2017 Global Think Tank 순위 보고서 발표 포럼

Think Tank의 중요성과 역할

이 시 욱 KDI 국제정책대학원

January 2018

문제의 제기

• 글로벌 경기침체, 세계화의 진전, 국제질서의 다극화, 4차 산업혁명시대의 도래 등 급변하는 국제 정치경제적 여건 하에서 Think Tank는 과연 어떠한 의미와 역할을 지니는가?

• Think Tank는 국내외 정치경제적 불확실성 확대 및 새로운 도전 요인 등장에 어떠한 방식으로 대응하여야 할 것인가?

• 아울러, 시민사회의 발전 및 사회적 규범의 변화에 따라 Think Tank의 역할에 대한 근본적인 재검토도 필요

• 우리나라 Think Tank들이 직면하고 있는 문제점은 무엇이며, 향후 Think Tank 생태계 활성화를 위해서는 어떠한 방안들을 모색해 보아야 하나?

• 저성장 기조의 고착화, 고령화, 청년 실업, 소득 불평등, 북핵 위기, 무역보호주의 확산 등으로 중장기적 시각에서의 정책 대안 제시가 그 어느 때보다 절실한 상황

• 정부 출연 Think Tank의 독립성, 민간 Think Tank 확산 미흡 등은 오랜 기간 지속적으로 제기되어온 사안

1. Think Tank의 기본 개념

2. 우리나라 Think Tank 생태계의 현황 및 특징

3. 미래 도전요인으로 살펴본 Think Tank의 중요성 및 역할

4. Think Tank 생태계 활성화 정책방안

목 차

PART 1.

Think Tank의 기본 개념

Think Tank의 역사

• Think Tank의 원형 (16th -17th 세기) • 신권과 왕권, 구교와 신교 간 갈등 과정에서 왕권 수호를 목적으로 법학자, 역사학자 등의 전문가 그룹 연구 지원 - Dupuy Academy (or Cabinet): 법률 자문 및 역사 편찬 등을 위한 전문가 그룹

• 현존 Think Tank의 시작 (19th 세기 이후 ) • 영국: Institute for Defense and Security Studies (1831), Fabian Society (1884)

• 미국: Carnegie Endowment for International Peace (1910), Brookings Institution (1916)

• Think Tank 용어의 유래 (20th 세기 초반) • “특이한 사람의 두뇌∙골격”이라는 의미로 미 속어 및 신조어 사전 등재 (1908)

• 2차 대전 당시 국방전략을 논의(Think)하는 공간(Tank)이라는 합성어 등장

• Brain Bank, Brain Trust, Think Factory 등과 혼용되다가 1970년대 이후 Think Tank로 통일

현대적 Think Tank의 변천 (Stone and Denham, 2004)

• 제 1기: 2차 세계대전 이전 • 영미권을 중심으로 경제성장, 도시화 및 산업화에서 파생되는 경제사회적 이슈를 대응하기 위해 탄생

- Brookings Institution, Russell Sage Foundation, Fabian Society 등

• 제 2기: 냉전 시대 • 정부 계약형 Think Tank (RAND, Hudson Institute 등) • 새로운 통계기법, 경제모형, 투입산출 분석 등 적용 • 대외정책 관련 Think Tank가 사회정책 관련 Think Tank 수를 압도

• 제 3기: 1980년대 이후 • 전세계적으로 Think Tank의 수가 급증하기 시작

• 환경, 여성정책, 기업윤리, 민주주의 촉진 등 분야별 전문기관 증가

• 과거에 비해 이념적 성향이 뚜렷한 Think Tank의 역할 확대

- 보수진영: Adam Smith Institute(영), Heritage Foundation(미) 등

- 진보진영: Center for American Progress(미) 등

Think Tank의 정의

• Think Tank라 지칭되는 기관들 간의 다양성(법적 형태, 독립성, 연구역량, 기능, 이념 지향성, 비즈니스 모델 등) 으로 인해 일반화된 정의가 어려움.

