de lamedida cautelar esté comprendida en la ley que suple yque esta figura se encuentre carente de reglamentación odeficientemente reglamentada, lo que no ocurre en laespecie (...)”.113

En el amparo promovido por otra quejosa del grupo Coca-Cola en relación con los mismos hechos, el argumento en lasentencia es distinto. Se estableció que la supletoriedadopera aun en aquellos casos en los que la ley no contemplela institución jurídica a suplir y cuya suplencia sea necesariapara resolver el conflicto. La referencia es expresa en elartículo 1 del RLFCE, que regula: “En lo no previsto por la Leyni en este Reglamento, se aplicará supletoriamente elCódigo Federal de Procedimientos Civiles.” Los Magistradosresolvieron que si bien en la LFCE no se prevén las medidasprecautorias o cautelares, el RLFE expresamente establecela supletoriedad, y en el caso la cita de los artículos 384 y 388del referido Código es suficiente para acreditar que el

113 R.A. 116/2002-1494. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V., DécimoTercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 31de mayo de 2002, pags. 193 y 194.


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acuerdo está debidamente fundado. Afirman: “(...) dada lanecesidad de la autoridad responsable de hacer uso de lasmedidas cautelares decretadas en el acuerdo deapercibimiento a efecto de cumplir con las funciones que laley le confiere, se justifica la supletoriedad aunque la LeyFederal de Competencia Económica no contemple dichafigura legal, por ser necesaria para la solución del conflicto,mayormente que los preceptos del Código Federal deProcedimientos Civiles, aplicados supletoriamente, no estánen contradicción con el resto de las disposicionescontenidas en la Ley antes citada”.114 En consecuencia, elTribunal revocó la resolución de primera instancia y negó elamparo a la quejosa.

En la fase de investigación, la CFC decretó otra medidaprecautoria en el procedimiento DE-32-99, en el que seordenó reinstalar el servicio de señales de televisión por cablesuspendidas a las empresas denunciantes, apercibiendo que,de no cumplir, se le podrían imponer las multas a que hacereferencia el artículo 34, fracción II, de la LFCE. La juez delcaso consideró que la medida era un acto de molestia y node privación, ya que era una limitación provisional de laquejosa a su libertad contractual, la cual puede convertirseen definitiva al dictarse la resolución correspondiente, entérminos del artículo 33 de la LFCE. Sin embargo, como laautoridad responsable citó el artículo 384 del Código Federalde Procedimientos Civiles, también debió tomar en cuentaque dicha disposición está limitada a lo dispuesto en el

114 A.R.A. 255/2001. Embotelladora la Bufa, S.A. de C.V. Primer TribunalColegiado del Vigésimo Tercer Circuito, 27 de febrero de 2002, pags. 167y 168. Apoya además su resolución en la jurisprudencia “Supletoriedad deLeyes. Cuándo se aplica.” Tercer Tribunal Colegiado en MateriaAdministrativa del Primer Circuito. Semanario Judicial de la Federación ysu Gaceta, novena época, tomo V, enero de 1997, pag. 374. Y en la tesis“Amparo Supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles”,Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, SemanarioJudicial de la Federación, número 2, LXXII/95, novena época, tomo II,agosto de 1995, pag. 279.

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artículo 399 del propio Código, que establece: “No podrádecretarse diligencia alguna preparatoria, de aseguramientoo precautoria que no esté autorizada por este título o pordisposición especial de la ley”. En concordancia con dichadisposición, “(...) se concluye que solo se pueden aplicar lasmedidas precautorias que establece el Código supletorio,siempre y cuando la disposición especial expresamente lascontemple; por lo tanto al carecer el acto reclamado de ladebida fundamentación, la suscrita estima que se transgredeen perjuicio de la quejosa el artículo 16 constitucional (...)”.115

El Tribunal confirmó la sentencia de primer instancia.116

En otro procedimiento, en el requerimiento de información ydocumentos, el Secretario Ejecutivo expresó: “(...) Para llevara cabo ciertas investigaciones que en el sector financiero haemprendido esta Comisión Federal de Competencia, enejercicio de sus atribuciones con fundamento en los artículos(...) se le requiere para que se sirva proporcionar por escrito aesta Comisión la información y documentación (...)” El juezestimó indebido el oficio de requerimiento de informacióndebido a que la autoridad competente no había fundado nimotivado el acto reclamado. En esencia, establece el juez:“(...) la responsable se limita a señalar como fundamento desu actuación, artículos referentes al procedimientomencionado, pero omite expresar el motivo legal pararequerir información y documentación, no siendo obstáculo ala anterior consideración, que haya argumentado que hacetal requerimiento para llevar a cabo ciertas investigaciones, ola finalidad de ellas, atento a lo dispuesto en los artículos 14y 16 constitucionales (...)”.117 Se resolvió que al particular se le

115 J.A. 277/2000. Productora y Comercializadora de Televisión, S.A. deC.V, 9 de junio de 2000, pags. 13 y 14.116 R.A. 2397/2000. Productora y Comercializadora de Televisión, S.A. deC.V. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del PrimerCircuito, 29 de noviembre de 2000.117 J.A. 065/94. Banco Nacional de México, S.A. Juez Primero de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 18 de marzo de 1994, pag. 20.La sentencia no fue recurrida.


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deja en estado de indefensión, al no conocer los motivos porlos cuales la autoridad responsable le requirió determinadainformación.

