Emilio GRAGLIA

Serie PROFIM 1

Diseo y gestin depolticas pblicas

hacia un modelo relacional

DISEO Y GESTIN DE POLTICAS PBLICASHacia un modelo relacional

DISEO Y GESTIN DE POLTICAS PBLICASHacia un modelo relacional

EMILIO GRAGLIA

EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba

Graglia, EmilioDiseo y gestin de polticas pblicas : hacia unmodelo relacional. - 1 ed. - Crdoba : EDUCC, 2004.146 p. ; 26x18 cm. - (Profim; 1).

ISBN 987-21582-7-4

1. Economa-Polticas Pblicas I. TtuloCDD 320.6

De la presente edicin:Copyright 2004 by EDUCC - Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba.

Director Editorial: Nelson-Gustavo Specchia.

Est prohibida la reproducin total o parcial de esta obra por cualquier mtodo: fotogrfico, fotocopia, mec-nico, reprogrfico, ptico, magntico, o electrnico, sin la autorizacin expresa y por escrito de los propieta-rios del copyright.

IMPRESO EN LA ARGENTINA - PRINTED IN ARGENTINATodos los derechos reservados - Queda hecho el depsito que prev la ley 11.723

I.S.B.N.: 987-21582-7-4

EDUCC - Serie PROFIM

Coleccin dirigida por

Emilio Graglia

Volumen 1

DISEO Y GESTIN DE POLTICAS PBLICASHacia un modelo relacional

Universidad Catlica de CrdobaOb. Trejo 323. X5000IYG Crdoba. Repblica Argentina

Tel/Fax: +(54-351) 493-8000, int. 122www.uccor.edu.ar - educc@uccor.edu.ar

Agradecimientos

A la Universidad Catlica de Crdoba y a la Fundacin Konrad Adenauer.

Dedicatorias

A los estudiantes y docentes del Diplomado en Gestin Pblica y laLicenciatura en Ciencia Poltica.

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1: Nocin de polticas pblicas ........................................................... 19

Grfico 2: Modelo relacional de diseo y gestin: doble tendencia a la integracin y la descentralizacin .................. 26

Grfico 3: Modelo relacional de diseo y gestin: protagonismo de sectores privados y ciudadanos .......................... 27

Grfico 4 Polticas pblicas como proceso de satisfaccin social ................... 47

Grfico 5: Diagnstico como primera fase primaria ........................................ 49

Grfico 6: Decisin como segunda fase primaria ........................................... 49

Grfico 7: Direccin como tercera fase primaria ........................................... 50

Grfico 8: Difusin como cuarta fase primaria ............................................... 51

Grfico 9: Anlisis y evaluacin de polticas pblicas ....................................... 52

Grfico 10: Fases secundarias del Diagnstico .................................................. 57

Grfico 11: Fases terciarias de la Identificacin de necesidades y problemas ........................................................... 59

Grfico 12: Calidad de vida y necesidades a satisfacer ...................................... 63

Grfico 13: Necesidades a satisfacer y problemas a resolver ........................... 66

Grfico 14: Fases terciarias de la Formulacin de alternativas posibles ................................................................... 66

Grfico 15: Alternativas posibles ........................................................................ 73

Grfico 16: Fases secundarias de la Decisin .................................................... 79

Grfico 17: Fases terciarias de la Adopcin de alternativas polticas ................................................................... 80

Grfico 18: Alternativas polticas adoptadas ...................................................... 86

Grfico 19: Fases terciarias de la Preparacin de proyectos gubernamentales ....................................................... 86

Grfico 20: Mapa de diseo de polticas y proyectos ........................................ 90

Grfico 21: Fases secundarias de la Direccin ................................................... 99

Grfico 22: Fases terciarias de la Ejecucin de actividades proyectadas ........................................................... 101

Grfico 23: Fases terciarias de la Evaluacin de actividades ejecutadas .............................................................. 108

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Grfico 24: Fases secundarias de la Difusin ................................................... 117

Grfico 25: Fases terciarias de la Comunicacin de actividades proyectadas o ejecutadas ...................................... 119

Grfico 26: Fases terciarias de la Evaluacin de actividades comunicadas ......................................................... 124

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NDICE DE TABLAS

Tabla N 1: Supuestos de las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social ............................................. 36

Tabla N 2: Fases primarias de las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social ............................................. 51

Tabla N 3: Fallas de las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social ............................................. 54

Tabla N 4: Cmo diagnosticar polticas pblicas ............................................ 58

Tabla N 5: Cmo identificar necesidades y problemas .................................. 59

Tabla N 6: Fuentes y mecanismos de consulta ............................................. 60

Tabla N 7: Jerarquizacin de necesidades insatisfechas .................................. 63

Tabla N 8: Priorizacin de problemas irresueltos .......................................... 65

Tabla N 9: Cmo formular alternativas posibles ............................................ 67

Tabla N 10: Seleccin de alternativas posibles ................................................. 73

Tabla N 11: Cmo decidir polticas pblicas .................................................... 80

Tabla N 12: Cmo adoptar alternativas polticas ............................................. 81

Tabla N 13: Valoracin de alternativas polticas ............................................... 83

Tabla N 14: Cmo preparar proyectos gubernamentales ................................ 87

Tabla N 15: Proyeccin de objetivos ............................................................... 89

Tabla N 16: Proyeccin de actividades ........................................................... 93

Tabla N 17: Cmo dirigir polticas pblicas ................................................... 100

Tabla N 18: Cmo ejecutar actividades proyectadas ..................................... 101

Tabla N 19: Cmo evaluar actividades ejecutadas ......................................... 108

Tabla N 20: Cmo difundir polticas pblicas ................................................. 118

Tabla N 21: Cmo comunicar actividades proyectadas o ejecutadas ............................................................ 119

Tabla N 22: Cmo evaluar actividades comunicadas ...................................... 124

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PRLOGO

Cuando Emilio Graglia, estimado colega y amigo, me pidique escribiera el Prlogo de su nuevo libro sobre POLTICASPUBLICAS, inmediatamente me vino a la memoria el recuerdo deaquel momento en el que el joven Graglia, a la sazn alumno mode Teora Poltica, public su primer libro, precoz anticipo de sufecunda trayectoria acadmica.

Hoy, aos despus, madurado en el estudio constante de lostemas polticos, templado por duras experiencias de gestin pblica,y enriquecido por la confrontacin y el intercambio que se suscitanen sus cursos e investigaciones sobre gestin pblica local, el Dr.Graglia nos propone su sistematizacin metodolgica de un tema degran actualidad: las polticas pblicas, su diagnstico, diseo, imple-mentacin y comunicacin.

Las polticas pblicas conocieron un perodo de gran auge enla poca del Estado democrtico social, en sus vertientes keynesianao social-demcrata, como expresin de la intervencin activa delEstado en los procesos econmico-sociales.

Cuando esa forma de Estado entr en crisis, por el pesofiscal del bienestar y la imposibilidad de sostener el crecimientoeconmico con pleno empleo y sin inflacin, el nuevo modelo deEstado, llamado neoliberal o mnimo, sin abandonarlas del todo,debilit su rol y las limit en su alcance para dejar el mayor espacioposible a la dinmica del mercado.

Las fallas del mercado y los gigantescos procesos de con-centracin de la riqueza y de marginacin social por va del desem-pleo estructural, acompaados en muchos casos por la des-indus-trializacin y el neto predominio de la economa financiera porsobre la economa productiva, hicieron entrar rpidamente en crisisal nuevo modelo de Estado, que en realidad, y en forma muy pre-visible, reprodujo al fines del siglo XX fenmenos similares a los yavividos a fines del siglo XIX.

As se ha planteado, en nuestros das, la necesidad de buscaruna nueva propuesta, sin la ineficiencia burocrtica del Estadodemocrtico-social, pero tambin sin la fra prescindencia humanadel Estado neoliberal. No hay todava un acuerdo pleno sobre lascaractersticas del nuevo modelo de Estado, pero hay algunas con-diciones que seguramente habr que lograr: eficiencia, flexibilidad,participacin ciudadana reforzando la representacin poltica, y pre-sencia activa del Estado en la economa y en la sociedad, para corre-

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gir las fallas del mercado, sin intentar reemplazarlo, y para introdu-cir principios de solidaridad en la convivencia poltica.

Nada de eso es imaginable sin una clase poltica capaz decaptar con lucidez los requerimientos y necesidades sociales, diag-nosticar las causas de las situaciones, definir prioridades, disearpolticas pertinentes, comunicarlas de manera persuasiva y realizar-las con eficiencia.

Esa exigencia creciente, en la actual coyuntura, de una ele-vada aptitud para la gestin de gobierno, y en particular para la ges-tin de polticas pblicas, es lo que le confiere al libro del Dr. Gra-glia un especial sentido de oportunidad en su aparicin.

Su lectura puede ayudar mucho a quienes tienen responsa-bilidades polticas o tcnicas de gobierno, en cualquier nivel, paracomprender con claridad qu son las polticas pblicas, cules sonlos factores que operan en su gestin y qu herramientas meto-dolgicas se pueden usar para disearlas, comunicarlas y realizarlasmejor.

Estoy seguro de que la lectura de este texto ser sumamenteprovechosa para los actuales y futuros gestores de la res publica,en nuestras naciones, dolorosamente emergentes.

Eduardo Jorge Arnoletto*

Prlogo

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* Eduardo Jorge ARNOLETTO: Licenciado en Ciencia Poltica; Magster enGerencia de Servicios de Salud; profesor titular de grado y postgrado de materiasafines; autor de textos sobre Ciencia Poltica y Gestin de organizaciones; asesormetodolgico de tesis de postgrado; coordinador de equipo de investigacin enciencias sociales aplicadas.

INTRODUCCIN

ESTUDIOS, DISEO Y GESTIN DEPOLTICAS PBLICAS

Desde el enfoque que se presenta a continuacin, la insatis-faccin social en aumento demuestra que no hay polticas pblicaso que stas fallan1. Ahora bien, por qu no hay polticas pblicas opor qu stas fallan? Porque no se disean ni gestionan o porque sedisean y gestionan incorrectamente.

Hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin delbien comn es gobernar y administrar por polticas pblicas2, lo querequiere saber qu son y deben ser y, sobre esa base, cmo estu-diarlas, disearlas y gestionarlas.

