Empresa Publica

LA EMPRESA PBLICA EN MXICO Y EN AMRICA LATINA:entre el mercado y el Estado

COLECCIN DEBATE Y REFLEXIN

Centro de Investigaciones Interdisciplinariasen Ciencias y Humanidades

Comit Editorial

Maya Victoria Aguiluz IbargenNorma Blazquez Graf

Ana Mara Cetto KramisDiana Margarita Favela Gavia

Jos Guadalupe Gandarilla SalgadoElke Koppen PrubmannRogelio Lpez Torres

Mauricio Snchez MencheroIsauro Uribe Pineda

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Consejo Directivo 2014-2017

Carlos A. Reta MartnezPresidente

Carlos F. Almada Lpez Ricardo Uvalle Berrones Luis Antonio Hevia Jimnez Vicepresidente para Vicepresidente Vicepresidente para los IAPs Asuntos Internacionales de los estados, 2014-2015

Consejeros

Jos ngel Gurra TrevioArturo Nez JimnezJulin Olivas Ugalde

Mara Fernanda Casanueva de DiegoJorge Mrquez Montes

Jorge Tamayo CastroparedesFernando Prez CorreaManuel Quijano Torres

Mara del Carmen Pardo LpezMauricio Valds Rodrguez

Mara de Jess Alejandro QuirozEduardo S. Topete Pabello

Guillermo GuajardoAlejandro Labrador

(coordinadores)

La empresa pblica en Mxico y en Amrica Latina:entre el mercado y el Estado

CENTRO DE INVESTIGACIONES INTERDISCIPLINARIAS EN CIENCIAS Y HUMANIDADESINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

MXICO, 2015

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

SECCIN MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

Primera edicin electrnica, 2015

D. R. Universidad Nacional Autnoma de Mxico Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades Torre II de Humanidades 4 piso Circuito Escolar, Ciudad Universitaria Coyoacn, Mxico, 04510, D. F. www.ceiich.unam.mx

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km 14.5 Carretera Federal Mxico-Toluca, No. 2151, Col. Palo Alto, C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F. www.inap.org.mx

Con el apoyo del Servicio de Transportes Elctricos del Distrito Federal

Diseo de portada: Amanali Mara Cornejo Vzquez

ISBN: 978-607-02-5926-5

Impreso y hecho en Mxico

Primera edicin, 2015

NDICE

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

IntroduccinAlejandro Labrador Snchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

La empresa pblica y sus definiciones en el largo plazoGuillermo Guajardo Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

La empresa pblica multinacional en Latinoamrica 1970-1980 Un tema olvidado en la administracin pblica?Omar Guerrero Orozco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

El rol de la empresa pblica en MxicoJos R. Castelazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Empresas pblicas y asociaciones pblico-privadas en MxicoDiana Vicher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Mxico: la industria siderrgica de propiedad estatal (1940-1983)Francisco Zapata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

La modernizacin del servicio pblico y los ajustes en los compromisos productivos. Un balance en el sector elctrico mexicanoEdgar Belmont Corts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

8NDICE

Los institutos estatales de vivienda en Quintana Roo, Mxico: entre la vivienda popular y el mercado inmobiliario (1974-2010)Vernica Rueda Estrada y Natalia Fiorentini Caedo . . . . . . . . . . . . . . 119

Dinmicas y evolucin de las compaas petroleras latinoamericanasIsabelle Rousseau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

La investigacin y desarrollo en las petroleras pblicas de Mxico y Brasil, ca. 1950-2010Guillermo Guajardo Soto y Claudia Pech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

El sector elctrico estatal en Costa Rica: su sobrevivencia a las reformas neoliberalesRoberto Jimnez Gmez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Capital estadounidense e infraestructura en los orgenes de la empresa colombiana de petrleo (ECOPETROL)Xavier Durn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

La empresa pblica versus el modelo capitalista rentsticoen la Repblica Bolivariana de Venezuela durante el gobierno de Hugo Chvez FrasJulio Csar Ynez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

El rol programtico de las empresas pblicas del Ecuador en su planificacin nacionalPaulino Washima Tola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

De empresa estadounidense a empresa pblica: los trabajadores y la nacionalizacin del cobre en Chilengela Vergara Marshall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Las privatizaciones como representacin fetiche del modelo econmico chileno (1985-2013)Manuel Grate Chateau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

9NDICE

El rol de las empresas del Estado en el Chile posdictaduraDiego Barra Traverso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

Las empresas estatales brasileas en perspectiva histricaArmando Dalla Costa, Ellen NemitzJos Mara Las Heras Aliciardi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Las empresas del Estado y el proceso de las polticas pblicas en BrasilLuiz Alberto dos Santos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

La reforma de las grandes empresas pblicas uruguayas y su permanencia en el mbito estatal (1973-2013)Magdalena Bertino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

Empresarios de uniforme: la conformacin de un complejo militar-industrial en la ArgentinaMarcelo Rougier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

La renacionalizacin de yacimientos petrolferos fiscales en Argentina: desafos para el desarrollo econmicoEsteban Serrani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

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AGRADECIMIENTOS

En este libro se entregan algunas de las intervenciones que se pre-sentaron en el Seminario internacional La empresa pblica en Mxico y Amrica Latina: historia, situacin y perspectivas celebrado los das 6, 7 y 8 de noviembre de 2013 en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH), mismo que fue posible gracias al apoyo de personas e instituciones de las cuales los coordinadores de la presente obra y de dicho evento queremos dejar testimonio. En el CEIICH agradecemos, tanto a Norma Blazquez Graf, directora, como a Rogelio Lpez Torres, secretario tcnico. En la UNAM a Juan Alberto Adam Siade, director de la Facultad de Contadura y Administracin, a Javier Jasso Villazul, coordinador del Macroproyecto Innovacin, competitividad y estrategias empresariales y de poltica pblica en la Divisin de Investigacin de la misma Facultad. A Hum-berto Mandujano y a Romn Moreno y Octavio Dorantes de la Facul-tad de Estudios Superiores Aragn/rea de Economa y a Guadalupe Valencia, coordinadora del Posgrado en Estudios Latinoamericanos. En Mxico, al Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. en las personas de Carlos A. Reta Martnez, actual presidente y Jos R. Castelazo, expresidente. Tambin queremos agradecer a las entidades pblicas que participaron, tales como el Sistema de Transporte Colecti-vo Metro de la Ciudad de Mxico y al Servicio de Transportes Elctricos del Distrito Federal. En el mbito internacional fue fundamental el impulso e inters de Daniel Chavez, coordinador del Programa Ser-vicios Pblicos y Democracia del Transnational Institute (TNI) de los Pases Bajos, de Fiona Dove, directora ejecutiva del TNI, y de Alberto Corts Ramos, director del Centro de Investigaciones y Estudios Polticos de la Universidad de Costa Rica. Finalmente agradecemos al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compaa Nacional de Fuerza y Luz de Costa Rica, a la Cooperativa Elctrica de San Carlos (COOPELESCA) de Costa Rica y a la Universit de Montral, Canad, por el apoyo brindado para la asisten cia de las y los conferencistas.

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INTRODUCCIN

Alejandro Labrador Snchez

A pesar de que han transcurrido al menos tres dcadas de privatiza-cin, las empresas pblicas y de participacin estatal (EP) siguen manteniendo una destacada funcin y peso econmico en muchos pa-ses. De acuerdo a Christiansen (2011) dentro del mbito de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) las EP siguen manteniendo posiciones predominantes en el transporte, energa, finanzas y telecomunicaciones, es decir, sectores estratgicos para la competitividad del resto de la economa. Tambin se caracte-rizan por tener una gran escala en capital y empleo, ya que trabajan cerca de 9 millones de personas en firmas de propiedad directa o con participacin del Estado. En ese sentido, si bien la propiedad estatal ha disminuido en las ltimas dcadas, las evidencias parecen indicar que este tipo de empresas siguen siendo altamente relevantes en muchos pases; lo cual se comprueba fuera de la rbita de la OCDE, siendo ejemplo de ello la transformacin del antiguo Ministerio de Ferrocarriles de China en la China Railway Co. Ms recientemente la revitalizacin de su importancia se expresa en el peso que tienen en los contratos gubernamentales las empresas privatizadas, por su papel en poltica industrial e internacional.

Adems de su ubicacin estratgica, un aspecto caracterstico de las EP es que en diversos contextos socioeconmicos e ideolgicos cumplen una tarea central y muy distinta a las empresas privadas: satisfacer el inters pblico y a la vez operar como un negocio en el mercado, lo cual ha generado una tensin que est en el centro de sus problemas de largo plazo (Millward, 2005). Sin embargo, y a pesar de esta relevancia, en Amrica Latina todava falta conocer con ms profundidad la confor-macin de estas organizaciones, como tambin despejar los prejuicios que se presentan en los debates relativos a la regulacin y la propiedad pblicas, que durante el siglo XX dieron origen a una polarizacin en-tre capitalismo y socialismo, dejando un legado de confusin sobre el desempeo y papel de las EP (Guajardo, 2007; Marichal, 2003).

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LA EMPRESA PBLICA EN MXICO Y EN AMRICA LATINA: ENTRE EL MERCADO Y EL ESTADO

Para despejar esas confusiones y tener un panorama plural, del 6 al 8 de noviembre de 2013 en el Centro de Investigaciones Interdisci-plinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) de la Universidad Nacio-nal Autnoma de Mxico (UNAM), en colaboracin con el Transnational Institute (TNI) de los Pases Bajos, se llev a cabo el seminario interna-cional La Empresa Pblica en Mxico y Amrica Latina: Historia, Situa-cin y Perspectivas. Este evento tuvo sus antecedentes en el seminario internacional Empresas Pblicas: Transformaciones, Desafos y Opor-tunidades llevado a cabo en Montevideo, Uruguay, en octubre de 2012, organizado por el gobierno uruguayo y el TNI. En tanto que la vertien-te histrica del evento mexicano encuentra su origen en los simposios organizados por Guillermo Guajardo y Marcelo Rougier (Universidad de Buenos Aires) en el Segundo Congreso Latinoamericano de Historia Econmica en la ciudad de Mxico en 2010 y en el Congreso de Ame-ricanistas celebrado en Viena, Austria, en 2011.

