Urbanismo y Administracion Local

8/20/2019 Urbanismo y Administracion Local

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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL URBANISMO. COMPETENCIAS MUNICIPALES ENMATERIA DE URBANISMO: LAS GERENCIAS MUNICIPALES DE URBANISMO. LAS

COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA URBANÍSTICA.ANTECEDENTES Y PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL URBANISMOCon anterioridad a la primera Ley del Suelo de 1956, el urbanismo español se venía rigiendo por unaserie de disposiciones de diverso rango, sin constituir un conjunto armónico:

• Ley de Ensanche y Extensión de 1892.• Ley de Saneamiento y Mejora Interior de 1895.• Ley de Solares de 1945.• Ley de Régimen Local de 1955.

La primeras preocupaciones por el urbanismo surgen con la Revolución Industrial, y se aprueban lasprimeras leyes urbanísticas cuyo objetivo principal era el “ensanche”, para favorecer la construcciónextramuros de las ciudades. Se aprueban así los planes de ensanche de Madrid (Plan Castro de 1860) yde Barcelona (Plan Cerdá de 1860). Las primeras leyes de ensanche fueron dictadas para estas dosgrandes ciudades , pero luego se extendieron al resto de ciudades.

La Ley de Expropiación Forzosa de 1879, aporta una nueva perspectiva : reforma interior de lasciudades, al autorizarse la expropiación de las zonas laterales de las nuevas vías públicas. Esta técnicase intensifica con la Ley de Saneamiento y Reforma Interior de 1895.

Todas estas leyes se completan con la Instrucción de Sanidad de 1904 y el Reglamento de Obras,Servicios y Bienes Municipales de 1924.

LEGISLACIÓN URBANÍSITICA ESTATALEl verdadero nacimiento del derecho urbanístico español se produce con la aprobación de:

1.- LA LEY DEL SUELO Y ORDENACIÓN URBANA DE 12 DE MAYO DE 1956.Lo que cabe destacar de esta ley son los principios inspiradores de la misma:

• Unificación de la legislación urbanística anterior.• Concepción integral del urbanismo.• Se configura un nuevo derecho para la propiedad del suelo por cuanto a partir de la ley la

propiedad pasa a convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la ley urbanísticay los planes de ordenación determinen en cada caso concreto.

• Remisión a plan.• Principio de previsión, al considerar que la cesión urbanística debe preceder al fenómeno

demográfico.•

Afectación de las plusvalías al cotes de la urbanización.• La justa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento se hace a través del

mecanismo de la reparcelación.

2.- LA REFORMA DE LA LEY DEL SUELO DE 2 DE MAYO DE 1975.En base a la Disposición Final 2ª de esta ley se aprueba el Texto Refundido de la ley del Suelo de 9 deabril de 1976.

Esta nueva ley modifica la anterior y como principales novedades destacamos:• Se conecta el planeamiento físico con el socio-económico.•

Se conciben los planes generales municipales como planes abiertos sin plazo de vigencia fijo.• Aumentan las cargas para los propietarios del suelo.• Se clasifica el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable.


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• Se introducen por primera vez estándares mínimos para parques y jardines y templos ymáximos en cuanto a la edificación...

• Se configuran los sistemas de actuación: cooperación, expropiación y compensación.

El Texto Refundido fue desarrollado por el Reglamento de Planeamiento de 1976, el Reglamento deGestión Urbanístico de 1978 y el de Disciplina Urbanística de 1978.

3.- LEY 8/1990 Y TEXTO REFUNDIDO DE 1992.El texto refundido REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/1992 DE 26 DE JUNIO, deroga el textorefundido de 1976 y demás disposiciones generales que se opongan al mismo así como los preceptosde valoración del suelo contenidos en la legislación expropiatoria, refundiendo toda la legislación enmateria de urbanismo hasta su aprobación.

No obstante la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo declara inconstitucionalgran parte de los preceptos del TRLS de 1992. Ante el vacío existente a nivel estatal de legislaciónurbanística se aprueban:Ley 7/97 de 14 de abril de medidas liberalizadoras en materia del suelo y colegios profesionales.

Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que deroga otros artículos delTRLS’92, dejando subsistente otros.Es por ello que se produce con esta situación una compleja situación de regulación urbanística, porquesiguiendo a Tomás-Ramón Fernández nos encontramos con que al derogarse parte el TRLS’92 cobranvigencia parte de los preceptos del TR del 76.

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALEl planteamiento básico de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo consisteen que la ordenación del territorio, urbanismo y la vivienda son materia exclusiva competencia de lasComunidades Autónomas, según establece claramente el art. 148.1.3º de la Constitución. El Estadocarece de competencias para regular estas materias. Es necesario separar lo que es materia

propiamente urbanística, y por tanto de exclusiva competencia de las CCAA y donde el Estado nopuede legislar ni siquiera para establecer un derecho supletorio, y otras que se encuentran en íntimarelación con el urbanismo y que el Estado puede regular sólo en cuanto puedan subsumirse en algunode los títulos competenciales del art. 149 CE, como es el caso del establecimiento de las condicionesbásicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo elterritorio nacional, la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de lasAdministraciones Públicas o el procedimiento administrativo común.

LEGISLACIÓN VIGENTE EN LA COMUNIDAD VALENCIANAAtendiendo a la previsión del art. 148.1.3º de la Constitución destacamos la siguiente legislación:

• Ley 4/1992 Suelo no urbanizable (modificado por L. 2/97)•

Ley 6/1994 Reguladora de la Actividad Urbanística.

La Administración Local y el Urbanismo.Tomás Ramón Fernández considera el urbanismo como una competencia y responsabilidadirrenunciable de los poderes públicos. Pero hemos de preguntarnos cual es el límite de estacompetencias.

Partimos en primer lugar del texto constitucional: art. 148.1.3: es competencia exclusiva de las CCAAlas competencias referidas a “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Las CCAA que hanasumido esta competencia a través de unos Estatutos lo harán de manera exclusiva, competencia que

comprende las facultades de legislación, gestión y ejecución.

En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 (STC 61/97) dejaclaro que el Estado carece de competencias para intervenir en estas materias. Sin embargo el Estado sí


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tiene competencias de planificación económica (art. 131 CE) y asimismo tiene la responsabilidad degarantizar el respeto de los Derechos Fundamentales de los españoles en condiciones de igualdad entodas las partes del territorio español, art. 149.1.1 CE.

Entendido el urbanismo en su concepción general y básica, y además considerando el derecho depropiedad del suelo como un derecho fundamental englobado dentro de la referencia del anteriorartículo CE, es donde tiene un fundamento el ámbito competencial del Estado en urbanismo.

Respecto a la Administración Local, son varias las Sentencias del Tribunal Constitucional, como lasdel 11 y 12 de diciembre de 1998, las que consideran que va en contra del principio de autonomía (art.137 CE) toda potestad de suspender las autoridades gubernativas y administrativas (salvo la excepcióndel artículo 67 LRBRL, cuando la Administración Local adopta acuerdos que atenten gravementecontra el interés general de España).

El urbanismo ha sido una de las competencias municipales por excelencia. Así el artículo 25 LRBRLatribuye al municipio la facultad de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, inclusopromoción y gestión de viviendas.

Pero no debemos olvidarnos que el urbanismo debe emplazarse en un contexto más amplio, extramunicipal, para conseguir un equilibrio entre los intereses de todos los entes territoriales. Por esarazón Lázaro Martínez destaca una serie de notas del urbanismo en ese contexto extramunicipal:

a) La participación de entes territoriales superiores en la aprobación del planeamiento, deconformidad con lo que establezca la legislación urbanística de la CA.

b) Realización, ejecución y desarrollo del planeamiento por parte de las Corporaciones Locales.c) El reconocimiento de unas facultades de subrogación de las competencias municipales por

parte de las CCAA o Diputaciones en los casos de que el ejercicio de tales competencias no serealizaran adecuadamente.

d)

Se refuerzan las competencias urbanísticas de las Diputaciones en lo que respecta a lacooperación y subrogación en las competencias municipales.e) La existencia de organizaciones especializada en materia de urbanismo, ya que no sólo la

pueden ejercitar directamente los propios Ayuntamientos o Diputaciones, sino también otrosentes supramunicipales (Áreas Metropolitanas, Mancomunidades, etc.) e incluso consorcios osociedades especializadas.

