Decentralizedthe poor

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

35692v 1

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Decentralizedthe poorservice delivery forhh

Portada_Falsa.indd 2Portada_Falsa.indd 2 7/27/06 2:11:08 AM7/27/06 2:11:08 AM

Decentralized Service Delivery for the Poor   Copyright © 2006 by  The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.  All Rights Reserved Manufactured in Mexico City First Printing: August, 2006    The findings,  interpretations, and conclusions expressed  in this book are entirely those of the authors and should not be attributed  in any manner to the World Bank, to  its affiliated organizations, or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent.     The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and  accepts  no  responsibility  for  any  consequence  of  their  use.  The  boundaries,  colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply on the part  of  the World  Bank  Group  any  judgment  on  the  legal  status  of  any  territory  or  the endorsement or acceptance of such boundaries.    The  material  in  this  publication  is  copyrighted.  The  World  Bank  encourages dissemination of its work and normally will promptly grant permission to reproduce portions of the work. For permission to reprint individual articles or chapters, please fax a request with complete  information  to  Gabriela  Aguilar,  Communications  Officer  –  The  World  Bank Colombia  and Mexico Fax  (55)  5480‐4222. All other queries on  rights  and  licenses  should be addressed  to  the Communications Officer, The World Bank Mexico at  the above  faxed  to  (55) 5480‐4222.  Printing and Manufactured in Mexico City / 2006 The World Bank ‐ Mexico  Edition: Marcela Rubio Sanchéz  Design: Alejandro Espinosa Photographic: Adrian Mealand ; The World Bank’s photo library The World Bank ‐ Mexico  World Bank Decentralized Service Delivery for the Poor. – Mexico : The World Bank, 2006.         2 vol. il. – (Report No. 35692)                 Content: vol. 1. Core report. – vol. 2. Background papers                   1. Education – Decentralization – Mexico. – 2. Health – Decentralization – Mexico. – 3. Infrastructure (Social) ‐ Decentralization – Mexico. – Rural Development ‐ Mexico 

351.0972 / W67 / 2006

Decentralized Service Delivery for the Poor  i

Preface 

The  collaboration  between  the Government  of Mexico  (GOM)  and  the World Bank on poverty has four objectives: (i) to assist the GOM in improving the effectiveness of its programs in reducing poverty; (ii) to support the analysis and design (or redesign) of specific policy instruments; (iii) to build capacity, especially in evaluation techniques and processes; and (iv) through workshops, to share best practice  in poverty reduction policies  in  a  national  and  international  context.    The  combination  of  demand‐driven analytical  work  and  capacity  building  is  designed  to  strengthen  the  government’s institutional capacity to implement policies that bring about effective poverty reduction results on the ground. 

The  results of  the  first phase of  the Programmatic Poverty Work of  the World Bank  in Mexico were published  in 2004: Poverty  in Mexico: an Assessment of Conditions, Trends, and Government Strategy (World Bank, 2004).  The second report was published in 2005:  Income  Generation  and  Social  Protection  for  the  Poor,  which  summarized  and consolidated  the  findings  of  three World  Bank  studies  on  poverty  issues  in Mexico written  as  part  of  the  second  phase work: Urban  Poverty, Rural  Poverty,  and  Social Protection.  

This report  is structured  in two Volumes.   Volume I  is a cross‐sectoral report—the Core Report.  The first part includes the program and performance overview which describes  the  programs  (including  their  poverty  goals)  and  their  process  of decentralization, the overview of expenditures, the access of the poor to these services, and the evidence on the quality of services.  The second part of the Core Report is on the institutional dimensions of decentralized service delivery which includes the WDR 2004‐type  framework  of  accountability,  adapted  to  the  situation  in  Mexico.    Volume  II contains the sectoral pieces. 

The  third  phase  of  the  Poverty Work was  coordinated  by  Steven Webb  and Gladys López‐Acevedo.  Team members included Marcela Rubio, Mark V. Hagerstrom, Harry  Patrinos,  Vicente  García‐Moreno,  April  Harding,  María  Luisa  Escobar,  Anna Wellenstein,  Luis  Andrés,  Angélica  Núñez,  José María  Caballero,  David  Rosenblatt, Christian González, and Odracir Barquera.  Specific inputs were provided by Armando Arredondo,  Jesús  Álvarez,  John  Scott,  Carlos Mancera, Michael Walton,  and  Carlos Moreno.  Elizabeth Forsyth assisted with the editing. 

This  report  has  greatly benefited  from  the  comments  received  from  the  Social Cabinet, Presidencia,  the Ministry of Finance,  and  the peer  reviewers: Margaret Grosh (Lead Economist), Yasuhiko Matsuda  (Senior Public Sector Specialist) Alain de  Janvry (Professor  from  the University  of  California  at  Berkeley  and  Consultant),  and Maria Emilia  Freire  (Regional  Advisor).    Participants  at  the  review  meetings  provided comments,  including Guillermo  Perry, Humberto  López,  and Ariel  Fiszbein.    Special thanks to Michael Walton for his insightful comments to this report.   

Decentralized Service Delivery for the Poor ii 

We would  also  like  to  acknowledge  the  valuable  contributions made  by  our Government  counterparts, especially: Antonio Ruiz  (SAGARPA); Félix Vélez, Gustavo Merino, Miguel Angel López,  and Germán Palafox  (SEDESOL); Rafael  Freyre,  Felicia Knaul, and Silvia Schmelkes (SEP); Debora Schlam, María Cecilia Hernández, José Luis Meixueiro, Patricia Cravioto, and Miguel Angel González  (SHCP); Tábata Vilar  (Social Cabinet);  Eduardo  González  Pier,  Héctor  Peña,  and  Rafael  Lozano  (SSA);  and  state government officials who provided their support. 

The  Vice  President  for  Latin  America  and  the  Caribbean  is  Pamela  Cox;  the Country  Director  for  the Mexico  and  Colombia  Unit  is  Isabel  Guerrero;  the  Sector Director  for Poverty Reduction  and Economic Management  in Latin America  and  the Caribbean is Ernesto May; Sector Leader for PREM in the Mexico and Colombia Unit is David Rosenblat; and the Task Managers are Steven Webb and Gladys López‐Acevedo. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  iii

TABLE OF CONTENTS  

EXECUTIVE SUMMARY  CHAPTER 1.  Decentralization, Poverty, and Development in Mexico 

I. Service Areas in this Report II. International Experience with Decentralization of Services: From Grand 

Hopes to Complex Realities III. Mexico’s Historical Process of Decentralization IV. Common Challenges across Sectors 

 CHAPTER 2.  Fiscal Overview 

I. Mexico’s Decentralization Process and Normative Principles II. Revenue and Expenditure Trends III. Education IV. Health V. Social Infrastructure Fund (FAIS) VI. Alianza Para el Campo:  Rural Development Program VII. Toward a New Fiscal Federalism that Will Improve the Access of the 

Poor to Opportunities  CHAPTER 3.  Performance of the Sectors 

I. Education  II. Health  III. Basic Infrastructure  IV. Rural Development V. A Common Challenge for Evaluation and Accountability 

ANNEX 3.1.  Analysis of the Performance of the Sectors ANNEX 3.2.  Institutional Arrangements After Decentralization  CHAPTER 4.  Institutional Dimensions of Decentralized Service Delivery 

I. Accountability Frameworks Adapted to Mexico II. Education III. Health IV. Social Infrastructure V. Rural Development VI. Conclusions 

 ANNEX.  Background Notes on Expenditure Decentralization and Poverty 

Alleviation in Mexico  REFERENCES 

xi

128

1318

1921232734374042

4547576974828486

91929399108114123

125

151 

Decentralized Service Delivery for the Poor iv 

LIST OF TABLES  Table 2.1.  Programs as a Share of the Federal Budget, 2004 Table 3.1.  Summary—Performance of the Sectors Table 3.2.  Average Schooling of 25‐65 Year‐Olds, by Income Decile, 1984‐2004 Table 3.3.  Enrollment Rates in Basic Education, 2004 Table 3.4.  State Actions as Determinants of Student Learning Table 3.5.  Maternal Mortality Rate in OECD Countries, Early 2000’s Table 3.6.  Life Expectancy at Birth, 1990‐2005 Table 3.7.  Indicators of Quality, by Health System, 2003 Table 3.8.  Perceived Quality of Care by Health Care Provider, 2000 Table 3.9.  Access to Services, 1992‐2004 Table 3.10.  Access to Services, by Group of Municipalities, 2000 Table 3.11.  FAIS Allocations, by Sector, 1999, 2001, and 2003 Table 3.12.  Public Infrastructure Investment, by Sector, Excluding 

Telecommunications, 2003 Table 3.13.  Distribution of Rural Population, Beneficiaries, and Funds of the 

Rural Development Program, by Marginality of Their Area of Residence 

Table 3.14.  Characteristics of the Rural Development Program Beneficiaries, by Type, 2004 

20474850575861626269717274

77

77

  

LIST OF BOXES  Box 1.1  Decentralization and Accountability for Results in Canada and Germany Box 2.1  Formulas for Allocating Funds to the State and Municipal Governments Box 2.2  Per Student Allocation Transfers in Colombia Box 3.1  Implementing a Nationally Coordinated System for Citizen Identification 

and Exchange of Fiscal and Social Information: Lessons from Argentina and Chile 

Box 4.1  Local Institutional Innovations in Education: The Case of Colima Box 4.2  Local Institutional Innovations in Education: The Case of Aguascalientes Box 4.3  International Experiences on School Autonomy Box 4.4  Local Institutional Innovations in Health: Several States Box 4.5  Separating Funders from Providers in Health: The International 

Experience Box 4.6  Comparing Institutional Arrangements: The Case of Puebla and Veracruz Box 4.8  State Experiences in the Implementation of Alianza 

10243382

959798101106

111121

 

Decentralized Service Delivery for the Poor  v

LIST OF FIGURES  Figure 1.  Accountability Relationships with Political Parties, National Provider 

Organizations, and Subnational Governments  Figure 2.  Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001 Figure 1.1.  CONTIGO Poverty Reduction Strategy Figure 1.2.  Map of Decentralization and Social Programs Figure 1.3.  Accountability Relationships among Citizens, Policymakers, and 

Providers of Services Figure 1.4.  Percent of Municipalities and States Governed by Parties Other than 

the PRI, 1985‐2003 Figure 2.1.  Federal Government Expenditures, 2004 Figure 2.2.  Concentration Coefficients, National, 2000 and 2002 Figure 2.3.  States’ Public Resources per Capita, 2004 Figure 2.4.  States’ Public Resources per Capita, 1992 Figure 2.5.  Expenditure Trends in Education, Health, FAIS and Alianza Figure 2.6.  Education Expenditures, 1990‐2004 Figure 2.7.  Principal Federal Expenditures on Basic Education, 2004 Figure 2.8.  State Expenditure from Own Resources on Basic Education as a 

Percentage of Total Public Expenditure on Basic Education, Average 1998‐2001 

Figure 2.9.  Public Expenditure per Student on Basic Education, 2002 Figure 2.10.  Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001 Figure 2.11.  Health Expenditures, 1998‐2004 Figure 2.12.  Distribution of Federal Health Resources per Population without 

Social Security Coverage, 2004 Figure 2.13.  Distribution of Health Sector Expenditures per Capita, 2004 Figure 2.14.  FAIS Expenditures, 1998‐2004 Figure 2.15.  Distribution of FAIS per Capita, 2004 Figure 2.16.  Federal Expenditures on Social Infrastructure Figure 2.17.  Decentralized Alianza Funds per Head of Rural Population, Federal 

and State Contributions, Average 2001‐2005 Figure 2.18.  Federal Expenditures of Principal Programs in Agriculture, 1996‐

2004 Figure 3.1.  Population Over 15 Years Old without a Lower Secondary Education, 

2000 Figure 3.2.  Coverage Ratio of Basic Education, 3 to 15 year olds, 1991‐2004 Figure 3.3.  Math Scores in PISA and Dispersion across Countries, 2003 Figure 3.4.  Performance in Mathematics in PISA and GDP per Capita, 2003 Figure 3.5.  Means of the Math Test Scores in PISA, by State, 2003 Figure 3.6.  Test Results by Type of School, PISA 2003 Figure 3.7.  Performance Advantage of Different Types of Schools Compared with 

Telesecundaria 

xiv

xix3412

15

1921262627293031

31323536

3738394041

42

48

495152535455

Decentralized Service Delivery for the Poor vi 

Figure 3.8.  Life Expectancy and Mortality, 1990‐2004 Figure 3.9.  Infant Mortality Rate by Municipality, 2000 Figure 3.10.  Share of Households with Catastrophic Health Expenditures, 1992‐

2004 Figure 3.11.  Population by Institution of Affiliation, 2004 Figure 3.12.  Population without Social Security Coverage, 2000 Figure 3.13.  Health Indicators, 1990‐2003 Figure 3.14.  Health Indicators for Select States, 1990‐2001 Figure 3.15.  Share of Households with Catastrophic Health Expenditures in 

Selected States, 2003 Figure 3.16.  Distribution of Seguro Popular and Oportunidades Beneficiaries of SSA 

Health Services and of the Uninsured Population Figure 3.17.  Concentration Coefficients for Seguro Popular and Other Health 

Programs and the Uninsured Population Figure 3.18.  Households with Access to Piped Water, Sewage, and Electricity, 

2000 Figure 3.19.  Correlation of FISM Allocations and Basic Infrastructure, 1999, 2001, 

and 2003 Figure 3.20.  Agricultural Labor Productivity in Latin American and Caribbean 

Countries, 2002 Figure 3.21.  Public Expenditure in Agriculture per Agricultural Worker in LAC 

Countries, Average 1996‐2000 Figure 3.22.  Distribution of 2004 Alianza Beneficiaries, by Program and Type of 

Beneficiary Figure 3.23.  Distribution of the Rural Development Program Funds and Type of 

Beneficiary, 2004 Figure 3.24.  Distribution of the Rural Development Program Beneficiaries and the 

Rural Population (Families) Figure 3.25.  Percentage Increase in Employment and Gross Income of Alianza 

2002 Beneficiaries between 2002 and 2005 Figure 3.26.  Percentage Increase in Assets and Technology Level of Alianza 2002 

Beneficiaries between 2002 and 2005 Figure 4.1.  Channels of Influence in the Mexican Education Sector Figure 4.2.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA Figure 4.3.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA with Seguro 

Popular Figure 4.4.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: IMSS‐

Oportunidades Figure 4.5.  Channels of Influence in Mexico’s Social Infrastructure: FAIS‐FISM Figure 4.6.  Channels of Influence in Mexico’s Rural Development: Alianza’s Rural 

Development Program 

585959

6061636566

67

68

70

73

75

75

78

79

79

80

81

95100103

104

114117

 

Decentralized Service Delivery for the Poor  vii

Acronyms and Abbreviations AGEs  Apoyos a la Gestión Escolar   School Management Support Program  CIDRS  Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable   Inter‐Secretarial Commission for Sustainable Rural Development  CDI  Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas   National Commission for the Development of Indigenous Peoples  CMDRS  Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable    Municipal Councils for Sustainable Rural Development  CNA  Comisión Nacional del Agua   National Water Commission  CONAFE  Consejo Nacional de Fomento Educativo   National Council for Educational Support  CONAPO  Consejo Nacional de Población    National Population Council  COPLADEMUN  Consejos de Planeación Municipal    Municipal Planning Councils  DGE  Dirección General de Evaluación   General Direction for Evaluation   ENHRUM  Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México    National Rural Households Survey of Mexico  ENIGH  Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares    National Household Income and Expenditure Survey  FAEB  Fondo de Aportaciones para la Educación Básica    Basic Education Fund  FAETA  Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos    Technical and Adult Education Fund  

Decentralized Service Delivery for the Poor viii 

FAIS  Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social    Social Infrastructure Fund  FAM  Fondo de Aportaciones Múltiples    Multiple Uses Fund  FAO  Food and Agriculture Organization   FASSA  Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud    Health Services Fund  FISE  Fondo para la Infraestructura Social Estatal   State Social Infrastructure Fund  FISM  Fondo para la Infraestructura Social Municipal    Municipal Social Infrastructure Fund  GDP  Gross domestic product  IMSS  Instituto Mexicano de Seguro Social    Mexican Institute for Social Security  INEE  Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación   National Institute for Education Evaluation  INEGI  Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática    National Institute of Statistics, Geography, and Information  ISSSTE  Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado   Security and Social Services Institute for the State Workers  LCF  Ley de Coordinación Fiscal    Fiscal Coordination Law  LDRS  Ley de Desarrollo Rural Sustentable   Law of Sustainable Rural Development   OLS  Ordinary least squares  ORFIS  Órgano de Fiscalización Superior    Comptroller’s Office  

Decentralized Service Delivery for the Poor  ix

PAN  Partido Acción Nacional   National Action Party  PAFEF  Programa  de  Apoyos  para  el  Fortalecimiento  de  las  Entidades 

Federativas   Support Program for the Strengthening of the States  PAPIR  Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión    Program for Investment Projects Support  PEC  Programa de Escuelas de Calidad    Program of Schools of Quality  PISA  Program for International Student Assessment   PRD  Partido de la Revolución Democrática   Democratic Revolution Party  PRI  Partido Revolucionario Institucional    Institucional Revolutionary Party  PRODESCA  Programa de Desarrollo de Capacidades    Program for the Development of Capacities  PROFEMOR  Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones Rurales    Program for the Strengthening of Firms and Rural Organization  PRONASOL  Programa Nacional de Solidaridad   National Solidarity Program  SAGARPA  Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y 

Alimentación    Ministry  of Agriculture,  Livestock, Rural Development,  Fishery, 

and Alimentation  SEDESOL  Secretaría de Desarrollo Social   Ministry of Social Development  SEP  Secretaría de Educación Pública    Ministry of Public Education  SHCP  Secretaría de Hacienda y Crédito Público   Ministry of Finance and Public Credit 

Decentralized Service Delivery for the Poor x 

 SNTE  Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación    Teachers’ Union   SRA  Secretaría de la Reforma Agraria   Ministry of the Agrarian Reform  SSA  Secretaría de Salud   Ministry of Health   

Decentralized Service Delivery for the Poor  xi

DECENTRALIZED SERVICE DELIVERY FOR THE POOR 

EXECUTIVE SUMMARY 

Mexico has  reorganized many of  its government programs over  the  last dozen years, among others, by decentralizing them to states and municipalities, although that process is far from complete.  Simultaneously, Mexico has achieved major expansion in the  coverage of  these  social programs,  especially  for  the poor.   Currently,  the biggest challenge  is  to  improve  program  quality  and  accountability,  which  remain  low  by Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) standards and about average for Latin America.   

For this report—the third phase of a programmatic series of studies on poverty in Mexico—Mexico’s Social Cabinet requested  that  the Bank analyze service delivery of a specific list of programs that are essential to the government’s development strategy in the context of decentralization.   The elements of  the government’s strategy considered here—basic education, health care  for  the population without social security coverage, local social infrastructure, and local rural development—all aim directly or indirectly to reduce  poverty.    Both  social  and  economic  services  shape  the  opportunities  of  poor people.    Social  services  contribute  to human  capital  formation  and  risk management, while economic services shape access to markets.   

• Basic  education  includes preschool, primary  school  (grades  1–6),  and  lower‐secondary  school  (grades  7–9).    Public  schools  account  for  92  percent  of enrollment  in  basic  education.   The  Fondo  de Aportaciones  para  la Educación Básica  (FAEB,  the Basic Education Fund), which  is an earmarked  transfer  to the states, is the main source of funding for basic education.   FAEB plus the federal  programs  considered  in  this  report—the  Programa  de  Escuelas  de Calidad  (PEC)  and  the  Consejo  Nacional  de  Fomento  Educativo  (CONAFE)—account  for more  than 15 percent of  total public spending.   FAEB and state spending cover mainly personnel costs.  The PEC brings funds directly from the federal government to schools subject to certain conditions.  CONAFE is a federal program that serves marginalized rural areas.  

• Health  for  the population without  social  security  coverage  is provided by public programs  that  are  principally  directed  to  the  poor;  providers  include  the Ministry  of  Health  (SSA),  Instituto  Mexicano  de  Seguro  Social  (IMSS)‐Oportunidades,  and  Seguro  Popular.    Spending  for  the  population  without social security coverage constitutes about 5 percent of total public spending.  The  Fondo  de  Aportaciones  para  los  Servicios  de  Salud  (FASSA,  the  Health Services  Fund)  transfers  earmarked  funds  to  the  states  for  running  the 

Decentralized Service Delivery for the Poor xii 

decentralized  health  care  system.   Ramo  12  is  a  federal  item  that  supports SSA,  the  health  component  of  Oportunidades,  as  well  as  all  other  federal health  funding  including Seguro Popular,  the national health  institutes,  and federal hospitals.   

• Local social infrastructure is provided through the Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), the third largest decentralized fund, which uses a transparent poverty‐weighted formula to distribute resources for investment to states and municipalities.   The  financial resources go  initially  to  the state treasuries, with  strict  conditions  to pass along  the majority of  the  funds  to municipalities, under  the  title Fondo para  la  Infraestructura Municipal  (FISM).  The rest of the resources remain at the state level under the title Fondo para la Infraestructura  Social  Estatal  (FISE).    FISM  accounts  for  almost  2  percent  of public spending.  Federal and local governments are also able to spend more than the allotted distribution on local infrastructure provided that they have access  to  other  financing  resources.    This  occurs  especially  in  wealthier municipalities. 

• Local rural development  is conducted  through Alianza para el Campo,  the  large scale  farm  modernization  program  in  Mexico.    The  Rural  Development Program—a municipalized program of Alianza—provides funding to support rural productive investment.  The Rural Development Program is targeted to farmers with  small  holdings.    About  0.2  percent  of  the  federal  budget  is allocated  to  the  Rural Development  Program.    Participation  varies  greatly according to state, as does states’ own funding.  

Some of  the states and municipalities have  independently developed  their own programs  that  augment  and,  to  some  extent,  fill  in  gaps  for  the  federal  programs reviewed here.  There has been little or no coordination among these programs. 

During  the  1990s,  Mexico  made  major  policy  changes  that  accelerated  the decentralization  of programs  and  financing;  at  the  same  time, democracy was  taking root at all  levels of government.   Since  then, decentralization of policies and programs has  changed  little.   Although  the  decentralization  agenda  remains  incomplete,  some states and municipalities have made good progress in implementing the reforms of the previous decade and making improvements in the local practice.  Many other states and municipalities,  due  to  politics,  weak  administrative  capacity,  and  socioeconomic conditions,  have  not  taken  the  initiative  to  make  creative  improvements  in  the federalized programs.  Rather, they remain agents to disburse federal money, struggling to  deal  with  national  unions  and  federal  regulations.    They  do  not  implement  the programs  to  their  full potential which  is necessary  to  address  local problems  such  as development and poverty reduction.  Since the wider trends in the national politics will continue  to  dictate  the  overall  degree  of  decentralization  (and  probably  not  lead  to significant  changes  in  the  near  future),  the way  forward  for  improving  the  poverty‐

Decentralized Service Delivery for the Poor  xiii

reduction effects of  these programs  should  focus on creating  incentives  for  improving the quality of services, broadening access to these programs by the poor, and improving transparency with respect to inputs and results. 

Even though the federal government favors decentralization, there is no unified strategy—the commitment to decentralization varies from ministry to ministry.  Within each sector, different decentralization processes coexist.1   States and municipalities are attempting to fill in the blanks of the strategy, sometimes in an ad hoc manner, as their participation shapes the process in their own jurisdictions.   

While  there  are  often  clear  steps  that would  improve  the  quality  of  services, many of the national policies and organizational features needed to create more capacity and set better incentives to encourage the “right steps” are lacking.  Decentralization can potentially bring benefits, but there are tradeoffs.  On one hand, there are potential gains from  local  knowledge  and  greater  responsiveness  to  local  preferences.   On  the  other hand,  there  are  potential  losses  from  lack  of  coordination,  local  capture,  or  higher inequality in the quality and coverage of services across jurisdictions.   

The  relevant  dimensions  of  gain  or  loss  from  the  decentralization  processes analyzed  here  include,  first,  whether  the  decentralization  processes  improved performance,  in  terms  of  the  quality  and  coverage  of  services  for  the  poor;  second, whether decentralization engendered greater local efforts to mobilize resources or to use them more  efficiently;  third, whether  decentralization  allowed  or  engendered  better accommodation of programs  to  local  conditions; and  fourth, whether decentralization improved transparency and accountability of service providers to the government or to citizen‐beneficiaries.   The second, third, and especially the fourth criterion not only are valued  for  their own  sake, but also  reflect  the  features of  institutional design  that are important determinants that influence the degree to which decentralization achieves its aims.    Yet  it  should  be  noted,  in most  cases,  there  is  not  sufficient  data  to  attribute specific outcomes  to specific  features of  the decentralization processes.   The most  that one  can  report  are  the  trends  that  occurred  in  the  period  since  the  decentralization processes started.  

Institutional Conceptual Framework 

To  analyze how  service‐delivery  institutions may  affect quality  and  efficiency, the  report  principally  uses  a  framework  developed  in  the  2004 World Development Report (WDR).   This framework  is adapted to the  institutional context prevalent  in the different  sectors analyzed here,  taking  into account  that each  sector has gone  through different stages in the decentralization process.  In our basic conceptual framework, the 

                                                      1 Administrative decentralization started around the 1990s.  The main events for the purposes of this study are explained in the annexes to Volume I, mainly in the background notes on expenditure decentralization and poverty alleviation; see subsequent chapters for more detail. 

Decentralized Service Delivery for the Poor xiv 

main actors in every country are the citizen‐beneficiaries and taxpayers (darkly shaded box at the bottom left of Figure 1), the government (darkly shaded box at the apex), and the  service  providers  (darkly  shaded  box  at  the  bottom  right).    The  administrative process  creates  a  compact—a  structure  of  incentives,  financial  arrangements,  and accountability mechanisms—between  the  government  and  the  service  providers who offer services and expect  remuneration.   The political process creates another compact between  the government, which  collects  taxes, and  their  citizens, who  expect benefits and hold the government accountable.  One can then look at the chain of accountability from provider to government to citizens.  Improving the effectiveness of this chain is one way  to  improve  service  outcomes.    There  is  also  a  shorter  potential  route  of accountability, from providers directly to citizen‐beneficiaries.   Making this short route effective  requires  adequate  local  administrative  autonomy  to  accommodate  to  local conditions,  sufficient  information  for  beneficiaries  to  evaluate  service  provider performance, and  incentives  for providers  to  respond  to  the  influence of beneficiaries.  For these programs to achieve their potential in poverty reduction, incentives are needed for targeting and efficiency, and local providers need to have authority and flexibility to respond  to  these  incentives.   Local authorities need  to have or  to develop  institutional capacity to carry out these mandates. 

Figure 1. Accountability Relationships with Political Parties, National Provider Organizations, and Subnational Governments 

 

To  adapt  the  framework  to  the  decentralized  institutional  setting  of  service provision  in Mexico, we need  to add  three actors—the  three  lighter boxes  included  in the diagram.  The state and municipal governments add an extra step in the funding and 

Families/ Citizens‐voters 

Political Party 

Political InfluenceTaxes/Resources Sectoral Policy and Operational Practices (including wage negotiations) Beneficiary voice: the Short Route of Accountability 

Federal Government

Service Providers 

State or Municipality

National Union 

/ 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xv

accountability  between  the  federal  government  and  the  service  providers,  but  they might also allow a shorter  long route of accountability  if they take adequate control of the service provision and are responsive to the local citizenry.   

The political parties in Mexico come in as separate actors because of their strong role  in  integrating  the  system  (especially  in  the  decades  of  one‐party  rule)  and  in managing  the careers of  the politicians who  run  the governments.   With no  reelection allowed in Mexico, pleasing the party is the main currency used by officials (elected or appointed) to assure their future.  An analysis of the political parties is beyond the scope of  this report, except  to note  that  they are  important  intermediaries  in  the system.   To some  extent  they  facilitate  democratic  communication  from  voters  to  leaders,  and  to some extent they represent their own interests in ways that hinder such communication.  The national unions  (teachers, health workers,  farmers) and other national  corporatist organizations  (for  example,  the  association  of  construction  contractors)  have  a traditionally  significant  role  in  and  strong  links  to  the  political  parties  in Mexico’s corporatist  structure.    This  report  does  not  analyze  political  parties,  but  rather  the relationships  among  the  state, providers, unions,  and  citizens  or  clients.   Unions  and corporatist organizations make a positive contribution in representing key stakeholders and  in  integrating  the national development strategy.   However,  they also represent a private interest that may conflict with the public interest, and there is the possibility that they  may  disrupt  the  delegation  of  authority  to  subnational  governments  and  the necessary accountability for service quality and efficiency. 

Even  the  customized  WDR  framework  cannot  capture  all  of  the  important institutional  dimensions.   We must  recognize,  for  instance,  the  need  to  develop  and retain competent personnel at local levels, the need to consolidate federal programs and streamline  their  regulations so  that  local government can  readily access  them, and  the need to create effective linkages among federal programs and between them and locally run programs.  

Decentralization and Performance 

In  all  sectors,  coverage,  equity,  and  targeting  of  services  have  improved, especially  for  the poor, and  there  is evidence of quality  improvements  in  some  cases.  Quality generally  remains  low by OECD  standards and  remains  roughly on par with Latin  America.    Service  performance  varies  widely  across  the  country,  even  after accounting  for  the  correlation with  the  state  income  per  capita, which  indicates  that other  important  factors  are  also  influencing  performance.   Nonetheless,  there  is  very little information at the state and municipal levels on the performance of the programs analyzed here, making it difficult to establish a link with decentralization.   

In education,  the gap  in primary education coverage between  the poor and  the rich states has narrowed since decentralization.   Equity has  improved, perhaps due  to 

Decentralized Service Delivery for the Poor xvi 

the cumulative effects of compensatory programs.2  However, efforts to increase lower‐secondary schooling for the poor confront significant challenges.  Quality of education is low by international standards even after controlling for Mexico’s level of income.  This is particularly  true  for  the poor, which exacerbates  the problems of access.   The  rapid expansion of the telesecundaria system  is worrisome; although  it has helped to  improve access to school for the rural poor and accounts for 20 percent of total lower‐secondary enrollment (and a much higher share in rural areas), students in the telesecundaria have recorded  low  levels of achievement.   Despite  important  institutional  limitations  in  the decentralization process, local innovations have helped both rich and less wealthy states, improve  their  basic  education  systems.    States  that  follow  this  pattern  include Aguascalientes, Colima,3 Nuevo León, and Quintana Roo. The first three states plus the Distrito  Federal  rank  at  the  top  of  the  PISA  scale, while  the  last  state  is  around  the national average.  These states are working to improve learning achievement on several fronts,  taking  initiatives  such  as  improving  pedagogy  practices,  evaluation,  and  the hiring  of  teachers.    In  addition,  some  federal  educational  programs  are  stimulating discussion about how to improve school management and learning achievement. 

In  the area of health,  indicators of outcome,  such as  life expectancy and  infant mortality, have  improved  in  the  last decade, due  in part  to  the  success of  centralized programs, such as the vaccination program. However, maternal mortality has remained at very high  levels according to  international standards. The Millennium Development Goal on maternal health proposed to reduce maternal mortality by two‐thirds from 1990 to 2015.  However, with a reduction of only 30 percent in the last 15 years, it is unlikely that Mexico will be able to achieve this Millennium Development Goal.  There are a lot of data about the overall population, but the existence of several different public systems of provision (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS‐Oportunidades, and state health systems) make it difficult  to  establish  a  relationship  between  systems  and  outcomes.    The  following results  are  from  a  health  analysis  based  on  a  sample  of  six  states  (Arredondo  2005).  First,  across  states,  there  seem  to  be  important  differences  in  health  outcomes  and indicators, and the differentiation is not necessarily between the poor and the rich states.  Second,  in  high‐  to medium‐income  states  such  as  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and Tabasco,  the  evolution  of  health  performance  has  been  neither  even  nor  significantly better than in the rest of the country.  Third, these states that seem to be far advanced in the decentralization process are investing considerable resources in their health systems, and  have  been  able  to  reallocate  resources  relatively  effectively  (preventive  versus curative expenditures).   More data and analysis are necessary to assess the progress of decentralization and  its effects  in these states and  in others.   A new federal program—

                                                      2 The Ministry of Education’s compensatory education  interventions target schools  in disadvantaged rural areas  and  increase  resource  allocations  for  those  schools  to  give  students  more  equal  opportunities.  Compensatory education programs tend to decrease dispersion in scores.  Perhaps the cumulative impact of compensatory education  from basic education  is carried over  to  lower‐secondary schools and explains,  in part, the high degree of equity observed in PISA results.   3  Colima is the best performer but only ranks 14th in GDP per capita. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xvii

Seguro Popular—distributes funds to states based on the location of patients who choose to  affiliate  and  is  helping  to  expand  coverage  among  the  population without  social security coverage and to reduce catastrophic health expenditures. 

Coverage of social  infrastructure has  improved, although  it continues to be  low for  the poor.    FAIS  is  an  important  source  of  financing  for  local  social  infrastructure investment in the poorest municipalities, and it is, in general, well targeted according to the level of marginality.  However, the significance of FAIS in the overall availability of municipal  financial  resources  varies  by  sector  and  size  of municipality.   The  sectoral allocation of the FAIS investment (water versus roads versus housing upgrading and so forth)  is  not  generally  correlated with  lack  of  coverage  in  that  sector,  although  this finding varies by state and sector.   A potential explanation  is  that municipalities have several  sources  of  funds  for  investment  in  social  infrastructure  in  addition  to  FAIS.  Another explanation is that FAIS institutional arrangements vary from state to state.   

In  production‐oriented  programs  in  rural  areas,  investment  is  high  but  not notably effective.  This is due to the proliferation of segmented federal programs with no coordination,  the  lack  of  clear  political  accountability  for  rural  development  because responsibilities  are diffused  among  various  federal  Secretarías  and  state  governments, and  a  host  of  problems  in  program  design  and  implementation.    Additionally,  the poverty  impact of  these programs, and  its  impact on rural development,  is difficult  to assess because much of it is indirect, depending on its effect on employment and wages.   

There is evidence for Mexico and other Latin American and Caribbean countries that agricultural growth has a strong effect  in reducing rural poverty, and there  is also evidence that the rural poor in Mexico derive a large part of their income from non‐farm sources.  Therefore,  programs  oriented  to  increasing  employment  and  income opportunities  in  the  farm and  rural non‐farm  sectors are,  in principle, pro‐rural poor, but the targeting of these programs may be problematic.  Thus, a problem with Alianza’s Rural  Development  Program  is  that  it  concentrates  on  small  farmers,  that  is,  on producers who already have access  to at  least  some productive assets and  in  turn are wealthier  than  the poorest  in rural Mexico.   As a consequence, even  if  the  targeting of the program is good in terms of “farmers” (80 percent of beneficiaries belong to the two smallest categories of the five types of farmers considered by the Food and Agriculture Organization), it is not designed to reach the poorest rural families.   

Funding, Equity, and Performance 

The  incentive  for  raising  revenues  or using  transfers  efficiently  at  the  state  or local  level  is driven  by  the  current  arrangements  for  taxes  and  transfers  between  the states and  the central government.4   The system has  its  foundations  in  the early 1990s 

                                                      4 The two main categories of transfers to the states are participaciones and aportaciones.   Participaciones were originally state and municipality revenues whose collection was delegated to the federal level in the Fiscal 

Decentralized Service Delivery for the Poor xviii 

and  earlier  (Fiscal  Coordination  Law),  when  the  interinstitutional  relationships described  above  were  heavily  dominated  by  the  power  of  one  political  party  that controlled  the  federal and almost all state governments and drew  its power base  from various  organized  interests,  including  public  employee  labor  unions.    States  and municipalities  are heavily dependent on  transfers  from  the  center.   A  standard  result from the literature on fiscal decentralization is that the dependence on transfers reduces the  direct  accountability  between  subnational  governments  and  their  citizen‐clients.  This  lack of accountability can result  in  less effort  to mobilize  local revenues or  to use transfers efficiently. 

A negative effect of decentralization over the past decade seems to be a reduced tax effort by municipal governments, which declined from 0.17 percent of GDP in 1990 to 0.07 percent of GDP  in 2004.   The amount of  transfers  to municipalities has grown strongly, but the resources are coming to them with less discretion and more by formula.  Since  the participaciones  formula gives a  slight  reward  for  local  fiscal effort, and  state‐debt bailouts and discretionary transfers from the president virtually ended after 1998, the marginal incentives for local fiscal effort have improved.  But the big increase in total federal transfers to municipalities has had an apparently negative effect on the total tax effort.    States have not  changed  their  tax  effort  appreciably, perhaps because  the  law does not give them much scope to collect their own revenue. 

Even  though no claims of causality can be made,  it  is  illustrative  to  report key trends  in  efficiency observed  since  the beginning of  the decentralization.    In  resource use,  there  is  little  evidence  of  greater  efficiency  as  a  result  of decentralization,  but  it varies  by  sector.    For  instance,  the  bulk  of  education  spending  is  budgeted  and distributed “inertially,” based on the stock of physical capital and employees belonging to  the  federal  system  before  decentralization.    This  allocation  does  not  consider  the demand of clients, the productivity of suppliers, or poverty.  Moreover, the expansion of enrollment nationally has been proportionately  less than the  increase  in the number of teachers  and  schools  and  slower  than  the  increase  in  spending.    This  increase  in spending  per  student  since  decentralization  is  explained  mainly  by  the  increase  in teachers’  salaries.5   Cross‐sectional  data  show  that  teacher  salaries  are  not  correlated with student achievement.6   Therefore,  it  is  likely  that  this higher expenditure has not 

                                                                                                                                                              Pact  for  tax efficiency  reasons.   Most of  these  transfers are distributed under Ramo 28.   Aportaciones were conceived as  federal money earmarked  to pay  for  (formerly)  federal commitments and  transferred  to  the states  and municipalities  together with  those  commitments  (for  example,  education  and  health).  These funds, formerly under Ramo 26, now go out under Ramo 33. For an extensive review see World Bank (2004a; 2001a; 2001b). 5 International comparisons suggest that higher shares of non‐salary spending are associated with better performance.  An area for future research is to obtain data on non‐salary spending by state, in order to assess whether spending is correlated with performance.  6 The subnational governments received transfers equal to about twice as much per capita in real terms in 2004 as in 1992, before the major sectors began to be decentralized (1993) and the last main revision of the participaciones formula was finalized (1994). 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xix

affected performance.   Moreover, standardized educational  testing results across states are not at all correlated with spending per student (see Figure 2).7   

Figure 2. Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001 

 Source: SEP. 