De esta manera, el seminario de noviembre de 2013 fue un en-cuentro de varios grupos de trabajo, parte de los cuales dieron origen a la presente obra colectiva que se publica gracias a la coedicin entre la UNAM y el INAP.

Este conjunto de colaboraciones, constituye una aproximacin ori-ginal y diferenciada sobre la relevancia que han tenido y siguen teniendo en ciertos sectores las empresas pblicas y otros organismos que juegan un papel en la economa, algunas veces de una forma ambigua, tanto en Mxico como en Amrica Latina. Tambin busca marcar el paso hacia una discusin panormica sobre las posibilidades del nuevo papel que hoy pudiera jugar el Estado a travs de sus instrumentos de planeacin y gestin en materia de bienes y servicios. Estos textos, si bien fueron presentados en el contexto mexicano del debate sobre un conjunto de reformas educativas, de telecomunicaciones, hacendaria, electoral y energtica, no tuvieron como motivo esencial inscribirse en alguno de los polos de la discusin prevaleciente en Mxico; es decir, el propsito del encuentro no fue una crtica ideolgica de las polticas neoliberales operadas en los ltimos decenios, ni una alabanza a la intervencin estatal en la actividad pblica. Contrariamente, el fin fue presentar un panorama contrastante con las visiones y las polticas polarizadas sobre el decurso de las empresas pblicas. Al respecto, los textos hablan por s mismos.

En el libro se constata que en el mbito Latinoamericano se ha ex-plorado muy poco en el pasado de las EP y que en el presente, despus de cerca de treinta aos de privatizaciones, asistimos a un panorama

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INTRODUCCIN

no definido sobre su sobrevivencia y papel, en cuya trama el Estado en ciertos casos parece absorber las formas y contenidos de la empresa pri-vada en su gestin, pero no logra garantizar y ser eficaz en el acceso a los bienes y servicios pblicos para el conjunto de la sociedad. Si bien es hoy indiscutible el peso de los grandes monopolios privados financieros, industriales, comerciales e informativos, stos no han logrado desplazar completamente el poder de algunas empresas pblicas en sectores que siguen siendo infraestructurales.

Lo anterior nos conduce a diversas interrogantes: conocemos con precisin y suficiente rigor la historia, el decurso, la importancia y la tra-yectoria de las EP en Mxico y Amrica Latina?, qu explica la resisten-cia de una amplia porcin de la esfera pblica?, es posible reconstruir crticamente los linderos entre la administracin del Estado y la admi-nistracin privada en la extraccin, produccin, distribucin y consumo de recursos estratgicos y de servicios pblicos?, qu tipo de relaciones, organizaciones y desempeos se encuentran debajo de la nocin de em-presa, as como de lo pblico?

Responder estas preguntas implica tambin considerar el debate sobre las posibilidades de reformar el Estado en su patrimonio, dis-positivos normativos de control y regulacin, todo lo cual supone una diversidad de opciones sobre el llamado espacio de lo pblico o esfera pblica. Por ello, cada texto lleva la marca de sus circunstancias, de su punto de arranque y la orientacin en las que cada uno de los partici-pantes puso a prueba al escribir y debatir sobre Amrica Latina.

Los temas y la estructura del libro

El libro se inicia con un captulo introductorio de Guillermo Guajardo Soto titulado La empresa pblica y sus definiciones en el largo pla-zo, en el cual ubica la definicin sobre las EP de acuerdo con el estado del arte, en trminos conceptuales e histricos, dejando en claro que la destruccin y creacin de distintos formatos mantiene una continui-dad, en donde la privatizacin no ha significado el fin de estas entida-des. Luego, el libro entra en materia con el captulo de Omar Guerrero, La empresa pblica multinacional en Latinoamrica 1970-1980, Un tema olvidado en la administracin pblica?, sealando que antes de los procesos de privatizacin hubo un conjunto de empresas pblicas que fue considerado plataforma para una integracin regional, factor

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de independencia y de desarrollo en Amrica Latina, a tal grado que se lleg a contar con instituciones formadoras en materia de gerencia en empresas pblicas, entre las dcadas 1970-1980, signadas por un fuer-te acento integracionista.

Estos dos captulos dan paso a un bloque de trabajos que trata sobre Mxico, tanto desde una ptica nacional como comparativa a partir del trabajo de Jos R. Castelazo, El rol de la empresa pblica en Mxico, el cual aborda la compleja relacin entre el crecimiento y decrecimiento del sector paraestatal mexicano, resultado de los cambios en la configu-racin de los intereses polticos y del poder. El autor presenta una lnea evolutiva del papel del Estado mexicano a travs de etapas-formato: a) Estado gendarme con funciones bsicas; b) Estado prestador de servicios y fomentador de actividades estratgicas; c) Estado de Bienestar que protege el empleo, absorbe empresas, crea servicios sociales de salud, educacin, seguridad social y tiene una mxima intervencin en la economa, y d) Estado neoliberal que privatiza gran parte del sector paraestatal, deja la responsabilidad del cre-cimiento econmico al mercado y pretende hacer autofinanciables las empresas sociales. Sobre esta ltima etapa seala que la actual presidencia de En-rique Pea Nieto (2012-2018) marca un cierto cambio en el paradigma de intervencin econmica del Estado, con la bsqueda de una mayor insercin de Mxico en la economa global.

Diana Vicher en Empresas pblicas y asociaciones pblico-priva-das en Mxico, centra su anlisis en la trayectoria de las asociaciones pblico-privadas en las ltimas dos dcadas, que se estableci como un mecanismo de mercado de la nueva gerencia pblica, en el que concurre la iniciativa privada al financiamiento de proyectos de servicios pblicos e infraestructura. Para la autora se trata de una especie de tercera va de las prcticas de contratacin por fuera: como una asociacin comercial entre la agencia que compra y los proveedores de servicios, definida por los tr-minos de un contrato legal. El captulo de Francisco Zapata, Mxico: la industria siderrgica de propiedad estatal (1940-1983) se remonta a la problemtica relacin entre la siderurgia y el Estado mexicano desde el decenio de 1940 hasta la observada en 1980, momento en el cual se puso en entredicho la viabilidad de dicho sector estatal, que culmin entre 1990 y 1991 con la privatizacin de tres grandes complejos. Con esa accin el Estado mexicano abdic de su vocacin desarrollista (y de las polticas industriales), cediendo el control de la produccin de acero al capital privado, nacional y extranjero.

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INTRODUCCIN

Edgar Belmont Corts en La modernizacin del servicio pblico y los ajustes en los compromisos productivos. Un balance en el sector elctrico mexicano, identifica los componentes esenciales de la poltica de reorganizacin del sector elctrico, como desenlace de la instrumen-talizacin de la poltica neoliberal practicada desde la dcada de 1980. Se trata, segn el autor, de un rediseo del Estado y del capitalismo mexicano, as como de la coherencia productiva y simblica de la em-presa pblica, en los que se combinan exigencias de un mejor servicio y de la calidad/costo y satisfaccin/cliente. Por su parte, Vernica Rueda Estrada y Natalia Fiorentini Caedo, en el captulo Los institutos esta-tales de vivienda en Quintana Roo, Mxico: entre la vivienda popular y el mercado inmobiliario (1974-2010), destacan la importancia que en Mxico tiene la larga y compleja historia de ocupacin territorial a travs de formas jurdicas y organizativas, que obedecen a contextos locales y particulares. Ello lo analizan para el caso del estado de Quintana Roo desde su creacin como entidad federativa en 1974, espacio en donde el turismo ha sido el principal motor econmico que ha requerido de la construccin de infraestructura inmobiliaria, tanto hotelera como comer-cial, pero tambin ha sido primordial la inversin en vivienda, toda vez que el crecimiento del sector terciario ha impactado en la demografa. En ese marco, los institutos locales de vivienda estatales han cumplido un papel preponderante para colonizar el territorio, trazando una frontera gris entre el inters pblico y la promocin de los negocios inmobiliarios privados, aspecto que en forma pionera explora este trabajo.

Un acercamiento comparativo al caso mexicano lo lleva a cabo Isabelle Rousseau en Dinmicas y evolucin de las compaas petrole-ras latinoamericanas. La autora aborda el tema analizando el caso de Petrleos Mexicanos (PEMEX), monopolio pblico en el sector hasta la reforma de 2013, que desde su creacin en 1938 no ha logrado transfor-marse en una compaa petrolera liberada de sus mltiples limitantes, al no disponer de autonoma decisional, financiera y de gestin. Parad-jicamente, la nacionalizacin venezolana de mediados de la dcada de 1970 no fue refractaria a los inversionistas extranjeros, de tal suerte que Petrleos de Venezuela si bien ha servido de sostn econmico para las polticas del llamado socialismo del siglo XXI impulsadas por el fallecido presidente Hugo Chvez, en el largo plazo ha seguido funcionado la lgica y la cultura empresarial de una compaa privada, a diferencia de PEMEX que naci y se desarroll lejos de los mercados internacionales bajo la proteccin estatal.