En el expediente DE-09-04, el Director General de AsuntosJurídicos, en desahogo de pruebas dentro delprocedimiento a que hace referencia el artículo 33 de laLFCE, requirió el original o una copia certificada de losestados de cuenta e información contable, entre otrasprobanzas. El agente económico, al no estar de acuerdocon ello, solicitó el amparo y protección de la Justicia de laUnión. El Juez de Distrito sobreseyó el juicio porqueconsideraba que la amparista debió haber agotado elrecurso de reconsideración previsto en la LFCE. El TribunalColegiado levantó el sobreseimiento y estimó fundados losconceptos de violación, al establecer que el requerimientode información es incongruente ya que por un lado se citael artículo 31 de la LFCE que faculta a la autoridad arequerir informes y documentos y por el otro lo fundamentatambién en el artículo 137 del Código Federal deProcedimientos Civiles que establece que, cuando eldocumento se encuentre en libros o papeles de la casa ocomercio, se deberá fijar con precisión cuál sea, sin que elparticular deba llevar al tribunal los libros. Lo anterior escontradictorio, puesto que “(...) un precepto permiterealizar el requerimiento de que se trata y el otro lo prohíbe,es inconcuso que con dicha situación se dejó a la partequejosa en absoluto estado de indefensión y, por tanto,procede conceder el amparo solicitado”.118

En el amparo promovido por Dinamundo, S.A. de C.V., seimpugnó la resolución de la CFC que impuso una multa ala quejosa por haber ofertado a precios esencialmenteparecidos a los de Carrocerías y Adaptaciones

118 R.A. 2266/94. Vidrio Plano de México, S.A. y otros. Sexto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 de octubre de1994, pag. 34.

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Automotrices, S.A. de C.V. y Vanguardia de la IndustriaCarrocera, S.A. de C.V, en el procedimiento de licitaciónpara la adquisición de autotanques completos concapacidad de 20,000 litros. La CFC estimó que noobstante que dichas empresas son filiales del grupoAutomundo, los tres agentes económicos participaron enla licitación como competidoras entre sí. Las diferenciasporcentuales entre las posturas económicas de lasempresas investigadas no rebasaban el cinco por cientoque señala la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, porlo que de haber resultado ganadora una de ellas, las otrasdos habrían sido designadas también como proveedoras.El Juez de Distrito estimó que la resolución de la CFC fuedebidamente fundada y motivada, ya que haycongruencia en ella y analizó todas las pruebas ofrecidaspor la quejosa. El juzgador resolvió que la CFC sí tomó enconsideración que la quejosa forma parte de un mismogrupo que concertó posturas en las licitacionespúblicas.119

El Juez de Distrito estimó que Aeropuertos y ServiciosAuxiliares podía promover el juicio de amparo en contrade la resolución de la CFC porque, en conformidad con elartículo 9° de la Ley de Amparo, la CFC le ordenósuspender las prácticas monopólicas, lo cual afecta losintereses patrimoniales de la empresa, al limitarle el uso dela infraestructura del aeropuerto y el ingreso porconcepto de tarifa al acceso de las instalaciones. ElTribunal agregó que, si bien ASA, cuando vendeproductos o presta servicios lo hace como autoridad, aligual que cuando cobra tarifas, debe tenerse en cuentaque cuando es sometido a la CFC, tiene los mismosderechos que un particular. “(...) No debe pasar

119 310/98. Dinamundo, S.A. de C.V. Juzgado Segundo de Distrito enMateria Administrativa en el Distrito Federal, 20 de mayo de 1999. ElTribunal confirmó la resolución recurrida. R.A. 3083/99. Dinamundo, S.A. deC.V. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del PrimerCircuito, 23 de junio de 2000.


310

inadvertido que las dependencias o entidades de laadministración pública se encuentran desprovistas de lasfacultades de imperio que ejercen como órganossoberanos, en el procedimiento de investigación sobreprácticas monopólicas instaurado en su contra por laComisión Federal de Competencia, en virtud de que paradeterminar si afectan la libre competencia oconcurrencia en alguna de las áreas de la actividadeconómica, su conducta es analizada como la de unaagente económico que interviene en la producción,procesamiento, distribución, y comercialización de bieneso servicios, en la misma forma que la de cualquier otroparticular, persona física o moral, sin importar lasatribuciones que conforme a las leyes que los regulan lescorrespondan “(...) la situación de los órganos degobierno o entidades paraestatales, ante la ComisiónFederal de Competencia con motivo del procedimientode investigación sobre prácticas monopólicas, es idénticaa la de cualquier otro gobernado de quien se presumarealiza alguna conducta infractora de la Ley deCompetencia Económica, con derecho a manifestar loque a su interés convenga en defensa de su actividad(...)”.120

Finalmente, las condiciones impuestas a Teléfonos deMéxico, S.A. de C.V., en la resolución emitida con motivode la adquisición, por parte de su subsidiaria Sercotel, del49% de las acciones de Cablevisión fueron estimadascomo constitucionales, ya que el Tribunal que conoció dela revisión consideró fundada y motivada dicharesolución, por lo que le negó el amparo y protección dela justicia de la Unión.121

120 R.A. 1897/2000. Aeropuertos y Servicios Auxiliares. Séptimo TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 de octubre de2000, pag. 49.121 R.A. 365/2002-4740. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Décimo TercerTribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 28 defebrero de 2003.

