Innovación institucionalConcretando el derecho a la participación ciudadana

Autores: Patricio Carpio Benalcázar y Lucio AguirreEdición: Equipo Técnico INTERCOOPERATION-PDDL

Fotografía: Archivo INTERCOOPERATION-PDDL

ISBN: 978-9942-9957-2-8PDDL-INTERCOOPERATIONProyecto de apoyo a la descentralización y el desarrollo local

Sede CuencaDirección: Av. Paseo 3 de noviembre y Los CipresesTeléfonos: (07) 283 0793 - 284 9482

Sede Quito: Hernando Sarmiento N39-77 y Hugo MoncayoTeléfonos: 227 2935 - 227 2362Fax: 243 8545

Sede Ambato:Calle Castillo y Sucre (ex Banco Central) Teléfono: (03) 2422054

Diseño: graphus® 290 2760Impresión: graphus® 322 7507Impreso en Quito-Ecuador

El contenido de esta publicación puede ser reproducido citando la fuente.

CCoonntteenniiddoo

• PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

• OBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

• DESTINATARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

• LA INNOVACIÓN INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

- La crisis del modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6- La necesidad de innovación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9- Retos del municipalismo en el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11- Misión de los gobiernos municipales en la nueva constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

• INNOVACIONES EN LOS CUATRO CANTONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16- La innovación institucional por generaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18- La experiencia en los Municipios de la Cuenca Alta del Jubones CARJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

• HACIA LA SOSTENIBILIDAD INSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35- Innovaciones de cuarta generación: la tarea pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

• BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

PPrreesseennttaacciióónn¿Qué es una institución? En un sentido amplio, es todo aquello que se instituye social-mente. En otras palabras, una institución es un conjunto de convenciones sociales quenos conducen a actuar de cierta manera. Las instituciones tienen normas de conviven-cia, estructuras, identidades y constituyen en el tiempo formas determinadas de hacerlas cosas.

Las formas tradicionales de gestión tenían a la par estructuras de gobierno correspon-dientes. En algunos casos estas estructuras eran cerradas, burocráticas, rígidas e, in-cluso, autoritarias. Cuando las formas de gestión evolucionan hacia modalidades másabiertas, transparentes, democráticas y participativas, entonces las instituciones debenevolucionar adaptándose en forma creativa al nuevo entorno.

Precisamente, la presente publicación trata el tema de la innovación institucional tantopara mostrar la experiencia de INTERCOOPERATION en este tema como para presentaruna serie de criterios orientadores que puedan ser ilustrativos para todos quienes se pro-pongan la promoción de cambios institucionales, especialmente a nivel de gobiernos lo-cales cuyo énfasis es el medio rural.

Patricia Camacho Fernando Terán F.Delegada Regional Coordinador NacionalINTERCOOPERATION PDDL-INTERCOOPERATION

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OObbjjeettiivvoo

Contribuir al entendimiento de los conceptos básicos de la innovación institucional,el alcance y las dimensiones que conlleva.

Promover el desarrollo de la innovación institucional desde una perspectiva integralen las municipalidades.

Difundir criterios de innovación institucional acordes con el nuevo marco constitu-cional y jurídico.

DDeessttiinnaattaarriioossResponsables de las direcciones de planificación, organización institucional y deldepartamento jurídico de los gobiernos locales.

Autoridades y funcionarios de juntas parroquiales, municipios, consejos provincia-les y gobiernos regionales.

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LLaa iinnnnoovvaacciióónn iinnssttiittuucciioonnaall ppaarraa llaaggeessttiióónn tteerrrriittoorriiaall

• La crisis del modelo de desarrollo

El sistema de gestión participativa para el desarrollo local incluye un proceso de inno-vación institucional de las municipalidades como mecanismo para garantizar la soste-nibilidad del proceso a través de la adecuación de enfoques, estructuras y metodologíasal sistema participativo y de planificación que se ha venido implementando en los cua-tro cantones y cuyos contenidos básicos, son ya, una exigencia del nuevo marco cons-titucional para los gobiernos locales.

Para entender, aplicar y evaluar la innovación institucional es preciso conceptualizary contextualizar sus contenidos, pues este proceso tiene implicaciones de forma y defondo que merecen análisis y explicación para comprender sus dimensiones, más aunen el vertiginoso proceso de cambio de época que vivimos actualmente, producto dela galopante globalización y de los cambios políticos que están suscitándose en Amé-rica Latina y particularmente en Ecuador.6

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Un cambio de épocaimplica transformaciones

veloces, cualitativas ysimultáneas en las

relaciones de producción,en las relaciones de poder.

La experiencia humana y lacultura están generando

turbulencias, inestabilidad,incertidumbre,desorientación,

discontinuidad, inseguridad,perplejidad y, por lo tanto,

vulnerabilidadgeneralizada.

José de Souza1 1 De Souza Silva, José, et al, “La Cuestión Institucional: De la vulnerabilidad a la sostenibilidad institucional en elcontexto del Cambio de Época”, Proyecto Nuevo Paradigma, 2001.

Los enfoques que han guiado hasta ahora el quehacer de las municipalidades obede-cen a una concepción del desarrollo sustentada en la idea de que desarrollo es igual amodernización, y por tanto la acción municipal tendría como eje superar la cultura tra-dicional prevaleciente en la sociedad y comunidades, pues esta es concebida comofactor de estancamiento y de traba al progreso. En consecuencia las estrategias de desa-rrollo han supuesto políticas y acciones orientadas a romper las pautas culturales tradi-cionales locales como paso a la modernización y desarrollo.

En concordancia, los esfuerzos institucionales se han desplegado –en el mejor de los casos-en función del crecimiento económico y desarrollo tecnológico para lograr eficiencia en eluso de los recursos naturales y humanos y mejorar los procesos de acumulación de capi-tal de las elites locales (hacendados, mineros, etc.) sin la menor preocupación por la con-servación ambiental o el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de lapoblación, peor por potenciar su identidad o abrir espacios de participación.

Esta lógica de gestión implicó el desarrollo de estructuras institucionales burocráticas,cerradas, verticales y autoritarias consecuentes con el objetivo de explotar territorios ypoblación, sometiendo a las comunidades a un marco de desmovilización y margina-miento de toda gestión política. Madura así el sentimiento de sumisión y extremo respetopor la autoridad, justamente por las distancias y barreras que estas ubican frente a la po-blación carente de derechos, sin conceptos de ciudadanía y en permanente conflictode identidad2; el clientelismo es entonces, la forma natural de entendimiento entre ins-titución y comunidad.

Desde finales del siglo XX, -a pesar de que este, siga siendo el modelo dominante-, em-pieza a generarse teorías y prácticas contrarias que nos llevan a sostener que asistimosa un “cambio de época”3, pues los procesos económicos, políticos, y culturales quehemos vivido por décadas y quizá siglos, atraviesan por grandes transformaciones queestán generando una nueva sociedad con nuevas visiones del mundo y de la vida. Así:

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2 El argumento capital para justificar ideológicamente la dominación, es convencer al dominado sobre lainferioridad de su cultura, y la validez de aquella que se pretende imponer (Cultura y globalización, P. Carpio.Doc. Inédito).

3 De Souza Silva, José, op. cit.

Las estrategias dedesarrollo han supuestopolíticas y accionesorientadas a romper laspautas culturalestradicionales localescomo paso a lamodernización ydesarrollo.

• Frente a la depredación ambiental, se construye una visión ecológica que parte dereconocer derechos a la naturaleza.

• Frente a la globalización, se afianzan las particularidades de pueblos y culturas comosustento de la “unidad en la diversidad” y el desarrollo local aparece como nueva es-trategia de gestión territorial.

• Frente al autoritarismo y la exclusión de una mal denominada democracia, aparecenmúltiples formas de participación desde la base que cuestionan la estructura políticay convocan a la construcción de una democracia participativa y descentralizada.

• Frente al crecimiento económico, se ensayan nuevos enfoques como el “buen vivir”cuyo eje es el desarrollo integral de la comunidad con la naturaleza superando la ide-ología consumista que nos imponen por todos los medios de comunicación masivalas transnacionales industriales.

• Frente al individualismo y la competencia que nos conduce la lógica del mercado, secrean redes de cooperación y acción desde las bases, muchas de ellas con efectos anivel mundial y que demuestran que la globalización, puede ser un instrumento eficazpara cambiar el orden de cosas existentes en la línea de “otro mundo es posible”.

La noción del progreso continúa siendo probablemente laidea-fuerza más potente de la sociedad contemporánea.

