UNIVERSIDAD PARTICULAR CESAR VALLEJOESCUELA DE DERECHO

SISTEMA UNIVERSITARIO BASADO EN LA EXPERIENCIA

TRABAJO DE INVESTIGACIÒN

      ASIGNATURA: “Derecho Constitucional Peruano”

      TEMA:    Acción Popular

       PROFESOR:                                         . Abog. Carlos Sancarranco Hidalgo

       ALUMNOS: . Enrique Rivera Lloclla . Nadia Toro Coral

       FECHA: . Piura, Marzo de 2013.

I

NTRODUCCION

El objetivo principal del presente trabajo está orientado a presentar las bondades del proceso constitucional de“Acción Popular” como una herramienta útil para combatir los excesos reglamentarios del Poder Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de carácter general pueden estar infringiendo de manera directa la Constitución y la ley, los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y/o decretos de carácter general.Si bien el proceso de Acción Popular, tal como es concebido hoy día, tuvo su génesis en la Constitución Peruana de 1933, contando con un mayor plazo de vida que la acción de inconstitucionalidad (que surgió en la Constitución de 1979); sin embargo, en la práctica el primero de los procesos ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolución se confíe en el Poder Judicial.Por dicho motivo, se han introducido una serie de modificaciones en la regulación del proceso de Acción Popular en nuestro Código Procesal Constitucional, que tienen como función revitalizar esta figura, y recomendar su utilización por encima del proceso de amparo en determinados casos.En consecuencia nuestro trabajo de investigación ha sido organizado en seis partes, que describimos a continuación:

En la primera parte, encontramos, la Acción Popular desde la Constitución Política del Perú de 1993.En la segunda parte, encontramos, la acción Popular desde el Código Procesal Constitucional Ley N° 28237En la tercera parte, encontramos, la presentación y definición de la acción Popular desde una mirada constitucionalEn la cuarta parte, encontramos, un estudio y análisis certero acerca de la Acción PopularEn la quinta parte, encontramos, la Acción Popular en Materia Laboral y en Materia Tributaria.En la sexta parte, encontramos a las conclusiones y las referencias bibliográficas.

                                                                                       LOS ALUMNOS

DEDICATORIA

Dedicamos el presente trabajo a nuestros padres y hermanos, por ser ellos la razón de nuestras vidas y a quienes más queremos.

                                             LOS ALUMNOS

INDICE DEL TRABAJO  Carátula

  Presentación

  Dedicatoria

PARTE I

LA ACCION POPULAR DESDE LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERÚ DE 1993.

PARTE IILA ACCION POPULAR DESDE EL CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL LEY N° 28237

PARTE III

PRESENTACIÓN Y DEFINICIÓN DE ACCIÓN POPULAR

PARTE IV

ESTUDIANDO Y ANALIZANDO LA ACCIÓN POPULAR

PARTE  V

LA ACCIÓN POPULAR EN MATERIA LABORAL Y EN MATERIA TRIBUTARIA

PARTE  VI

  Conclusiones

     Referencias Bibliográfica.

  Anexos:

-       Presentación de casos

PARTE ILA ACCION POPULAR DESDE LA CONSTITUCIÓN

POLITICA DEL PERÚ DE 1993

I.       CONSTITUCION POLITICA DEL PERU 1993TITULO VDE LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALESCONCORDANCIAS: LEY N° 28237 (Código Procesal Constitucional)D.S. N° 043-2005-PCMArtículo 200.- Acciones de Garantía ConstitucionalSon garantías constitucionales:1. La Acción de Hábeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos.2. La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente. (*)No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular.3. La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2º, incisos 5 y 6 de la Constitución. (*)4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137º de la Constitución.Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio(*) Incisos modificados por el artículo único de la Ley Nº 26470, publicada el 12/06/1995.Artículo 203.- Personas facultadas para interponer Acción de Inconstitucionalidad. Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad:1. El Presidente de la República;2. El Fiscal de la Nación;

3. El Defensor del Pueblo;4. El veinticinco por ciento del número legal de congresistas;5. Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado;6. Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia.7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad

PARTE IILA ACCION POPULAR DESDE EL CODIGO PROCESAL

CONSTITUCIONAL LEY N° 28237

II.      CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL LEY  N° 28237TÍTULO VIIPROCESO DE ACCIÓN POPULARArtículo 84.- LegitimaciónLa demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona.Artículo 85.- CompetenciaLa demanda de acción popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial. Son competentes:

1)  La Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y

2)  La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos.Artículo 86.- DemandaLa demanda escrita contendrá cuando menos, los siguientes datos y anexos:

1)      La designación de la Sala ante quien se interpone.2)    El nombre, identidad y domicilio del demandante

3)    La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma objeto del proceso4)      El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales

que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso.5)      Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y año de su publicación.

6)      Los fundamentos en que se sustenta la pretensión7)     La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado

Artículo 87.- PlazoEl plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de publicación de la norma.Artículo 88.- Admisibilidad e improcedencia Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no mayor de cinco días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad, precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la resolución en conocimiento del emplazado.Artículo 89.- Emplazamiento y publicación de la demandaAdmitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la norma objeto del proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el cual incluirá una relación sucinta del contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro Distrito Judicial.Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participación de más de un órgano emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas

dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado en primer término.Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus funciones.Artículo 90.- Requerimiento de antecedentes.La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el órgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez días, contado desde la notificación de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las normas que así lo requieran.Artículo 91.- Contestación de la demanda.La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días.Artículo 92.- Vista de la CausaPracticados los actos procesales señalados en los artículos anteriores, la Sala fijará día y hora para la vista de la causa, la que ocurrirá dentro de los diez días posteriores a la contestación de la demanda o de vencido el plazo para hacerloA la vista de la causa, los abogados pueden informar oralmente. La Sala expedirá sentencia dentro de los diez días siguientes a la vistaArtículo 93.- Apelación y trámiteContra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la causa.Artículo 94.- Medida CautelarProcede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamientoArtículo 95.- ConsultaSi la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se elevarán en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolverá sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es recibido el expedienteArtículo 96.- SentenciaLa sentencia expedida dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa será publicada en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio.Dicha publicación no sustituye la notificación de las partes. En ningún caso procede el recurso de casaciónArtículo 97.- Costos

Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el Estado. Si la demanda fuere desestimada por el Juez, éste podrá condenar al demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de aplicación supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil.

PARTE IIIPRESENTACIÓN Y DEFINICIÓN DE ACCIÓN POPULAR

III.    DEFINICION DE LA ACCIÓN POPULAR:3.1.     Concepto.- Se constituye también en un medio para garantizar la vigencia constitucional y legal. Esta acción se interpone para impugnar la validez de normas generales con jerarquía inferior al rango de ley y que hayan infringido a la Constitución o a una ley.La Acción Popular como garantía constitucional cabe definirla como proceso constitucional de tipo jurisdiccional encargado del control constitucional y legal contra las normas reglamentarias o administrativas contrarias a la constitución y a la ley es decir que como garantía constitucional tiene una serie de características sustantivas y procesales que permiten delimitar sus alcances y eficacia normativaDesde el punto de vista del Derecho Procesal se denomina acción popular, a la acción judicial por la cual los poderes públicos y, en general, cualquier ciudadano, está legitimado para instar la actuación de la administración de justicia en defensa de intereses colectivos o difusos. Tiene gran relevancia en el ámbito del Derecho procesal penal, puesto que al afectar la mayor parte de los delitos a intereses colectivos, es común la utilización de esta figura a través de asociaciones independientes.

3.2.     Finalidad:Según el artículo 2 de la Ley N°. 24968, tiene por finalidad servir de instrumento para el control jurisdiccional de la Constitucionalidad y legalidad de los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general que expidan el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y Locales y demás persona de derecho público.

3.3. Prescripción del derecho para interponer la demanda.- Tenemos:

a) A los cinco años, contra las normas violatorias de la Constitución.b) A los tres años contra las normas que contravienen la ley.3.4. Causal:

a)  De fondo: Cuando infringen o contravienen la Constitución y/o la ley en su contenido normativo.

b)  De forma: Cuando las normas jurídicas de inferior rango al de la ley no han sido expedidas o publicadas en la forma establecida en la Constitución o la ley.