APÉNDICE ESTADÍSTICO

ANEXO I

319

ASUNTOS CONCLUIDOS POR LA CFC

Procedimientos concluidos, 1993-20021

Clasificados por asunto investigado

Procedimientos ante la CFC,juicios de amparo y de nulidad fiscalCifras acumuladas 1993-2002


a/ A partir de 1998, la CFC incluyó como trámite de concentraciones el procedimiento deavisos presentados con fundamento en el artículo 21 del RLFCE.

Concepto Julio-Junio 2do sem. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 93-94 94-95 95-96 de 1996 Total 148 176 250 192 499 514 469 529 603 1,399

Concentracionesa 57 89 109 71 218 195 245 276 311 260Prácticas 30 16 27 17 52 51 41 63 64 68monopólicas y otras restricciones a la competenciaConsultas 14 31 48 14 49 64 41 39 49 40Concesiones, 34 25 31 78 154 164 101 102 104 784privatizaciones, permisos y declaratorias de poder de mercado y condiciones de competenciaRecursos de 13 15 35 12 26 40 41 49 75 247reconsideración

1 Asuntos terminados ante la CFC, esto es, se incluyen sólo los casos queno se encuentran en revisión en la esfera administrativa.


320

ASUNTOS CONCLUIDOS POR LA CFC2

Asuntos concluidos por persona empleada, 1993-2001Comparación sobre bases anualesa

Personal empleado y asuntos concluidos, 1993-2002Comparación sobre bases anualesa

8.00

7.00

6.00

5.00

4.00

3.00

2.00

1.00

0.00

93-94 94-95 95-96 1997 1998 1999 2000 2001 2002

0.90 1.071.52

2.40 2.472.25 2.54

3.05

7.29

a/ Se omitió el segundo semestre de 1996 para homologar los períodos que se comparan.

2 A partir de esta gráfica, sólo se incluyen asuntos concluidos por la CFC,esto es, no se incluyen los juicios de amparo y de nulidad fiscal.

1350

1150

950

750

550

350

150

-50

93-94 94-95 95-96 1997 1998 1999 2000 2001 2002

176

165 165 165 208 208 208 208 198

148

Asuntos concluídos

250

499514

469529

603

1,399

Plantilla

192

a/ Se omitió el segundo semestre de 1996 para homologar los períodos que se comparan.

321

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TOTALContra actos 32 42 5 5 15 30 22 34 80 265 definitivosConvenio Pemex 31 39 0 0 0 1 0 0 0 71RefinaciónResoluciones 1 0 3 1 9 9 12 12 48 95 definitivas de investigacionesResoluciones 0 3 0 4 5 15 9 11 7 54 definitivas de concentracionesResoluciones 0 0 0 0 0 2 0 4 0 6 sobre barreras al comercio interestatalResoluciones 0 0 2 0 1 1 1 6 3 14 de opiniones y consultasResoluciones 0 0 0 0 0 2 0 1 22 25 de competencia efectiva Contra actos 8 3 17 10 18 33 61 90 37 277 intraprocesalesRequerimiento 8 2 8 10 14 21 15 16 183 112de información Oficio de presunta 0 0 0 0 2 1 35 524 6 96responsabilidadRequerimiento 0 1 0 0 0 4 2 13 12 32o desechamiento de pruebasMulta como 0 0 0 0 0 5 5 3 0 13 medida de apremioActo no emitido 0 0 7 0 1 2 2 4 1 17 por esta CFCCFC es tercero 0 0 2 0 1 0 2 0 0 5 perjudicadoMedidas precautorias 0 0 0 0 0 0 0 2 0 2o cautelares

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TOTALContra actos 32 42 5 5 15 30 22 34 80 265 definitivosConvenio Pemex 31 39 0 0 0 1 0 0 0 71RefinaciónResoluciones 1 0 3 1 9 9 12 12 48 95 definitivas de investigacionesResoluciones 0 3 0 4 5 15 9 11 7 54 definitivas de concentracionesResoluciones 0 0 0 0 0 2 0 4 0 6 sobre barreras al comercio interestatalResoluciones 0 0 2 0 1 1 1 6 3 14 de opiniones y consultasResoluciones 0 0 0 0 0 2 0 1 22 25 de competencia efectiva Contra actos 8 3 17 10 18 33 61 90 37 277 intraprocesalesRequerimiento 8 2 8 10 14 21 15 16 183 112de información Oficio de presunta 0 0 0 0 2 1 35 524 6 96responsabilidadRequerimiento 0 1 0 0 0 4 2 13 12 32o desechamiento de pruebasMulta como 0 0 0 0 0 5 5 3 0 13 medida de apremioActo no emitido 0 0 7 0 1 2 2 4 1 17 por esta CFCCFC es tercero 0 0 2 0 1 0 2 0 0 5 perjudicadoMedidas precautorias 0 0 0 0 0 0 0 2 0 2o cautelares

Juicios de amparo y de nulidad fiscal concluidos, 1994-2002

Juicios de amparo ingresados, clasificados por tipo de acto, 1994-2002


Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalJuicios de amparo Ingresados 40 45 22 15 33 63 83 124 117 542Resueltos 40 45 21 14 32 62 72 77 11 374En trámite 0 0 1 1 1 1 11 47 106 168Juicios de nulidad fiscal Ingresados 1 1 1 0 6 9 14 13 43 88Resueltos 1 1 1 0 6 9 7 3 2 30En trámite 0 0 0 0 0 0 7 10 41 58

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalJuicios de amparo Ingresados 40 45 22 15 33 63 83 124 117 542Resueltos 40 45 21 14 32 62 72 77 11 374En trámite 0 0 1 1 1 1 11 47 106 168Juicios de nulidad fiscal Ingresados 1 1 1 0 6 9 14 13 43 88Resueltos 1 1 1 0 6 9 7 3 2 30En trámite 0 0 0 0 0 0 7 10 41 58

3 Acumulación de un amparo el JA-13-2002 al JA-14-2002.4 Juicios de amparo donde también se reclamaron medidas cautelares.