Y, sin embargo, la inviabilidad a mediano y largo plazo del modelo civilizatorioindustrialista y depredador se hace cada vez más evidente. La destrucción de la capade ozono, el efecto invernadero, la devastación de bosques, el empobrecimiento desuelos fértiles, la creciente escasez de agua tanto para la agricultura como para el

consumo humano, la acelerada reducción de la diversidad genética, la contaminacióndel aire y del agua, son las principales señales de alarma que nos indican que lahumanidad está llegando a los límites (¿o ya los habrá sobrepasado?) de una

degradación de los sistemas ecológicos, más allá de los cuales podría llegarse aalteraciones irreversibles que harían imposible la vida. No son inagotables los

recursos, ni es infinito el potencial de los ecosistemas del planeta para procesar ycompensar las alteraciones que en éste produce la acción humana.

Estamos cerca o hemos llegado al límite de la capacidad de carga de la Tierra4.Edgardo Lander

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4 Lander, Edgardo.

• La necesidad de innovación institucionalLa vigencia de un modelo de desarrollo aletargado incluye instituciones estáticas buro-cratizadas que funcionan con la ley del menor esfuerzo y que progresivamente acu-mulan un conjunto de problemas y falencias entre las que destacan “… la carencia desistemas de planificación, seguimiento, evaluación, gestión de proyectos, se carece deinformación actualizada y completa sobre los territorios y la priorización de inversionesen muchos casos es más política que sustentada en la realidad; limitada visión holísticadel desarrollo, baja calificación de personal, débiles sistemas de comunicación internoy externo al igual que los sistemas informáticos que en muchos casos son inexistentes;limitada gestión para capitalizar recursos externos y establecer alianzas estratégicas; ca-nales rígidos para la participación ciudadana y ausencia de prácticas de rendición decuentas además de una gestión administrativa y de recursos humanos obsoletas…”5.

En estas condiciones resulta muy difícil que desde la propia institución municipal sepueda generar políticas, programas y proyectos pues conceptual y estructuralmente seencuentran incapacitadas para la innovación del desarrollo y “… si el desempeño deestas organizaciones es errático a lo largo del tiempo, el resultado de esta inconsisten-cia no podrá ser sostenible, pues el desarrollo sostenible requiere también la imple-mentación consistente de políticas, planes, programas y proyectos a lo largo del tiempo.Por eso, no habrá desarrollo sostenible sin organizaciones de desarrollo sostenibles”6.

Es por tanto, imprescindible la correcta adecuación de las instituciones de desarrollocomo las municipalidades al nuevo contexto y entendimiento de los procesos territo-riales y sus nuevas necesidades, y esa adecuación pasa por el cambio institucional entodos sus niveles (organizacional e institucional), pues una institución es una estructuraconstituida que sigue un conjunto de reglas –formales y no formales– que tienen inci-dencia e impacto en la sociedad, según el grado de percepción, e influencia en las de-cisiones y acciones que en las personas y colectivos sociales haya logrado.

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5 Carpio B. Patricio, Op. Cit.

6 Souza Silva, José, op.cit.

Cuando hacemos referencia a la innovación institucional estamos enfocando los cambiosen las “reglas del juego” con las que funciona la institución; en esta perspectiva podemosevaluar si sus enfoques, conceptos, métodos y estructuras organizacionales se correspon-den con las necesidades sociales, políticas, culturales, ambientales y económicas de su en-torno. Innovar significa entonces generar las transformaciones necesarias en todos esosniveles a fin de ajustar la institución al entorno y responder coherentemente a sus necesi-dades; lo contrario es caminar hacia la decadencia institucional, burocratización y pérdidade legitimidad y confianza de su entorno social, pues las reglas del juego que utiliza, ya noson funcionales en la sociedad que ha evolucionado hacia otras perspectivas.

Por esto, un cambio en las “reglas del juego” de las organizaciones es imposible sin unatransformación profunda en los modelos mentales individuales y en los marcos institu-cionales de referencia que a su vez inciden en la percepción, las decisiones y las ac-ciones colectivas en dichas organizaciones. Sin la comprensión de esta distinción, esimposible conceptualizar la sostenibilidad institucional.

En la dinámica municipal ecuatoriana, los cambios globales, el nuevo escenario políticolatinoamericano, el impulso constitucional a la democracia participativa, y la emergen-cia de una sociedad más deliberativa y participativa, obliga a la institucionalidad muni-cipal a diseñar un nuevo sistema de ideas, enfoques, métodos y ordenamientoorganizacional para impulsar y facilitar la gestión territorial desde la óptica del desarro-llo local y la democracia directa.

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Innovar significaentonces generar las

transformacionesnecesarias en todos esosniveles a fin de ajustar lainstitución al entorno y

respondercoherentemente a sus

necesidades.

“La dimensión constituida por las “reglas del juego” corresponde a la dimensióninstitucional, que es el lado blando de las organizaciones: el conjunto de las“reglas” que influencian la percepción, las decisiones y las acciones de lamayoría de los que integran la organización y de los actores sociales de su

contexto relevante. Estas reglas, que son formales e informales, incluyen valores,creencias, compromisos, principios, hipótesis, premisas, enfoques, modelos,paradigmas, teorías, políticas, planes, misiones, estrategias, prioridades,

objetivos, normas, leyes, etc. La dimensión organizacional corresponde, en cambio, al lado duro de lasorganizaciones: su infraestructura y recursos materiales, la respectiva

distribución espacial de esa infraestructura y recursos materiales, el conjunto delos seres humanos que la integran y la estratificación funcional que asigna roles a

estas personas en el espacio material de la organización”.José de Souza Silva, Juan Cheaz Pelaez, Johana Calderón Romero,“La Cuestión Institucional: De la vulnerabilidad a la sostenibilidadinstitucional en el contexto del Cambio de Época”, Proyecto Nuevo

Paradigma, 2001.

• Retos del municipalismo en el EcuadorEl municipalismo en América Latina y Ecuador atraviesa por un momento histórico de-terminante por los procesos de descentralización y reforma del Estado que se vienendando en la mayoría de los países y donde se les asigna competencias y responsabili-dades claves para el desarrollo territorial, por ello, existen dos opciones: mantenersedentro del modelo tradicional de gestión institucional o asumir el reto de pensarse a símismo como Gobiernos locales y adecuarse a un nuevo ordenamiento político-institu-cional funcional al desarrollo local.

De las experiencias que sistematizamos en la cuenca del Jubones, nos encontramosque a partir de nuevos liderazgos políticos, los municipios están encarando nuevas di-námicas de gestión con la participación ciudadana y la concertación social para mejo-rar servicios y promover calidad de vida en la población. Estos municipios hanacumulado una increíble experiencia que actualmente les ha permitido estar en

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mejores condiciones de cumplir los nuevos roles que la constitución ecuatoriana lesexige como gobiernos locales, están avanzando equilibradamente en el manejo de nue-vos enfoques de desarrollo y gestión, adecuando sus estructuras institucionales a los es-quemas participativos y de transparencia que la nueva democracia está impulsando ennuestro país.

• Misión de los gobiernos municipales en lanueva constitución

La nueva constitución del Ecuador otorga a las municipalidades la denominación de“gobiernos autónomos descentralizados”, y establece para ellos –y los otros niveles degobierno- la obligatoriedad de la planificación de manera “participativa, descentrali-zada, desconcentrada y transparente”; esta planificación debe estar articulada a la pla-nificación nacional y provincial y debe incorporar la planificación al nivel de lasparroquias.

Incorpora además un conjunto de mandatos sobre participación ciudadana que se re-cogen fundamentalmente en el siguiente artículo:

Y para canalizar organizadamente el proceso participativo, en el artículo 100, se plan-tea la conformación, en todos los niveles de gobierno, de instancias de participación ciu-dadana (veedurías, asambleas, cabildos, observatorios y otras instancias que laciudadanía promueva) con la misión de formular políticas y planes de desarrollo, esta-blecer control social sobre la gestión pública (transparencia), elaborar presupuestosparticipativos, entre otras tareas.