La acción popular procede, en lo que se refiere a normas administrativa, siempre y cuando sean de carácter general ya que si se  refieren a normas administrativas de carácter particular procede la acción contencioso-administrativa.3.4.  Normas Impugnables mediante Acción Popular: Podemos hacerlo frente a:a) Reglamentos, decretos, resoluciones de carácter general que emita el Poder Ejecutivo mediante la autorización existente en el inciso 8 del artículo 118 de la Constitución.b) Las resoluciones de carácter general que dictan instituciones públicas especialmente autorizadas para ello. Ejemplo: Las resoluciones que adopte la ONPE, conteniendo instrucciones y disposiciones para el mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante los comicios.c)  Las normas generales de carácter ejecutivo que puedan dictar los presidentes de las regiones, autorizados a ello por la Ley de la materia.d)  Las normas generales de carácter ejecutivo a ser dictadas, por los alcaldes mediante los decretos que autoriza la Ley Orgánica de Municipalidades.e) Las normas formalmente aprobadas que no hayan sido aún publicadas oficialmente, siempre que del conocimiento extraoficial de las mismas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden constitucional y/o legal o contravenir el principio de jerarquía normativa.Conclusión: Con respecto a este punto Enrique Bernales, considera que existe una contradicción puesto que una norma no tiene validez antes de su publicación por tal razón no es una norma jurídica, en consecuencia no procede la acción popular. Particularmente creo que el hecho que no tenga validez ante su publicación no significa que no sea un inminente peligro para la vigencia de la constitucionalidad y/o legalidad que debe regir en todo ordenamiento jurídico, por tal razón considero que es una medida atinada la acción popular en estos casos.3.5. Personas facultadas para interponer la demanda.- Tienen la potestad  para interponer demanda de acción popular:a. Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.b. Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.

c. Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus representantes legales.d. El Ministerio Público.Cabe mencionar que no es necesario que se tenga interés para obrar para entablar la demanda.3.6.  Competencia Exclusiva del Poder Judicial:La ley Nº 24968, en su artículo 10 señala que el Poder Judicial tiene competencia exclusiva en el conocimiento de las demandas de acción popular. La demanda se interpone ante:a)  La Sala de Turno que corresponde, por razón de materia, de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor de la norma impugnada, cuando la norma objeto de acción popular es de carácter regional o local.

b)  La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, cuando la norma es de carácter nacional.3.7.  Efectos de la Sentencia:a)  La sentencia tiene valor desde el día siguiente de su  publicación en el diario oficial.b) La sentencia que ampara la acción popular determina la inaplicación, con efectos generales, de la norma materia del proceso, a partir de la fecha en que quedó consentida o ejecutoriada.c) Al igual que en la sentencia denegatoria de inconstitucionalidad,  la sentencia denegatoria de la acción popular impide la interposición de una nueva acción fundada en la misma infracción.d)  Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y no permitirán revivir procesos fenecidos.e)  Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado, bajo responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idéntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida.f)  Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya impugnación haya sido desestimada mediante el procedimiento de acción popular.

PARTE IVESTUDIANDO Y ANALIZANDO LA ACCIÓN POPULAR

IV. ESTUDIANDO Y ANALIZANDO LA ACCIÓN POPULAR:4.1. Antecedentes en el Perú.- La Acción Popular por sus orígenes históricos que se remontan al siglo XIX. Ha sido entendido como el derecho de reclamar o de impugnar ante los tribunales judiciales contra los atropellos de las autoridades y las violaciones de la constitución o de denunciar los abusos. Se ejercitan directamente en el poder judicial por cualquier persona física o jurídica y está exenta en razón de su carácter de toda formalidad.4.1a. Acción Popular con contenido penal.- La Constitución de 1920 introdujo saludables reformas y tubo notorios aciertos agrupándose en la que sus reformas eran de medidas de carácter político con su extenso e interesante capitulo de garantías sociales y nacionales.Tomando en cuenta el artículo 157. Producen acción popular contra magistrados y jueces, la prevaricación, el cohecho, la abreviación o suspensión de los procesos judiciales, el procedimiento igual contra las garantías individuales y la prolongación indebida de los procesos sumarios.La Constitución de 1933 En lo que se refiera al poder judicial mantuvo el anacrónico sistema, en la que quiso crear irrumpiendo con nuestra reiterada experiencia política un sistema mixto residencial parlamentario que ciertamente no pudo prosperar.Considerando el artículo 231. Hay Accion Popular para denunciar los delitos de función y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en ejercicio de sus funciones, también la hay para denunciar los delitos contra la ejecución de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del poder ejecutivo.4.1b. Acción Popular como Garantía Constitucional.-  Instituida desde la carta magna de 1933, L a Acción Popular comenzó a funcionar treinta años después en 1963, cuando fue reglamentada y donde se establece que hay acción popular ante el poder judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gobernativos de carácter general que infrinjan la constitución y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad de los ministros.4.1c. La acción se ejercita ante la Corte Suprema.- La que correrá traslado de la demanda al procurador general de la republica por el término improrrogable de cinco días; Absuelto el trámite por este en rebeldía del demandado se solicitaba la vista al fiscal en lo administrativo más antiguo que deberá emitir su dictamen en el término de seis días. La corte suprema resolvía la demanda reacuerdo con la sala plena en termino de ocho días oyendo previamente a las partes en audiencia pública.4.1d.  La Constitución de 1979 en su artículo 295.- En el párrafo final de este articulo autoriza el ejercicio de la acción popular ante el poder judicial por infracciones de constitución y de las leyes contra los reglamentos y normas administrativas y en contra de las resoluciones

y decretos de carácter general que expidan el poder ejecutivo, los gobiernos regionales o locales y demás personas del derecho público.4.1e.  La Constitución de 1993.- En el artículo 200 considera la acción popular como una garantía constitucional plena.4.1f. El Código Procesal Constitucional.- Regula actualmente este proceso constitucional en los artículos 84 al 97.4.2. Características de la Acción Popular:a) Sustantivas.- La acción popular está estrechamente vinculada la acción de inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal pero examinando las normas inferiores a la ley.En ese sentido la Acción Popular los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad con carácter general de la norma infra legal que sea contraria a la constitución y las leyes.Sin embargo no concluye con la expulsión judicial de la norma infractora del ordenamiento jurídico solo pueden declararla inaplicable parcial o totalmente pero con efectos generales que casi es lo mismo a declararla nula.Al respecto debemos mencionar que el control de los decretos reglamentos y demás normas administrativas, deben realizase no solamente en las normas constitucionales y legales sino también a las sentencias del tribunal constitucional que hayan desde luego estimado o desestimado la declaración de la ley como inconstitucional.b)   Procesales.- Considera también la protección del orden constitucional y legal , los valores supremos no solo del estado , sino también de la sociedad, la legitimidad procesal activa es anormal y material , es decir que cualquier ciudadano puede invocar disposiciones reglamentarias y administrativas ante el poder judicial, por inconstitucionales e ilegales incluso los ciudadanos extranjeros residentes en el país , pueden ser titulares de esta acción , así como también el poder judicial debe tutelar ese derecho a la acción de cualquier ciudadano.4.3.  Prescripción de la Acción Popular.-  La Acción Popular prescribe a los cinco años contra las normas violatorias de la constitución y a los tres años contra las normas que infligen la ley. El término para la prescripción corre a partir del día de la publicación.¿Cuándo se trata e una norma no publicada pero que es de conocimiento extra oficial?En este caso al no haberse publicado la norma no correrá la prescripción, la admisión a trámite de la demanda no suspende la vigencia de la norma controvertida.4.4.  Procedimiento de la Acción Popular:a) Legitimación.- La demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona.b) Competencia.- La demanda de acción popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial. Sus competentes son:

1)     La Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y2)     La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos.

c)     Demanda:

3)     La demanda escrita contendrá cuando menos, los siguientes datos y anexos:3.1.  La designación de la Sala ante quien se interpone.3.2.  El nombre, identidad y domicilio del demandante.3.3.  La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma3.4.  Objeto del proceso.

3.5. El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso.

3.6.  Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes, año.3.7.  Su publicación.3.8.  Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.

  3.9. La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.e) Plazo.- El plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de publicación de la norma.4.5. Admisibilidad e Improcedencia.- Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no mayor de cinco días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad, precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la resolución en conocimiento del emplazado.4.6.  Emplazamiento y Publicación de la Demanda.- Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la norma objeto del proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el cual incluirá una relación sucinta del contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro Distrito Judicial.Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participación de más de un órgano emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo.En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado en primer término. Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus funciones.

4.7.  Requerimientos de los Antecedentes.- La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el órgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez días, contado desde la notificación de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las normas que así lo requieran.4.8.  Contestación de la demanda.- La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días.4.9.  Vista la Causa.- Practicados los actos procesales señalados en los artículos anteriores, la Sala fijará día y hora para la vista de la causa, la que ocurrirá dentro de los diez días posteriores a la contestación de la demanda o de vencido el plazo para hacerlo.

A la vista de la causa, los abogados pueden informar oralmente. La Sala expedirá sentencia dentro de los diez días siguientes a la vista.4.10.  Apelación y Trámite.- Contra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la causa.4.11.  Medida Cautelar.- Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento.4.12. Consulta.- Si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se elevarán en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolverá sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es recibido el expediente.4.13. Sentencia.- La sentencia expedida dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa será publicada en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio.Dicha publicación no sustituye la notificación de las partes. En ningún caso procede el recurso de casación.4.14. Costos.- Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el Estado. Si la demanda fuere desestimada por el Juez, éste podrá condenar al demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de aplicación supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil.4.16. Competencias exclusivas del Poder Judicial.- El conocimiento de las demandas del proceso de Acción Popular Judicial. El proceso de Acción Popular es el único proceso conocido por el Tribunal Constitucional. Son competentes:(i) La sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local,(ii) La sala correspondiente de la Corte Superior, en los demás casos.