In health, one cannot attribute evidence of improvements in outcome indicators to decentralization: performance varies greatly across  states, particularly among  those states that have gone farthest with decentralization, and there is little information at the state  level on  the non‐fiscal  factors  that might  influence performance.   With respect  to spending, health expenditures have been increasing in real terms at a rate of 9.6 percent a year.  Federal transfers (FASSA) and federal spending (Ramo 12) have increased from MxP$1,186  per  capita  for  the  population without  social  security  coverage  in  1992  to MxP$2,319 per capita for the population without social security coverage in 2004.  In the mid‐1990s,  during  the  1994  crisis  and  shortly  after,  there was  a  substantial  drop  in spending, followed by a recovery.   As in the case of education, the bulk of spending is budgeted and distributed “inertially” across states, based on the stock of physical capital and employees belonging  to  the  federal  system before decentralization.   This  leads  to inequity, because states  that are well endowed receive  large portions of FASSA  funds.  Although 20 percent of FASSA  is allocated  through a  formula  that  takes  into account state deficits or surpluses in health care, this does not compensate fully for the unequal distribution of services, nor does it give incentives for states to improve the efficiency of their systems.  Recent initiatives are trying to reverse these inequities and inefficiencies. 

In social  infrastructure,  there are some  indications of  improved efficiency since decentralization.   Most  states  have  developed  their  own  planning  and  implementing                                                       7  The  tests were  not  given  in  the  years  prior  to  decentralization,  so we  do  not  know  how  changes  in spending over  time correlate with  test results.   More statistically sophisticated analysis,  taking account of the  local  socioeconomic  conditions  and  the  basic  organizational  features  of  the  states,  confirms  the insignificance of per capita funding levels for explaining variation in test performance across states.  See the discussion in the education chapter in Volume II and Quality of Education, World Bank, 2006b. 

Lectura

M ICH

CHIHSLP

GRO

QR

ZAC

HGO

VER

JAL

M EX

PUE

YUC

CHIS

OAX

QRO

TAB

NAY

CAM

DGO

N A LM OR

NL

COLSON

COAH

SIN

TAM

B CBCS

TLAX

AGS

GTO

445

450

455

460

465

470

475

480

485

490

495

500

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

Matemáticas

GTO

AGS

TLAX

BCSB C

TAM

SIN

COAH

SON

COLNL

M ORN A L

DGO

CAM

NAY

TAB

QRO

OAX

CHIS

YUCPUE

M EX

JAL

VER

HGO

ZACQR

GRO

SLP

CHIH

M ICH

380

385

390

395

400

405

410

415

420

425

430

435

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)Pu

ntaj

e pr

omed

io*

Decentralized Service Delivery for the Poor xx 

models for FAIS, which require careful analysis in order to identify and disseminate best practices.  

In  rural  development,  there  are  no  clear  standards  for  output  and  thus  no concrete  indicators  of  efficiency.    Most  public  spending  for  agriculture  and  rural development  is not efficient  in  terms of  its direct effects on poverty, since most public spending does not go to the poorest rural citizens.  According to targeting criteria based on  state marginality,  the decentralized  funding of Alianza  is  regressive.   Whether  it  is effective for developing agriculture is beyond the scope of this report. 

Although  the  variance  in  performance  typically  is  not  correlated  with  the variance in federal or total funding levels (as mentioned in the context of efficiency), the geographic variation across states and municipalities in funding per capita or per user is substantial (usually by more than a factor of two from lowest to highest).  This variance in funding may potentially generate differences in coverage and quality.   

The best program in this regard is FAIS, whose distribution follows a transparent formula  based  on  population  and  the  marginality  index.    There  is  still  room  for improvement  because  the municipalities  do  not  necessarily  distribute  the  projects  to benefit their poorest communities and because some states apply an alternative formula to  the  one  used  by  the  federal  government  to  distribute  FAIS  resources  to  their municipalities, with the result that some municipalities with similar degrees of poverty in different states do not receive a similar level of funding thru FAIS. 

In basic education and health for the population without social security coverage, the  bulk  of  the  distribution  (FAEB  and  FASSA  in Ramo  33)  is  done  according  to  the distribution  of  teachers,  doctors,  and  nurses  in  the  federal  facilities  before  the decentralization.8   While this was a practical starting point for the national agreements and  the  transition,  it  has  led  to widely  varying  funding  levels  per  student  and  per population without social security coverage, disparities  that have  increased over  time.  The disparities are not correlated with poverty levels, but rather with the absolute state population (larger states get less per capita) and with the size of the states’ own systems before decentralization.   States  that had—and made  the  fiscal effort  to pay  for—larger systems of  their own usually had small  federal systems per capita before, and so have received less federal financing since decentralization.  

The Rural Development Program  is  allocated  to  states  according  to  a  complex formula  that  includes variables  such  as  rural population,  agricultural GDP, harvested land,  irrigated  land,  number  of  production  units,  and  state  contribution.    State  trust funds are responsible for the financial management and, through technical committees, for  the  approval  of  farmers’  proposals.    Since  2003,  part  of  the  funding  of  the Rural 

                                                      8 The federal government has been allocating resources to compensate for inequities through the CONAFE and PEC programs in education and the Seguro Popular program in health. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxi

Development Program started going to municipal authorities.  States generally complain that excessive rules and regulations hinder  the  implementation and adaptability of  the program. 

Accommodation to Local Conditions 

The decentralization process in Mexico is far from complete.  One root of this is the continued near monopoly of the federal government in raising taxes.  Second, even though  around half  of programmable public  sector  funds pass  through  the  state  and municipal  governments,  the  federal  government  retains  a  dominant  role  in  directing how  the decentralized resources are used.   The means of  influence differ, but much of the underlying political economy  is  similar.   Powerful  interests,  such as  some unions, have  a  close  relationship  to  the  federal  government,  built up during  the  20th  century under  a  corporatist  single‐party  state,  and  they  prefer  to  avoid  dealing  with  the independent and politically competitive governments of the 32 states.9  

In the education and health sectors, the unions for teachers, doctors, and nurses negotiate the salaries and rules for personnel with the federal government, and then the federal government transfers the money to states to pay these workers.  States have little power to manage personnel which seriously limits their options for managing the sector or for accommodating to local circumstances. 

In  the  decentralized  programs  for  municipal  infrastructure  and  rural development, there is little ex ante earmarking of funds to be devolved to municipalities; in most  areas where  such  funds  could  be used,  they  are dominated  by  other  federal programs  in water, electrification, roads, and agricultural  investment.   To some extent, the municipal programs allow the local governments to put money where they feel the federal government has missed an opportunity, but some of  the devolved  funds come back under federal control as required counterpart funds to the federal programs. 

The  central  government  has  imposed many  restrictions  and  rigidities  on  the implementation of municipalized  rural development programs, making  it difficult  for the  local  governments  to  operate.    Furthermore,  it  is  difficult  to  design  strategically sound  rural  development  programs  with  investments  clustered  around  local development axes.   

Incentive for Local Performance 

International experience shows a variety of incentive mechanisms for improving local  performance.    Unfortunately,  most  of  them  are  absent  in  the  decentralization arrangements in Mexico. 

                                                      9 The  leadership of  the national  teachers union has opposed decentralization of  the union  as  a potential threat to its influence and importance.   

Decentralized Service Delivery for the Poor xxii 

At the aggregate political level, in most other countries local politicians have the incentive of reelection, which makes them accountable to local voters.  There have been proposals, but no actions, to allow reelection at the municipal level in Mexico where the single  three‐year  term discourages projects with  longer‐term benefits.   Coahuila  is  the one exception to this rule.  At the aggregate fiscal level, locally raising a substantial share of fiscal resources for  local spending, as  is the case  in Brazil (Southern states), Canada, and  the United  States,  creates  another  accountability  relationship with  local  taxpayer voters.  In some larger cities of Mexico, local revenue generation occurs, with beneficial incentives  for  efficiency and accountability.   However,  smaller municipalities  lack  the capacity and states lack the fiscal space to replicate this effort.  Additionally, the growth of federal largess with transfers has further undercut the incentive for local fiscal efforts.  Providing  technical  assistance  and  legal  tax  authority  (to  states)  as  a  substitute  for increased federal transfers would help improve incentives. 

In  education  and  health, many  countries  have  formulas whereby  the  funding follows  the  location of  students’  attendance or patients’ use of  services, with perhaps some simple rule‐based adjustments to account for demographic characteristics, like age and geographic dispersion.    Such  arrangements  create beneficial  incentives  in  several dimensions.    First,  there  is  an  incentive  for  equity,  as  the  formula  for  distributing national resources creates an expectation for similar methods of distribution locally—for example  by  facility.    Second,  such  formulas  create  incentives  and  space  for  local governments  to  choose  more  efficient  combinations  of  inputs.    Third,  the  formulas reward facilities and local governments that improve school attendance and make their health  services more  attractive.    Box  2.2  in  Chapter  2  describes  how  Colombia  has converted  its  basic  education  transfers  to  a  capitation  basis,  after  starting  from  a distribution based on  the historical  location of  teachers and health workers, as Mexico has.  

Accountability and Transparency 

Since the beginning of the decentralization process, institutional change in these programs  has  allowed  for  an  improvement  of  the  accountability mechanisms  in  two ways—first, by  forging  shorter  routes of accountability  through  some of  the  state and municipal  governments  that  have  responsibility  for  managing  service  delivery  in education, health, and municipal  infrastructure services and, second, by  forging direct links of accountability between clients and providers  in some schools, health  facilities, and municipal  service  agencies.   Although  it  is  hard  to  prove  definitively,  anecdotal evidence  supports  the  presumption  of  this  report  that  more  transparency  and accountability will lead to better social services and infrastructure for the poor.  

The challenge of improving the transparency of the decentralized programs has two  aspects:  clarity  on  the  allocation  of  resources  and  evidence  of  the  results.    The allocation of resources for the sectors under consideration is certainly more transparent than  it was 12 years ago when most of  the decentralization began.   A politically more 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxiii

independent national Congress  leaves much  less of  the budget  to executive discretion.  The  budget—proposed  and  approved—and  the  various  reports  from  the  executive branch now provide detailed public  information about distribution of resources across programs  and  geographic  areas.    Some  resources,  including  the  funds  for  social infrastructure  and  rural  development  considered  here,  are  distributed  by  formula  to states  and within  states  to municipalities.   People  can  see where  the money  is  going geographically  and  debate  the  pros  and  cons  of  the  formula.    On  local  decisions regarding the use of financial resources, transparency varies, but at least some places are utilizing  participatory  platforms  to  choose  projects.   Among  them  are  the Municipal Planning  Councils  (COPLADEMUN)  for  social  infrastructure  and  the  Municipal Councils  for  Sustainable  Rural  Development  (CMDRS)  for  agricultural  and  rural development.   The electoral democracy at the  local  level could be mutually reinforcing of these institutions, if they facilitate the attainment of technically sound and popularly supported spending decisions and avoid being captured by local elites. 

In health and especially education, the national unions strongly assert their own interests,  sometimes  at  the  expense  of  service  quality  and  other  citizen‐beneficiary interests.    Nonetheless,  the  variety  of  state‐level  experience  in  Mexico  shows  the potential, partially achieved in some states, to make incremental improvements through negotiation  with  the  unions.    As  states  achieve  more  fiscal  autonomy  by  raising revenues locally, they have more flexibility to negotiate such agreements.  

Transparency  about  results  is  also  improving,  although  information  is  still scarcer  than  for  resource  allocation.    In  education, Mexico now uses  the  international standard  PISA  test, which  provides  information  on  individual  student  achievement, along with data  on  socioeconomic  and  geographic  background.    Identification  of  the policies and innovations in states with high average scores and low dispersion could be valuable knowledge  for  the others.    (See  the  sectoral piece on education  in Volume  II and World Bank, 2006b.) 

Available analysis also shows that the special federal programs in education that build local accountability of schools to the parents and community—Apoyos a la Gestión Escolar  (AGEs  of  CONAFE)  and  perhaps  PEC—are  associated  with  higher  school achievement, even after controlling  for socioeconomic  factors.   These programs do not create new schools; rather,  they  increase  the resources and  transform  the  incentives  in schools  that  remain  in  the  traditional  framework  of  state  management  and  federal funding for teachers’ salaries. 

In  health,  making  each  provider  accountable  for  outcomes  will  require information on the health outcomes in each of the client populations—information that is  still missing.   SSA has begun  collecting key data on  the quality of health  care with three evaluations,  in 2003, 2004 and 2005, which will be published  in August 2006, on issues such as whether facilities are opened and staffed on schedule, how long patients 

Decentralized Service Delivery for the Poor xxiv 

have to wait for procedures, what procedures are performed, what share of procedures are successful, and whether medicines are available. 

Some evidence suggests that the IMSS‐Oportunidades health system, which is still operated centrally, but only  in about half of the states, provides better service than the state‐run  SSA  programs.    Some  states  have  combined  the  management  of  the  two programs: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Yucatán, and partially Veracruz.   

Seguro  Popular  is  the major  recent  innovation  in  the  health  sector  institutions.  The  program  has  recorded  success  in  shielding  families,  especially  the  poor,  from catastrophic  health  expenditures.    Participation  has  grown  quickly  since  2003  and  is slightly more progressive than participation in SSA (which is already pro‐poor), but less progressive  than  in  other  programs  such  as Oportunidades.   With  the  goal  of  having funds follow the patient; the program has been successful in assigning funds according to the number of beneficiaries.  The next step is to direct funding to the facility where the patient goes, a change that is scheduled for 2010.  The states have to contribute a share of the  costs,  which  gives  them  incentives  for  efficient  management.    Much  of  the expenditure under the program goes for medicines, and the part used for personnel has been used to hire short‐term contract workers, which should give administrators some leeway in managing the facility.   

To improve monitoring and influence the quality of service, Seguro Popular has a federal accreditation program for states and facilities; there  is not yet evidence on how well this works.  No progress has been made on creating a culture of prepayment, as the states are listing almost all of the registrants as the extreme poor, so that they make no payment.  Some states with IMSS‐Oportunidades facilities have started to fund them with Seguro Popular as well, which has the potential to create an effective bridge with the state SSA system. 

For  local  infrastructure, almost all municipalities  report what  they do with  the resources  from  FISM  to  state  governments,  however  only  some  states  report  this information or information on FISE funds to the federal government, as required by law.  The  lists  of  investments  undertaken  appear  reasonable—water  and  sanitation,  local roads,  and  water  appear  to  be  most  common.    FAIS  allocations  in  the  water  and electricity sectors appear to be correlated with lack of access to these services, although a similar  correlation was  not  found  in  the  case  of  sanitation  investments.   Many  other programs  (mostly  federal,  some  local)  also  fund  such  infrastructure.    So,  without knowing the total array of investments coming into each locality (which no one keeps a record  of),  it  is  not  possible  to  assess whether  the  resources  from  FISM  (generally  a minority of the total) are being well allocated.   

For  municipal  investment  in  rural  development,  information  is  even  scarcer about both  the  local needs and  the actual allocation of  investments.   The detailed and usually delayed federal regulations on the use of funds seem to have the primary effect 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxv

of making  project  execution  difficult  and  inefficient.    The  complexity  also makes  it unnecessarily difficult  for municipal  rural  councils  to understand  and  implement  the program. 

Policy Challenges and Options for the Future 

To date, decentralization in Mexico has been haphazard.  Fiscal decentralization of  transfers  and  spending  has  gone  quickly,  for  political  reasons, while  taxation  has remained  centralized.    Although  local  governments  write  the  check,  they  have insufficient authority to manage the sectors for results.  In education and health, most of the money  goes  to  workers  whose  contracts  are  set  at  the  national  level.    In  rural development,  complex  national  rules  constrain  local  programming,  and  in municipal infrastructure  as well  as  rural development,  the much  larger direct  federal programs often  overshadow  any  results  produced  by  the  local  programs.    For  these  and  other reasons,  institutions  and  incentives  for  accountability  have  remained weak  in  all  the program  areas  examined  here.    True  accountability  is  not  possible without  adequate authority. 

Decentralization has worked better  in  those  services,  states, and municipalities where there was effective (efficient, pro‐poor) filling of the gaps in the federal programs.  This implies a need both for systematic shifts to a more rational decentralization process and for a process of learning from successes and failures, in particular whether successes are  products  of  good  design  or  local  context.    Some  well‐developed  states  such  as Aguascalientes do well in all services, but other states with comparable income levels do well  in  a  few  sectors,  but  not  in  others.    The  differences  in  their  reactions  to  the decentralization challenge provide scope for learning from good and bad experiences.   

While  the  variety  of  circumstances  and  results  precludes  a  uniform conclusion  about decentralization, part  of  the way  forward  towards  improved service  delivery  seems  to  entail  loosening  of  regulations  about what  the  local governments  do  and  giving  the  federal  government  a  stronger  role  in  setting standards  of  outcomes  (for  example,  core  curricula,  engineering  standards), undertaking  monitoring  and  evaluation,  and  requiring  that  the  local governments disclose  to  their citizens  the  financial arrangements and outcomes of  the  sectors and programs  they manage.   While  looser  regulation means  less earmarking and direction within each sector, international experience in Canada and Europe shows that sectoral earmarking can be loosened (without leading to underfunding)  as  the  citizens  develop  clear  expectations  that  the  local government has the responsibility for providing the service.  This phenomenon is starting  to  happen  in Mexico, most  clearly with  FAIS, which  never  had  tight earmarking.   It also has occurred in education and health, such as when people 

Decentralized Service Delivery for the Poor xxvi 

complain to their governor about a rise in maternal mortality or a problem with schools.   

Concerning  incentives  created  by  the  fiscal  system,  international  experience suggests a number of policy options  for  improving  the mobilization of  local resources, efficiency of resource use, and distribution across jurisdictions:   

• Incentives  for  local  revenue generation appear  to be weak  in Mexico: own‐revenues  are  low  and  have declined  since  the  increase  in  federal  transfers during  the  past  decade.    At  the  municipal  level,  the  mayors  in  poor municipalities  have  incentives  mainly  to  “bring  resources  down”  by influencing  federal‐  and  state‐level  resources,  instead  of  mobilizing  local revenues (Grindle, 2004).  This is bad for overall revenue mobilization and for strengthening  the  local  tax contract.   The situation of  the states  is no better.  The increasing role of Congress has tended to magnify this: while the Support Program  for  the Strengthening  of  the States  (PAFEF)  is  still  relatively  small,  it adds  another  incentive  for  states  to  look  “up”  for  resources  rather  than  to generate revenues locally.  

• Despite  the  shift  to  a  more  formula‐driven  allocation  of  resources  for municipal  investment, with greater automaticity of federal resources (which improves incentives at the margin), the wealth effect of the large increase in the  volume  of  (inframarginal)  resources  has  decreased  the  incentives  for mobilizing local revenue in many places. 

• For both states and municipalities, the federal government would do well to slow,  if not  reverse,  the growth of  total  transfers, using  them  selectively  to motivate  nationally  desirable  practices,  to  compensate  poor  areas,  and  to encourage  local  revenue  efforts  as  a way  to  find  additional  resources  for public purposes, including the poverty‐reducing programs discussed here. 

• For municipalities, which have a good potential  tax base  (property  tax),  the federal  government  could  support  technical  assistance  to  strengthen  the cadastres, property registries, and collection of property taxes.  The Ministry of Finance was considering such a project  in 2005 and should return  to  this idea. 

• For  states, which  lack  a  good  tax  base,  the  government  several  times  has proposed  allowing  them  to  have  a  final  sales  tax  on  the  same  base  as  the federal value added  tax  (VAT).   The Convención Nacional Hacendaria  (CNH, National  Fiscal  Convention)  also  has  recommended  it,  but  agreement  has never  been  reached  about  how  the VAT  and  the  tax  participation  system would be adjusted, in order to accommodate the proposal.  Perhaps the next government will take up a similar idea. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxvii

• Implementing the CNH recommendation to expand the tax base of the state governments  would  give  states’  fiscal  authority  to  respond  to  citizen demands for improved services and give citizens more interest in monitoring the efficient use of the taxes they pay. 

• The CNH in 2004 recommended moving to a distribution formula for federal resources  (aportaciones)  based  on  the  number  students  or  clients.  Implementing the CNH recommendation to distribute education and health resources, at least at the margin, based on the location of students and clients, respectively,  would  contribute  both  to  improved  equity  and  to  citizens’ understanding that resources come to a state in response to the needs of their citizens rather than the bargaining power of a national union. 

• Further  fixes  to  the FAIS  formula should  take careful consideration of how much the rich states should be expected to help their own poor.10  

Better and more efficient services are in many instances related to the flexibility and authority that local governments have to adapt programs to local needs and to take other  steps  to  improve  efficiency  and  quality.    International  experience  shows  the importance  of  this  (World  Bank  2004c).    A  number  of  specific  actions would  allow greater accommodation  to  local  conditions.    In  some  cases,  they  involve  changing  the intergovernmental  compact,  so  that  state or  local governments have more  freedom  to respond to local citizens.  In other cases, citizens would gain more scope for expressing their  preferences  from  having  more  freedom  to  choose  their  service  provider  (for example, Seguro Popular). 

• Programs  like  AGEs  and  PEC  and  other  measures  to  strengthen accountability of  schools  to parents have  the potential  to help  improve  the quality  of Mexico’s  basic  education  and  thus  to  reduce  poverty.    Further analysis needs to identify what aspects of these programs have the beneficial impact  and  how  this  could  expand  to  a  wider  circle  of  schools.    It  is important  to  promote  educational  models  that  improve  pedagogical practices, evaluation at  the  local  level, and accountability,  so  that  resources are allocated based on performance. 

• In  education  and health,  the  federal government  could  encourage  states  to take the initiative in the negotiations with the union by setting the standards of  quality  without  specifying  details  of  method,  by  allowing  more  state discretion to  improve such things as school curriculum and health payment 

                                                      10 We do not know how much rich states are allocating their untied (non‐FISM) resources to help their own poor.  The question we pose here is how much they should be allocating.  Do they ever graduate from needing federal assistance to helping their own poorer regions?  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxviii 

systems,  by  promoting  general  fiscal  autonomy,  and  by  disseminating information on best practices. 

• SSA  should  allow greater  flexibility  for management  of health units  at  the local level, so that they can respond to local needs and make the best use of the decentralization process.   Accountability, both upward and downward, should  continue  to  be  fostered  to  ensure  that  the  flow  of  resources  to  the states  is  based  on  performance  and  to  strengthen  the  hand  of  citizens  in exerting constructive political influence on their local governments. 

While these measures do not guarantee that the local governments will respond appropriately  to  citizens’  recommendations,  they  should  help  strengthen  the accountability relationship that arises out of the democratic process. 

• An attractive option  for  reform  in  the health  sector, with  its multiplicity of programs  and  providers,  would  be  to  have  the  affiliation  of  each  client indicate  the  source  of  funding  that  she  or  he  could  then  take  to  the most suitable provider.11  Seguro Popular aims to have portability of funding in the near future, and the other programs could arrange similar portability as well.  Having  funding  follow  the client would, based on  international experience, enhance the power of the clients and the accountability of the providers. 

• As clients gain flexibility to seek the best provider, the providers—hospitals and clinics—will need and demand more flexibility and authority to improve their services.  

• For FAIS and FISM, some states,  like Puebla and Zacatecas, have  instituted their  own  rules  to  assure  that  poor  communities  receive  adequate consideration  within  their  municipalities.    These  experiences  should  be studied in more depth, and best practices should be disseminated.  

• In  some  sectors,  FAIS  resources  seem  to  be well  targeted  according  to  the needs of  the municipalities.   However, an analysis of  the efficiency of FAIS would require knowledge of  local needs, conditions, and resources.    In any case, allowing reelection of mayors, as recommended by CNH in 2004, would improve  continuity  and  probably  contribute  to  more  efficient  investment plans with a longer time horizon. 

                                                      11  Initially,  the  portability  of  Seguro  Popular  funding might  be  limited  to  SSA  and  IMSS‐Oportunidades facilities,  since  access  to  the  insurance  (without  social  security  coverage)‐based  facilities  (for  example, regular  IMSS,  ISSSTE)  is now  linked  to employment  status.   While virtually all  the other  reform options discussed  here  could  go with  or without  the  others,  separating  the  provider  from  the  financing  source would affect the design of some of the other proposed reforms. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxix

• For  rural  development  programs,  as  an  alternative  to  municipalization, Mexico  might  consider  consolidating  most  rural  development  productive programs  at  the  state  level,  as  places  like  Germany,  Italy,  and  Spain  do successfully.  In this model, federal regulation of local program design would be relaxed,  focusing  instead on  the  transparency of  information  to  the  local population. 

Transparency of information is a key factor for improving accountability in each program.   Many  states  and  some municipalities  have  followed,  and  some  even  have surpassed, the federal example of enacting the Federal Law of Access to Information and setting up an agency to implement it.  Federal actions in the areas discussed here should support this trend.  Below is a list of specific suggestions, which includes both improved information  on  resource  allocation  and  improved measurement  of  performance.    For example,  the  specific  transfer  programs might  include  disclosure  of  information  as  a condition for receiving at least some of the funds. 

• In education, the government should make the data available publicly down to  the school  level.    Information  for each school on  the budget and staffing levels and the attendance of students and staff should also be made available to the local community and thus to the wider public.  

• SSA  should  continue  its  programs  to  improve  information  about  health, making publications more prompt and providing clearer information on the linkages between outcomes and the agencies responsible for each segment of the population.  

• To  strengthen  capacity  and  accountability  of  the COPLADEMUN  and  the CMDRS, a combination of fiscal incentives for transparency (like increments to transfers being conditional on timely publication of information), technical assistance to build capacity, and budget flexibility to build and implement a medium‐term  program  at  the  municipal  level  is  needed.    The  federal government should disseminate information on the best practices in terms of planning and allocation of FAIS resources.  

• Relying  on  the  judgment  of  the  local  citizenry,  enhancing  the  information available  to  them,  and  strengthening  the  capacity  of  local  government  to respond could help to improve the choice of local social infrastructure.  Major improvement  will  require  more  than  simple  transparency  measures, however,  such  as more  incentives  for  raising  local  revenue,  as mentioned above.   

• If  the government decides  to pursue  the  strategy of  support  for  small  and medium  farmers via  local governments—states or municipalities—the most viable option is to shift the regulatory emphasis on disclosure of information.  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxx 

For  instance, one option  is  to make  the money  for each year available once the municipality has  fully disclosed  the  information on  the program  in  the previous year  (eventually  including performance‐monitoring data)  and has made public its plan for investment in the current year. 

Some beneficial  changes  in program design or  sectoral management are not specific to the institutional arrangements of decentralization.  For example: 

• For the rural development program, expanding the access for  landless rural families would  improve  the  probable  impact  on  poverty  reduction.    This could be done either by facilitating the access of landless farmers to land (as in the program for young landless farmers recently started by the Secretaría de la Reforma Agraria, SRA) or  through much more support  for  rural non‐farm activities. 

• In  education,  experience  internationally  and  within  Mexico  indicates  the benefit of  improving  (a)  the pedagogical process  (the  content of  textbooks, teaching process, and use of didactic material,  for  example);  (b)  the hiring, assignment,  and  reassignment  of  personnel  (for  example,  to  avoid transferring  teachers  during    the  school  year);  and  (c)  the  testing  and monitoring of results.  

Looking across all programs and states, time is a factor leading to improvement in federal programs such as AGEs in CONAFE.  The longer a state is running a program, the better the results will be on average.  Thus patience is needed: 

• As long as a program is showing some improvement, even if it has not yet  achieved  full  expectations  in  a  couple  of  years,  it  should  not  be scrapped  or  allowed  to  die with  the  change  of  administrations.    It would be better to continue with it and make marginal improvements in design, while the local and federal authorities learn how to operate it better. 

Whatever  the benefits of  the  individual programs  in  this  report, one must also consider the context of overall public spending and the pattern of earmarking so many resources  for  particular  uses  by  subnational  governments.    As  these  commitments become politically, if not legally, inflexible, few resources are left for any government to implement a broad economic development plan.   The social programs  that benefit  the poor directly will work best  to reduce poverty when  they are  in  the context of overall strong economic growth. 

Any wholesale reversal of decentralization in Mexico seems politically unlikely.  The  increased  democracy  of  state  and  municipal  levels  has  contributed  to  the decentralization  and  seems  likely  to  sustain  it  politically.    So  trusting more  in  local 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxxi

democracy may  help  to  improve  the  performance  of  decentralized  service  delivery.  Ideas for reasserting central control run up against the evident failure of this strategy in rural development where detailed rules for decentralized federal programs have made local  implementation administratively difficult.   Moreover,  the  federal authorities  lack the information and political mandate to positively influence the substance of what the local governments are doing.  Further improvements to decentralization in Mexico seem to  be  more  about  increasing  the  transparency  of  both  resource  allocation  and intergovernmental division of responsibilities, along with the overall task of deepening democracy and strengthening government‐society links.  

The  analysis  presented  in  this  report  does  not  pretend  to  be  exhaustive  of decentralized service delivery for the poor.  Important areas for future research include the  following:  (i)  analysis of  the  compliance of  the  law or of  the detail  regulations  in programs;  (ii)  systematic comparisons of  state  interventions  in  the  sectors analyzed  in this report;  (iii) analysis of  the  implications and requirements  to  implement per capita funding in health and education, and freedom to choose providers; and (iv) systematic compilation of  information at  the state and municipal  level on  the performance of  the programs.  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxxii 

 

Decentralized Service Delivery for the Poor  1

CHAPTER 1 

DECENTRALIZATION, POVERTY,  AND DEVELOPMENT IN MEXICO 

This report, the third in a series on poverty in Mexico, examines the relationship between  decentralization  and  the  provision  of  key  social  and  productive  services—education,  health,  social  infrastructure,  and  rural  development—viewing  the  overall performance of these services over the past decade as potential contributors to poverty reduction.  While it is not possible to identify the effect that the decentralization of these programs  has  had  on  poverty  reduction,  the  report  does  discuss  trends  in  the performance  of  these  programs, which  should  affect  poverty,  and  the  strengths  and weaknesses of the decentralization process with regard to accountability, incentives for performance, and allocation of effective authority. 

The  first‐phase  report  dealt  with  the  overall  conditions  and  influences  on poverty,  including an evaluation of  the CONTIGO strategy.    It  found  that Mexico has achieved major  progress  in  some  non‐monetary  dimensions  of well‐being,  but much weaker progress on others,  such as  the  income of  the poor.   Despite  the  recent gains, particularly  for  the extreme poor, poverty remains a challenge.   CONTIGO provides a sound  conceptual  framework  for  the government’s poverty  reduction  strategy.   There have been notable successes in specific programs as well, especially Oportunidades.  But many challenges remain  for  implementing  the principles of  the CONTIGO  framework across  government  programs.    The  quality  of  services  is  a major  problem  in many sectors.    Social  policies  for  meeting  the  basic  needs  of  the  extreme  poor  are  well developed, but policies for promoting their  income growth are not.   A broader agenda for the moderate poor is pending.   Most of the extreme and moderate poor fall outside the  formal social protection system and  face significant risks,  for example,  from health crises, unemployment, or  lack of  income  in old age.   And a wide range of  institutional issues  have  yet  to  be  tackled,  such  as  strengthening  accountability,  especially  under decentralized structures. 

The second‐phase report dealt with the determinants of rural and urban incomes and management  of household  risks.   The poor  are  very heterogeneous,  and,  among other dimensions of poverty, geographic  location matters  in  the design of appropriate poverty  alleviation  interventions.    The  urban  poor  are  limited  to  low‐quality  jobs marked by  low productivity and  limited social protection.   To continue supporting the rural poor to move out of poverty, it is important to increase agricultural productivity, especially for small‐ and medium‐size farmers.  In addition, Mexico’s health system does a poor job of addressing the risks facing the poor.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 2 

To  follow up on  the  results of  the previous  reports,  this  report  focuses on  the delivery of public services and on center‐local relations  in this area.   It does so for two reasons.  First, both social and economic services shape the opportunities of poor people.  Social  services  contribute  to  human  capital  formation  and  risk  management,  while economic  services  shape  access  to markets.    The  government  provides  an  important subset of  these  services, and achieving better access and better quality of  services  is a major  goal  of  public  action.    Second,  a  large  and  rising  proportion  of  government services are being delivered,  to varying degrees, under decentralized auspices.   This  is the result of Mexico’s particular pattern of decentralization, especially in the past decade or so.  

Which services matter most?  The report selects areas of particular importance to the poor in the domain of social services (education and health) and economic services (local  infrastructure  and  services  related  to  rural development  and  agriculture).   The report does not address the provision of preventative communal public health or other municipal services in large cities, since those are rarely financed with earmarked federal resources, or the provision of a social safety net, since the federal government operates the main program in this area—Oportunidades.  This chapter provides an overview of the sectors  and  programs  analyzed  in  this  report.    Also,  this  chapter  discusses  the framework and history of decentralization of these programs.  

I. SERVICE AREAS IN THIS REPORT 

The government strategy  for poverty reduction, CONTIGO,  includes  two  types of  interventions:  broad  based  and  targeted  (see  Figure  1.1).    Broad‐based  social expenditures  are  not  specifically  targeted  to  the  poor,  but  the CONTIGO  framework recognizes  that  they  provide  opportunities  for  the  poor.    Within  broad‐based interventions,  the  government  distinguishes  the  areas  of  social  security,  health  care, education, job training, and housing.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  3

Figure 1.1. CONTIGO Poverty Reduction Strategy 

 

Recognizing that broad‐based interventions alone do not suffice to help the poor emerge from poverty, the Government of Mexico has also implemented three groups of targeted  interventions  specifically  designed  for  the  poor.    The  first  group  promotes investments  in  the human  capital of  the poor, with a  focus on  education, health, and nutrition.   The  second  aims  to  improve  employment opportunities  for  the poor.   The third  targets  poor  areas  in  order  to  provide  them with  better  services  and  physical capital.  

One can see these programs of federal origin in a broader context by considering also  the  programs  that  individual  states  and municipalities  create.    Figure  1.2  shows them arrayed by the originating level of government and also by whether the benefits go more to individuals or to communities. 

CONTIGO strategy 

Broad policies (general population) 

Targeted policies (poor population) 

Social Security

Health (for open population)

Education (basic) 

Job training

Housing

Human capital development (that is, Oportunidades) 

Employment and income opportunities (for example, Alianza’s Rural Development)Development of physical capital (for example, FAIS) 

Decentralized Service Delivery for the Poor 4 

Figure 1.2. Map of Decentralization and Social Programs 

 Source: Cabrero Mendoza 2003.  

Basic Education  

Around 92 percent of students  in basic education attend public schools, so  it  is not a  targeted program.   Nonetheless,  the majority of  these  students  come  from poor families,  and  the  basic  education  program  is  the  largest  federal  spending  program.  Although the biggest gaps in educational coverage for the poor are at upper‐secondary and university levels, improving the quality of primary education and access to lower‐secondary  education  remain  priorities,  both  for  their  own  sake  and  to  provide  a foundation  for  the poor  to move up  the educational  ladder  (World Bank, 2004a).   The Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB, Basic Education Fund) of Ramo1 33 transfers to states the resources to pay teacher salaries, through an agreement reached in 1993.   As an earmarked expenditure,  this absorbs more  than one‐third of all resources transferred to the state governments.  

Federal  programs  that  supplement  the  basic  education  program  include Oportunidades,  Consejo  Nacional  de  Fomento  Educativo  (CONAFE),  and  the  Programa 

                                                      1 The Ramos are the budgetary codes.  

“Top‐down” decentralization 

Endogenous Community Action

Exogenous Social 

Patronage 

(F) Federal Programs (M) Municipal Programs 

“Bottom‐up” welfare actions 

Federalization of Education (F)Oportunidades (F)

Health Decentralization (F)

PEC (F)Social Infrastructure Funds (F) Municipios Saludables (F) 

Attention to Vulnerable Groups Promoting values and social groups 

Educational Improvement (M) 

Sanitary Prevention (M)Social and Family Entrepreneurship 

Employment 

Poverty (M)

Decentralized Service Delivery for the Poor  5

Escuelas de Calidad (PEC, Program of Quality Schools).  Oportunidades provides a subsidy directly  to  poor  households  on  condition  that  the  children  attend  schools.    PEC was started on a pilot basis, bringing funds directly from the federal government to schools.  Three parties are required to participate: (a) the administrators of the individual school must develop and  implement a  five‐year school  improvement plan,  (b)  the state must match the federal contribution at a ratio of 1:2, and (c) the school community must make a  financial contribution  (which can come  from a variety of sources,  including parents, municipalities,  and  the  private  sector)  and  participate  in  the  planning  process.  Communities  voluntarily  self‐select  for  the  program.    CONAFE  supports  about  25 percent of schools—those in marginalized rural areas—in the development of curricula, didactic materials, and textbooks in an indigenous language and in Spanish to facilitate bilingual education. 

Health Care for the Population without Social Security Coverage 

Despite progress in health, half the population remains uninsured and a tenth is without access  to health care.   For  the rural poor,  the priority  is  to provide access  to a basic package of preventive and curative health care.  Extreme poverty brings with it a high level of mortality and morbidity.  Moreover, when families without social security coverage  face a  severe health  shock,  they  incur  catastrophic health  costs, which  cause them to become poor.  Whereas only 2.7 percent of the insured suffered excessive health shocks2  in 2004, 5.6 percent of  the uninsured did.   The second most  important  fund  in Ramo 33 is the Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) or Health Services Fund.   FASSA was established  in 1997  to  finance states, which became responsible  for paying the salaries of health workers who attend the population without social security coverage. 