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En la misma senda, el captulo de Guillermo Guajardo Soto y Claudia Pech, La investigacin y desarrollo en las petroleras pbli-cas de Mxico y Brasil, ca. 1950-2010, presenta los resultados de un estudio comparativo sobre los desarrollos de tecnologa y de procesos para Petrleos Mexicanos y Petrleos Brasileiros. Se constata que en el caso mexicano el desarrollo de capacidades adecuadas en ciencia bsica para la exploracin y explotacin fue tardo; despus de 27 aos de haberse efectuado la estatizacin petrolera, recin en 1965 se cre el primer centro de investigacin y desarrollo del sector. Un caso distinto al de Brasil, en donde se observa una temprana continuidad desde la dcada de 1950 para dominar la produccin, en especial la refinacin, exploracin y explotacin en aguas profundas. La paradoja de Mxico es que si bien goz de largos periodos de estabilidad institucional, ex-periment una gestin inestable en este campo a diferencia de Brasil, pas que enfrent drsticos cambios polticos signados por una dictadura militar, una ulterior democratizacin y gobiernos de distinto signo, sin afectar la autonoma cientfica, tecnolgica y corporativa de sus centros de investigacin petrolera.

Un captulo que abre el amplio bloque dedicado a la regin latinoa-mericana, se inicia con el caso de Costa Rica a cargo de Roberto Jimnez Gmez, titulado El sector elctrico estatal en Costa Rica: su sobrevivencia a las reformas neoliberales. Seala que Costa Rica ha desarrollado una cultura organizacional que en el sector elctrico ha permitido desarro-llar una visin alternativa a las reformas neoliberales del sector pbli-co en su conjunto. Jimnez indica que cualquier decisin en el sector elctrico incide directamente en todas las actividades del pas, desde la competitividad de los sectores productivos, en la solidaridad social, las posibilidades de desarrollo de regiones alejadas, la sostenibilidad ambiental, as como en el papel de la regulacin y del Estado en la economa, entre otros.

La entrada a los casos sudamericanos se abre con el de Colombia abordado por Xavier Durn en Capital estadounidense e infraestructura en los orgenes de la Empresa Colombiana de Petrleo (ECOPETROL), en el que explica cmo inicialmente la tecnologa para la extraccin, transporte y refinacin de petrleo lleg a Colombia a travs del capital estadounidense, en particular de la Standard Oil de Nueva Jersey durante la dcada de 1920. En 1951, una vez terminada la concesin inicial la Standard cedi sus yacimientos y activos al gobierno colombiano, dando origen a ECOPETROL, que de la mano del Estado fortaleci las actividades

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INTRODUCCIN

de produccin, transporte y refinacin de petrleo que paulatinamente la empresa estadounidense dej de realizar.

Ms reciente es el abordaje que hace Julio Csar Ynez sobre Ve-nezuela en el captulo La empresa pblica versus el modelo capitalista rentstico en la Repblica Bolivariana de Venezuela durante el gobierno de Hugo Chvez Fras, en donde analiza la reestatizacin de empresas como la Compaa Annima Nacional Telfonos de Venezuela (CANTV), as como los problemas relativos a la eficacia e ineficacia, a efecto de recolocar los bienes pblicos en el rumbo al socialismo del siglo XXI durante el gobierno del fallecido presidente Hugo Chvez. Dentro del mbito andino Paulino Washima Tola en El rol programtico de las em-presas pblicas del Ecuador en su planificacin nacional, ilustra sobre la forma en que las empresas pblicas son importantes instrumentos para el desarrollo econmico del Ecuador en materia del despliegue de servicios domiciliarios, as como su constitucin en sectores estratgicos. Ello ha sido resultado de un profundo proceso de transformacin po-ltica y de recuperacin del rol del Estado en la planificacin nacional.

Contrastando con las experiencias anteriores, se presenta el caso de Chile, el cual puede caracterizarse como paradigma del cierre y priva-tizacin de empresas pblicas y que se analiza en tres captulos. ngela Vergara Marshall en De empresa estadounidense a empresa pblica: los trabajadores y la nacionalizacin del cobre en Chile, plantea que en Amrica Latina la historiografa sobre la empresa pblica se ha concen-trado fundamentalmente en analizar sus aspectos econmicos, polticos e institucionales, sea como smbolo del proceso de Industrializacin por Susti-tucin de Importaciones o, ms recientemente, como vctima del ataque neoliberal, la empresa pblica ha sido estudiada como resultado de grandes proyectos polti-cos, pero siempre analizada desde arriba, desde la perspectiva de las cpulas polticas y del Estado, siendo irnico que los grandes ausentes hayan sido los propios trabajadores. Por ello, se interroga si la empresa pblica chilena dio origen a nuevos sistemas contractuales, categoras de trabajadores y cultura laboral. Al respecto examina la historia de la Gran Minera del Cobre que, de manos del capital estadounidense, pas a ser el ms importante ncleo de empresa pblica tras la nacio-nalizacin del cobre en 1971 y que, a pesar de las radicales polticas de privatizacin de la dictadura militar entre 1973 y 1990, hoy sigue siendo uno de los principales activos pblicos. El captulo de Manuel Grate Chateau Las privatizaciones como representacin fetiche del modelo econmico chileno (1985-2013), se concentra en la segunda

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ola de privatizaciones durante las postrimeras de la dictadura militar, que se convirti en una suerte de adoracin ideolgica para buena parte de la elite poltica y econmica. Cierra la experiencia chilena el captulo de Diego Barra Traverso El rol de las empresas del Estado en el Chile posdictadura, en el cual se analiza la trayectoria de las polticas de los gobiernos de la transicin democrtica, en donde un nmero pequeo de organizaciones ha continuado en manos del Estado, destacando el caso de la Corporacin Nacional del Cobre de Chile, la empresa que aporta buena parte del presupuesto pblico.

El caso de Brasil no poda faltar y es analizado en dos captulos, que se abren con la reflexin histrica de Armando Dalla Costa, Ellen Nemitz y Jos Mara Las Heras Aliciardi en Las empresas estatales brasileas en perspectiva histrica, en la cual se destaca la forma en que la interven-cin del Estado en la poltica econmica ha sido tradicional y recurrente. Al respecto, los autores ilustran dichas tendencias que arrancan con el gobierno del presidente Getlio Vargas, a inicios de la dcada de 1930, mismas que alcanzan su auge durante la dictadura militar entre 1964 y 1985. A pesar de los cambios en la historia contempornea de Brasil, las empresas estratgicas de carcter pblico en gran parte se han mante-nido bajo su dominio, lo que en tiempos recientes ha permitido contar con importantes instrumentos de poltica econmica, en especial en los sectores financiero y energtico. Esto se destaca en el captulo a cargo de Luiz Alberto dos Santos, Las empresas del Estado y el proceso de las polticas pblicas en Brasil, en donde se muestra como despus de la ola neoliberal de la dcada de 1990, ha emergido un nuevo enfoque de rescate de las empresas estatales y de su modernizacin, tanto en lo relativo a la implementacin de polticas pblicas innovadoras, como en la formulacin y en la revisin de los marcos regulatorios en sectores clave de la economa brasilea.

El libro cierra con los casos de Uruguay y Argentina, mbito en donde Magdalena Bertino en La reforma de las grandes empresas pblicas uruguayas y su permanencia en el mbito estatal (1973-2013), argumenta que si bien Uruguay desde la dcada de 1970 se sum a la oleada de reformas hacia el mercado y privatizaciones, el pas se apart de esas tendencias al llevar a cabo en la dcada de 1990 una movilizacin social que fren la autorizacin para privatizar las grandes empresas pblicas (que en general constituan monopolios naturales y cumplan funciones esenciales o estratgicas), proceso revertido por votacin po-pular y recurrentemente cuestionado ante cada pretensin privatizadora.

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INTRODUCCIN

El caso de Argentina es tratado en el captulo de Marcelo Rougier Empresarios de uniforme: la conformacin de un complejo militar-industrial en la Argentina, en el que se plantea la decisiva relevancia e influencia de las fuerzas armadas como uno de los factores que his-tricamente ha permitido explicar la creacin de empresas pblicas y, en general, la intervencin del Estado como productor hasta los aos de la dcada de 1980. En tanto que el captulo de Esteban Serrani, La renacionalizacin de yacimientos petrolferos fiscales en Argentina: desafos para el desarrollo econmico, nos presenta un diagnstico sobre la declinacin sostenida de la produccin de hidrocarburos despus de la privatizacin de la petrolera estatal, siendo el factor principal para la expropiacin del 51 por ciento de las acciones de Repsol-YPF por parte del Estado argentino en 2012. El autor respon-de a las siguientes interrogantes: Qu explica tal declinacin en los ltimos aos? En qu ha cambiado la intervencin econmica estatal en la ltima dcada respecto a la dcada neoliberal de los aos 1990? En qu se ha transformado tal intervencin desde la Ley de Soberana Hidrocarburfera, sancionada en mayo de 2012?

Se cierra el panorama diverso de este libro con un agradecimiento a Guillermo Guajardo Soto, colega y amigo, por su amable invitacin para participar, tanto en la organizacin del Seminario como en la in-troduccin de la presente obra.

Referencias

Christiansen, H. 2011. The size and composition of the SOE sector in OECD countries. OECD Corporate Governance Working Papers, nm. 5, agosto.

Guajardo, G. 2007. Lecciones sobre cambio tecnolgico e institu-cional en la investigacin y desarrollo del petrleo en Mxico. En Calva, Jos Luis (coord.), Agenda para el Desarrollo. Volumen 8 Poltica Energtica. Mxico: Cmara de Diputados, Miguel ngel Porra, UNAM.