Distribución de Competencias: la cláusula de competencia residual a favor del municipio.El principio de preside la distribución de competencias es el de compartición por las CCAA y losmunicipios de la responsabilidad de la actividad urbanística (art. 41 de la Ley 6/1994 de la GeneralitatValenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística LRAU). Este principio se traduce en dos reglasde asignación-distribución de competencias administrativas:

La principal, directa o de la atribución expresa, a tenor de la cual las competencias de cadaAdministración son las atribuidas expresamente por la Ley.La secundaria, subsidiaria o de la atribución residual, conforme a la cual todas cuantas competencias,estando previstas en la Ley, no estén atribuidas a la Comunidad Autónoma (en nuestro caso laGeneralitat), corresponde a los Municipios.

Estas dos reglas responden en último término, al binomio competencia de atribución / competenciaresidual. El Ayuntamiento se convierte en Administración urbanística primaria y general de manera

que así se le imputan las competencias generales sobre dicha materia que son de interés local, sinatribución expresa legal.


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Competencias Municipales en materia de urbanismo.Conforme a la legislación urbanística de las respectivas Comunidades Autónomas, podemossubdividir las competencias municipales en materia de urbanismo en tres grandes apartados:Competencias municipales en la formación del planeamiento, en materia de gestión urbanística y porúltimo, en cuanto a la disciplina urbanística.

A. En la formación del planeamiento.La competencia del Ayuntamiento en la formación de planes de urbanismo se extiende a lassiguientes figuras de planeamiento:

Planes generales de ordenación urbana y más en el planeamiento de desarrollo. Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento. Planes parciales.

Planes especiales. Estudio de detalle. Proyectos de urbanización.

B. En materia de gestión urbanística.

La materia de gestión urbanística ha sido asumida tradicionalmente por las Corporaciones Localesdentro de su ámbito territorial, con lo cual parece inevitable que a pesar de la remisión en blanco dela Ley 6/1998 (Ley del Régimen del Suelo y Valoraciones) a la normativa de las ComunidadesAutónomas, nada parece advertir que aquella situación vaya a cambiar, ya que en definitiva lo quehace la citada Ley es remitirse al planeamiento y a la legislación urbanística, con lo cual se constataque si bien el protagonismo pasa a las Comunidades Autónomas, corresponderá a los entes localesla ejecución de dicho planeamiento.

Los Ayuntamientos deberá asumir, por tanto, la gestión urbanística de sus propios planes deordenación, a través de sus órganos ordinarios de gobierno o mediante la constitución de GerenciasUrbanísticas con ese objeto.

C. En materia de disciplina urbanística.Estas competencias de intervención en el uso del suelo y la edificación, que se exteriorizan a travésde las facultades de concesión, suspensión y anulación de licencias, órdenes de ejecución osuspensión de obras e inspecciones urbanísticas, son atribuidas por la normativa básica delRégimen Local al Alcalde.

La Ley 7/1985 en su artículo 21, atribuye a los Alcaldes el otorgamiento de licencias cuando así lodispongan las ordenanzas, las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollogeneral y de gestión urbanística, no expresamente atribuido al Pleno, así como lo de los proyectosde Urbanización, con el fin de simplificar los procedimientos y acortar los plazos.

De forma más explicita el artículo 24 del TRRL, se atribuye ya directamente al Alcalde laconcesión de licencias, salvo que las Ordenanzas o las Leyes sectoriales la atribuyan al Pleno o a laJunta de Gobierno Local.