The  public  programs  that  go mostly  to  the  population without  social  security coverage  (mainly  the poor)  include  the Ministry of Health  (SSA),  Instituto Mexicano de Seguro Social  (IMSS)‐Oportunidades, and Seguro Popular.   The Ministry of Health has an extensive geographic coverage—more than 12,000 health clinics in the 32 states.   IMSS‐Oportunidades provides  health  services  in marginalized  rural  and urban  communities, using  facilities and personnel arranged by  IMSS but not part of  the mainstream  IMSS system.   Seguro Popular purchases  services  from SSA  and  IMSS‐Oportunidades.   Seguro Popular aims to improve equity both at the state and at the household levels.  At the state level,  it seeks  to achieve equality  in public health spending per capita across states  (as well  as  across  public  health  insurance  schemes).   At  the  household  level,  it  aims  to achieve  full  coverage  of  the  population without  social  security  coverage, minimizing vulnerability to catastrophic or impoverishing health expenditures and, more generally, ensuring  equality  of  basic  health  opportunities.    The  program  intends  to  reach  these 

                                                      2 Excessive health expenditures include catastrophic (over 30 percent of household disposable income) and impoverishing (those that are not catastrophic yet, but cause a family to fall below the poverty line) health expenditures. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 6 

objectives  by  2010.    Evaluation  of  the  program’s  impact  is  under  way.    However, preliminary  results  indicate  that  Seguro  Popular’s  targeting  could  be  substantially improved, for example, by following closely the targeting of Oportunidades. 

Social Infrastructure in Marginal Municipalities  

In Mexico, there are large differences in standards of living among states as well as among municipalities within states.  These differences could be due to differences in the characteristics of  the households  living  in various areas, such as  level of education and occupation, but  they  could also be due  to  characteristics of  the areas  themselves, such as infrastructure.  More precisely, the characteristics of an area can have both direct geographic effects (significant geographic determinants of  income or consumption that are observed  even  after  controlling  for  a wide  range of household  characteristics  that may be due to climate, access to markets, demand for labor, or industry concentration) and  indirect  geographic  effects  (which  may  affect  household  endowments,  such  as availability of schools or opportunities) on the well‐being of its inhabitants.  According to  previous  research,  there  are  indeed  both  direct  and  indirect  geographic  effects  on standards of  living  at  the  state  level  in Mexico.   The geographic  effects  are  relatively stable over  time and coherent with observed migration.   This provides some  rationale for  investing  in  the physical  capital and  social  infrastructure of poor areas,  since area characteristics do matter for poverty reduction.  

The modalities  of  providing  and  funding  social  infrastructure  vary widely  in Mexico.  During the early 1990s, investments in social infrastructure were driven by the Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), which was devoted largely to basic social infrastructural  investment.   One  of  the  program’s most  remarkable  elements was  its demand‐driven mechanism,  using  the  organized  participation  of  local  communities, which bypassed municipal and state governments.  

PRONASOL  was  discontinued  following  accusations  of  intensive  political misuse.  In 1996 and 1997, a public formula was used for the first time to distribute social infrastructure  investments  through  a  fund named Fondo  de Desarrollo Social Municipal, which  was  later  institutionalized  under  the  Fiscal  Coordination  Law  of  1998  and renamed  the  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Infraestructura  Social  (FAIS)  or  Social Infrastructure Fund.   

FAIS,  the  third  largest  fund  in Ramo  33,  uses  a  transparent  poverty‐weighted formula to distribute resources for investment capital to states and municipalities.   The amount was  initially decided annually  in  the budget process, but  starting  in 1998  the Fiscal  Coordination  Law  specifies  that  FAIS  should  be  2.5  percent  of  the  projected recaudación federal participable.   The money goes initially to the state treasuries, but with strict conditions to pass along 87.8 percent to municipalities, under the title Fondo para la Infraestructura Municipal (FISM), with the rest remaining at the state level under the title Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE).  The distribution across states and to the 

Decentralized Service Delivery for the Poor  7

municipalities  within  states  is  set  by  formulas  in  the  federal  law.    FISE  has  no earmarking (it has to be used for regional or intermunicipal projects), and FISM can be used  in  any  of  the  following  areas:  water,  sewerage  and  sanitation,  municipal urbanization,  rural  electrification,  basic  health  infrastructure,  basic  education infrastructure, housing  improvement,  rural  roads, and  rural productive  infrastructure.  There is no tight monitoring of these funds, and most municipalities also put funds from other sources into these areas. 

Decentralized Rural Development  

To overcome poverty,  the  rural poor need more  than  transfers  like  those  from Oportunidades  or  private  remittances;  they  also  need  sustainable  income  and employment opportunities.   Many  federal programs  are oriented  to  this.    Indeed,  the federal government spends an enormous amount in rural areas.  In the 2005 expenditure budget,  MxP$  147  billion  were  allocated  to  rural  areas  under  the  many  programs included in the Programa Especial Concurrente.  Of this total, MxP$ 48 billion are classified as production support.   Hence, an estimate of around US$ 4.5 billion goes annually  to support production in rural areas. 

Alianza para el Campo is the major farm modernization program in Mexico.   It is targeted to poor producers and  is the only production‐oriented rural program that has been partly decentralized to the municipal level.  It has been operating since 1996 at an annual  cost  of more  than US$1  billion  and  represents  17  percent  of  the  Secretaría  de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) budget.   It is a demand‐driven program  for  investment  support,  including  three major  subprograms: Fomento  Agrícola,  Fomento  Ganadero,  and  Desarrollo  Rural  (agricultural,  livestock,  and rural development, respectively).  All farmers and farm associations are eligible for this program,  which  subsidizes  variable  percentages  (often  50  percent)  of  productive investments in approved projects.  

Alianza’s Rural Development Program consists of three programs.  The first is the Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión (PAPIR), an investment fund that supports income‐  and  employment‐generation  investments  by  small producers  and  other  rural dwellers.    PAPIR  provides  subsidies  to  low‐income  rural  residents  to  improve  their farms or carry out other productive investments.  Until 2005 there were two modalities: (1) support for productive projects, which is restricted to producer groups of six or more members, and (2) support for individual producers.  A maximum of 30 percent of PAPIR resources in each state could be allocated to individual producers.  In the case of groups, the subsidy for ordinary beneficiaries ranges between 50 and 70 percent, decreasing with the  amount  of  subsidy,  and  between  50  and  90  percent  for  priority  groups.3    For individual producers, it ranged between 50 and 53 percent.  Since 2005 only groups, not 

                                                      3 The priority groups are youth, women, indigenous peoples, elderly producers, and the handicapped.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 8 

individuals,  are  eligible  for  support.    In  2005 PAPIR  accounted  for  72  percent  of  the MxP$ 2.2 billion of federal funds allocated to the Rural Development Program.  

The other parts of the Rural Development Program are the Programa de Desarrollo de  Capacidades  (PRODESCA)  and  the  Programa  de  Fortalecimiento  de  Empresas  y Organizaciones  Rurales  (PROFEMOR).    PRODESCA  provides  training  and  technical assistance  to  help  producer  groups  formulate  and  implement  projects  financed  by PAPIR.   PROFEMOR supports producer organizations and provides  technical support to the rural development councils through coordinadores técnicos (technical coordinators).  

II. INTERNATIONAL  EXPERIENCE  WITH  DECENTRALIZATION  OF  SERVICES:  FROM GRAND HOPES TO COMPLEX REALITIES 

Decentralization is an ongoing fact of life in Mexico, driven by political as much as  by  economic  reasons.    Decentralization  became  popular  in  the  development community  in the 1980s and 1990s.   It was often viewed as a solution to the  inefficient and inequitable provision of services.  To understand the particular features of Mexico’s process,  this  section  outlines  two  of  the main  arguments  for  decentralization  in  the development  literature  and  experience  and  then  relates  these  to  the  more  complex experience  in practice.   We highlight  two broad  categories, both because advocates of decentralization  consider  them  to  be  important  and  because  they  provide  a  useful intellectual basis for the analysis in this report.  

Public Finance and the Optimal Location of Service Delivery 

The  first  category  of  issues  flows  from  general  concerns  about  the underlying production  functions  for  delivery.    Where  preferences  or  conditions  vary  across geographic  jurisdictions,  local  service delivery has a potential advantage  to  the extent that  local  organizations  have  better  information  and  can  adapt  the mix  or  design  of services  to  local  conditions.   However,  this  local  advantage  has  to  be  set  against  the possible advantages of delivery by higher levels of government to the extent that there are  economies  of  scale  in production  or management,  there  are  spillovers  in  costs  or benefits, and provision has the feature of a public good.  

Other  than  of  a  clearly  economy‐wide  nature—macroeconomic  policy  and national defense, for example—most public services are at least partially suited to local delivery.    In education, curriculum design and  testing are public goods and should be primarily  national  concerns.    In  contrast,  school  management  requires  good  local knowledge and should be run locally.  In health, treatment norms are public goods, and immunization  has  externalities;  both  are  typically  run  nationally.   Health  centers,  in contrast, can be run locally.  In infrastructure, a country’s arterial transport network has both  major  spillovers  and  economies  of  production  and  should  be  under  central management.   Having  common  engineering  standards  for  the whole  country makes sense and  is generally defined nationally.    In contrast,  lower  levels of government are 

Decentralized Service Delivery for the Poor  9

typically best at  running  local urban and  rural  roads.    In agriculture, pricing policy  is intrinsically national, as is most, though not all, research, whereas water management is a local concern, and extension services may work best locally.  

There  is  a  tendency  to  consider  whether  a  whole  sector  is  or  should  be decentralized, when the more important question is how central and local public action can  best  complement  each  other  and  how  the division  of  labor  should  be defined  in organizational terms.   The optimal level of decentralization need not correspond to the core public organizational structure.   In education, the most local unit for management is  the  school,  not  the  municipality.    In  river  basin  development,  it  is  typically  a geographic region that encompasses more than one municipality and often crosses state lines.  This needs to be taken into account in designing management structures.  

Finally,  there  can  be differences  in  the  capacity  or  responsiveness  of different levels  of  government.    Local  government may  have  potentially more  information  on local preferences and conditions, but weaker capacity to use this information.  This takes us to the second consideration.  

Agency and Accountability  

The  second  category  of  issues  is  the  extent  to  which  different  levels  of government  respond  to  local  or  national  concerns.   Government  action  is  embedded within a polity and  is a  form of “agency” problem  (see Bardhan and Mookherjee 2005 for a recent review of the relevant literature).  Governments hold power and take action formally on behalf of the citizenry, whether in authoritarian or democratic settings.  But for a variety of reasons, governments may be imperfect agents of the wishes of citizens; in other words,  they may be  incompletely accountable  to all  citizens.   They may  lack information,  they may  reflect  the  interests  of  some  groups more  than  others  (as  is classically  the  case  in  unequal,  stratified  societies),  or  officeholders may  pursue  their own interests.   Decentralization can make a difference in how governments respond to these influences and thus in how they behave.  

When  a  national  government  devolves  financing  and  service  delivery responsibilities,  it  can  do  so with  the  requirement  and  expectation  of  accountability either back up  to  the national  level or downward  to  the  local citizens.   Both strategies have demonstrated  successes  internationally.   As Box  1.1  indicates, Germany  follows more  a  strategy  of  upward  accountability with many  administrative  controls, while Canada has sought to create more accountability at the local level.  Both strategies work best when  there  is  good  administrative  capacity,  and  both Canada  and Germany  are ahead of Mexico in that regard.  The Canadian model has less complexity, requires less in  terms of obedience  to authority, and allows  for utilizing  the administrative capacity that may be strong in some places; thus it may be more suited to Mexico. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 10 

Box 1.1.  Decentralization  and  Accountability  for  Results  in Canada and Germany 

The constitutions of all federations allocate powers either for self‐rule or shared rule, with the degree and type of decentralization varying widely.  In Australia, Canada  and  the  United  States,  subnational  governments  have  substantial legislative authority, especially on matters of expenditure.  Germany, in contrast, follows  a  model  of  administrative  federalism,  where  virtually  all  legislative power  rests with  the  center,  and  the  laender  have  almost  all  responsibility  for implementation and administration.  

In  the Canadian  federation, provinces have  the authority and responsibility  for most  of  both  expenditure  and  revenue.    They  levy  their  own  personal  and corporate  income  taxes and  their own sales  taxes, and  they control  the natural resources within  their borders.   With most provinces raising most of  their own revenue, both  fiscal and political electoral pressures give  incentives  for officials to assure the quality and efficacy of services.   

In Germany, the federal legislation sets the standards for decentralized services, and most  of  the  revenue  to pay  for  them  comes  from  taxes  set nationally  but collected locally.  Equalization formulas for redistributing tax revenue per capita dilute the incentives for local tax effort.  Nonetheless, the culture of bureaucratic competence and compliance with rules, as well as the political accountability of local officials for  implementing the programs, makes the production of services generally efficient and effective enough to meet federal standards.   

In both countries,  the  formal accountability  is chiefly  through  the  long route of government, with Canada having more of the shorter long route going through local governments.   Neither country seems  to have a  lot of  formal programs  to create  the short route  to accountability, but  the general vigor of civil society  in both countries assures that some of this accountability takes place. 

Sources:  Giugale and Webb 2000; Webb and Zapata 2006. 

Citizens  may  influence  the  performance  of  local  government  through  two processes,  following  Hirschman’s  classic  approach:  through  “exit”  (linked  to  the mobility  of  investment  and  population  or  labor)  and  through  “voice”  (the  direct expression of citizen influence on government within a jurisdiction). 

The “exit” route works through the mobility of capital or citizens: the possibility of  attracting  more  capital  or  workers  can  induce  local  governments  to  offer  better services—in  local  infrastructure, government processing of  regulations, and schooling, for  example.    The  threat  of  losing  mobile  capital  and  more  educated  workers  is, conversely,  an  incentive  for  local  governments  to maintain  or  improve  the  quality  of services.  Thus Nuevo León may seek to provide better services than Estado de México in order to attract more foreign and local investment.  This is the essence of the idea that federalism may promote  a  virtuous  cycle  of  competition,  applied,  for  example,  as  an interpretation  of  China’s  successful  development  in  the  1980s  and  1990s  (Qian  and 

Decentralized Service Delivery for the Poor  11

Weingast 1997).   More recently,  there are reports of  intense competition among Indian cities  in  their effort  to provide a better business environment  for  the  informatics‐ and software‐related  industries.    This  interjurisdictional  competition  can  also  take  a  less benign form for economic development when it involves tax incentives, as in the “fiscal wars” waged by Brazilian  states  seeking  to  attract  foreign direct  investment  (Tendler 2000).   Mexico has  largely avoided such competition by discouraging  local  taxes since the mid‐twentieth century (Díaz Cayeros and McLure, 2000).  

“Voice” can work through a variety of mechanisms, including elections that vote a party out of office, exposés and critiques in the media, citizen complaints, participation in  parent  schooling  committees,  street  protests,  and  even,  in  a  few  extreme  cases, lynching of  the mayor.4   Advocates of decentralization argue  that  local government  is closer to the people and so is responsive to their interests and needs, including those of poor  people within  their  jurisdiction.    This  is  linked  to  the  desirability  of  fostering greater participation, both  in  formal  local democratic processes  and  in  the  interaction between  social  mobilization  and  the  design  and  implementation  of  more  open government  policy.    In  the  past  15  years,  Mexico  has  greatly  increased  the competitiveness  of  elections  and  the  possibility  of  party  change  at  all  levels  of government.  This has directly increased voice and amplified the effect of other modes of voice. 

Multiple Relationships of Accountability 

It is useful to analyze the effects of decentralization in terms of the relationships of  “accountability”  among different  levels of government  and  citizens  and within  the national  and  local  context.    This  can  be  done  through  a  network  of  relationships  of accountability  (see  Figure  1.3  for  a  stylized  framework).   The  central  idea  is  that  the nature,  extent,  and  quality  of  service  delivery  to  a  particular  group  of  citizens  are mediated  by  relationships  of  accountability.    In  this  aggregate picture,  there  are  four such relationships:  

• Between  citizens  and  policymakers  (“voice”).    Policymakers decide  policies, while citizens,  to  varying  degrees,  influence  them  through  a  variety  of  political channels.  

• Between policymakers and provider organizations  (“compact”).   Policymakers do not themselves  deliver  services,  but  they  have  contractual  relationships  with providers, including, perhaps, the executing parts of a ministry, a parastatal, or a regulated private company.  

• Between  the  managers  of  the  provider  organization  and  frontline  workers (“management”).   While  this  relation  occurs within  an  organization—from  the 

                                                      4 Grindle  (2005) opens her  study of Mexican municipal development with a number of anecdotes  in  this vein.   The  lynching occurred  in  Ilave, Peru,  in April 2004.   See also  the  film “La Ley de Herodes”  for a fictional  account  of  the  cycle  of mayoral  action  and  eventual  citizen  revolt  in  the  heyday  of  the Partido Revolucionario Institutional (PRI) in Mexico.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 12 

Ministry  of Education  to  teachers,  for  example—a  set  of  factors  influences  the translation  of  managerial  decisions  and  the  behavior  of  teachers,  nurses,  or extension agents.  

• Between clients and frontline workers (“client power”).  The actual transaction occurs between  “street‐level  bureaucrats”  and  citizens,  who  are  themselves  a heterogeneous group.   This  is an  interaction between people—in the classroom, clinic, farm, town hall—and the power, or lack of it, of the client can influence the behavior of the worker.  

Figure 1.3. Accountability Relationships among Citizens, Policymakers, and Providers of Services  

 Source: World Bank 2004b.  

As  highlighted  in  Figure  1.3,  the  client‐power  relationship  can  be  termed  the “short”  route  to  accountability,  as  exemplified  by  the  effects  of  direct  community participation or parent councils.  The route via citizen voice, policymakers, and provider behavior can be termed the “long” route.  While these work in different ways, they are often complementary, rather than substitutes.  

The  compact  relationship  is  not  only  concerned  with  accountability  for performance,  but  also with  the  degree  of  autonomy  and  authority  that  governments (especially in a multilevel situation like Mexico’s) have to manage the providers. 

How does this prism help to interpret the mixed experience of decentralization?  It shows that service delivery is far from a technocratic activity; rather service delivery is embedded in a set of social relationships, embodied in formal and informal institutions, and these relationships are both reflected in and influenced by action at the central and 

The State

Politicians Policymakers

Providers 

Organizations

Citizens/Clients 

Non poor  Poor 

Coalition/Inclusion 

 

Client Power 

Long Route of Accountability

Services

Voice Compact 

Short Route of Accountability

Frontline

Management 

Decentralized Service Delivery for the Poor  13

local  level.   Where policymakers respond  to narrow elites,  the design of policy will be biased  against  poorer  groups,  and  implementation will  be  responsive  to  such  elites.  More broadly, in many Latin American countries, including Mexico, government action has historically been embedded within structures of corporatism and clientelism.   The design of government policy and the behavior of service providers have aimed  largely to protect  the  jobs of and  the  services  to members within  corporate  structures and  to provide the discretionary patronage associated with powers of office.  

Chapter 4 customizes the 2004 World Development Report (WDR) framework to reflect the multiple levels of government and other players, but even this cannot capture all the important institutional dimensions.   For instance, the local governments need to develop and retain competent personnel.  There has been a major increase in the number and  complexity  of  federal programs  that  rely on  local governments  to deliver, which reflect a need  to consolidate  federal programs and streamline regulations, so  that  local government  can more  readily  access  them.    Also  there  is  a  need  to  create  effective linkages among federal programs and between them and the locally run programs.  

Mixed Experiences in Decentralization  

While  enthusiasm  for  decentralization  has  been  high  in  many  quarters, experiences have been mixed.  There have been impressive successes—for example, the oft‐cited cases of Porto Alegre, Brazil, and Bogotá, Colombia—but there have also been many  cases  in  which  decentralization  has  entailed  poor  performance  by  local government or had no apparent impact.  

Decentralization clearly is not itself the solution for service delivery, whether for the  poor  or  for  the  non‐poor.    Nevertheless,  it  may  be  a  desirable  and  effective instrument of policy.  How it works will depend on both its context and design and, in particular, how the relationships described above interact.  

III. MEXICO’S HISTORICAL PROCESS OF DECENTRALIZATION 

Mexico has a long‐standing formal commitment to decentralization, embodied in the  1917  Constitution’s  explicit  endorsement  of  “free  municipalities”—or  municipios libres—and its federal character.  Despite this formal commitment, for much of the 20th century  Mexico  was  highly  centralized,  both  in  political  and  administrative  terms.  Political centralization was part and parcel of the dominance of the Partido Revolucionario Institucional  (PRI), which  effectively  had  exclusive  power  at  all  levels  of  government from  the end of  the 1920s until  the early 1980s and held power at  the national,  federal level until 2000.   The PRI was a hierarchical party,  tightly allied  to a range of vertical, corporatist  structures  for  organizing  society,  notably  among  worker  groups.  Administrative centralization was reflected in the concentration of power in the national executive  branch  of  government—in  particular,  the  presidency—with  very  limited devolution of tax and spending authority to state and municipal levels.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 14 

The PRI’s control of all government structures for many decades reinforced this centralizing  tendency.    An  example  of  this  is  the  PRI’s management  of  subnational offices.   While elections were held at state and municipal levels, the PRI managed both the  choice  of  candidates  and,  to  a  large  degree,  the  electoral  process  itself  in  the beginning of  the 1970s.    Ironically,  the no‐reelection  rule  (three‐year  terms  for mayors and  six‐year  terms  for  state  governors)  only  served  to  increase  the  PRI’s  hierarchical power.   This rule was originally conceived as a democratizing move, but  in practice  it made politicians dependent on the party rather than their electorates: the PRI managed candidacies and appointments as part of an overall strategy of vertical control.  

Just  as  centralization  reflected  the  intertwining  of  political  and  administrative structures,  so  decentralization  of  service  delivery was  a  product  of  two  interrelated processes:  the  gradual  transition  from  an  authoritarian  to  a  democratic  polity  and  a series  of  specific  decisions  on  taxes,  sectoral  spending,  and  associated  laws  and regulations.  

Democratization  started  at  the  local  level,  as manifested  by  real  competition between political parties.   Whereas the presidency remained in PRI hands until 2000, a sprinkling of municipalities and states were controlled by other parties beginning in the late 1980s.  By 1997, more than 30 percent of municipalities and more than 20 percent of states were run by either the Partido Acción Nacional (PAN) or the Partido de la Revolución Democrática  (PRD),  and  by  2003,  these proportions had  risen  to more  than  40  and  50 percent, respectively (see Figure 1.4)  

Decentralized Service Delivery for the Poor  15

Figure 1.4. Percent of Municipalities and States Governed by Parties Other than the PRI, 1985‐2003 

 Source: Grindle 2005. 

The mid‐term elections of July 1997 also saw the PRI lose its majority in the lower house of the national Congress.  The shift in power from the executive to the legislative branch continued  in 2000.   This  is  relevant because  regional  interests, as well as some important corporate interests (the teachers union and farmers groups), wield significant influence within the Congress.  

Administrative decentralization started before the democratization process.  For the purposes of this study, the main events were as follows.  

The  1978  Fiscal  Coordination  Law  set  the  legal  framework  for  center‐local relations.  Its central feature was that states and municipalities would forgo collecting a set of federal taxes,  levies, and contributions  in return for receiving an agreed share of total  revenues.    The  shares  of  the  participaciones  are  legally  owned  by  the  states  and municipalities.  They are calculated under transparent formulas and passed on to lower levels of government  in  the  federal budget under Ramo 28.   They constitute  the major source  of  non‐earmarked  funds  for  almost  all  state  and  municipal  governments, accounting for around a third of total revenues at both levels.5  

                                                      5 Only Nayarit and the Distrito Federal have comparable levels of own revenues. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 16 

Lower  levels  of  government  also  receive  resources  from  individual  federal ministries  and  agencies  under  specific  convenios.    These  are  specific  agreements involving the transfer of resources to states for defined uses (at times with a requirement to pass portions on to municipalities).   Unlike participaciones, they are federal resources and  subject  to  supervision,  audit,  and  sanction by  federal  authorities.   They have  the advantages  and  disadvantages  of  falling  under  the  discretionary  power  of  federal bodies:  this  gives  them  considerable  flexibility  as  a  tool  for  sharing  program management and providing incentives for lower levels of government.  But they lack the transparency  and  clarity  of  formula‐driven  allocations  and  provide  opportunities  for rent  seeking  and  influence  peddling,  enabling  lower  levels  of  government  to  seek additional revenues from higher levels of government rather than encouraging them to generate funds locally.  Convenios are used in a variety of areas and are still relevant to many areas of spending today,  including all decentralized spending under agriculture, for example, but they constitute only about 3 percent of the federal budget. 

Beginning in the early 1990s, there was growing recognition of the inefficiencies of  a  service  delivery  system  dominated  by  federal  spending.   Changes were  initially made  in a number of sector‐specific areas.   The  three most  important  (and  relevant  to this study) were the following: 

• The PRONASOL program, introduced in 1989 by President Salinas de Gortari for the delivery of social and economic infrastructure, was a federal program under the Ministry  of  Social Development  that  encouraged  local  participation while largely bypassing local government structures.  

• The 1992 Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica¸ signed by the  Ministry  of  Public  Education  (SEP,  Secretaría  de  Educación  Pública),  the national  teachers  union,  and  the  state  governments,  involved  the  transfer  of financial resources for running basic schooling. 

• The  1996  Acuerdo  Nacional  para  la  Descentralización  de  Salud,  signed  by  the Ministry of Health, the health sector unions, and the state governments, involved the  transfer of  financial resources  for running  the government‐managed part of the health system. 

These programs were incomplete as they responded to partial objectives.  And in the case of PRONASOL,  there was a significant backlash, owing  to  its blatant political misuse.6 Indeed in 1996, under President Zedillo, a new formula was introduced under which  two‐thirds  of  PRONASOL’s  budget  was  distributed  to  lower  levels  of government.   The PRI’s  loss of dominance  in the  lower house of Congress  in 1997 and rising demands,  especially  from non‐PRI governors,  for greater  transparency and  less 

                                                      6 While statistically it shows up as a tool for support of the PRI (Díaz Cayeros and Silva 2004), Salinas used PRONASOL as a way  to build a system of personal  loyalties  to himself, outside of and counterbalancing traditional PRI structures. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  17

discretion  in  center‐local budgetary  relations  laid  the basis  for a more  comprehensive change.  

The December  1997  reform  of  the  LCF  introduced  a  new  instrument:  sector‐specific  transfers  to  subnational  governments,  or  aportaciones,  to  be  passed  from  the federal budget under a new budgetary code, Ramo 33.  These transfers are intermediate in character between participaciones and convenios.  Like participaciones, they are assigned by predictable  rules or even  transparent  formulas, which provide state and municipal governments with a stable and certain amount of resources.  But like convenios, they are earmarked for specific sectoral uses, initially under five headings: 

• FAEB, which subsumed the 1992 agreement on basic education • FASSA, which subsumed the 1993 agreement on the government segment of the 

health system • FAIS, the successor program to PRONASOL for the provision of local social and 

economic infrastructure • Fondo  de Aportaciones Múltiples  (FAM), which  subsumed  two  federal programs 

for school feeding and school construction • Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos (FAETA), which took 

over federal programs in technical and adult education. 

Smaller programs were added later.  This report focuses on the first three, which account for the bulk of resources transferred to state and local governments under Ramo 33  and whose  clients mostly  are  in  the poorer deciles  of  the  income distribution.7    It assesses  the  overall  design  of  decentralization  for  four  broad  service  categories—education, health, local infrastructure, and rural development (outside of Ramo 33)—that together  involve  financing  from  a  variety  of  sources:  participaciones,  convenios, aportaciones, and own funding from local resource mobilization.  

                                                      7 The two main categories of transfers to the states are participaciones and aportaciones.   Participaciones were originally state and municipality revenues whose collection was delegated to the federal level in the Fiscal Pact  for  tax efficiency  reasons.   Most of  these  transfers are distributed under Ramo 28.   Aportaciones were conceived as  federal money earmarked  to pay  for  (formerly)  federal commitments and  transferred  to  the states  and municipalities  together with  those  commitments  (for  example,  education  and  health).  These funds, formerly under Ramo 26, now go out under Ramo 33. Since 1998, Congress has been incorporating in the budget the Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) without any clear mechanism in the allocation of these resources across states.  The initial purpose of PAFEF was to strengthen the  education  infrastructure  in  those  states  in which  the  state  governments were  not  allocating  enough resources.    Therefore,  these  resources were  earmarked  for  education  infrastructure  if  the  states  did  not allocate adequate resources for this; otherwise, they could use it for other type of infrastructure.  In 2000, the rules changed so that a state could use it for infrastructure investment or to cover financial imbalances from the pension fund accounts.  In 2002, Congress formalized this program, which now will be disbursed under Ramo 39, and modified its rules so that states can use these resources for infrastructure and debt relief.  The size of the program is relatively small, about 1.5 percent of the recaudación federal participable. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 18 

IV. COMMON CHALLENGES ACROSS SECTORS 

Mexico’s  decentralization  process  has  been  characterized  by  three  features: strong presence of unions in health and especially education, the lack of clear and stable definitions regarding the responsibilities of each level of government in the provision of services,  and  emphasis  on  the  expenditure  side  of  the  federal  budget.    These  three factors have shaped outcomes, both at  the macro and microeconomic  levels.   To move forward, the roles and responsibilities of each level of government will have to be clearly defined.   Since  the 1997 reforms  to  the LCF,  the  federal government has  initiated new programs or continued with old ones in areas that clearly should be the responsibility of subnational governments.  This generates duplication of administrative costs and sends a confusing signal  to citizens as  to  the  level of government responsible  for services.   It can  also  generate  perverse  incentives  that  induce  subnational  governments  to  shirk some of  their  responsibilities and  shift  costs  to  the  federal government, while  reaping political  benefits.   The proliferation  of programs  and duplication  of  tasks  are not  the most  efficient  and  effective ways  to  use  resources,  hold  subnational  governments  to their responsibilities, and induce them to develop the administrative and technical skills required  for  these  tasks.   All  levels  of  government  should  engage  in  a  collaborative process with clear roles and responsibilities based on their comparative advantage. 

In  some  sectors,  ongoing  discussions  are  taking  place  about  the  level  of decentralization.    Further  discussion  clearly  is  needed  based  on  the  national  and international experience of programs.  For example, in education should the model be to decentralize at the school level, while strengthening capacity at all levels of government for planning, supervision, and so forth?  In rural development the right model may be to decentralize not to the municipality but perhaps to the micro region.  

Institutional and administrative fragmentation and duplication of programs have made the decentralization process even harder.  For example, in rural development, the lack  of  coordination  of  federal  programs  and  policies makes  it  difficult  to  undertake planning and allocate resources at the state level.  In health, systemic fragmentation and rigid organization of public provision have led to “producer immunity” from emerging accountability  instruments.    These  characteristics  add  to  the  cost  of  the  system  and constrain  the emergence of  choice and  competition as  sources of pressure  to perform.  They  further block professional management of public  facilities because  the absence of authority limits the facility’s director to simple administration. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  19

CHAPTER 2 

FISCAL OVERVIEW 

This chapter  reviews  the distribution of  federal, state, and municipal  funds  for basic  education,  health  for  the  population  without  social  security  coverage,  social infrastructure,  and  agricultural  development  programs  in  the  context  of decentralization.  

The federal government spends about 22 percent of its budget on fiscal transfers for  basic  education, health  for  the population without  social  security  coverage,  social infrastructure, and a rural development program  (see Figure 2.1 and Table 2.1).   Basic education and health are some of the most progressive programs in Mexico, giving more benefits to the poor than to the non‐poor (see Figure 2.2).  

Figure 2.1. Federal Government Expenditures, 2004 

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

2004 M

xP per cap

ita

Education Health Social Development

Rural Development

Total Federal Spending

Total Federal Spending

Education 

Health

Social Development

Rural Dev.

R28

PAFEF

Other Federal Expenditures

IntergovernmentalTransfers

Direct Federal Expenditures

Transfers

Direct Federal Expenditures

TransfersUninsured Population

 Note: The intergovernmental transfers are conformed by Ramo 28, Ramo 33, and PAFEF. Source: SHCP and World Bank staff calculations. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 20 

Basic education, health for the population without social security coverage, and social  infrastructure are  financed  through Ramo 33, which consists of eight  funds.   The most significant fund under Ramo 33 is FAEB, which transfers resources for the payment of  teacher  salaries  through  an  agreement  reached  in  1993.    As  an  earmarked expenditure,  this absorbs more  than one‐third of  all  resources  transferred  to  the  state governments.  The second most important fund is the FASSA, which was established to finance states’ decentralized responsibility for paying the salaries of health workers who attend  the  population  without  social  security  coverage.    In  addition,  the  states  and municipalities receive an amount of funding for social infrastructure through FAIS.  

Table 2.1. Programs as a Share of the Federal Budget, 2004 Program  Percent of the budget 

Basic education  15.3 FAEB  11.8 Distrito Federal  1.2 Other  2.3 

Health  for  the  population  without  social  security coverage 

4.6 

FASSA  2.5 Ramo 12  1.7 IMSS‐Oportunidades  0.4 

FAIS  1.7 Alianza para el Campo  0.5 Rural Development Program  0.2 Other  0.3 

Source: SHCP. 

Alianza  para  el  Campo  is  the  major  farm  modernization  program  in  Mexico, operating since 1996, with an annual cost of more than US$1 billion and representing 17 percent  of  SAGARPA’s  budget.    It  is  a demand‐driven  investment  support  program, including  three major subprograms: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, and Desarrollo Rural.  All farmers and farm associations are eligible for this program, which subsidizes variable percentages (often 50 percent) of productive investments in approved projects. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  21

Figure 2.2. Concentration Coefficients, National, 2000 and 2002 

OportunidadesSSA

PreschoolPrimary Edu.

PROCAMPOLower Sec. Edu.

TOTALPrimary Health

Maternal HealthUpper Sec. Edu.

IMSS HealthElectricity SubsidyHospital HealthPEMEX Health

IMSS PensionersIMSS Active WorkersVAT Fiscal SpendingISSSTE Health

Tertiary Edu.GINIISSSTE Active Workers

ISSSTE Pensioners

‐0.8 ‐0.6 ‐0.4 ‐0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8

2000

2002

 Note: The most common measure of absolute progressiveness is the concentration coefficient (C), or quasi‐Gini, which is a Gini measure derived from these curves.   C is defined in the (‐1, 1) interval, where, in the case of transfers, negative (positive) values represent progressive (regressive) allocations.  Source: SHCP, ENIGH, and World Bank calculations.  

I. MEXICO’S DECENTRALIZATION PROCESS AND NORMATIVE PRINCIPLES 

Over  the past 21 years,  since  the administrations of de  la Madrid and Salinas, Mexico  has  embarked  on  a  policy  of  increasing  decentralization.    This  process accelerated  with  the  advent  of  the  Zedillo  administration  in  December  1994.    A permanent  feature  of  this  process  has  been  the  lack  of  a  clearly  designed decentralization  strategy.   Although nominally  the  states  and  the municipalities have autonomy  to  formulate  their  own  budgets  and  spend  their  own  funds  any way  they wish, in reality the lack of revenue autonomy and the preponderance of conditional and categorical  grants  with  high  levels  of  micro  management  from  the  upper  level  of government make Mexico resemble a centralized state that is pursuing deconcentration rather than decentralization.  

The  driving  forces  for  true  decentralization  have  been  the  advent  of  political pluralism in addition to the need to address the rising level of public debt held by some states and the need to improve efficiency and rationalize the delivery of services in key sectors, such as social welfare, education, health, and transportation.   The end result of this process has been a system of intergovernmental transfers that seeks to satisfy eight normative principles.  

First,  intergovernmental grants  should  complement  the  associated  expenditure and  tax allocations  in ways  that make  the overall system resonate well with  the needs and underlying social values of  the Mexican  federation and society.   For example,  the 

Decentralized Service Delivery for the Poor 22 

importance  of  relatively  equal  access  to  certain  national  public  goods  like  education implies that the federation will earmark grants for those purposes. 

Second,  intergovernmental grants  should deliver  the  conception and degree of equity embedded in the Mexican “political contract.”  This means that the equalizing or horizontal  transfers  to  states  should  be  tailored  to  deliver  this  degree  of  subnational equity.  As an important aside, equity does not relate to the grants in isolation: it relates to the sum of the transfers and all other state revenues.   That  is, the states’ overall  fiscal capacity should be brought up to the equity standard. 

Third,  the  transfer  arrangements  should  be  predictable  over  time.    The  set  of transfers should be designed within a multi‐year framework in order to allow the states a  corresponding  multi‐year  planning  and  budgeting  horizon.    Although  absolute predictability  cannot  be  guaranteed,  an  acceptable  initial  compromise  might  be  a federal‐state  agreement  over  three  or  five  years  with  provisions  requiring  adequate notice for any changes. 

The fourth principle is a variant of the last: formulas should determine transfers as much  as  possible.    This  implies  that  the  procedures  for  calculating  the  formulas should be open and transparent, such that they can be reproduced by third parties.  To facilitate  this,  Mexico  should  consider  establishing  a  formal  or  informal  agency representing both  the  federal government  and  the  states.   Australia’s Commonwealth Grants Commission is the preeminent exemplar of a formal, quasi‐independent agency, while Canada’s  technical working group of  federal  and provincial officials  represents the informal variant.  An important role for formula‐based transfers is to de‐politicize, at least to a degree, the overall transfer regime.  These formulas will presumably be altered over  time as conditions merit.   But at any point  in  time,  the degree of objectivity and transparency of  formula‐based  transfers  tends  to defuse what  is,  in effect, a zero‐sum redistributional game. 