• 정의 사례

• Google: 정치∙경제 문제에 대한 아이디어나 자문을 제공하는 전문가 집단

• Wikipedia: 사회정책, 정치적 전략, 경제, 군사, 기술 및 문화 등에 관한 연구 및 정책창도(advocacy)를 수행하는 기관

• Webster 사전: 특정한 사안을 연구하고 정보, 아이디어 및 자문을 제공하는 기관, 법인, 혹은 전문가집단

• Stone (2007): 정책결정 과정에서 정책결정자가 기본적인 가정으로 활용하는 개념적 정의, 패러다임, 실증적 사례 등을 제공하는 기관

• Rich (2004): 전문성 및 새로운 아이디어에 기반하여 정책형성 과정을 지원하거나 영향을 미치는 독립적∙비당파적∙비영리 기관

Think Tank의 유형

유형 주요 기관 사례

정부 출연형 KDI, KIEP 등 경제인문사회연구회 소속 23개 기관, KIST 등 국가과학기술연구회 소속 25개 기관

지자체형 서울연구원, 부산발전연구원, 인천발전연구원

민간기업형 삼성경제연구소, LG 경제연구원, 아산정책연구원, 한국경제연구원

정당형 민주연구원, 여의도연구원, 국민정책연구원, 바른정책연구소

시민사회형 경제정의연구소, 참여사회연구소, 희망제작소, 한반도선진화재단, 여시재

영리형 맥킨지, 보스턴 컨설팅, PWC, 한국능률협회컨설팅사, 김광수경제연구소

국제기구형 World Bank, ADBI, IMF, GGGI, ODI, USAID

기타 대학부설 연구소, 국회예산정책처 등

Think Tank의 성공사례 vs 실패사례

• Think Tank의 성공사례 • Brooking Institution: 2차 세계대전 이후 전후 복구과정에서 Marshall Plan 형성에 적극 기여

• Carnegie Endowment for International Peace: 1948년 UN의 anti-genocide Convention 채택에 핵심적 역할

• Center for International Governance Innovation: 글로벌 금융위기 이후 G8 시스템의 혁신 및 G20 그룹 창설 제안

• KDI: 산업화 초기단계부터 한국 경제∙사회 발전에 실천적∙실증적 대안 제시

• KIST: 우리나라 과학기술 발전에 초석 제공

• Think Tank의 실패사례 • Project for the New American Century (PNAC) 등: 9/11 참사 이후 테러와의 전쟁 및 민주주의 확산이라는 미명 하에 이라크 침공을 주장

- 이라크 정부와 9/11 테러 간의 연관성에 대한 설득력 높은 반대 증거에도 불구하고 Bush 행정부의 이라크 침공에 결정적인 영향을 미침

성공적 Think Tank의 기본 요소

• Think Tank의 가장 기본적인 존재이유(raison d’être)는 정책대안을 마련하고 정책 형성을 지원하는 촉매제로서의 역할

• Think Tank는 정책결정자의 기계적 사고를 보완하는 중요한 역할 수행 • 2015년 World Development Report에서는 정책결정자의 접근방식을 기계적 사고(thinking automatically)와 사회적 사고(thinking socially)로 구분

• 동 보고서는 정책결정자들이 서로 다른 실증근거를 종합적으로 판단하기 보다는 자신들의 견해에 부합하는 실증근거를 기계적으로 선택할 위험성 경고

• 성공적 Think Tank의 기본 요소 (De Boer, 2015 등) • 엄밀한 실증분석으로 검증된 중립적 정책대안 도출

• 동태적으로 정책대안을 보다 실체화시킬 수 있는 기관역량

• 정책대안의 공론화와 지원그룹 네트워크 형성

• 정책대안이 현실화될 수 있는 시점의 포착 및 적절한 활용 ‘‘…policy makers think that both time-horizons matter, but in the turbulence of every-day

processes the shorter time-horizons tend to dominate attention over the long term.’’ (van der Steen and van Twist 2013: 38).

PART 2.