Por su parte, en el artículo 96 se reconoce a las organizaciones sociales “… como ex-presión de la soberanía popular para desarrollar procesos de autodeterminación e

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Art. 95. Las ciudadanas yciudadanos, en formaindividual y colectiva,

participarán de maneraprotagónica en la toma dedecisiones, planificación y

gestión de los asuntospúblicos, y en el control

popular de las institucionesdel Estado y la sociedad, y

de sus representantes, en unproceso permanente deconstrucción del poder

ciudadano. Laparticipación se orientará

por los principios deigualdad, autonomía,deliberación pública,

respeto a la diferencia,control popular,

solidaridad einterculturalidad. Laparticipación de la

ciudadanía en todos losasuntos de interés público

es un derecho, que seejercerá a través de los

mecanismos de lademocracia representativa,

directa y comunitaria7. 7 Constitución de la República del Ecuador, 2008.

incidir en las decisiones y políticas públicas y en el control social de todos los nivelesde gobierno, así como de las entidades públicas y de las privadas que presten serviciospúblicos… ”8.

Todo este bagaje constitucional conlleva la necesidad de que estas instituciones ade-cuen sus estructuras y enfoques al nuevo escenario socio político y de nuevas compe-tencias, fundamentalmente para la planificación y los presupuestos participativos asícomo para el control social.

En la experiencia de los cuatro cantones de la cuenca del Jubones, se han dado unaserie de cambios tanto a nivel de ordenanzas otorgando reconocimiento legal a variasde las instancias de participación ciudadana como Asambleas y comités de desarrollo,como a nivel de normar los procesos de planificación y presupuesto participativo y enlas propias estructuras organizacionales para generar los espacios institucionales quepuedan responder a esta nueva lógica.

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8 Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 96.

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FORTALEZAS

• Los cuatro municipios cuentan con un plan de desarrollo queorienta la gestión institucional.

• Dentro del Modelo de Gestión Participativa están activas lasAsambleas Cantonales, Parroquiales y comunitarias; que sonespacios de transparencia, rendición de cuentas, toma dedecisiones de la población, especialmente en el presupuestoparticipativo.

• Se ha puesto en funcionamiento el Comité Ampliado de Des-arrollo Cantonal, las mesas temáticas y el comité interinstitu-cional con organizaciones comunitarias, municipalidad einstituciones públicas y privadas.

• Conocimiento de la población del presupuesto municipal.

• El sistema de gestión participativa ha mejorado la imagen ins-titucional por la inversión directa con las comunidades a tra-vés del PP.

• Se trabaja con organizaciones comunitarias y se coordina conellas.

• Los empleados y trabajadores conocen sus funciones y estáninmersos en los procesos de cambio institucional bajo elnuevo modelo de gestión.

• Cercanía entre autoridad y población.

• Tiene capacidad de legislar a través de ordenanzas e institu-cionalizar procesos.

• La cobertura de servicios se ha incrementado gradualmenteen las áreas de intervención producto de la mejor gestión.

• Fortalecimiento en la planificación institucional, la cual estáen vigencia en los cuatro municipios de la Cuenca Alta delRío Jubones.

• Se han fortalecido las capacidades de los gobiernos localespara generar respuesta a las demandas de la población.

• Han conformado y fortalecido las organizaciones de pro-ductores a nivel cantonal (legalización).

OPORTUNIDADES

• Marco constitucional favorable al fortaleci-miento de municipios como gobiernos loca-les autónomos y descentralizados.

• Credibilidad ciudadana en las municipalida-des e interés creciente de la población porinvolucrarse en el sistema de gestión partici-pativo.

• Apoyo de la cooperación internacional.

• Los gobiernos locales en espacios de discu-sión y reflexión, han podido ligar su planifi-cación al Plan Nacional.

• La agenda agropecuaria provincial fortalecela productividad territorial.

• Descentralización ambiental provincial; quepermite el fortalecimiento de los municipiosen sus capacidades y la articulación a las nue-vas competencias.

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DEBILIDADES

• Orgánicos funcionales desajustados a los nuevos procesosque desarrolla la institución y que exige la constitución.

• Ausencia de indicadores de desempeño para la evaluacióninstitucional.

• Bajos niveles de coordinación, cooperación e informaciónentre departamentos.

• Ineficaces mecanismos de comunicación interna y externa.

• La clasificación del personal por funciones no correspondea los perfiles profesionales.

• Bajo nivel de conectividad y desarrollo informático.

• Los servicios públicos aún no llegan a toda la población.

• Ineficiencia en el manejo de recursos por persistencia de cul-tura burocrática y procesos obsoletos.

• Equipamiento insuficiente para cumplir funciones.

• No se promueve capacitación ciudadana.

• Rotación e inestabilidad laboral de técnicos en el área de pla-nificación estratégica y participación ciudadana no permiteuna sostenibilidad en el proceso de gestión participativa yen la innovación institucional.

AMENAZAS

• Bajo nivel de autogestión y alta dependenciade recursos económicos del Estado.

• La nueva legislación aun no tiene procedi-mientos ágiles y rápidos para la gestión mu-nicipal.

• Existen indicios de re-centralización desde elEstado.

• El bajo nivel organizativo en las comunidadespara actuar en el sistema de gestión partici-pativo.

• Cierta insatisfacción ciudadana por necesi-dad en servicios básicos.

• Persistencia de la partidocracia y de la cul-tura clientelar.

• Personal reactivo (funcionarios y concejales)al cambio institucional.

• Cambios políticos e inestabilidad de proce-sos.

Fuente: investigación directaElaboración: P. Carpio

IInnnnoovvaacciioonneess eenn llooss ccuuaattrroo ccaannttoonneessEntre las principales competencias y funciones de los gobiernos municipales está laprestación de servicios públicos de calidad y promover el desarrollo en sus dimensio-nes económica, social, ambiental y política en su circunscripción territorial, en la bús-queda de la equidad y con participación y democracia.

Desde el año 2005, en los casos de San Fernando y Oña; en Nabón desde 1999 y Giróndesde el 2000, por decisión y voluntad política de sus autoridades se inicia un nuevoproceso de gestión en el seno del gobierno cantonal dando luz a una nueva forma deejercer el poder fundamentada en la participación de la sociedad civil e involucrandoa las instituciones públicas y privadas en el proceso de planificación.

Para viabilizar estos cambios, es necesario desarrollar capacidades humanas en el terri-torio y contar con la suficiente madurez política para llegar a consensos; generando unaadecuada articulación entre la población, las diferentes instituciones y el gobierno local.Por ello, para hacer efectivo estos propósitos, se requiere que la estructura del munici-pio responda a los ejes del plan de desarrollo cantonal y sus departamentos, jefaturasy más estamentos y que estén sintonizados a esta dinámica, estos cambios se requierenpara ser eficientes, eficaces, transparentes y dar los pasos hacia la gobernabilidad y elejercicio del control social.

Entrar a nuevos estilos de gestión local implica cambiar las diferentes normativas de fun-cionamiento interno, como por ejemplo actualizar el orgánico-funcional, roles y funcio-nes, el sistema de medición municipal, una adecuada comunicación interna y externa yun sistema de planificación que se articule a la planificación provincial y nacional. Ellopermite responder a los nuevos desafíos y aspiraciones de la ciudadanía, para contri-buir a reducir la pobreza, la exclusión y alcanzar la visión que los cuatro cantones se hanpropuesto.

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“… los cuatroelementos anteriores(base documental,

proceso organizativo dela sociedad civil,

Comité de CoordinaciónInterinstitucional yFortalecimiento de

Juntas Parroquiales)son el reflejo de unanueva concepción

actuante en el marco deldesarrollo local: una

nueva visión de larelación Estado-

Sociedad Civil, asícomo una nueva visiónde sí mismos por partede los actores sociales,

lo cual implica laruptura de la

mentalidad clientelar ypaternalista muy

presente hasta hacepoco en los procesos

locales y nacionales”.Plan de

FortalecimientoInstitucional de laMunicipalidad de

Nabón9

9 Municipalidad de Nabón, “Plan de Fortalecimiento Institucional de la Municipalidad de Nabón”, 2002, Consultor,Jorge Carrera.

Los gobiernos locales deben contar con indicadores, que sean levantados desde lascomunidades que permitirá evaluar los avances en la aplicación de la planificación y elefecto de la inversión pública en el territorio; por lo tanto, es necesario contar con esainformación para estructurar un sistema integrado de indicadores por comunidades,considerada la unidad básica de la planificación.

Pese a que los cuatro cantones, han venido trabajando desde hace cinco años en elmarco del modelo de gestión participativa. Los procesos de gestión y las instancias par-ticipativas que articulan a las autoridades públicas con la población están vigentes y semantienen con legitimidad social en los 4 cantones de la Cuenca Alta del Río Jubones.Un balance del proceso de innovación institucional y de los elementos que aún estánpor diseñarse, los consignamos a continuación.

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Los gobiernos locales deben contar con indicadores, que sean levantados desde lascomunidades lo que permitirá evaluar los avances en la aplicación de la

planificación y el efecto de la inversión pública en el territorio.