PARTE VLA ACCIÓN POPULAR EN MATERIA LABORAL Y EN

MATERIA TRIBUTARIA

V.     LA ACCIÓN POPULAR EN MATERIA LABORAL Y EN MATERIA TRIBUTARIA:

5.1.    La Acción Popular en Materia Laboral.-  De conformidad con el artículo 200º de la

Constitución Política, la Acción Popular, es una garantía constitucional que procede contra

la infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas

y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que

emanen.Por su parte, el Código Procesal Constitucional, establece en su artículo 76º que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. De lo previsto en el Código Procesal Constitucional, podemos advertir que una demanda de Acción Popular, puede ser declarada Fundada, ya sea por un vicio de ilegalidad o inconstitucionalidad forma o de fondo.

Queda claro además, que la Acción Popular procede contra ACTOS ADMINISTRATIVOS (resoluciones) de carácter general; sin embargo, la casuística, demuestra que son las normas reglamentarias las que son cuestionadas con esta garantía constitucional.

En el caso del Derecho del Trabajo, podemos advertir que una norma reglamentaria, un acto administrativo de carácter general, puede contravenir la Ley que reglamenta (reglamentar algo que no está regulado en la Ley) o ciñéndose al texto de la Ley, puede vulnerar los derechos constitucionales y/o fundamentales. 

Por ejemplo, un salario justo y digno es un derecho laboral y a la vez su percepción entre varón o mujer, o personas que desarrollan la misma función, debe ser idéntica, caso contrario, estaría vulnerándose el derecho a la igualdad ante la Ley.

En el escenario normativo nacional, existen un sin número de normas reglamentarias que se apartan de lo que establecen las leyes que son reglamentadas, lo cual constituye una afectación constitucional a los trabajadores e incluso a los propios empleadores. Sin embargo, en la medida que su legalidad o constitucionalidad no es impugnada genera una serie de perjuicios, los cuales pueden subsistir en el tiempo, en la medida que en muchos casos ya han transcurrido más de cinco años contados a partir de la publicación de la norma.

Los Reglamentos –en tanto son aprobados por normas legales- se constituyen como fuentes de derecho y su control está inmerso principalmente –entre otros- sobre la base de la aplicación del principio de jerarquía normativa y el principio de competencia.

El derecho al trabajo es un derecho reconocido por el Art. 22º de la Constitución Política del Estado al señalar “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”, siendo que conforme lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la histórica sentencia recaída en el expediente Nº 1124-2001-AA/TC, el contenido esencial de dicho derecho implica dos aspectos, “… El acceder a un puesto de trabajo, por una parte y, por otra, el derecho a no ser despedido por causa justa, cabe precisar que, en el primer caso, el derecho al trabajo supone la adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población acceda a un puesto de trabajo; si bien hay que precisar que la satisfacción de este aspecto de este derecho constitucional implica un desarrollo progresivo y según las posibilidades del Estado.…”.

En ese sentido, si una norma reglamentaria contraviene la Ley que reglamenta o alternativamente los principios y derechos constitucionales laborales, debemos tener presente que la Constitución Política, establece en su artículo 51º que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.”Asimismo, respecto a la facultad del Poder Ejecutivo, establece en el inciso 8) del artículo 118º, que la reglamentación de las leyes debe realizarse “…sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.”.

Como cuestión procesal -de gran importancia- debemos precisar que esta garantía constitucional constituye un proceso de control abstracto, propio del control concentrado, pero reservado al Poder Judicial, es decir no interviene el Tribunal Constitucional como única o última instancia. Asimismo, es de legitimación abierta, por lo que no se requiere factor de conexión entre la norma objeto de control legal y/o constitucional y el sujeto que interponga la demanda. Por ejemplo, un profesor puede cuestionar una norma reglamentaria que disminuye o recorta derechos laborales de los enfermeros. En suma, la legitimidad activa en la Acción Popular, es conferida a cualquier ciudadano peruano en ejercicio pleno de sus derechos, sin realizar distinción de alguna índole.

Los requisitos de procedencia para la demanda de Acción Popular son:

a)         La designación de la Sala ante quien se interpone.

b)         El nombre, identidad y domicilio del demandante.

c)          La denominación precisa del órgano emisor de la norma objeto del proceso.

d)         Precisión de las normas constitucionales y/o legales que suponen vulneradas por la norma objeto del proceso.

e)         Copia de la norma objeto del proceso

f)          Fundamentos en que se sustenta la pretensión.

g)      Firma del demandante y su abogado(s).

g)        Por tanto, toda norma reglamentaria o acto administrativo de carácter general que vulnere una Ley que regula o consagra derechos laborales, o vulnere o conculque principios y derechos laborales de raigambre constitucional, son pasibles de ser dejados sin efecto a través del proceso constitucional de Acción Popular en materia laboral

Análisis de Sentencia Constitucional (Acción popular del 04 diciembre, 2010):

Nota previa: El proceso de acción popular reviste singular importancia en la medida que su regulación constitucional- artículo 200 inciso 5 Constitución 1993- prevé que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. Si bien el proceso de acción popular no es en estricto un proceso de control normativo con las potestades de control concentrado como sucede con los procesos de inconstitucionalidad y competencial, cuya definición está reservada exclusivamente al Tribunal Constitucional en instancia única, sí podemos afirmar que este proceso representa el control constitucional que hacen los jueces del Poder Judicial de la compatibilidad iusfundamental de las normas reglamentarias que vulneran los principios, valores y directrices contenidos en la Carta Fundamental.La pregunta de rigor es: ¿y por qué el Tribunal Constitucional no debería ejercer función revisora en este tipo de procesos? La respuesta es encontrada en el Derecho Comparado históricamente las Constituciones de Cuba, Honduras, Bolivia, Panamá, El Salvador y Guatemala confieren potestad de conocimiento de esta acción al Poder Judicial). En adición a ello, las Constituciones de Perú de 1933, 1979 y 1993 han regulado que se trata de un proceso que debe ser conocido por el Poder Judicial. Ahora bien ¿debe ser conocido el proceso de acción popular por el supremo intérprete en tanto los jueces del Poder Judicial pueden equivocarse y debe subsanarse este error por parte del Tribunal Constitucional? A juicio nuestro, debe estimarse, bajo las reglas de la razonabilidad, que en un Estado Constitucional deben delimitarse adecuadamente las competencias y éstas son objetivas en nuestro país en cuanto las normas con rango de ley son objeto de control constitucional por parte del supremo intérprete de la Constitución. A su vez, las normas reglamentarias, como hemos referido su pra, deben ser constitucionalmente controladas por el Poder Judicial.Es importante hacer a un lado la desconfianza kelseniana de que el trabajo de los jueces debe ser objeto de múltiples controles. Y en el hipotético caso de que una sentencia de acción popular fuere contraria a la Constitución, queda plenamente habilitado el proceso constitucional de amparo contra resolución judicial. 

5.2.     La Acción Popular en Materia Tributaria:a)        Tipo de normas que pueden ser impugnadas mediante el proceso de Acción PopularEl artículo 76º del CPC estipula que “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”.Si bien dicho artículo se refiere a los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, como si se tratase de normas distintas, Morón Urbina acertadamente apunta que en realidad estamos ante un único fenómeno: el Reglamento, ya que no existe ninguna norma administrativa de carácter general que no sea reglamentaria . Partiendo de esta premisa, Roberto Dromi dispone que “El Reglamento Administrativo es toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”. Así las cosas, un reglamento administrativo es una declaración (no un hecho administrativo), unilateral (a diferencia de los contratos administrativos), en el ejercicio de la función administrativa (es decir, cuando la Administración Pública actúa en función al interés público), que produce efectos jurídicos generales en forma directa (que lo distingue del acto administrativo).Dentro de la Administración Pública no solamente se encuentra el Poder Ejecutivo (conformado por el Presidente y su cuerpo de Ministros), sino también los Gobiernos Regionales y Locales (gracias a la descentralización gubernamental consagrada en el artículo 188º de la Constitución), las instancias administrativas existentes dentro del Poder Legislativo y el Poder Judicial (aunque el Reglamento del Congreso ostenta carácter de ley, acorde al artículo 94º de la Constitución), los Organismos Constitucionales Autónomos (Superintendencia de Banca y Seguros, Contraloría General de la República, Banco Central de Reserva), y los Organismos Públicos Descentralizados (Instituto Nacional de Estadística- INEI, Instituto Peruano de Energía Nuclear, Consejo Nacional de Ambiente, SUNASS, OSINERGMIN, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria- SUNAT, entre otros).Respecto al Gobierno Central, la Ley del Poder Ejecutivo (aprobada por el Decreto Legislativo Nº 560) contempla en su artículo 3º inciso 2) que “Los decretos supremos son normas de carácter general que regulan la actividad sectorial o multisectorial. Pueden requerir o no de la aprobación del Congreso de Ministros, según disponga la ley. En uno y otro caso, son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o más ministros, según su naturaleza”. Sobre este tema, Marcial Rubio señala que el decreto supremo es una norma dada y aprobada por la más alta instancia del Poder Ejecutivo, que es el Presidente de la República, que debido al artículo 120º de la Constitución lleva añadida la firma de un ministro para fines de responsabilidad política, por lo que constituye una norma de rango presidencial.Por su parte, el artículo 3 numeral 3) de la Ley del Poder Ejecutivo dispone que “Las Resoluciones Supremas son normas de carácter específico, rubricadas por el Presidente de la República y refrendadas por el Ministro a cuyo sector correspondan”. Aquí, Marcial Rubio refiere que en la Resolución Suprema el Presidente formalmente aprueba la norma, pero