우리나라 Think Tank 생태계의 현황 및 특징

우리나라 Think Tank의 연혁

시기 주요 연혁

정부 Think Tank 형성기

(1960-70년대)

• KIST (1966), KDI(1971), 보건사회연구원(1971), 교육개발원(1972)

• 1970년대 후반 이래 경제부처별로 특화된 Think Tank 설립 시작

- KIET(1976), 농촌경제연구원(1978), 국토연구원(1978)

• 최초의 민간 Think Tank인 전경련 산하 한국경제연구원 설립 (1963)

민간기업 Think Tank 참여기

(1980년대)

• 1981년 “기업연구소 설립신고 및 인정제도” 도입

• 대기업 산하 민간 Think Tank 설립 시작

- 대우(1984), 삼성, 현대, LG (이상 1986), 포철(산업과학기술연, 1987)

Think Tank 다변화기

(1990년대)

• 시민사회 Think Tank 발현

- 경제정의연구소(1990, 경실련), 시민환경연구소(1993, 환경운동연합),

참여사회연구소(1996, 참여연대), 국가경영전략연구원(1991)

• 비경제부처의 정부 출연 Think Tank 설립 확대

- 법제연구원(1990), 여성개발연구원(1991), 행정연구원(1991) 등

• 지자체 Think Tank 진입 시작

- 서울시정개발연구원(1992), 부산발전연구원(1992) 등

Think Tank 성숙기

(2000년대 이후)

• 시민사회 Think Tank의 역할 확대

- 한반도선진화재단(2006), 희망제작소(2006), 여시재(2016)

• 2004년 정당법 개정으로 정당 정책연구소 설립 의무화

• 정부 출현 Think Tank 거버넌스 개편 및 협동연구 활성화

- 국조실 산하 5개(이후 2개로 통합) 연구회 소속으로 개편

정부 출연 Think Tank 연혁 (경제인문사회분야)

출처: 경제인문사회연구회 홈페이지

우리나라 Think Tank 생태계의 주요 특징

• 정부주도의 관학협력 네트워크형 연구지식생태계 중심 • 산업화 초기단계부터 정부 출연 Think Tank가 정부정책 형성에 결정적 영향 • Think Tank 연구인력의 민간 spin-off로 광범위한 정책자문그룹 형성

• 대기업 산하 Think Tank의 높은 인지도 • 서구사회 대비 대기업 산하 Think Tank의 인지도 및 시장영향력이 높은 편

• 중대형 시민사회 Think Tank의 부족 • 기부문화의 미정착으로 시민사회 Think Tank 확산 저해

• 당파형 정당 Think Tank (factionalism) 체제 • 서구사회에서 흔히 볼 수 있는 민간형 혹은 비당파형(non-partisan) 정당 Think

Tank 부재 • 일본의 경우 2009년 이후 정당 소속 정책연구소를 운영하지 않음.

우리나라 Think Tank 생태계의 일반적 평가

• Think Tank 간 소통 및 네트워킹을 통한 정책대안의 마련 미흡 • 정부 출연 Think Tank의 경우 연구회 체제를 통해 동 기관 간 협동연구 장려 • 시민사회의 성숙에도 불구하고 공공 및 민간 Think Tank 간의 소통 노력 부재

• 정부 출연 Think Tank (황윤원, 2006 등) • 연구의 자율성 및 독립성 약화, 관료 보조형 단기 정책집행 연구, 우수 연구인력 유출, 고위 정책결정권자의 활용도 저하 등에 문제의식 존재

• 이에 따라 우리나라 특유의 공공 Think Tank의 축적된 역량 활용 미흡

• 민간기업 및 시민사회 Think Tank (황윤원, 2009 등) • 민간기업 Think Tank는 현재 구조 및 기능 조정 진행 중인 상황 • 기부문화의 미정착으로 시민사회 Think Tank의 활성화 및 분석역량 제고에 한계 • (해외) 영리형 Think Tank에 대한 과도한 신뢰

• 정당 Think Tank (임유진·서현진, 2016 등) • 국고보조에 전적으로 의존하는 당파적 정당 Think Tank 체제 존속 • 객관적 정책대안 제시보다는 선거 지원 등 특정 정파적 이익 수호 초점

PART 3.