The  fifth  principle  relates  to  the  nature  of  the  conditions  attached  to  grants associated with expenditure areas.   Consistent with meeting the expenditure goals, the conditions should respect state priorities.   For example, different states may be able  to satisfy  these  conditions  in  ways  that  relate  to  the  particular  social,  cultural,  and economic needs of their respective constituencies.  This argues not for a one‐size‐fits‐all approach  to  conditionality  but  rather  for  conditionality  defined  in  terms  of “equivalencies.”   In the fiscal federalism  literature, this has come to be associated with the  term “competitive  federalism” or “horizontal competition,” which means allowing states sufficient  flexibility  to design  their own bundle of goods and services consistent with  the  agreed‐upon  conditions  or,  preferably,  equivalencies.    This  should  tilt  the federation  in  the  direction  of  dynamic  efficiency,  since  demonstrably  superior approaches to policy design in some states will be copied by other states.  The focus here is on conditional grants: we take it as axiomatic that unconditional grants will be spent in ways that reflect state priorities. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  23

The sixth principle relates to the objective of tax decentralization.  Whatever the approach finally taken to equalization (or to the amelioration of horizontal imbalances), the  incentives  in  this  system  should ensure  that  states  that  increase  their  tax effort or increase the effectiveness of their collection should be able to retain a meaningful share of  the  additional  revenue  collected.    Even  in  developed  federations  one  can  find equalization  programs  that  embody  100  percent  (that  is,  confiscatory)  taxation with respect  to  subnational  government  revenue  increases—transfers  fall  fully  in  line with revenue  increases.   The relevant  formulas should prevent  this and should  retain some incentive for local tax effort. 

The seventh principle also anticipates greater  tax decentralization.   The overall system of grants  should be designed  in a way  that anticipates and accommodates  the desire  of  states  to  enhance  tax  revenue.   This means  that  the  transfer  system  should allow an  increase  in states’ access  to  taxes accompanied by an appropriate decrease  in federal taxes and transfers to the states, thus making new tax room available to the states in an overall revenue‐neutral manner.  Any such design should respect principles three and six in the process. 

Finally,  but  hardly  exhaustively,  the  design  of  a  new  grant  should  take  into account  the  status  quo.    Part  of  the  rationale  here  is  that  the  current  set  of  transfers presumably  embodies  the  implicit  social  contract.   This must  inform  the  evolution of transfers.   Furthermore,  to be politically  feasible, any novel  transfer arrangement must be accompanied by adequate and acceptable arrangements for transition from the old to the new system. 

II. REVENUE AND EXPENDITURE TRENDS 

Since  taxing  power  was  centralized  in  the  middle  of  the  twentieth  century, almost  all  of  the  resources  available  to Mexico’s  states  and municipalities have  come from  the  federal  government.    Thus  the  distribution  of  subnational  government resources  is  an  active  concern  of  the  federal  government, which  seeks  to  assure  that states  can  meet  their  spending  obligations,  especially  in  executing  social  programs decentralized since the early 1990s, and that subnational governments have appropriate incentives for efficiency, fiscal discipline, and tax effort.  

The  transfers  from  the  federal  level  come  in  two  main  forms:  discretionary participaciones and  sectorally earmarked  aportaciones.   Participaciones—the 20 percent of federal domestic tax revenue that is shared with all the states and municipalities—have accounted  for almost 40 percent of state and municipal revenue  in recent years.   Their advantage  from  the  state’s  point  of  view  is  the  complete  flexibility  in  their  use.  Aportaciones in the seven funds of Ramo 33 constitute almost 45 percent of state revenues and  more  for  most  municipalities.    Some  are  automatically  transferred  to  the municipalities;  the  largest  ones  are  transferred  to  the  states  and  are  earmarked  for 

Decentralized Service Delivery for the Poor 24 

payrolls in education and health.  Box 2.1 further describes the formulas for the allocation of resources.   

Box 2.1.  Formulas  for  Allocating  Funds  to  the  State  and Municipal Governments 

The  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  (FAEB)  appropriation  is determined  each  year  in  Congress  based  on  wage  negotiations  between  the teachers union, and the federal government, and the registry of staff and schools transferred  to  state  governments. Each  year  the  state  secretariats  of  education negotiate with  the  federal  secretariat  in  order  to  get more  teaching  positions added  to  their  registry.   Data on  enrollment  and  school‐age population  enters into  the  negotiation,  but  there  is  no  transparent  formula  for  the  allocation  of money or for the new teaching positions. The distribution of resources from the federal government to the states is based on the registry. 

The  Fondo  de  Aportaciones  para  los  Servicios  de  Salud  (FASSA)  appropriation  is determined  in a way similar to the FAEB but  it  is based on the registry of staff and medical infrastructure transferred to states governments.  The distribution of resources from the federal government to the states has to be done according to a formula which  depends  upon  the  difference  between  the minimum  accepted expenditure per population without social security coverage and the states own expenditure  on  the  sector  (Fiscal Coordination Law).   The minimum  accepted expenditure  per  population without  social  security  coverage  depends  on  the marginality  and  mortality  indexes.    The  problem  is  that  the  distribution  of resources  is not done  through  the  formula,  and  it  is based upon  the  staff  and infrastructure registry.  

The Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) should be 2.5 percent of  the  projected  recaudación  federal  participable  in  the  Ley  de  Ingresos.    FAIS resources  are distributed  through  two  funds: FISE, which  is distributed  to  the state governments, and FISM, which is the municipal component.  FISM is by far the  largest share of FAIS, constituting about 88 percent of  it.   The share of FISE and  FAIS  is  determined  by  the  Fiscal  Coordination  Law which  establishes  a formula for distributing resources from the federal government to the states.  The formula uses a measure of Gross State Deficit  (GSD,  the Masa Carencial Estatal), that  aggregates  information  from  indicators  for  income,  education,  housing, sanitation, and electricity at  the household  level.   The Fiscal Coordination Law establishes  two  formulas  for  allocating  funds  from  the  state  to  the municipal level;  each  state  decides  which  formula  to  use.    The  first  formula  uses  the indicators of  the GSD  to define  the  share  for  each municipality.   The  law  also provides  a  simpler  formula  for  states  that  do  not  have  sufficient  information.  The alternative formula entails four equally weighted components.* 

The Rural Development program federal funds are allocated to states according to a formula that  includes variables such as rural population, agricultural GDP, harvested  land,  irrigated  land,  number  of  production  units,  and  state contribution.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  25

*  These  components  include:  the  employed  population  with  less  than  two minimum wages,  the  illiterate  population  15  years  or  older,  population  in  settlements  without sewerage, and population living in settlements without electricity. 

The  volume  and  distribution  of  these  decentralized  resources  changed substantially over the past decade, although the total amount did not increase from 2001 to 2002.  The subnational governments received transfers equal to about twice as much per  capita  in  real  terms  in  2004  as  in  1992,  before  the  major  sectors  began  to  be decentralized  (1993)  and  the  last  main  revision  of  the  participaciones  formula  was finalized (1994).  Figure 2.3 shows the total resources going to states in 2004; Figure 2.4 shows the closest equivalent data for 1992, excluding the federal investment and states’ own revenues.  The states are ranked by the Consejo Nacional de la Población (CONAPO, National Population Council)  index of marginality for 2002, which  is the best available state‐by‐state indicator of poverty levels.1  

Although there is a lot of inequality among states in the resources transferred to their governments and in the direct spending of the federal government, the inequality in states’ public resources per capita  is not correlated with poverty  levels.   Indeed,  the relative position of the poorer states (higher indexes of marginality) has improved since 1992,  so  that, on average,  they  receive about as much as  the national average.   At all levels of marginality, the variations depend partly on the size of the state’s population.2  

                                                      1 Unless otherwise specified, all the figures use this ranking.   The marginality  index, based on the census, which has high statistical coverage for each state, reflects the percent of households lacking access to piped water and sanitation and having dirt floors.  It is a proxy for poverty. 2 The resources for the Distrito Federal include direct federal spending for teachers, which is shown as part of aportaciones, in order to be compatible with the representation of other states. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 26 

Figure 2.3. States’ Public Resources per Capita, 2004 

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

CHIS

GRO

OAX

VER

HGO

SLP

PUE

CAMP

TAB

MICH

YUC

ZAC

GTO

NAY

SIN

QRO

DGO

TLAX

MOR

QRO

O

MEX

COL

TAMPS

SON

JAL

CHIH BCS

AGS

COAH BC NL

DF

NAT

2004 M

xP per cap

ita

Own Revenue Participaciones Aportaciones Convenios PAFEF

 Source: SHCP and World Bank staff calculations. 

Figure 2.4. States’ Public Resources per Capita, 1992 

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Chi

apas

Oax

aca

Zaca

teca

s

Gue

rrer

o

Pueb

la

San

Luis

Pot

osí

Hid

algo

Yuc

atán

Ver

acru

z

Taba

sco

Cam

pech

e

Dur

ango

Mic

hoac

án

Tlax

cala

Gua

naju

ato

Que

réta

ro

Nay

arit

Qui

ntan

a R

oo

Tam

aulip

as

Jalis

co

Méx

ico

Mor

elos

Agu

asca

lient

es

Chi

huah

ua

Coa

huila

Sina

loa

Nue

vo L

eón

Col

ima

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Sono

ra

Baj

a C

alifo

rnia

Dis

trito

Fed

eral

Nat

iona

l Ave

rage

2004

MxP

per

cap

ita

Own revenues Participaciones Aportaciones

 Source: SHCP and World Bank staff calculations. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  27

Education  is  the  biggest  program  analyzed  in  this  report.    In  2005,  the  three levels of government spent 5.7 percent of GDP on education, and close to 72 percent of this was  allocated  to  basic  education.    In  1990,  education  expenditures were  just  3.7 percent of GDP.  

Health  expenditures  for  the  population without  social  security  coverage were close to 0.9 percent of GDP.  This figure more than doubled over the past decade, and in the  last  two years  the Ministry of Health  increased  its expenditures almost 47 percent.  Figure 2.5 shows that FAIS resources have remained relatively small and stable at 0.35 percent of GDP, on average.  Expenditures on the Rural Development Program, which is the public infrastructure component of Alianza, have been relatively small. 

Figure 2.5. Expenditure Trends in Education, Health, FAIS and Alianza 

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

As s

hare of G

DP

Education Health FAIS Alianza

 Note: Expenditures in health and education are for the whole sector and by the three levels of government.  FAIS  was  created  in  1998,  so  the  resources  before  this  year  were  from  the  PRONASOL  program.  Expenditures  in  Alianza  are  only  for  the  Rural  Development  Program  and  by  the  state  and  federal government.  Source: SHCP. 

III. EDUCATION 

Education expenditures have been growing in real terms at a rate of 3.4 percent a year  on  average.    Figure  2.6  shows  that  the  three  levels  of  government  increased education  expenditures  from  2004 Mx$10,600  per  student  in  1992  to Mx$15,500  per 

Decentralized Service Delivery for the Poor 28 

student in 2004.3   During the 1994 crisis, there was a substantial drop in spending, and the share financed by states has been increasing over time, while the municipal share has remained  very  small.    The  bulk  of  education  spending  is  budgeted  and  distributed “inertially,”  based  on  the  stock  of  physical  capital  and  employees  belonging  to  the federal system before decentralization.  This allocation does not consider the demand of clients, the productivity of suppliers, or poverty (see Figure 2.7; World Bank 2004a, 2002; Merino  2003; OECD  2005b).4   Also,  this  allocation  does  not  satisfy  the  compensatory objectives  established  by  the  National  Agreement  for  the  Modernization  of  Basic Education (Esquivel, 1999).  

Despite  greater  transparency  in  the  allocation  of  resources  through  FAEB, marked differences among states persist in the proportion of federally financed transfers and the state’s own resources spent on basic education.  Figure 2.6 shows state resources as  a  proportion  of  total  public  spending  on  basic  education.    On  average,  states contribute 22.5 percent of total public spending on basic education apart from the funds obtained from federal transfer through FAEB, FAM, and FAETA.  However, differences among states in this regard remain huge.  While states like Baja California and Estado de México contribute more  than 40 percent of basic education expenditures, several other states contribute less than 10 percent. 

                                                      3 The denominator is the number of students attending public schools only. 4 Figure 2.7 shows the major federal expenditures in basic education.  Most of the states received on average almost the same amount of resources per student. Some states are well below the average such as the Estado de México, possibly due to the size of the federal education system before decentralization.   Resources are not correlated with poverty. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  29

Figure 2.6. Education Expenditures, 1990‐2004  

8,000

9,000

10,000

11,000

12,000

13,000

14,000

15,000

16,000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2004 M

XP pe

r stude

nt

Federal State Municipal

 Source: SHCP. 

These differences are mainly the result of the number of schools sustained by the state  and  federal  governments  before  1992,  when  the  National  Agreement  for  the Modernization of Basic Education was signed.  As pointed out previously, the expansion of federal schools occurred at a different pace throughout the country, largely as a result of historical decisions by state and federal authorities.  By basing federal transfers after decentralization on  the registry of staff and schools  transferred  to state government  in 1992, the distribution of federal funds perpetuates a distribution of federal funds that is not  related  to  the number of students,  the cost of  the education provided,  the  relative level  of  development  of  the  states,  educational  lags,  or  the  efficiency  and  quality  of educational  services,  particularly with  regard  to  the  expansion  of  education  services sustained by the federal or state governments.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 30 

Figure 2.7. Principal Federal Expenditures on Basic Education, 2004 

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

CHIS

GRO

OAX

VER

HGO

SLP

PUE

CAMP

TAB

MICH

YUC

ZAC

GTO

NAY

SIN

QRO

DGO

TLAX

MOR

QRO

O

MEX

COL

TAMPS

SON

JAL

CHIH BCS

AGS

COAH BC NL

DF

NAT

MxP per Stude

nt

FAEB FAETA FAM SEP Convenios

 Note: States are arranged with the highest poverty rates on the left and lowest on the right, according to the CONAPO index of marginality. Source: SHCP and SEP. 

Taking  into  account  the  total  amount  of  public  spending  per  student  reveals considerable  differences  among  states  in  the  amount  of  total  public  spending  per student  on  basic  education.    Expenditure  per  student  in  Baja  California  and  Baja California  Sur  is,  for  example,  considerably  (60  percent)  above  the  national  average (Figure 2.8).5  

                                                      5 Future research includes more analysis of spending per student at the state level. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  31

Figure 2.8. State Expenditure from Own Resources on Basic Education as a Percentage of Total Public Expenditure on Basic Education, Average 1998‐2001 

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

Baja

Cal

iforn

ia

Méx

ico

Nue

vo L

eón

Chi

huah

ua

Sono

ra

Jalis

co

Sina

loa

Gua

naju

ato

Yuc

atán

Pueb

la

Coa

huila

Dur

ango

Taba

sco

Prom

edio

Nac

iona

l

Ver

acru

z

Chi

apas

Tlax

cala

Mic

hoac

án

Zaca

teca

s

Tam

aulip

as

Nay

arit

Mor

elos

Col

ima

Gue

rrer

o

San

Luis

Pot

osí

Cam

pech

e

Que

réta

ro

Agu

asca

lient

es

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Qui

ntan

a R

oo

Hid

algo

Oax

aca

%

 Source: World Bank estimates based on data from SEP and SHCP. 

Figure 2.9. Public Expenditure per Student on Basic Education, 2002 

0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000

PueblaGuanajuato

MéxicoQuerétaro

JaliscoOaxaca

MorelosSan Luis Potosí

HidalgoAguascalientes

ChiapasVeracruz

National AverageGuerreroTabascoYucatán

MichoacánQuintana Roo

SinaloaTlaxcala

ChihuahuaZacatecas

Nuevo LeónDistrito Federal

TamaulipasCampeche

SonoraColima

CoahuilaNayarit

DurangoBaja California

BCS

MxP per student

StateFederal

 Source: World Bank staff estimates based on data from SEP and SHCP. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 32 

There does not seem  to be a relationship between expenditure per student and the proportion of federal or state financing (Figure 2.9).6  While expenditure per student in Baja California and Baja California Sur is almost equal and the highest in the country, in Baja California  the  state  government  contributes  approximately  42 percent  of  total expenditure, whereas  in Baja California Sur  the  state  contributes barely 4 percent.    In contrast, while the state’s contribution in Baja California and Estado de México is in both cases above 40 percent, the expenditure per student in Baja California is more than twice that in Estado de México. 

These disparities in state contributions have been discussed since the beginning of  the  decentralization  of  basic  education.    Particularly,  states  that  contribute more resources  to  education  seek  greater  recognition  and  compensation  by  the  federal government  through  higher  transfers.    However,  one  of  the  issues  that  federal educational authorities  face  is  that an additional budgetary allocation  for states with a high participation  in the financing of education will not necessarily represent a greater financial effort on education, especially if the additional federal resources replace part of the  existing  state  effort.   Furthermore,  an  additional  allocation of  federal  resources  to states with higher state participation  in the financing of education does not necessarily have the largest impact on the coverage or the quality of education (see Figure 2.10). 

Figure 2.10. Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001 Lectura

M ICH

CHIHSLP

GRO

QR

ZAC

HGO

VER

JAL

M EX

PUE

YUC

CHIS

OAX

QRO

TAB

NAY

CAM

DGO

N A LM OR

NL

COLSON

COAH

SIN

TAM

B CBCS

TLAX

AGS

GTO

445

450

455

460

465

470

475

480

485

490

495

500

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

Matemáticas

GTO

AGS

TLAX

BCSB C

TAM

SIN

COAH

SON

COLNL

M ORN A L

DGO

CAM

NAY

TAB

QRO

OAX

CHIS

YUCPUE

M EX

JAL

VER

HGO

ZACQR

GRO

SLP

CHIH

M ICH

380

385

390

395

400

405

410

415

420

425

430

435

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

 Source: SEP. 

The  federal  government  retains  little  authority  in  education  and  health  other than to negotiate wages with the unions.   For teachers, after national‐level negotiations are  finished  every  year,  each  state‐level  section  of  the union negotiates  an  additional package  of  benefits with  its  state,  and  it might  be  that  the  state  that  gives  the most 

                                                      6 In Figure 2.9, states are ranked from the one that spends the most per student to the one that spends the least.  The proportion paid by the state is not correlated with the amount of total expenditures per student. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  33

concessions sets the national standard, since the union is more coordinated nationwide than the state governments.7 

While  state  accountability  to  the  federal  government has  some  attractions,  the Mexican  federal  government  lacks  the  constitutional  authority  to  demand  that accountability, and the practical politics would be difficult if the states could call on local popular  support  to  resist  federal  encroachment.    However,  the  federal  government would be more  likely  to enlist popular support  if  it made more effective delegation of authority  to  the  states conditional on  state‐level  reforms  to  improve  transparency and accountability  to  the  local  populace.    To  do  this,  the  other  part  of  the  authority‐accountability  bargaining  package  could  be  for  the  federal  government  to  make increased  authority  for  the  states  (or  perhaps  increased  transfers  not  earmarked  for wages)  conditional  on  actions  like  the  publication  of  teacher  attendance,  monetary allocations,  and  school‐by‐school data on  student performance.8   The  last  item would require establishment or improvement of standardized testing.9  

Another key issue in the discussions of education and health decentralization is how  federal resources should be allocated among  the various states and within states.  Paqueo, López‐Acevedo, and Parandekar (2003) show that there are two approaches to this  question  for  the  education  sector:  “(a)  bilateral  negotiations  between  the  Federal government  and  states with  little  transparency as  to  the  rules;  and  (b)  formula based distribution.”   However,  the  first  approach  can  lead  to  allocation  results  that  appear contrary  to  policy  objectives  like  equity  improvement  and  greater  social  inclusion  in education.    Paqueo,  López‐Acevedo,  and  Parandekar  (2003)  propose  three  formulas based  on  per  student  allocation10  and  find  that  any  of  these  three  approaches would improve not only efficiency but also equity.   The box below discusses the international experience with Colombia. 

Box 2.2.  Per  Student  Allocation  of  Education  Transfers  in Colombia 

Much  like Mexico,  responsibility  for providing basic  education  in Colombia  is decentralized  to  departments  (states)  and  larger municipalities, which  receive 

                                                      7 The federation also governs expansion of the number of teachers in the federalized system as well as the curriculum.  There might be a national standard in terms of benefits accrued by the union at the local level.  For example, it might be the case that benefits accrued in Chiapas influence negotiations or results in Nuevo León but this deserves further analysis. 8 The Ministry of Education recently agreed through INEE to do school‐by‐school testing. 9 The  state of Nuevo León now makes evaluations of each of  its public  schools available on  the  Internet (www.educacion.nl.gob.mx), which illustrates the opening of possibilities and could serve as an example for other states. 10 The three suggested formulas are (1) uniform per student allocation, (2) productivity‐adjusted allocation, and  (3)  a multi‐component  formula  based  on  the  number  of  students  and  a  supplementary  component allocated according to the number of children in the state with special needs (rural, indigenous, or poor). 

Decentralized Service Delivery for the Poor 34 

tied  transfers  from  the  national  government.    Expenditure  in  education  as  a percentage of GDP between 1990 and 2004 increased from 2.4 to 5.5, but coverage increased slowly.  In order to provide incentives for better performance, law 715 was  promulgated  in  2001  to  increase  efficiency  in  the  system  and  promote quality.  There was a transition period of about 2 years between the old and the new formula for the distribution of resources.  This process has been gradual and adjusting to meet the targets set up in the law.  In 2004, the transfers began to be distributed  among  territorial  entities  based  on  actual  enrolment  and  a  per student allocation.  Random audits are carried every year to verify the validity of the enrollment numbers reported by the states.  Two cases of misreporting were detected  in Cartagena and Cali.    In response,  the Ministry of Education reduced the amount of resources transferred to these states.  

The  law  715  formalized  the  option  to  contract  educational  services  with  the private  sector,  based  on  successful  local  experiences.    The  new  law  has  also reformed the teaching career, limiting the teachers’ salary and promotion scales and wage dynamics.   Under the previous system, teachers would move rapidly up  the  salary  scale,  resulting  in  growing  pressure  on  the  budget.   With  the implementation of  the  reform,  50,000 new  teachers  are being  appointed under new conditions, representing 20 percent of the total number of teachers currently employed in the public system. 

Law 715 also guarantees a continuation of the upward trend in spending, which is targeted to increase by 2.5 percent more than GDP growth between 2006 and 2008.  Territorial entities that improve efficiency in personnel administration, via higher student/teacher  ratios or  less expensive  teachers, can plow savings back into quality enhancement.  This is to be supported by a census‐based evaluation of competencies for grades 5 and 9, which correspond to the end of the primary and lower secondary cycles, in the areas of math, language, natural sciences, and citizen competencies.   These are  to be conducted nationwide every  three years, with  the  results  to  be  used  by  schools,  municipalities  and  the  Ministry  of Education for the design and implementation of plans to improve the quality of education.   

Law 715  is already working  toward  improving performance,  resulting  in 1,085,000 new enrollments  in  basic  and  secondary  education  levels  over  the  past  three  years.  Assessment  and  investment  in  quality  is  expected  to  result  in  improved  student performance. 

Source: Volume II. 

IV. HEALTH 

Public health  expenditures  for  the population without  social  security  coverage have been increasing in real terms at a rate of 8.4 percent a year on average.  Figure 2.11 shows  that  states  and  the  federal  government  increased  health  expenditures  in  real terms  from Mx$1,530.7 per population without social security coverage patient  in 1998 to Mx$2,319 per population without social security coverage in 2004.   As in the case of 

Decentralized Service Delivery for the Poor  35

education,  the bulk of spending  is budgeted and distributed “inertially,” based on  the stock  of  physical  capital  and  employees  belonging  to  the  federal  system  before decentralization.   Another problem  is that the formula  is not  implemented as  it should be as explained in Box 2.1.  This leads to inequity because states that are well endowed receive large portions of FASSA funds.   

Figure 2.11. Health Expenditures, 1998‐2004 

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2004

MxP

per

uni

nsur

ed p

erso

n

SSA FASSA

 Source: SHCP. 

For  the  health  sector,  one  should  not  analyze  the  allocation  of  FASSA  in  an isolated  way;  the  states  make  their  own  contribution  to  the  sector  through  Seguro Popular,  and  the  IMSS‐Oportunidades.    Figure  2.12  shows  the  allocation  of  these resources.   With  the  exception  of  some  states,  richer  states  spend more  resources  for their population without social security coverage than poor states.  This trend, however, is  driven  by  the  shares  of  population without  social  security  coverage  in  the  states, where the richer states have the lowest shares and the poorest states have the highest.  

Considering all of  the resources of  the health sector,  the  federal  transfers  to  the sector through FASSA help to increase equality (see Figure 2.13), in the sense that their inclusion  reduces  the  variance  in  the  allocation  of  resources  per  capita.    (The  figure excludes  the high outliers of  the Distrito Federal  and Baja California Sur.)   However, better design of formulas and its effective application could reduce inequality further.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 36 

Ramo  12  is  a  federal  item  to  support  the Ministry  of Health  (SSA),  the  health component  of Oportunidades,  and  all  the  federal  health  funding  such  Seguro  Popular, national health  institutes, and federal hospitals.   Ramo 12 (excluding the Seguro Popular component) is the main source of inequality.   The allocation of resources changes from year  to  year,  but  the  inequality  remains.    Seguro  Popular  initially  introduced  some geographical  inequality  because  not  all  states  enrolled  in  the  program.   However,  as coverage  of  the  program  progresses  it  is  expected  that  the  inequality  in  per  capita allocations for the population without social security coverage will be reduced. 

Figure 2.12. Distribution of Federal Health Resources per Capita for the Population without Social Security Coverage, 2004  

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

Chi

apas

Gue

rrero

Oax

aca

Ver

acru

z-lla

ve

Hid

algo

San

Luis

Pot

osí

Pueb

la

Cam

pech

e

Taba

sco

Mic

hoac

án d

e O

cam

po

Yuc

atán

Zaca

teca

s

Gua

naju

ato

Nay

arit

Sina

loa

Que

réta

ro d

e A

rteag

a

Dur

ango

Tlax

cala

Mor

elos

Qui

ntan

a R

oo

Méx

ico

Col

ima

Tam

aulip

as

Sono

ra

Jalis

co

Chi

huah

ua

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Agu

asca

lient

es

Coa

huila

de

Zara

goza

Baj

a C

alifo

rnia

Nue

vo L

eón

Dis

trito

Fed

eral

Wei

ghte

d A

vera

ge

2004

MxP

per

uni

nsur

ed p

erso

n

Ramo 12 Ramo 33 Seguro Popular State Contribution

 Note: Ramo 12, FASSA, and state contributions exclude Seguro Popular.   Seguro Popular includes federal and state  resources.    States  are  arranged with  the  highest  poverty  rates  on  the  left  and  lowest  on  the  right, according to the CONAPO index of marginality. Source: SHCP and World Bank staff calculations. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  37

Figure 2.13. Distribution of Health Sector Expenditures per Capita, 2004 

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

Chi

apas

Gue

rrero

Oax

aca

Ver

acru

z-lla

ve

Hid

algo

San

Luis

Pot

osí

Pueb

la

Cam

pech

e

Taba

sco

Mic

hoac

án d

e O

cam

po

Yuc

atán

Zaca

teca

s

Gua

naju

ato

Nay

arit

Sina

loa

Que

réta

ro d

e A

rteag

a

Dur

ango

Tlax

cala

Mor

elos

Qui

ntan

a R

oo

Méx

ico

Col

ima

Tam

aulip

as

Sono

ra

Jalis

co

Chi

huah

ua

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Agu

asca

lient

es

Coa

huila

de

Zara

goza

Baj

a C

alifo

rnia

Nue

vo L

eón

Dis

trito

Fed

eral

Wei

ghte

d A

vera

ge

2004

MxP

per

cap

itaRamo 12 Ramo 33 Seguro Popular State Contribution IMSS-Oportunidades IMSS ISSSTE PEMEX

 Note: Ramo 12, FASSA, and state contributions exclude Seguro Popular.   Seguro Popular  includes the federal and state resources.  States are arranged with the highest poverty rates on the left and lowest on the right, according to the CONAPO index of marginality. Source: SHCP and World Bank staff calculations. 

V. SOCIAL INFRASTRUCTURE FUND (FAIS) 

Investments in social infrastructure face somewhat different challenges in terms of  service  delivery.    They  mostly  are  and  always  have  been  delivered  by  local governments,  in  contrast  to education and health, where  federal programs previously were passed down  to  the  states with personnel, plants,  and  funding.   Also  for  social infrastructure,  the  specific  services  and  corresponding  outcome  measures  are  not uniquely defined, as they are substantially with education and health. 

FAIS resources have been increasing in real terms at a rate of 5.3 percent a year.  As shown on 0,  the  federal government  increased social  infrastructure expenditures  in real terms from MxP$165 per capita  in 1998 to MxP$223 per capita  in 2004.   The Fiscal Coordination Law states that the FAIS should be 2.5 percent of the projected recaudación federal participable  in  the Ley de  Ingresos  (which  is part of  the  total revenues  that can be shared with  other  levels  of  government).11   Therefore,  FAIS  increases  over  time with total  revenues  and  becomes  a  cyclical  type  of  revenue  for  subnational  governments.  FAIS resources are distributed through two funds: FISE, which is distributed to the state governments, and FISM, which is the municipal component.   FISM is by far the largest share  of  FAIS,  comprising  about  88  percent  of  it.    The  share  of  FISE  and  FAIS  is 

                                                      11 Historically, FAIS has constituted less than 2.5 percent of participaciones in some years, which might be due to the difference between estimated and observed.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 38 

determined by the Fiscal Coordination Law.  In terms of the quality of expenditures, it is not known how the municipalities and states use FAIS resources.  

The  law  asserts  clearly  that  the  states  and  the municipalities must  report  to SEDESOL how  they used  the  FAIS  resources.   Also,  the  congress  of  each  state has  a comptroller’s  office  (ORFIS), which  is  independent  of  the  state  executive  government and monitors how municipalities and the state government use public resources; thus, in theory, these offices have information on how the municipalities and the state spend the FAIS resources.   Still, some states do not report to SEDESOL how FAIS resources have been  used.   Nonetheless,  it  should  be mentioned  that  it  corresponds  to  SEDESOL  to request this information. 

Figure 2.14. FAIS Expenditures, 1998‐2004  

150

160

170

180

190

200

210

220

230

240

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2004

MxP

per

cap

ita

 Source: SHCP. 

FAIS  funds  are  distributed  to  the  states  through  a  formula  based  on  poverty indicators  and  the  states  to  the municipalities  distribute  it  in  a  similar way,  but  the problems are in terms of incentives and in terms on how the FISM is distributed at the state  level.    The  formula  rewards  the  poorest  states,  but  it  does  not  provide  the incentives  to  invest  in  quality  infrastructure.    Also,  the  FISM  is  not  necessarily distributed to the all the municipalities according to their poverty  level; for example, a poor municipality  in  one  state  could  receive  less  than  another municipality with  the same degree of poverty  in another state  if the allocation formula they use to distribute the FAIS resources is different.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  39

Figure 2.15. Distribution of FAIS per Capita, 2004  

0

100

200

300

400

500

600

700

CHIS

GRO

OAX

VER

HGO

SLP

PUE

CAMP

TAB

MICH

YUC

ZAC

GTO

NAY

SIN

QRO

DGO

TLAX

MOR

QRO

O

MEX

COL

TAMPS

SON

JAL

CHIH BCS

AGS

COAH BC NL

DF

NAT

MxP per Cap

ita

 Note: States are arranged with the highest poverty rates on the left and lowest on the right, according to the CONAPO index of marginality. Source: SHCP. 

FAIS is the largest program for the provision of social infrastructure (see Figure 2.16),  representing  about  63  percent  of  federal  expenditures  on  social  infrastructure.  Although it is relatively small, about 0.35 percent of GDP and about 10.5 percent of total public investment, FAIS is a major source of revenues for poor municipalities.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 40 

Figure 2.16. Federal Expenditures on Social Infrastructure 

63%

18%

17%

2%

FAIS

Education Infrastructure

Water supply and sewage

Electricity infrastructure

 Note: This does not include all items considered as social infrastructure in the Fiscal Coordination Law. Source: SHCP. 

VI. ALIANZA PARA EL CAMPO:  RURAL DEVELOPMENT PROGRAM 

The  Rural  Development  Program  expenditures  have  been  increasing  in  real terms at a  rate of 20 percent a year.   Participation varies greatly according  to state, as does states’ own funding.   Federal funds are allocated to states according to a formula that includes variables related to agriculture, livestock, and rural development factors in the states as well as to efficiency of operation and state participation.12   The three main Alianza  subprograms  are  decentralized  and  are  largely  implemented  by  the  state authorities.  State trust funds are responsible for the financial management and, through technical  committees,  for  the  approval  of  farmers’ proposals.    Since  2003, part  of  the funding  of  the  Rural  Development  Program  started  going  to municipal  authorities.  States  generally  complain  that  excessive  rules  and  regulations  hinder  the implementation and adaptability of the program.  

Alianza  is  not  a  targeted  program;  only  the  Rural  Development  Program  is.  Figure 2.17 shows the value of public Alianza funding per capita of rural population for decentralized programs.   More marginal  states  tend  to  receive more  funds per  capita than less marginal ones.  In fact, the correlation coefficient between the ordering of states according to their well being and the average amount per capita of decentralized Alianza funding received in 2001–05 is 0.74—that is, it is positive and large.13   Furthermore, the coefficient  increased steadily between 2001 and 2005  from a value of 0.64  in 2001  to a value  of  0.78  in  2005.   On  the whole,  according  to  a  targeting  criteria  based  on  state marginality, the decentralized funding of Alianza is regressive and increasingly so.                                                        12Details of this formula are provided in Box 2 of the rural development chapter in Volume II of this report. 13Spearman’s rank order correlation coefficient.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  41

The Rural Development Program is relatively small in size, but it is comparable with  the other programs  (see Figure 2.18).    It  represents about 31 percent of  the  total expenditures in Alianza for the average since the program started until 2004.  Today it is about 40 percent  larger  than what was  invested  in Programa de Empleo Temporal  (PET).  Nevertheless, the  latter has been decreasing significantly since 2001.   Procampo remains the  largest  program  in  agriculture  and  is  about  five  times  larger  than  the  Rural Development Program. 

Figure 2.17. Decentralized Alianza Funds per Head of Rural Population, Federal and State Contributions, Average 2001‐2005 

0

100

200

300

400

500

600

700

800

MxP

per

Uni

t of R

ural

Pop

ulat

ion

Federal State 

Note:  States  are  arranged  in  order  of  decreasing  degree  of marginality  from  left  to  right,  according  to CONAPO’s 2000 marginality index. Source: SAGAR and World Bank staff calculations. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 42 

Figure 2.18. Federal Expenditures on Principal Programs in Agriculture, 1996–2004 

0

50

100

150

200

250

300

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2004 M

XP per Cap

ita of R

ural Pop

ulation

Rural Development Other Alianza Procampo Programa  Empleo Temporal

 Source: SHCP. 

VII. TOWARD A NEW FISCAL FEDERALISM THAT WILL  IMPROVE THE ACCESS OF THE POOR TO OPPORTUNITIES  

A workable  long‐term model  for Mexico should be consistent with  the existing values and norms as well as with the emerging pressures on the Mexican federation.  It has  four  general  principles:  tax  decentralization,  fiscal  equity,  conditional  citizenship transfers,  and  transitional  guarantees.    The  discussion  here  mentions  only  the  key features of  the model, which  is amenable  to alteration, and some of  the  forces driving it.14  

Tax Decentralization  

The first principle is to devolve more taxation authority to the states.  In terms of the  accountability  relationships  described  in  Chapter  1,  this  approach  has  several advantages.    First  of  all,  transfer  dependence  obscures  the  relationship  between  the sources  of  funds  and  the provision  of  services.    For  example,  state policymakers  can deflect the blame for the quality of service provision to the national authorities claiming that  funding  is  insufficient  from  national  transfers.   Citizens/clients  can  then  become confused on how to voice concerns over the quality of services.  Secondly, power to tax at  the  state  level  implies  that  tax policy making enters  the  state  level political debate.  The necessity of paying taxes to the state government provides an incentive for citizens to become more involved in the decision making process for public services and attempt to  influence  providers:    they  see  that  it  is  the  use  of  “their  money”  that  is  under consideration.  The problem arising from tax power devolution, if implemented, is that the well‐endowed states will have access  to more  revenues per capita  than  the poorer states.  Thus accommodating one pressure in the federation would create another.  What is the best way to address this emerging challenge to horizontal balance?                                                        14 For more detail see Giugale and Webb 2000; World Bank 2004e; and Webb, Gonzalez and Rosenblatt, 2004. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  43

Equalization and Fiscal Equity  

The second principle or component of  the model  is an equalization program  to offset the horizontal imbalances arising from increased state taxation autonomy.  Three implications follow.  First, these equalization payments must be unconditional (without central government earmarking), since the tax revenues of the richer states are likewise unconditional.  Second, the existence of an equalization program will (or should) mean that all states are in favor of tax decentralization—richer states because they can pocket their per capita revenues in excess of the national average and poorer states because they receive unconditional equalization payments that bring their per capita revenues up to this national  standard.   Third,  this  can be a  revenue‐neutral  exercise  from  the  federal government’s standpoint.  The enhanced taxation autonomy of the states as well as the equalization transfers can come out of reductions in the existing participaciones. 

Although  this  low‐fiscal‐capacity  compensation  is  termed  an  equalization payment, in reality it is more like a social transfer, since it allows low‐tax‐capacity states to  be  put  on  some  socially  determined  equal  footing  with  high‐tax‐capacity  states.  Moreover, this equalization standard is, in principle, quite flexible—for instance, it could be defined in terms of the top 10 states rather than the all‐state average.   

Equalization  transfers provide  a  substantial  compensation  to  the poorer  states already, compared to where they would be without it.  The next step for Mexico would be to make the transfers more uniform to places with the same degree of poverty (with a formula like that for FAIS) and to decide if the degree of compensation is enough.   

The  international experience has various examples of transfers adjusting for the estimated  cost  of  providing  services,  some  giving more  to  densely  populated  areas (Germany) and some giving more to sparsely populated areas (Australia).  In the case of Mexico,  the main problem seems  to attract staff to  the remote areas, so  that  is perhaps where the higher transfers per capita should go.  The most important thing is to have a transparent formula for the adjustments, if any, and to review it periodically to check if it is having the desired effects. 