Por otro lado, será competencia del Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y laaprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los Planes y demás instrumentos deordenación y gestión previstos en la legislación urbanística, significándose, asimismo que talesaprobaciones precisarán de la mayoría absoluta, contemplado en el artículo 22 LRBRL. La ley 7/97modificó la LRBRL para agilizar los trámites de aprobación del planeamiento.

De todo lo expuesto se deduce la existencia de una evolución legislativa dirigida a reforzar laautonomía municipal, suprimiéndose controles intervencionistas que pudieran conculcar dichoprincipio, y al mismo tiempo, a dar carta de naturaleza a una tendencia jurisprudencial, que ha


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acertado a encontrar un punto de equilibrio entre las exigencias que se derivan de dicho principio ysu adecuación a un marco supramunicipal, que es característica natural de la ordenación delterritorio.

Al municipio le corresponden las más importantes funciones urbanísticas, ya sea a la hora deaprobar los diferentes instrumentos de planeamiento, ya sea a la hora de gestionar y ejecutar talplaneamiento, sin olvidar sus genuinas competencias en materia urbanística.

Diputaciones Provinciales.Dentro de la Administración Local, las Diputaciones Provinciales también pueden asumir lassiguientes competencias:

1) Formulación de Planes generales y normas subsidiarias de ámbito municipal cuando losoliciten los municipios.

2) Normas subsidiarias de ámbito provincial.3) Informe previo a la aprobación definitiva de los Planes generales de Capitales de provincia o

municipios de más de 5.000 habitantes.4) Aprobación inicial y provisional de Planes Generales o Normas subsidiarias municipales que

se extienden a más de un término municipal.5) Los Planes de Iniciativa particular que afecten a varios municipios se presentarán en laDiputación o en su defecto en el órgano autonómico correspondiente.

Formas de gestión del urbanismo: las Gerencias Municipales de urbanismo.Introducción.La Ley de Bases en su artículo 25 aptdo. 2 atribuye a los municipios como competencias propias enmateria relacionada con el urbanismo la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, quepueden ser ejercitada a través de alguna de las modalidades de gestión establecidas en el artículo 85 dela citada Ley (gestión directa o indirecta).

La asunción de tales competencias llevan aparejadas funciones públicas que implican ejercicio deautoridad, sólo será permisible la realización de alguno de los modos de gestión directa establecidosen el citado precepto, ya que en ningún caso podrá prestarse por gestión indirecta servicios públicosque impliquen ejercicio de autoridad.

Los servicios públicos locales relacionados con la materia urbanística sólo podrán ser prestados poralguna de las siguientes modalidades: bien directamente por la propia entidad local, o bien a través deun organismo autónomo local. La modalidad de sociedad mercantil con capital íntegramente del entelocal no es la modalidad más adecuada por el régimen jurídico privado de tales sociedades.

El artículo 7 del Reglamento de Gestión Urbanística señala que los Ayuntamientos podrán asumir lagestión urbanística a través de sus órganos de gobierno ordinarios o constituir Gerencias con esteobjeto, es decir, entes descentralizado de la propia Corporación Local.

El articulo 22 de la Ley de Bases atribuye al Ayuntamiento plena facultad de crear organismosespecializados para la prestación de los servicios públicos, los cuales gozarán de personalidad jurídicapropia y a consecuencia de ello, de su propio presupuesto, aunque éste se consolidará en unpresupuesto único al ser aprobado junto al de la Corporación.

Esta forma de organización especializada representa un modo idóneo para la implantación de unaGerencia de Urbanismo. El régimen de Gerencia llevará consigo una diferenciación orgánica,

funcional o ambas cosas a la vez, respecto de la organización y funciones generales propias del entepúblico que la constituya.


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La creación requerirá, el cumplimiento de una serie de trámites que confluirán todos ello en laaprobación del correspondiente Estatuto, que a modo de norma reglamentaria, deberá regir laactuación y funcionamiento del organismo autónomo.

Tales trámites contendrán como mínimo, una serie de previsiones. Así, requerirá:1) Acuerdo inicial del Pleno del Ayuntamiento, debiendo acompañarse una Memoria justificativa

de la propuesta, con exposición de sus objetivos, el régimen de funcionamiento y estudioeconómico financiero con expresión de los recursos proyectados.