Las polticas pblicas pueden ser vistas y consideradas desdedos perspectivas, a saber:

Como estudios de polticas pblicas y como diseo y gestin de polticas pblicas.

Al estudiarlas, se describe, interpreta y critica cmo son (ohan sido) las polticas existentes (o preexistentes). En cambio, aldisearlas se planifica cmo sern las nuevas polticas y, sobre esabase, se las gestiona. Esta relacin entre estudios, por una parte, ydiseo y gestin, por la otra, reenva a Harold D. Lasswell3 y la con-cepcin emergente de las ciencias de polticas: el conocimiento dely en el proceso de la poltica.

Como bien sintetiza Luis F. Aguilar Villanueva4, conoci-miento del proceso (knowledge of ) alude a la tarea de conocer el

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1 Segn las conclusiones del ndice de Desarrollo Democrtico de AmricaLatina (IDD-Lat 2003), no hay ningn pas que logre sobresalir por su eficiencia enla generacin de bienestar para su pueblo. Al respecto, la Declaracin de Santiagode Chile de la XXXIII Asamblea General de la OEA sostiene: Es esencial encararefectivamente el desarrollo econmico y social de los pases en desarrollo de laregin en apoyo de su gobernabilidad democrtica. (...) El fortalecimiento de lagobernabilidad democrtica requiere la superacin de la pobreza, la exclusin socialy la promocin del crecimiento econmico con equidad, mediante polticas pblicasy prcticas de buen gobierno que fomenten la igualdad de oportunidades, la educa-cin, la salud y el pleno empleo.

2 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: El estudio de las polti-cas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1996, pp. 24-36.

3 LASSWELL, Harold D.: La concepcin emergente de las ciencias de polticas,enAGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: obr. cit., p. 105.

4 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: obr. cit., pp. 52-53.

proceso de decisin de la poltica como de hecho sucede, mientrasque conocimiento en el proceso (knowledge in) significa la tarea deincorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso dedeliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de corregir ymejorar la decisin pblica.

Desde nuestro enfoque, se estudian las polticas existentes(o preexistentes) a los fines de disear las nuevas, mientras quese disean las nuevas polticas sobre la base de estudiar las exis-tentes (o preexistentes). Luego, se disea a los fines de la gestiny se gestiona sobre la base del diseo.

Respecto al anlisis de polticas pblicas, se puede pensar endos sentidos. En sentido amplio, incluye tanto los estudios como eldiseo y gestin. En sentido restringido, incluye el diseo y gestinsolamente.

Despus de examinar el sujeto o responsable principal y elobjeto o finalidad principal de las polticas pblicas y sus supuestos(en el Captulo Uno), el inicio, las fases y fallas del proceso (en elCaptulo Dos), se presenta un modelo de diseo y gestin depolticas pblicas, al que se ha llamado el modelo de las cuatro Dporque supone Diagnosticar, Decidir, Dirigir y Difundir proyectos yactividades, como se ver en los Captulos Tres, Cuatro, Cinco ySeis, respectivamente.

Intr

oduc

cin

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ILAS POLTICAS PBLICAS

LAS POLTICAS PBLICAS

1 QU SON LAS POLTICAS PBLICAS?

Desde nuestro enfoque, las polticas pblicas son definidascomo proyectos y actividades que un estado5 disea y gestiona a travsde un gobierno6 y una administracin7 a los fines de satisfacer necesi-dades de una sociedad8.

Grfico 1: Nocin de polticas pblicas

Esta definicin supone dos nociones: Una primera nocin simplemente descriptiva (dice lo que

las polticas pblicas son, es decir, proyectos guberna-mentales y actividades administrativas) y

una segunda nocin prescriptiva (dice lo que las polticaspblicas deben ser, es decir, a los fines de satisfacer nece-sidades sociales).

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5 Respecto al concepto de estado, se puede ver GOZZI, Gustavo: Estado con-temporneo y SCHIERA, Pierangelo: Estado moderno,en Diccionario de Poltica, SigloVeintiuno Editores, Madrid, 1983, pp. 541-551 y 563-570, respectivamente.

6 Respecto al concepto de gobierno, se puede ver LEVI, Lucio: Gobierno,enDiccionario de Poltica, obr. cit., pp. 710-712 y LLEIX, Joaquim: El gobierno,enManual de Ciencia Poltica, Editorial Tecnos, Madrid, 1996, pp. 395-412.

7 Respecto al concepto de administracin, se puede ver PASTORI, Georgio:Administracin pblica, en Diccionario de Poltica, obra. cit., pp. 12-19 y SANZ, Ana:La administracin pblica,en Manual de Ciencia Poltica, obr. cit., pp. 412-428.

8 Respecto al concepto de sociedad, se puede ver BOBBIO, Norberto: Sociedadcivil, en Diccionario de Poltica, obr. cit., especialmente la sociedad civil en los ius-naturalistas, en Rousseau, en Hegel, en Marx, en Gramsci y en el lenguaje de hoy,pp. 1519-1524.

A continuacin, se ver cada una de ellas, o sea, el ser y eldeber ser de las polticas pblicas, un estado (nacional, provincial omunicipal) como sujeto o responsable principal y una sociedad(internacional, nacional o local) como objeto o finalidad principal,respectivamente.

Desde nuestro enfoque, las polticas son pblicas por dosrazones principalmente:

Una, porque su sujeto (o responsable) principal es unestado, a travs de un gobierno o una administracin9 y

otra, porque su objeto (o finalidad) principal debe ser unasociedad10.

As, lo pblico de las polticas pblicas es una nocin en trn-sito de lo estatal a lo social y de lo social a lo estatal. Una zona deencuentro, ms grande o ms pequea, segn los casos. Por tanto, notodo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico. Dicho en otrostrminos: lo pblico de las polticas pblicas es la interseccin de loestatal y lo social11.

2 UN ESTADO COMO RESPONSABLE PRINCIPAL

A partir de una visin simplemente descriptiva e institucio-nalista12, se afirma que el sujeto (o responsable) principal de laspolticas pblicas es un estado y que, en el marco de la globaliza-cin, se impone un modelo relacional de diseo y gestin de polti-cas pblicas que reconozca tanto la doble tendencia hacia la inte-gracin y la descentralizacin de competencias y recursos como elprotagonismo de los sectores privados (con y sin fines de lucro) yciudadanos.

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9 Desde este punto de vista simplemente descriptivo, todas las polticas pbli-cas son polticas gubernamentales o administrativas (estatales) y todas las polticasgubernamentales o administrativas (estatales) son polticas pblicas, como se ver msadelante al considerar el ser de las polticas pblicas.

10 Desde este punto de vista prescriptivo, no todas las polticas gubernamenta-les o administrativas (estatales)son polticas pblicas sino solamente las que tiendana la sociedad como finalidad principal, como se ver ms adelante al considerar eldeber ser de las polticas pblicas.

11 Al respecto se puede ver GARCA DELGADO, Daniel R.: Estado & sociedad. Lanueva relacin a partir del cambio estructural, Tesis Grupo Editorial Norma, BuenosAires, 1996, especialmente Problemas y desafos de la Modernizacin de Ruptura,pp. 247-286.

12 Al respecto se puede ver AGULIAR VILLANUEVA, Luis F.: La hechura de las pol-ticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1996, particularmente la nocin des-criptiva de poltica, p. 22-28.

2.1 El ser de las polticas pblicas

Al pensar el ser de las polticas pblicas, se debe subrayar laconjuncin de proyectos y actividades estatales, por una parte, y,por la otra, la diferencia entre polticas gubernamentales o adminis-trativas (estatales) y polticas de estado.

2.1.1 Los proyectos y las actividades estatales

Descriptivamente, las polticas pblicas son proyectos y acti-vidades estatales y, por tanto, el sujeto o responsable principal es elestado a travs de un gobierno y una administracin. Desde estepunto de vista, no importa que los proyectos y las actividades bus-quen (o no) satisfacer necesidades sociales sino que sean proyectosy actividades estatales.

Esta nocin simplemente descriptiva define las polticasdesde el sujeto, es decir, desde un estado a travs de un gobierno yuna administracin. Por tanto, siempre desde este punto de vista, sino hay proyectos gubernamentales13 y actividades administrativas14,no hay polticas pblicas.

Se dice proyectos y actividades, decisiones y acciones.No se dice proyectos o actividades, decisiones o acciones. Setrata de una conjuncin y no de una disyuncin15. Una polticapblica es una decisin gubernamental accionada por una adminis-tracin o una accin administrativa decidida por un gobierno.

Las decisiones o los proyectos de los gobiernos, sin actividadesno son polticas pblicas. Si los planes o programas gubernamentalesaseguran la educacin pero faltan escuelas o clases, no hay polticaspblicas. Hay decisiones o proyectos, solamente. Las acciones o lasactividades de las administraciones, sin proyectos tampoco son polticaspblicas. Si se construyen escuelas o se dictan clases pero no sedefinen los objetivos generales y particulares de la educacin que sebusca, no hay polticas pblicas. Hay acciones o actividades, sola-mente.

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13 Aqu se define a los proyectos en sentido amplio, o sea, como sinnimo deplanes o programas a cargo de gobiernos, si bien en sentido restringido, como sever ms adelante, los proyectos son ms especficos que los planes y ms genri-cos que los programas. Sobre el concepto de proyecto se puede ver OSORIO,Manuel: Diccionario de ciencias jurdicas, polticas y sociales,Editorial Ruy Daz,Buenos Aires, 1995, p. 817.

14 Aqu se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinnimo deacciones a cargo de administraciones. Sobre el concepto de actividad se puede verOSORIO, Manuel: Diccionario de ciencias jurdicas, polticas y sociales,obr. cit., p. 50.

15 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: La hechura de las pol-ticas pblicas, obr. cit., pp. 24-25.

Gobierno y administracin van de la mano. No administrares desgobernar16 y no gobernar es desadministrar.

Para tener polticas pblicas, son imprescindibles tanto losproyectos gubernamentales como las actividades administrativas, lasdecisiones y acciones estatales17.

2.1.2 Las polticas gubernamentales o administrativas ylas polticas de estado

Si, como se dijo, las polticas pblicas son proyectos y activi-dades que un estado disea y gestiona a travs de un gobierno y unaadministracin, entonces, no todas las polticas son polticas pblicas,por una parte, y, por la otra, todas las polticas pblicas son polticasgubernamentales o administrativas (estatales) y viceversa18.