Conditional Citizenship Transfers 

With much of the social cohesion of the federation addressed in the context of the tax‐autonomy‐cum‐equalization  context,  the  stage  is  now  set  for  a  new  approach  to conditional transfers, namely that they should be equal per capita across all states.  Their conditionality  is predicated on the assumption that they are designed to deliver public goods  (health, education) equally  to all Mexicans.    It would be possible  to define  this aggregate transfer in terms of specific public goods, along the lines of the Ramo 33 funds.  Although  strict  conditionality might  apply  at  the  outset,  the  spirit  of  this proposal  is eventually to define conditions as a set of agreed‐upon principles relating to minimum acceptable standards for these expenditures.  This would allow states some flexibility in 

Decentralized Service Delivery for the Poor 44 

determining the most efficient way to achieve these standards and principles.  As will be discussed in the accountability framework in Chapter 4, there are interests, like teacher unions,  that may  oppose  or  delay  a  transition  of  this  sort,  since  they may  be more concerned with resources allocated according to the number of teachers. 

Transitional Guarantees  

This final principle concerns a transitional solidarity program for the states and perhaps  for  the  federal government as well.   There would be winners and  losers  in a direct transition to any model, although under reasonable assumptions the steady state could be a win‐win solution for all.  Appropriate transitional mechanisms are therefore needed to make the change generally desirable and politically acceptable. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  45

CHAPTER 3 

PERFORMANCE OF THE SECTORS 

This chapter examines the performance of the sectors and programs described in Chapter  1  in  relation  to poverty  in Mexico.    In  all  sectors,  coverage  and  targeting  of services has improved, but there is little evidence that quality has improved, with a few exceptions.  There is evidence that performance of the services varies across the country, and this variation is not linked solely to the states’ income per capita.  

In education,  the gap  in primary education coverage between  the poor and  the rich  states  has  narrowed  since  decentralization.    Equity  in  coverage  has  improved, perhaps  in  part  due  to  the  cumulative  effect  of  the  compensatory  programs  that encourage the poor to get education and health care. Efforts to increase lower‐secondary schooling for the poor still confront significant challenges.   Quality of education  is  low by  international  standards  even  after  controlling  for  Mexico’s  level  of  income, particularly for the poor, which exacerbates problems of access.  The rapid expansion of the telesecundaria system, which offers schooling for the rural poor,  is worrisome given the students’ low level of achievement.  Despite important institutional limitations in the decentralization  process,  local  innovations  have  helped  some  states  to  improve performance.    In  addition,  some  federal  educational  programs  are  stimulating discussion about how to  improve school management and  learning achievement.   Still, the  challenge  is  to  ensure  that better quality becomes  systemic,  to  avoid  exacerbating regional differences.  

With  respect  to  health,  life  expectancy,  infant  mortality  and  other  outcome indicators have  improved  in  the  last decade, due  in part  to  the  success of  centralized programs,  such  as  the  vaccination  program.   Maternal mortality,  however,  has  not improved  significantly  in  the  last  15 years  and  is  closely  related  to  the quality of  the health service.   There are a lot of data about the overall population, but having several different systems of provision (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS‐Oportunidades, and state health systems)  makes  it  difficult  to  establish  a  relationship  between  the  institutional arrangements and their outcomes.1  A longitudinal health analysis based on a sample of six  states  found,  first,  that  there  are  important  differences  in  health  outcomes  and indicators across states, and the differentiation is not necessarily between the poor and the rich states.  Second, the evolution of health performance in high‐ to medium‐income states  such  as  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and  Tabasco  has  not  been  even  nor 

                                                      1 SSA is working on compiling health indicators by institution.  SSA expects to publish its progress on this front at the end of the year. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 46 

significantly better compared to the rest of the country.  Third, these states seem to be far advanced  in  the decentralization process, are  investing considerable  resources  in  their health  systems,  and  have  reallocated  resources  relatively  effectively,  into  preventive versus  curative  expenditures.  A  new  federal  program—Seguro  Popular—distributes funds to states based on the location of patients that choose to affiliate and is helping to increase coverage among the population without social security coverage and to reduce catastrophic health expenditures (for details see Arredondo 2005 and Chapter 4).  

In social  infrastructure, coverage has  improved, although  it continues to be  low for  the  poor.    FAIS  is  an  important  financing  source  for  local  social  infrastructure investment in the poorest municipalities, and it is, in general, well targeted according to the level of marginality.  However, the significance of FAIS in the overall availability of municipal  financial  resources  varies  by  sector  and  size  of municipality.   The  sectoral allocation of the FAIS investment (water versus roads versus housing upgrading) is not generally correlated with lack of coverage in that sector, although this finding varies by state and sector.   A potential explanation  is  that municipalities have several sources of funds  for  investment  in social  infrastructure, not  just FAIS, and another explanation  is that FAIS institutional arrangements vary from state to state.   

Production‐oriented rural development programs have the potential to improve income opportunities for the poor.  However, decentralization of the Rural Development Program, one of the programs of Alianza, has not had a noticeable impact on outcomes.  First, the program is not well targeted to the poor.  Second, qualitative evaluations show an  effect  on  productivity,  but  not  in  the  aggregate.    Third,  the  Rural  Development Program has been very difficult to operate at the local level because the center imposes many restrictions and rigidities on its implementation.  

Table  3.1  summarizes  the main  findings  of  this  chapter  in  terms  of  coverage, targeting,  quality,  and  efficiency  (mainly  allocation  of  resources  related  to  quality).  Annex 3.1 has a table that links available data sources with dimensions of performance.  However,  little  information exists on the performance of the programs at the state and municipal level; collecting this information systematically should be a priority.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  47

Table 3.1. Summary—Performance of the Sectors Dimension of performance analysis Sector/ 

program  Coverage / targeting  Quality   Allocation of resources Basic education 

Coverage is almost universal in primary. Coverage in lower secondary is still low for the poor. 

Quality of education is low by international standards and controlling for income level. 

The bulk of spending is distributed inertially: Increase in spending per student reflects increases in wages. Test results are not correlated with spending per student. 

Health for the population without social security coverage 

Much of the population, especially the poor, remains without access to social security coverage and faces high out‐of‐pocket expenditures. 

Important differences in outcomes and indicators, not necessarily between the poor and the rich states; also uneven through time. 

The bulk of spending is mainly distributed inertially.  However, spending per capita for the population without social security coverage has doubled in the last decade. 

FAIS—social infrastructure 

FAIS is well targeted according to the level of marginality.   

No data to assess quality of the projects funded by FAIS. Although several World Bank reports, such as IPER (2005), document the low quality of infrastructure services.  

Basic social infrastructure spending per capita has increased in real terms. Controlling for needs, resources are being allocated to the coverage of basic social services. 

Desarrollo Rural of Alianza para el Campo 

The program is not well targeted to the poor. 

Some perceived effects on outcomes, such productivity and wages. However, there are no clear standards for output and thus no concrete indicators of quality. 

Resources are allocated to states according to a highly complicated formula that includes among other variables, agricultural GDP, harvested land, irrigated land, number of production units, and state contribution. 

I. EDUCATION 

Basic  education  (primary  and  lower  secondary)  is  fundamental  for  poverty alleviation because education is a major determinant of earnings.  Lack of education and low‐quality education contribute greatly  to earnings  inequality.    In Mexico, close  to 70 percent of public school students  (92 percent of  the  total) come  from poor  families.   In 

Decentralized Service Delivery for the Poor 48 

2005, Mexicans over 15 years of age had, on average, more than eight years of education, but the average hides major variations.   For example, in 2004 there was a steep income gradient: persons 25–65 years old  living  in  the  top 10 percent of households had 12.6 years  of  education,  while  those  living  in  the  bottom  10  percent  had  3.7  years.  Nonetheless, over time, average schooling has increased, particularly in the bottom and middle distribution of income (see Table 3.2).  

Table 3.2. Average Schooling of 25‐65 Year‐Olds, by Income Decile, 1984‐2004 Decile  1984  1992  2000  2002  2004 

I  2.1  2.2  2.8  3.2  3.7  II  2.3  3.0  3.7  4.2  5.1  III  3.0  3.6  5.0  5.0  5.8  IV  3.0  4.2  5.6  5.6  6.1  V  3.6  4.8  6.2  6.5  6.7  VI  4.1  5.3  6.9  6.8  7.3  VII  5.0  6.0  7.4  7.4  7.8  VIII  6.2  6.8  8.3  8.2  8.6  IX  7.2  8.2  9.5  9.8  10.1  X  8.6  10.8  12.1  12.0  12.6  

Average  6.5  8.6  9.3  8.8  8.9 Source: World Bank staff calculations from ENIGH.  

Also  there  is  important  variation  in  years  of  schooling  across  regions.    For example, in certain states, more than 60 percent of the population 15 years and above do not have a lower‐secondary education (see Figure 3.1). 

Figure 3.1. Population Over 15 Years Old without a Lower Secondary Education, 2005 

 Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  49

Coverage and Targeting 

Mexico’s basic education system has expanded strongly since 1980, as evident in gross enrollment, which expanded from 18 million to 25 million students between 1980 and  2005.   Mexico  has  achieved  close  to  universal  primary  education  and  expanded lower‐secondary  education.    In  the  last decade, progress  in  basic  education  has  been particularly  important  in  the  less‐developed  regions  of  the  country,  and  the  gaps between richer and poor states are shrinking (see Figure 3.2).2  

Figure 3.2. Coverage Ratio of Basic Education, 3 to 15 year olds, 1991‐2004 

65

70

75

80

85

90

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Percentage

Very  Low Low Medium High Very  High 

Note: The trends are simple averages of states grouped by their marginality status, as defined by CONAPO 2000. Source: World Bank staff estimates based on CONAPO 2000 and SEP. 

However, coverage of net enrollment  in  lower secondary  is still  low among the poor.  In 2004, the lower‐secondary net enrollment rate for the extreme poor was around 56 percent compared with 83 percent for the non‐poor (see Table 3.3).  

                                                      2 For Figure 3.1 and Figure 3.2, the 2000 marginality index among states is used: very low: Distrito Federal, Nuevo León, Baja California, and Coahuila;  low: Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua,  Jalisco, Sonora, Tamaulipas, Colima, and Estado de México; medium: Quintana Roo, Morelos, Tlaxcala, Durango, Querétaro,  and  Sinaloa;  high: Nayarit, Guanajuato, Zacatecas, Yucatán, Michoacán,  Tabasco, Campeche, Puebla, and San Luis Potosí; very high: Hidalgo, Veracruz, Oaxaca, Guerrero, and Chiapas.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 50 

Table 3.3. Enrollment Rates in Basic Education, 2004   Primary (ages 6–11)  Lower secondary (ages 12–14) Poverty status  Urban  Rural  National  Urban  Rural  National Extreme poor  94.5  93.8  94.1  59.0  54.0  55.9 Moderate poor  96.1  96.8  96.4  74.1  66.8  71.2 Non‐poor  95.1  95.6  95.2  81.9  84.5  82.8 Total  95.4  95.3  95.4  75.5  68.2  72.3 Note:  Poverty  calculated  using  SEDESOL’s  food‐  and  asset‐based  poverty  lines  and  current  income  per capita, using trimester income as reported by INEGI.   Urban areas are localities with 15,000 inhabitants or more, using INEGI’s classification.  Source: World Bank staff calculations from ENIGH 2004.  

Quality 

Rigorous analysis of the quality of education being provided is relatively recent in Mexico,  in part because very  little  information has been disseminated.   Since 1998, researchers have had access to standardized tests conducted by the General Direction for Evaluation  in  SEP.    Since  then,  a  significant  amount  of  data  has  been  collected,  and technical  capacity  for  measuring  learning  achievement  has  been  developed.    The National  Institute  for  Education  Evaluation  (INEE)  is  currently  undertaking  a  study comparing  the  results  of  the National  Standards  Test  (Estándares Nacionales)  for  2000 with  the  results  of  new  tests  taken  in  2005, which were  designed  to  be  comparable.  Results are forthcoming. 

Mexico’s  participation  in  the  Organization  for  Economic  Co‐operation  and Development’s  Program  for  International  Student  Assessment  (PISA)  since  2000 provides a good basis for measuring, benchmarking, and assessing the determinants of the  quality  of  education.    PISA  provides  a  measure  of  reading,  mathematical,  and scientific  literacy  for  a  nationally  representative  sample,  comparable  across  teens  15 years  old  in  different  countries.    Students  from  Mexico  and  other  Latin  American countries  are  among  the worst  performers.    Overall, Mexican  students,  on  average, perform  as  well  as  students  from  other  middle‐  and  low‐income  Latin  American countries that participate in PISA, with the exception of Uruguay.  

Furthermore,  there  has  been  little  improvement  since  the  first  PISA  test was administered  in  2000.   The  results of PISA  2003  confirm  these poor  results.3 Mexico’s performance  in  all  three  subjects declined,  although  this may be because  enrollments increased  during  the  same  period  by  about  5  percentage  points.4 While Mexico  has relatively  poor  performance,  these  results  have  very  low  dispersion,  compared with 

                                                      3 PISA 2005 results are forthcoming in August 2006. 4 According  to  the ENIGH, enrollment  in  lower secondary  for children 12–14 years old  increased  from 70 percent in 2002 to 72 percent in 2004 at the national level.  In rural areas, enrollment increased from 59 to 68 percent.  In upper secondary for children 15–17 years old, enrollment increased from 45 percent in 2002 to 48 percent in 2004.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  51

those  of Brazil  and Uruguay.5    Figure  3.3 provides  the  results  for math  (reading  and science show similar patterns).  

Figure 3.3. Math Scores in PISA and Dispersion across Countries, 2003 

300

350

400

450

500

550

600

240 260 280 300 320 340 360 380

Dispersion (difference between top and bottom 5%)

Scor

e

MEXICO

Finland

Indonesia

Thailand

Tunisia

Serbia

Uruguay

Brazil

Turkey Greece

Belgium

US

Italy

Hong Kong

GermanyIreland

Canada

Latvia

Macao

Korea

Netherlands

RussiaPortugal

Japan

Czech

Australia

HungarySwedenIceland

Denmark

Poland

Spain

SwitNew Zealand

Norway

AustriaFrance

 Source: PISA. 

Relative to other OECD members, Mexico’s performance in relation to GDP per capita suggests that it is performing far below its potential (see Figure 3.4).  

                                                      5 The level of equity in Mexico has been a subject of debate.  Although Mexico’s enrollment is much lower than that of comparators such as Brazil, with many of the more disadvantaged children not attending school (OECD 2005b), simulations using the change in enrollment between PISA 2000 and 2003 indicate that, while dispersion has  increased, Mexico  remains  in  the quadrant occupied by  countries with  relatively  low  test score  inequality and  is not significantly different  from Portugal and Spain.   Additional analysis based on relative  performance  by  socioeconomic  groups  shows  significantly  less  variation  in  Mexico  than  in Argentina and Brazil (World Bank 2000).  

Decentralized Service Delivery for the Poor 52 

Figure 3.4. Performance in Mathematics in PISA and GDP per Capita, 2003 

0

100

200

300

400

500

600

0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

GDP per capita

Ave

rage

Mat

h Sc

ores Mexico

LuxembourgNorwa

Indonesia

Rep. of KoreaJapan

LatviaFrance USA

New

 Source: PISA; EdStats. 

The high level of equity in results is also seen among Mexican states (see Figure 3.5).   While a small group of states (three or four) are relatively high performers and a small group of states  (four or  five) are relatively poor performers,  the vast majority of states  in Mexico have broadly similar  results.   Within‐state dispersion appears  to be a major  issue  in at  least  three states, but  these are not clustered  in any one performance group.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  53

Figure 3.5. Means of the Math Test Scores in PISA, by State, 2003 

Means of the Math Test Scores in PISA, by State GNP per-capita, 2003

250

300

350

400

450

500O

axac

a

Chi

apas

Gue

rrer

o

Tlax

cala

Nay

arit

Vera

cruz

de

Igna

cio

de la

Lla

ve

Taba

sco

Hid

algo

Zaca

teca

s

Pueb

la

San

Luis

Pot

osí

Méx

ico

Gua

naju

ato

Sin

aloa

Yuca

tán

Mor

elos

Dur

ango

Col

ima

Jalis

co

Prom

edio

Nac

iona

l

Tam

aulip

as

Son

ora

Que

réta

ro A

rteag

a

Baj

a C

alifo

rnia

Agua

scal

ient

es

Baja

Cal

iforn

ia S

ur

Chi

huah

ua

Coa

huila

de

Zara

goza

Qui

ntan

a R

oo

Cam

pech

e

Nue

vo L

eón

Dis

trito

Fed

eral

States

Mat

h sc

ores

 Source: PISA.  

Figure 3.6 shows test scores by type of school system, not controlling for relevant factors.    It  shows  that  telesecundarias,  one  of  the  fastest‐growing  secondary  school systems  (around  20  percent  of  total  secondary  enrollment),  are  the worst‐performing type of school system.   Math scores  for students  in  telesecundarias are, on average, 100 points lower than those of students in general high schools, almost 150 points lower in reading, and about 100 points lower in science.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 54 

Figure 3.6. Test Results by Type of School, PISA 2003 

0 50

100 150 200 250 300 350 400 450 500

Math Reading ScienceUpp

er S

econ

dary

Tech

nica

l

Upp

er S

econ

dar y

Gen

eral

Upp

er S

econ

dar y

Ave

rage

Tech

nica

lPr

ofes

sion

al

Trai

ning

for

Wor

kers

Nat

iona

l Ave

rage

Low

er S

econ

dar y

Gen

eral

Low

er S

econ

dar y

Tech

nica

l

Low

er S

econ

dary

A

vera

ge

Low

er S

econ

dary

F

or W

orke

rs

Tele

secu

ndar

ia

Reading

Math

Science

 Source: World Bank, 2005b. 

Controlling  for relevant school and  individual characteristics, all other  types of schools have  a  significant  learning  advantage  over  telesecundarias  (see  Figure  3.7).    In math,  the advantage  is only  statistically  significant  for upper‐secondary  technical and general high schools, technical professional schools, and training for workers programs (bachillerato  técnico, bachillerato general, profesional  técnico, and capacitación para el  trabajo).  That  is,  there  is  no  significant  difference  between  types  of  lower‐secondary  school (secundaria general and técnica and secundaria para trabajadores) after controlling for other factors.    But  for  science  and  reading,  telesecundarias  have  a  significant  disadvantage relative  to  all  other  types  (except  training  for workers).   Analysis  of  the PISA  results undertaken by  INEE also shows  that  telesecundarias perform worse  than other  types of schools:  89  percent  of  telesecundaria  students  are  not  competent  in  mathematics, compared with 71 percent of students in general secondary schools (INEE 2005).  

Decentralized Service Delivery for the Poor  55

Figure 3.7. Performance Advantage (percentage) of Different Types of Schools Compared with Telesecundaria 

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Upper Secondary

General

Upper Secondary

Technical

TechnicalProfessional

LowerSecondary

General

LowerSecondary

Technical

Training for workers

Reading Math Science 

Note: Controlling for other significant factors. Source: World Bank, 2005b. 

Some  state,  both  rich  and  poor,  are  introducing  local  innovations  to  improve their  basic  education  system,  such  as Aguascalientes,  Colima6, Nuevo  León, Distrito Federal,  and Quintana Roo.   The  annex  to  this  chapter  shows  an  inventory  of  states’ institutional arrangement after decentralization. The first four states ranked at the top of the PISA scale, while the last state is very close to the national average.  These states are working  to  improve  learning  achievement  on  several  fronts,  such  as  improving pedagogy practices, evaluation, and hiring of teachers.  

In Aguascalientes, initiatives started after decentralization were intended to push decentralization  of  administration  and  pedagogy  to  the  regional  level.    One  of  the benefits was to increase control over human resources and to gain fiscal resources (about 9 percent annually) to fund local initiatives.  These include a program of teacher training that  helped  32  percent  of  state  teachers  to  pass  the  first  national  testing  in  1996, compared  with  only  8  percent  nationwide,  and  the  incorporation  of  learning technologies  in  the  schools,  student  testing,  and  social  participation.    More  recent initiatives  include  pushing  to  incorporate  local  schools  into  the  national  program Enciclomedia (basically interactive textbooks), a locally financed effort to teach English in primary school (in contrast to the national curriculum, which incorporates English only in lower‐secondary school), and the application of exams to newly graduated teachers.  

                                                      6 Colima is the best performer but only ranks 14th in GDP per capita. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 56 

In Quintana Roo, the local innovations started in 1999.  Improvements since that time  have  been  notable,  particularly  in  comparison with  other  southern  states.    The centerpiece  of  its  efforts  has  been  at  the  school  level,  where  directors  have  been “empowered.”    Along  with  accountability  for  school  performance,  directors  have received  extensive  training  from  national  and  international  experts  on management, leadership,  team work,  and  strategic planning.   Fiscal  resources have been  channeled directly  to schools, and 80 percent of schools have been  incorporated  in PEC.   A  trust fund has been created  for handling contributions  from parents and  the private  sector.  An  extensive  system  of  student  testing  has  been  established  for  all  grades  and  all schools,  with  the  results  fed  back  into  local  plans  for  quality  improvement  and publicized.   A  state‐level  council  for  social participation has been  created with heavy involvement  of  education  specialists  and  the  private  sector,  which  serves  as  an important counterbalance  to  resistance  from organized  labor.   Municipal governments have  also  been  enlisted  in  the  effort  with  agreements  to  support  construction  and maintenance of  school  facilities.   Administrative  reforms have  facilitated  this process, notably with programs of professional development for administrative staff and results‐based budgeting. 

Preliminary  evidence  on  federal  programs  such  as  the AGEs  and  PEC might continue stimulating discussion about how to implement policies that encourage greater participation  of  schools  in  their management.   Both  the AGEs  and PEC  are  trying  to increase  school  autonomy,  local  power,  and  parental  participation.    According  to beneficiaries and a previous analysis, the AGEs have increased parents’ participation in school‐related  activities,  improved parent‐teacher  relations—meaning  that parents  are more  likely  to  be  aware  of  the  teachers’  role  in  the  schooling  of  their  children—and encouraged more parental  involvement  in student  life;  that  is, parents are more aware about  their  children’s  performance  in  school  and  are more  likely  to  insist  that  their children  fulfill  academic obligations  such  as homework.   AGE  substantially  improves learning outcomes, even after controlling for other  interventions such as Oportunidades, suggesting  that  decisions  to  decentralize  education  to  local  levels  can  have  positive impacts on outcomes (World Bank 2006b).  

PEC  reduced  dropout  rates  by  0.41  percentage  point,  failure  rates  by  0.88 percentage point,  and  repetition  rates  by  1.04 percentage points  (World Bank  2006b).  Loera  (2005)  also  analyzed  the  changes  in  management,  teacher  practices,  social participation,  external  efficiency,  and  educational  achievement.   Variables  such  as  the school director’s ability to lead the transformation of the school community and teachers planning  their  lessons  to  include  alternatives  that  consider  the  diversity  of  their students,  exhibited  a  positive  and  statistically  significant  increase  over  the  first  three years  of  the  program.    The  factors  that  positively  influenced  outcomes  include: improvements  to  school  infrastructure  and  security,  teachers’  high  expectations  that their students will do well, cultural capital  in  the home, didactic support  for  teachers, and a participatory learning environment.  While there is no similar information for non‐

Decentralized Service Delivery for the Poor  57

PEC schools, this nevertheless shows that PEC schools are moving in the right direction in improving the school climate and parental participation.  

An analysis of the determinants of school achievement shows how state actions can  affect  learning  outcomes  (Table  3.4; Álvarez  et  al.  2006).   Only  two  variables  are significant:  (a) using  the state evaluation system  to provide  feedback  to schools and  to design interventions and (b) conflicts between the unions and the state.  These variables are significant: their coefficients are large, and their levels of significance are as high as or higher  than other variables,  such as educational  resources  in  the home or mother’s education.   The  full evaluation system has  the  largest  impact by  far.   This  is evidence that  states  can  take  significant actions  to  improve  their  school  systems by developing and using a state evaluation system.   Thus  institutions matter, but the most significant issues  are  relatively  low  cost  and  under  the  direct  control  of  state  authorities.    This makes  it  a  particularly  useful  investment  given  its  large  contribution  to  learning outcomes as well as the fact that it can be a very cheap investment. 

Table 3.4. State Actions as Determinants of Student Learning  Explanatory factor  Significant  Coefficient State accountability system     

Evaluation system (testing)  No   Dissemination of results  No   Feedback from schools  No   Complete process and design intervention strategies  Yes  13.1 

Conflict between state and union     Medium  Yes  4.6 Low  Yes  9.5 

Controls for:      Parental participation  incl.   Within‐state decentralization  incl.   Union influence to appoint teachers  incl.   Student characteristics  incl.   Family background  incl.   Home incentives and inputs  incl.   Observations    12,311 Source:  Álvarez et al. 2006.   

II. HEALTH 

Mexico’s  health  sector  over  the  past  two  decades  has  achieved  significant improvements  in  the health  status of  the population, broader access  to basic  services, and support for important public health measures.  Life expectancy increased more than eight years in the last two decades.  Infant mortality decreased 62 percent from 1980 to 2004, and immunization among infants has become nearly universal, at 95.4 percent (see Figure 3.8; SSA 2005).   Over  the  last decade,  the mortality  rate  for children under age 

Decentralized Service Delivery for the Poor 58 

five fell around 20 percent, and mortality from diarrhea and pneumonia fell more than 70 percent (World Bank, 2004a).  Vaccine‐preventable diseases declined drastically, with no cases of polio or diphtheria since 1993.  Maternal mortality, however, which is related to  the  quality  of  the  service,  has  remained  at  high  levels  according  to  international standards (Table 3.5).  The Millennium Development Goal on maternal health proposed to reduce maternal mortality by two‐thirds from 1990 to 2015.  With only a reduction of 30 percent in the last 15 years, however, Mexico will probably miss this goal.   

Figure 3.8. Life Expectancy and Mortality, 1990–2004 

69

70

71

72

73

74

75

76

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Life Exp

ectancy

0

10

20

30

40

50

per 1

,000

Life  Expentancy Infant Mortality Probability to Die  Before  Age  5 

Source: DGIS, SSA 2006. 

Table 3.5. Maternal Mortality Rates in OECD Countries, Early 2000’s (per 100,000 live births) 

Australia   4.8  Korea   15 Austria   2.6  Luxembourg   18.6 Belgium   8.6  Mexico   65.2 Canada   7.8  Netherlands   9.9 Czech Republic   3.2  New Zealand   8.8 Denmark   13.6  Norway   5.3 Finland   5.4  Poland   5.4 France   6.5  Portugal   2.5 Germany   2.9  Slovak Republic   7.9 Greece   6  Spain   4.2 Hungary   8.3  Sweden   4.4 Iceland   0  Switzerland   6.4 Ireland   11.6  Turkey   49.2 Italy   2.7  United Kingdom   6 Japan   7.3  United States   9.9 Average without Mexico  8.4  Standard deviation without Mexico  8.8 

Source: OECD 2005c.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  59

Figure 3.9 and Figure 3.10 illustrate the inequity in the system: the health status of  the poor  is much  lower  than  the health  status of  the non‐poor,  and  the poor have higher and more frequent catastrophic expenditures on health, which are defined as 30 percent of disposable consumption, after spending on food, education and housing.  

Figure 3.9. Infant Mortality Rates by Municipality, 2000 

0

10

20

3040

50

60

70

80

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000

Net Income per Capita

Mortality Rate pe

r 1,000

 Source: CONAPO 2000. 

Figure 3.10. Share of Households with Catastrophic Health Expenditures, 1992‐2004 

0

1

2

3

4

5

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

 Source: Knaul, Arreola, and Méndez, 2005.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 60 

Coverage and Targeting  

Despite  substantial  progress  in  basic  health  indicators,  the  health  system  has weak  outcomes  for  the  poor  with  respect  to  health,  financial  protection,  and responsiveness.  Much of the population, especially the poor, remains without access to social  security  and  faces  high  out  of  pocket  expenditures.    In  addition,  institutional fragmentation  reduces  the  effectiveness  of  the  system  (see  Figure  3.11).    While households  with  workers  engaged  in  the  formal  labor  market  benefit  from  health insurance  through  either  IMSS  or  the  Instituto  de  Seguridad  y  Servicios  Sociales  de  los Trabajadores  del  Estado  (ISSSTE),  the  informal  sector—63  percent  of  the  working population according to ENIGH 2004—remains largely without social security coverage.  Coverage of the formal insurance system  is even more  limited  in certain regions of the country (see Figure 3.12).  

Figure 3.11. Population by Institution of Affiliation, 2004 

05

101520253035404550

IMSS

ISSS

TE

Segu

roPo

pular

PEMEX

,SE

DEN

A, a

ndSE

MAR

State Sy

stem

s

IMSS‐

Opo

rtun

idad

es

SSA and State

Ministries

Insured Uninsured

Millions

 Note: Some people are affiliated with more than one institution.  Source: SSA 2005. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  61

Figure 3.12. Population without Social Security Coverage, 2005 

 Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005. 

Access  to  basic  health  care  remains  sporadic  in  certain  parts  of  the  country.  Indicators of health outcome  in Chiapas, Oaxaca, and Guerrero continue  to  lag behind the national average.  In fact, these states are at the bottom of the list of states ranked by life  expectancy  at  birth  (see Table  3.6)  and  at  the  top  in  terms  of maternal mortality.  Nevertheless,  recent  evidence  indicates  that  the  gap  in  life  expectancy  between  the national average and each of these three states is narrowing. 

Table 3.6. Life Expectancy at Birth, 1990–2005    1990  1995  2000  2005 National  71.2  72.7  74.0  75.4 Chiapas  68.7  70.6  72.3  73.9 Guerrero  69.3  71.0  72.5  74.1 Oaxaca  68.9  70.9  72.5  74.1 Lowest‐highest life expectancy (excluding Chiapas, Guerrero, and Oaxaca) 

69.9–73.6 

71.6–74.2 

73.1–75.4 

74.6–76.6 

Source: DGIS, SSA 2006. 

Perceived Technical Quality 

Table  3.7  and  Table  3.8  show  some  indicators  of  quality  for  different  health systems.   In some  indicators, such as waiting times and perceived quality by the poor, IMSS‐Oportunidades has ranked a bit better than the other systems.  IMSS‐Oportunidades is different  from  the other systems  in  terms of structure and  financing, as discussed  in Chapter 4.    

Decentralized Service Delivery for the Poor 62 

Table 3.7. Indicators of Quality, by Health System, 2003 

Indicator  SSA  IMSS  ISSSTE IMSS‐

Oportunidades  Others 

Waiting time for a consultation   28.17  15.23  30.54  18.01  33.75 Waiting time for an emergency   17.42  15.47  25.96  17.55  22.05 Percent of users satisfied with waiting time for a consultation 

92.1  87.4  90.1  97.4  89.7 

Percent of users satisfied with waiting time for an emergency  

87.1  87.2  85.5  94.0  87.0 

Source: SSA 2005. 

Table 3.8. Perceived Quality of Care by Health Care Provider, 2000   Percent of individuals responding 

Program   Very good  Good  Average  Poor  Very poor Average to very poor 

IMSS‐Oportunidades 

4.2  76.7  18.5  0.6  ...  19.1 

SSA/State Health Systems 

4.7  82.4  11.7  1.1  0.1  12.9 

Private  10.7  78.4  9.3  1.6  …  10.9 Source: World Bank 2004d.  

Some health indicators in Figure 3.13 could eventually be improved as a result of decentralization.   Even some poor states such as Oaxaca show better performance than rich states such as Tabasco.  Caution should be taken in interpreting these trends.  Due to data constraints, we were not able to analyze the  link between a change  in policy at the state  level and a change  in service provision or utilization that,  in turn, could have an effect on health outcomes.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  63

Figure 3.13. Health Indicators, 1990‐2003  

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Infant M

ortality

 

0

5

10

15

20

25

30

35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Materna

l Mortality

 

0

100

200

300

400

500

600

700

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Diabetes Morbidity

  National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco

Decentralized Service Delivery for the Poor 64 

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Acu

te Respiratory D

isease M

orbidity

  

Source: Arredondo, 2005 estimates based on SSA data.  

There is also variation in other health indicators, such as the number of doctors per population and the number of beds per population, and in efficiency indicators, such as  hospital  use  and  rotation  (see  Figure  3.14  and  Volume  II  for more  details).    For coverage, measured  by  the  number  of  doctors  per  population,  two  rich  states  show opposite results: Jalisco has the highest coverage, and Baja California Sur has the lowest.  For efficiency, measured by hospital use and rotation (number of beds per new hospital patient), some rich states such as Jalisco7 and Baja California Sur, are below the national average, while  two of  the poorest  states, Hidalgo  and Oaxaca,  are  above  the national average.   This  reflects  the much  larger portion  of  the  state population without  social security coverage and hence constrained to using SSA or State Health Systems’ facilities. 

                                                      7 In 1997, Jalisco  integrated the Civil Hospital to the State Health System, thus  increasing rapidly the state health resources.   

National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco

Decentralized Service Delivery for the Poor  65

Figure 3.14. Health Indicators for Select States, 1990‐2001 

0500

1,0001,5002,0002,5003,0003,5004,0004,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Doctors per 1,000 in

habitants

 

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Beds per 1,000 in

habitants

 

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1995

1997

1999

2001

2003

Hospital O

ccup

ancy

 

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1999

2000

2001

2002

2003

Hospital R

otation

 

 

Source: Arredondo, 2005 estimates based on SSA data.  

National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco

Decentralized Service Delivery for the Poor 66 

Catastrophic health expenditures  follow a similar pattern as some of  the health indicators presented above.   Catastrophic health expenditures are high  for Oaxaca but also  for non‐poor states such as  Jalisco and Tabasco.   According  to Arredondo  (2005), and a summary table  in Annex 3.2, Tabasco, Jalisco, and Baja California Sur have been able  to  advance  further  in  the  decentralization  process  than  other  states  in  terms  of institutional organization, financial management, and allocation of resources.  However, their performance in health is poor in relation to their level of income per capita, to the amount of public resources invested in their health systems, and to the coordination of their health systems.  

Figure 3.15. Share of Households with Catastrophic Health Expenditures in Selected States, 2003   

0

1

2

3

4

5

6

Baja California Sur Colima Hidalgo Jalisco Oaxaca Tabasco

 Source: Arredondo, 2005. 

Recent health initiatives, such as Seguro Popular, are providing health coverage to the  population  without  social  security  coverage  in  an  effort  to  minimize  their vulnerability  to catastrophic or  impoverishing health expenditures and more generally to ensure equality of basic health opportunities.   Seguro Popular now  covers about 3.5 million households.8  Seguro Popular targets 90 percent of the households in the poorest two quintiles.    In contrast  to  the results  from administrative data, survey results show that, at this early phase, only 60 percent of the households insured by Seguro Popular are in  the poorest 40 percent of  the population.   More  important, other programs  such as Oportunidades and  IMSS‐Oportunidades appear  to be better  targeted and  therefore offer 

                                                      8 Affiliation to Seguro Popular is carried through two stages.  The allocation of federal Seguro Popular funds to the states and the corresponding state contributions are jointly defined by the federal and state governments through an Acuerdo de Coordinación.  Secondly, state health ministries set up Regímenes Estatales de Protección Social  en  Salud  (REPSS)  which  are  responsible  for  the  promotion  of  the  program  and  affiliation  of beneficiaries. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  67

opportunities  to  improve  the  targeting of Seguro Popular.9   Figure 3.16 and Figure 3.17 compare  the  distribution  of  Seguro  Popular  with  the  distribution  of  the  population without  social  security  coverage,10  of Oportunidades,  and  of  the  (use  of  the)  principal health  services  for  the  population  without  social  security  coverage  (SSA,  IMSS‐Oportunidades, Institutos Nacionales de Salud) and for the insured (IMSS, ISSSTE, PEMEX).  All data was obtained  from ENIGH on a  common methodological basis.   On  the one hand, Seguro Popular affiliation  in 2004 was more progressive  (pro‐poor)  than both  the overall use of (untargeted) SSA services and the distribution of the population without social security coverage—the long‐term target population of the program.  On the other hand,  the  observed  degree  of  progressiveness  of  Seguro  Popular  falls  short  of  that achieved by both Oportunidades and IMSS‐Oportunidades. 

Figure 3.16. Distribution of Seguro Popular and Oportunidades Beneficiaries of SSA Health Services and of the Uninsured Population  

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Seguro PopularUninsuredOportunidadesSP + OPUse of health services for the uninsured (SSA)

Note: Household deciles ordered by income per capita net of transfers.  Source: World Bank staff calculations using the Módulo de Programas Sociales of ENIGH 2004. 

                                                      9 A  recent  initiative  currently being discussed  is a proposal  to affiliate  IMSS‐Oportunidades’ patients with Seguro Popular (see Arredondo 2005). 10 In this analysis, a household is classified as insured if at least one of its members is covered by any of the public social security schemes or by private health insurance and as uninsured otherwise. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 68 

Figure 3.17. Concentration Coefficients for Seguro Popular and Other Health Programs, and the Uninsured Population 

Oportunidades

IMSS-Oportunidades

Seguro Popular

SSA total

Uninsured

IMSS

Pemex

SSA - Institutos Nacionales de Salud

ISSSTE

-0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6

Progressive (pro-poor) Regressive (pro-rich)

Note: In the case of health service providers, reported distributions refer to the use of services.  Population is ordered by income per capita net of transfers. Source: For Oportunidades, Seguro Popular, SSA, and the uninsured, authors’ calculations using ENIGH 2004 (including Módulo de Programas Sociales).  For the rest, Scott (2005), using ENIGH 2002 (including Módulo de Programas Sociales), except  IMSS‐Oportunidades and  Institutos Nacionales, which were obtained  from ENSA 2000. 

Household  health  expenditures  are  lower  on  average  for  Seguro  Popular beneficiaries  than  for  the  rest  of  the  population without  social  security  coverage,  in absolute  as  well  as  relative  terms  (except  in  the  second  quintile),  although  the differences are probably too small to be statistically significant in the poorer quintiles.11  Again, there is some evidence that Oportunidades is helping to reduce household health expenditures.    Finally,  there  is  evidence  that  the  incidence  of  catastrophic  health expenditures  is  lower across deciles for Seguro Popular beneficiaries than for the rest of the population without social security coverage.  For a complete analysis, see Volume II. 