quien la crea es el ministro respectivo, y debido a ello dicha norma tiene menor carácter jerárquico que el Decreto Supremo.No obstante, a pesar de lo que contempla la Ley del Poder Ejecutivo, en la práctica, hay decretos supremos que tratan sobre cuestiones de índole específica, y resoluciones supremas que regulan temas de alcance general. Por tanto, corresponde al operador del derecho escudriñar los verdaderos alcances de la norma a analizar. Así, por ejemplo, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 175-2006 ha señalado que el Decreto Supremo Nº 016-2003-ED legisla sobre una situación particular, esto es sobre la cancelación de autorizaciones de funcionamiento de 47 institutos superiores pedagógicos, razón por la cual su impugnación no puede ventilarse a través de la Acción Popular.Recapitulando, serán normas reglamentarias de carácter general aquellas donde se establezcan los aspectos referidos a la organización y funcionamiento administrativo, así como las responsabilidades y derechos de los funcionarios a ella adscritos (reglamentos institucionales o auto organizativos); las normas de carácter general que tienen por finalidad principal la especificación de detalles y demás aspectos complementarios de una ley (reglamentos ejecutivos o subordinados); y las normas de carácter general que no se fundan directamente en una ley, pero coadyuvan al cumplimiento de las atribuciones encomendadas a la Administración (reglamentos autónomos o praeter legem).En lo concerniente a la determinación de tributos, se hace manifiesto el predominio de los reglamentos ejecutivos, los cuales son definidos por Dromi como “Aquellos que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes” . Efectivamente, la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario dispone una reserva de ley en cuanto a la creación, modificación y supresión de tributos, la indicación del hecho generador de la obligación tributaria, la base para su cálculo y alícuota. Relativo al ámbito tributario, nos interesa lo tocante a los reglamentos ejecutivos, el acreedor tributario, el deudor tributario y el agente de retención o percepción. Entonces, sólo las cuestiones de detalle, como la forma de pago del tributo, época de abonarlo, documentación a extender, trámites a seguir por las oficinas recaudadoras pueden ser encomendadas a la norma reglamentaria.En el ámbito de los Gobiernos Locales, la Ley Nº 27972- Ley Orgánica de Municipalidades prescribe en su artículo 40º que “Las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales y Distritales, en la materia de su competencia, son normas de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales (…) se crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos en la ley”. En tanto, el artículo 42º de la misma norma estipula que “Los Decretos de Alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las Ordenanzas”. Por consiguiente, es procedente resulta procedente la Acción Popular en caso que un Decreto de Alcaldía vulnere lo consignado en una Ordenanza Municipal (que cuenta con rango legal).Aparte de la descentralización administrativa territorial, que es aquella donde se crean entes con competencias zonales (regionales, subregionales, provinciales, municipios), también existe la descentralización administrativa institucional o funcional, donde se generan entidades

estatales con competencia especializada sobre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación territorial (caso de los organismos públicos descentralizados). Como nos lo recuerda Marcial Rubio, los Organismos Públicos Descentralizados (o Instituciones Públicas) pertenecen a la Administración Pública y son organismos especializados en el cumplimiento de determinadas funciones que le son asignadas por sus leyes de creación, y que están vinculadas a los organismos rectores de los distintos sectores (Ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros) . Así, por ejemplo, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el Proceso de Acción Popular Nº 740-2002 se ha declarado fundado dicho proceso constitucional en contra de la Resolución de Superintendencia de Banca y Seguros Nº 0540-99, que aprueba el Reglamento de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a operar con recursos del público.El Decreto Legislativo Nº 183 que aprueba la Ley Orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas, contempla en su artículo 48º dentro de los Organismos Públicos Descentralizados del Sector Economía y Finanzas a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria- SUNAT. De otro lado, el Decreto Legislativo Nº 501º dispone que “La SUNAT, creada por la Ley Nº 28429, es una Institución Pública Descentralizada del Sector Economía y Finanzas, con autonomía funcional, técnica, financiera y administrativa”.De esta forma, tenemos que la SUNAT es un Organismo Público Descentralizado adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, que forma parte de la Administración Pública, por lo las Resoluciones de Superintendencia que expida dicho la SUNAT conteniendo normas de carácter general, constituyen efectivamente reglamentos pasibles de ser impugnados a través del proceso constitucional de Acción Popular, en caso vulneren alguna ley o la Constitución.a)     Tipos de normas con rango de ley, que al ser vulneradas por un reglamento, dan lugar a la procedencia del proceso de Acción Popular.Conforme ya lo habíamos adelantado, en el proceso de Acción Popular se impugnan las normas reglamentarias que vulneran lo dispuesto en las leyes. Ahora bien, cabe preguntarnos cuáles son las normas con rango de ley que existen en nuestro ordenamiento jurídico.En primer lugar, encontramos la fuente normativa denominada “ley” en sentido estricto, cuya expedición corresponde al Congreso de la República, acorde al artículo 102º inciso 1) de la Constitución, y cuya legitimidad reposa en el principio de soberanía política, contemplada en el artículo 45º de la misma Carta Magna.Dentro de este tipo de “leyes” en sentido estricto, expedidas por el Congreso de la República, nos encontramos con:

      Ley de Reforma Constitucional: Se encuentra prevista en el artículo 206º de la Constitución. Como su nombre lo indica, cumple la función de modificar las disposiciones constitucionales, razón por la cual necesita de la aprobación de 2/3 del Congreso para su implementación.

      Ley Orgánica: Se encuentra ubicada en el artículo 106º de la Carta Magna. Mediante ella se regula la estructura y el funcionamiento de las entidades estatales previstas en la Constitución (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por ejemplo), así como también otras materias sobre las cuales constitucionalmente se ha previsto su regulación por esta vía (tal es el caso del Código Procesal Constitucional, que en virtud al segundo párrafo del artículo 200º de la

Constitución se exigía su regulación por ley orgánica). La particularidad de este tipo de normas radica en que requieren aprobación de la mayoría absoluta del Congreso. Dentro de las fuentes normativas que sin ser aprobadas por el Congreso, tienen fuerza de ley, encontramos:

      Tratados: Provienen del mutuo acuerdo entre 2 Estados en el marco del Derecho Internacional Público. En virtud al artículo 55º de la Carta Magna, una vez perfeccionados forman parte directamente del Derecho Nacional, sin que sea necesario que una norma interna expresamente los recoja. Los Tratados que cuentan con rango de ley son exclusivamente los indicados en el artículo 56º de la Constitución, dentro de los cuales se encuentran aquellos que crean, modifican o suprimen tributos. Mientras que los Tratados que afectan disposiciones constitucionales ostentan rango constitucional, y los Tratados que solamente requieren ratificación del Presidente de la República tienen rango reglamentario, conforme al artículo 57º de la misma norma.

      Decretos Legislativos: También son expedidos por el Poder Ejecutivo, y su rango de ley viene dado por los artículos 104° y 200° inciso 4) de la Constitución. Cabe indicar que en materia tributaria es frecuente la promulgación de esta clase de normas precisamente debido a la especialidad de esta materia.

      Decretos de Urgencia: Están ubicados en el artículo 118° numeral 19) de la Constitución. A pesar de ser expedidos por el Poder Ejecutivo ostentan fuerza de ley, ya que así expresamente lo indica la Constitución. No obstante, el artículo 74° de la Carta Magna prohíbe que este tipo de normas versen sobre materia tributaria, por lo que si un Decreto Supremo reglamenta un Decreto de Urgencia sobre materia tributaria, entonces ambas normas son inconstitucionales.

      Ordenanzas Municipales: Conforme ya lo habíamos anotado, constituyen la expresión legislativa de las Municipalidades Provinciales y Locales. A pesar de no provenir del Congreso, su carácter de ley es otorgado por el artículo 200° inciso 4) de la Carta Magna. Así, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 437-2006-A.P. Chincha ha señalado que la Ordenanza Municipal Nº 003-2005-MPP, que creó el SAT de Pisco, no es una norma pasible de ser impugnada a través de un proceso de acción popular, al haberle otorgado rango de ley el artículo 200º de la Constitución.