No todas las polticas son polticas pblicas. Los sectores pri-vados tambin disean y gestionan polticas, las empresas o las orga-nizaciones no gubernamentales disean y gestionan sus proyectos yactividades, con o sin fines de lucro, respectivamente. Las empresas(pequeas, medianas o grandes) tienen sus polticas de recursoshumanos o de marketing, las universidades tienen sus polticas deinvestigaciones y publicaciones, etc. Pero no son polticas pblicas.Son polticas empresariales o polticas asociativas.

Todas las polticas pblicas son polticas gubernamentales oadministrativas (estatales) y viceversa19. Simplemente porque nohay polticas pblicas que no sean de un gobierno y una ad-ministracin que las disea y gestiona como elementos de un es-tado, por s o a travs de terceros. La privatizacin de obras oservicios pblicos tambin es una poltica gubernamental o admi-nistrativa (estatal), porque la disea y gestiona un gobierno y unaadministracin de un estado a travs del sector empresarial o aso-ciativo.

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16 Al respecto se puede ver NIETO, Alejandro: La organizacin del desgobierno,Editorial Ariel, Barcelona, 1990, p. 5.

17 Al respecto se puede ver HELLER, Hermann: Teora del Estado,Fondo de Cul-tura Econmica, Mxico, 1981, especialmente El Estado como unidad organizadade accin y decisin, pp. 246-256.

18 Sobre las polticas pblicas como un nuevo enfoque en general y, especial-mente, sobre crecimiento de los aparatos estatales y del gasto pblico y multiplica-cin de las regulaciones y normas gubernamentales, se puede ver FERNNDEZ,Antoni: Las polticas pblicas,en Manual de Ciencia Poltica, obr. cit., pp. 428-430.

19 Descriptivamente, todas las polticas pblicas son polticas gubernamentales oadministrativas (estatales)y todas las polticas gubernamentales o administrativas (esta-tales) son polticas pblicas. Prescriptivamente no todas las polticas gubernamenta-les o administrativas (estatales)son polticas pblicas sino solamente las que tiendana la sociedad como finalidad principal.

Ahora, si bien todas polticas pblicas son polticas guberna-mentales o administrativas (estatales) y viceversa, no todas ellas sonpolticas de estado20.

A partir de una consideracin apriorstica respecto a laimportancia de los contenidos, se suele decir, muchas veces, que laatencin de salud o de educacin, la generacin de empleo o deriqueza, por ejemplo, deben ser polticas de estado.

La pregunta, entonces, sera: Cundo una poltica, guberna-mental o administrativa (estatal) es una poltica de estado?. Desdeun punto de vista descriptivo, cuando trasciende al gobierno y laadministracin que la disea y gestiona, es decir, cuando otrogobierno u otra administracin, la continan, tienda o no a satisfa-cer una o ms necesidades sociales21.

Por ejemplo, en el mbito nacional o internacional, para laRepblica Argentina, el MERCOSUR se puede considerar una pol-tica de estado porque ha sido diseada y gestionada por una Presi-dencia (la de Ral Alfonsn) y continuada por otras (las de CarlosMenem, Fernando de la Ra y Nstor Kirchner). En el mbito pro-vincial o interprovincial, para la Provincia de Crdoba, la ReginCentro (Crdoba, Santa Fe y Entre Ros) tambin se puede consi-derar una poltica de estado porque ha sido decidida y dirigida poruna Gobernacin (la de Ramn Mestre) y continuada por otra (la deJos Manuel De la Sota)22.

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20 Como propuestas para el planteamiento de polticas pblicas como polticasde estado se puede ver IGLESIAS, Gabriela: La poltica de poblacin como poltica deEstado. Entre la demografa, la economa y el mercado de trabajo, ELBAUM, Jorge: Volveral desarrollo. Ciencia, tecnologa e innovacin como elementos imprescindibles para lasoberana econmica,DEL PERCIO, Enrique: Apuntes para la reforma de las polticas edu-cativas,CANOSA, Marisa y ULRICH, Stella: Transformacin cultural y sentido de la edu-cacin y GASI, Guillermo: Seguridad y polica. Apuntes para iniciar una conversacincon amigos polticos relacionados con temas de seguridad interior, en La Reforma pol-tica argentina. Aportes para una discusin integral, Fundacin Konrad Adenauer,Buenos Aires, 2002, pp. 213-291.

21 Prescriptivamente, una poltica gubernamental o administrativa (estatal) esuna poltica de estado cuando trasciende al gobierno y la administracin que ladecidieron y accionaron y, adems, cuando tiende a la sociedad como finalidadprincipal. Por ejemplo, respecto al dficit fiscal o al endeudamiento pblico delestado argentino: desde el punto de vista descriptivo, se puede decir que ha sidouna poltica de estado porque lo continuaron muchos gobiernos y muchas admi-nistraciones pero desde el punto de vista prescriptivo, se debe decir que no hasido una poltica pblica porque no ha tendido a la sociedad como finalidad prin-cipal.

22 Tanto el MERCOSUR como la Regin Centro pueden ser ejemplos de pol-ticas de estado tanto descriptiva como prescriptivamente porque han trascendido alos gobiernos y las administraciones que las decidieron y accionaron y, adems,porque han tendido a la sociedad como finalidad principal.

2.2 Los estados en la globalizacin

Visto al estado como sujeto o responsable principal de laspolticas pblicas y considerando a la globalizacin como contextosocio poltico econmico, la pregunta sera: Cmo impacta stasobre aqul a los fines de disear y gestionar proyectos y activida-des estatales?

A partir de la revolucin industrial y el liberalismo econ-mico nacen los mercados nacionales, mientras que a partir de la revo-lucin francesa y el liberalismo poltico nacen los estados nacionales.

El estado nacional atraviesa varias etapas, desde de la monar-qua absoluta hasta la crisis actual como poder territorial y soberanoque plantea la globalizacin23. Pero siempre en relacin con unasociedad y un mercado tambin nacionales.

Con las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa delos siglos XVII y XVIII, emerge el llamado estado liberal dederecho, como organizacin de representacin restringida,sobre la base de los derechos y las garantas individuales yformales, la economa privada de mercado y la presenciade polticas constitutivas.

Con la crisis del estado liberal de derecho, surgen dos res-puestas. Por una parte, los totalitarismos, el estado fascistay el estado comunista, que ms all de las ideologassupervivientes o las extemporneas reivindicaciones degrupos o partidos, han fracasado. Por la otra, el llamadoestado social de derecho (o estado de bienestar24), comoorganizacin de representacin ampliada, sobre la base delos derechos y las garantas sociales y reales, la economasocial de mercado y la presencia de polticas redistributi-vas de gastos y recursos pblicos25.

Con la crisis fiscal y de gobernabilidad del estado social dederecho, emerge el llamado estado neoliberal de derecho yotras alternativas polticas como la llamada tercera va, conidas y vueltas segn los estados nacionales.

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23 Sobre el estado y su evolucin, se puede ver BOUZA-BREY, Luis: El poder ylos sistemas polticos, en Manual de Ciencia Poltica, obr. cit., pp. 50-56.

24 Sobre el estado de bienestar, se puede ver SNCHEZ, Jordi: El Estado de Bie-nestar, en Manual de Ciencia Poltica, obr. cit., especialmente los orgenes del con-cepto, la experimentacin (1870-1925: la experiencia de Bismarck y la Repblica deWeimar), la consolidacin (el new dealy el compromiso histrico de Suecia), laexpansin (el consenso alrededor de la ecuacin keynesiana y el debate sobre elconsenso), la crisis y el debate actual, pp. 236-259.

25 Respecto a la evolucin del estado de derecho y las caractersticas tanto delestado liberal como del estado social, se puede ver DIAZ, Elas: Estado de derecho

Ahora bien, como se puede ver, las diferencias entre el estadoliberal de derecho, por un lado, y el estado social de derecho, por elotro, han sido y son sus polticas econmicas y sociales, ms que susformas polticas de organizacin y representacin. Sin embargo, hoy,la globalizacin cuestiona la base territorial y soberana de los estadosnacionales, ms all de la orientacin liberal o social de las polticaspblicas, ms o menos abiertas o cerradas al mercado o la sociedad.

Como tan claramente ha dicho Buttiglione26, ahora, lassociedades y los mercados son mundiales pero los estados siguensiendo nacionales.

A partir de esa asimtrica relacin entre sociedad y mercadomundiales, por una parte, y estados nacionales, por la otra, las pol-ticas pblicas pueden ser ms o menos liberales o sociales pero,necesariamente, estn insertadas en un mundo globalizado, lo queimpone un nuevo modelo de diseo y gestin de polticas pblicasal que se adjetiva como relacional.

2.3 Hacia un modelo relacional de diseo y gestin

La primera de las dos grandes derivaciones de la asimtricarelacin entre estados nacionales en el marco de sociedades y mer-cados globales, es la doble tendencia hacia la integracin27 y la des-centralizacin28 de competencias y recursos y, consecuentemente,el protagonismo de nuevos niveles junto con los estados nacionales.

En el marco de la globalizacin se observan, pues, dos pro-cesos simultneamente29:

Un proceso de integracin de estados nacionales en unio-nes interestatales o supraestatales, de provincias en orga-

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y sociedad democrtica: Una historia abierta, en Revista de la Universidad de BuenosAires, UBA, Buenos Aires, abril de 2001, pp. 13-16.

26 BUTIGLIONE, Rocco: Identidad y globalizacin,en El Estado en la aldea global.Identidad y globalizacin. Argentina, Europa y la Unin Europea, Asociacin deBancos de la Repblica Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 75.

27 Al respecto se puede ver HELD, David: La democracia y el orden global. DelEstado moderno al gobierno cosmopolita, Ediciones Paids Ibrica, Barcelona, 1995,particularmente los Captulos 5 y 6 de la Segunda parte (La democracia, el Estado-nacin y el orden global I y La democracia, el Estado-nacin y el orden global II),pp. 129-175.

28 Al respecto se puede ver AROCENA, Jos: El desarrollo local frente a la globa-lizaciny NARDACCHIONE, Gabriel: De aquello que se globaliza y aquello que no. Loca-lizacin?, en Hacia un nuevo modelo de gestin local. Municipio y sociedad civil enArgentina, Oficina de Publicaciones del CBC, Buenos Aires, 1997, pp. 43-58 y 125-151, respectivamente.