Marichal, C. 2003. Auge y decadencia de las empresas estatales en Mxico, 1930-1980: algunas notas sobre la relacin histrica entre empresas estatales y endeudamiento externo. Boletn Oficial del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, nm. 72.

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Millward, R. 2005. Private and public enterprise in Europe. Energy, telecom-munications and transport, 1830-1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

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LA EMPRESA PBLICA Y SUS DEFINICIONES EN EL LARGO PLAZO

Guillermo Guajardo Soto

Develando el pasado y el presente de la empresa pblica latinoamericana

Si bien la intervencin estatal cumpli un papel relevante en el des-arrollo de Amrica Latina, es necesario conocer ms sobre cmo fue el papel, la trayectoria y el desempeo de los instrumentos normativos y de las organizaciones que lo hicieron posible. En cambio han predomi-nado los enfoques excesivamente macroeconmicos y formalistas, que han dejado de lado el conocimiento sobre la historia de la administra-cin pblica y de los organismos encargados de aplicar polticas como ministerios, secretarias, agencias y en especial las empresas y servicios pblicos (EP). Tal escasez pretende cubrir, modestamente, este libro que me ha correspondido coordinar junto con Alejandro Labrador Snchez y en el cual queremos avanzar con una primera definicin abarcadora para entender los casos que se presentan, en donde se siguen mani-festando la diversidad y heterogeneidad de orgenes y formatos. Al respecto, entenderemos como empresa del Estado o empresa pblica a las organizaciones que desarrollan actividades tanto de servicios como comerciales y econmicas, en las cuales la participacin del Estado tiene una posicin mayoritaria en la propiedad, que le permite asumir un rol de control y de direccin de la empresa (Camacho, 2010: 412).

Este atributo de control y direccin es clave para entender el pa-pel que cumplieron y que siguen cumpliendo las EP, en especial ante su actual reemergencia en sectores como el petrleo, gas y electricidad en algunos pases latinoamericanos que abren una agenda de anlisis, especialmente por los efectos de la crisis de 2008 sobre el peso de la di-mensin empresarial del Estado. Para Thomas Piketty esto se traduce en una acusacin a los mercados pero tambin en un planteamiento crtico del peso y del poder pblico, porque hoy el peso del Estado es mucho ms considerable que en la dcada de 1930, ya es algo adquirido por

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dcadas y, por lo tanto, su papel debe ser permanentemente debatido y cuestionado (Piketty, 2014: 521). Una llamada de atencin la dio Ian Bremmer, politlogo y fundador de Eurasia Group, en su libro The End of the Free Market (2010), en donde destac que a inicios del siglo XXI se perfila claramente el surgimiento de un nuevo capitalismo de Estado en pases como China, Rusia, los Estados rabes del Golfo Prsico, Irn, Venezuela y otros, liderado por empresas estatales dominantes en ciertos mercados, que desafan tanto la competitividad de los Estados Unidos como de la economa global. El ejemplo ms claro es el papel que cumplen las EP chinas en la meta de alcanzar el producto estado-unidense. Otra evidencia proviene del estudio de Christiansen (2011) sobre los pases integrantes de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en donde estableci que las EP siguen siendo relevantes en transporte, energa, finanzas y telecomunicaciones, con una gran escala del capital y empleo.

Pero esto tambin ha reverdecido los argumentos en contra de la intervencin pblica en la economa, impactado por el hecho de que en los ltimos aos se ha conformado un espectacular ncleo de 13 grandes EP que controlan alrededor de las tres cuartas partes de las reservas de petrleo del mundo. Ello llam la atencin de The Economist de Londres, que en el 2012 lanz un nmero especial (Special Report: State Capita-lism) para sealar que las empresas pblicas representan 28 de las 100 mayores compaas del mundo emergente y, al igual que Christiansen, indic que en China y Rusia el sector estatal fue sometido a una poda selectiva en vez de una liberalizacin total, desprendindose los gobiernos de las pequeas empresas y reforzando el control sobre las grandes, con lo cual el Leviatn se est convirtiendo en un capitalista financiero, as como un capitn de industria (The Economist, 2012). Pero desde una perspectiva acadmica, la reemergencia de las EP no obedece slo a impe-rativos ideolgicos sino a nuevos problemas de cobertura, de sempeo y eficacia que no han podido resolverse con privatizaciones, como ocurre con los costos de las nuevas infraestructuras, lo que ha impulsado tam-bin la remunicipalizacin de los servicios de agua en algunos pases, aspecto planteado por Florio, Bernier y otros autores en 2011 en un nmero especial de Annals of Public and Cooperative Economic y en otras publicaciones (Florio y Fecher, 2011 y Florio, 2013).

Otra vertiente de este resurgimiento es la defensa de estos organis-mos pblicos, debido a los malos resultados de muchas privatizaciones en Amrica Latina y tambin porque a diferencia de Europa y Estados

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Unidos, se dieron bajo regmenes autoritarios y neopopulistas que es-tuvieron aislados del debate y del escrutinio pblico, dando origen a monopolios privados ineficientes y concentracin del ingreso. Reflejo de ello es el reciente libro coordinado por Daniel Chavez y Sebastin Torres, Reorienting Development: State-owned Enterprises in Latin America and the world (Chavez y Torres, 2014). Considerando la necesidad de rescatar el pasado de las EP, fue la coordinacin a nuestro cargo de un nmero de la Revista de Gestin Pblica, publicada en Santiago de Chile, dedicada a la historia de la empresa pblica latinoamericana entre 1912 y 2012.

Desde otra mirada tenemos el muy reciente libro de Musacchio y Lazzarini, Leviathan envolving: New Varieties of State Capitalism in Brazil and Beyond (2014), en donde revelan que en Amrica Latina ha surgido un nuevo capitalismo de Estado ante el rechazo popular a las privati-zaciones y que se basa en formas distintas a las practicadas entre los decenios de 1930 a 1980. Ya no se trata del dilema planteado por Klapp (1982) entre ser propietario o empresario, sino que para estos autores el antiguo Leviatn empresario desmantelado por las privatizaciones, ha sido reemplazado por un Leviatn que es inversionista mayoritario o minoritario, siendo este ltimo formato el que presenta un mejor desempeo.

Llegados a este punto conviene sealar los argumentos que se han dado en contra de las EP, con el fin de hacer un balance de historia y presente. Una buena sntesis la entrega Millward (2005): 1) escaso o dbil incentivo para el monitoreo de su manejo y desempeo; 2) asimetras en la informacin entre gerentes y propietarios para la verificacin emprica del deterioro del desempeo de una gran firma por acciones; 3) las empresas pblicas tienden a capturar al regulador; 4) las teoras de la decisin pblica caracterizan a los servidores pblicos como maxi-mizadores de su propia utilidad ms que motivados por actuar como funcionarios desinteresados; 5) finalmente, de acuerdo con el enfoque austriaco, los funcionarios pblicos no pueden comprometerse signifi-cativamente en idear esquemas de precios basados en los costos y en las reglas de inversin para el sector pblico. En Amrica Latina desde la dcada de 1980 el recorte del sector pblico tendi a ajustarse al quinto argumento de Millward (2005), destacando el caso de Argentina con la venta completa del sector energtico y de telecomunicaciones. En tanto, Mxico vendi el monopolio telefnico a un solo operador privado, y en la dcada de 1990 cerr los servicios ferroviarios de pasajeros, sin

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contar hoy en da con un operador estatal de pasajeros (salvo en el Metro de la Ciudad de Mxico) sin activos, personal directivo y de planeacin en sistemas de transporte masivo. Chile a su vez es el ejemplo de cmo los imperativos ideolgicos de la Guerra Fra impulsaron, desde el golpe militar de 1973, una masiva privatizacin y cierre de cientos de empresas pblicas.1 Todo ello ha ido borrando la memoria colectiva sobre sus orgenes y tareas en el largo plazo, lo cual trataremos en el siguiente apartado.

Orgenes, formatos y tareas

Para autores como Millward (2005), Toninelli (2000), Bouneau y Fernan-dez (2004), y Comn y Daz-Fuentes (2004), el origen de las empresas pblicas se encuentra en Europa en las manufacturas reales, astilleros y arsenales del Antiguo Rgimen, pero fue en el siglo XIX cuando surgi el perfil moderno de estas organizaciones por las infraestructuras, la industrializacin y la urbanizacin. En Amrica Latina los factores de creacin antes de 1914 fueron por la proteccin del mercado interno, las subvenciones al sector privado, el suministro de servicios, fomento del crecimiento o bien para recaudar recursos frescos sin recurrir a im-puestos directos. Esa trayectoria adquiri consistencia desde las dcadas de 1930 y 1940 en la energa y la infraestructura, expandindose en los decenios de 1960 y 1970 hacia la industrializacin y la urbanizacin.2 Para ello, las EP fueron adquiriendo una gran diversidad de formatos y denominaciones como compaas, empresas, institutos, comisiones, entes, servicios, que conformaron al sector pblico como un conjunto de establecimientos dependientes de organismos centralizados o descen-tralizados de la administracin pblica nacional, provincial y municipal. Ribeill (2004) al analizar las empresas y servicios franceses destac la amplia diversidad de formas organizativas, acumuladas y preservadas de monopolios estatales, empresas privadas concesionarias, sociedades de economa mixta, empresas nacionalizadas y otras que, histricamente, han integrado un amplio bazar de formas jurdicas, fuertemente eclc-ticas y poco coherentes. Esto tambin obliga a comprender la compleji-

1 Para entender la historia del proceso de privatizacin chileno vase Grate, 2012.2 Para profundizar sobre este punto, vase Belini y Rougier, 2008; Guajardo, 2007; Marichal,

2003; Casar y Peres, 1988; Barenstein, 1982 y Carrillo Castro, 1976.