      Decretos Leyes: No se encuentran dentro de las leyes que según el artículo 200º inciso 4) de la Constitución, pueden ser impugnadas a través de la Acción de Inconstitucionalidad. Si bien dichas normas han sido producidas por un gobierno de facto que ha reunido ilegítimamente las funciones legislativas, el Tribunal Constitucional Peruano en la STC Nº 0010-2002-AI/TC ha recogido la teoría de la “continuidad”, por la cual los decretos leyes perduran después de la instauración del régimen democrático hasta que expresamente sean derogados por el Congreso, haciendo primar el principio constitucional de la seguridad jurídica.Recapitulando, en el caso que una norma de carácter general proveniente de un Decreto Supremo o una Resolución de Superintendencia vulnere una disposición con fuerza de ley, entonces vía el proceso constitucional de Acción Popular se procede a la expulsión de la norma de menor jerarquía del ordenamiento jurídico. En cambio, cuando una Resolución

Suprema o una Resolución de Superintendencia de la SUNAT infrinjan lo señalado en un Decreto Supremo, la Acción Popular no será idónea, al ser todas dichas normas de tipo reglamentario.

b)     Formas de conflicto entre la Ley y el Reglamento.Conforme lo hemos mencionado, el Reglamento no puede desnaturalizar el texto de la ley, so pena de infringir el artículo 51º y 118º inciso 8) de la Constitución Política. Ya sea que se acoja el punto de vista doctrinal por el cual el Gobierno tiene atribuida la potestad reglamentaria sin necesidad de una previa delegación legislativa, o el otro punto de vista que indica que el Poder Ejecutivo no puede adentrarse en la materia atribuida a la ley sin contar con habilitación previa del Congreso (en atención al principio de legalidad), lo cierto es que tanto un Reglamento Ejecutivo o un Reglamento Autónomo no pueden contradecir lo normado legislativamente. Como bien señala García de Enterría: “Existe un principio básico en esta dualidad de fuentes escritas, que es: la absoluta prioridad de la Ley, expresión de la voluntad de la comunidad, respecto al Reglamento, expresión de voluntad subalterna de la Administración.Esa prioridad es puramente formal, por razón de la fuente de legitimidad que diferencia a una y otra norma, y se traduce en otro principio igualmente formal, el principio de jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley. Este principio expresa simplemente el carácter instrumental de la Administración y de sus productos normativos respecto del propietario del poder, que desde el fin del absolutismo recae en el pueblo, cuya representación reside en el Poder Legislativo. Teniendo en cuenta lo expuesto, sostenemos que:

      Un Reglamento no puede suspender una ley: Mientras que es perfectamente válido que una norma con rango de ley suspenda lo previsto en otra norma del mismo rango; sin embargo, un reglamento no puede realizar el mismo cometido, ya que ello involucraría que una norma de inferior jerarquía le reste efectos a una norma legal, viéndose el Congreso mermado en sus potestades legislativas. Así, un Reglamento no puede ponerle un plazo o una condición que se deba cumplir para que la Ley sea aplicable.

      Un Reglamento no puede modificar una ley: Muchas veces el Poder Ejecutivo quiere corregir los defectos de una ley de una forma más expeditiva, de tal manera que no tenga que acudirse al procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción). No obstante, en el Derecho Administrativo existe el principio asentado de que “El Reglamento Ejecutivo es el complemento indispensable de la Ley”, el cual es definido por Morell Ocaña como “El Reglamento ha de limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos normativos nuevos y menos restrictivos de los contenidos en el texto legal” . Así, por ejemplo: si una ley otorga el beneficio de devolución de impuestos, y por Decreto Supremo se señala que previamente a la devolución se tiene que compensar dicho crédito con otros tributos a cargo del contribuyente, entonces se está modificando ilegítimamente el texto legal.

      Un Reglamento no puede derogar una ley: En nuestro ordenamiento jurídico, solamente existen tres supuestos por los que una norma con rango de ley puede ser dejada sin efecto: por derogatoria expresa o tácita mediante otra ley (artículo I del Título Preliminar del Código Civil), por declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional (artículo 103º de la Constitución Política), por inaplicación del juez en el caso concreto (artículo 138º de la Carta Magna y artículo 14º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). En caso que el Ejecutivo mediante un Reglamento derogue una disposición legal, se vulneraría flagrantemente el principio de separación de poderes, contemplado en el artículo 43º de la Constitución).Para finalizar este punto, es pertinente esbozar un cuadro comparativo en lo relativo a la subordinación entre Reglamento y Ley, y entre esta última y la Constitución:

d)  Ley Reglamento.-  Tenemos:d.1)   Producto de la voluntad general.

d.2)  El Congreso cuenta con libre disponibilidad en la configuración de su contenido, siempre que no se vulnere los preceptos constitucionales.

d.3)  La subordinación entre la Constitución y la ley no es inmediata a) Producto de la voluntad de la Administración.

d.4)  El Poder Ejecutivo no cuenta con libre configuración del Reglamento, ya que más bien debe procurar la ejecución de la voluntad del legislador.

d.5)   La subordinación del Reglamento a la ley es más estricta.Así, en vista a la presunción de constitucionalidad de las leyes, el juez constitucional en una demanda de inconstitucionalidad puede modular su fallo por intermedio de las sentencias manipulativas (aditivas, reductoras, sustitutivas), evitando los efectos nocivos sobre la seguridad jurídica que propiciaría el destierro de una norma declarada inconstitucional. En cambio, en el proceso de Acción Popular, la subordinación de las normas reglamentarias respecto a las leyes es mucho más rígida, quedando en entredicho la facultad de los magistrados del Poder Judicial de adoptar las denominadas sentencias manipulativas.e) Principales modificaciones al proceso de Acción Popular contempladas en el Código Procesal Constitucional.- Tenemos:e.1) Legitimidad procesal activa para interponer demanda de Acción Popular:La Ley Nº 24968- Ley Procesal de la Acción Popular, englobaba en su artículo 4º como sujetos legitimados a interponer demanda de Acción Popular a: los ciudadanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los ciudadanos extranjeros residentes en Perú, las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú a través de sus representantes legales, y el Ministerio Público. Actualmente, el Código Procesal Constitucional indica en su artículo 84º que “La demanda de Acción Popular puede ser interpuesta por cualquier persona”. 

Como su propio nombre lo indica, la legitimación procesal activa en el proceso de Acción Popular es abierta, sin que sea necesario sustentar un agravio personal directo. El artículo 84º del CPC no hace distinción entre los sujetos facultados, por lo que una persona jurídica

constituida en el Perú e incluso una sucursal en el Perú de una sociedad extranjera pueden emplear este mecanismo constitucional.A pesar de no ser recogido por el Código Procesal Constitucional, entendemos que el Defensor del Pueblo también se encuentra autorizado a plantear una demanda de Acción Popular, acorde al artículo 162º de la Constitución Política, que incluye dentro de las atribuciones del Defensor del Pueblo la de “Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal”, y es más, el artículo 9º inciso 2) de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo concede legitimación para que dicho órgano inicie los demás procesos contemplados en el artículo 200º de la Constitución.A modo enunciativo, cabe indicar que la Resolución de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público recaída en el proceso de Acción Popular Nº 2098-98 ha señalado que “La naturaleza jurídico- constitucional de la Acción Popular es la de ser una acción de control constitucional equiparable a la acción de inconstitucionalidad, distinguiéndose de ésta en cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden objetivo, pues resulta irrelevante el derecho afectado del actor al no ser necesaria la relación de causalidad entre el hecho denunciado y el derecho afectado, ya que cualquiera está facultado para interponerla, dada la legitimación que la caracteriza”.e.2) Procedencia de las medidas cautelares:A diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, en el cual no se admiten medidas cautelares a razón del el artículo 105º del CPC, en el proceso de Acción Popular ello sí es aceptado, ya que el artículo 94º del CPC dispone que “Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento”. Ésta es una innovación importante respecto a la Ley Procesal de Acción Popular que en su artículo 8º erradicaba la adopción de medidas cautelares en dicho proceso. En general, para cualquier proceso constitucional, el artículo 15º del CPC establece tres requisitos que deben cumplirse concurrentemente para el favorecimiento con la medida cautelar: que exista apariencia del derecho (fumus boni iuris), peligro en la demora, y que el pedido cautelar sea adecuado.En lo tocante a la apariencia del derecho, en la Acción Popular ésta se acredita con la sentencia de primera instancia que le da razón al demandante; respecto al peligro en la demora, entendemos que la pervivencia de los efectos generales de una norma nociva que trastoca permanentemente el ordenamiento constitucional justifica una pronta solución; y sobre el último requisito, no puede haber un petitorio cautelar más adecuado que aquel que busca anticipar los efectos de una futura sentencia estimatoria.La licencia del legislador a que se introduzcan medidas cautelares en el Proceso de Acción Popular guarda correspondencia con lo preceptuado en el artículo 81º del CPC, el cual posibilita que las sentencias fundadas en dicho proceso determinen la nulidad con efectos retroactivos de las normas rebatidas.e.3) Efectos retroactivos de la sentencia fundada:

Éste es el cambio más importante introducido por el CPC, aunque hubiese sido recomendable disponer su imperatividad, y no dejarlo a la discrecionalidad del juez. La Exposición de Motivos del Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, reproducido en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Nº 09371, apuntaba que “Probablemente la novedad más importante sobre esta materia está contenida en el artículo 81º, conforme al cual las sentencias que declaren la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas (…). Se ha estimado conveniente otorgar carácter declarativo a las sentencias estimatorias, para revitalizar el funcionamiento del proceso de Acción Popular, que ha sido muy pocas veces utilizado, debido a los efectos tradicionalmente limitados de sus sentencias, lo que ha conllevado a que en la práctica las veces que se ha querido cuestionar disposiciones reglamentarias, se haya preferido recurrir al Proceso de Amparo, generándose distorsiones en su aplicación”.A diferencia de la Acción de Inconstitucionalidad, en la cual el artículo 204º de la Carta Magna ordena que la sentencia que ampara la demanda no puede tener efectos retroactivos; en lo referente a la Acción Popular no existe tal limitación, puesto que el artículo 200º segundo párrafo de la Constitución sólo consigna que una ley orgánica regulará los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas. Sin embargo el texto definitivo del artículo 81º del CPC no recoge lo señalado en la Exposición de Motivos del Anteproyecto del CPC, disponiendo solamente que “Las sentencias fundadas recaídas en el Proceso de Acción Popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo”. Con dicha redacción, se ha dejado pasar una excelente oportunidad de revitalizar el proceso de Acción Popular, que ha quedado postrado a lo largo de muchas décadas.De este modo, en caso que al interior del Proceso de Acción Popular se decida eliminar del ordenamiento un reglamento sobre materia tributaria que contraviene la Constitución (sea directa o indirectamente), se generan las mismas consecuencias que cuando en un Proceso de Inconstitucionalidad se decida arrojar del mundo jurídico una ley tributaria inconstitucional, debido al mismo artículo 81º del CPC, que en su segundo párrafo dicta que “Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74º de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”.e.4) Sobre la prescripción del plazo para interponer la demanda de Acción Popular:El artículo 6º de la Ley Procesal de Acción Popular disponía que el derecho para ejercitar la Acción Popular prescribía a los cinco años cuando se tratase de normas violatorias de la Constitución, y a los tres años cuando se trate de normas que contravienen la ley. Pero, conforme ya se ha analizado, un reglamento que lesione lo dispuesto en una norma legal, indirectamente vulnera la misma Constitución, al afectar el artículo 118º inciso 8) de la Carta Magna, por lo que la diferenciación de plazos prescriptorios carecía de sentido.

El Código Procesal Constitucional vigente corrige esta inconsistencia y unifica los plazos,

disponiendo en su artículo 87º que “El plazo para interponer la demanda de Acción Popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de la publicación de la norma”. No obstante, se ha eliminado la posibilidad de impugnar normas aún no publicadas, la cual tenía su sustento en el artículo 5º de la Ley Nº 24968, con lo que actualmente la Acción de Inconstitucionalidad y la Acción Popular sólo pueden plantearse contra normas plenamente vigentes , quedando proscrito el control previo de la constitucionalidad de las normas.f) Principales diferencias entre el Proceso de Amparo y el Proceso de Acción Popular.- Tradicionalmente el proceso de amparo ha sido observado como un proceso constitucional subjetivo, cuya única finalidad es restituir el derecho constitucional afectado de quien ha solicitado tutela jurisdiccional. Ello guarda coherencia con el artículo 1º del CPC que le otorga a este proceso constitucional la finalidad de reponer las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho constitucional, y el artículo 55º del mismo cuerpo normativo, en donde se indica que la sentencia que estime la demanda debe restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales.El Proceso de Acción Popular, en cambio, ha sido concebido como un proceso constitucional cuyo fin es la defensa objetiva del Constitución, de tal forma que no es indispensable que el demandante se haya visto afectado, material o moralmente, por la norma afectada. Por dicho motivo, la sentencia estimativa posee efectos erga omnes para todos los futuros casos que se presenten en el futuro.Empero, nuestro Tribunal Constitucional viene adoptando la tesis de la doble dimensión objetiva- subjetiva de todos los procesos constitucionales, señalando que “En el estado actual de desarrollo del Derecho Procesal Constitucional, los procesos constitucionales persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino también la tutela objetiva de la Constitución. La protección de los derechos fundamentales no sólo es de interés para el titular de ese derecho, sino también para el propio Estado y la colectividad en general, pues su trasgresión también supone una afectación del ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que detrás de la constitucionalización de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los derechos fundamentales, y la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los procesos constitucionales” Así las cosas, una resolución fundada recaída en un proceso de amparo puede tener efectos generales, cuando en dicha sentencia se establezca un precedente vinculante (conforme a la Norma VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Y de la misma forma, en la Acción Popular cuya demanda es estimada es factible que el juez restituya al demandante en su derecho vulnerado, acorde al último párrafo del artículo 81º del CPC.No obstante la irradiación objetiva-subjetiva del proceso de Acción Popular, para el demandante sigue siendo más ventajoso acudir a un Proceso de Amparo, ya que de fundarse la demanda se le garantiza la inaplicación de la norma inconstitucional (sea legal o reglamentaria) en su caso concreto. Esto a diferencia del Proceso de Acción Popular, en donde los efectos favorables de la sentencia en la esfera subjetiva del accionante dependen de lo que disponga conveniente el juez.

En el Código Procesal Constitucional se encuentra estipulado que la demanda de Acción Popular se plantea directamente ante el Poder Judicial, mientras que en la demanda de Amparo es necesario superar previamente la valla de la vía previa administrativa (léase reclamación ante SUNAT y apelación ante el Tribunal en lo tocante a temas tributarios) antes de acudir al juez constitucional. Sin embargo, jurisprudencialmente nuestro Tribunal Constitucional en la STC Nº 2302-2003-AA/TC ha señalado que “No resulta exigible el agotamiento de la vía previa en el caso de normas autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola vigencia, el tránsito por esta vía podría convertir en irreparable la agresión”.El mismo Código Procesal Constitucional en su artículo 3º nos brinda una noción sobre lo que debe entenderse por normas autoaplicativas, cuando señala que “Son normas autoaplicativas aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada”. Un buen ejemplo de normas autoaplicativas viene dado por los reglamentos, los mismos que son plenamente eficaces desde su entrada en vigencia, no requiriendo de alguna norma adicional que supedite su aplicación.En el ámbito tributario es donde se manifiesta con mayor intensidad el uso de las normas autoaplicativas. Así, en la STC Nº 1311-2000-AA/TC, al interior de un proceso de amparo donde se cuestionaba la adecuación al principio de legalidad del Decreto Supremo Nº 158-99-EF, se dedujo que “… si bien parece que el acto lesivo no se había producido al interponerse la demanda, pues no constaba en autos prueba de que el impuesto había sido aplicado o cobrado al accionante, es opinión de este Tribunal que el hecho que el Decreto Supremo referido no requiera de acto posterior alguno para su obligatoriedad, lo hace un dispositivo legal de eficacia inmediata, imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de violación del derecho…”.Entonces, en caso que un Decreto Supremo o una Resolución de Superintendencia vulnere directamente la Constitución, el demandante puede interponer directamente una demanda de Amparo sin la necesidad de recorrer previamente el procedimiento administrativo tributario, siempre que fundamente debidamente la autoaplicabilidad de la norma impugnada. Sobre dichos efectos, el proceso de Amparo resultaría igual de ventajoso al accionante que plantear una Acción Popular.Es más, el artículo 85º del CPC confiere al Poder Judicial la competencia exclusiva en la dilucidación de los procesos de Acción Popular, en sus dos instancias. En cambio, al interior del Proceso de Amparo, las dos primeras instancias son resueltas por el Poder Judicial, en tanto que el recurso de agravio constitucional (última instancia) es visto ante el Tribunal Constitucional, acorde al artículo 18º del CPC. Entre estos dos organismos, el que cuenta con mayor legitimidad democrática es el Tribunal Constitucional y el que genera mayor desconfianza es el Poder Judicial, por lo que según el punto de vista del demandante el Amparo es más viable que la Acción Popular en lo referente a reglamentos inconstitucionales.De este modo, el Proceso de Acción Popular se mantiene relegado en el tiempo a pesar de lo consignado en el Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, que pretendía revitalizar

esta figura. En los hechos, se continuaría por la senda de la amparización cuando una norma reglamentaria infringe la Constitución, surtiendo efectos dicha norma abiertamente inconstitucional para todos los demás casos no sujetos a controversia ante el juez constitucional.

g)     Algunas sentencias estimativas recaídas en Procesos de Acción Popular.- Aquí encontramos:

      La Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 003-2000, estipuló que el artículo 5º del Decreto Supremo Nº 073-1996-EF (la cual declaraba imprescriptible la facultad la ONP para anular de oficio las resoluciones de incorporación al régimen previsional del Decreto Ley Nº 20530) vulnera la irretroactividad de las normas previsto en el artículo 103º de la Constitución, declarando fundada la demanda de Acción Popular.