29 Al respecto se puede ver BILB, Rafael y PASTOR, Jaime: La estructura terri-torial del Estado, en Manual de Ciencia Poltica, obr. cit., p. 464.

nizaciones interprovinciales y de municipios en asociacio-nes intermunicipales (todas ellas suelen ser llamadas inte-graciones regionales) y

otro proceso de descentralizacin de competencias y re-cursos de estados nacionales a provincias u organizacionesinterprovinciales y (directa o indirectamente) a municipioso asociaciones intermunicipales.

La reforma de la Constitucin Argentina de 1994 recoge cla-ramente ambas tendencias y procesos, es decir, tanto la integra-cin30 como la descentralizacin31.

En un mundo globalizado, se impone, pues, un modelo rela-cional de diseo y gestin de polticas pblicas que reconozca ladoble tendencia a la integracin y descentralizacin de recursos ycompetencias (ver Grfico 2).

Grfico 2: Modelo relacional de diseo y gestin: doble tendencia a la integracin y la descentralizacin

La segunda de las dos grandes derivaciones de la asimtricarelacin entre estados nacionales en el marco de sociedades y mer-cados globales, es el protagonismo de los sectores privados y ciu-

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30 Respecto al proceso de integracin en la reforma constitucional de 1994, sepuede ver HERRENDORF, Daniel E.: Razn terica y razn prctica de la supremacaconstitucional de los tratados internacionales y SABSAY, Daniel A.: Los tratados inter-nacionales luego de la reforma constitucional, en La Constitucin reformada, Ministe-rio del Interior, Buenos Aires, 1996, pp. 57-85 y 85-101, respectivamente.

31 Respecto al proceso de descentralizacin en la reforma constitucional de1994, se puede ver HERNNDEZ, Antonio Mara (H): La descentralizacin del poder enel estado argentino, en Revista Iberoamericana de Administracin Pblica, Ministeriode Administraciones Pblicas, Madrid, junio de 2001, pp. 65-130.

dadanos y, consecuentemente, la prdida del liderazgo exclusivo yexcluyente del sector pblico32.

Como sectores privados se considera tanto al sectorempresarial, comercial o industrial (privado con fines de lucro)como al sector asociativo, tercer sector o no gubernamental (pri-vado sin fines de lucro), mientras que como sector ciudadano seconsidera a los individuos que no integran el sector pblico ni lossectores privados (con o sin fines de lucro).

En general, se puede decir que los actores del sector pblicoson los gobernantes33 y administradores pblicos34 tanto nacionalescomo provinciales y municipales. Los dirigentes empresariales ysociales son los actores del sector privado con y sin fines de lucro,respectivamente, mientras que los individuos son los actores delsector ciudadano.

Claramente, las polticas pblicas no se pueden disear nigestionar sin un estado. Y as debe ser entendido por los sectoresprivados tanto empresariales como asociativos. Ahora bien, las pol-ticas pblicas tampoco se pueden disear ni gestionar con un estadoa solas. Y as debe ser entendido por el sector pblico. Los ciuda-danos aguardan (paciente o impacientemente) que as sea35.

En un mundo globalizado, se impone, pues, un modelo rela-cional de diseo y gestin de polticas pblicas que reconozca elprotagonismo de los sectores privados (con y sin fines de lucro) yciudadanos (ver Grfico 3).

Grfico 3: Modelo relacional de diseo y gestin: protagonismo de sectores privados y ciudadanos

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32 Al respecto se puede ver SAN SALVADOR DEL VALLE DOISTUA, Roberto: Polti-cas de Ocio: Cultura, turismo, deporte y recreacin, Universidad de Deusto, Bilbao,2000, pp. 29-30.

33 Ejecutivos (Presidente, Gobernadores e Intendentes) y legisladores (Diputa-dos y Senadores nacionales, Legisladores provinciales y Concejales municipales).

34 Funcionarios (ministros nacionales o provinciales, secretarios o directoresnacionales, provinciales o municipales).

35 Al respecto se puede ver SNCHEZ SORONDO, Marcelo: El ocaso de las nacio-nes?, ZULETA PUCEIRO, Enrique N.: Hay una globalizacin en poltica?, MASSUH, Vctor:

3 UNA SOCIEDAD COMO FINALIDADPRINCIPAL

A partir de una visin prescriptiva y deontolgica, se afirmaque el objeto (o finalidad) principal de las polticas pblicas debeser una sociedad (internacional, nacional o local), siendo la per-sona36 ms que la sociedad y la sociedad ms que el estado y elmercado37.

3.1 El deber ser de las polticas pblicas

Al pensar el deber ser de las polticas pblicas, se debe subra-yar la satisfaccin social como calidad de vida deseada o biencomn, por una parte, y, por la otra, la diferencia entre necesidadessociales (generales o particulares) y problemas pblicos (o estatales).

3.1.1 La satisfaccin social

Desde una nocin simplemente descriptiva, se ha dicho quelas polticas pblicas son proyectos y actividades estatales y, por tanto,que el sujeto o responsable principal es un estado a travs de ungobierno y una administracin.

Ahora bien, prescriptivamente, se debe decir que las polti-cas pblicas son proyectos y actividades estatales a los fines de satis-facer necesidades sociales y, por tanto, que el objeto o finalidad prin-cipal debe ser la sociedad. Desde este punto de vista, s importa quelos proyectos y actividades estatales busquen satisfacer las necesi-dades sociales, lo logren o no.

Esta nocin prescriptiva define las polticas hacia el objeto,es decir, hacia la sociedad. Por tanto, siempre desde este punto devista, si no se pueden enumerar o identificar las necesidades socia-

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Globalizacin y multiculturalismo y GENRO, Tarso: El mundo globalizado y el estadonecesario, en El Estado en la aldea global. Identidad y globalizacin. Argentina, Europay la Unin Europea, obr. cit., pp. 87-95, 103-133, 151-161 y 177-191, respectiva-mente.

36 Segn Harold D. LASSWELL (1951) y el proyecto original de las ciencias depolticas, se pone todo el nfasis en las ciencias de polticas de la democracia, cuyameta ltima es la realizacin de la dignidad humana en la teora y en los hechos.LASSWELL, Harold D.: La orientacin hacia las polticas, en AGUILAR VILLANUEVA, LuisF.: El estudio de las polticas pblicas, obr. cit., pp. 47-49.

37 Al respecto se puede ver ROSSETTI, Alfredo C.: Introduccin a la realidad estatal,Ediciones de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Cr-doba, 1983, especialmente los Captulos I y II de la Primera Parte (El hombre y Lasociedad), pp. 13-41 y 41-67, respectivamente, y ROMERO, Csar Enrique: DerechoConstitucional, Vctor de Zavala Editor, Buenos Aires, 1975, especialmente el Captulo2 del Tomo I (El Estado como comunidad concreta), pp. 44-49.

les a satisfacer mediante un proyecto y una actividad de un estado,no hay polticas pblicas. As, prescriptivamente, puede haber pro-yectos y actividades estatales sin haber polticas pblicas.

En las reformas constitucionales provinciales o nacionalesque han posibilitado las reelecciones de gobernadores o presidenteso han aumentado el nmero de legisladores, por ejemplo, siemprehubo decisiones y acciones gubernamentales y administrativas perono siempre hubo necesidades sociales a satisfacer38.

Las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccin socialcomo calidad de vida deseada39 o bien comn40. De lo contrario, nodeben ser definidas como polticas pblicas.

Muchos especialistas y tambin muchos actores adoptan lanocin simplemente descriptiva, indudablemente ms simple y amplia.

Sin embargo, a partir de sendos conceptos sobre la funcinsocial y la justificacin del estado41, desde nuestro enfoque, seadopta una nocin descriptiva-prescriptiva, o sea, desde el sujetoy, tambin, hacia el objeto, a pesar de ser ms compleja y res-tringida, por dos razones principalmente:

La primera: porque orienta tanto los proyectos como lasactividades estatales a la bsqueda de la satisfaccin socialcomo calidad de vida deseada o bien comn y

la segunda: porque prestigia los conceptos de poltica y deestado, por una parte, y de polticas pblicas, por la otra.

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38 Al respecto se puede ver GATTS, Daniel: La distorsin poltica de las elec-ciones. La influencia de los sistemas electorales en el deterioro de las instituciones repu-blicanas, Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba (EDUCC), Crdoba, 2003.

39 Situacin que determina el grado de bienestar integral de las personas o deuna poblacin; por esta razn la calidad de vida no se expresa slo en parmetroseconmicos o materiales sino sociales, psicolgicos y ambientales, los que a su vezdeben estar en armona con la historia, tradicin y cultura de esa poblacin (Pla-nificacin local participativa, 1999: 202).

40 Segn la Doctrina Social de la Iglesia Catlica, por bien comn, es precisoentender el conjunto de aquellas condiciones de vida social que permiten a losgrupos y a cada uno de sus miembros conseguir ms plena y fcilmente su propiaperfeccin (Guadium el spes, 26). El bien comn comporta tres elementos esencia-les. Supone, en primer lugar, el respeto a la persona en cuanto tal. En segundo lugar,el bien comn exige el bienestar social y el desarrollo del grupo mismo. El biencomn implica, finalmente, la paz, es decir, la estabilidad y la seguridad de un ordenjusto. Segn el Prembulo de la Constitucin Argentina, sta ha sido ordenada,decretada y establecida con el objeto de constituir la unin nacional, afianzar la jus-ticia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn, promover el bienestargeneral y asegurar los beneficios de la libertad. Estos seis valores (unin nacional,justicia, paz interior, defensa comn, bienestar general y libertad) sintetizan lanocin histrica de bien comn de la sociedad argentina.

41 Al respecto se puede ver HELLER, Hermann: Teora del Estado, obr. cit., espe-cialmente La funcin social del Estado y La justificacin del Estado, pp. 217-246.

De esa manera, desde nuestro enfoque, no cualquier pro-yecto o actividad del estado es una poltica pblica sino solamenteaquellos que tiendan a la satisfaccin social como calidad de vidadeseada o bien comn, al respeto de la persona, al bienestar o desa-rrollo y a un orden justo42.

3.1.2 Necesidades sociales y problemas pblicos

Las necesidades son carencias de una sociedad (internacio-nal, nacional o local)43, es decir, lo que sta requiere o precisa44

como calidad de vida deseada o bien comn.