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dad de las relaciones reglamentarias y contractuales presentes, tanto en el origen como en las interpretaciones divergentes sobre la naturaleza de la empresa pblica, como tambin en su definicin.

Si consideramos ms all la definicin de la participacin pblica en el capital de una empresa (para algunos autores a partir del 10% del capital), y volvemos al atributo del control y la direccin, podemos encontrar que autores como Belini y Rougier (2008), emplean la nocin de Estado empresario para caracterizar las entidades y tambin las capacidades de impulso o sostenimiento de actividades tanto estatales como privadas en la economa. Otra proviene del anlisis de largas trayectorias histricas, que seala la necesidad de hacer una distincin entre empresa y servicio por la prdida o adquisicin de capacidades de negocios (Guajardo, 2007, 2010; Guajardo, Salas y Velzquez, 2010; Guajardo y Riguzzi, 2013).

La dificultad para caracterizar los formatos histricos nos indica tambin la diversidad de orgenes y de tareas que se encuentran a partir de un ncleo bsico, indicado por Millward (2005), en el sentido de que la moderna empresa pblica se gesta durante la Revolucin Industrial por la necesidad ineludible de la autoridad pblica de regular, coordinar y definir derechos de las infraestructuras en las reas urbanas, para la produccin de bienes en masa y para la construccin de redes. Todo lo cual se dio en cinco grandes subconjuntos de fenmenos en donde el Estado particip por:

1. El consumo de servicios en masa como agua potable, gas, trans-porte, comunicaciones, telgrafo, ferrocarriles que escalaron hacia grandes redes.

2. La forja de vnculos entre gobiernos e infraestructuras que obli-garon a definir los derechos de va por la necesaria regulacin de las expropiaciones, rutas, tarifas, condiciones y normas de ingeniera, intereses garantizados, subsidios e impuestos.

3. Lo que podramos llamar intrusividad y durabilidad de las nuevas infraestructuras.

4. La alteracin de territorios y ciudades que requiri definir de-rechos de propiedad, as como los lmites administrativos.

5. La necesidad de la coordinacin de redes.

Lo anterior adopt tres formatos muy generales: I) empresa pblica localizada en un departamento de gobierno como correos, telgrafos

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y ferrocarriles; II) establecimiento pblico, como ocurri en Francia despus de 1940 con el llamado establecimiento pblico de carcter industrial y comercial (EPIC) con personalidad civil y autonoma finan-ciera, siendo dirigido por un consejo de administracin independiente del gobierno. El otro tipo fue la corporacin pblica en el Reino Unido, entidad separada legalmente no sujeta a las leyes que regulan las com-paas comerciales; III) por acciones como sociedad annima comercial, siendo ejemplos Air France y Lufthansa (Millward, 2005).

La empresa pblica, vctima de la polarizacin entre Mercado y Estado

En Amrica Latina la privatizacin y cierre de EP en las ltimas dcadas cancel varias trayectorias de aprendizaje, acumulacin y servicio por una transformacin radical de las relaciones entre Estado, economa y sistema poltico. Esto fue producto de un consenso de los defensores del mercado, muchos de los cuales se haban formado en las escuelas de economa de Estados Unidos, en particular en la Universidad de Chicago, sede de una vigorosa tradicin de individualismo liberal y de teoras econmicas que justificaban las soluciones del mercado para los problemas de poltica econmica. Fue en el marco de la Guerra Fra en la dcada de 1970, cuando se revitaliz la crtica planteada en 1944 por Friedrich Hayek en su libro Camino de servidumbre, de identificar a la tirana con la planifica-cin y la intervencin pblica, que se unificaron con las de Smith de un orden social espontneo, para establecer los fundamentos de la con-trarrevolucin monetaria opuesta al papel del Estado en la economa (Deane, 1993: 194, 197, 200). La receta fue la desregulacin y privati-zacin, que se aplic en economas que exhiban fuertes desequilibrios de inflacin, dficit pblico y endeudamiento. Esto desmont las bases que haban sostenido el crecimiento econmico regional, especialmente de la industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI), estrategia que entre los decenios de 1950 a 1970 contribuy al crecimiento econmico de la regin, alcanzando una tasa de 5.5% anual, superior al 1.2% de los aos ochenta y al 3.1% de 1990-1996 (French-Davis, 1997: 159). A partir de la dcada de 1970 el ciclo de agotamiento de dicho modelo se manifest en el incremento de la inflacin, dndose paso a medidas de estabilizacin dentro de un marco de proyectos ideolgicos enfrentados. La primera versin, monetarista, se implement desde mediados de la

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dcada de 1970 en Chile, Mxico y Argentina, para institucionalizarse desde la dcada de 1990 con la era neoliberal.

El neoliberalismo escal desde el control de la inflacin hacia una ortodoxia: el predominio del mercado sobre las soluciones de interven-cin estatal con una nueva insercin en la economa mundial. Tom fuerza despus de 1982 con el aumento del costo de la deuda externa; las medidas para lograr un equilibrio financiero interno y un balance en las cuentas externas fueron alterando el tamao, funcin y naturaleza del Estado, abrindose un nuevo patrn de desarrollo centrado en el lide-razgo de la inversin privada y en las seales del mercado (Torre, 1998: 122). Esto cuaj en el recetario tecnocrtico del llamado Consenso de Washington, que Williamson identific como un conjunto de medidas de poltica econmica de estilo neoclsico sobre el contenido y la secuencia de las reformas macroeconmicas y de estabilizacin, que se propagaron a travs de la supervisin del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (Waterbury, 1999: 323-341 y Rodrik, 1996: 9-41). Lo que vino despus, a juicio de Stiglitz, fue una visin parcial, ortodoxa y de corto plazo de los hacedores de poltica latinoamericanos, un patrn de conducta ya descrito dcadas atrs por Albert O. Hirschman, en el senti-do de que se planteaban un amplio abanico de reformas con crecientes grados de dificultad sin solucionar, primero, las etapas ms sencillas antes de pasar a las ms difciles, dando como resultado una creciente frustracin entre la realidad y las tareas propuestas (Stiglitz, 2003: 7-40; Hirschman, 1985: 88-89). Esta conducta Hirschman la llam fracaso-mana: desconocer el bagaje de experiencias transmitidas del pasado y la conviccin de que todo lo hecho anteriormente ha sido un fracaso (Botto y Rojo, 1996: 656). As, las tecnocracias latinoamericanas fueron ms rgidas que sus mentores internacionales para aplicar las recetas de apertura comercial, desregulacin y privatizacin (Camp, 1997: 165; Abel y Lewis, 1985: 21 y Drake, 1997: 68). Pero como lo seala Nelson la visin anglosajona para solucionar problemas de coordinacin de recursos y cambios, es un modelo de manual que ignora las condiciones polticas locales (Nelson, 2002: 216; Williams, 1999: 79-81, 89-90).

La escuela neoliberal de Chicago a inicios de la dcada de 1970 era considerada en Estados Unidos una elite perifrica y fantica opuesta al keynesianismo, pero tambin a las visiones pragmticas sobre las re-laciones entre mercado y Estado. Esto es importante destacarlo porque en ese entonces haba un consenso internacional a favor de las empresas pblicas, no slo en el bloque socialista sino en el mbito occidental.

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Por ello, el conocido economista estadounidense Walt Whitman Rostow, fallecido en el 2003 y popularmente conocido por su libro Las etapas del crecimiento econmico (1960), a pesar de ser ferviente anticomunista, promotor del capitalismo, de la libre empresa y Consejero de Seguri-dad Nacional durante la guerra de Vietnam (Rostow, 2003), indic en 1973 que en la historia moderna de Occidente nunca hubo sistemas econmicos de puro laissez-faire y de haberlos tenido no se habran sa-tisfecho los propsitos de las sociedades. Para Rostow los lmites entre lo pblico y lo privado se definan de acuerdo con los problemas que deban enfrentarse, sealando que hasta ese entonces las relaciones entre autoridad pblica y empresa privada haban sido de compaerismo y complementariedad (Rostow, 1973).

Un balance latinoamericano previo a las privatizaciones

En 1979 el Banco Interamericano de Desarrollo, la Escuela Interameri-cana de Administracin Pblica y la Fundacin Getlio Vargas de Brasil hicieron un balance sobre las empresas pblicas en Mxico y Amrica del Sur. Este estudio es una gua necesaria para conocer el acervo de las empresas pblicas antes del neoliberalismo ms extremo. Se destacaba que los gobiernos latinoamericanos desde la dcada de 1950 debieron enfrentar agudos cambios econmicos y polticos, ya sea por los efectos de la Segunda Guerra Mundial, por las polticas planteadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), por las exigencias de la Alianza para el Progreso o bien por las presiones y necesidades internas. Se busc ejercer nuevas atribuciones a travs de organismos e instituciones autnomas con tareas que antes se consideraban propias de la administracin central (Banco Interamericano de Desarrollo, 1979: 7). Pero, la expansin de las EP provoc una sensacin de espanto en los sectores empresariales por la perspectiva de tener un Estado co-merciante, y los problemas de compatibilizar los fines de lucro con el inters pblico. A su vez, para cumplir sus tareas la empresa pblica latinoamericana se fue alejando de conceptos jurdicos rgidos, porque su creacin no se ajust a un proceso planeado; esto se reflejaba en la produccin de una amplia gama de artculos y servicios que variaban en calidad, tamao, antigedad, procedencia, heterogeneidad y en falta de coordinacin (Banco Interamericano de Desarrollo, 1979: 105). No obstante podan distinguirse las siguientes formas:

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1. Empresas a cargo de servicios pblicos, en especial de transporte y energa.