미래 도전요인으로 살펴본 Think Tank의 중요성 및 역할

미래 도전요인 과 Think Tank의 역할

• 현재 국내외적으로 다양한 중장기 정책환경여건 변화가 진행 중 • 국내 정책환경 변화

- 저성장 기조의 고착화, 고령화 등 인구구조의 변화, 청년 실업이나 임금 불평등 등 노동시장 불안정, 북핵 위기, 시민사회의 성숙 등

• 국제 정책환경 변화

- 글로벌 경기침체 지속, 세계화의 진전, 개도국의 부상, 국제질서의 다극화, 무역보호주의 확산, 4차 산업혁명시대의 도래 등

• 이와 같은 여건 변화는 과거와는 매우 상이한 특징을 지니며, 이에 따라 미래사회에 대한 불확실성이 증가하고 있는 상황

• 특히, 4차 산업혁명은 인공지능, 기계학습, 로봇, 3D 프린팅, 생명공학 등 기존에 단절적으로 발전해 오던 기술들이 융·복합화해 가는 기술혁신의 새로운 패러다임으로서 미래사회 전반의 핵심 변인으로 작용할 가능성 상존

• 따라서, 중장기적 시각에서 이러한 환경 변화의 방향성 및 내용을 파악하고 선제적인 정책대안을 제시하는 Think Tank의 중요성 및 역할은 그 어느 때보다 긴요하다고 사료

고령화 등으로 인한 저성장 기조 고착화

• 고령화, 저출산 등 인구구조 변화와 산업 전반의 활력 약화로 인해 재정 건전성, 소득 형평성 및 고용 창출 간의 트릴레마(Trilemma)가 초래될 가능성 농후

• 이에 따라 정치 지형도 이들 정책 목표들의 상대적 중요성에 따라 사민주의, 기민주의, 신자유주의 모델 간으로 분화되어 순환될 전망

재정 건전성

소득 형평성 고용 창출

기민주의 모델

신자유주의 모델

사민주의 모델

저성장 사회의 트릴레마(Trilemma)

임금 불평등 확대의 구조

• 숙련편향 기술진보 및 국제분업구조 확산으로 인해 숙련인력과 비숙련인력 간의 임금격차의 확대가 진행 중

• 그러나, 최근 들어서는 동일한 숙련도 및 학력을 지닌 인력 간에도 세부 직무의 유형에 따라 임금의 격차가 오히려 확대되는 경향

• 1995-2012년 기간 중 동일 산업 내에 유사한 교육수준을 받고 유사한 직업에 종사하는 노동자들 간의 임금 격차가 제조업 내 전체 임금 격차의 71.7%를 설명 (Lee, 2017)

• 따라서, 임금 불평등 문제는 과거와 같이 학력격차나 직업군·산업군 차이만을 기준으로 해소하기는 어려운 상황에 진입

한국의 전체 임금 불평등도 대비 동일 그룹 내 불평등 기여 비중

1980-1994(A) 1995-2012(B) B-A

동일 산업 내 임금편차 84.2% 90.8% 6.6%p

동일 산업·교육수준 내 임금편차 60.7% 80.4% 15.8%p

동일 산업·교육수준·직업군 내 임금편차 52.4% 71.1% 18.7%p

세계화 와 보호무역주의 • 신자유주의 정책처방의 잇단 실패, 글로벌 금융위기, 소득 불평등 확대 및 중산층 실질소득 정체, WTO 체제 답보 등으로 인해 국제적으로 산업정책의 유효성과 보호무역주의가 점차 확산되는 상태

• 일반 대중은 통상전문가의 전반적인 인식과 달리 국제무역이나 해외이민 확대가 소득 불평등, 실질소득 정체, 제조업 일자리 감소 등의 원인이라 인식

• 이에 따라 무역이나 이민정책과 관련된 논란 가중

국경 없는 세계화

국가 주권 참여 민주주의

글로벌 거버넌스 (Global Governance)

신자유주의 (Washington Consensus)

제한적 세계화

Globalization Paradox (Rodrik, 2011)

4차 산업혁명과 노동시장

• 4차 산업혁명 과정에서 나타나게 될 기술변화는 고용 총량, 고용 구조, 고용 여건 등 노동시장 전반에 상당한 구조적 변화를 초래할 가능성

• 고용시장에 대한 비관적인 견해와 낙관적인 견해가 공존하는 상황

• 여하한 경우에도 최소한 단기적으로는 4차 산업혁명에 동반되는 기술진보가 노동 생태계의 불안정성을 증대시키는 요인으로 작용할 것은 확실

• 고용기회 변화, 직업·직무의 소멸 및 생성, 고용여건 유연화에 따른 근로여건 악화, 고용시장 퇴출로 인한 삶의 질 악화, 소득 불평등 확대 등

• 최근 OECD 대부분의 국가에서 GDP 대비 노동소득 비율이 하락하는 추세 • 임금 증가율이 생산성 증가율에 하회하는 경향 지속

PART 4.