      La Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 2145-2003- Lima, de fecha 11 de junio de 2004, se ha pronunciado en el sentido que el último párrafo del artículo 32º del Nuevo Reglamento General de los Registros Públicos, aprobado por Resolución Nº 195-2001-SUNARP (por el cual se concede a un funcionario administrativo la posibilidad de exigir a la autoridad jurisdiccional el cumplimiento de determinados “actos previos” para la inscripción de una resolución judicial, condicionándose así el cumplimiento de una resolución judicial a la actuación del registrador), constituye una flagrante violación de los principios y derechos de la función jurisdiccional, transgrediendo la garantía del artículo 139º inciso 2) de la Constitución y retardando la administración de justicia, procediendo a declarar fundada la demanda de Acción Popular.

      La Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 126-94-Lima ha declarado inconstitucional el Edicto Municipal Nº 001-87-CDSB-A, que ha creado el tributo “Autorización Municipal temporal para ocupar el retiro municipal para uso comercial”, por contravención del artículo 74º de la Constitución. El referido órgano colegiado sustenta su decisión en el hecho que si bien la Ley Orgánica de Municipalidades ha conferido a las municipalidades la potestad de establecer restricciones o modalidades en el uso de los bienes privados, como es el caso de respetar un área de retiro, sin embargo esto no implica que dicha área de retiro pase por tal limitación a ser propiedad pública o municipal; concluyendo que en el caso analizado la Municipalidad de San Borja ha creado un impuesto (y no un derecho), potestad que sólo cabe ser ejercida mediante ley o decreto legislativo.

h)     Otros ejemplos en los que se podría discutir la ilegalidad y/o inconstitucionalidad de una norma reglamentaria mediante el proceso constitucional de Acción Popular son:

      Mediante la Sétima Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM se instituyó que las rentas obtenidas por los servidores del contrato administrativo de servicios (CAS) configuran rentas de cuarta categoría. Sin embargo, la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario en su inciso a) dispone que “Sólo por ley o decreto legislativo, en caso de delegación, se puede crear, modificar y suprimir tributos; señalar el hecho generador de la obligación tributaria, la base para su cálculo y su alícuota…”. De esta forma, se puede perfectamente impugnar mediante el anotado proceso constitucional el hecho que

una norma reglamentaria regule sobre materias reservadas a la ley, como la indicación del hecho generador de rentas de cuarta categoría, contraviniendo no sólo la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario, sino también el artículo 33º de la LIR.

      Mediante el Decreto Legislativo Nº 945 se introdujo el inciso j) del artículo 9º de la LIR, considerándose al servicio de “asistencia técnica” como renta de fuente peruana a partir del 01 de enero de 2004. No obstante, la precitada norma legal no recogía qué debe entenderse por asistencia técnica. Así las cosas, el Decreto Supremo Nº 086-2004-EF, publicado el 04 de julio de 2004, conceptuó a la asistencia técnica como “Todo servicio independiente, sea suministrado desde el exterior o en el país, por el cual el prestador se compromete a utilizar sus habilidades, mediante la aplicación de ciertos procedimientos, artes o técnicas, con el objeto de proporcionar conocimientos especializados, no patentables, que sean necesarios en el proceso productivo, de comercialización, de prestación de servicios o cualquier otra actividad realizada por el usuario”. Como se puede observar, la norma reglamentaria del Impuesto a la Renta contiene una definición de “asistencia técnica” que escapa a su normal acepción en el lenguaje común, por lo que es de esperarse que su aplicación rija desde el día siguiente de publicado el Reglamento.Empero, la Sétima Disposición Transitoria Final del Decreto Supremo Nº 086-2004-EF estableció que “Los sujetos que a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nº 945 hayan realizado transacciones con sujetos no domiciliados por concepto de servicios digitales o asistencia técnica, podrán regularizar dentro del plazo establecido en el numeral 1) del artículo 170º del Código Tributario, sin intereses ni sanciones, las obligaciones tributarias que se encuentren pendientes de cumplimiento a la fecha de publicación del presente Decreto Supremo”. De este modo, se pretende aplicar retroactivamente la definición de “asistencia técnica” planteada por el Reglamento de la LIR a situaciones anteriores a su entrada en vigencia, lo cual colisiona flagrantemente la irretroactividad de las normas dispuesta por el artículo 103º de la Carta Magna, lo cual es pasible de ser impugnado mediante el proceso constitucional de Acción Popular (cuyo plazo de prescripción es de 5 años).

CAPITULO VI          CONCLUSIONES             REFRENCIAS BIBLIOGRAFICAS

CONCLUSIONES:1°. La Acción Popular como garantía constitucional cabe definirla como proceso constitucional de

tipo jurisdiccional encargado del control constitucional y legal contra las normas reglamentarias o administrativas contrarias a la constitución y a la ley

2°. Desde el punto de vista del Derecho Procesal se denomina acción popular, a la acción judicial por la cual los poderes públicos y, en general, cualquier ciudadano, está legitimado para instar la actuación de la administración de justicia en defensa de intereses colectivos o difusos.

3°. Sustantivamente la Acción Popular está estrechamente vinculada a la acción de inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal pero examinando las normas inferiores a la ley.

4°. Procesalmente la Acción Popular considera también la protección del orden constitucional y legal, los valores supremos no solo del estado, sino también de la sociedad, la legitimidad procesal activa es anormal y material, es decir que cualquier ciudadano puede incoar disposiciones reglamentarias y administrativas ante el poder judicial.

5°. Hay Accion Popular para denunciar los delitos de función y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en ejercicio de sus funciones.

6°. También la hay Acción Popular para denunciar los delitos contra la ejecución de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del poder ejecutivo

7°. La Acción Popular prescribe a los cinco años contra las normas violatorias de la constitución y a los tres años contra las normas que infligen la ley. El término para la prescripción corre a partir del día de la publicación

8°. El plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de publicación de la norma.

9°. La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días.

10°. La apelación y trámite contra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.

REFRENCIAS BIBLIOGRAFICAS:1°.  BERNALES BALLESTEROS, ENRIQUE. “Constitución de 1993 Análisis comprado”.

Tercera edición. Editorial Constitución y sociedad. Lima-Perú 1997.2°.  BERNALES BALLESTEROS, ENRIQUE.“Constitución de 1993 Análisis comparado”.

Tercera edición. Editorial Constitución y Sociedad. Lima-Perú.3°.  BERRIO, B. Nuevo Manual Del Código Procesal Constitucional. Ley nº 28237. Lima- Perú.

2005. Primera Edición.4°.  CARLOS SACHICA APONTE.“Control Constitucional”-Artículo de la Revista Jurídica Ius et

Praxis-Página 20.5°.  GARCIA BELAUNDE, Domingo. Destaca la doctrina de jurisprudencia sobre la acción

popular. La Gaceta 2002.6°. HANS KELSEN. “La Garantía Jurisdiccional de la Constitución”.-traducción de Rolando

Tamayo y Salmorán-. Página 31.7°. RAUL HERRERA, PAULSEN. “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”. Segunda

edición. Editorial EDDILI. Lima – Perú 1987.

8°. RODRIGUEZ DOMINGUEZ, Elvito: “Derecho Procesal Constitucional”, Primera edición, Lima- Perú, 1997, página número 27.

9°. PAZ SOLDAN, José P.. Sobre los Derechos Constitucional Peruano. Lima. 1981. Editorial de la Universidad Católica del Perú. 1º Edición

10°. SACHICA APONTE, CARLOS. “Control Constitucional”, Artículo de la Revista Jurídica Ius Praxis. Página Nro. 20

ANEXOS:PRESENTACION DE CASOS

CASO UNO:

Formulación Demanda de Acción PopularExp.: Sec.:Escrito N° 1Cuaderno principalSumilla: Acción popularSEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMAAAA, identificado con DNI.........., con dirección domiciliaria en Av............................... y BBB, identificado con D.N.I........., con dirección domiciliaria en Av..............................., ambos con domicilio procesal en la casilla..... del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos:

Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente acción popular contra la Resolución Jefatural N° ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de .........., a quien se notificará en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:I. FUNDAMENTOS DE HECHO:1. Con fecha............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de.........., expidió la Resolución Jefatural N°........., por la cual impone el pago de la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de títulos archivados.2. Como puede apreciarse, la disposición impugnada contiene una imposición de carácter tributario que constituye una flagrante trasgresión al arto 74 de la Constitución Política que establece que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.3. Como quiera que la imposición tributaria antes referida ha sido creada por medio de un dispositivo de menor jerarquía, que no es ni N° uno de los contemplados por el arto 74 de la Constitución, nos vemos obligados a interponer la presente acción popular.II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:1. La acción popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitución Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución Jefatural que viola la Constitución, es perfectamente viable la acción a que se refiere el artículo constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente demanda.2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la Constitución Política, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo; por lo que en el presente caso, habiéndose creado un tributo por medio de una norma no contemplada en el artículo constitucional citado, este ha sido transgredido flagrantemente.POR TANTO:A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.Lima,...... de...................... de...........FIRMA DEL ABOGADO                                                FIRMA DEL DEMANDANTECASO DOS:Sala Constitucional de LambayequeEXPEDIENTE No. : 2008-194DEMANDANTE: ENRIQUE HEBERT GONZÁLES PISFILDEMANDADO: MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MONSEFÚMATERIA: ACCIÓN POPULAR