322

CONCENTRACIONES

Clasificados por tipo de resolución,a 1993-2002

Distribución de las decisiones emitidas, 1993-2002

a/ Incluye notificaciones, avisos de reestructuración, investigaciones de oficio y denunciassobre concentraciones.b/ Suma de los asuntos que fueron cerrados, desechados, desistidos o tenidos por nopresentados.

Concepto Julio-Junio 2do sem. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 93-94 94-95 95-96 de 1996 Total 57 89 109 71 218 195 245 276 311 260

No objetadas 52 83 99 63 208 187 220 181 268 238Objetadas 0 1 0 0 2 1 3 3 2 2Condicionadas 5 4 7 3 3 1 6 20 8 5Otras b 0 1 3 5 5 6 16 72 33 15

No Objetadas87%

No Objetadas87%

ObjetadasObjetadasObjetadas1%1%1%

CondicionadasCondicionadasCondicionadas3%3%3%

OtrosOtrosOtros9%9%9%

323

Tiempo promedio de resoluciónClasificados por la complejidad de los asuntos resueltos,1997-2002

Valor de las concentraciones resueltas a

Comparación sobre bases anuales, 1997-2002Pesos constantes de 1993 b


200

150

100

50

0

Casos sin información adicional Casos con información adicional Casos complejos

Plazo máximo1997 1998 1999 2000 2001 2002

23 26 28 2731 32

4561 59 52

60 60 6380

107 110104 121127 113

200

300

250

200

150

100

50

0

1400

Millonesde pesosAsuntos

1200

1000

800

600

400

200

1997 1998 1999 2000 2001 2002

162 161 181 195 242

Asuntos

506443

639

1,168

1,211

840

Monto promedio

179

a/ Incluye el total de concentraciones notificadas conforme al artículo 20 de la LFCE.b/ Se omitió el segundo semestre de 1996 para homologar los períodos que se comparan.


324

PRÁCTICAS MONOPÓLICAS Y OTRAS RESTRICCIONES A LA COMPETENCIA

Clasificados por tipo de resolución, 1993-2002


OtrasOtras27%27%27%

CierresCierres27%27%27%

ón y/oón

SanciSanciSanción y/orecomendacirecomendacirecomendación

28%28%28%

Negativa alNegativa alNegativa aldenunciantedenunciantedenunciante

14%14%14%

Por artí

4%

Por artículoculoculo41 de RLFCE41 de RLFCE41 de RLFCE

4%


Denuncias 19 6 14 8 25 33 26 55 46 59Sanción y/o 4 1 5 0 2 9 3 7 6 20recomendaciónNegativa al 1 1 1 3 1 10 12 33 0 0denunciante Por artículo 41 0 0 0 0 0 1 1 2 2 3del RLFCECierres 0 0 2 2 5 2 0 1 17 17Otrasa 14 4 6 3 17 11 10 12 21 19Investigaciones 11 10 13 9 27 17 15 8 18 9de OficioSanción y/o 6 6 10 2 13 5 6 4 7 3recomendación Por artículo 41 0 0 0 0 0 0 1 0 3 3del RLFCECierres 5 4 3 7 14 12 8 4 8 3


Denuncias 19 6 14 8 25 33 26 55 46 59Sanción y/o 4 1 5 0 2 9 3 7 6 20recomendaciónNegativa al 1 1 1 3 1 10 12 33 0 0denunciante Por artículo 41 0 0 0 0 0 1 1 2 2 3del RLFCECierres 0 0 2 2 5 2 0 1 17 17Otrasa 14 4 6 3 17 11 10 12 21 19Investigaciones 11 10 13 9 27 17 15 8 18 9de OficioSanción y/o 6 6 10 2 13 5 6 4 7 3recomendación Por artículo 41 0 0 0 0 0 0 1 0 3 3del RLFCECierres 5 4 3 7 14 12 8 4 8 3

a/ Incluye denuncias desechadas, desistidas y por no presentadas.

325

Procedimientos de denuncia concluidos, 1993-2002a

Investigaciones de oficio concluidas, 1993-2002a


Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalTotal 19 21 18 10 26 58 45 65 64 43 369Prácticas 0 0 0 2 1 4 1 3 9 1 21monopólicas absolutasPrácticas 18 20 17 8 21 50 28 29 41 30 262monopólicas relativasPrácticas 1 0 0 0 3 2 2 6 1 2 17monopólicas absolutas y relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 monopólicas absolutas y concentración prohibidaConcentración 0 0 0 0 1 1 14 25 10 7 58prohibidaConcentración 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 3no notificadaBarreras al 0 0 0 0 0 1 0 2 2 2 7comercio interestatal Cancelada 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 4

Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalTotal 19 21 18 10 26 58 45 65 64 43 369Prácticas 0 0 0 2 1 4 1 3 9 1 21monopólicas absolutasPrácticas 18 20 17 8 21 50 28 29 41 30 262monopólicas relativasPrácticas 1 0 0 0 3 2 2 6 1 2 17monopólicas absolutas y relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 monopólicas absolutas y concentración prohibidaConcentración 0 0 0 0 1 1 14 25 10 7 58prohibidaConcentración 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 3no notificadaBarreras al 0 0 0 0 0 1 0 2 2 2 7comercio interestatal Cancelada 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 4

a/ Incluye asuntos que pueden ser objeto de revisión en la esfera administrativa.

Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalTotal 24 21 25 41 57 15 20 25 15 8 251Prácticas 1 2 1 7 4 0 6 7 2 3 33 monopólicas absolutasPrácticas 16 18 19 19 24 6 1 9 2 4 118monopólicas relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1monopólicas absolutas y relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 monopólicas absolutas y concentración prohibidaConcentración 0 0 0 0 1 0 1 0 7 0 9 prohibidaConcentración 7 1 4 12 21 9 7 7 4 1 73no notificadaBarreras al 0 0 1 3 7 0 3 2 0 0 16comercio interestatalCancelada 0 0 1 1 10 0 0 0 0 0 12

Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TotalTotal 24 21 25 41 57 15 20 25 15 8 251Prácticas 1 2 1 7 4 0 6 7 2 3 33 monopólicas absolutasPrácticas 16 18 19 19 24 6 1 9 2 4 118monopólicas relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1monopólicas absolutas y relativasPrácticas 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 monopólicas absolutas y concentración prohibidaConcentración 0 0 0 0 1 0 1 0 7 0 9 prohibidaConcentración 7 1 4 12 21 9 7 7 4 1 73no notificadaBarreras al 0 0 1 3 7 0 3 2 0 0 16comercio interestatalCancelada 0 0 1 1 10 0 0 0 0 0 12

a/ Incluye asuntos que pueden ser objeto de revisión en la esfera administrativa.


326

PERMISOS, CONCESIONES, PRIVATIZACIONES Y CESIONES DE DERECHOS

Clasificados por tipo de decisión, 1993-2002



No objetada 30 25 22 63 136 146 90 79 64 25Condicionada 1 0 7 0 1 8 1 2 1 0Objetada 0 0 0 1 2 3 3 6 1 3Otrosa 3 0 2 14 15 6 2 12 35 755


No objetada 30 25 22 63 136 146 90 79 64 25Condicionada 1 0 7 0 1 8 1 2 1 0Objetada 0 0 0 1 2 3 3 6 1 3Otrosa 3 0 2 14 15 6 2 12 35 755

CondicionadaCondicionadaCondicionada1%1%1%

No ObjetadaNo ObjetadaNo Objetada43%43%43%

OtrasOtrasOtras55%55%55%

ObjetadaObjetadaObjetada1%1%1%

a/ Incluye asuntos cerrados, desechados, desistidos y tenidos por no presupuestados.

327


1999a,b

2000a

Se declaró la inexistencia de condiciones de competencia enla prestación de servicios aeroportuarios y en losarrendamientos para la prestación de servicioscomplementarios en los aeropuertos de Cancún, Veracruz,Minatitlán, Villahermosa, Mérida, Cozumel, Oaxaca, Huatulco yTapachula, mismos que conforman el Grupo Aeroportuario delSureste.

Se declaró la inexistencia de condiciones razonables decompetencia en la prestación de servicios de tráfico, serviciode despacho y servicios de seguridad y vigilancia; supervisiónde servicios; suministro y administración de personal;mantenimiento mecánico preventivo y correctivo a equipo deaeronaves de apoyo en tierra en los aeropuertos queconforman el Grupo Aeroportuario del Sureste.

Se concluye que la única forma de llevar a cabo la transacciónsin que se afecte el proceso de competencia y libreconcurrencia y, por ende, sin que se viole la LFCE, es la ventapor separado de las subsidiarias Aeroméxico y Mexicana comoempresas independientes y competidoras entre sí.

Se declaró la inexistencia de condiciones de competencia enla prestación de servicios aeroportuarios y en losarrendamientos para la prestación de servicioscomplementarios en los aeropuertos de Guadalajara, Tijuana,Puerto Vallarta, San José del Cabo, Hermosillo, del Bajío,Morelia, La Paz, Aguascalientes, Mexicali, Los Mochis yManzanillo que integran al Grupo Aeroportuario del Pacífico.

Se declaró la inexistencia de condiciones razonables decompetencia en la prestación de todos los serviciosaeroportuarios, incluyendo el acceso y arrendamiento deespacios para la prestación de servicios complementarios, enlos aeropuertos de Ciudad Juárez, Chihuahua, Reynosa,

DECLARATORIAS Y OPINIONES SOBRE CONDICIONES DE COMPETENCIA

Asuntos concluidos, 1998-2002

Se declaró a Teléfonos de México agente con podersustancial en los mercados relevantes de servicios de telefoníabásica local, de acceso e interconexión, transporteinterurbano, larga distancia nacional y larga distanciainternacional.

1998


328

Monterrey, Torreón, Culiacán, Durango, Mazatlán, Zacatecas,Tampico, San Luis Potosí, Zihuatanejo y Acapulco que integranel Grupo Aeroportuario del Centro Norte.

Se declaró la inexistencia de condiciones de competencia enla prestación del servicio de abordadores mecánicos depasajeros en las modalidades de pasillo telescópico, salamóvil y aerocar, en el Aeropuerto Internacional de la Ciudadde México.

Se concluye que los derechos de paso y arrastre obligatoriosotorgados en los títulos de concesión del Ferrocarril delNoreste y Ferrocarril del Norte-Pacífico; así como de lasnormas oficiales mexicanas emitidas por la SCT en el 2000con el objeto de establecer criterios para la determinaciónde dichos derechos, no involucran prácticas contrarias a lacompetencia en los mercados involucrados.