Por ejemplo, segn la Mesa del Dilogo Argentino (BuenosAires, 11 de julio de 2002) la sociedad argentina requera o pre-cisaba construir una sociedad ms equitativa (equidad en los costosde la crisis, atencin prioritaria y renovada de la emergenciasocial, la salud como derecho inalienable, la educacin como pol-tica de Estado y la vivienda digna como mbito de desarrollohumano), reconstruir un Estado al servicio de los ciudadanos y for-talecer la democracia (reforma del sistema poltico y de represen-tacin, la reforma de la justicia, la transformacin y mejora del sis-tema de seguridad, un renovado proyecto de ley de coparticipacinfederal sustentado en una clara divisin de funciones y responsa-bilidades, la reforma del Estado y las finanzas pblicas solventes yun nuevo sistema impositivo) y una economa al servicio de la perso-na e integrada al mundo (modelo de crecimiento econmico equi-librado y armnico, estabilidad monetaria, fomento del ahorro yreconstruccin del sistema financiero e insercin de la Argentinaen el mundo).

Al decir necesidades sociales a satisfacer se puede conside-rarlas en general o en particular.

Se las considera en general cuando se enumeran o identificanlas necesidades de todos los sectores, en todas las materias y entodos los territorios (por ejemplo, las necesidades a satisfacer porel estado provincial de Crdoba).

En cambio, se las considera en particular cuando se enume-ran o identifican las necesidades:

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42 Si lo alcanzan (total o parcialmente), son buenas polticas pblicas. Si no lologran (total o parcialmente), son polticas pblicas pero malas o regulares.

43 Finalidad principal de las polticas pblicas, desde un punto de vista pres-criptivo.

44 La satisfaccin social de esas carencias puede ser demandada o no. Se dife-rencian, pues, las necesidades demandadas y las necesidades no demandadas.Como sever, puede haber necesidades graves que no son percibidas como urgentes.

en relacin con un sector (la niez, la juventud o la adul-tez, las mujeres o los varones, los discapacitados, losdesempleados o los pobres45, por ejemplo),

en relacin con una materia o rea (necesidades a satisfa-cer en salud, por ejemplo, o ms precisamente en aten-cin primaria de salud o en agua y saneamiento ambiental,alimentacin y mejor distribucin de los productos agrco-las, control de las enfermedades endmicas, educacinpara la salud, inmunizacin, medicamentos esenciales, ser-vicios curativos, preventivos y de rehabilitacin y serviciosmaterno-infantiles, es decir, los ocho elementos de laatencin primaria de salud segn la Organizacin Pana-mericana de la Salud) o

en relacin con un territorio o zona (necesidades a satisfa-cer en el norte, sur, este u oeste de una ciudad, provinciao nacin46, por ejemplo).

Claramente, se pueden combinar dos o tres de esos enfo-ques particulares (por ejemplo, las necesidades a satisfacer por elestado provincial de Crdoba respecto a la niez o la ancianidad, enla salud o la educacin y en el noroeste o el sureste).

Pero siempre en relacin con las carencias de la gente, de losvecinos de un municipio o los habitantes de una provincia o nacin,personas de carne y hueso que habitan o cohabitan en un espacio yun tiempo definidos. El cada hombre, en trminos de Rossetti47.

Ahora bien, desde nuestro enfoque, las necesidades sociales(generales o particulares) y los problemas pblicos no son sinnimos.

Los problemas son impedimentos que un estado48, es decir,un gobierno o una administracin (nacional, provincial o municipal)debe resolver para satisfacer las necesidades de una sociedad49. Por

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45 Este enfoque sectorial debe ser especialmente considerado en un pas comola Argentina donde los ingresos del 10 % ms rico son ms de 28 veces superioresa los ingresos del 10 % ms pobre, por ejemplo.

46 Este enfoque territorial tambin debe ser especialmente considerado en unpas como la Argentina, donde la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de BuenosAires concentran un 60 % del Producto Bruto Geogrfico y las Provincias de Cr-doba, Santa Fe y Mendoza concentran otro 20 % y donde el ndice de DesarrolloHumano de la Ciudad de Buenos Aires (0,867) es ms de cinco veces superior alde la Provincia de Formosa (0,156), por ejemplo.

47 ROSSETTI, Alfredo C.: obr. cit., p. 34. 48 Responsable principal de las polticas pblicas, desde un punto de vista des-

criptivo.49 Sobre esta diferenciacin se vuelve al considerar el primer paso de los estu-

dios de determinacin de polticas pblicas y, tambin, al considerar la Identificacinde necesidades y problemas como primera fase primaria del Diagnstico.

ejemplo, la atencin de salud o de educacin pueden ser necesida-des de una sociedad para alcanzar una calidad de vida deseada,mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o deescuelas pueden ser problemas que un estado debe solucionar parasatisfacerlas. La seguridad puede ser una necesidad insatisfechamientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislacin penal,la polica preventiva, la justicia penal o el servicio penitenciariopueden ser sendos problemas irresueltos que impiden satisfacerla yque, por tanto, un estado debe solucionarlos a esos fines.

De esa manera, el estado debe resolver los problemas pbli-cos como medio para satisfacer las necesidades sociales. Si el dfi-cit fiscal o la deuda pblica impiden satisfacer las necesidades de lasociedad (salud y educacin, seguridad, etc.), el estado debe resol-verlos pero no como fin. Consiguientemente, el supervit o el pagonunca pueden ser a costa de la insatisfaccin de las necesidadessociales, por ejemplo.

3.2 La sociedad es ms que el estado y que el mercado

El estado (nacional, provincial o municipal) no puede (nidebe) ser el objeto principal de las polticas pblicas, porque elestado es un instrumento de la sociedad a fin de asegurar el ordende convivencia50.

El mercado (internacional, nacional o local) tampoco puede(ni debe) ser el objeto principal de las polticas pblicas, porque elmercado es un instrumento de la sociedad a fin de asegurar un sis-tema de intercambio de equivalentes51.

Por tanto, considerar al estado o al mercado como el objetoo la finalidad principal de las polticas pblicas es desvirtuar sus natu-ralezas y finalidades respectivas, corromperlos.

Las polticas pblicas no se pueden (ni se deben) orientar asatisfacer los intereses polticos de gobiernos o gobernantes deturno ni las demandas econmicas de empresas o empresarios demoda. Las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccinsocial, como calidad de vida deseada o bien comn, sabiendo quetanto los gobiernos como las empresas forman parte de una socie-dad junto con las organizaciones no gubernamentales y los ciuda-danos.

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50 Al respecto se puede ver VANOSSI, Jorge Reynaldo: Crisis y transformacindel Estado moderno, en Transformaciones del derecho pblico, Ediciones CiudadArgentina, Buenos Aires, 1994, p. 43.

51 Al respecto se puede ver BUTTIGLIONE, Rocco: obr. cit., pp. 70-73.

Obviamente, hay proyectos o actividades estatales que sedestinan a gobiernos o a empresas, predominantemente. Por ejem-plo, proyectos o actividades de reforma (poltica o administrativa)de estados o de regulacin o desregulacin de mercados. Pero,desde nuestro enfoque, para que sean polticas pblicas, la orienta-cin de dichos proyectos o actividades debe ser la satisfaccin denecesidades sociales por encima de intereses polticos o guberna-mentales y de demandas econmicas o empresariales.

Si se piensa en la Repblica Argentina de 1983 a 2003, des-pus de 20 aos de democracia, en las llamadas polticas de reformade los estados y de regulacin o desregulacin de los mercados, porejemplo, en las necesidades sociales a satisfacer y en las necesida-des sociales satisfechas, el balance de costos y beneficios demuestraque se han orientado a intereses polticos o demandas econmicaspor encima de necesidades sociales. Desde nuestro enfoque, sepuede decir, entonces, que no hubo polticas pblicas y, por tanto,las necesidades siguieron (y siguen) insatisfechas.

La distincin que se seala parece trascendente. Si los pro-yectos o actividades estatales se orientan a la satisfaccin de intere-ses polticos o gubernamentales, se cae en el estatismo donde lopblico mata a lo privado. La sociedad es el estado, sin tiempo niespacio para la iniciativa privada. Ahora bien, si los proyectos o acti-vidades estatales se orientan a la satisfaccin de demandas econ-micas o empresariales, se cae en el privatismo donde lo privado mataa lo pblico. La sociedad es el mercado, sin tiempo ni espacio parala responsabilidad social.

Si las polticas pblicas se restringen a una nocin simple-mente descriptiva, cualquier proyecto y actividad estatal que priva-tice una obra o un servicio es una poltica pblica. Pero si las polti-cas pblicas se amplan a una nocin descriptiva-prescriptiva, laprivatizacin orientada solamente a las cuentas pblicas o las ganan-cias empresariales por encima de las necesidades sociales, no es unapoltica pblica.

3.3 La persona humana es ms que la sociedad

Como se ha dicho, las polticas pblicas se deben orientar a lasatisfaccin social como calidad de vida deseada o bien comn, porencima de los intereses polticos de gobiernos y las demandas econ-micas de empresas. Es decir, en trminos de Valverde Mucientes52,

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52 VALVERDE MUCIENTES, Carlos: tica y poltica, Cuadernos BAC, Madrid, 1979,p. 18. Segn Valverde Mucientes: Hablando en general, se entiende por poltica elarte de dirigir las sociedades civiles. (...) Efectivamente es as. Pero es claro que

conseguir que todos los miembros de la sociedad civil puedan disfrutarde los derechos que tienen las personas humanas y que puedan desarro-llar convenientemente todas sus cualidades.

Ahora bien, el fin de toda decisin o accin poltica no es locolectivo sino el bien de la persona singular. La sociedad tiene comometa servir a la persona y no viceversa. Dicho en otros trminos:decir que las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccinsocial supone decir que se deben orientar a la satisfaccin de laspersonas singulares como seres independientes, anteriores y supe-riores a la sociedad.

El individuo busca y acepta vivir en sociedad porque fuera deella no puede desarrollarse con plenitud. Atento a ello, el objeto ofinalidad principal de las polticas pblicas debe ser la sociedad perosiempre a favor y nunca en contra de las personas singulares que laintegran53. Lo pblico no significa la desaparicin de los individuos54.