2) Se habilitará un periodo de información pública, nunca por un espacio no inferior a los 30 díashábiles,

3) Publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Estatuto junto al texto íntegro del mismoque deberá insertarse en el Boletín Oficial de la Provincia.

4) No entrará en vigor hasta su publicación íntegra y hayan transcurrido 15 días desde surecepción por la Administración del Estado y CCAA.

Los Municipios podrán otorgar a las Gerencias Urbanísticas todas o alguna de las facultadessiguientes según el artículo 19 del Reglamento de Gestión Urbanística:

a) Funciones instrumentales de carácter técnico, cuya decisión última corresponde alAyuntamiento, tales como:

Elaborar proyectos de Planes de Ordenación, estudios de detalle y proyectos de urbanización. Ejecutar planes y programas.

Redactar, tramitar y ejecutar proyectos de expropiación forzosa. Preparar y proponer a la aprobación de las autoridades competentes cualquier clase de

documentos y proyectos de índole urbanística que deba redactar el Ayuntamiento.

b) Funciones que impliquen ejercicio de autoridad y que les sean transferidas mediantedescentralización funcional como:

Señalamiento de alineaciones y rasantes.

Concesión de licencias urbanísticas. Expedición de cédulas urbanísticas. Ejercicio de la inspección urbanística.

c) La gestión del patrimonio municipal del suelo, a cuyo fin podrá adquirir, poseer, reivindicar,administrar, gravar y enajenar toda clase de bienes, así como asumir titularidades fiduciarias dedisposición, correspondiendo las dominicales al municipio.

Organización.Los Estatutos de las Gerencias Municipales de Urbanismo deberán aludir, una vez determinado su

objeto y fines, a sus órganos constitutivos. Cuando la gestión directa de los servicios se realicemediante una organización especializada, habrá de constituirse un Consejo de Administración queserá presidido por un miembro de la Corporación. A propuesta de dicho Consejo, el Alcalde oPresidente designará al Gerente.

Será un órgano colegiado, de carácter deliberante y resolutorio, que estará integrado por :1) Presidente.2) Vicepresidente/s.3) Vocales, miembros de la Corporación local en proporción a su representación.4) Secretario, como fedatario público y asistencia obligatoria5) Interventor, como fiscalizador de la gestión económica y presupuestaria.6)

Gerente, con las funciones que del Estatuto encomendadas por el Consejo de Administración.Será funcionario eventual o personal directivo laboral, nombrado por el Alcalde a propuestadel Consejo de administración.


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Medios personales.El personal de las Gerencias de Urbanismo se puede subdividir en funcionarios de carrera, personaleventual y laboral. Junto a este personal se debe incluir los funcionarios con habilitación de carácternacional, que desempeñarán las funciones públicas necesarias conforme a lo previsto en el artículo 92de la Ley de Bases de Régimen Local.

Al gozar de personalidad jurídica propia y presupuesto independiente, las Gerencias elaborarán:1) Plantilla.2) Relaciones de puestos de trabajo.3) Oferta de empleo público.4) Convocatorias que sean necesarias para cubrir las vacantes, conforme a los principios

informadores de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Medios reales y financieros.Las Gerencias al tener personalidad jurídica propia tendrán plena capacidad para ejercer lascompetencias que se le asignen, para lo cual podrán enajenar, adquirir, poseer, reivindicar, permutar,

gravar e hipotecar toda clase de bienes. A tal efecto les corresponde la gestión del Patrimoniomunicipal del suelo, asumiendo la titularidad fiduciaria de la disposición, correspondiendo ladominical al propio Ayuntamiento.

Sobre los medios financieros, al tener propio presupuesto (consolidado con el del Ayuntamiento) seles aplica el mismo control que tiene el gasto público.