Se confirmó la resolución por la cual se declaró a Teléfonosde México como agente con poder sustancial en cincomercados relevantes.

Se resolvió que no existen condiciones de competenciaefectiva en 20 de los 35 mercados relevantes de distribuciónde gas licuado de petróleo (gas LP) en el país. De acuerdocon la resolución del Pleno de la CFC, no existen condicionesde competencia efectiva en los mercados relevantesdeterminados en los ámbitos geográficos de GuerreroInterior, Veracruz Sur, Chihuahua Sur, La Laguna, San LuisPotosí, Yucatán, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Jalisco, Chiapas,Oaxaca, Baja California-San Luis Río Colorado, Sonora,Durango, Morelos, Baja California Sur, Campeche, Colima,Nayarit y Quintana Roo.

2001a

2002

a/ En este año se cerró un expediente, por lo que la descripción del caso no se incluye. b/ El Juzgado Primero de Distrito en materia administrativa del Distrito Federal concedió lasuspensión definitiva de la resolución por la que la CFC declaró a Teléfonos de México comoagente con poder sustancial en cinco mercados. La medida cautelar decretada por el Juezestablece que dejará de surtir efectos si el regulador establece obligaciones específicas paraproteger y preservar el interés social y de terceros.

Asuntos concluidos, 1998-2002

329



ónModificarModificarModificarresoluciresoluciresolución

9%9%9%

DecisionesDecisionesconfirmadasconfirmadasconfirmadas

52%52%52%

ónRevocarRevocarRevocar

resoluciresoluciresolución9%9%9%

DesecharDesecharDesecharel recursoel recursoel recurso

29%29%29%

RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN

Clasificados por sus efectos sobre la resolución impugnada,1993-2002

Concepto Julio-Junio 2do sem. 1997 1998 1999 2000 2001 2002

93-94 94-95 95-96 de 1996

Total 13 15 35 12 26 40 41 49 75 247

Confirmadas 1 6 6 9 17 29 17 19 27 155Modificadas 1 1 2 0 2 5 5 4 13 14Revocadas 5 3 5 1 2 3 2 4 13 13Casos desechados 5 5 21 2 3 3 17 19 16 65Otrosa 1 0 1 0 2 0 0 3 6 0

Concepto Julio-Junio 2do sem. 1997 1998 1999 2000 2001 2002

93-94 94-95 95-96 de 1996

Total 13 15 35 12 26 40 41 49 75 247

Confirmadas 1 6 6 9 17 29 17 19 27 155Modificadas 1 1 2 0 2 5 5 4 13 14Revocadas 5 3 5 1 2 3 2 4 13 13Casos desechados 5 5 21 2 3 3 17 19 16 65Otrosa 1 0 1 0 2 0 0 3 6 0

a/ Incluye casos desistidos o sin materia.


330

INFORMACIÓN SECTORIAL,5 2000-2002

2002

2001

2000

0 10 20 30 40

26

39

42020

95

2

1536

1

168

15

2002

2001

2000

0 10 20 30 5040

5

31

034

9

51

2

469

3

1

Consultas Recursos de reconsideración

Prácticas monopólicas y otras restricciones a la competencia

Consesiones, permisos y privatizaciones

189

2002

2001

2000

0 100 300 500200 400 600 700

153

3232

149

179

2431

31

26159

29

66132

140

2002

2001

2000

0 5 15 25 3510 20 30 40

1

411

03

35

1126

4

1236

7

05

23

Concentraciones

Sector de telecomunicaciones y medios electrónicos

Sector de bienes de consumoy otros servicios

Sector de servicios financieros

Sector de serviciosinfraestructura

5 No se incluyen los casos desechados, desistidos y tenidos por no presentados.

331


MULTAS6

MontosPor conducta sancionada, 1993-2002Miles de pesos constantes de 1993a

Empresas multadasPor conducta sancionada, 1993-2002

Montos de multas por tipo de conducta sancionadaCifras promedio, 1993-2002Pesos constantes de 1993

Concepto Julio-Junio 2do sem. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 93-94 94-95 95-96 de 1996

Total 1,019 1,251 235 159 2,008 2,224 2,438 1,295 3,306 1,300

Concentración 1,012 960 107 159 650 1,000 976 831 1,783 653notificada extemporáneamente Prácticas 7 291 83 0 812 488 0 443 1,385 647monopólicas absolutasPrácticas 0 0 45 0 546 736 1,462 20 138 0 monopólicas relativas


Total 1,019 1,251 235 159 2,008 2,224 2,438 1,295 3,306 1,300

Concentración 1,012 960 107 159 650 1,000 976 831 1,783 653notificada extemporáneamente Prácticas 7 291 83 0 812 488 0 443 1,385 647monopólicas absolutasPrácticas 0 0 45 0 546 736 1,462 20 138 0 monopólicas relativas

a/ Cifras calculadas con base en los deflactores del PIB publicados por Banco de México.