La innovación institucional por generacionesComo ya señalamos anteriormente, los municipios de Nabón, Oña, San Fernando y Girónson pioneros en el austro ecuatoriano en implementar un nuevo modelo de gestiónorientado a incorporar la participación ciudadana y la gobernabilidad democráticacomo ejes transversales de su quehacer adelantándose a lo que hoy es ya norma cons-titucional para los gobiernos municipales. En esta perspectiva, el PDDL ha jugado un rolprotagónico en la innovación institucional al desarrollar por varios años un proceso deasesoría y acompañamiento técnico y metodológico apoyando las transformacionesmás sustanciales que han procesado estas municipalidades.

La primera generación de procesos de innovación institucional que estos municipios im-plementaron fue el de transformarse de Concejos Cantonales a Gobiernos locales, estehecho no es un simple cambio de denominación, por el contrario tiene connotacionesde fondo: el asumir responsabilidades y competencias de gestión territorial integral, degobierno. Esta decisión parte de que todos estos cantones realizaron sus respectivosplanes estratégicos de desarrollo local o cantonal en donde se consignan las aspiracio-nes territoriales a futuro y se definen las líneas estratégicas prioritarias para alcanzar lavisión concertada.

Para ello necesariamente debieron superar la visión tradicional, esto es, las obras de in-fraestructura: canchas, veredas, casas comunales, etc., y pensar en el desarrollo local queimplica un enfoque de consenso sobre el territorio y una acción integrada sobre todossus componentes como son lo económico, lo social y cultural, lo ambiental y lo políticoinstitucional.

Para la viabilidad del plan de desarrollo estas municipalidades incorporan en una se-gunda generación de innovaciones, el presupuesto participativo, como instrumentoclave de la participación comunitaria, pero a su vez para poder implementarlo, crean unconjunto de instancias de participación y deliberación ciudadana como asambleas, co-mités, etc.18

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Concomitante a estos cambios, las municipalidades hicieron ajustes y cambios a su or-gánico funcional, pues su estructura adolecía de algunas debilidades que debieron sersuperadas con consultorías especializadas. En el siguiente cuadro, podemos ver algu-nas de las conclusiones sobre este aspecto en los cuatro municipios10:

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Los orgánicos funcionales y sus problemas en los cuatro municipios de la Cuenca del Jubones

• Existen contradicciones en las ordenanzas que describen el orgánico funcional, debenser revisadas y ajustadas a la Constitución vigente.

• Con el nuevo modelo de gestión y la creación de nuevos departamentos y direccioneses necesario una redistribución de funciones y competencias para lograr unacorrespondencia y coherencia integral.

• Existe dispersión de funciones entre departamentos y no hay coordinación adecuadaentre ellos. Cada departamento actúa bajo su propia dinámica, no como un sistemainstitucional.

• El personal no está efectivamente asignado: no hay relación entre formaciónprofesional y función que desempeña; hay confusión de roles.

• No existe una instancia de análisis de desempeño interno, de seguimiento y evaluaciónde la gestión institucional.

• Los departamentos no cuentan con una “Misión” definida.

• Baja capacidad de respuesta de los departamentos.

• Flujo de información deficiente.

Las reformas y cambios en el orgánico funcional constituyen temas delicados en las mu-nicipalidades pues un proceso de esta naturaleza aparece a los funcionarios como una“amenaza” a su estabilidad y se generan resistencias, disminuyendo la posibilidad decambios de fondo, por ello en este ámbito siempre quedan tareas pendientes y pro-blemas sin resolverse.

10 OFIS, Consultoría, “Sistema de Planificación Institucional Integrado a la Gestión Participativa en lasmunicipalidades de Oña y San Fernando”, 2009; Consultorías de Fortalecimiento Institucional en Nabón;Consultoría sobre Fortalecimiento institucional en Girón (J. Carrera).

La tarea es construir un organigrama funcional, aplicable y articulado al plan de desarro-llo cantonal, que permita a la institución funcionar como un sistema interdependienteentre departamentos, y dentro de ellas con funcionarios competentes, capacitados yejerciendo sus conocimientos en funciones que correspondan a su formación, con en-foque de equipo y bajo indicadores de desempeño.

En la tercera generación de innovaciones institucionales y para legalizar el nuevo modelode gestión que había venido funcionando por varios años sin una reglamentación defi-nida, diseñan y aprueban en el seno de sus respectivos Concejos Municipales orde-nanzas que regulan el proceso en su conjunto.

El argumento jurídico que sustentan estas innovaciones, se encuentra en la propia or-denanza y hace relación a la Constitución de la República, a la Ley Orgánica de RégimenMunicipal, a la ley de descentralización del estado y participación ciudadana, a la leyorgánica de transparencia y acceso a la información pública y a la ley orgánica de jun-tas parroquiales.

Es fundamental explicar los contenidos de esta ordenanza pues constituye el principal ele-mento de innovación institucional de estos municipios en toda su historia; implica ademásafianzar uno de los pilares centrales para garantizar la sostenibilidad de estos procesos ysignifica institucionalizar la ruptura del sentido vital de hacer gestión pública, además quepuede servir como modelo para iniciativas semejantes en otros cantones del país.

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La tarea es construirun organigrama

funcional, aplicable yarticulado al plan dedesarrollo cantonal.

El objetivo que propone la ordenanza es propiciar la participación ciudadana a travésde un marco jurídico regulatorio y con instrumentos metodológicos específicos para suaplicación. Define con claridad los conceptos básicos y los procedimientos operativosdel modelo de gestión participativa y sus espacios, el sistema de planificación, el pre-supuesto participativo y la institucionalidad necesaria para la gestión.

El concepto de participación ciudadana que incorpora la ordenanza abarca los ámbi-tos de información, ejecución y evaluación en los temas relacionados a la gestión mu-nicipal, a lo que debemos agregar la posibilidad de presentar proyectos y revocatoriadel mandato que se plantea en la constitución con lo cual el cuadro para la participa-ción ciudadana queda abierto y su aplicación debe canalizarse a través de instancias oespacios adecuados.

Los espacios de participación tienen como finalidad facilitar la relación y coordinaciónentre la ciudadanía y la municipalidad en las áreas de planificación y el presupuestoparticipativo, para ello se reconoce a las asambleas cantonales, las parroquiales y loscomités de desarrollo, cuyas funciones son las siguientes11:

• La definición de necesidades y diagnóstico de las condiciones locales.

• La determinación de prioridades de estrategias y acciones públicas.

• La decisión sobre el destino de fondos municipales, en lo relacionado al presupuestoparticipativo.

• La gestión ante entes públicos o privados para aportes financieros o técnicos a lasacciones de desarrollo local.

• La co ejecución de obras.

• El control ciudadano y la rendición de cuentas.

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11 Ordenanza del modelo de Gestión Participativa , Municipalidad de Nabón, 2005-2009.

El objetivo que proponela ordenanza espropiciar laparticipación ciudadanaa través de un marcojurídico regulatorio ycon instrumentosmetodológicosespecíficos para suaplicación.

Para sostener el esquema participativo, el artículo seis de la ordenanza plantea la ne-cesidad de fomentar organizaciones sociales en cada nivel con la finalidad de articularen la planificación cantonal las demandas del territorio según sus especificidades.

La legislación incluye además las pautas de funcionamiento del “comité de coordina-ción interinstitucional” con la finalidad de organizar coherentemente la participación delas instituciones públicas y privadas en el desarrollo local; adicionalmente se crean lasmesas de concertación o mesas temáticas conformadas por los actores públicos, pri-vados, y organizaciones que estén involucrados en un tema específico como salud, am-biente, desarrollo económico, etc.

Una vez establecida la cancha de juego para la participación ciudadana, la ordenanzadetermina los conceptos y procedimientos para la planificación estratégica participativa,la planificación operativa municipal y el presupuesto participativo; la primera orientadaa la formulación y actualización del plan de desarrollo cantonal; la segunda para la ges-tión de la municipalidad según las demandas de comunidades y parroquias; y el pre-supuesto participativo para el diseño, la ejecución, y veeduría del presupuestomunicipal, con sus montos y criterios de priorización y distribución.

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Una vez establecida lacancha de juego para la

participaciónciudadana, la

ordenanza determina losconceptos y

procedimientos para laplanificaciónestratégica

participativa, laplanificación operativa

municipal y elpresupuesto

participativo.