2. Actividades que pasaron al patrimonio pblico o fueron creadas por el Estado para ejecutar polticas o planes econmicos en determinadas actividades estratgicas con pautas diferentes a las que dictara la empresa privada, o bien captar los recursos all generados. Tal fue la nacionalizacin de las empresas de es-tao en Bolivia cuyos recursos se canalizaron al Banco Central. Otra situacin fue a la creacin de nuevas empresas, que una vez establecida el Estado la mantuvo en su patrimonio, cre una sociedad mixta o bien la vendi a capitales privados. Un ejemplo fue la Corporacin de Fomento de la Produccin de Chile, creada en 1939, que organiz empresas en donde tuvo participacin mayoritaria o minoritaria, suscribiendo acciones y suministrando ayuda tcnica.

3. Actividades que se incorporaron al Estado como consecuencia de una confiscacin, como la propiedad alemana durante la Segunda Guerra Mundial y de bienes de personas o empresas, que el gobierno decidi expropiar por diversos motivos.

4. Nacionalizaciones salvavidas, en las que el Estado compr empresas que no eran rentables para la actividad privada; en algunos casos se procur darle continuidad a ciertos servicios o bienes necesarios a la comunidad y en otros se protegi a las empresas, socializando las prdidas o participando en su capital.

Lo anterior en los distintos pases de Amrica Latina se concret en los siguientes formatos: A) Empresa autnoma creada por ley, con personalidad jurdica y con patrimonio e ingresos propios que lleva a cabo actividades tpicas de la administracin pblica que requieren, para su mejor funcionamiento, una gestin administrativa y financiera descentralizada. B) Sociedad de economa mixta. Es una empresa dota-da de personalidad jurdica de derecho privado, creada por ley para la explotacin de actividades econmicas bajo la forma de una sociedad annima cuyas acciones con derecho de voto pertenecen, en proporcin mayoritaria al Estado o a la entidad de administracin indirecta. C) Empresa pblica. Entidad dotada de personalidad jurdica de derecho privado, con patrimonio propio y capital exclusivamente del Estado, creada en virtud de una ley para explotar una actividad econmica

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que el Gobierno ha debido ejercitar por contingencias o conveniencia administrativa, y que puede convertirse en cualquiera de las formas de derecho (Banco Interamericano de Desarrollo, 1979).

Conclusiones

Para la dcada de 1970 se haban acumulado diversos formatos y pro-blemas para las empresas pblicas latinoamericanas, que abarcaban las dimensiones financieras, la mezcla de objetivos sociales y econmicos, el cambio tecnolgico, as como las consecuencias de la diversidad de orgenes, falta de planeacin as como un largo proceso de creacin que, en cada caso, redefina los lmites entre lo pblico y lo privado para so-lucionar determinados aspectos de las sociedades. Ello tuvo como teln de fondo la polarizacin ideolgica de la Guerra Fra y sus consecuencias que, en gran parte, estuvieron detrs de la ortodoxia liberal extrema para acabar con este tipo de organismos pblicos, estigmatizados como un peligro para la libertad econmica.

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LA EMPRESA PBLICA MULTINACIONAL EN LATINOAMRICA 1970-1980, UN TEMA OLVIDADO EN LA

ADMINISTRACIN PBLICA?

Omar Guerrero Orozco

Introduccin

Durante la dcada de 1970 surgi en Mxico un tema de gran inte-rs entre los estudiosos de las ciencias sociales, as como para los tratadistas de la administracin pblica cuya ocupacin principal era el estudio de la empresa pblica. En ese tiempo tambin la integracin latinoamericana era un asunto relevante, y de su combinacin emergi un campo de inters comn personificado por la empresa pblica multina-cional (EPM). Quien escribe estas lneas, prepar en 1973 un ensayo que permaneci indito, y luego de tantos aos se convirti en un documento histrico que narra un suceso del pasado. La invitacin para participar en el seminario internacional que dio origen al presente libro me brin-d la oportunidad de revisar ese trabajo para empaparme no slo del tema referido, sino del estado del arte de entonces. De aqu mi renovado inters por recuperar el estudio de la empresa pblica multinacional y recobrar algunos problemas tratados en ese escrito, as como extender la auscultacin de nuevas fuentes hacia el presente con especial inters en la bibliografa publicada en las dcadas de 1970-1980.

Como lo vamos a percibir, la mayora de los ensayos sobre la EPM son europeos, toda vez que en Amrica Latina los antecedentes son es-casos y ms bien los proyectos son los que menudean. Los antecedentes estn encabezados por la Flota Mercante Grancolombiana integrada por Colombia, Venezuela y Ecuador, creada en 1946. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en 1960 establecieron la Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area (COCESNA), para administrar el trnsito areo, las telecomunicaciones aeronuticas y los servicios de radionavegacin en Amrica Central. En fin, en 1975 Costa Rica, Cuba, Jamaica, Mxico, Venezuela y Nicaragua, se asociaron en la Empresa Naviera Multinacional del Caribe (NAMUCAR) (Saravia, sin datos editoriales: 40-41). En el mbito de la electricidad

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son memorables los casos de la Entidad Binacional Itaip instituida en 1973 por Brasil y Paraguay. En ese ao se cre la Entidad Binacional Yacyret entre Paraguay y Argentina.

Nuestro escrito, entonces, se cie al examen de la EPM de un modo abreviado, puntualizando el anlisis de la bibliografa de entonces y su proyeccin hacia el presente. La empresa pblica multinacional, en suma, es abordada como sujeto histrico.

La EPM fue y es, hasta donde podemos saber, un tema desaten-dido por la teora de la administracin pblica. Las oportunidades de incorporarla como tpico administrativo se dejaron pasar como es evidente en el trabajo de Henri Fayol sobre la empresa pblica francesa de Postas, Telgrafos y Telfonos (PTT), una compaa proyectable al desarrollo internacional que se soslay (Fayol, 1921). En un artculo sobre esa compaa, Henri Fayol opt por dar nfasis a lo que juzg incapacidad industrial del Estado. Ocurri lo mismo en la teora de las organizaciones, que dentro de un libro emblemtico y pionero sobre el tema se pas por alto a la EPM cuando su autor, James Mooney, consider todo tipo de especmenes organizativos sin reparar en aqulla (Mooney, 1954). Tampoco James Burnham visualiz a la EPM cuando destac la trascendencia de la revolucin gerencial en su opera magna, precisamente cuanto ella era un ejemplar tpico de esa revolucin (Burnham, 1941). Idntica omisin es patente en la revolucin organizativa profetizada por Kenneth Boulding a mediados de la dcada de 1950 (Boulding, 1968).

El hecho narrado no significa que tan eminentes ejemplares de la administracin pblica y de las organizaciones como son las EPM, no puedan ser reenfocadas y replanteadas dentro de esos procesos de cambio trascendentales a la luz de su tiempo, as como en la actualidad. Al mismo tiempo ellas constituyen especmenes dotados de la tipicidad enunciada en las revoluciones gerencial y organizativa, toda vez que elementos latentes podran redefinir ambas convulsiones y dar cabida al examen de la EPM. Estudios venideros podran dar luz al respecto. Pero no todo ha sido sequa en el tema. Afortunadamente, para el gremio de la administracin pblica, Mauricio Valds public el mejor trabajo sobre la EPM hecho en Latinoamrica desde la perspectiva administra-tiva (Valds, 1983), salvando de tal modo nuestro honor corporativo.

Las causas de las mencionadas omisiones sobre las EPM son di-versas y algunas estn incluso ocultas en el enigma. Creo que parte del problema obedece al mundo algo oscuro donde ha transcurrido la vida de las empresas pblicas multinacionales, y quiz tambin merced

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LA EMPRESA PBLICA MULTINACIONAL EN LATINOAMRICA

a un carcter multidisciplinario que posiblemente las ha situado como tierra de nadie. Paradjicamente, es un tema altamente especializado segn el saber del caso, ya se trate del derecho internacional pblico, la economa o los negocios privados.

La empresa pblica: de la internacionalizacin a la multinacionalizacin

Uno de los manantiales del cual emanaron las empresas pblicas multi-nacionales fue la propensin universal de las organizaciones de mudar su condicin por cuanto a una escala gradual de evolucin ascendente, al mismo tiempo que se diferenciaron y se especializaron en su interior. Fue esta la emergencia explosiva de una variedad de organizaciones con formas corporativas, junto con el desarrollo de patrones de configuracin complejos. Esto ocurri durante una revolucin organizativa que situ la gravitacin de las sociedades desde mediados del siglo XX, alrededor de corporaciones colosales y organizaciones en gran escala (Boulding, 1968). Si bien la EPM no fue agregada como un ente tratado en las obras relativas a esa revolucin, como ya lo comentamos, ello no quiere decir que no formara parte del proceso junto con los grandes bancos, las asociaciones sindicales y las corporaciones postales (Friedm an, 1943: 190). Este fue el origen de organizaciones complejas, criaturas nacidas en aquel entonces y propias de ese tiempo, pues cien aos antes sal-vo el Estado y la Iglesia catlica no existan grandes organizaciones (Drucker, 1995: 24). La revolucin organizativa constituy un proceso de expropiacin de las organizaciones pequeas en favor de las mayo-res, as como el sesgo de propsitos individuales a favor de las grandes colectividades.