Think Tank 생태계 활성화 정책방안

Think Tank의 중요성과 역할

• 앞서 살펴본 바와 같이 국내외 정치경제적 불확실성 증가로 Think Tank의 중요성 및 역할은 그 어느 때보다 긴요

• 중장기적 시각에서 여건 변화의 방향성 및 내용을 파악하고 실증분석에 기반한 선제적이면서 중립적인 정책대안을 제시할 필요

• Think Tank의 효과적인 역할 수행을 위해서는 다음과 같은 요소들을 고려해야 할 필요

• 중립적인 정책대안 제시를 위한 연구의 자율성과 독립성 확보

• 엄밀한 실증분석 수행 역량 제고

• 단기과제 보다는 보다 중장기적인 정책과제의 발굴 및 대안 제시

• 정책의 절차적(Procedural) 측면보다는 실체적(substantive) 측면에 초점

Think Tank의 연구역량 및 독립성

• 좋은 Think Tank의 평가 기준(litmus test)은 이념적 성향 존재 여부가 아니라 실증분석에 기반한 양질의 정책 논의를 제공하는가의 여부임.

• 현실적으로 이념적 성향의 차이를 완전히 배제하기 어려운 바, 객관적인 실증분석 결과를 기반으로 타당성 검증

• Think Tank의 정책대안에 대한 신뢰성을 제고하는 가장 효과적인 방법은 연구 및 운영 독립성 확보임.

독립성

높음 낮음

연구 역량 높음 전략적 싱크탱크 (strategic think tank)

편향적 싱크탱크 (advocacy think tank)

낮음 비전문적 싱크탱크 (amateur think tank)

사업자형 싱크탱크 (Sole-trader think tank)

출처: Fraussen and Halpin (2016)

연구역량·독립성 차이에 따른 Think Tank의 유형

Think Tank의 연구 방향 성

• Think Tank의 기본적 역할은 중장기 전략적·실체적 정책대안의 모색 및 제시에 있음.

• 단기적·절차적 정책과제는 정당, 입법위원회, 규제기관, 이익단체나 여론전문가 등에 비해 비교우위가 뚜렷하지 않음.

출처: Craft and Howlett (2012)

단기/전술적(reactive) 장기/전략적(anticipatory)

절차적 (procedural)

단순 정책 형성과정 자문 정당, 입법위원회, 규제기관,정치자문가, 이익단체, 로비스트, 여론전문가, 공공정책분석가

중장기 정책조정 자문 고위공무원, 중앙 부처 각종 위원회, 정부 산하기관, 국제기구

실체적 (substantive) 단기 위기 대응 자문 국무회의, 지역단체, NGOs, 로비스트, 언론, 정치전략가, 외부형 위기관리자/자문가

실증기반 정책형성 Think tank, 학술∙과학자문그룹, 엄선된(blue-ribbon) 전문가 패널, 통계기관, 전략정책부서

출처: Craft and Howlett (2012)

연구대상별 정책자문가 유형

우리나라 Think Tank 생태계 활성화 방안

• 정부, 기업, 시민단체 Think Tank 간 소통 및 네트워크 강화 • 시민사회의 성숙 및 사회현상의 복잡다기화로 과거와 같은 ‘‘speaking truth to

power’’형 모델보다는 ‘‘sharing truth with many actors of influence’’형 정책자문 생태계가 적합

• 정부출연 Think Tank의 자율성 확보 및 중장기 정책연구 독려 • 관료 보조형 단기 정책집행 연구체제 (White Collar Errand Center) 탈피

• 출연연의 '정치적 중립의무' 부과는 객관적인 정책대안 마련을 위한 필요조건이지 충분조건은 아님을 유념할 필요

• 선진적인 기부문화 확대를 통한 시민단체 및 정당 Think Tank의 활성화 • 특히, 이들 Think Tank들의 실증분석 역량 배양이 매우 중요

• 비당파형 정당 Think Tank 형성 기반 확보 • 현행과 같이 국고보조에 의존하는 당파형 정당정책연구소 체제 지양

• 독일의 공공재단형 정당 Think Tank나 미국 등의 민간형 정당형 Think Tank를 Benchmark할 필요