La ordenanza ubica transversalmente la obligación institucional y de sus autoridadespara la rendición de cuentas, así como de la ciudadanía a ejercer veeduría y control so-cial sobre el proceso, el presupuesto y la calidad del servicio.

Para completar la lógica del modelo de gestión participativa, se contempla la institu-cionalidad necesaria para implementar orgánicamente el proceso ubicando una direc-ción de Gestión de Desarrollo Social como responsable de poner en práctica el sistemaparticipativo a través de una metodología específica, con promotores locales y con unsistema de comunicación social.

Y por último, para afianzar este proceso de innovación institucional, el PRODER (Pro-grama de Desarrollo Rural) del Ministerio de Inclusión Económica y Social, está pres-tando su contingente para que estos municipios desarrollen consultorías de reingenieríainstitucional a nivel del orgánico funcional, de comunicación y de evaluación, en lo quepodríamos denominar una cuarta generación de innovaciones institucionales.

En este ámbito las municipalidades de San Fernando y Oña (antes ya Nabón con otrosrecursos) cuentan con propuestas definidas de re organización interna, de comunica-ción y de un sistema de indicadores que contempla los aspectos de participación y de-mocracia, de desarrollo local y servicios y de desempeño organizacional.

Un esquema de sistematización del proceso de innovación institucional en los cuatrocantones, se resume en el siguiente cuadro:

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Sistematización de la innovación institucional en los cuatro cantones -POR GENERACIÓN-

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Generación

PrimeraGeneración

Elementos

• Planes estratégicos de desarrollo localcantonal

• Fortalecimiento Institucional

Impactos

• Paso de Concejos cantonales a Gobier-nos Locales

• Nuevas dinámicas institucionales en fun-ción de los planes de desarrollo

SegundaGeneración

• Presupuesto participativo

• Creación y funcionamiento de instanciasde gestión participativa del desarrollolocal

• Incorporación de sistemas de transpa-rencia y rendición de cuentas

• Páginas WEB

• Crecimiento cualitativo de la participaciónciudadana

• Mejoramiento en la gobernabilidad de-mocrática local

• Realización de obra pública en función delas prioridades comunitarias

• Disminución sustantiva del clientelismo tra-dicional y el desvío de recursos públicos

• Exposición y conocimiento de las muni-cipalidades en la red virtual Internet

TerceraGeneración

• Ordenanzas

• Reingeniería del orgánico funcional

• Los procesos participativos se insertanen la legislación municipal y en la estruc-tura orgánica y funcional de la institución,garantizando su estabilidad y sostenibili-dad

CuartaGeneración

• TICs (Tecnologías de Información y Co-municación)

• Generación de un sistema de informa-ción

• Indicadores para la evaluación institucio-nal y del desarrollo local

• Planificación articulada por niveles de go-bierno

• Dirección de capacitación (hacia funcio-narios y sociedad civil)

Impactos potenciales:• Informatización de los procesos (go-

bierno electrónico)

• Procesos efectivos de comunicación e in-formación interna y externa

• Armonización de la planificación parro-quial, cantonal, provincial y nacional

• Mejoramiento de la gestión a través de lamedición de eficiencia, eficacia, desem-peño, democracia y desarrollo

• Ciudadanía activa y con mejores criteriospara la participación y control social

• La experiencia en los Municipios de laCuenca Alta del Jubones CARJ

Un avance importante en la implementación de la gestión participativa es la innovacióninstitucional, dimensión que ha impulsado a los Gobiernos Locales de la CARJ a entraren el proceso de dejar de ser simples “prestadores de servicios”, y que se conviertanen articuladores y promotores del desarrollo local.

Como ya se ha mencionado anteriormente, la innovación institucional es entendidacomo un proceso de construcción de la nueva institucionalidad participativa, la cualapunta al cambio de las “reglas de juego” con las que funciona la institucionalidad, in-cluyendo la visión, misión, enfoques, conceptos, procesos, métodos, actitudes, con-ductas y paradigmas de la gestión participativa y el desarrollo local. Esto implica elcambio de los modelos mentales individuales y los marcos institucionales, con el pro-pósito de ajustarse al entorno y responder a sus necesidades.

En este sentido, los gobiernos locales de la CARJ: Girón, San Fernando, Oña, y Nabón,han hecho un esfuerzo significativo para entrar a procesos de cambio institucional. Enefecto, han implementado y articulado varias estrategias que se conjugan en el procesode gestión participativa, como son: el sistema de planificación Institucional-local, pro-mover y crear las condiciones para la organización y participación ciudadana, moder-nizar o cambiar la estructura institucional, desarrollo de estrategias de comunicación einformación, la promoción y la capacitación permanente a los talentos humanos.

El Sistema de Planificación Institucional y LocalUno de los principales problemas de la mayoría de gobiernos seccionales en el país yparticularmente en los gobiernos de la CARJ, ha sido la carencia de un sistema de pla-nificación, seguimiento y evaluación de planes y proyectos.

Con la implementación del proceso de gestión participativa, se ha dado importancia ala planificación para el desarrollo local, para lo cual, han promovido la participación yarticulación de la población, de las instituciones públicas y privadas.

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El cambio de losmodelos mentalesindividuales y losmarcos institucionales,con el propósito deajustarse al entorno yresponder a susnecesidades.

Para iniciar la planeación, los gobiernos locales entraron a procesos de reflexión, en elcual, se plantearon las siguientes preguntas: ¿Cómo formular y/o reformular planes dedesarrollo?, ¿cómo implementarlos?, ¿quién o cómo se financian?, ¿cuales son los res-ponsable de la ejecución?, ¿quiénes hacen el seguimiento y la evaluación?, ¿cómo arti-cular a la planificación regional y nacional?, entre otras.

En el proceso de innovación, las municipalidades, van asumiendo otras competenciasy funciones, para los cuales, crearon nuevos departamentos y/o unidades, como son:de planificación, de gestión ambiental y de desarrollo económico. La creación de estasinstancias demandó, la adecuación de sus estructuras orgánicas, para poder respon-der a la nueva lógica de gestión y de planificación.

La experiencia de planeación institucional, ha hecho que se movilicen e interactúen losdepartamentos y se conjugue una serie de herramientas, en el proceso de integraciónde cuatro componentes que son: el Plan de Desarrollo Cantonal, Presupuesto Municipal,la Ejecución y seguimiento y la Evaluación. Este proceso lo hemos llamado sistema deplaneación institucional (SPI).

Para su operación el SPI se divide en dos fases, la de planificación y la de implementa-ción:

La fase de planificación:

• El o la responsable del departamento de planificación, inicia con la revisión delPlan de Desarrollo Cantonal (PDC), especialmente la visión, las líneas estratégicasy los proyectos identificados.

• Se prepara un Estudio Técnico de Distribución del Presupuesto Municipal, deacuerdo a las líneas estratégicas del PDC, esta actividad es de responsabilidad de laDirección Financiera y de la Dirección de Planificación.

• El o la Alcaldesa negocia con el Directorio de la organización social (CADC), el es-tudio técnico de distribución del presupuesto municipal, se revisa y se definen enconsenso los porcentajes asignados a los respectivos componentes y lo que le co-rresponde a cada parroquia y comunidad del presupuesto participativo (el 30%).

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En el proceso deinnovación, las

municipalidades, vanasumiendo otrascompetencias y

funciones, para loscuales, crearon nuevos

departamentos y/ounidades, como son: deplanificación, de gestión

ambiental y dedesarrollo económico.

• Se realiza la primera asamblea cantonal, donde se informa y valida lo negociado an-teriormente entre el o la alcaldesa y el directorio del CADC.

• Posteriormente, en asambleas comunitarias y barriales, los participantes escogeno priorizan las obras o proyectos de acuerdo al techo presupuestario correspon-diente y al Plan de Ordenamiento territorial de la ciudad.

• Las Juntas Parroquiales y el Directorio de la Parroquia Urbana consolidan los planescomunitarios en Planes Parroquiales, y en formatos específicos presentan a la Mu-nicipalidad a fin de que sus Departamentos elaboren el Plan Operativo, los mismosque son integrados en el presupuesto municipal.

• En el mes de diciembre el Concejo Cantonal, aprueba el presupuesto municipal,de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

La fase de implementación

En esta fase, se hace la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las actividades pla-nificadas que constan en el Presupuesto Municipal.

La Ejecución y el Seguimiento son acciones que están interrelacionadas, para lo cual, sedesarrollan las siguientes actividades:

• Los jefes departamentales de las municipalidades elaboran los planes operativosanuales POAs. Instrumento que organiza las obras y proyectos del Presupuesto Mu-nicipal en el año y determina a los responsables para la ejecución.