De modo que un protagonista eminente y singular en esa revolucin es la empresa pblica multinacional, porque en ese entonces existan razones para esperar un acrecentamiento de las empresas econmicas internacionales (Friedman, 1943: 190). En efecto, en el seno de la administracin pblica las empresas de propiedad del Estado fueron alcanzadas por ese torbellino colosal. La secuela inmediata fue su in-ternacionalizacin por motivo de la ampliacin y diversificacin de los mercados, que al mismo tiempo propici la multiplicacin de las sucur-sales en una variedad de pases. Este hecho fue visible principalmente en la dcada de 1960 y conceptuado ciertamente como un fenmeno

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de mutacin, que en su primera etapa era evidente que las subsidiarias localizadas fuera de las fronteras del pas sede en ese entonces estuvieron limitadas por el derecho mercantil local (Rapp, 1986: 1 y 5). Pero una vez que el mercado internacional creci, el Mercado Comn Europeo se consolid y las empresas privadas estadounidense se extendieron por doquier; el capullo original de la empresa pblica internacionalizada fue roto y una metamorfosis dio origen a su trasnacionalizacin. Fue de modo tal que la empresa pblica, originalmente concebida para dar solucin a problemas nacionales, se adapt a nuevas condiciones y se reprodujo con organizaciones novedosas dotadas con funciones inditas (White, 1979: 295-297). En su condicin de protagonista emergente a partir de la dcada de 1960, la empresa pblica internacionalizada tras-ciende su aejo papel de prestador de servicios y muda en participante eficaz en el intercambio mercantil mundial.

Uno ms de los tributarios del caudal del que surgi la EPM fue la conveniencia de un actuar comn por medio de un proyecto igualmen-te compartido, merced al principio del mejor aprovechamiento de un recurso por medio de la asociacin de esfuerzos (Saravia, circa 1979: 40-41). Esto fue certificado por el hecho de que, en la dcada de 1970, la mayor parte de las EPM latinoamericanas operaba en el campo de la infraestructura fsica. Como lo apunt Enrique Viloria, la EPM consiste en un mecanismo apropiado para llevar a cabo, en forma conjunta, ac-tividades en comn a dos o ms Estados en una diversidad de campos de la economa (Viloria, 1978: 222).

Esta segunda va, la ms seguida en Latinoamrica, es la que ex-ploraremos principalmente.

La empresa pblica multinacional

Las empresas pblicas multinacionales son antiguas; ellas existen desde la primera mitad del siglo XX. Sin embargo, lato sensu, ya estaban ope-rando desde el siglo XVIII en los grandes imperios que las crearon para repartir la manufacturacin de un producto entre sus colonias. Espaa, por ejemplo, cultivaba el tabaco en Luisiana, lo procesaba en la Nueva Espaa y lo distribua por todo el imperio. Este enorme sistema polti-co, que fue edificado por medio de enlaces matrimoniales y merced a la fortuna (Meinecke, 1997: 113-114), prohij que se echara mano del talento multinacional de italianos y flamencos en las ocupaciones de la

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ingeniera y la artillera, y que los altos mandos de la milicia se confia-ran en franceses y belgas, formndose de tal modo una gran empresa pblica plurinacional (Campanella, 1989: 191-192).

Pero no es necesario remontarnos ms atrs, comenzando nuestro anlisis en el siglo pasado. Una de las experiencias ms antiguas es la Franco-Ethiopian Railway, la cual, si bien en 1908-1909 ostentaba la nacionalidad francesa merced a las concesiones otorgadas en aquellos aos por Francia y Etiopa, mantena una estructura multinacional que involucraba a los dos Estados. En 1947 se fund la British Commonwealth Pacific Airlines Limited entre Gran Bretaa, Australia y Nueva Zelanda, si bien desde 1940 esos mismos pases haban creado la Tasman Em-pire Airways Limited. En el mundo socialista asimismo se crearon esos especmenes como es observable en 1945, cuando China y la Unin Sovitica establecieron la Chinese Changchum Railway. Como se puede ver, la formacin de empresas pblicas multinacionales es un hecho patente en una diversidad de regmenes polticos, as como de niveles de desarrollo econmico.

Por otra parte, los primeros estudios sobre empresas pblicas multinacionales surgieron con ellas mismas, ocupando originalmente a los juristas y los internacionalistas como profesiones pioneras en el campo. En efecto, existe un ncleo primigenio de literatura sobre el temario aqu estudiado, quiz iniciado por Friedman, quien en 1943 escribi un ensayo titulado International public corporations (Fried-man, 1943: 185-207). En el mundo latinoamericano las contribuciones ms significativas se deben a Marcos Kaplan; pero destaca sobre todo el libro colectivo publicado en Mxico durante 1972, en el cual Kaplan recoge colaboraciones de Pierre Vellas, Zacharias Sundstrm y Carlos Fligler, entre otros autores ms. El volumen, titulado Corporaciones p-blicas multinacionales para el desarrollo y la integracin de la Amrica Latina, es una de las aportaciones ms significativas sobre el tema (Kaplan, 1970, 1972). Asimismo, Enrique Saravia trat el tema de las empresas binacionales de energa elctrica en Amrica Latina, siendo ya un autor acreditado en el tema. En fin, Enrique Viloria trabaj la materia dentro de un volumen colectivo publicado en 1978, puntualizando sobre el tema de Las empresas pblica multinacionales (Viloria, 1978). A pesar de la importancia de las publicaciones referidas, parece que en Mxico las empresas pblicas multinacionales no fueron suficiente incentivo para la reflexin de los administrativistas, salvo Mauricio Valds, que es uno de los pocos autores interesados en la EPM y que produjo un

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artculo sobre el mismo (Valds, 1983). En fin, el ensayo de mi autora referido, escrito en 1973, tena como propsito plantear desde el punto de vista de la administracin pblica algunos problemas subyacentes en la aparicin de las empresas pblicas multinacionales, pero como lo advertimos no vio la luz.

La dimensin multinacional de las empresas pblicas

En los decenios de 1970-1980 uno de los tpicos ms representativos del estado del arte en la administracin pblica fue el referente al des-arrollo administrativo, por motivo de los an intensos y sonoros ecos provenientes de la descolonizacin de Asia y frica, y algunas regiones de Latinoamrica. Se hablaba, asimismo, de la administracin para el desarrollo por el papel del Estado en la prosperidad de lo que se conoca como las nuevas naciones. Dicho desarrollo mostraba su representatividad y plenitud en las empresas pblicas e incluso se entenda que las relaciones administrativas entre los pases latinoame-ricanos a travs de ellas, era ms viable que por medio de secretaras o ministerios, cuando se hablaba de integracin. Slo mediante aquel tipo de agencias, cuyas bondades son la autonoma y la flexibilidad, los pases de Amrica Latina seran capaces de reunir recursos consi-derables dentro de un mismo enclave organizativo y movilizarlos en pro del desarrollo.

Tales corporaciones, organizadas como empresas pblicas multi-nacionales, jugaran un papel similar al de sus equivalentes nacionales por cuanto promueven la liberacin y la explotacin de recursos hasta entonces en manos muertas o en poder del capital extranjero; pero trascenderan hacia el mbito internacional como espacio natural de sus operaciones. Organizadas con fines opuestos a las grandes corporaciones trasnacionales privadas, podran contribuir a su control, competiran con ellas, propiciaran la concentracin y empleo de grandes montos de capital para promover el desarrollo; y formaran amplias bases de infraestructura fsica para posibilitar el desarrollo de nuevas empresas pblicas.

En la literatura administrativa de aquellos aos se externaron ideas importantes sobre el papel de esas entidades, cuyas ventajas seran las siguientes:

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1) organizacin y consolidacin de un frente latinoamericano comn y unificado contra las corporaciones trasnacionales pri-vadas, incluso para expropiar recursos, pero sobre todo obtener independencia poltica y econmica. En este punto la obra de Mauricio Valds ha sido la ms comprometida y con mayor energa (Valds: 1983; 69).

2) rescate, movilizacin y explotacin de recursos y bienes naciona-les apropiados por las potencias mundiales desde los primeros aos de la independencia latinoamericana.

3) fomento de un clima favorable a la cooperacin y la asistencia interamericana, lo que coadyuvara a la integracin regional.

En suma, la proyeccin multinacionalista de la empresa pblica la-tinoamericana, que facilitara la gradual liberacin econmica, cientfica y tecnolgica, tambin contribuira al desarrollo y consolidacin de los Estados latinoamericanos. De manera que, sin la condicin necesaria de sistemas polticos fuertes y autnomos, no sera posible pensar en la integracin latinoamericana ni siquiera en un proyecto mediato.

Concepto de la empresa pblica multinacional

La categora empresa pblica multinacional no es unvoca ni su denominacin es la misma. Pierre Vellas se refiere a empresas mul-tinacionales regionales; Carlos Fligler a corporaciones pblicas multinacionales; Zacharias Sundstrm a corporaciones pblicas in-ternacionales (Vellas, 1972; Fligler, 1972; Sundstrm, 1972), en tanto que Mauricio Valds, se refiere a empresas pblicas multinacionales, que es la denominacin ms aceptada. Mauricio Valds quien enfoca su trabajo en los pases subdesarrollados, las precisa ms todava al aadir entre Pases en Desarrollo (EMPD).

Asimismo, existe una discrepancia sobre la naturaleza del orga-nismo y su ndole supranacional. En este punto, Sundstrm, Kaplan y Fligler hablan de corporaciones para brindar la idea de unidad y magnitud, al estilo de los consorcios privados trasnacionales. Al contra-rio, Valds las observa no slo como diversas a las empresas privadas, sino incluso como su antpoda. Por su parte, Vellas prefiere el trmino empresa tan emparentado al lenguaje administrativo, as como con el econmico. Del mismo modo, tampoco hay consenso sobre el sen-

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tido de la supranacionalidad: Vellas las circunscribe a la geografa por cuanto las concibe como regionales; Fligler y Sundstrm las identifican con la internacionalidad, aunque tienden a producir confusin con los organismos internacionales tpicos. Kaplan, por su parte, se basa en la multinacionalidad, la cual define con mayor precisin la idea de una empresa con esas caractersticas, porque implica la colaboracin nacional mltiple aunque limitada.