Los grandilocuentes discursos de los gobernantes y adminis-tradores argentinos (especialmente de facto), muchas veces apela-ron a la grandeza de la nacin o de la patria y, sobre esa base, lla-maron al sacrifico de individuos y sectores. La historia argentinamuestra, por una parte, que la grandeza nacional fue mentira,lamentablemente, pero que el sacrificio individual o sectorial fueverdad, lamentablemente tambin55. Bsicamente porque no respe-

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cualquier praxis humana debe dirigirse por principios racionales. Lo contrario cons-tituira un racionalismo ciego o afectivo. De ah que toda accin poltica necesiteapoyarse en una filosofa poltica. (...) Insistimos en la importancia de que tales prin-cipios sean objetivos, es decir, que expresen la realidad del hombre y de la socie-dad, porque es preciso evitar la arbitrariedad, el voluntarismo y el subjetivismo delos gobernantes.

53 La Doctrina Social de la Iglesia Catlica ha elaborado el principio llamado desubsidiariedad. Segn ste, una estructura social de orden superior no debe inter-ferir en la vida interna de un grupo social de un orden inferior, privndoles de suscompetencias, sino que ms bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarlea coordinar su accin con la de los dems componentes sociales, con miras al biencomn (Juan Pablo II, Centesimus annus, 48). El principio de subsidiariedad seopone a toda forma de colectivismo. Segn el principio de subsidiariedad, ni elestado ni ninguna sociedad ms amplia deben suplantar la iniciativa y la responsabi-lidad de las personas y de las corporaciones intermedias.

54 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: El estudio de las pol-ticas pblicas, obr. cit., p. 29. Al decir de Aguilar Villanueva: (...), lo pblico tieneque ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general, (...). Lo pblicosignifica lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna ente-lequia colectivista, (...), a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas teori-zaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. (...) lopblico puede y debe diferir de lo nacional, cuando la categora del nacionalismoes usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos.

55 Al respecto se puede ver GREGORICH, Luis: La Repblica perdida. Crnica ilus-trada de medio siglo de desencuentro argentino 1930-1983, Editorial Sudamericana /

taron esta filosofa poltica que se sostiene: el objeto o finalidad prin-cipal de las polticas pblicas es la sociedad pero siempre a favor ynunca en contra de las personas singulares que la integran. Jamsuna proclama que prometa grandezas colectivas a costa de sacrifi-cios personales puede ser el sostn de una poltica pblica, por lomenos como aqu se entiende.

4 LOS SUPUESTOS DE LAS POLTICASPBLICAS

Desde nuestro enfoque, el presupuesto principal de las pol-ticas pblicas como proceso de satisfaccin social es la democracia,es decir, un estado democrtico como sujeto o responsable princi-pal y una sociedad democrtica como objeto o finalidad principal56.

A partir de la democracia (formal y real), los supuestos delas polticas pblicas son o deben ser los siguientes:

Participacin sectorial y ciudadana. Representatividad, productividad y transparencia guberna-

mental y administrativa.

Por tanto, las polticas pblicas deben ser participativas,representativas, productivas y transparentes.

Si los sectores privados o ciudadanos no participan, si losgobiernos y las administraciones que deciden y accionan no sonrepresentativos, productivos y transparentes, ningn estado podrdisear ni gestionar polticas pblicas y ninguna sociedad podr satis-facer necesidades sociales.

Dicho en otros trminos: la falta de participacin o las faltasde representacin57, productividad o transparencia son enemigas delas polticas pblicas como proceso de satisfaccin social.

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Planeta, Buenos Aires, 1983, especialmente El primer golpe (pp. 33-37), La dcadainfame (pp. 37-45), La Revolucin Libertadora (pp. 105-111), Vuelven los milita-res (pp. 117-141), Los aos de Ongana (pp. 145-151) y De levingston a Lanusse(pp. 151-177).

56 Al respecto se puede ver LASWELL, Harold D: La orientacin hacia las polti-cas, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: El estudio de las polticas pblicas, obr. cit., pp.93-94.

57 Una investigacin del Centro de Estudios de Opinin Pblica (CEOP) espe-cialmente elaborada para Clarn a 20 aos del retorno democrtico reflejaba, poruna parte, que el 87 por ciento de los encuestados se limitaba a votar cada dos aosy, por la otra, que slo el 10,3 por ciento de los encuestados se senta represen-tado por sus elegidos, lo que manifiesta la crisis de participacin y de representati-vidad como causa y consecuencia, por una parte, de las faltas y fallas de polticasparticipativas y representativas y, por la otra, de la insatisfaccin social.

Tabla N 1: Supuestos de las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social

As, por ejemplo, a los fines de satisfacer necesidades insa-tisfechas de atencin de salud o de educacin o de generacin deempleo o de riqueza, cualquier poltica pblica requiere participa-cin sectorial y ciudadana, representatividad, productividad y trans-parencia, ms all de sus contenidos particulares.

Si estos supuestos no se observan, es necesario disear y ges-tionar polticas especiales tendientes a alcanzarlos, es decir, a fomen-tar la participacin o a mejorar la representatividad, la productividado la transparencia, siendo sta una responsabilidad principal delestado que deben asumir los gobernantes y administradores.

4.1 Participacin sectorial y ciudadana

El concepto de participacin se puede descomponer, por unaparte, como participacin electoral, es decir, el derecho-deber quese cumple mediante el ejercicio del voto, y, por la otra, como par-ticipacin sectorial y ciudadana, es decir, el derecho-deber que serefiere a los dems medios de establecer contacto con los gobier-nos y gobernantes58. Ambas son fuentes de legitimidad de losgobiernos y gobernantes democrticos. La primera (participacinelectoral) determina su representatividad mientras que la segunda(participacin sectorial y ciudadana) condiciona su desempeo59.

La participacin sectorial y ciudadana requiere culturacvica al decir de Gabriel A. Almond y Sydney Verba60. Frecuente-mente, este presupuesto no se observa en el diseo y gestin depolticas pblicas, por uno o dos motivos que condicionan negativa-mente el proceso de satisfaccin social:

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58 Al respecto se puede ver GARCA ESCUDERO, Jos: La crisis del civismo, Cua-dernos BAC, Madrid, 1979, p. 12.

59 Al respecto se puede BOBBIO, Norberto: El futuro de la democracia, Fondode Cultura Econmica de Argentina, Buenos Aires, 1991, p. 33.

60 ALMOND, Gabriel A. y VERBA, Sidney: La cultura poltica, en Diez textosbsicos de Ciencia Poltica, Editorial Ariel, 1992, p. 194.

Por ignorancia o desinters de los sectores o ciudadanos61. Por falta de institutos gubernamentales o administrativos62.

En ambos casos, los gobernantes y administradores del estadodeben asumir la responsabilidad principal de disear y gestionar pol-ticas especiales tendientes a fomentar la participacin de los sectoresy ciudadanos, formando o interesando y creando los mecanismos alrespecto. La falta de cultura cvica debe ser la motivacin para deci-dirlo y hacerlo y no la inhibicin para no decidirlo ni hacerlo.

La Mesa del Dilogo Argentino (Buenos Aires, 11 de julio de2002), considerando que la indita crisis argentina era tan grave yde tal naturaleza que la convivencia y la democracia se encontrabanseriamente amenazadas, defina como instrumentos de la transicintanto la institucionalizacin del dilogo como la renovacin de las ins-tituciones (junto con el seguimiento del proceso de reformas ymedios de comunicacin veraces).

4.2 Representatividad, productividad y transparenciagubernamental y administrativa

Junto con la participacin sectorial y ciudadana, las polticaspblicas como proceso de satisfaccin social suponen representati-vidad, productividad y transparencia de los gobiernos y las adminis-traciones.

La representatividad requiere los tres indicadores o atributosque miden el desempeo del rgimen democrtico (democraciaformal) segn el ndice de Desarrollo Democrtico de AmricaLatina (IDD-Lat)63, es decir, elecciones libres, sufragio universal yparticipacin plena64 (Dimensin I del ndice). Estos tres atributosfueron considerados condiciones de base del IDD-Lat. Por tanto, nose considera democracia a un rgimen poltico donde al menos unode ellos est ausente.

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61 Al respecto se puede ver BORJA, Jordi: Participacin ciudadana, en Organiza-cin y descentralizacin municipal, Editorial Universitaria de Buenos Aires, BuenosAires, 1987, p. 175.

62 Al respecto se puede ver CASTELLS, Manuel: Administracin municipal, demo-cracia poltica y planeamiento urbano en Amrica Latina, en Organizacin y descen-tralizacin municipal, obr. cit., p. 172.

63 ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat 2003): Fun-dacin Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2003, pp. 25-26.

64 En relacin con las elecciones libres, el sufragio universal y la competicinpoltica, se puede ver NOHLEN, Dieter: Sistemas electorales y partidos polticos, Uni-versidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1995, particularmente los Captu-los I (Concepto, importancia y funcin de las elecciones) y II (Derecho electo-ra l : requis i tos , desarrol lo y consecuencias de la extens in del sufrag iodemocrtico), pp. 9-34.

Elecciones libres: Se considera libre una eleccin cuandoexiste una razonable competicin poltica y ausencia defraude electoral.

Sufragio universal: Este derecho no puede ser negado a unaminora y/o sector de la sociedad, es decir, se ampla laposibilidad de participacin poltica a todo el electorado.

Participacin plena: No deben presentarse proscripciones oprohibiciones de candidatos o partidos. Se considera lacompeticin poltica que slo se practica en eleccioneslibres.

Asimismo, la productividad y la transparencia requieren losdos indicadores o atributos que miden el desempeo del sistemademocrtico (democracia real) segn el ndice de DesarrolloDemocrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), es decir, respeto a laslibertades civiles y los derechos polticos y, sobre esa base, eficien-cia poltica y calidad institucional (Dimensin II65 y Dimensin III66

del ndice, respectivamente)67.

Respeto a las libertades civiles y los derechos polticos: Elrespeto a las libertades civiles involucra la libertad deexpresin, asamblea y asociacin, y el respeto a los dere-chos polticos alcanza tambin los derechos humanos y de

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65 Los indicadores o atributos de respeto de los derechos polticos y liberta-des civiles del IDDLat son:

Voto de adhesin poltica. Puntaje en el ndice de derechos polticos. Puntaje en el ndice de libertades civiles. Gnero en el gobierno (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial).En cuanto al respeto de los derechos polticos y libertades civiles, la Argentina

se encuentra por abajo de Uruguay, Costa Rica, Panam, Chile, Honduras, Mxico,Nicaragua y El Salvador y por arriba de los dems (ocho).