• La ejecución de los POAs, la hacen los departamentos en coordinación con losComités de Desarrollo Parroquiales y las comunidades, generando una co-ejecu-ción entre la municipalidad y la sociedad civil.

Se crea una instancia municipal de programación y de seguimiento, donde sehace un examen continuo (mensual o bimensual), a los POAs con el fin de ase-gurar el cumplimiento, las entregas de insumos y la generación de productos, enconcordancia con los resultados previstos.

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Esta instancia, es liderada por la o el alcalde, participan los jefes departamentales yhace de secretaria la o el jefe del departamento de planificación. Esta actividad per-mite mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de la municipalidad en la consecu-ción de los productos esperados.

• Por su parte, el seguimiento especialmente a los Planes del PP, es responsabili-dad del CADC, lo hacen, de acuerdo al avance en el tiempo, participan los técni-cos/as municipales, con el propósito de asegurar el cumplimento del plan, comouna practica de control social.

• La evaluación, por lo general se hace dos veces al año, el alcalde conjuntamentecon los técnicos analizan los avances de las líneas estratégicas del PDC y de lasobras y proyectos que constan en el presupuesto municipal. Los resultados ob-tenidos se informan en la segunda asamblea cantonal, como una práctica de ren-dición de cuentas.

A continuación, presentamos el esquema del sistema de planeación institucional:

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La evaluación, por logeneral se hace dos

veces al año, el alcaldeconjuntamente con lostécnicos analizan losavances de las líneas

estratégicas del PDC yde las obras y proyectos

que constan en elpresupuesto municipal.

La participación ciudadana en la planificación,ejecución y evaluación de la gestión pública Un desafío de los gobiernos seccionales, ha sido involucrar a la sociedad civil en losasuntos públicos como uno de los mecanismos de democratizar el poder, para ello losgobiernos de la CARJ promovieron la creación de una organización y la participaciónde la sociedad civil en la planificación, ejecución y evaluación de acciones de la gestiónpública y el desarrollo local. Las acciones en este objetivo implicaron:

• Convocar a un encuentro de la sociedad civil. Con el propósito de promover laparticipación ciudadana, se invita a las organizaciones sociales, económicas y a ciu-dadanos voluntarios, a un encuentro en donde se hacen una explicación amplia delpropósito y proceso de la gestión participativa.

• Resultado de esta acción se conforma el Comité Ampliado de Desarrollo Canto-nal (CADC), iniciando un proceso organizativo y de participación ciudadana enla gestión pública.

• Es importante aclarar que la organización social es autónoma a la municipali-dad, su acompañamiento será solo en la primera parte, hasta que se estructuren,se fortalezca y pueda autodeterminarse como organización independiente.

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• Elaborar reglamentos de funcionamiento del CADC. Se nombra una comisiónresponsable, integrada por dos o tres miembros del CADC y un técnico/a de la mu-nicipalidad. La comisión presentará el reglamento en la siguiente reunión del CADCpara su validación. La experiencia nos enseña que en el proceso los reglamentos sevan ajustando y perfeccionando.

• La estructura del CADC. El CADC está organizado de la siguiente manera:

A nivel de la parroquia, se conforman los Comités de Desarrollo Parroquiales tantoa nivel rural como a nivel urbano. Los Comités de Desarrollo Parroquial (CDP), estánintegrados por los presidentes/as de: las comunidades (Comités Pro-mejoras), delas organizaciones sociales (grupos de jóvenes, mujeres, discapacitados, etc.), deorganizaciones económicas (asociaciones de productores, canales de riego, co-merciantes, etc.), barrios urbanos y ciudadanos/as voluntarios. Cuentan con su pro-pia directiva.

A nivel cantonal, se conforman los Comité de Desarrollo Cantonal (CDC), con la uniónde todos lo miembros de los comités de desarrollo parroquiales rurales y urbano, locuales se convierten en la organización cantonal. Cuentan con su propia directiva.

• Se crean instancias de participación del CADC, como son las reuniones amplia-das cantonales, parroquiales y comunitarias, donde deliberan, planifican, ejecutan,dan seguimiento y evalúan los planes del presupuesto participativo. Existen otrasinstancias de participación que articulan con los gobiernos locales e instituciones,como son las asambleas y mesas temáticas.

Los principales objetivos de la organización social:

• Participar en la toma de decisiones de la gestión pública en la planificación, ejecu-ción y evaluación del Plan de Desarrollo cantonal, del presupuesto municipal yparticipativo.

• Elegir y delegar a representantes del CADC, en las diferentes instancias de partici-pación como asambleas, mesas, etc.

• Participar en veeduría y control social.

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La comisión presentaráel reglamento en la

siguiente reunión delCADC para suvalidación. La

experiencia nos enseñaque en el proceso losreglamentos se van

ajustando yperfeccionando.

• Coordinar con los gobiernos locales e instituciones.

• Promocionar y capacitar a los miembros de las organizaciones y ciudadanía en general.

La estructura Institucional

Una de las estrategias de la innovación institucional, es el cambio de estructuras paraque las municipalidades respondan a la nueva gestión participativa y puedan asumirlas nuevas competencias y funciones de la planificación, del presupuesto participativo,de promover la participación ciudadana, la promoción y capacitación del personal.

El cambio de estructuras le permite a la institución funcionar como un sistema inde-pendiente entre departamentos y dentro de ellas, con funcionarios competentes capa-citados y ejerciendo sus conocimientos en la función que corresponde a su formación,con un enfoque de coherencia y de equipo al interior de la institución.

Las municipalidades de la CARJ, por ejemplo, crearon nuevas direcciones y unidadescomo las de Gestión Ambiental, de Desarrollo Económico y de Planificación Cantonal,para asumir las nuevas competencias que demandaba el nuevo proceso. Estas accionesimpulsaron la contratación de consultorías especializadas para formalizar la reestructu-ración de los orgánicos funcionales.

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El cambio deestructuras le permite ala institución funcionarcomo un sistemaindependiente entredepartamentos.

En el proceso de reestructuración de los orgánicos funcionales que se han elaboradoen los gobiernos locales de la CARJ, es necesario tener en cuenta los diferentes méto-dos que han utilizado las consultorías, empero, todos con un denominador común, quees el proceso de gestión participativa y del desarrollo local. Por ejemplo, para el análi-sis de procesos de personal y reingeniería se utilizó el método que utiliza SENDAS. Ade-más, Nabón utilizó el Modelo Biológico de transformación empresarial, que comprendecuatro grandes terapias:

1. Reformular la MENTE corporativa.

2. Reestructurar el CUERPO de la organización.

3. Revitalizar en el MEDIO AMBIENTE que se desempeña.

4. Renovar el ESPIRITU corporativo.

Mente, cuerpo, medio ambiente y espíritu corporativo, constituyen los elementos sobrelos cuales deben trabajar los líderes de las empresas, para que en forma equilibrada seproduzca una transformación.

Desarrollo de estrategias de información y comunicaciónUno de los principios básicos de la gestión participativa es la información y transpa-rencia de la gestión municipal. En este sentido, la experiencia se ha basado en el pro-ceso de implementación de la gestión participativa, han creado mecanismos y accionespara este propósito.

Se han creado varias instancias de participación ciudadana que han servido de infor-mación, deliberación y de decisión, lo cual rompe las relaciones clientelares, ha recu-perado la dignidad y ha creado ciudadanía.

- Se ha creado una instancia de negociación, entre el alcalde y los dirigentes de losCADC, especialmente el porcentaje destinado a decidir sobre el presupuesto parti-cipativo, que en algunos casos ha superado el 30% del presupuesto municipal.

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- Las asambleas ciudadanas donde se informa el destino del presupuesto municipaly el porcentaje del presupuesto participativo. Además, se utiliza para informar losavances de las obras y proyectos planificados en el presupuesto municipal.

- Se ha utilizado algunos mecanismos de información como son la TV local, la radio,folletos, revistas y periódicos.

- Por ejemplo, Nabón, ha desarrollado un programa de información a través de páginaWeb, radio, folletos, otros.

Plan de promoción y de capacitaciónLa capacitación ha sido entendida como una oportunidad que tienen los técnicos/as,empleados y autoridades de las municipalidades para analizar, procesar y aplicar nue-vos conceptos, nuevas ideas, herramientas, procesos y metodologías de la gestión par-ticipativa. La capacitación es vista como eje trasversal, que cruza por todas lasactividades que se implementan en el proceso de gestión participativa.