Régimen jurídico.El régimen jurídico de los actos dictados por las Gerencias de urbanismo es en principio de naturalezaadministrativa, gozando por tanto, tales actos de los privilegios propios de las resolucionesadministrativas, como son los presunción de legalidad, ejecutividad y revisión de oficio.

Los acuerdos que adopten sus respectivos órganos serán o no susceptibles de ser recurridos en víaadministrativa, todo dependerá de lo que se establezca en sus propios Estatutos constitutivos.

En materia de responsabilidad patrimonial deberán hacer frente a las responsabilidades que seproduzcan como consecuencia de sus actos de gestión, debiendo, por tanto, indemnizar a los tercerosque sufran alguna clase de lesión en sus propios bienes o derechos, cuando la misma se origine aconsecuencia del funcionamiento de sus propios servicios. Su régimen jurídico es el de la Ley 30/92en su Título X y el Reglamento de Responsabilidad Patrimonial que la desarrolla.

Competencias de las Comunidades Autónomas.En virtud de la STC 61/97 de 20 de marzo, son de aplicación los preceptos del Texto Refundido de laLey del Suelo de 9 de abril de 1976 y los artículos 5 al 7 del Real Decreto Ley 16/81:

Tramitación y aprobación de los Planes directores territoriales de Coordinación. Aprobación definitiva de:

1) Planes generales de ordenación urbana.2) Programas de actuación urbanística.3) Normas complementarias y subsidiarias del Planeamiento.4) Proyectos de delimitación del Suelo urbano.

Aprobación definitiva de los Planes Parciales de municipios de menos de 50.000 habitantes o

cuando afectes a varios municipios. Aprobación definitiva de los Planes Especiales que desarrollen el planeamiento general de losmunicipios de menos de 50.000 habitantes o afecte a más de un municipio o cuando nodesarrolle el planeamiento general independientemente de la población del municipio.


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Aprobación inicial y provisional de Planes Generales o normas subsidiarias que afecten a másde un municipio, competencia que también puede asumir la Diputación provincial.

Subrogación en las competencias municipales de aprobación inicial, provisional o definitiva decompetencias o en cuestiones referidas a medidas de protección de la legalidad urbanística.

Intervenir en la formulación de Planes Generales, normas subsidiarias, planes especiales yparciales y programas de actuación urbanística.

Competencias urbanísticas municipales en la Comunidad Valenciana.Competencias de ordenación. Reglamentaria General.

Los Ayuntamientos podrán dictar Ordenanza de Policía de la Edificación (Art, 15 LRAU)

Competencias de Planeamiento. Elaboración, tramitación y aprobación provisional de los Planes Generales y de los restantes

Planes Municipales cuya aprobación definitiva esté reservada a la Generalitat. Elaboración, tramitación y aprobación definitiva de todos los planes no incluidos en el punto

anterior (en especial los Programas para el desarrollo de Actuaciones integradas, así como los

Planes que complementen la ordenación urbanística pormenorizada, es decir que cuenten concédula de urbanización): Planes parciales, Planes de Reforma interior y Estudios de Detalle. Los municipios de 50.000 o más habitantes, son además competentes para aprobar (sin Cédula

de Urbanización): Programas que sean desarrollo de la ordenación pormenorizada prevista enel Plan General y englobados en Unidades de ejecución ya delimitadas en él o cuyaredelimitación esté prevista y regulada en el mismo, así como los Estudios de Detalle.

Los municipios de 50.000 o más habitantes, son también competentes para expedir la Cédulade Urbanización que les habilita a la aprobación definitiva de los instrumentos enunciados enel párrafo anterior.

La única excepción a las reglas anteriores es la que atañe a los Planes y proyectos formulados por una

Administración supramunicipal en ejercicio de sus competencias sectoriales.

Competencias de ejecución del planeamiento y control de la edificación.Se realizan mediante actuaciones integradas y asimiladas. Con carácter general son competencias delos municipios. La excepción viene dada cuando se trate de ejecución del planeamiento o control deobras con efectos supramunicipales, por precisar la intervención de varias administraciones.

Bibliografía utilizada:Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.Centro del opositor – Madrid 2001.Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.

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