                                                      11  Given  that  coverage  of  Seguro  Popular was  still  relatively  low  in  2004,  that  the  sample  of beneficiaries  in  the ENIGH  survey was  limited,  and  that  use  of  and  spending  on  health  care (especially  catastrophic  spending)  are  infrequent  events,  these  results  are presented  in  coarser household partitions by income (quintiles 1 and 2, and 3–5 grouped) and should be interpreted with care, especially when observed differences are small.  Catastrophic health expenditures are defined  as  expenditures  representing more  than  30  percent  of  disposable  household  income, defined as current income net of the food poverty line, which represents the cost of a minimum food basket.  This definition is not comparable to the more complex concept used by the SSA. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  69

III. BASIC INFRASTRUCTURE 

Access to basic services such as water, sanitation, and electricity are important to reduce poverty and improve the well‐being of families. Despite advances, an important share  of  the  poor  still  lack  access  to  basic  services.    In  2004  almost  10  percent  of  all households  in Mexico  did  not  have  access  to  an  improved  water  source,  around  7 percent did not have any kind of drainage service, and more than 10 percent lived in a dwelling with a dirt floor (see Table 3.9).  However, as shown in Figure 3.18, the share of households with  access  to  running water,  sewage,  and  electricity  varies  significantly across  regions  in  the  country.   Households  in  the  southern  part  of Mexico  have  low coverage of at least one of the three services (water, sewage, and electricity). 

Table 3.9. Access to Services, 1992‐2004     National  Urban  Rural     1992  2004  1992  2004  1992  2004 Yes  92.4  98.7  98.5  99.5  76.2  95.8 

Electricity No  7.6  1.3  1.5  0.5  23.8  4.2 

Improved water source  80.7  90.1  92.2  94.4  50.3  75.6 Water  Non‐improved water 

source  19.3  9.9  7.8  5.6  49.7  24.4 

Slab or finished floor  26.4  38.8  34.1  46.1  5.8  14.3 

Cement  55.1  50.9  57.6  48.3  48.4  59.6 Floor Dirt floor  18.5  10.3  8.2  5.7  45.8  26.1 

Improved sewage  65.4  91.2  81.6  95.3  22.5  75.7 Non‐improved sewage  6.0  1.5  4.0  1.1  11.3  2.9 Sewerage 

No sewerage  28.6  7.3  14.4  3.6  66.2  21.5 Source: World Bank staff estimates based on ENIGH.   

Decentralized Service Delivery for the Poor 70 

Figure 3.18. Households with Access to Piped Water, Sewage, and Electricity, 2005 

 Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005. 

Coverage of basic infrastructure is still low for the poor.  In 2004 in rural areas, 48 percent of  the extreme poor  (those  living below  the  food poverty  line)  lived  in houses with a dirt floor, 37 percent did not have access to an improved water source, a third did not have access to sewerage, and 10 percent lacked access to electricity.  In 2004 in urban areas, 19 percent of the extreme poor had a dirt floor, 13 percent did not have access to improved water, 12 percent did not have access to sewerage, and 3 percent did not have access to electricity.12 

According  to  the census,  in 1990, 21 percent of  the population had no access  to improved water, while  15  years  later  only  11  percent  had  no  access.    In  the  case  of electricity,  coverage  increased  from  87  to  97  percent  in  the  same  period  of  time.  13  Despite this progress, disparities exist across municipalities.  As shown in Table 3.10, 14 percent of the population in the lowest quartile does not have access to electricity and 29 percent  does  not  have  access  to  improved  water.    Meanwhile,  only  0.6  percent  of population  in  the  top  quartile  lacks  electricity,  and  only  2.1 percent  has  no  access  to improved water.  More than three‐fourths of the population in the lowest quartile lives in a rural area in contrast to 2.8 percent in the top quartile.  

                                                      12 According to World Bank staff estimates based on ENIGH.  13 Conteo de Población y Vivienda 2005. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  71

Table 3.10. Access to Services, by Group of Municipalities, 2000 Indicator  I (poorest)  II  III  IV (richest)  Total 

Percent  of  population without electricity 

14.0  3.2  1.3  0.6  4.8 

Percent  of  population without improved water 

28.9  10.0  4.0  2.1  11.2 

Percent  of  population without sanitation 

26.7  9.3  2.5  1.1  9.9 

Percent of population  living in  localities  with  less  than 5,000 inhabitants 

77.0  36.3  8.0  2.8  31.0 

Total population (millions)  24.3  24.3  24.0  24.7  97.4 Number of municipalities  1,553  669  132  56  2,410 

Note: Percentages are weighted by population  in the municipality.   The groups were defined according to the marginality of each municipality in 2000.  Source: World Bank staff elaboration based on CONAPO information at municipal level 2000. 

FISM  is  the  most  important  funding  source  for  local  social  infrastructure investment  for  poor  municipalities.    In  2003,  an  average  of  58  percent  of  the  total investment carried out by  the municipalities was  funded by FISM, with an  increasing share  for  the  municipalities  with  higher  marginality.    The  significance  of  FISM  for municipal  resources  varies  by  sector  and  size  of municipality.    FISM  represents  65 percent of the total infrastructure investment done in the poorest municipalities and 35 percent  of  all  their  expenditures.    Table  3.11  presents  FISM  allocations—which  are determined by  the municipalities—per category  for an average municipality as well as total  funds  distributed  to  the  municipalities  in  1999,  2001,  and  2003.    Funds  are distributed  as  follows:  45  percent  for water  and  sanitation,  electricity,  and  roads,  26 percent  for municipal urbanization,  and  29 percent  for  other  categories  such  as  basic infrastructure  in  health  and  education  as  well  as  housing.    FAIS  allocations  across different groups of states and municipalities according  to  their  level of marginality do not show significant differences (see Volume II for states’ analysis).  

Decentralized Service Delivery for the Poor 72 

Table 3.11. FAIS Allocations, by Sector, 1999, 2001, and 2003 Unweighted shares  Weighted shares (by FISM size) 

Category  1999  2001  2003  1999  2001  2003 

Water  15.4  12.0  13.3  12.9  10.8  11.5 Sewage    4.9  5.7    5.4  6.1 Sanitation  8.6  4.6  5.1  8.6  4.5  5.3 Municipal urbanization  21.6  26.8  24.4  24.9  27.9  26.1 Rural electrification  11.6  10.4  10.3  11.6  10.8  10.4 Basic infrastructure in health  5.6  4.5  4.5  4.6  3.6  3.8 Basic infrastructure in education  13.6  12.7  13.0  13.0  11.6  11.0 Housing  3.4  2.6  3.5  3.3  2.4  4.0 Rural roads  11.2  12.0  11.5  10.4  12.6  13.5 Rural productive infrastructure  3.4  3.5  4.0  3.6  3.0  4.1 Education assistantships    2.0      2.3   Others  5.6  4.1  4.6  7.1  5.0  4.1 Number of municipalities  2,305  2,429  2,059  2,305  2,429  2,059 

Source: World Bank  staff estimates based on Encuestas  a Presidentes Municipales 2000, 2002, and 2004. 

Only in the water and electricity sectors are FAIS allocations correlated with the municipalities’ needs, while  there  is no correlation  in  sanitation.   After evaluating  the coefficients in the mean of the sample, differences in the level of electricity coverage are remarkable.  Figure 3.19 illustrates these results, using a linear regression.  In the case of water,  the  differences  are  not  so  remarkable,  despite  a  negative  slope  when  water coverage  increases.    In  the  case  of  sanitation,  differences  across municipalities  with different  levels  of  sanitation  coverage  are  not  significant.    Finally,  in  the  case  of electricity,  resources  seem  to  be  well  targeted  according  to  the  needs  of  the municipalities.14  When coverage increases, the share of resources for electricity declines (see Volume II for states’ analysis).   

                                                      14 These  figures  illustrate  the  correlation between needs and allocations.   However,  the  sectoral  report  in Volume II includes estimates in which controls for municipal income have been introduced.  The results are qualitatively similar.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  73

Figure 3.19. Correlation of FISM Allocations and Basic Infrastructure, 1999, 2001, and 2003 

 

 Note: The parameters for the lines were calculated with OLS regression of the shares of FISM allocations on the level of coverage for each sector.  Source: World Bank staff estimates based on the Encuestas a Presidentes Municipales and census data.   

Many  other  resources  are  going  to  the municipalities  for  investment  in  social infrastructure.    Table  3.12  shows  that  total  investment  in  infrastructure  (excluding telecommunications)  was  MxP$90.6  billion,  equaling  1.4  percentage  points  of  the country’s  2003  GDP.    The  main  investment  is  electricity,  where  the  share  of  total investment was 47 percent, followed by roads with 35 percent, and water and sanitation with  18 percent.   Within  these  amounts, FAIS participates with  10 percent, while  the private sector contributes close to 9 percent.  FAIS participation in electricity and roads is  not  remarkable;  however,  it  is  responsible  for  29  percent  of  the  investment  in  the water sector.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 74 

Table 3.12. Public Infrastructure Investment, by Sector, Excluding Telecommunications, 2003  

MX$ millions  

  Public investment Sector 

Private investment  Non‐FAIS  FAIS  Total 

Water and sanitation 

4,000  7,872  4,876  16,748 

Electricity  —  39,921  2,341  42,262 Roads  0  24,200  2,277  26,477 Ports and railroads  3,800  1,330  0  5,130 Total  7,800  73,323  9,494  90,617 

Note: Only water and sanitation, electricity, and road expenditures were included in the FAIS total, based on Encuesta a Presidentes Municipales. Source: World Bank staff based on World Bank, 2005b.  

The existence of other funds that target similar objectives may partly explain the lack  of  correlation  between  needs  and  allocations  of  FAIS.    Other  institutional arrangements can also help explain this: (a) the formula does not reward performance; (b) political,  technical, budgetary  (resources  transferred  in 10 monthly payments), and institutional  issues  in  the design make  it difficult  for municipalities  to plan  for  larger projects, which require greater sums of capital; (c) accountability is limited; and (d) FAIS uses different planning models  at  the  local  level.   These  issues  are  explored  in more detail in chapter 4. 

IV. RURAL DEVELOPMENT 

Agricultural productivity is low in Mexico despite the large public investment in the sector (see Figure 3.20 and Figure 3.21).   World Bank (2005a) highlights the need to improve production‐oriented rural development programs.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  75

Figure 3.20. Agricultural Labor Productivity in Latin American and Caribbean Countries, 2002 

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000

Hai Bol Hon Ecu El Sal Gua Per  Mex Nic Pan Par R.D. Col Cub Bra Ven Chi C.R Uru Arg. LAC

 

Note:  Measured  in  1995  U.S.  dollars  per  worker  defined  as  agricultural  value  added  divided  by  the agricultural labor force and measured in U.S. dollars of 1995. Source: World Bank 2005a.  

Figure 3.21. Public Expenditure in Agriculture per Agricultural Worker in LAC Countries, Average 1996‐2000 

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Chile

Mexico

Dom

. Rep

u.

Costa Rica

Nicaragua 

Brazil

Average LAC

Argentin

a

Perú 

Colom

bia

El Salva

dor

Boliv

ia

Gua

temala

USD per Worker, 1996‐2000

 

Source: World Bank 2005a.  

This  section  analyzes  the  Alianza  program  and,  in  particular,  its  Rural Development Program  to understand  the design  and  operation  of  rural development programs  in  relation  to  decentralization  and  poverty  in Mexico.    First, Alianza  is  the flagship program of SAGARPA;  it has been operating since 1996, bridging presidential administrations, and  is  likely  to continue  to grow.   Second, most program  funds have been  decentralized  to  the  states,  and  some  (the majority  of  the  Rural  Development 

Decentralized Service Delivery for the Poor 76 

Program  funding)  have  been  decentralized  to  the municipalities.15    Third,  the  Rural Development Program is a targeted program meant to favor small producers and poor rural dwellers in general, with special attention to marginal areas and vulnerable groups (women,  youth,  the  old,  indigenous  families,  and  handicapped  rural  dwellers).    The Rural Development Program has, hence, the double advantage of being decentralized to municipalities  and  targeted  to  the  poor.    Fourth,  Alianza  is  a  production‐oriented program.  This gives it the design and operational complexity typical of programs aimed at  promoting  independent  entrepreneurial  activity,  which  mostly  deal  with  private goods.    These  programs  require  numerous  and  committed  staff  and  plenty  of expenditures  on  organization,  training,  and  technical  assistance,  which makes  them difficult  to  operate  and  costly  in  terms  of  recurrent  costs.16    Finally,  the  Food  and Agriculture Organization (FAO) has been evaluating Alianza for a number of years, and these evaluations contain relevant material.17  

Coverage and Targeting 

Alianza  is  not  a  targeted  program;  only  the  Rural  Development  Program  is targeted.   However,  the  increased participation of  the Rural Development Program  in Alianza might  have  improved  its  targeting  (see  Table  3.13).   Of  the  beneficiaries,  47 percent  live  in municipalities considered to have very high or high marginality (where 49 percent of the rural population lives), and a similar proportion of beneficiaries live in municipalities  of medium  or  low marginality  (compared  to  39  percent  of  the  rural population).  This is in spite of the fact that the operation rules of the program indicate that 70 percent of  the program  funds managed by  the states should go  to  localities of high or very high marginality.  The distribution of funds is more regressive than that of beneficiaries  because  higher  proportions  go  to  municipalities  of  low  and  very  low marginality,  and  a  smaller  proportion  goes  to municipalities  of  very  high  and  high marginality.  

                                                      15 The  term “decentralized”  is used here  in  the  sense  in which  the  term  federalizado  is commonly used  in Mexico: that is, important aspects of program implementation are devolved to the state or municipal level, and subnational governments contribute to funding.  16 More on  the  importance of  this  type of program and  the requirements and difficulties of  implementing them can be found in World Bank (2005a, Rural Poverty Study, chapters 6 and 8). 17 FAO has carried out quantitative surveys of beneficiaries and systematic interviews with relevant actors in various  years,  in  cooperation  with  the  evaluation  teams  of  the  different  states,  and  compiled  a  large database. With the agreement of SAGARPA, FAO agreed to make this database available to us, keeping the anonymity of the interviewees. We are grateful for this. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  77

Table 3.13. Distribution of Rural Population, Beneficiaries, and Funds of the Rural Development Program, by Marginality of Their Area of Residence 

Marginality level Shares  Very high  High  Medium  Low  Very low 

Rural population  13.9  35.5  22.7  16.7  11.2 Beneficiaries  6.7  40.1  23.8  23.3  6.0 Funds  1.7  30.2  23.3  37.1  7.8 

Note: Rural population is defined as those living in localities of less than 5,000 inhabitants.  Source: FAO, 2004 and World Bank staff estimates based on CONAPO 2000 and Székely and others 2005. 

FAO’s  evaluations  of  Alianza  distinguish  five  types  of  beneficiaries.    The classification is based on a composite index of five variables: education, value of assets, livestock,  land, and (an index  indicator of) technology.18   The average characteristics of the  2004  Rural  Development  Program  beneficiaries  are  shown  in  Table  3.14.    FAO considers  types I and II as poor producers, although according  to  the average years of schooling  they would  seem  to  be  better  off  than  the  rural  poor  identified  using  the ENIGH surveys.   Close  to 80 percent of  the Rural Development Program beneficiaries belong  to  types  I  and  II,  compared with  56 percent of beneficiaries of  the  agriculture program and 34 percent of beneficiaries of the livestock program (Figure 3.22).  

Table 3.14. Characteristics of the Rural Development Program Beneficiaries, by Type, 2004 

  Type of beneficiary   Average characteristics  I  II  III  IV  V  Total 

Beneficiaries (percent)  37.8  41.9  17.8  2.5  0.0  100.0 Age (years)  45.2  45.3  45.9  53.9  43.0  45.3 Education (years)  4.8  6.3  8.9  14.3  19.0  6.5 Value of assets (MxP$)  1,799  56,557  208,853  662,765  512,000  83,503 Number  of  equivalent  cattleunits  5.6  8.3  13.8  28.6  71.0  8.9 Irrigated  land  equivalent(hectare)  0.8  3.0  11.1  33.1  10.0  4.6 Technological level  0.2  0.3  0.5  0.6  0.8  0.3 Source: FAO, 2004.  

                                                      18 The  FAO  evaluation  of Alianza  for  2004 was  based  on  a  sample  of  beneficiaries  in  30  states with  two sampling  frameworks, one  for beneficiaries of Alianza  in 2002, which  included 15,898 producers, and  the other for beneficiaries of Alianza  in 2004, which  included 12,109 producers.   The first sampling framework was used to estimate the impact of the 2002 Alianza program.  Both samples included beneficiaries from the agriculture, livestock, and rural development programs.  Interviews were carried out in April–June 2005.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 78 

Figure 3.22. Distribution of 2004 Alianza Beneficiaries, by Program and Type of Beneficiary 

0

10

20

30

40

50

Type I Type II Type III Type IV Type V

Percentage of B

eneficiaries

Agriculture Livestock  Rural Development All Alianza 

Source: FAO, 2004.  

Figure 3.23  shows  the difference  in  the distribution of beneficiaries and  funds.  The percentage of funds allocated to beneficiaries of types I and II is smaller compared with the number of beneficiaries in these categories, while the opposite is true for types III  and  IV.    There  are  hardly  any  type  V  beneficiaries  of  the  Rural  Development Program.  

We do not have  information on the distribution of beneficiaries, by type, across states, and hence we do not know if targeting (that is, the participation of type I and II beneficiaries)  is better  in some states  than  in others.   One would expect  leakages  to be more important in richer than in poorer states.   During our field work, we did observe that  the  issue of  leakage of  the Rural Development Program benefits  to comparatively richer farmers was more worrying to program operators in the wealthier state of Jalisco than  in  the poorer  states of Guerrero and Veracruz, presumably because  its  incidence was higher in Jalisco.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  79

Figure 3.23. Distribution of the Rural Development Program Funds and Type of Beneficiary, 2004 

051015202530354045

Type I Type II Type III Type IV Type V

Share of Beneficiaries

Beneficiaries Funds 

Source: FAO, 2004.  

The FAO database only contains data on Alianza beneficiaries, without a control group.  To overcome this limitation, the distribution of the Rural Development Program beneficiaries was  compared with  the distribution  of  the  rural population  captured  in ENHRUM.19   The overall  rural population  (as  surveyed by ENHRUM) was  classified, using the FAO classification.  The results are shown in Figure 3.24.  

Figure 3.24. Distribution of the Rural Development Program Beneficiaries and the Rural Population (Families)  

01020304050607080

Type  I Type  II Type  III Type  IV Type  V

Percen

etag

e

Rural Population Beneficiaries Funds 

Source: Calculated on  the basis of Alianza’s Rural Development Program evaluation report and ENHRUM data.  

The two distributions are different.  The poorest households (those in type I) are underrepresented  in  the population  of  the Rural Development Program  beneficiaries, 

                                                      19 The Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (ENHRUM), taken  in 2002  in a collaboration between Instituto Nacional de Estadística Geografía  e  Informática  (INEGI) and El Colegio de México,  covers  some 1,800 rural households and is representative at the national and large regional levels.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 80 

while those in types III and IV are overrepresented, in terms of both families and funds.  The  probability  of  a  family  of  type  I  being  a  beneficiary  of  the  Rural Development Program  is  five  times  less  than  that of a  family of  type  II, 20  times  less  than  that of a family of type III, and more than 50 times less than that of a family of type IV.  

Perceived Quality of the Program 

Alianza’s  funds seem  to have had an effect on  the economy of  its beneficiaries.  Figure  3.25  and Figure  3.26  show  the  relation between Alianza’s  investment  subsidies and  gross  income,  employment,  assets,  and  technology  of  beneficiaries  of  the  2002 agriculture,  livestock,  and  rural development  programs.    Figures  relate  to  the  period between when beneficiaries  received Alianza’s  support  in  the  second part of 2002 and when they were interviewed in the first part of 2005.  Figures are based on beneficiaries’ perceptions (stated during the evaluation interviews).  

On average, Alianza seems to have helped to expand beneficiaries’ gross income by close to 17 percent, much more than employment, which increased only 3 percent.20  This was particularly noticeable  in  type  II and  type  III beneficiaries and was  larger  in rural  development  than  in  other  programs.    Employment  was  largest  for  type  I beneficiaries and smaller for all other beneficiary categories.  

Figure 3.25. Percentage Increase in Employment and Gross Income of Alianza 2002 Beneficiaries between 2002 and 2005 

05101520253035

Type I

Type II

Type III

Type IV

Type V

Agriculture

Livestock

Rural

Develop

ment

All Alia

nza

Employment Gross Income 

Source: FAO, 2004.  

                                                      20 Most of the impact on gross income (76 percent) was due to growth in output, following increases in scale (73 percent) and yields (27 percent). The remaining 24 percent was due to improvement in prices, following marketing and quality‐enhancing investments.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  81

Figure 3.26. Percentage Increase in Assets and Technology Level of Alianza 2002 Beneficiaries between 2002 and 2005 

0102030405060708090100

Type I

Type II

Type III

Type IV

Type V

Agriculture

Livestock

Rural

Develop

ment

All Alia

nza

Assets Technology

 Source: FAO, 2004.  

As a consequence of Alianza support, the value of beneficiaries’ assets increased 13 percent,21 and the technology index22 increased 21 percent.  Alianza’s impact on assets and technology was largest for type I beneficiaries, decreasing rapidly as the category of beneficiaries increased, and was larger for the Rural Development Program than for the other programs.  

There  is  no  information  on  the  aggregate  impact  of  Alianza  on  national employment and output, but it is expected to be small in view of the limited number of beneficiaries compared with  the  total number of producers. Thus  the number of direct beneficiaries  of  the  three  main  decentralized  programs  of  Alianza  was  165,000 individuals in 2002,23 compared with a rural labor force of 10 million and an agricultural labor  force  of  6 million.  Since  the  number  of  direct  beneficiaries  and  the  number  of workers in the rural labor force have changed little in recent years, we can conclude that, each year, some 1.7 percent of the labor force in rural areas and some 2.7 percent of the persons employed  in agriculture  receive direct  investment support  from decentralized Alianza programs.  

                                                      21  This  includes  the  value  of  the  assets  obtained with Alianza  support  and  an  additional  increase  of  43 percent in the value of beneficiaries’ assets that they ascribe to the effect of Alianza.  22 In the case of agriculture, the index of technology includes indicators of quality of planting material, use of machinery,  availability  and  type  of  irrigation,  and  use  of  fertilizer.  In  the  case  of  livestock,  the  index includes indicators of the quality of stock, type of feeding used, and type of infrastructure. The index moves between 0 and 1. Impact is calculated here as the percentage change in the value of the index between 2002, before Alianza support, and 2005.  23 Calculated dividing  the  total amount of  resources going  into  the  three main decentralized programs of Alianza in 2002, which was Mx$8.3 billion, by the average value per beneficiary of Alianza resources for these programs  in that year, which was Mx$50,000 (both figures  include the contribution from SAGARPA, state governments, and beneficiaries).  

Decentralized Service Delivery for the Poor 82 

V. A COMMON CHALLENGE FOR EVALUATION AND ACCOUNTABILITY 

In addition  to  the  individual sectoral conclusions summarized at  the beginning of  the chapter,  all four areas face the common challenge of the lack of good information for  purposes  of  performance  evaluation  and  accountability.    In  the  case  of  targeted programs,  this  should  start with knowing who gets  coverage  from each program and who does not.  The most efficient way to proceed is not program by program, which has been  the  tendency  thus  far  in Mexico, but rather  to continue  improving  the registry of beneficiaries of programs and also of  sectoral policies.   Box 3.1 discusses  the  relevant experiences in Argentina and Chile. 

Box 3.1.  Implementing  a  Nationally  Coordinated  System  for Citizen  Identification  and Exchange of Fiscal  and Social  Information:  Lessons from Argentina and Chile 

Many governments  face  serious problems  in accessing  information  that  allows for accurate  targeting of  social programs and  the  reduction of  tax evasion and informality.  All of these issues present challenges for Latin American countries.  

An  identification  and  information  exchange  system  allows  governments  to jointly  confront  the  problems  of  informality  and  social  expenditure.   Data  or personal  information  can  be  used  for  both  purposes.    In  order  to  achieve economies  of  scale,  the  information  processed  by  one  department  has  to  be available  to other branches as well.   Therefore, a nationally coordinated system that allows and facilitates the exchange of data is needed.  

Two  kinds  of  problems  arise when  a  government  does  not  have  an  adequate system of identifying and exchanging social and tax information.  The first type of  error  refers  to  giving  social  assistance  to  the  non‐poor—that  is,  giving assistance to those who do not need the most aid.  The second type of error is on the  tax  side—that  is, auditing  individuals with a good  level of  tax  compliance and not auditing the tax evaders.  

Aims of  the system.   The goals can be summarized as  identifying social,  fiscal, and wealth attributes of  individuals and households, a concept  that  is broader than  that  of  the  family.    Coordinating  a  system  that  exchanges  database information  ultimately  improves  the  targeting  of  public  expenditure  social programs,  helps  to  detect  tax  evasion,  and  assists  in  protecting  the  right  to privacy. 

Cost‐benefit  analysis.    The  functioning  of  this  sort  of  system  has  allowed Argentina and Chile to obtain important benefits, including less informality and better‐targeted  social  public  expenditure.    In  Argentina,  during  the  first  two years  (1999 and 2000) of  the Sistema de  Identificación Nacional Tributario y Social (the  National  Tributary  and  Social  Identification  System),  which  cost  US$4.1 million, the program produced a return of US$157.0 million (US$52.8 million in the tax area and US$104.2 million in the social area). 

Decentralized Service Delivery for the Poor  83

Characteristics.   A  system  for  identification  and  information  exchange  has  to include the following characteristics: 

1.  Dynamic.  The system has to be frequently updated.  The database should not  prioritize  or  increase  the  existing  physical  connections,  but  it  should focus on how to improve the communication between them. 

2.  Autonomous.  Each organism has to have autonomy. 

3.  Integrality.    It should  include  the whole population and  their attributes.  To achieve this objective a continuous process of information exchange that comes from sources with information relating to the fiscal, social, and wealth factors  is necessary.   For  instance,  information  from pension systems,  labor taxes,  property  and  automobile  registers,  income  taxes,  and  others  is necessary  for  improving  the allocation of  resources,  such as  for  improving targeting  and  revenue  collection.    Integrality  implies  that  the  system must include  data  from  the  private  sector,  such  as  information  from  insurance companies. 

How  to  implement  the  system.    A  system  of  such  characteristics  could  be implemented in the following sequence: 

1.  Introduce the system to the executive organism that will be responsible for its coordination and management.  The arrangement has to be created or ratified  by  law  instead  of  being  a  norm  of  lower  hierarchy.    These  two important requirements will help to institutionalize the system.  

2.  Construct  the  initial  data  matrix  with  the  necessary  information, including  data  on  the  existing  social  programs,  tax  information,  and  laws concerning the exchange of data and privacy of information. 

3.  Begin phase  I of  the demonstration by  selecting programs  that will be incorporated initially to the system, with the aim of showing how the system functions.  

4.  Develop phase II of the implementation by incorporating the remaining database.  

5.  Implement phase III by consolidating the system. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 84 

ANNEX 3.1.  ANALYSIS OF THE PERFORMANCE OF THE SECTORS 

The  table  below  lays  out  the performance  of  the programs  and  links  it  to  the sources of information available in this report. 

Dimension of Performance Analysis Sector/ Program 

Sources of Funding 

(Chapter 2) 

Coverage / Targeting  Quality  Local Resource Mobilization 

Basic Education 

FAEB  PEC  CONAFE—AGEs  FAETA, FAM, Convenios (Ramo 11) 

Net enrollment in Basic Education 

Total  By poverty status and location 

Schooling by deciles  Population over 15 years of age without lower secondary by state  

PISA  International comparisons 

Controlling for GDP 

State, by marginality level 

By type of school  Performance of different types of schools—telesecundaria 

State contributions to basic education 

                  

Health for the Population without Social Security Coverage 

SSA  FASSA  IMSS‐Oportunidades  Seguro Popular (Ramo 12) 

Population by institution of affiliation  Uninsured population by states  Distribution of Seguro Popular, Oportunidades and Uninsured by decile  Concentration coefficients of health providers/ programs 

National and state trends on life expectancy, infant mortality, probability to die before age 5, maternal mortality  Infant mortality by municipal marginality  Households with excessive health expenditures—national  Quality/ attention indicators by provider  Final and intermediate outcomes and catastrophic expenditures for 6 states 

State contributions to Seguro Popular 

                  

Decentralized Service Delivery for the Poor  85

Dimension of Performance Analysis Sector/ Program 

Sources of Funding 

(Chapter 2) 

Coverage / Targeting  Quality  Local Resource Mobilization 

FAIS—Social Infrastructure 

FAIS  FISE  FISM 

FAIS allocation by sector  Infrastructure investment—FAIS vs. others   Households with piped water, sewage, and electricity by state  Access to services by municipal marginality  Correlations of FISM allocations with coverage 

   

                  

Desarrollo Rural of Alianza para el Campo 

PEC  Procampo  PET  Alianza—Federal 

Desarrollo Rural 

Desarrollo Rural beneficiaries by type  Distribution of rural population, Alianza beneficiaries and funds, by marginality  Distribution of Alianza beneficiaries by type and program  Distribution of funds and beneficiaries by type 

Agricultural labor productivity in LAC  Public spending by worker in LAC  Increases in employment, income, assets, and technology of Alianza beneficiaries by type and  program 

State Contribution to Alianza 

 

Decentralized Service Delivery for the Poor 86 

ANNEX 3.2.  INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS AFTER DECENTRALIZATION 

 Table A1.  Education—State Resources 

  State System and/or Teachers Paid with State Resources 

State 

Does it count with a state 

system of basic education? 

Percentage of teachers paid with state resources  

Aguascalientes  no  3 Baja California  yes  39 Baja California Sur  no  0 Campeche  no  10 Chiapas  yes  15 Chihuahua  yes  40 Coahuila  yes  10 Colima  yes  10 Distrito Federal  no  0 Durango  yes  25 Guanajuato  yes  30 Guerrero  no  20 Hidalgo  no  0 Jalisco  yes  40 México  yes  55 Michoacán  no  10 Morelos  no  3 Nayarit  yes  20 Nuevo León  yes  41 Oaxaca  no  0 Puebla  yes  20 Querétaro  no  0 Quintana Roo  no  0 San Luis Potosí  yes  10 Sinaloa  yes  29 Sonora  yes  30 Tabasco  no  20 Tamaulipas  no  10 Tlaxcala  yes  10 Veracruz  yes  10 Yucatán  yes  25 Zacatecas  yes  20 Source: Jesús Álvarez, 2006.  

 

Decentralized Service Delivery for the Poor  87

Table A2.  Education—Level of Conflict Between Authority and Union 

State (1=low; 2=medium; 

3=high) 

Aguascalientes  1 Baja California  1 Baja California Sur   Campeche  2 Chiapas  2 Chihuahua  1 Coahuila  1 Colima  1 Distrito Federal  2 Durango  1 Guanajuato  1 Guerrero  3 Hidalgo  2 Jalisco  1 México  2 Michoacán  3 Morelos  1 Nayarit  2 Nuevo León  1 Oaxaca  3 Puebla  1 Querétaro  1 Quintana Roo  1 San Luis Potosí  1 Sinaloa  1 Sonora  1 Tabasco  2 Tamaulipas  1 Tlaxcala  3 Veracruz  2 Yucatán  1 Zacatecas  2 Source: Jesús Álvarez, 2006.  

 

Decentralized Service Delivery for the Poor 88 

Table A3.  Education—Decentralization: Regional Offices 

State Administrative 

Functions Decentralized  

Have you implemented any administrative measures in order to increase the control of incidences of the personnel?  (with or without 

decentralization) 

Pedagogical Functions 

Decentralized 

Aguascalientes  yes  yes  yes Baja California  yes  no  yes Baja California Sur       Campeche  yes  no  no Chiapas  no  no  no Chihuahua  no  yes  no Coahuila  yes  yes  no Colima  yes  yes  yes Distrito Federal  yes  yes  yes Durango  yes  no  no Guanajuato  yes  yes  yes Guerrero  yes  no  no Hidalgo  yes  no  no Jalisco  yes  yes  no México  no  yes  no Michoacán  yes  no  no Morelos  yes  yes  no Nayarit  no  no  no Nuevo León  yes  yes  yes Oaxaca  yes  no  no Puebla  yes  no  no Querétaro  yes  yes  yes Quintana Roo  yes  yes  no San Luis Potosí  no  no  no Sinaloa  no  yes  no Sonora  yes  no  no Tabasco  no  yes  no Tamaulipas  no  no  no Tlaxcala  no  no  no Veracruz  no  no  no Yucatán  no  yes  no Zacatecas  no  no  no Source: Jesús Álvarez, 2006.   

Decentralized Service Delivery for the Poor  89

Table A4.  Education—School Autonomy, Social Participation, and Evaluation 

  School Autonomy and Social 

Participation Evaluation 

  (1=low; 2=medium; 3=high) 

1=national; 2=local efforts; 3=inform results; 

4=incipient feedback; 5=design interventions 

State School 

Autonomy Increase  

Participation of Parents in Schools 

 

Aguascalientes  3  3  4 Baja California  2  1  4 Baja California Sur       Campeche  1  2  3 Chiapas  1  1  3 Chihuahua  1  2  2 Coahuila  1  2  2 Colima  3  3  5 Distrito Federal  3  2  5 Durango  1  2  2 Guanajuato  3  2  4 Guerrero  2  2  1 Hidalgo  1  2  4 Jalisco  1  2  1 México  2  2  1 Michoacán  1  1  1 Morelos  3  2  4 Nayarit  1  1  2 Nuevo León  3  3  4 Oaxaca  1  1  2 Puebla  1  1  1 Querétaro  3  2  3 Quintana Roo  2  2  3 San Luis Potosí  1  2  2 Sinaloa  2  2  2 Sonora  2  2  4 Tabasco  2  3  1 Tamaulipas  2  2  2 Tlaxcala  1  1  1 Veracruz  1  1  2 Yucatán  3  1  2 Zacatecas  1  2  1 Source: Jesús Álvarez, 2006.  

 

Decentralized Service Delivery for the Poor 90 

Table A5.  Health—Governance Strengths in Six Mexican States 

Strengths Baja 

California Sur  Colima  Jalisco  Oaxaca  Hidalgo  Tabasco 

Identification and use of legal frameworks and reform strategies 

‐  +  ++  +  +  ++ 

Participation in local level decision‐making 

‐+  +  ++  ‐  ‐  ++ 

Management and resource reallocation capacity at the state level  

‐  +  +++  +  ++  +++ 

Accountability with state participation of state and municipal actors  

‐  ‐  ++  ‐  ‐  ‐+ 

Participation of all actors in the lobbying for new sources of funding  

‐  +  ++  ‐+  +  ++ 

Greater  interaction among  the  social actors:  providers, users, governments,  and NGOs  

‐  ‐  ++  +  +  +++ 

Transparency  in the management of programs  and public resources 

+  +  +++  ‐  ‐  ‐+ 

Intermediation mechanisms  to support vulnerable/priority groups  

‐  +  +++  ++  ++  ++ 

Level of agreement and  political stability  among actors  and  their interactions  

+  +  +++  ‐  +  +++ 

High= +++     Medium= ++      Low = +     None = ‐ Source: Arredondo, 2005.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  91

CHAPTER 4 

INSTITUTIONAL DIMENSIONS OF DECENTRALIZED SERVICE DELIVERY 

In the provision of public services, it is a challenge to get the actual providers to be  accountable  for  quality  and  efficiency  as  well  as  to  have  the  resources  and management  authority  to  do  the  job well.    The  accountability  should  be  both  to  the political decision makers who hire  them  (on behalf of  taxpayers) and  to  the clients  for the service.  In all the sectors considered here, the decentralization process has primarily been to state and local governments; in some places secondary institutional creations or even parallel  subprograms have  sought  to  create more direct  involvement  of  citizens and  clients.   Getting  these  institutions  to generate accountability has been a  challenge everywhere.  Although it is hard to prove definitively, anecdotal evidence supports the presumption of this report that more transparency and accountability will lead to better social  services and  infrastructure  for  the poor.   Part of  the problem has been  that  the federal  government  has maintained  a  significant  role  and  not  allowed  enough  local authority—in education, with national union negotiations and rigid curriculum dictates; in  health,  social  infrastructure,  and  rural  development, with  large  national  programs that  dominate  their  respective  sectors.    The  large  federal  programs  dominate  the outcomes of the sector, making it difficult to discern the impact of any locally controlled programs  and  focusing  people’s  attention  on  the  federal  government  as  the  one responsible.    In  the  four  areas  investigated  here,  the  variety  of  institutional  contexts means that the challenges differ, in at least four ways.  

First, the implementing levels of government differ: states handle basic education and  most  health  care  for  the  open  population,  while  municipalities  handle  social infrastructure  (more  than 80 percent of FAIS) and  the Rural Development Program of Alianza, on which this report focuses.  

Second,  the  importance of  the programs within  the sectors differs widely.   The SEP basic education program decentralized  through FAEB provides basic education  to the majority of Mexican citizens and almost all of  the education accessed by  the poor.  The population without social security coverage, which overlaps substantially with the poor,  has  access  to  three  public  health  programs,  considered  here,  but  the  insurance systems constitute  the  financial majority of  the health sector and serve half or more of the  population.    FAIS/FISM  is  the  largest  source  of  funding  only  in  very marginal municipalities and  is much  less  important  in  large municipalities.   Furthermore,  in  the main  areas  of  investment—water  and  sanitation,  roads—other  federal  and  state 

Decentralized Service Delivery for the Poor 92 

programs are much larger.  In the context of the agriculture sector and the vast array of federal programs, the Rural Development Program is small.  

Third,  in  two  of  the  sectors—education  and  health—the  service  providers  are well  organized,  and  these  unions  effectively  represent  their  interests  in  the  policy making  and  operations  of  the  sector.    In  basic  education,  the  unions  are  especially strong;  nonetheless,  some,  but  not  all,  states  have  found ways  to  cooperate with  the unions in achieving some reforms. 