Total 6 25 23 0 24 42 27 33 32 19

Concentración 2 9 7 0 17 12 20 18 30 13 notificada extemporáneamentePrácticas 4 16 11 0 6 18 0 7 1 6 monopólicas absolutasPrácticas 0 0 5 0 1 12 7 8 1 0monopólicas relativas

6 Se presentan estadísticas relacionadas con multas pagadas.

90,000100,000

80,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,000

Concentración notificadaextemporáneamente

Prácticas monopólicasabsolutas

Prácticas monopólicasrelativas

63,528 60,244

86,718


332

LEGISLACIÓN DE COMPETENCIA

Síntesis de los cambios institucionales recientes

Fecha

Diciembrede 1992

22 de juniode 1993

13 deoctubre de 1993

5 de marzode 1998

28 deagosto de1998

Evento

El Congreso de la Unión aprueba la iniciativa del EjecutivoFederal para expedir la Ley Federal de CompetenciaEconómica y abrogar la Ley Orgánica Reglamentaria delArtículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios de1934, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal enMateria Económica de 1950, la Ley de Industrias de lasTransformaciones de 1941 y la Ley de Asociaciones deProductores para la Distribución y Venta de sus Productos de1937.

Entra en vigor la Ley Federal de Competencia Económica(LFCE). Se crea la Comisión Federal de Competencia (CFC).

Entra en vigor el Reglamento Interior de la CFC (RICFC).

Entra en vigor el Reglamento de la LFCE.

Se abroga el RICFC de octubre de 1993 y entra en vigor unonuevo.

333


Ordenamiento

Tratado de LibreComercio de Américadel Norte.

Tratado de LibreComercio con la UniónEuropea.

Tratado de LibreComercio con Israel.

Tratado de LibreComercio del Grupo delos Tres entre los EstadosUnidos Mexicanos, laRepública de Colombia,y la República deVenezuela (G-3).

Tratado de LibreComercio con laasociación de LibreComercio Europea (EFTA,por sus siglas en inglés). a

Acuerdo entre México yEstados Unidos sobre laaplicación de sus leyesde competencia.

Acuerdo entre México yCanadá sobre laaplicación de sus leyesde competencia.

Tratados y acuerdos internacionales con implicaciones enmateria de competencia

Contenido en materiade competencia

económica

Capítulo XV. Política en materia decompetencia,monopolios y empresasdel Estado.

Título IV –Competencia, y AnexoXV

Capítulo VIII – Políticasen materia decompetencia,monopolios y empresasdel Estado.

Capítulo XVI: Políticaen materia deempresas del Estado en elartículo 16-03 –Comités.

Capítulo IV.Competencia

a/ La EFTA agrupa a Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.

Vigencia

Suscrito el 17 dediciembre de 1992.Entró en vigencia el 1 de enero de 1994.

Suscrito el 23 demarzo de 2000.En vigor desde el 1 de julio de 2000.

Suscrito el 10 de abrilde 2000.En vigor desde el 30de junio de 2000.

Suscrito el 13 de juniode 1994.Entró en vigor el 1 deenero de 1995.

Suscrito el 27 denoviembre de 2000Entrada en vigor: julio1, 2001.

Suscrito el 11 de juliode 2000.Entrada en vigor: julio11, 2000.

Suscrito el 15 denoviembre de 2001.Autorizado por elCongreso el 13 dediciembre de 2002.


334

Resumen de ordenamientos jurídicos con referenciasexpresas a la LFCE y a la CFC

Ordenamiento

Ley de laComisiónReguladora deEnergía

Reglamento deComunicaciónVía Satélite

Reglamento delServicioFerroviario

Decreto de laLey de losSistemas para elRetiro yReformas yAdiciones a lasLeyes Generalde Institucionesy SociedadesMutualistas deSeguros, paraRegular lasAgrupacionesFinancieras, deInstituciones deCrédito, delMercado deValores yFederal delConsumidor.

Ley deAeropuertos

Para regularprecios y

tarifas

Artículo 23

Artículo 172.El esta-blecimientode basestarifariaspuede ini-ciar a solici-tud de losparticulareso de la CFC

Artículo 68

Fecha depublica-

ción en elDiarioOficial

23 deenero de1998

1 deagosto de1997

30 deseptiem-bre de1996

23 demayo de1996

22 dediciembrede1995

Otras

Artículo 175.La metodologíaque adopte laSCT paraestablecer lasbases tarifariasdebe contar conla opinión de laCFC.

Administradoras deFondos para el Re-tiro (afores) debe-rán notificar a laCFC de su inten-ción de participaren el mercado.La Comisión Regu-ladora podrá esta-blecer los meca-nismos necesariospara evitar la co-misión de prácticasmonopólicas defi-nidas en la LFCE.La instrumentaciónde dichos meca-nismos deberácontar con la par-ticipación de laCFC.

Transfe-rencia dederechosobtenidos en conce-

siones ypermisos

Paradesregularprecios y

tarifasArtículo 3º

Artículo 70

Evaluaciónde

participantesen subastaspúblicas deconcesionesy permisos

Artículo 4°Requisitosque deberáncontener lasbases de laslicitaciones

Requisitosque deberáncontener lasbases de laslicitaciones

Declaratoria decondiciones decompetencia

335


Resumen de ordenamientos jurídicos con referenciasexpresas a la LFCE y a la CFC (continúa)

Ordenamiento

Ley Federal deTelecomunica-ciones

Ley de AviaciónCivil

LeyReglamentariadel ServicioFerroviario

Modificacionesy adiciones a laLey Reglamen-taria del Artí-culo 27 Consti-tucional en elRamo delPetróleo

Reglamento deAutotransporteFederal yServiciosAuxiliares

Reglamento deGas Natural


tarifas

Artículo 47

Artículo 64

Fecha depublica-


7 de juniode 1995

12 demayo de1995

12 demayo de1995

11 demayo de1995

22 denoviembrede 1994

8 denoviembrede 1995

Otras

Artículo 63.Se estableceránobligacionesespecíficas a losconcesionarios deredes públicas quetengan podersustancial en elmercadorelevante deacuerdo a la LFCE


siones ypermisos

Artículo 35.Sólo si setransfierenderechospara explo-tar una redpública detelecomu-nicacioneso una ban-da de fre-cuencias aotros con-cesionarioso permisio-narios quepresten susservicios enla mismazona geo-gráfica

Artículo 47


tarifas

Artículo 43

Artículo 14.En lo relati-vo al trans-porte, al-macenamiento ydistribucióndel gas.