Sin embargo, el problema de denominacin no es tan severo como su definicin: una conceptuacin temprana se refiere a las corporacio-nes pblicas internacionales como entes corporativos establecidos con finalidades gubernamentales internacionales, si bien estn constituidas como compaas comerciales (Friedman, 1943: 186). Sundstrm apunta que, como corporacin pblica internacional, se puede designar una empresa acometida por dos o ms gobiernos (Sundstrm, 1972: 86). Fligler se refiere a las empresas creadas por dos o ms Estados, sirven un inters pblico y pueden tener diferente estructura legal (Fligler, 1972: 124). Kaplan ms que definirlas enumera sus rasgos caractersticos: actividad empresarial de produccin y distribucin de bienes y servicios, sea con fines de lucro o sin ellos; actividad que absorbe grandes masas de recursos humanos, materiales y financieros, y demanda amplios mercados en diversos pases; diseo de planes, programas y proyectos a largo plazo combinando caracteres nacionales y multinacionales; gestin mediante la organizacin plurigubernamental permanente en que se involucran a dos o ms Estados (Kaplan, 1972). Mauricio Valds, en fin, entiende a las EPM como organizaciones permanentes dedicadas a la produccin y venta de bienes y servicios en mercados de alcance internacional, en cuya propiedad y control participan inversionistas de dos o ms pases en desarrollo (Valds, 1983: 67).

De manera que el panorama conceptual de la EPM es complicado. Por ejemplo, Sundstrm solamente las bosqueja por cuanto las define como intergubernamentales, en tanto que Fligler contribuye a dar cla-ridad cuando menciona ms que la pura internacionalidad, refirindose al fin pblico involucrado con ese carcter como inherente a su natu-raleza, as como la posibilidad mltiple de organizacin. Kaplan, por su parte, contribuye a la comprensin de su estructura y funcin como actividad gerencial que moviliza enormes recursos (lo que no sucede en todas las empresas pblicas nacionales) mediante planteamiento, clculo tcnico y conjuncin de los esfuerzos de varios gobiernos. Uno de los rasgos definitorios que contribuyen a un mejor entendimiento de

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la EPM, a pesar de la diversidad de sus conceptualizaciones, radica en el valor inherente a su libertad financiera y gerencial, de la cual deriva una mezcla de responsabilidad y rendicin de cuentas con referencia a las autoridades nacionales e internacionales (Friedman, 1943: 191).

Sin embargo, a pesar de las complicaciones nominales y concep-tuales mencionadas, surge alguna luz cuando observa la tipologa de las empresas pblicas multinacionales, tomndose como modelo el trabajo de Vellas:

a) Organizaciones intergubernamentales. Son esencialmente de gestin directa, como las comisiones internacionales de navegacin o de gestin financiera (por ejemplo: la Banca Europea de Inversiones y Corporacin Andina de Fomento).

b) Empresas mixtas multinacionales. Estas empresas se subdividen en tres clases: empresas mixtas con miembros Estados y personas privadas como la Sociedad Industrial para el Tratamiento de Combustible Irradiado (EUROCHEMIC); empresas mixtas en cu-yos estatutos participan personas jurdicas diferentes: empresas europeas Dragon y Halden, en las cuales intervienen Estados, organismos internacionales y universidades; y empresas mixtas integradas par organismos nacionales descentralizados, empre-sas pblicas nacionales y privadas: Wagons-Europ y Air Afrique.

c) Empresas concesionarias de servicio pblico internacional. Ellas tienen dos variantes: empresa nacional como COMSATCO (estadouni-dense) que acta dentro de la Organizacin Internacional de Telecomunicaciones por Satlite; empresa multinacional creada como sociedad por acciones como Mont Blanc, que construy un tnel entre Francia e Italia por un acuerdo intergubernamental (Vellas, 1972: 663).

La clasificacin previa se basa esencialmente en el carcter institu-cional e internacional de los participantes dentro de las empresas. En contraste, Sundstrm propone una tipologa basada en el giro econmico de la empresa: servicios pblicos, comercio; financiamiento, fomento, e investigacin y capacitacin (Sundstrm, 1972: 88).

La denominacin, concepto y tipologa de la empresa pblica multinacional nos hace optar precisamente por este nombre. La idea de corporacin evoca lenguaje econmico y el administrador pblico se siente ms prximo al concepto de empresa. Esta idea se refuerza

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por cuanto que, de acuerdo con la clasificacin de Vellas y Sundstrm, la empresa no se estructura conforme a la organizacin de la produc-cin, sino con base en su funcin econmica de servicio pblico; esto es, por cuanto empresa. Del mismo modo, preferimos la nocin mul-tinacionalidad por juzgarle ms precisa y representativa. Esto evita la mencionada confusin con la internacionalidad de la mayora de los grandes organismos como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) o la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), as como con la trasnacionalidad propia de los grandes consorcios estadounidenses, europeos y japoneses, cuya base es una matriz central y mltiples filiales subordinadas perifricas.

Organizacin y personal de la empresa pblica multinacional

Usualmente la composicin orgnica de la EPM evoca la estructura ad-ministrativa de la empresa pblica nacional, o bien, la propia de una compaa privada: asamblea general, consejo de administracin, secre-tariado tcnico y administrativo, y comisiones especiales. Sin embargo, como lo observamos en la seccin anterior, el tipo de sus miembros es diverso pues, aunque tambin suelen intervenir particulares, ella est compuesta por Estados. Por ejemplo EUROCHEMIC fue integrada hasta su extincin en 1974 por doce pases: Alemania Federal, Australia, Bl-gica, Dinamarca, Francia, Italia, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Suecia, Suiza y Turqua. Del mismo modo, a diferencia de la empresa pblica nacional, la EPM a menudo est tutelada por un ente multinacional aje-no a su organizacin interna. Es el caso de la citada EUROCHEMIC que tuvo por fuera y sobre su estructura una autoridad denominada Comi-t de Direccin de la Agencia Europea de Energa Nuclear (tambin llamado Grupo Especial), compuesto por representantes de los doce miembros. El Grupo Especial tutelaba el funcionamiento de la empre-sa vigilando su desempeo y corrigiendo sus deficiencias. Entre sus im-portantes funciones tena la atribucin de aprobar cualquier reforma del estatuto en todo lo que se refiere a objetivos, administracin e inte-gracin de la junta directiva. Por ejemplo, a la cabeza de EUROCHEMIC se encontraba una asamblea general, y bajo su autoridad una junta di-rectiva que nombra a sus miembros. Tambin la asamblea designaba a los auditores, reform el estatuto y aprob el reglamento administra-tivo. Por su parte, la junta directiva formada por diecisis miembros se

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encargaba de la administracin interna. Entre sus integrantes, uno por cada Estado asociado, tambin se inclua a un representante de la Agen-cia Europea de Energa Nuclear y otro de la entonces llamada Comu-nidad Europea de Energa Atmica, ambas con funciones asesoras. Las principales atribuciones de la junta eran las siguientes: integracin del personal administrativo de la empresa; designacin de los gerentes y los altos funcionarios; nombramiento del director general; suscripcin y celebracin de contratos y acuerdos; negociacin de prstamos y fi-nanciamiento, y decisin sobre construccin de nuevas plantas.

La empresa pblica multinacional fue un ensayo de organizacin y asociacin de las administraciones pblicas de un nmero variable de Estados, en una dimensin casi desconocida hasta el siglo XX. Aunque el fenmeno de internacionalidad administrativa no es nuevo, pues qui-z ya se haba iniciado con las antiguas alianzas intereuropeas, ello no es similar a la ndole sustancial de la EPM como una articulacin multi-nacional de segmentos administrativos de los Estados. De aqu que no debamos olvidar que la EPM ha sido un objeto principal de los estudios jurdicos internacionales, principalmente por el problema latente en su constitucin legal. De hecho, Friedman la defini tempranamente como aquella cuyo estatuto es de una persona legal internacional (Friedman, 1943: 203). Esta definicin entraa, por extensin, un foco de inters de una diversidad de ramas del saber jurdico, adems del derecho in-ternacional, las leyes de orden constitucional y administrativo, de modo que, a decir de Carlos Fligler, el problema fundamental en materia le-gal, despus de los obstculos constitucionales, es la personalidad jur-dica que determina el modo como es creada (Fligler, 1972: 157-187). Segn lo observa Fligler existen tres procedimientos para otorgar esa personalidad a una EPM: cuando se concede por uno o ms Estados, pero contina vigente el derecho nacional con un mnimo de restric-ciones; ste es el caso de la Luxembourg Railway Company que se rige por las leyes internas de Luxemburgo, as como de la Central African Power Corporation que lo hace mediante la legislacin combinada de la ex Rhodesia hoy Zimbabue y Zambia. Cuando es conferida por uno o ms Estados, pero la legislacin nacional contina vigente en forma indirecta, como ocurri con la International Moselle Company que se rigi por un convenio, un estatuto y subsidiariamente por el derecho alemn. En tanto que la Franco-Ethiopian Railway se rega por un tra-tado y residualmente por el Cdigo de Comercio de Etiopa. Y cuando es adjudicada sin necesidad de un acto especial de los Estados miem-

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bros, permaneciendo vigente en forma residual la legislacin nacional. Ocurri esto en EUROCHEMIC, la cual se rigi por un convenio, un es-tatuto y residualmente por la legislacin del Estado en donde estaban situadas sus oficinas (Blgica). Un caso similar fue el Aeropuer

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