Los contenidos de la gestión participativa son nuevos en las municipalidades, la mayo-ría de ellos no han sido desarrollados, por lo tanto, no cuentan con herramientas, no hayconceptos, ni procesos acabados. Para implementarlos han sido los actores internos(técnicos/as, empleados, autoridades) quienes han debido desarrollarlos; por ejemplo,para implementar el presupuesto participativo, definieron la metodología, aplicaron yevaluaron el proceso. Es decir, la capacitación se dio en el proceso de forma prácticay participativa “aprenden haciendo”, porque asumen y aplican nuevos conceptos, pro-cesos y metodologías de la gestión participativa y del desarrollo local.

La promoción y capacitación aplicada en los gobiernos locales de la CARJ estuvo diri-gido a todo el personal municipal, sin embargo, en la práctica, la capacitación se des-arrolló de forma diferenciada. Por ejemplo, para los directivos (alcalde/as, concejales)y jefes departamentales, especialmente a los de planificación, desarrollo económico yfinanciero, se han priorizado los nuevos contenidos de la gestión participativa. Para losempleados y trabajadores se ha orientado especialmente a los contenidos que apuntanal liderazgo y la motivación, así:

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Los contenidos de lagestión participativason nuevos en lasmunicipalidades, lamayoría de ellos no hansido desarrollados, porlo tanto, no cuentan conherramientas, no hayconceptos, ni procesosacabados.

De la gestión participativa

- La planificación local.

- Presupuesto participativo.

- La innovación institucional.

- La participación ciudadana y la organización social.

Del desarrollo económico local

- Conceptos y enfoques.

- Procedimientos y mecanismos de operación.

Del liderazgo y la cultura:

- Tipos de liderazgo.

- La identidad: (quiénes somos, de dónde venimos, a dónde vamos, nuestros valoresy cosas, hechos significativos y personajes que nos dan orgullo).

- La comunicación (recuperar nuestro lenguaje y formas de comunicación, nuestrasprácticas y conocimientos y la forma de aprender).

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Algunos aprendizajes y/oconceptos

La práctica nos enseñaque la gestión

participativa y eldesarrollo local estáíntimamente ligado a

elevar la capacidad degestión local y a la

construcción de una nuevainstitucionalidad.

La innovación no aludesolo a la modernización delas estructuras orgánicas,

y al fortalecimiento decapacidades, sino que va

más allá, tiene que ver conla promoción de la

participación ciudadana ysobre todo, con el cambiode los modelos de gestión

institucional y con cambiosen las personas.

El fortalecimiento de lascapacidades tiene como un

principal propósitofortalecer las capacidades

gerenciales yadministrativas de losgobiernos locales parapropiciar un liderazgo

responsable, transparentey efectivo a fin de

responder a las exigenciasy demandas ciudadanas.

HHaacciiaa llaa ssoosstteenniibbiilliiddaadd iinnssttiittuucciioonnaall

Merece en este último capítulo resaltarse algunos elementos que dentro del análisis delproceso de innovación institucional en los cuatro cantones, deberían incorporarse paralograr mayor desarrollo e integralidad del proceso y garantizar también su sostenibilidad.

• Innovaciones de cuarta generación:la tarea pendiente

Una vez que las municipalidades han incorporado un conjunto de innovaciones que lespermite interactuar con mejores opciones de gobernabilidad con su entorno en la bús-queda del mejoramiento de las condiciones de vida de la población y de la competiti-vidad territorial12 es preciso proponer y avanzar hacia la consolidación del sistema coninnovaciones de cuarta generación orientadas básicamente a fortalecer con tecnologíasde gestión todo lo avanzado en el campo socio político.

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12 Se entiende por competitividad territorial la capacidad de un territorio de satisfacer con calidad, las necesidadesde la población en base a los derechos de la naturaleza, es decir en el marco del desarrollo sustentable.

Las TICsEl uso de tecnologías de información y comunicación en las municipalidades es cada díamás efectivo. Los municipios de la Cuenca Alta del Jubones cuentan con sus respecti-vos sitios WEB, internet y correo electrónico; el uso de ordenadores es bastante gene-ralizado y progresivamente se va digitalizando la información municipal, tanto internacomo de trámites con el público.

En la municipalidad de Nabón, se han logrado adelantos sustanciales al incorporar unsistema informático multifuncional: primero, la creación de infocentros con internet gra-tuitos para la ciudadanía y con enfoque en colegios y escuelas y segundo el diseño yfuncionamiento de un programa informático en función de la ley orgánica de transpa-rencia y acceso a la información pública abierto a la ciudadanía desde la página web dela municipalidad y desde donde se puede conocer el programa de inversiones anuales,los contratos, los montos, los tiempos de ejecución, y en general toda la gestión públicaque realiza la institución.

Esta iniciativa si bien representa un avance importante en el manejo de las TICs, aun que-dan un conjunto de vacíos en las municipalidades que estas tecnologías pueden lle-narlas y contribuir a la efectiva y eficiente gestión, en el camino hacia la conformaciónde gobiernos digitales, amigables con la ciudadanía y sus necesidades.

Entre estas citamos:

a. Incorporación de sistemas de banda ancha permanente para uso de los funciona-rios de la institución.

b. Creación de Intranet para la coordinación entre departamentos.

c. Red de comunicación con juntas parroquiales.

d. Información digitalizada del territorio.

e. Acceso de la población –en especial de jóvenes- a internet en infocentros munici-pales (caso Nabón) y en espacios públicos del cantón y de las parroquias.

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El uso de tecnologías deinformación y

comunicación en lasmunicipalidades es cada

día más efectivo.

f. Gobierno digital: con énfasis en información, guía y tramitación virtual (vía internet).

g. Uso de portales dinámicos del cantón con información útil para turismo, inversión ynegocios.

h. WEB actualizada y con link específico para la LOTAIP.

i. Comercio electrónico.

j. Capacitación a funcionarios y población en TICs.

k. Creación de una oficina de informática, responsable del manejo de TICs en la muni-cipalidad.

Indicadores para la evaluación institucional y del desarrollo localA medida que la planificación se consolida y que los sistemas de participación, rendi-ción de cuentas y contraloría social son parte constitutiva de los procesos de la gestiónpública municipal, se hace evidente la necesidad de contar con un sistema que permitaevaluar dicho proceso, pues la función de la evaluación es facilitar la información sufi-ciente y oportuna para la toma de decisiones y mejorar las estrategias del desarrollolocal de manera concertada entre todos los actores involucrados.

Hacer evaluación y seguimiento del desarrollo local implica el diseño de un sistema com-plejo de categorías, variables e indicadores que den cuenta del entramado de aspec-tos que lo constituyen.

El punto de partida para este diseño es el Plan de Desarrollo donde se definen las líneasestratégicas prioritarias y a las cuales les deberíamos monitorear con mediciones pe-riódicas para determinar su evolución.

Los resultados de estas mediciones nos permitirán valorar los avances, estancamientoo retroceso de dichas líneas o ejes del desarrollo local y permitirán rediseñar las estra-tegias más adecuadas y pensar en programas y proyectos que apunten a su variaciónde acuerdo a las metas que se han definido previamente.

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Se hace evidente lanecesidad de contar conun sistema que permitaevaluar dicho proceso,pues la función de laevaluación es facilitarla informaciónsuficiente y oportunapara la toma dedecisiones y mejorar lasestrategias deldesarrollo local demanera concertadaentre todos los actoresinvolucrados.

Evaluar la gestión municipal sirve para:• Focalizar la acción municipal sobre los objetivos estratégicos establecidos en el

Plan de Desarrollo.• Impulsar la identificación, desarrollo y control de los procesos internos.• Apoyar el mejoramiento continuo de la gestión municipal.• Mejorar la comunicación y la transparencia de la información.• Mejorar la asignación de recursos en función de la prioridad y de los impactos

que generan los procesos ejecutados.• Propiciar la modernización del gobierno local.• Convertir a la municipalidad en el líder del desarrollo económico local.

Para realizar las mediciones, necesitamos construir indicadores los cuales son esen-ciales para poder medir la pertinencia de las acciones implementadas en la municipali-dad; así, los municipios de Oña y San Fernando13 cuentan ya con una propuesta queabarca indicadores de desarrollo, gestión participativa y desempeño institucional, queson las tres áreas básicas del quehacer de la institución y que fundamentalmente se en-cuentran detalladas en sus planes de desarrollo.

Planificación articulada por niveles de gobiernoEl nuevo modelo de gestión participativo para el desarrollo local exige una lógica con-sistente de interacción territorial que debe reflejarse en los procesos de planificación.