Artículo 81

Evaluaciónde


Artículo 16.Espectro ra-dioeléctricoúnicamente

Artículo 18

Artículos 18,41 y 43



336

Resumen de ordenamientos jurídicos con referenciasexpresas a la LFCE y a la CFC (termina)

Ordenamiento

Ley Federal deProcedimientoAdministrativo

Ley deNavegación

Ley deCaminos,Puentes yAutotransporteFederal

Ley de Puertos

Ley sobreMetrología yNormalización


tarifas

Artículo 19

Artículo 59.Para laimposiciónde precios ytarifasmáximas

Artículo 70-C

Fecha depublica-


4 deagosto de1994

4 de enerode 1994

22 dediciembrede1993

19 de juliode1993

1 dediciembrede 1992

Otras

Artículo 1°.La LFCE quedaexenta de laaplicación de estaLey pues dada suespecialidadcontieneprocedimientosadministrativosparticulares.

Artículo 33, tráficode altura, y artículo34, tráfico de ca-botaje. La SCTpodrá reservar aempresas me-xicanas laprestación de estos servicios detransporte cuandola CFC opine queno se respetan losprincipios de librecompetencia yafecte la sobe-ranía nacional.


siones ypermisos


tarifas

Artículo106Para elestableci-miento detarifas

Artículo 21

Artículo 62

Evaluaciónde


Artículo 36

Artículo 10

Artículo 29


ENCUESTA DE TRANSPARENCIA

ANEXO II

339

RESPUESTAS A LA ENCUESTA DE TRANSPARENCIA1

QUE SUS OPINIONES Y RESOLUCIONES SEAN MUY OBJETIVASImportancia

QUE LA ACTUACIÓN DE LA COMISION SE APEGUEESTRICTAMENTE A DERECHO

Importancia


RegularRegularRegular9.4%9.4%9.4%

ImportanteImportanteImportante5.9%5.9%5.9%

Muy importante

84.7%

Muy importante

84.7%

Evaluación de la CFC

IneficienteIneficienteIneficiente2.4%2.4%2.4%


EficienteEficienteEficiente34.1%34.1%34.1%

MuyMuy Muy eficienteeficienteeficiente




Muy importante

83.5%

Muy importante

83.5%





1 Encuesta elaborada por Serta de México, S.A. de C.V. con el objetivo dedesarrollar y aplicar encuestas a diversos agentes económicos queacuden a la Comisión Federal de Competencia a efecto de conocer laevaluación de los servicios, satisfacción del cliente y transparencia con laque han llevado a cabo sus funciones los servidores públicos de la CFCdurante el año 2002.


340

QUE EL PERSONAL DE LA CFC SEA HONESTOImportancia

QUE SE EVITEN ACTOS DE CORRUPCIÓNImportancia




MuyMuyimportanteimportanteimportante

81.2%81.2%81.2%ImportanteImportanteImportante

8.2%8.2%8.2%


MuyMuyMuyeficienteeficienteeficiente43.5%43.5%43.5%RegularRegularRegular

12.9%12.9%12.9%




Algo/pocoAlgo/pocoAlgo/pocopmportantepmportantepmportante

3.5%3.5%3.5%

MuyMuyMuyimportanteimportanteimportante

78.9%78.9%78.9%


Regular21.2%

Regular21.2%


MuyMuyMuyeficienteeficienteeficiente29.4%29.4%29.4%

341

QUE LA CFC PROPORCIONE INFORMACIÓN OPORTUNAImportancia

QUE EN GENERAL LA CFC SEA MUY EFICIENTEImportancia






MuyMuy Muy importanteimportanteimportante

74.4%74.4%74.4%

Ineficiente8.2%

Ineficiente8.2%

Regular29.4%

Regular29.4%

Eficiente45.9%

Eficiente45.9%

Muy eficiente16.5%

Muy eficiente16.5%




69.4%69.4%69.4%






342

QUE EXISTA AGILIDAD EN LOS TRÁMITES DE LA CFCImportancia

QUE EL PERSONAL DE LA CFC SEA EFICIENTEImportancia





Algo/pocoAlgo/pocoAlgo/pocoimportanteimportanteimportante

3.5%3.5%3.5%

MuyMuyMuyimportanteimportanteimportante

67.1%67.1%67.1%








64.7%64.7%64.7%





343

QUE LA CFC CUENTE CON PÁGINA DE INTERNET EFICIENTEImportancia Evaluación de la CFC



Algo/PocoAlgo/PocoAlgo/PocoImportanteImportanteImportante

2.4%2.4%2.4%

MuyMuyMuyImportanteImportanteImportante

50.5%50.5%50.5%



MuyMuy Muy EficienteEficienteEficiente



Publicación de la Comisión Federal de Competencia de los Estados Unidos Mexicanos.La edición consta de 1 000 ejemplares.Derechos reservados conforme a la ley.


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LA PRIMERA DÉCADA DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA · la falta de competencia y los derechos...

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