VOCAL PONENTE: EDWIN FIGUEROA GUTARRARESOLUCIÓN NÚMERO: TRESEn Chiclayo, a los treinta días del mes de enero de dos mil nueve, la Sala Constitucional de Lambayeque, integrada por los Magistrados Carrillo Mendoza, Figueroa Gutarra y Chávez Martos, pronuncia la siguiente resolución:ANTECEDENTESCon fecha 31 de octubre  de 2008, el recurrente Enrique Hebert Gonzáles Pisfil interpone proceso de acción popular contra la Municipalidad Distrital de Monsefú a fin de que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía 057-2008-a/MDM, la cual impone el pago de la suma de S/ 70.00 por concepto de renovación de concesión y S/ 10.00 por concepto de solicitud valorada. Alega que la disposición impugnada contiene una imposición de carácter tributario y que no se ha expedido la respectiva Ordenanza Municipal. A su vez, que si se cataloga el pago a efectuar como tasa, que dicho concepto no ha sido consignado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos TUPA de la entidad demandada, en abierta trasgresión del artículo 44.2 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.El Procurador Público de la Municipalidad, con fecha dieciocho de diciembre de dos mil ocho, contesta la demanda y solicita que la misma sea declarada infundada. Acota que el actor solicitó en su momento la disminución del monto de renovación establecido en el TUPA y que como consecuencia de dicha petición, se expidió la Resolución de Alcaldía materia de esta impugnación, ejerciendo la Municipalidad su potestad de facultad normativa. Por tanto, hubo aprobación de los accionistas al respecto, por lo cual corresponde desestimar la pretensión.FUNDAMENTOS§ Sobre el proceso de acción popular1. El artículo 76° del Código Procesal Constitucional prescribe que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso.2. Corresponde inferir, a partir de lo expuesto, que el Poder Judicial tiene la potestad de determinar si la Administración ha decidido en forma correcta su atribución normativa para regular relaciones de orden administrativo entre particulares. Esta competencia es exclusiva del Poder judicial y como tal, el barómetro de ejercicio de fiscalización e la acción popular supone de suyo examinar lo que ha decidido la Administración.§ Análisis del caso concreto3. En el caso sublitis una particularidad relevante la constituye si el derecho de renovación de concesión ha sido establecido o no. De no haberse insertado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos o de ser el caso, si no obrara el respectivo Edicto u Ordenanza Municipal para la emisión de una contribución, tasa o impuesto municipal, nos encontraríamos frente a una irregularidad administrativa.

 4. A folios treinta y seis obra, como recaudo de la emplazada, que el derecho por concesión ascendente a la suma de S/ 80.00 ha sido fijado por la entidad demandada oportunamente, a mérito de la Ordenanza Municipal 001-06-MDM, de fecha veinte de enero de dos mil seis.5.  Tal como alega la emplazada, la Resolución de Alcaldía materia de impugnación, entonces, obedece a una circunstancia específica de un acuerdo con el actor, a efectos de rebajar el derecho  inicialmente fijado de S/. 80.00. En tal sentido, no nos encontramos frente a una incongruencia inmediata, cuál sería la no publicación del derecho de concesión, caso en el cual estimaríamos la procedencia de la demanda, sino frente a una determinación administrativa como consecuencia de una disposición autónoma del ente emplazado a efectos de fijar una suma menor a la que fue objeto de reclamo.6.  Por ende, es potestad que en plazo razonable el Municipio demandado regularice la decisión contenida en la resolución impugnada, consignando en el TUPA de su institución el nuevo monto por derecho de renovación. Bajo esta pauta, no apreciamos manifiesta irregularidad en el accionar de la Municipalidad demandada como decisor administrativo.DECISIÓN:Por estos fundamentos, la Sala Constitucional de Lambayeque, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, DECLARA INFUNDADA la demanda de acción popular interpuesta por Enrique Hebert Gonzáles  Pisfil contra la Municipalidad Distrital de Monsefú; consentida o ejecutoriada que sea la presente, dispusieron su publicación en el diario oficial “El Peruano” conforme a ley. Interviene el Señor Chávez Martos por haber integrado Sala el día de la vista de la causa.Publíquese y notifíqueseSres.Carrillo Mendoza, Figueroa Gutarra, Chávez Martos.

VOTO SINGULAR DEL SEÑOR CARRILLO MENDOZA,  es como sigue:VISTOS; en audiencia pública; y, CONSIDERANDO:Primero: El Proceso Constitucional de Acción Popular tiene por finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones a su jerarquía normativa, y, procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanan siempre que infrinjan la Constitución o la Ley, según sea el caso; de lo que se infiere que tal pretensión puede sustentarse en consideraciones de forma o de fondo;  Segundo: En el presente caso, don Enrique Hebert Gonzáles Pisfil, interpone demanda de Acción Popular contra la Municipalidad Distrital de Monsefú con la finalidad de que el órgano jurisdiccional declare la inconstitucionalidad de la Resolución de Alcaldía N° 057-2008-A/MDM, del veintisiete de marzo de dos mil ocho, que impone el pago de la suma de S/. 70.00 por concepto de “Renovación de Concesión de Servicio Moto Taxi” por período de tres años y S/. 10.00 nuevos soles por derecho de presentación de Solicitud Valorada, por contravenir el artículo 74° de la Constitución del Estado que recoge el principio de reserva de ley en cuyo mérito solo puede crearse tributos por ley expresa; por otro lado, dicho tributo tampoco figura en el TUPA del referido Gobierno Local. En tal sentido, resulta pertinente

determinar si los montos que deben pagar quienes se dedican a la actividad que se vería supuestamente afectada con la imposición de los gravámenes constituye o no un tributo que haga necesario su establecimiento mediante ley o norma con rango de ley;Tercero :  De conformidad con el artículo 191 de la Constitución Política del Estado, “Las Municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Corresponden al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y la Alcaldía, las funciones ejecutivas”; entre cuyas funciones que le asigna la Carta Magna está la de: “4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad” y “5. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes”(artículo 192);Cuarto :  Al respecto, el artículo 5° del Decreto Supremo N° 004-2000-MTC, Reglamento Nacional de Transporte Público Especial de Pasajeros en Vehículos Motorizados o no Motorizados, autoriza a las Municipalidades Distritales el cobro al transportador por derechos de trámite relacionados a la prestación del referido servicio  que serán fijados en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), de conformidad con la legislación vigente;  Quinto :  En consecuencia, el pago de los derechos que la Resolución de Alcaldía objeto de cuestionamiento dispone por Renovación de Concesión de Servicio de Taxi, así como por derecho de presentación de la solicitud respectiva, no constituye un tributo sino un derecho por la concesión de un  servicio público establecido en el marco de la Constitución y de la Ley Orgánica de Municipalidades. Por otro lado, tal como se puede deducir de la Ordenanza Municipal N° 001-06/MDM, del veinte de enero de dos mil seis, corriente de folios treinta y cuatro a treinta y seis, los referidos pagos han sido dispuestos en el  Texto Único de Procedimientos Administrativos de la entidad demandada conforme a lo normado por el artículo 70° de la Ley de Tributación Municipal Decreto Legislativo N° 776;Sexto :  En consecuencia, los actos administrativos materia de cuestionamiento en modo alguno contraviene la Ley ni ha afectado la garantía constitucional de reserva de ley en su creación,  por lo que debe desestimarse le demanda.Sr. Carrillo Mendoza,

b) La apelación sin efecto suspensivo: En este caso la apelación

concedida no enerva los efectos de la resolución impugnada la que

puede ser ejecutada sin inconvenientes. Este efecto de la apelación

supone el mantenimiento de la eficacia de la resolución recurrida,

resultando exigible su cumplimiento, lo cual vendría ha ser una

ejecución provisional hasta que el Superior resuelva la apelación, ya

sea confirmando la resolución del Juez inferior, caso en el cual la

provisionalidad de los actos ejecutados pasarán a ser firmes, y si la

resolución es revocada por el Superior, se anulará todo lo actuado

hasta el estado anterior a la expedición de la resolución apelada. Este

tipo de apelación se concede en los casos expresamente establecidos

en la ley procesal y en aquellos que no procede apelación con efecto

suspensivo (Primer párrafo del Art. 372 del CPC.). Esta clase de

apelación, puede ser concedida sin la calidad de diferida (actuación

inmediata), es decir, una vez concedido se formara un cuaderno

aparte con las copias de las piezas procesales necesarias y se remitirá

al Superior para su resolución mientras el proceso principal continua

su trámite; o puede ser concedida con la calidad de diferida, quedando

suspendida su actuación y resolución hasta que se expida sentencia o

un auto definitivo y éste sea a su vez apelado. La calidad de ésta clase

de apelación debe ser señalada por el Juez al momento de conceder

el recurso