66 Los indicadores o atributos de calidad institucional y eficiencia poltica delIDDLat son:

Puntaje en el ndice de percepcin de la corrupcin. Participacin de los partidos polticos en el Poder Legislativo. Accountability. Desestabilizacin de la democracia. Factor de anormalidad democrtica.En cuanto a la calidad institucional y eficiencia poltica, la Argentina se encuen-

tra por abajo de los dems (16).67 Considerando que desde 1980, 81 pases han adoptado medidas importan-

tes orientadas a la democracia y 140 de los casi 200 pases del mundo celebranactualmente elecciones multipartidistas y que, por primera vez en la historia, exis-ten recursos para satisfacer las necesidades alimentarias del mundo, parece inacep-table e increble que 1200 millones de personas (las dos terceras partes de ellas sonmujeres) vivan en condiciones de extrema pobreza, 1700 millones no tengan accesoal agua potable y 2000 millones carezcan de servicios energticos.

las personas. As alienta la competicin de la ciudadana encuanto defensora del ejercicio de sus derechos civiles entanto ciudadanos y no slo electores.

Eficiencia poltica y calidad institucional: Se establece cul esel desempeo de las instituciones en cuanto a la calidad dela burocracia estatal, la transparencia en los actos de laadministracin y la posibilidad de rendicin de cuentas.Importa tambin evaluar la fortaleza de las institucionesante las distintas expresiones de preferencias de todos losgrupos sociales, incluyendo los ms extremos.

En sntesis, junto con la participacin sectorial y ciudadana,las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social suponen,representatividad (elecciones libres, sufragio universal y competicinpoltica), productividad y transparencia (respeto a las libertades civi-les y los derechos polticos y, sobre esa base, eficiencia poltica ycalidad institucional).

Sobre esos supuestos, un estado puede gobernar y adminis-trar por polticas pblicas, es decir, generar proyectos y actividadesque aseguren equidad social68 y eficiencia econmica69 como finessocialmente consensuados que dan sentido a la democracia, o sea,ejercicio de poder efectivo para gobernar, en trminos del ndicede Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (Dimensin IV delndice), o gobernabilidad democrtica70.

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68 Segn el IDDLat, los indicadores o atributos de capacidad para generarpolticas que aseguren equidad social son:

Desempeo en salud: mortalidad infantil y gasto en salud como porcentajedel PBI.

Desempeo en educacin: matriculacin secundario y gasto en educacincomo porcentaje del PBI.

Desempleo urbano. Hogares bajo la lnea de pobreza.En cuanto a la capacidad para generar polticas que aseguren equidad social, la

Argentina se encuentra por abajo de Uruguay, Costa Rica, Chile, Mxico y Brasil ypor arriba de los dems (11).

69 Segn el IDDLat, los indicadores o atributos de capacidad para generarpolticas que aseguren eficiencia econmica son:

Puntaje en el ndice de libertad econmica. PBI per cpita. Brecha del ingreso (relacin del ingreso quintil mayor y menor). Inversin (inversin bruta fija sobre PBI). Endeudamiento (porcentaje de deuda sobre PBI).En cuanto a la capacidad para generar polticas que aseguren eficiencia econ-

mica, la Argentina se encuentra por abajo de Uruguay, Mxico, Chile y Costa Ricay por arriba de los dems (12).

70 Al respecto se puede ver Perspectivas de la gobernabilidad democrtica en laArgentina, Jefatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires, 2003.

Si los supuestos de representatividad, productividad y trans-parencia no se observan, es necesario disear y gestionar polticasespeciales de reforma poltica y administrativa del estado, tendien-tes a alcanzarlos, como presupuesto de gobernabilidad democrtica.

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ESTUDIOS, FASES Y FALLAS DE LAS POLTICAS PBLICAS

ESTUDIOS, FASES Y FALLAS DE LASPOLTICAS PBLICAS

1 ESTUDIOS DE POLTICAS PBLICAS

Como se dijo en el Prlogo, antes de disear las nuevas pol-ticas a gestionar, deben estudiarse las polticas existentes (o pree-xistentes), describirlas, interpretarlas y criticarlas, siendo sta unacompetencia especfica de la Ciencia Poltica aplicada.

Desde nuestro enfoque, los estudios de polticas pblicaspueden ser:

Estudios de determinacin. Estudios de impacto.

El propsito de los primeros (estudios de determinacin) esestablecer cules son las polticas (proyectos y actividades) diseadaso gestionadas por las dependencias gubernamentales o administrativas(una o todas) de un estado especfico (nacional, provincial o munici-pal), como sujeto o responsable principal71, a los fines de satisfacer lasnecesidades de los sectores (uno o todos), en las materias (una otodas) y en los territorios (uno o todos) de una sociedad especfica(internacional, nacional o local), como objeto o finalidad principal72.

El propsito de los segundos (estudios de impacto) es apre-ciar o estimar los efectos (deseados y logrados) de las polticas exis-tentes sobre las necesidades sociales a satisfacer.

Desde nuestro enfoque, los estudios de determinacin de-ben servir como bases de los estudios de impacto73. A su vez, losestudios de determinacin y de impacto deben servir como basesdel diseo y gestin de polticas pblicas74, lo que se acerca al enfo-que del mtodo de comparaciones sucesivas limitadas de CharlesLindblom75. A esos fines, las fuentes de consulta deben ser losgobernantes y administradores del sector pblico.

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71 Ver El ser de las polticas pblicas en la segunda parte del Captulo Uno.72 Ver El deber ser de las polticas pblicas en la tercera parte del Cap. Uno.73 No se puede evaluar el impacto de una poltica sobre una necesidad sin

saber, previamente, cul es esa poltica y cul es esa necesidad.74 Desde nuestro enfoque, no se pueden disear las nuevas polticas a gestio-

nar sin saber cules son las polticas existentes y cules son los efectos de stassobre las necesidades sociales a satisfacer.

75 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: La hechura de las pol-ticas: obr. cit., p. 48.

Se destaca, tambin, que las polticas de un gobierno o unaadministracin se pueden examinar o inspeccionar con otros fines(adems de servir como bases del diseo de nuevas polticas a ges-tionar), de investigacin histrica o periodstica, por ejemplo. Enesos casos, las fuentes a consultar pueden ser otras (bibliogrficas,por ejemplo).

1.1 Estudios de determinacin

Para determinar o establecer las polticas existentes a los finesde satisfacer las necesidades sociales, se proponen cuatro pasos, asaber76:

1.1.1 Primer paso: Necesidades y problemas

Primero, viendo y considerando las dependencias guberna-mentales o administrativas (una o todas) de un estado especfico(municipal, provincial o nacional), se debe consultar a sus gober-nantes y administradores:

Sobre la calidad de vida deseada: Cules son las necesi-dades a satisfacer77 respecto a uno o todos los sectoressociales, en una o todas las materias y en uno o todos losterritorios? Luego:

Sobre cada necesidad a satisfacer: Cules son los proble-mas a resolver78?

A los fines de la definicin de los problemas, los estudiosdeben diferenciar las situaciones problemticas y los problemascomo construcciones lgicas79. Sobre esa base, deben definir losproblemas claramente como una situacin no deseada, mediantedatos cualitativos y cuantitativos80.

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76 sta es una sntesis de la metodologa que utiliza el equipo de investigacio-nes y asistencia del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios(PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la UniversidadCatlica de Crdoba (UCC) a los fines de estudiar polticas comparadas y asesorarmunicipios argentinos.

77 Las necesidades son carencias de una sociedad (internacional, nacional olocal), es decir, lo que sta requiere (necesidades demandadas) o precisa (necesi-dades no demandadas) como calidad de vida deseada o bien comn.

78 Los problemas son impedimentos que un estado, es decir, un gobierno o unaadministracin (nacional, provincial o municipal) debe resolver para satisfacer lasnecesidades de una sociedad.

79 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: Problemas pblicos yagenda de gobierno,Miguel ngel Porra, Mxico, 1996, pp. 57-62.

80 No se puede decir simplemente que el dficit fiscal es un problema a resol-ver, por ejemplo. Adems, se debe definirlo cualitativamente (como la diferencia

Se recomienda la utilizacin de la tcnica del grupo focal.

1.1.2 Segundo paso: Proyectos existentes

Segundo, se deben inventariar los proyectos existentes,diseados o gestionados por las dependencias gubernamentales oadministrativas correspondientes. Para sto se debe requerir a losgobernantes y administradores del sector pblico que listen, anoteno apunten los proyectos tanto en elaboracin como en implemen-tacin y los responsables de una u otra.

Se recomienda la utilizacin de la tcnica del cuestionario.

1.1.3 Tercer paso: Proyectos sobrantes y faltantes

En el tercer paso, se deben relacionar las necesidades y losproblemas, por una parte, y los proyectos existentes, por la otra,enumerados e inventariados en los pasos primero y segundo, res-pectivamente. Para sto se debe demandar a los gobernantes yadministradores del sector pblico que vinculen cada proyectoinventariado con la o las causas del o los problemas que tiende aremover y solucionar. Es decir, visto cada proyecto existente, debepreguntarse: Qu causa de qu problema tiende a remover o solu-cionar?

Los estudios deben distinguir las causas principales, es decir,los motivos que explican o justifican la presencia de cada uno de losproblemas irresueltos, diferencindolas de otras causas secundarias,por una parte, y de las consecuencias, por la otra81.

Se recomienda la tcnica de entrevistas a informantes claves.

Sobre esa base, en un trabajo de gabinete se representa gr-ficamente el conjunto de relaciones entre necesidades, problemas ycausas, por una parte, y proyectos tendientes a removerlas, solu-cionarlos y satisfacerlas, por la otra. A esta representacin grfica sela llama patrn de planteamiento de problemas y soluciones existen-tes. Este patrn va a permitir detectar, si los hubiera, dos defectosprobables:

Proyectos sobrantes, es decir, proyectos que no tiendena solucionar ningn problema ni a satisfacer ninguna nece-sidad.

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entre los ingresos y egresos corrientes, por ejemplo) y cuantitativamente (como unporcentaje sobre el presupuesto aprobado o el producto bruto, por ejemplo).