Por suerte y ahora como mandato, la nueva constitución corrobora esta necesidad alobligar a que los procesos de planificación sean armonizados entre los diferentes nivelesde gobierno. El primer condicionante debe ser el Plan Nacional de Desarrollo, desdedonde se definen las principales líneas estratégicas de desarrollo que en base a un con-junto de criterios e indicadores, el gobierno ha definido como prioritarias.

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13 Ofis, Consultoría para el fortalecimiento del “Sistema de planificación institucional integrado a la gestiónparticipativa”, 2009.

El segundo elemento es el plan de desarrollo cantonal, el mismo que recoge las líneasestratégicas del desarrollo del cantón y debe contener las claves de los planes de desa-rrollo de las parroquias.

Aquí es pertinente una adecuada y rigurosa articulación entre Concejo Cantonal y Jun-tas Parroquiales, situación que la nueva constitución facilita al incluir en la conformaciónde estas cámaras representantes del sector rural.

Y, el tercer elemento necesario en la consecución de coherencia territorial para el desa-rrollo es el ajuste de los planes cantonales con las agendas o planes provinciales, másaun cuando la Cámara Provincial desde el 2009, se conformará con los alcaldes de todoslos cantones bajo el liderazgo de la prefectura provincial.

Instancia de capacitaciónEs indispensable para el fortalecimiento y sostenibilidad del sistema participativo, con-tar con ciudadanos y ciudadanas con información y conocimiento sobre los procesosde desarrollo, por ello la creación de una instancia municipal de capacitación que con-tribuya a la generación de capacidades que favorezcan los procesos de gestión muni-cipal en un marco democrático y de concertación debe ser una política municipal depronta implementación.

Será necesario para esta tarea el diseño de un programa de capacitación que abar-que primeramente todos los elementos del desarrollo local, el plan de desarrollo, elsistema de gestión participativa y su modelo institucional, las competencias por ni-veles de gobierno y las áreas prioritarias que se trabajan en las mesas temáticas o deconcertación.

Con estos insumos, se lograría una retroalimentación sostenida a lo que ya está en mar-cha y la calidad de los procesos participativos se incrementaría sustancialmente.

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Conclusiones

La innovación institucional es un proceso permanente de cambio y continuidad que re-laciona coherente y consistentemente la dinámica institucional con la dinámica social, enesa constante, el liderazgo municipal debe velar para que la institución mantenga vi-gente un proyecto institucional. Hacia dentro, creando las capacidades propicias parael cumplimiento de la misión; y, hacia fuera, un proyecto de desarrollo que refleje las ne-cesidades del territorio y que en sí mismo contenga la flexibilidad necesaria para nue-vas adecuaciones para responder a los cambios en la sociedad, generando así,credibilidad y por tanto gobernabilidad.

El equilibrio siempre difícil entre estas dos variables –institución/sociedad- sólo es fac-tible mantenerlo si existe desde adentro la capacidad crítica para evaluar si los su-puestos que respaldan los enfoques teóricos y políticos; los procedimientos para latoma de decisiones y las formas de actuación en la realidad concreta tienen vigencia yactualidad. La sostenibilidad institucional, bajo este entendimiento, no significa perma-nencia, sino transformación que le permita credibilidad y apoyo de los diferentes acto-res sociales, quienes sólo si encuentran respuestas a sus requerimientos se sumarán alproyecto y le darán continuidad.

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Los cuatro municipios de la cuenca del Jubones tienen procesos de innovación institu-cional desigual, pero todos, caminan por esa ruta, descubriendo sobre la marcha losprocesos que a cada cual le sirva según sus necesidades; lo importante que debe res-catarse es la coherencia con la que realizan sus adecuaciones sin trastocar pasos im-prescindibles que el proceso requiere.

Por fin, los aprendizajes que se rescatan del proceso se pueden sintetizar en los si-guientes:

1. La innovación institucional es un proceso creativo que responde siempre a las ne-cesidades del entorno institucional y en función de su misión.

2. Ninguna institución tiene capacidad de procesar cambios estructurales en un solotiempo, se requiere procesos de largo aliento y por innovaciones progresivas.

3. No existen recetas para la innovación institucional, pues cada municipalidad puedegenerar su proceso de cambio por donde considere prioritario.

4. Sin embargo, la planificación a los diferentes niveles de gestión, resulta imprescin-dible, pues esta nos señala el norte y las metas a seguir.

5. Es fundamental el acople entre el sistema de gestión participativa, las instancias paracanalizar la participación ciudadana, las estructuras organizacionales de la munici-palidad y el marco jurídico que legaliza el proceso.

6. La innovación institucional comprende: el marco para pensar, el marco para decidiry el marco para actuar, es decir, es un proceso integral que absorbe todos los ám-bitos de la misión y competencia municipal.

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Ejercicio

Marco para el análisis de la sostenibilidad institucional según José de Souza1. ¿Cómo se puede identificar el grado de sostenibilidad de una organización de desarrollo? Lo

lógico es que se identifique el grado de apoyo político, institucional y financiero que su en-torno relevante le aporta. Entonces, cuanto más alto es el grado de apoyo aportado por los ac-tores del entorno, más alto es el grado de sostenibilidad institucional de la organización dedesarrollo.

2. ¿Qué explica el grado de apoyo del entorno a una organización de desarrollo? Los actoresdel entorno solamente apoyan a una organización, si ellos son capaces de reconocer sucredibilidad, legitimidad y contribución como imprescindibles. Entonces, cuanto más alto esel grado de reconocimiento de la credibilidad, legitimidad y contribución logrado por unaorganización de desarrollo, más alto es el grado de apoyo brindado por los actores de suentorno relevante.

3. ¿Qué explica el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento de una organización dedesarrollo? Los actores del entorno reconocerán como creíble, legítima e imprescindible auna organización con la cual están satisfechos. Entonces, cuanto más alto es el grado de sa-tisfacción de los actores del entorno relevante de una organización de desarrollo, más altoes el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento logrado por esta.

4. ¿Qué explica el grado de satisfacción del entorno con una organización de desarrollo? Losactores del entorno solo pueden estar satisfechos con una organización cuyos aportes atien-den a sus exigencias y requerimientos específicos. Entonces, cuanto más alto es el grado depertinencia entre los aportes de la organización de desarrollo y las exigencias y los reque-rimientos de los actores del entorno, más alto es el grado de satisfacción de estos actores.

5. ¿Qué explica el grado de pertinencia de los aportes de una organización de desarrollo? Lasexigencias y requerimientos de los actores del entorno solo pueden ser atendidos de formapertinente, si hay mucha sintonía entre los aportes de la organización y las necesidades, re-alidades y aspiraciones de estos actores. Entonces, cuanto más alto es el grado de sintonía

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entre los aportes de la organización y las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno,más alto es el grado de pertinencia de estos aportes en relación con las exigencias y reque-rimientos del entorno.

6. ¿Qué explica el grado de sintonía de los aportes de una organización de desarrollo con lasnecesidades, realidades y aspiraciones del entorno? Una organización nunca va a conocer, in-terpretar y comprender bien las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno sin unainteracción fuerte y permanente con los actores que lo integran. Entonces, cuanto más alto esel grado de interacción de una organización de desarrollo con los actores claves de su entornorelevante, más alto es el grado de sintonía entre sus aportes y las necesidades, realidades yaspiraciones de ese entorno.

Ahora la caminata se realiza en el sentido propio de la cadena de hipótesis del “círculo crítico”de la sostenibilidad institucional. Cuanto más alto es el grado de interacción entre una orga-nización de desarrollo y los actores claves de su entorno relevante, más alto serán:

• (i) el grado de sintonía de sus aportes con las necesidades, realidades y aspiraciones del en-torno,

• (ii) el grado de pertinencia entre sus aportes y las exigencias y requerimientos del entorno,

• (iii) el grado de satisfacción de los actores de su entorno relevante,

• (iv) el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento desde el entorno, y

• (v) el grado de apoyo político, institucional y financiero logrado.

Los efectos combinados de esta cadena de impactos de la interacción, entre una organizacióny los actores de su entorno, son los que aportan (o quitan) sostenibilidad institucional a dichaorganización.

La sostenibilidad institucional es un estado de reconocimiento social y de apoyo político, insti-tucional y financiero logrado por una organización, como resultado de un proceso de interaccióny negociación permanente con los actores claves de su entorno relevante. Ese reconocimiento yapoyo solo existirán durante la vigencia de la contribución de las organizaciones.

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