Fourth,  in  a  related  dimension,  the  issues  of  the  sectors  and  programs  enter differently  into  the wider  political  process.    In  education,  quality  issues  occasionally enter  the political debate at  the national  level  surrounding  the  federal budget process and  in  those  states with  important  state  school  systems,  such  as Nuevo  León.    The teachers’ union takes an active role in national party politics.  Moreover, at the national level, with Mexico’s participation in PISA, it has become a more general topic, with all of the  current  presidential  candidates  discussing  the  issue.    Farmers’  unions  are  also politically  powerful,  although  less  powerful  than  the  teachers’  union,  but  the  Rural Development Program probably does not attract much of  their attention because of  its small  size  relative  to  the  rest  of  agriculture  spending.    In  health,  the most  political attention at the national  level goes to the social security system; at the state  level more attention  is paid  to  the programs  for  the poor, especially when  there  is  some obvious problem,  such as a  sharp  increase  in  infant or maternal deaths.   FAIS and FISM have political  implications  for  local  elections  and  intergovernmental  relations,  but  little political attention is paid to the particular services they seek to deliver.  

I. ACCOUNTABILITY FRAMEWORKS ADAPTED TO MEXICO 

In Chapter  1, we discussed  the  accountability  framework development  for  the 2004 WDR.  To adapt this framework for Mexico’s decentralized sectors and programs in this study requires some disaggregation, with details varying for each area.  Subnational governments  (state  and  municipal  governments)  are  added  to  the  picture,  making political parties explicit and, which  is  important  in  the case of Mexico, making explicit the  role  of worker  organizations  (teachers  and  health workers  unions,  for  example).  These  organizations  can  have  relationships  with  political  parties  and  influence  the design  of  government policy,  in  addition  to  their more  traditional  role  of  bargaining with managers over working conditions. 

Thus  the  long  route  of  accountability  is  from  the  provider  back  to  the government and ultimately to the citizen—taxpayer and service client (not generally in the same proportions)—and the short route of accountability is straight from provider to client.  The short route should ensure that the provider is responsive within the context of  the  larger  structure dictated  by  the  long  route.    It helps  to  ensure  that people  are playing by  the  rules.   For  example, PEC  schools have  less  corruption  in  that  teachers impose  fewer  extra  fees.   The  short  route  seems  to  facilitate  communications  greatly, 

Decentralized Service Delivery for the Poor  93

although the long route has some role to play in assuring technical capacity to supervise and in getting accountability to the taxpayer (Fiszbein 2004; World Bank 2004c). 

Even  the  customized  WDR  framework  cannot  capture  all  the  important institutional  dimensions.   We must  recognize,  for  instance,  the  need  to  develop  and retain competent personnel at local levels, the need to consolidate federal programs and streamline  their  regulations so  that  local government can  readily access  them, and  the need  to  create  effective  linkages  among  federal programs  and between  them  and  the locally run programs.   International experience shows the possibility of several ways to achieve  adequate  accountability  relationships; Box  1.1  summarized  the  experiences  of Canada  and  Germany.    In  Mexico  the  law  leans  toward  the  more  German‐style accountability  back  up  to  the  top,  but  the  Germanic  bureaucratic  competence  and willingness to obey authority seems absent.  As we shall see in the sectoral discussions, some state and municipal governments are implementing systems with more Canadian‐style local accountability. 

Bringing  in  subnational  governments  adds  a  node  along  the  government‐provider side of  the  triangle, but accountability  to citizens would be enhanced  if  their voice were  linked more  closely  to  the  subnational  governments  than  to  the  national government—creating a shorter “long route.”   This  is a common argument  in  favor of decentralized government, but how well it has worked varies across states and sectors in Mexico.  

Grindle (2005) does an in‐depth study of 30 Mexican municipalities, based on a random  sample  of  states  and  municipalities  which  is  useful  for  understanding  the municipal process of governance and budgeting.  She explores four hypotheses on how decentralized  initiatives  may  lead  to  better  governance:  local  political  competition, entrepreneurial  mayors,  better  technical  conditions  (computers,  management techniques), and local social mobilization for accountability.  She finds that there is wide variation  in  municipal  governance,  but  a  more  complex  pattern  of  interactions, especially between the first three factors, illustrating the complexity of “building” both the  long and short routes to accountability.   Entrepreneurial mayors stand out as most significant, but they are also products of more open political competition.  Importantly, local  social  mobilization  is  characterized  more  by  resource  extraction  from  local governments  (building  on  old  clientelist  cultures)  than  by  holding  government accountable.    Further  decentralization  is  fundamentally  about  a  combination  of increasing  the  transparency  of  both  resource  allocation  and  the  inter‐governmental division  of  responsibilities,  along with  the  overall  task  of  deepening  democracy  and strengthening government‐society links.   

II. EDUCATION 

For the main program of basic education  in Mexico, the critical triangle of two‐way  interaction  is  the  federal  government,  the  teachers  union  (Sindicato  Nacional  de 

Decentralized Service Delivery for the Poor 94 

Trabajadores  de  la  Educación,  SNTE),  and  political  party.    Figure  4.1  shows  the  basic diagram with  the  addition  of  the  union  and  the  political  party  as well  as  the  state governments.  The 1992 law that decentralized basic education was negotiated between the  federal government and  the union, with  the  states and  the  teachers  themselves as observers and parents and students far out of the loop.  That model remains the core of the sector  today, setting  the annual  increase  in base salary  through negotiations at  the top, although  the  state branches of  the union negotiate  supplemental agreements  that give additional benefits.  The citizens have weak influence, mediated through the party, and no direct influence on providers; this is the short route to accountability.  Chapter 2 discussed some important movements away from this traditional model. 

Deriving  from Mexico’s  traditional  structure as a  corporatist  single‐party  state, the  SNTE  has  identity,  interests,  and  power  that  are  distinct  from  the  teachers  they nominally represent.  Rival unions are not tolerated.1  Although the formal link between SNTE  and  the PRI was  legally dropped  in  the  late  1980s,  the  effective  link  remained strong and unquestioned through the 1990s, with SNTE negotiating decentralization of the  sector and  the head of SNTE  leading  the PRI delegation  in Congress.   After 2000, President Fox and the SNTE leader cooperated somewhat, outside the party framework.  In 2002–04, the SNTE wing of the PRI acted with increasing independence from the rest of the party, and by 2005–06 the SNTE leadership had formed its own party, splitting off many teachers from the PRI.2  How this will play out in the long term is unclear, but the strong  political  role  of  the  SNTE  has  added  a  unique  dimension  to  its  position  in negotiating salaries and work  rules.   The SNTE  is strong not only because of  its  labor and  political  representation  but  also  because  of  its  powerful  position within  the  SEP itself.  The undersecretary or director of personnel is a union member who is selected by the union leaders; around 1.5 percent of the salary budget is automatically transferred to the SNTE coffers, with no accountability for the use of these funds.  The union has often overwhelmed  the  states,  despite  their  theoretical  legal  power  to manage  the  schools.  Figure  4.1  represents  the dominant  relations  in  the  sector, with human  resources  and wages  dictated  largely  by  the  channel  between  the  teachers  union  and  the  federal government.  

                                                      1 SNTE and  in particular certain  local sections often mobilize  in relation  to non‐education  labor  issues  (in support  for other unions), as well as more general political  issues  that negatively affect service provision because of work stoppages. 2 Despite  the danger  that  an  SNTE‐based party would perpetuate  the high politicization of  the  sector,  it would  at  least bring  it out  into  the open. The  central plank of  the new party’s platform  is  a promise  to improve  education. Having  the party  take open political  responsibility  for achieving  this objective  could improve accountability in the sector.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  95

Figure 4.1. Channels of Influence in the Mexican Education Sector 

 

In basic education, some states have  their system of schools  (separate  from  the decentralized federal schools), and some do not.  While not having a state system seems to  be  a  characteristic  of  poorly  performing  Southern  states  (which  also  have socioeconomic reasons for poor education outcomes), the role of the state system in the rest of the states is not strongly associated with performance.  

Box 4.1.  Local Institutional Innovations in Education: The Case of Colima 

This  state  has made  notable  achievements  in  student  performance  through  a combination  of  traditional  practices  and  strategic  innovations.   A  small, well‐connected  state, with  just  two major  urban  centers,  Colima  has  undoubtedly benefited  from  these  characteristics  in  its  efforts  to  improve  educational outcomes.    Continuity  has  been  another  factor,  with  the  same  secretary  of education for the past eight years (and four governors). 

The  starting  point  for  Colima’s  efforts  is  a well  functioning  information  and planning  system  that  benefits  from  unique  files  for  each  student  and modern communications  and  computation  systems.    This  has  allowed  for  important decentralization  to  the municipal  level with  ten  units  proving  administrative functions  in  personnel management,  buildings,  equipment  and materials,  and four regional centers for teacher training, which also provide technical assistance.  

Students‐families/ Citizens‐voters 

Political party 

Political influenceTaxes/resources Sectoral policy and operational practices (wage negotiations) PEC and AGEs

Federal government 

Schools/ teachers 

State government 

Teachers union 

Decentralized Service Delivery for the Poor 96 

Prior, and independent from the PEC program, almost all schools have benefited for  a number of years  from  the promotion of  school  autonomy, with  tools  for diagnostics and activity planning.   Supporting  these  local  initiatives  is a  rather well developed system of assessment, which test annually at five different grade levels, in every school.  The results are made available for the subsequent school year  for  each  student,  grade,  school,  and  municipality  and  provide  for accountability and the targeting of incentives tied to results.   They also provide feedback for quality enhancement activities undertaken by the school.  

Local  authorities  also  attribute  their  performance  to  two  other  innovations:  competitive  testing  for  half  of  all  new  teachers;  and  agreement  by  organized labor not to rotate teachers during the school year (in other states, such rotations start a chain reaction that can result in some classes having 3‐4 different teachers during the year). 

Source: Volumen II. 

Some  states  have  taken  more  control  of  their  formerly  federal  schools  and teaching  staff,  through  negotiation  with  the  local  branch  of  the  union,  in  order  to respond to the education preferences of their families/voters.  For instance, a number of states  now  require  testing  of  teacher  applicants,  instead  of  hiring  only  requiring  a normal school degree; several use the exams to have competition for the new positions among  them: Aguascalientes, Chiapas,  Jalisco, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz,  and Yucatán.   The  important  issue here may not be who does the hiring—after all,  it  is not clear  that state bureaucracies do any better  than  the  federal government—but  that  the selection system  is  transparent and competitive.   Supervision  is another area  in which some states have tried to strengthen management.  The issue is related to who does the supervising  and  how  they  do  it—Veracruz  has  brought  in  non‐union  personnel  as supervisors.   Some states  just ensure  that  teachers show up and apply  the curriculum (schools  themselves, with parent participation, might do this better  than  the state), but some  of  the more  advanced  states  actually  supervise  progress  in  school  autonomy, implement improvement plans, and coordinate state support for these plans.  About half of the states have successfully merged the formerly federal schools with the states’ own pre‐1992  systems.    Seventeen  states  have  decentralized  administrative  functions  to regional  or  municipal  levels,  and  seven  have  decentralized  pedagogical  functions (supervision).  Six have gone ever further, allowing schools to define their problems and propose  solutions.    In  these  states,  assessment  systems help  to define problems.   The chapter on education  in Volume  II of  this series describes  the state‐level  innovation  in five  of  the  states  with  better‐performing  schools:  Aguascalientes,  Colima,  Distrito Federal,  Nuevo  León,  and  Quintana  Roo.    Still,  by  international  standards,  those politically  elected  and  responsible  state  (and  federal)  authorities have  relatively weak effective power to manage the largest area of the public sector.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  97

Box 4.2.  Local  Institutional  Innovations  in Education:   The Case of Aguascalientes 

Many  of  the  innovations  of  this  state  were  subsequently  incorporated  into national policy  and programs.   One  of  its  early  initiatives was  also  to  further push decentralization of administration and pedagogy to the regional level.  One of the benefits of this was to increase control over human resources and to gain fiscal  resources  to  fund  local  initiatives.    These  include  a  program  of  teacher training that helped 32 percent of state teachers to pass the first national testing in  1996,  as  compared  to  only  8  percent  nationwide;  scholarships  for disadvantaged  students;  the  incorporation  of  learning  technologies  in  the schools;  student  testing;  and  social  participation.    Indeed,  its  focus  on  school autonomy and parental participation was  the genesis  for  the national program for  school  quality  (PEC)  launched  by  the  federal  government  in  2001.   More recent initiatives have included pushing for the incorporation of its schools into the national program Enciclomedia (basically inter‐active textbooks) and a locally‐financed  effort  to  begin  teaching English  in primary  school,  in  contrast  to  the national curriculum, where English is only incorporated in lower secondary. 

As for performance, success was rapid.  History test scores improved from 4.1 to 5.3  (scale  of  10)  between  1995/96  and  1996/97;  but  math  scores  declined.  Enrollments among 5 to 14 year‐olds increased from 90 to 99 percent from 1992 to  1997, moving  the  state  from  10th  to  4th  overall  in  the  country.    Preschool coverage for 5‐year‐olds was universal by 1997, up from 70 percent in 1992, and moving the state to 2nd place overall in the country, up from 17th. 

Source: Volumen II. 

Some  federal  programs—namely  Oportunidades,  CONAFE,  and  PEC—have bypassed  the  traditional  state  systems  (which  still  finance  teacher  salaries)  and  gone directly to the citizens, communities, and schools in order to achieve reforms by forging accountability  connections  between  families/voters  and  schools/teachers.    As  is  well known, Oportunidades provides a subsidy directly to poor households on condition that the children attend schools.  It has succeeded in motivating better attendance among the poor  but  was  not  intended  to  interact  directly  with  the  schools,  as  the  other  two programs do.  

PEC  is  a  pilot  program  that  brings  federal  funds  to  school  communities  that agree  to meet  the  program  requirements.    Three  parties  need  to  participate:  (a)  the administrators of  the  individual school, who must develop and  implement a  five‐year school  improvement plan,  (b)  the  state, which must match  funds  1:3 with  the  federal contribution,  and  (c)  the  school  community, which must  participate  in  the  planning process  and  can make  a  financial  contribution  in  order  to  receive  a  second  federal matching grant.3  Parents have a fundamental role in this, even if they do not contribute                                                       3 The community  financial contributions come  from a variety of sources—parents, municipalities, and  the private sector. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 98 

financially.  It is not clear where the idea originates for a school to volunteer for PEC, but several states enhance the incentives for schools to participate by providing funding for the requisite planning and training.   The most fundamental innovation seems to be the provision of a grant conditional on steps  to  improve  the  involvement of  the states and communities, with  an  emphasis on  accountability  to  the  clients.   The  extra  funds  can only be used  for non‐salary purposes.   Putting  the school at  the center  is  the  intent of PEC, and funding is  just an incentive.  For instance, Colima, one of the most successful states, has  implemented PEC without  receiving  extra  federal  funds,  because  the  state believes in the value of the program.  

Although PEC works on  top of,  rather  than  replacing, much of  the  traditional structure of basic education—salaries and work rules are negotiated nationally with the union, which  still  governs  teachers  in  the  PEC  schools—it  apparently  does  provide enough financial incentive and moral support for schools and communities to improve the  functioning  of  that  structure,  as  noted  in  Chapter  3.    It worked well  as  a  pilot program and has expanded to more than 10 percent of schools.  As the program expands further, a key challenge will be to sustain conditionality and focus, yet avoid becoming another routine  top‐up of school  funding,  irrespective of what happens  in  the school.4  To  this end, PEC should remain a  federal program under Ramo 11  (federal money not assigned  to  the states) and not be commingled with Ramo 33,  to avoid diverting  funds from the original intent of the program. 

CONAFE  supports development of curricula, didactic materials, and  textbooks in  marginalized  rural  communities.    While  the  main  program  does  not  alter  the traditional  institutional  structure,  in most  beneficiary  schools  a  group  of  community parents  and  leaders  receives  a  grant  that  can  be  spent  on  an  educational  purpose selected by the group.   Not only do these funds have the short route of accountability, with direct  involvement of clients,  they may also have a spillover effect by getting  the community  involved  in  the  school  and  thus  building  an  informal  assessment  and accountability relationship for the school’s educational activity.  

Box 4.3.  International Experiences on School Autonomy 

Starting  in  the  United  States,  the  United  Kingdom,  Australia  and  Canada, programs to promote school autonomy (or school‐based management) have been implemented or are being developed  in a number of countries,  including Hong Kong  (China),  Indonesia,  El  Salvador,  Nicaragua,  Kenya,  Kyrgyz  Republic, Nepal,  and Paraguay.   The  programs  lay  along  a  continuum  of  the degree  to which  decision making  is  devolved  to  the  local  level,  from  limited  autonomy (such as Mexico’s PEC), to more ambitious programs that allow hiring and firing teachers  (such  as El  Salvador’s Educo program),  and more  complete programs 

                                                      4 This was, for instance, the fate of the well‐funded Carrera Magisterial, which evidently does not improve the quality of outcomes, despite its high fiscal cost. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  99

that give  schools control over  substantial  resources  (such as  those  in Chicago).  They include education systems that promote school‐based management, school budgets,  choice,  and  private  and  community  management  of  schools  (for example, the Netherlands), as well as proposals to allow parents to create schools (for  example,  the United Kingdom, which  is  similar  to what  already  exists  in Denmark and the Netherlands). 

Evaluations  of  school‐based  management  programs  offer  mixed  evidence  of impacts.    El  Salvador’s  Educo  program  gives  parent  associations  the responsibility  for hiring, monitoring, and dismissing  teachers.    In addition,  the parents are also  trained  in school management, as well as on how  to help  their children with school work.  Despite rapid expansion of Educo schools, education quality was comparable to traditional schools.  In fact, parental participation was considered the principal reason for Educo’s success (Jimenez and Sawada, 1999).  Nicaragua’s  Autonomous  Schools  Program  gives  school‐site  councils—comprised of  teachers, students, and a voting majority of parents—authority  to determine how 100 percent of school resources are allocated and to hire and fire principals,  a  privilege  that  few  other  school  councils  in  Latin America  enjoy.  Two  evaluations  found  that  the number  of decisions made  at  the  school  level contributed  to  better  test  scores  (King  and Ozler,  1998; Ozler,  2001).   Various evaluations  of  school‐based management  programs  in  the United  States  have found  evidence  of  decreased  dropout  and  student  suspension  rates  but  no impact  on  test  scores  (Collins  and  Hanson,  1991;  Taylor  and  Bogotch,  1992; South, 1991).  

Source: Volume II. 

III. HEALTH 

The health sector  in Mexico  is more fragmented than the education sector, with half of the population and 80 percent of public spending going to the public  insurance programs (IMSS, ISSTE, PEMEX, and so forth) and an equally large amount of spending coming out of pocket or  from private  insurance and going  to providers  in  the private sector  (some of whom are  also  employed  in  the public  sector).   Even  the poor  spend substantial amounts on health care, especially in catastrophic situations.  Thus the public programs that go mostly to the poor—SSA, IMSS‐Oportunidades, and Seguro Popular—are a  small but  increasing part of  the  total health  care  sector, although  they are  the main providers for the poor. 

SSA 

In  terms  of  financial  resources  and  number  of  beneficiaries,  the Ministry  of Health funds the largest health program for the poor, which the states operate.  As with education, the national union negotiates salaries and work rules and plays a strong role in dealing with the individual states.  Thus the basic pattern of the sector is similar, with decentralization diagramed in Figure 4.2, but the emphasis differs.  While labor relations 

Decentralized Service Delivery for the Poor 100 

are  important  for  the SSA programs  in  the states,  they are  less dominant  than  in basic education because  the non‐salary  aspects of  the  sector  (facilities, medicines)  are more important  in  health  than  in  education;  this  occurs  largely  because  SSA workers  have opportunities  for more  remunerative  employment  in  the  sector  (IMSS, private  sector) and because the dominant, most politically active union in the health sector is that of the IMSS workers.    The  union  of  SSA workers  does  not  play  a  prominent  political  role because  (i) Seguro Popular—which handles significant resources—negotiations are  local and  independent;  and  (ii)  the  states  also  hire  through  the  Organismos  Públicos Descentralizados which are independent from the union.  Also health outcomes are more publicly  obvious—infant mortality,  for  example—than  education  outcomes  and  they tend to grab headlines and the attention of state and local politicians.  Some states, like Jalisco and Tabasco, have taken a more active role in managing SSA at the state level and put  in  more  of  their  unearmarked  resources  (non‐Ramo  33)  as  the  direct  federal contributions have declined.   In other states,  like Baja California, Colima, Hidalgo, and Oaxaca, the federal role has stayed large, along with some growth in local contributions.  

Figure 4.2. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA  

 

The institutional arrangements vary across states, such as in the extent to which the  former  state  health  system  has  been merged with  the  sistema  federalizado.   Where there were  local  and  state hospitals before decentralization,  as  in Baja California  Sur, Jalisco,  and  Tabasco,  combining  them  with  the  federalized  facilities  had  led  to institutional strengthening.   Where states are contributing substantially from their own discretional resources (not Ramo 33), the state secretaries of health have exercised more control over their systems, including the hiring and assignment of personnel.  Generally, however,  the  national  health workers’  union  negotiates  the  salaries  and many  of  the 

Hospitals/ clinics

Federal government 

Clients/ citizens/ voters 

State government 

Nurses and doctors union 

Political influenceTaxes/resources Sectoral policy and operational practices (wage negotiations) 

Decentralized Service Delivery for the Poor  101

working conditions with the federal government, and most states therefore still have a weak hand in managing health care personnel. 

Box 4.4.  Local Institutional Innovations in Health: Several States 

Coordination mechanisms among the Federal, State, and Municipal levels to reach public and  private/public  agreements:    There  has  been  some  progress  in  the implementation  of  the  annual  monitoring  systems  for  the  renewal  and adjustment of the Human Resources and infrastructure management agreements according  to  the  State’s Health  System.    These  agreements  allow  for  further adaptation  in  the  assistance  model  and  in  the  reallocation  of  resources.  However,  the  level  of  influence  from  the  Federal  level  on  the management  of resources and health programs continues to be high on key areas of the National Health  Program.    For  the  state  and  municipal  arrangements,  Management Agreements have been  implemented by  sanitary  region at  the municipal  level, adjusted  according  to  demand  of  health  programs  and  to  the  existing infrastructure.    Regarding  the  private/public  partnership,  progress  has  been achieved  in  further decentralized  states  such  as  Jalisco. States  are  taking more active  participation  in  the  creation  and  implementation  of  coordination instruments for further decentralization.  An example of this are the Health State Service Agreements, which make it possible to coordinate and implement health activities financed by the public sector at the state level, with the health services being delivered by the private sector.  According to Arredondo (2005), the Seguro Popular is generating management and coordination agreements with the private sector  through  payment  per  event  system.  In  addition  to  the  above,  Grant Agreements  are  being  negotiated  with  the  private  sector  for  public  health services in the most marginalized areas, which lack public sector infrastructure. 

Institutional/intergovernmental  agreements  and  co‐responsibility  of  health  financing among  the  federal,  state,  and  municipal  levels:    The  decentralization  agreements regarding health  financing have allowed  for  important progress  in some states regarding financial co‐responsibility at the state level and, in some cases, even at the municipal  level.    There  are  indeed  states where  the  local  government  is responsible  for  40‐50  percent  of  the  expenditures  on  health,  and  though  the municipal government’s contribution is not nearly as high (1‐2 percent), there is evidence of  its  financial responsibility.   No evidence of  this was present before the  decentralization  process  began.    Furthermore,  the  culture  of  financial  co‐responsibility created with decentralization has made it possible, in most states, to  implement programs such as  the Seguro Popular with  financial contributions from  the state and  federal governments, as well as  from  the households.   And although there is still a long way to go, this culture has also allowed for progress in  the  financing  and  accountability  indicators,  for  higher  transparency  in  the allocation and use of resources for health, and especially for finding alternative financing sources at the local level. 

Source: Volume II and Arredondo, 2005. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 102 

Seguro Popular  

Seguro Popular is a new program, started in 20015 to help the population without social  security coverage, especially  the poor,  face catastrophic health  situations and  to move  toward  a  funding  scheme  based  on  demand—number  of  beneficiaries—rather than on the supply of medical personnel and their distribution as was done in the early 1990s.   The objectives of  the program are  to create a culture of prepayment  for health services,  to  create  demand‐side  incentives,  and  to  promote  client  power  vis‐à‐vis providers.  So far, in the first phase there has been only a little change from the standard SSA model.   The  state  receives more money  if  it  registers more  beneficiaries,  so  any increase in funding tends to follow the state‐to‐state location of beneficiaries, and states have an incentive to sign up more beneficiaries.   They have to check if the registrant is already  in one of  the  regular  insurance  schemes  (for  example,  IMSS) but  they do not have an  incentive  to check  if  the  family  is already registered  in another state or really qualifies for the reduced (or zero) fee.6  Families are supposed to renew their registration and eligibility each year.  Once a beneficiary is registered, neither the choice of a clinic or hospital nor the patient’s satisfaction (or dissatisfaction) with treatment has any effect on the financing that goes to the provider.  So the clients have little real power or ability to influence providers, as they would with a scheme that reimbursed clinics, hospitals, and doctors on the basis of the number of patients and treatments (see Figure 4.3); providers have  incentives  to  improve  their  services  since  they  face  the  risk  that  clients will not renew their registration.   The  law calls for Seguro Popular to shift to capitation basis by 2010—a major  structural  change  in  the  health  financing model—which  should  give clients/patients more influence over their providers. 

                                                      5 Seguro Popular began as a federal program  in 2001.   In 2004, it ceased to be a program because it became part of the new public insurance arrangements established by the Health Social Protection System.  6 The states are claiming that 90 percent of registrants are in the bottom income quintile (the extreme poor), which means that it costs nothing for them to enroll and the states do not have to demonstrate any collection of payment  from  the beneficiaries.   This would be a  remarkable  focus of poverty  targeting—much better than Oportunidades.  A more objective source of information, the ENIGH, shows a much looser targeting—37 percent of Seguro Popular beneficiaries are in the bottom quintile; the program is still redistributive in favor of  the poor.    It  seems  that  the  federal government needs  to devote  some  effort  to monitoring  the  states’ compliance with the rules for fee collection and cost sharing. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  103

Figure 4.3. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA with Seguro Popular   

 

The  Consejo  Nacional  de  Protección  Social  en  Salud  (a  board  of  directors  with members  from  the  federal  cabinet  and  state  secretariats  of  health)  and  the  Comisión Nacional  de  Protección  Social  en  Salud  (a  devolved  agency  of  the  federal Ministry  of Health) manage  the program at  the national  level, with  the  latter making coordination contracts with  the  state  secretaries  of  health  and  supervising  implementation  of  the program.  The commission inspects and certifies annually whether the state facilities are qualified for participation in the program.  The seriousness of this review is not clear yet, as the reports are not publicly available at the moment.  In any case, it constitutes at least a potentially  important channel of accountability via  the  long route  to  the government and more directly to the clients if the reports are published. 

Seguro  Popular  does  not  operate  a  health  care  system, with  separate  staff  and separate  facilities; rather  it provides supplemental  funding  for SSA and recently IMSS‐Oportunidades  facilities  or  for  medications.    Any  additional  staff  hired  with  Seguro Popular  funding  have  been  hired  on  a  temporary  contract  to  respond  rapidly  to  the increased demand and thus are not subject to the usual rules of personnel assignment, negotiated with  the union.7   This opens  a potentially  important margin on which  the state secretariats and the facility administrators could improve efficiency and quality.  

                                                      7 The pay scales are set  locally, probably  in  line with  the union‐negotiated rates, but  there are no data on this.  

Political influenceTaxes/resources Seguro Popular Sectoral policy and operational practices (wage negotiations)

Hospitals/ clinics

Federal government 

Clients/ citizens/ voters 

State government 

Nurses and doctors unions 

(2010)

Decentralized Service Delivery for the Poor 104 

IMSS‐Oportunidades 

With IMSS‐Oportunidades the federal government has, since the 1980s and before decentralization of SSA to the states, provided health services in marginalized rural and urban communities, using facilities and personnel arranged by IMSS but not part of the mainstream  IMSS  system.    Neither  the  state  nor  municipal  governments  play  a significant role, in contrast to the other decentralized programs discussed in this report, but  management  is  deconcentrated  to  regional  directorates  (each  typically  covering more  than  one  state),  and  the program  requires  “community  committees”  to provide some  (low‐skill)  labor  inputs  for  provision  of  local  services  (see  Figure  4.4).  “Community  participation  for  the  self‐care  [autocuidado]  of  health”  is written  in  the objectives of IMSS‐Oportunidades, and just by their proximity, these citizen groups have the potential  to be  a  conduit  of  accountability,  but  there  is no  formal  specification  of such a role.   Evidence from a few states—Baja California Sur, Colima, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca,  and  Tabasco—suggest  that  these  community  connections  do  improve transparency (see Volume II). 

Figure 4.4. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: IMSS‐Oportunidades  

 

As of February 2006, there has been no formal connection between SSA providers and  financing  and  the  IMSS‐Oportunidades  system,  except  that  the  State  Health Committees had oversight of both.   There  is an official proposal to change the rules so that  users  of  IMSS‐Oportunidades  would  pass  over  to  Seguro  Popular.    Since  Seguro Popular is not actually a provider, presumably this proposal would mean passing IMSS‐Oportunidades  funding  to  the  states’  SSA  facilities, which would  pick  up  the  service 

Regional Directorates 

Clients/ Citizens/ Voters 

Federal Government –IMSS 

IMSS Hospitals and 

Clinics 

National Health Workers Union – 

SNTSS 

Community Volunteers

Political InfluenceTaxes/Resources Sectoral Policy and Operational Practices (wage negotiations)

Decentralized Service Delivery for the Poor  105

obligation and some of the money going to IMSS‐Oportunidades.  It is not clear whether all the IMSS‐Oportunidades funding (the part from IMSS) would go over to SSA or what would  happen  to  the  IMSS‐Oportunidades  staff  and  facilities.   An  alternative way  to merge  Seguro  Popular with  IMSS‐Oportunidades would  be  just  to  give  Seguro  Popular enrollees  the option of  taking  their money and service needs  to an IMSS‐Oportunidades facility or to a state SSA facility.   The procedures for linking Seguro Popular with IMSS‐Oportunidades need to be clarified.  

The Mexican health  sector, which  this  report examines only  in part,  is  sharply fragmented, with  several  distinct  vertically  integrated  provider‐funder  organizations and with geographic  fragmentation  across  states.   This  creates problems not  only  for coordinating  management  from  the  government’s  side  but  also,  from  the  clients’ viewpoint,  for  figuring out where  to get  service and whom  to hold accountable.   The same problem arises in other areas, especially agriculture and rural development, where programs have proliferated.  The fragmentation increases administrative and transaction costs and duplicates facilities, without giving any benefit of choice to citizens, except to go to the private sector.   The high turnover  in the  labor market and  internal migration generate many potentially confusing outcomes.   For example, a campesino might live in Oaxaca and obtain a  living part of the year working on his own two or three hectares, but then migrate the rest of the year to Sinaloa, where he works as an agricultural day laborer on someone else’s farm.  He then gets health services part of the year (in Oaxaca) through IMSS‐Oportunidades and part of the year (in Sinaloa) through IMSS.  But another campesino  from  the  contiguous  state  of  Guerrero  with  the  same  migration  pattern receives  health  services  in  Guerrero  from  the  state  SSA  program  (because  IMSS‐Oportunidades  does  not  operate  there)  and  from  the  IMSS  in  Sinaloa.    An  urban trabajadora from Tabasco who migrates temporarily to a maquiladora plant in Chihuahua gets health services  from  IMSS while  in  the north, but  from  the SSA  in Tabasco  if and when she returns home.  It is difficult under this setup for the campesinos of Oaxaca and Guerrero  and  for  the  trabajadora  of  Tabasco,  all  of  whom  are  likely  to  be  poor,  to understand which government entity  is  responsible  for  their health services and more difficult still to hold anybody accountable for possible shortcomings.  

From a macro perspective, the fragmentation of the health sector results in many gaps and overlaps  in  the assignment of  responsibility and  financing and  sometimes a lack of correspondence between  the  two.    In  the days of a single party,  the PRI could mediate  these  differences  and  bring  coordination.    The  complexity  of  the  sector  has multiplied over the last decade, while the ability of a party to mediate has diminished, although  coordination  tends  to  be  better where  the  same  party  is  aligned  in  various levels of government. 

The current funding arrangements for public health services provision in Mexico are  unique  in  their  broad  reliance  on  funding  based  on  inputs  and  capacity—with virtually no use of  financing as a  tool  to motivate or reward performance.   Integration between  the  funder  and providers  blocks  the utilization  of  such  “active purchasing”.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 106 

The integration between funder and provider, extending as it does, not only to hospitals but  also  to  primary  care  providers,  implies  that  the  barrier  to  improving  incentives applies very broadly.    Integration not only precludes paying one’s own providers  for performance,  it also precludes  the  introduction of any  competition  (from providers  in another public network, or from private providers).  Since this integration creates such a barrier  to  the  introduction  of  active  purchasing—it  is  not  surprising  that  so  many analyses agree on the need for separation of funder from provider in the Mexican health system.    Box  4.5  describes  the  rationale  for  and  international  experience  with  such arrangements. 

Box 4.5.  Separating  Funders  from  Providers  in  Health:   The International Experience 

Analyses of  the Mexican health system have concluded  that  the organizational arrangements  for  publicly  funded  services  contribute  substantially  to  their unsatisfactory performance  (OECD,  2005c).   Analysts  consistently  suggest  that some sort of separation of provider from funder is needed to promote efficiency and responsiveness on the part of health care organizations, both in the SSA, as well  as  the  various  integrated  social  security  organizations.    Likewise  this separation  is  seen  as  important  to  allow  “cross‐purchasing”  –  as  a means  to create choice of provider (choice for purchasers; choice for patients) and reduce duplication of capacity. 

The shift to active purchasing.   While relatively common 20 years ago, funding of health service providers based on capacity or inputs has diminished throughout the world.   An  international  review of well‐performing health  systems  reveals few  instances of passive  funding of providers based on capacity  (e.g. historical budgeting).   A number of  recent publications have documented and  sought  to explain this trend (WHO, 2000; Figueras, Robison, et al., 2003; Preker, 2005).  

The separation of purchaser and provider has five main objectives.  

• Services  may  be  improved  by  linking  plans  and  priorities  to  resource allocation, for instance, shifting resources to more cost‐effective interventions and  across  care  boundaries  (such  as  from  inpatient  to  outpatient  care).  Purchasing  is  thus an alternative way  to effect some measures  traditionally pursued via planning; 

• Population  health  needs  and  consumer  expectations  are  to  be  met  by building them into purchasing decisions; 

• Providers’ performance is to be improved by giving purchasers levers, such as  financial  incentives  or  monitoring  tools  that  can  be  used  to  increase provider responsiveness and efficiency; 

• Management  can  be  decentralized  and  decision‐making  devolved  by allowing providers to focus on efficiently producing the services determined by the purchaser; 

Decentralized Service Delivery for the Poor  107

• The  separation  of  functions  can  introduce  competition  or  contestability among providers and thereby use market mechanisms to increase efficiency. 

Another key aim of  the  separation of purchaser and provider  functions within publicly  operated  health  systems  is  to  reduce  the  administrative  rigidities generated by hierarchically structured command‐and‐control models.  Often this is  approached  by  substituting  a  new  set  of  contractual  relationships  with hierarchical control mechanisms. 

Experience  with  introducing  active  purchasing.    Countries  that  have  introduced some  form  of purchasing within  the public  sector  include Austria  in  the1980s (Fidler, Haslinger, et al., 2006), Sweden beginning  in several county councils  in 1990 (Harrison and Calltrop, 2000), Finland in 1993 (OECD, 2005a), New Zealand in  1993  (Scott, McKenzie,  et  al.,  2003; Ashton, Cumming,  et  al.,  2004),  and  the United  Kingdom  in  1991  (Ham  2003).    Southern  Europe  also  has  several examples.  The Basque country and Catalonia in Spain have adopted a system of purchasing.    In  Italy,  purchasing  relationships  are  utilized  with  teaching hospitals.    In Portugal, special agencies with  the responsibility  to contract with health care providers were established in every regional health administration in 1998.  While all have faced implementation difficulties (Ham 2003), by and large results are positive (Ham and Hawkings, 2003).   

In  the  90s most  eastern  European  countries, which  previously  had  integrated funding  and provision  in  the public  sector,  established  social health  insurance systems.    This  change  separated  the  financing  (insurance  and  funding)  from providers (either autonomous hospitals or independent primary care providers).  Countries which have done  this  include Armenia,  the Czech Republic, Estonia, Georgia, Hungary, Latvia, Poland, Romania,  the Russian  Federation,  Slovakia, and Slovenia. 

Although the introduction of purchasing reforms is most often discussed for use within  integrated “National Health System  style”  systems,  it also affects  social health  insurance  systems  that  have maintained  a  separation  between  funding and provision since their inception.  Despite this organizational separation, until recently, purchasing was a passive exercise that  involved the reimbursement of expenses  to  providers with  only  some  financial  incentives  and  overall  budget ceilings  to  ensure  cost  containment.    Contracts  did  not  focus  on  price  or efficiency, nor were  they understood  to be  contestable.   For  instance,  in  social health  insurance countries such as Germany or the Netherlands, sickness funds traditionally had the legal obligation to enter into uniform and collective contract with each physician established in their working area. 

In recent years, countries such as Austria, Germany, Israel, and the Netherlands have  sought  to  transform  insurers  from  being  relatively  passive  payers  to become  more  discriminating  and  prudent  purchasers.    These  countries  have progressively  introduced  more  selective  forms  of  purchasing  according  to performance criteria.  A triggering factor has been the introduction of insurance competition  in many of  these  countries,  allowing  individual  citizens  to  choose among statutory insurers and purchasers.  This reform suggests that introducing market  incentives for insurers would lead to better administration of collection, 

Decentralized Service Delivery for the Poor 108 

more  innovative  practices,  and  more  cost‐effective  purchasing.    In  the Netherlands, from 1992, sickness funds and private health insurers were allowed to negotiate  lower  fees with providers  than officially approved  fees;  from 1994 the  sickness  funds  had  the  option  to  contract  selectively with  physicians  and pharmacists.    This  implies  a  radical  change  from  previous  practices  in which each  sickness  fund  had  the  legal  obligation  to  contract  with  all  qualified providers in the working area that wanted a contract. 