81 Las causas principales del dficit fiscal pueden ser, por ejemplo, el aumentode los gastos pblicos, por una parte, y la disminucin de los recursos propios o deotra jurisdiccin, por la otra.

Proyectos faltantes: necesidades o problemas que noson atendidos por ningn proyecto existente.

1.1.4 Cuarto paso: Mapa de estudios de polticas yproyectos existentes

En el cuarto paso, sobre la base del patrn de plantea-miento de problemas y soluciones, en un trabajo de gabinete, seelabora otra representacin grfica: el mapa de polticas y proyectosexistentes, en el que se visualizan los objetivos generales y particu-lares (satisfacer las necesidades y resolver los problemas) de las pol-ticas, por una parte, y los objetivos de cada proyecto (remover lascausas de los problemas), por la otra.

Este mapa se presenta a los gobernantes y administradorespblicos como la base de los estudios de impacto.

Se recomienda la utilizacin de la tcnica de grupo focal.A partir de estudios de determinacin puede descubrirse la

conveniencia de eliminar proyectos sobrantes, elaborar proyectosfaltantes, implementar proyectos en elaboracin, definir (o redefi-nir) necesidades a satisfacer o problemas a resolver.

1.2 Estudios de impacto

A travs de los estudios de impacto se trata de apreciar oestimar los efectos de las polticas y proyectos existentes sobre lasnecesidades a satisfacer. Para esto se requiere cotejar el impactodeseado y el impacto logrado.

Para medir el impacto deseado se requiere consultar a losgobernantes y administradores:

Cunto de cada necesidad se busca satisfacer? Cunto de cada problema se busca resolver? Cunto de cada causa se busca remover?

La combinacin de las tres respuestas configura el impactodeseado, o sea, los efectos que polticas pblicas buscan alcanzar enla satisfaccin de necesidades y la resolucin de problemas.

Para medir el impacto logrado se requiere consultar a losgobernantes y administradores:

Cunto de cada necesidad se ha satisfecho? Cunto de cada problema se ha resuelto? Cunto de cada causa se ha removido?

La combinacin de las tres respuestas configura elimpacto logrado, o sea, los efectos que las polticas pblicas han

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alcanzado en la satisfaccin de necesidades y la resolucin de pro-blemas.

Si el impacto logrado es menor que el impacto deseado, sedeben analizar (examinar o inspeccionar) fallas de diseo o de ges-tin que las expliquen o justifiquen y, sobre esa base, corregirlas.Esto supone diseo (o rediseo) de nuevas polticas a gestionar.

A esos fines, es indispensable conocer las fases y fallas delproceso de diseo y gestin de polticas pblicas.

2 FASES PRIMARIAS DEL DISEO Y GESTINDE POLTICAS PBLICAS

Para que un estado (como sujeto o responsable principal)pueda disear y gestionar proyectos y actividades a los fines desatisfacer necesidades de una sociedad (como objeto o finalidadprincipal), las polticas pblicas deben ser vistas y consideradas comoun proceso cuyo punto de salida (input) es una situacin de insatis-faccin social y cuyo punto de llegada (output) debe ser una situa-cin de satisfaccin social82y el consiguiente consenso sectorial yciudadano (ver Grfico 4)83.

Grfico 4 Polticas pblicas como proceso de satisfaccin social

Desde nuestro enfoque, el proceso de polticas pblicas sepuede clasificar en fases primarias (cuatro), secundarias (ocho) y ter-ciarias (16)84.

Las fases primarias del proceso de polticas pblicas son: Diagnstico.

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82 Como se dijo en el Captulo Uno, las polticas pblicas se deben orientar ala satisfaccin social como calidad de vida deseada o bien comn.

83 Sobre el concepto de situacin, se puede ver OSORIO, Alfredo: Planeamientoestratgico, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Buenos Aires, 2003,pp. 72-74. Desde ese punto de vista, la insatisfaccin social es la situacin inicialmientras que la satisfaccin social es la situacin objetivo de las polticas pblicas.

84 Las fases son perodos o etapas a los fines de disear y gestionar polticaspblicas. Como se dijo, el inicio del proceso son los estudios (de determinacin yde impacto) de polticas existentes.

Decisin. Direccin. Difusin.

A esta clasificacin se la llama el modelo de las cuatro D.Cada una de las fases primarias son subprocesos del proceso depolticas pblicas, con sus inputs y outputs. El diagnstico y la deci-sin integran el diseo, mientras que la direccin y la difusin com-pletan la gestin de polticas pblicas, como partes de un procesotcnico-poltico-administrativo85.

May y Wildavsky prefieren hablar del ciclo de la polticacuyos momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin,implementacin, evaluacin y terminacin86. El proceso de las pol-ticas pblicas adaptado de Jones (1984) y Meny y Thoening (1992)considera cinco fases: identificacin del problema, formulacin deuna solucin, toma de la decisin, aplicacin de la accin y evalua-cin de los resultados87.

2.1 Diseo

2.1.1 Diagnstico

Segn el modelo de las cuatro D, la primera fase primariadel proceso de polticas pblicas debe ser el diagnstico, antes de ladecisin. Si un estado busca satisfacer necesidades de una sociedadmediante un diseo relacional, lo primero que debe hacerse es diag-nosticar las alternativas posibles sobre la base de las necesidades insa-tisfechas y los problemas irresueltos. Respecto a los supuestos, en eldiagnstico debe predominar la participacin de los sectores y ciuda-danos88. Se requiere, pues, un diagnstico participativo. El punto departida (input) son necesidades insatisfechas y problemas irresueltos yel punto de llegada (output) son alternativas posibles (ver Grfico 5).

Visto como proceso, se puede decir que el diagnstico con-siste en convertir necesidades insatisfechas y problemas irresueltos enalternativas posibles.

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85 En sentido amplio, suele identificarse la fase de la decisin con la funcin degobierno y la fase de la direccin con la funcin de administracin. Sin embargo, nohay buen gobierno sin decisin y diagnstico a priori y no hay buena administracinsin direccin y difusin a posteriori.

86 Al respecto se puede ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.: Problemas pblicos yagenda de gobierno, obr. cit., p. 16.

87 Al respecto se puede ver FERNNDEZ, Antoni: Las Polticas Pblicas, enManual de Ciencia Poltica, obr. cit., p. 437.

88 Sobre participacin poltica, se puede ver SANI, Giacomo: Participacin pol-tica, en Diccionario de Poltica, obr. cit., pp. 1137-1140.

Grfico 5: Diagnstico como primera fase primaria

Como se ha dicho, el diagnstico (junto con la decisin) inte-gra el diseo de polticas pblicas.

2.1.2 Decisin

La segunda fase primaria del proceso de polticas pblicasdebe ser la decisin, despus del diagnstico y antes de la direccin.Si un estado busca satisfacer necesidades de una sociedad medianteun diseo relacional, lo segundo que debe hacerse, sobre la base deldiagnstico, es decidir los proyectos gubernamentales sobre la base delas alternativas posibles. Respecto a los supuestos, en la decisin debepredominar la representatividad de los gobiernos89. Se requiere,pues, una decisin representativa. El punto de partida (input) de ladecisin son alternativas posibles (provenientes del diagnstico) y elpunto de llegada (output) son proyectos decididos (ver Grfico 6).

Grfico 6: Decisin como segunda fase primaria

Vista como proceso, se puede decir que la decisin consisteen convertir alternativas posibles en proyectos decididos.

Como se ha dicho, la decisin (junto con el diagnstico) inte-gra el diseo de polticas pblicas. Por tanto, disear supone diag-nosticar y decidir alternativas posibles y proyectos gubernamentales.

Diseo de polticas pblicas = Diagnstico participativo + Decisin representativa

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89 Sobre representacin poltica, se puede ver COTTA, Maurizio: Representacinpoltica,en Diccionario de Poltica, obr. cit., pp. 1348-1390.

2.2 Gestin

2.2.1 Direccin

Segn el modelo de las cuatro D, la tercera fase primariadel proceso de polticas pblicas debe ser la direccin, despus de ladecisin y antes de la difusin. Si un estado busca satisfacer necesi-dades de una sociedad mediante una gestin relacional, lo terceroque debe hacerse, sobre las bases del diagnstico y la decisin, esdirigir las actividades administrativas sobre la base de los proyectosdecididos. Respecto a los supuestos, en la direccin debe predomi-nar la productividad de las administraciones que dirigen90. Serequiere, pues, una direccin productiva. El punto de partida (input)de la direccin son proyectos decididos (provenientes de la decisin)y el punto de llegada (output) son actividades dirigidas (ver Gr-fico 7).

Grfico 7: Direccin como tercera fase primaria

Vista como proceso, se puede decir que la direccin consisteen convertir los proyectos decididos en actividades dirigidas.

Como se dijo, la direccin (junto con la difusin) integra lagestin de polticas pblicas.

2.2.2 Difusin

La cuarta fase primaria del proceso de polticas pblicas debeser la difusin, despus de la direccin. Si un estado busca satisfa-cer necesidades de una sociedad mediante una gestin relacional, locuarto que debe hacerse, sobre las bases de la decisin y la direc-cin, es difundir los proyectos gubernamentales y las actividades admi-nistrativas. Respecto a los supuestos, en la difusin debe predomi-

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90 Al respecto puede verse KLIKSBERG, Bernardo: La reforma administra-tiva en Amrica Latina. Una revisin del marco conceptual, MARTNER, Gonzalo: Elpapel de la reforma administrativa en la estrategia del desarrollo y MOTTA, Pablo:Administracin pblica: Bases sustantivas para su reforma e investigacin, en Lareforma de la administracin pblica en Amrica latina, Madrid, Espaa, Insti-tuto Nacional de Administracin Pblica, 1984, pp. 19-54, 57-68 y 71-90, res-pectivamente.

nar la transparencia de las decisiones y acciones91. Se requiere,pues, una difusin transparente. El punto de partida (input) de ladifusin son proyectos decididos o actividades dirigidas (provenientesde la decisin o la direccin) y el punto de llegada (output) son acti-vidades difundidas (ver Grfico 8).

Grfico 8: Difusin como cuarta fase primaria

Vista como proceso, se puede decir que la difusin consisteen convertir proyectos decididos o actividades dirigidas en proyectos oactividades difundidos.

Como se dijo, la direccin (junto c