Special case of primary care.  In most middle and upper income countries, primary care  is organized and delivered by  independent providers who are contracted, and paid by a public or social funding body.  In most if not all cases, the payment consists mainly of an annual fee based on patients selecting and registering with the provider.  The payment usually combines a capitation component (covering a basic package of  services) plus  fee‐for‐service payments  for  some  services  that tend  to be underprovided when grouped  in  the package.   A  small number of countries  use  primarily  fee‐for‐service  reimbursement  (Canada; New Zealand; United States). 

It has always been the case that passive (salaried) payment for primary care has been relatively little used in OECD cases (e.g. Scandinavia; Portugal; Greece).  In the  past  few  years,  even  these  few  countries  have  implement  reforms  toward more  active  purchasing.    For  example,  Finland  has  implemented  a  payment system that includes 40 percent of payment based on patient choice (registration) and utilization  (fee  for service).   Likewise, Sweden  introduced contracting with primary care providers in a number of counties—with the majority of physician payment  coming  from  capitation  and  fee‐for‐service  payments.    Evaluations have found that by and  large the results are positive.   For example,  in Sweden, Sorensen and Grytten found that the shift to purchasing generated an increase in productivity  of  23  percent  in  the  short‐run,  and  40  percent  in  the  long  run (Sorensen and Grytten, 2003).  

As  noted  above,  eastern  European  countries  have  implemented  separation  of funder  from  provider  throughout  their  system,  including  primary  care.    An evaluation in Estonia found the initial results are favorable (Koppel et al., 2003).  

IV. SOCIAL INFRASTRUCTURE  

The most important source of funding for local provision of social infrastructure is  FAIS  in  Ramo  33,  as  noted  in  Chapter  2.    FAIS  is  a  good  candidate  for  efficient decentralization  in  that,  by  and  large,  the  externalities  associated with  the  projects  it funds are  fully  internalized at  the municipal  level, and  is a good example of a shorter “long‐route.”  Moreover, if information is available to all—readily available with respect to  investment  in water  and  roads,  for  example—direct  participation  by  beneficiaries should  improve  the selection and execution of projects.   But  there  is no guarantee  that this will be the case or that decentralization will be pro‐poor, although the law mandates it and despite the targeting formulas.   Several elements may play a critical role for this situation, such as political  issues associated with state‐municipal and within‐municipal 

Decentralized Service Delivery for the Poor  109

relations,  under‐representation  of  the  poorer  communities  in  the  decision‐making processes and lack of capacity, and information at local level. 

Four  characteristics make  FAIS  substantially  different  from  FAEB  or  FASSA.  First,  FAIS  was  not  preceded  by  any  decentralization‐type  acuerdo  with  states  or municipalities.  PRONASOL was created by a presidential decision in 1988; later most of its  funds  were  distributed  with  an  explicit  formula  to  subnational  governments  by another presidential decision  in 1996.   It was  then converted  into FAIS by Congress  in 1998 with the reforms to the Fiscal Coordination Law, in a process with no intervention by any national  trade union and hardly any participation by state governors.   Second, FAIS resources are not tied to a wage bill, as is the case with practically all of FAEB and most  of  FASSA.    These  two  characteristics  create  a  different  political  process,  with substantially  fewer  constraints  and  thus  deeper  decentralization.    Third,  the  Fiscal Coordination  Law  required  FAIS  resources  to  be  targeted  explicitly  to  poverty alleviation.    And,  fourth,  it  required  most  of  the  funds  to  be  transferred  to municipalities, not states.8  Moreover, FAIS funds are not intended for services aimed at the general population (like basic education or health), but for physical investments in a broad  range of  areas  intended  to help  the poor,  thus giving  states and municipalities considerable flexibility in their spending decisions.9  

The  extent  to which  local  governments  can  and  do  utilize  these  resources  for their locally determined priorities varies between municipalities and will depend also on the availability of other funds for infrastructure projects.  Federal agencies reassert their central authority in some cases where the local governments feel compelled to, or decide to use their FAIS resources to pay the local counterpart share of federal projects, such as in water projects directed from CONAGUA.  In other cases, however, the municipalities use  FAIS  resources  to meet  their  own  identified  priorities,  for which  federal  or  state funding  might  not  be  available.    Theory  and  international  experience  with decentralization suggests that having a mix of these two outcomes is efficient.  There are some  activities  with  both  national  (or  at  least  regional)  externalities  and  clear  local benefits, and co‐financing arrangements for these can effectively combine the two types of  interest.    In  addition,  municipalities  with  low  taxes  bases  (approximated  by  the marginality index in the FAIS formula) need to have some resources for their choice of projects with purely local benefits. 

                                                      8  The  Fiscal Coordination  Law mandates  that  FAIS  be  budgeted  at  2.5  percent  of  the  recuadación  federal participable approved by Congress in the Ley de Ingresos, regardless of the latter’s fluctuations during the year or  its end‐of‐year value.   Of the total FAIS budget, 2.2 percentage points are distributed to municipalities, and 0.3 percent is distributed to the states. 9  Funds  transferred  to  municipalities  can  be  used  for  drinking  water,  sewerage,  urban  infrastructure (sidewalks, market plazas), electrification in rural areas and poor neighborhoods, basic health and education infrastructure,  housing  improvement  (cement  floors,  painting walls),  rural  roads,  and  productive  rural infrastructure  (irrigation).    Funds  transferred  to  states  are  for  works  and  activities  with  regional  or intermunicipal impact (Fiscal Coordination Law, Article 33).  

Decentralized Service Delivery for the Poor 110 

FISM can also support capacity building for municipalities, but preliminary data suggests local governments are not taking advantage of this option.  Decentralization in the absence of adequate  local  capacity  can bring  little  change  in  results, although  this does not mean  that  it  cannot be done  at  the  same  time.   Experience  shows  that  local capacities  expand  best  as  decentralized  systems  mature,  even  though  sequencing remains difficult.  As much as 2 percent of FISM funds can be allocated by municipalities to  support  institutional  capacity  building  programs.    Only  for  this  expenditure  are municipalities required to agree on an institutional development plan with the state and federal  authorities  before  spending  the  money.    This  requirement  probably  could explain why municipalities  are  not  allocating  the  funds  for  this purpose, particularly given that they can allocate the funds to the remaining categories if not used for capacity building.  There is no data on expenditures done in this category, and hence it is difficult to  know which  are  the main  issues  addressed  through  capacity  building.   Available information for the state of Veracruz suggests that the share of this category is very low: 0.64 percent  of FISM  allocated  to  institutional development.   This  figure decreases  to 0.25 percent if only the 30 poorest municipalities are considered.  

Upper  levels  of  government  are  in  a  better position  to  foster  capacity  at  local levels  by  providing  incentives  for  municipalities  to  match  demand‐driven  capacity growth with the provision of supply‐side assistance and financing.   States play usually this role building partnerships with municipal governments or co‐financing institutional development  programs.    Although  not  necessarily  FISM‐specific,  this  can  have  an impact  in FISM projects.   Overall, 74 percent of municipalities  report having  received training from state governments, compared to 34 percent from the federal government. 

Compared  with  the  decentralization  of  education  and  health,  the decentralization of social infrastructure with FAIS is more targeted to the poor, at least to  the municipalities with  a  high  proportion  of  poor  persons,  particularly  in  poorer states.   This potential benefit  to  the poor  is enhanced by a distinctive  feature of FAIS, namely  that  the  law  mandates  municipal  and  state  governments  to  (a)  inform  the inhabitants  of  the  respective  jurisdictions  regarding  the  scope,  costs,  and  potential beneficiaries  of  each  individual  project  financed  by  FAIS,  (b)  promote  community participation  in  the  ex  ante  choice of projects,  in  their  execution,  and  in  their  ex post evaluation,  and  (c)  inform  the  population  at  the  end  of  the  fiscal  year  of  the  results obtained.  The  Fiscal  Coordination  Law,  however,  does  not  specify  how  these  three objectives should be reached, how their achievement (or not) will be monitored, or the type of sanctions to be applied in case there is no compliance with these provisions. 

The extent to which FAIS funds contribute to poverty alleviation depends on two further  considerations.    The  first  derives  from  the  interaction  between  state  and municipal governments.   The  federal budget  legally  cannot disburse  funds directly  to the  municipalities,  so  it  must  transfer  the  FISM  resources  first  from  the  central government  to state budgets and subsequently  from state  to municipal budgets under 

Decentralized Service Delivery for the Poor  111

the conditions and terms mandated by state legislatures as well as by the federal rules.10  Thus  in  addition  to  federal  rules  for  the  use  of  FAIS  resources,  state  laws  and operational  rules  are  critical,  generating  a  potentially  large  variance  across  states  in poverty alleviation outcomes.  Some states simply transfer FISM funds to municipalities and agree with  them on certain planning and  implementing requirements, while some impose  substantial  constraints  on  their municipalities  before  funds  are  disbursed,  as elaborated below.   Some  states also  intervene with positive  fiscal  incentives  (typically using FISE  resources)  to  reward municipalities whose FISM  investments meet  certain criteria or  that meet  targets  in  coverage of  social  infrastructure. Box 4.6  compares  the experiences in Puebla and Veracruz. 

Box 4.6.  Comparing  Institutional  Arrangements:  The  Case  of Puebla and Veracruz  

Veracruz and Puebla differ in their degree of intervention in the municipal FISM programs.    Both  states  have  issued  guidelines  to  regulate  planning, implementation,  reporting  and  supervision  of  FISM‐funded  projects.    An important  difference  is  that  Puebla,  intervenes  more,  by  conditioning  FISM disbursements to a clearance procedure from state sector normative agency.  For example, a municipality  in Veracruz has  to  share  the  technical project  files  for education,  health,  water  and  roads  projects  to  the  state  agencies,  for  their revision, but  this does not affect  the monthly disbursements  they  receive  from FISM funds.  In contrast, Puebla requests the clearance of project files ex ante to the disbursement of  the  funds.   Puebla,  like other  states,  imposes  rules  for  the process of planning and allocation of projects and sets some criteria for selection and  sequencing  of  investments,  but  only  in  Puebla  these  rules  are  really enforceable since  funds are conditioned  to  the state clearances.    (Some of  these make  good  sense,  like  requiring  that water  coverage  reach  a  certain  percent before  funds could go  to general urban  improvement and  insisting  that water‐utility  work  be  completed  in  a  neighborhood  before  it  could  have  a  road (re)paving project).  During 1998 and 1999 Puebla also had an incentive program for  municipalities,  providing  counterpart  funding  for  priority  infrastructure investments funded by FISM. 

Did  the  disbursement  condition  in  Puebla  have  an  effect?    From  the  data gathered by a survey of municipal presidents in some years, there is no evidence of better allocation efficiency of municipalities  in Puebla  for FISM  investments.  For 1999, when Puebla’s fiscal incentive program was in effect, there is a strong correlation of allocation with needs and a clear difference from Veracruz, which had no such program.  In later years, when the incentive program ended, there is 

                                                      10 When FAIS began, there was an important controversy between the federal government and some states as  to how  far a  state’s  legislation  could either alter  the Fiscal Coordination Law distribution  formulas  to municipalities or impose some conditionality.  The controversy did not reach the courts and was settled in a compromise:  Fiscal Coordination Law  formulas would be observed,  and  the  states would be  allowed  to impose conditions on their municipalities.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 112 

no  significant  difference  in  the  degree  of  correlation  between  needs  and allocation.  Further investigation in other states should attempt to verify or refine this pattern before drawing strong policy conclusions. 

A review of the institutional arrangements for FAIS in ten states found that state government set general operational guidelines for FISM, and probably nearly all states follow  the  practice  in  some way  (details  are  in  Volume  II.)    Eight  out  of  ten  have introduced  operational  rules  or manuals  and,  in  some  cases,  imposed  restrictions  or requirements  to  clear  projects with  the  state’s  sector  agency.   All  of  these  guidelines require  inclusion of the voice of the clients and communities  in planning and selecting FISM projects  (see Figure 4.5).   The main channel  is  through  the Consejos de Planeación Municipal  (COPLADEMUN),  which  are  municipal  councils  that  usually  involve community  representatives  from  each  locality;  representatives  from  the  municipal government; and in some cases from the state sector agencies.  Details vary in each state, and  it  is  not  clear  if  these  mechanisms  allow  for  efficient  representation  of  the population or to what extent they represent the poor.  In general, the list of works to be financed  by  FISM  is  agreed  through  the  council  and  disclosed  by  the  municipal government before the start of the calendar year.  The existence of operational guidelines facilitates  the use of  these  resources.   These  state guidelines are desirable  if  they  seek better  implementation  of  the  law.    However,  some  of  these  operational  guidelines contradict  or  go  beyond  the  federal  law,  for  example  by  allowing  spending  on scholarships, or setting conditions on the transfers to the municipalities, like in the case of Puebla.   

In  some  cases,  to  improve  the  sequencing  of  investments,  state  regulation has introduced  caps  to  certain  expenditures  in order  to prioritize particular  infrastructure works  or  localities.    For  example,  in Guerrero, municipalities must  spend  at  least  10 percent of  the  total  in rural areas.   In Puebla, municipalities cannot spend resources  in urban areas until a certain target in sanitation coverage (including rural areas) has been met and cannot pave roads  in a community until the water and sanitation work under the  roads  has  been  done.    In Aguascalientes,  FISM  investments  should  be  allocated between  the  cabecera and  the  localities according  to  the population distribution and  in Zacatecas,  the percentage of community  financing varies  for works of a more “public” nature, such as parks and plazas. 

These  local conditions,  in  turn, may be  fully  justified  in economic  terms.   Thus state  laws, as  in Puebla, may require municipalities to have a community participation process and some minimal cost‐benefit analysis in order to improve the quality of their projects prior to the disbursement of funds.  States may also try to solve a coordination problem between contiguous municipalities, say, with regard to a health clinic (so that perhaps only one  is built with  joint  funds,  instead of  two  separate and  less equipped facilities), although there is little evidence of FISM funding for inter‐municipal projects.  Alternatively, states may want to reach some economies of scale in, say, a rural road (so that,  with  joint  funds,  a  longer  one  is  constructed  rather  than  two  unconnected 

Decentralized Service Delivery for the Poor  113

segments).  Or, finally, they may want to induce a single municipality into developing a larger project, say, sewage facilities, providing incentives to do so with pari passu state funds.   

While  some  of  these  interventions  can  improve  quality  of  FISM  expenditures, they may have a cost in moving away from the decentralization model supported by the 1998  reform  and  could  create  opportunity  for  states  to  exercise  political  control  by obstructing projects  in municipalities  from different political parties or groups.   Also, this new  layer of  regulation has  further muddied  the  rules of  the game  regarding  the allowed expenditure categories, the general objectives of infrastructure financing (not all infrastructure  investments  have  a  poverty  alleviation  focus),  and  the  reporting mechanisms,  to  the extent  that some state regulation allows expenditure  for categories that are not permitted by the federal law.  

The second consideration  for  the poverty‐reduction effect of FAIS  is  internal  to the municipalities, since the Fiscal Coordination Law does not specify the distribution of funds  inside each municipality.   While  there are approximately 2,500 municipalities  in Mexico, there are almost 200,000  localities  inside these municipalities, and the majority of  them  are  poor  and  small  (with  between  500  and  2,500  inhabitants).    Funds may effectively reach a poor municipality, but the  incentives, preferences, and relationships among  the  municipal  president,  the  council,  and  the  other  powers‐that‐be  will determine how they are distributed between the county capital and remaining localities, as well as  the extent  to which projects  respond  to  the needs of  the poor,  since not all those who  live  in a poor municipality are necessarily poor.   Once  the  funds  reach  the municipality there is little or no guidance for the municipal authorities to identify those projects that will better improve the living conditions of the poor; this situation is more acute  in  poorer municipalities, which  in  general  lack  technical  capacities.   Adequate information  can  support  the decision making process when  selecting  the works  to be financed  and  can  help  to  counteract  pressure  from  political  groups;  the  federal government  is actually making efforts to provide such  information.   Also critical  is the capacity of the municipal authorities to execute and supervise projects,  in particular  in poorer municipalities.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 114 

Figure 4.5. Channels of Influence in Mexico’s Social Infrastructure: FAIS‐FISM  

 

Federal law provides only general requirements for planning and implementing works  financed  via  FAIS:  municipal  governments  should  promote  participation  of beneficiary communities  for programming,  implementing, monitoring, and evaluation, for which states and municipalities use their existing participatory planning mechanisms (if any).   Thus,  the degree  to which  this community participation  is achieved depends more on  the adequacy of state and municipal systems  than on provision at  the  federal level.   

Federal regulation also requires states and municipalities to disclose publicly the cost of infrastructure works; the amount allocated from FAIS to each one, and the sites, main beneficiaries, and general characteristics of  the works  financed.   Additionally, by the end of each year, they must inform the population of the results achieved; although no methodology  for  ex post  evaluation  is defined. These  requirements have not been systematically  enforced.    However,  in  2004,  SEDESOL  issued  general  criteria  for reporting the use of FAIS resources, together with an information system to collect this information.   As most states have established  information systems  for FISM budgeting and  control,  the  state‐level  information  on  FISM  spending  is  better  than what  they report to the federal government through SEDESOL. 

V. RURAL DEVELOPMENT  

The Rural Development Program is the only part of Alianza targeted to small and poor farmers, and the only one decentralized to municipalities.  Since 2002, an increasing proportion  of  the  Rural  Development  Program  funds  have  been  decentralized  to 

Municipality = provider 

Federal government 

Clients/ citizens/ voters 

Political party 

State government 

Political influenceTaxes/resources Sectoral policy and operational practices

Decentralized Service Delivery for the Poor  115

municipalities.  Two other components of Alianza—crop agriculture and livestock—have been mostly decentralized to the state level. 

As a program to promote productive investments and competitiveness, Alianza’s Rural Development Program  has different  objectives  and  institutional needs  than  the social  programs.  Social  programs  aim  for  100  percent  coverage—something  for everyone—which  is  well  suited  to  local  politics.    However,  something‐for‐everyone incentives  with  a  production‐oriented  program  like  Alianza  often  lead  to  dilution, fragmentation, and underfunding of the profitable investments that would do the most to improve competitiveness. 

SAGARPA  promoted  municipal  decentralization  in  order  to  involve municipalities  and  strengthen  the  Consejos Municipales  de  Desarrollo  Rural  Sustentable (CMDRS)—the municipal rural development councils.  Not all states entered municipal decentralization  in  2002, but by  2005  all  state governments had decentralized  at  least some  of  the Alianza  funds  for  rural  development  to  their municipalities.    By  signing convenios, the state and municipal authorities (and possibly also the SAGARPA delegate in the state) formalize municipal decentralization and state their respective obligations.  Municipal governments  are  supposed  to  contribute  counterpart  funds, but  this  is not compulsory. When they do, they often do it with FISM resources. 

The national government provides around 80 percent of the government money and writes the rules of the program.  The rules include the formula for distributing half of the funding among municipalities, with the other half distributed according to rules set independently in each state.  Each state in consultation with SAGARPA decides how much of its total Alianza funding to devote to the Rural Development Program.11  

There  are  two  modes  of  municipal  decentralization.    In  both  modes,  the resources  allocated  to  a municipality  by  the  decentralization  formula  set  the  budget constraint  for  the  approval  of  funding  proposals  presented  by  producers  in  the municipality.   With  the  first mode,  (a)  funds  are  transferred  to  a  separate municipal account, and (b) the entire cycle of reception, screening, and selection of requests, as well as disbursement of funds, is carried out at the municipal level.  In the second mode, no separate  account  is  opened.    Proposals  are  received,  preliminarily  screened,  and prioritized  in the municipality, but the final selection  is performed at the state  level by the technical committee of Alianza’s fideicomiso, which also disburses the funds.  The first mode  is  restricted  to municipalities  satisfying  certain  conditions:  (a)  the existence and functioning  of  a  CMDRS,  (b)  the  existence  of  a municipal  rural  development  plan, validated by the CMDRS, (c) the existence of a rural development department within the municipal administration, and (d) the existence of a programmed budget for the current 

                                                      11  The  amount  going  to  each  of  the  decentralized  programs—crop  agriculture,  livestock,  and  rural development—is decided by the state in discussion with SAGARPA and stated in the technical annex signed each year by SAGARPA and the state government. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 116 

year. The effectiveness of this mode depends heavily on the strength of CMDRS and the municipal administration.  

CMDRS are part of  the complex architecture  for economic governance and  the execution  of  public  policy  in  rural  areas  set  up  by  the  Law  of  Sustainable  Rural Development (LDRS). This architecture has a sectoral or product‐based axis, consisting of product chains and their governance organizations (the Comités de Sistema Producto), and  a  territorial‐based  axis  formed  by  a  three‐level  system  of  rural  development councils:  the municipal, district, and state  rural development councils  (see Figure 4.6).  At  the  top of  the system are  the  intersecretarial committee chaired by SAGARPA  (the Inter‐Secretarial  Commission  for  Sustainable  Rural  Development,  CIDRS)  and  the consultative  national‐level  rural  development  council,  the  Consejo  Mexicano  para  el Desarrollo Rural Sustentable, which  includes national producer organizations, academic and  research  entities, product‐chain  representatives,  and  the private  sector,  alongside the federal ministries included in CIDRS.  

CMDRS  consist  of  (a)  the  municipal  president  (usually  the  chair)  and  other representatives from the municipality, usually the person responsible for the municipal rural  development  office,  (b)  representatives  of  state  government  offices  and  of  the federal  offices  related  to  rural  development  operating  in  the  municipality,  and  (c) representatives  of  social  and  private  associations  active  in  agriculture  and  rural development in the municipality. They are generally assisted by a technical coordinator (normally  an  agronomist  or  veterinarian)  appointed  by  SAGARPA,  by  the  state government, or by both, and are generally paid with funds from Alianza’s PROFEMOR program. From the operational rules of Alianza and CMDRS statutes, they are supposed to  (a) be a  locus  for  rural development planning  in  the municipality,  (b)  facilitate  the operation  of  state  or  federal  agricultural  rural  development  programs  in  the municipality,  (c)  run  demand‐driven  programs  such  as  the  Rural  Development Program, receiving, prioritizing, and approving funding proposals from producers and disbursing the funds, (d) be a locus for the local coordination of different rural programs and  the  local concurrence of  funds, and  (e) represent  local rural  interests. Doing  these functions well would make the CMDRS a formidable instrument of decentralized rural economic governance.  

Decentralized Service Delivery for the Poor  117

Figure 4.6. Channels of Influence in Mexico’s Rural Development: Alianza’s Rural Development Program  

 

Unfortunately, most  CMDRS  cannot  discharge  their  functions  in  an  effective manner,  although  local  situations  vary  considerably.    First,  they  do  not  have  the technical capacity to plan effectively a medium‐ or long‐term rural development agenda for  the  municipality.   Mostly,  they  act  as  passive  recipients  of  requests  from  local producers  and  as  disseminators  to  their  communities  of  government  norms  and instructions.  Second, most councils are dominated by the municipal president, technical coordinators,  or members  representing  SAGARPA  or  the  state’s  rural  administration.  Thus  they  act more  as  branches  of  government  (municipal,  state,  or  federal)  than  as representatives  of  rural  society.   Also,  in many  councils,  the majority  of  civil‐society participants come from ejidos or small communities, and they rotate frequently, usually every  year.    This  makes  it  very  difficult  for  them  to  understand  the  purpose  and workings  of  the  councils,  assimilate  the  basic  rules  of  the  programs,  and  participate effectively.  

Finally,  the LDRS  is perceived  by  other  government  agencies  as pertaining  to SAGARPA and state  rural administrations,  in  the same way as other  laws are seen as pertaining  to  other ministries—for  example,  the  Social Development  Law  is  seen  as pertaining  to  the  Secretaría  de  Desarrollo  Social  (SEDESOL).    This  is  despite  the multisectoral language of the laws and the existence of various intersecretarial councils.  As  a  result,  the CMDRS  rarely  can  count  on  the participation  of  agencies  other  than SAGARPA  and  the  states’  rural  development  agencies,  and  hence  cannot  coordinate 

Private service providers 

Municipalities/ CMDRS 

Federal government —SAGARPA 

State government

Clients/ citizens/ voters

Farmers associations 

Political influenceTaxes/resources Technical assistance Sectoral policy and operational practices 

Decentralized Service Delivery for the Poor 118 

programs or support integrated rural development.  In practice, they usually implement one program only, Alianza’s Rural Development Program.  

Since  the municipal  president,  or  his  representative,  is  typically  the  strongest force  in  CMDRS,  implementing  the  Rural  Development  Program  depends  on  the capacity  of  the municipal  authorities, who  are  in  a weak  position  to  carry  out  rural development activities.  Service provision and the development of urban centers are the focus  of municipal  activity, not  rural development, which  is not  included  among  the many municipal  functions  listed  in Article 115 of  the Mexican Constitution.   Also,  the Mexican system of three‐year municipal administrations with no reelection is inimical to the  long‐term  perspective  required  in  rural  development.    The  numerous  additional activities  required  of  municipalities  by  the  new  normative  instruments12  have  been established  with  little  regard  for  the  administrative  restrictions,  procedures,  and routines  of  municipal  governments.13    In  order  to  access  the  money  from  the  new programs, municipal governments have adapted  the new policy  to  their own  routines instead of modifying their behavior to fit the new policy.  

As  a  consequence  of  these  weaknesses,  CMDRS  find  it  difficult  to  prioritize investment demands  and  to  countervail  the bias of programs  in  favor of  those better informed.    They  also  show  a  spontaneous  tendency  to  choose  atomized  rather  than clustered  investments, which  limits  the  ability  of  the Rural Development Program  to improve productivity—the core objective of Alianza. 

In  spite  of  their  shortcomings, CMDRS must  be  considered  a  step  forward  in establishing  private‐public  coordination  platforms  and  in  encouraging  the municipal governments’  involvement  in  rural  development  issues,  including  the  design  of  a municipal  rural  agenda.   They also  serve  as  forums  for discussion of municipal  rural issues among interested parties and for the dissemination of information regarding the government’s provision of rural support services. 

The most  important  trade  unions  affecting  rural  development  policy  are  not those of providers but  those of  clients  (farmers or  campesinos).   Farmers unions apply pressure on both national and subnational governments, lobbying for privileged access to public resources.  They have traditionally enjoyed large political power, as they used 

                                                      12  These  instruments  are  the  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable,  the  Programa  Especial  Concurrente,  the operational rules of Alianza, the convenios signed with the states, the statutes of the district councils, and the statutes of the municipal councils. 13 Merino and Macedo (2005 p. 25) identify 10 new activities to be carried out by municipalities in connection with  the  new  normative  instruments.    To  carry  out  these  activities municipalities must  implement  five organizational tasks: “(1) establish a collective body of citizens and federal, state, and municipal authorities to  partake  in  the  rural  development  strategy;  (2)  have  a  plan  and  a  budget with  resources  exclusively devoted to the rural development strategy; (3) appoint a formal entity to take charge of the administrative demands deriving from the implementation of the rural strategy; (4) identify producers’ organizations and promote  their  participation  in  the  rural  development  strategy;  and  (5)  establish  specific  procedures  to handle the requests from producers with an intensive use of information and registry systems.”  

Decentralized Service Delivery for the Poor  119

to  be  critical  to  ensuring political  support  for PRI  from  rural dwellers  and helped  to stabilize political conditions in rural areas, keeping conflicts under control.  Today, rural unions  are  connected  not  only  to  PRI  but  also  to  other  political  parties.    Producers’ unions make  their  influence be  felt  on government directly  through negotiations  and pressure instruments and indirectly through their capacity to get representatives of their corporate interests elected to Congress.  Although the rural programs tend increasingly to  make  beneficiaries  compete  for  resources  with  demand‐driven  systems  directly administered by government or by joint committees, some rural programs, like many of the centrally managed programs of Alianza, are operated by SAGARPA through farmers unions.  Even in the Rural Development Program, a limited amount of the funds are not decentralized, but instead are operated directly by SAGARPA.  These funds are set aside for farmers unions, which implement the programs.14  

Service  providers  are  hired  under  short‐term  contracts  by  the  federal  or subnational  governments  or  by  producers  themselves  (with  funds  provided  by  the programs).  Their pay usually comes from program resources.  In some cases, they may be employed on a more or less regular basis by farmer organizations, possibly unions, or associative  enterprises.    They  provide  technical  assistance  to  producers  for  the preparation  and  implementation  of  investment  proposals,  and  they  are  the  main interface  between  government  officials  and  beneficiaries  of  the  program.    Service providers  are  also  the main  local  source  of  information  about program  opportunities and  norms.    Individually,  they  sometimes  take  advantage  of  their  position  as intermediaries between government  and producers  and of  their  superior  information, but they are weak and disorganized as a group.  Unlike teachers or health workers, they are  not  unionized  and  have  no  entitlement  to  secure  employment  or  social  security benefits.   The position of service providers  is  thus extremely weak, and  they have  few economic or moral incentives to do a good  job.   Nor do they receive technical support, systematic and effective training, or support to operate as networks.  These “street‐level” operators are probably the weakest link in the implementation chain. 

Rationing  mechanisms—global  and  individual—are  important  in  demand‐driven programs, like the Rural Development Program, where demand usually exceeds the supply of funds.   Global rationing operates on a geographic basis, with ceilings for states  and municipalities,  and on  the basis of beneficiary  classes.   For  the part of  the program directly  implemented by the states, Alianza’s operational rules require at  least 70 percent of program funds to go to marginal regions of high or very high marginality indexes,  20  percent  to  priority  groups  (youth,  women,  indigenous  groups,  elderly producers,  and  handicapped  rural  people),  35  percent  to  investments  on  priority production chains with high social inclusion, another 35 percent to projects proposed by CMDRS, and 25 percent to low‐income producers in non‐marginal regions.15   The rules 

                                                      14 Part of the money of decentralized Alianza programs is set aside for national execution and is mostly given to farmers union for execution. 15 Percentages add up to more than 100 because of overlapping among the categories. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 120 

are different in the case of municipal implementation.  In this case, the funds available to the state are allocated among its municipalities in accordance with an objective formula.  According  to  this  formula,  fifty  percent  of  the  funds  in  all  states must  be  allocated according to municipal marginality and rural population criterion, while the other fifty percent  are  allocated  according  to  criterion  set  by  the  state  government.    Individual rationing  takes place within geographic or producer  class  ceilings and  is  ideally done according  to  the quality of  the proposals, based on established criteria and evaluation procedures.    In  practice,  however,  priority  usually  goes  to  the  first  proposals  duly completed  and with all  the  attachments  required when  the window opens.   Hence, a substantial  advantage  goes  to  applicants with  good  information  about  the  timing  of window opening and access to help for preparing all the required documents. 

Delay  in  the  disbursement  of  funds  is  a  serious  problem  for  the  Rural Development  Program,  partly  because  the  federal  government  does  not  publish  the Alianza  rules  until March,  April,  or  even May  for  a  number  of  reasons,  and  partly because  the  processes  involved  in  implementation  are  so  lengthy.    Even  if  the  rules undergo only minor adjustments, operators cannot start their work before the new rules are known, especially since the forms to be used are generally part of the rules.  Then the states have lengthy processes to receive and evaluate proposals.  

While  the  Rural  Development  Program  is  small  relative  to  total  government spending  for  rural  and  agricultural  development,  it  yields  valuable  lessons  for decentralized  programs  in  any  sector  that  focuses mainly  on  productive  investment.  The  use  of  public‐private  coordination  platforms  at  the municipal,  district  and  state levels generally has created some of the conditions necessary for a better discussion of investment  planning  and  local  rural  agendas  (see  Box  4.7  for  differences  in  state performance).    There  is  the  problem,  however,  that  the  agriculture  and  rural development  investments  supported  by  the  Rural  Development  Program  are  not organized around clear economic strategies and are too fragmented to have significant economic  impact.   For program  investments  to reach a critical mass and have a strong impact, strategic  investment programs  to strengthen  rural productive activities should be designed  at  the  regional  level.   These  programs  should  be  based  on  the  potential offered  by  territorial  assets  and  on  the  identification  of  the main  development  axes around which  the  investment  support provided  by  the program  should  cluster.   The municipal space is generally too small in Mexico, and municipal administrations are too weak  and  focused  on  other  activities  for municipal  councils  to  be  effective  economic governance  entities  capable  of  designing  and  implementing  the  required  strategic investment programs.    State governments normally divide  their  territories  in  regions, which  are  more  appropriate  spaces  to  design  strategic  investment  programs.    The district councils created by the Law of Sustainable Rural Development mostly coincide with  these regions.   These councils could  take  the  lead  in  the participatory design and implementation  of  programs  for  rural  investment  clustering,  and  generally  act  as economic governance entities for the rural areas of the regions.  However, in order to be able to assume this role, the councils would need to be reinforced with a sufficient cadre 

Decentralized Service Delivery for the Poor  121

of professional staff, and they would also need the authority to decide on the allocation of the investment resources of the program.  

Box 4.7.  State Experiences in the Implementation of Alianza 

Despite the centrally  issued operational norms, there are differences  in the way Alianza decentralized programs operate  in the states.   These differences depend on  the  priorities  of  the  states  and  the  negotiation  of  those  priorities  with SAGARPA.    The  allocation  of  funds  among  the  three  decentralized  programs (crop agriculture, livestock, and rural development) varies, reflecting the relative importance  of  commercial  agriculture,  livestock  activities,  and  the  small  farm sector  in  the  states.    Thus,  for  instance,  Guerrero  allocates  73  percent  of decentralized program resources  to  the rural development program, Oaxaca 66 percent,  and  Veracruz  57  percent,  whereas  Baja  California  and  Nuevo  León allocate only 16 percent, Sonora 21 percent, and Sinaloa 24 percent.   

The degree of poverty targeting also differs because of differences in share of the rural  development  program,  the  only  targeted  one  in Alianza,  and  because  of targeting differences within the rural development program itself.  For instance, in 2004 only 0.6 percent of funds from the rural development program in Jalisco went to municipalities of very high marginality and 42 percent to municipalities of  low and very  low marginality, whereas  in Guerrero 64 percent of  the  funds went  to highly marginal municipalities  and none  to municipalities of  low  and very  low  marginality.    Differences  in  personal  targeting  are  also  important.  Although we  do  not  have  comparable  figures,  the  Bank’s  field work  and  the evaluation documents of Alianza  for  the states show  that  leakage of benefits of the rural development program to relatively well‐off producers are much higher in Jalisco than in Guerrero or Veracruz.   

Another  difference  is  in  the  decentralization  to  municipalities  of  the  rural development program and in the operation of the sustainable rural development councils.  Guerrero has more than average municipal decentralization because it started in 2002 and all municipalities operate under the first of the two systems explained before.  Veracruz is an intermediate case since municipalización started in  2004  and  only  some  municipalities  operate  under  system  one.    Finally, municipalización only started  in 2005  in  Jalisco, with all municipalities operating under  system  2.    Municipal  councils  exist  wherever  there  have  been decentralization of the rural development program to municipalities, but district councils may or may not exist and when they exist their role may be more or less important.  Thus, for instance, in Guerrero and Veracruz district councils do not seem to play any role and their existence  is  little noticeable.   In Jalisco,  instead, they are more active, meeting frequently, often once per month. 

Source: Volume II. 

Looking at the whole array of agricultural and rural development programs, one can  see  that  there  is  inefficiency  coming  from  the  segmentation  and  overlapping  of federal programs, and also from these programs not being tailored to the varying needs 

Decentralized Service Delivery for the Poor 122 

of different states and regions (World Bank 2005, chapters 5 and 6).   Under the present system, state governments cannot properly design the rural agenda for their states and have no opportunity or incentive to internalize the global budget constraint because (i) the great majority of funding comes from federal Secretarías attached to specific federal programs; (ii) most programs are still not decentralized to any degree; and (iii) program objectives, eligibility criteria and operation norms are fully decided at the central level.  Also, as mentioned above, the rural municipalities lack the scale and capacity to utilize efficiently the wide array of theoretically available programs. 

One way  to  improve  the  efficiency  of  agricultural  and  inefficiencies  in  rural development spending, particularly  for productive programs, would be  to concentrate the decision‐making at the state level.   If they received a formula‐based block grant for rural  development,  then  they  would  have  the  opportunity  to  plan  and  implement program packages appropriate to their locales.  They would also internalize the political and economic costs and benefits of rural development actions and be accountable for the successes, and failures.   

Several European countries,  like Spain,  Italy, and Germany,  follow  this  type of decentralization model.  The equivalent to the Mexican states—the autonomías, regioni, or laender—are the pivotal entities of rural development authority and policy making.  An important difference, of course, is that for Mexico there is not a European Union with a strong  agricultural  and  rural  development  policy  to  take  up  part  of  the  policy  and funding authority. 

To achieve this type of devolution in Mexico would require three main things: 

1. Transferring  to  the states most of  the  funds of rural development programs of  federal Secretarías  that do not have specific multi‐state externalities.   This should be done in the form of block grants that combine the funds from the different programs now in place.  The national government could still reserve for itself some funds to carry out a few selected rural development programs considered to be strategic and require national‐level  implementation.   There should be an understandable  formula  to allocate  funding  to  the  states, and full transparency about how much each state gets.   For purposes of poverty reduction,  at  least  some  of  the  funding  should  go  according  to  rural marginality, although this corresponds more specifically to Oportunidades, not the productive programs. 

2. Dismantling  federal  rural  development  programs  and  letting  state governments replace them with their own rural development programs.  The municipal rural development program would also be absorbed by the states, and each state would have the option to devolve some things to the district or municipal level, as appropriate to local circumstances. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  123

3. Transferring to state governments most of the presently federal assets, staff, and  other  operational  resources  that  the  states would  need  to  design  and implement their own rural development agendas.  

Clearly, a  transition period would be necessary  to carry out such changes, and this  could  involve going  first  in  some  states as pilots.   The whole  transition might be done within a sexenio.  

VI. CONCLUSIONS 

In  education and health,  the  challenge  for most of  the programs  (especially as weighted  by  fiscal  importance)  is  to  develop  effective  mechanisms  to  assure accountability for performance both by the short route from providers to clients and by the long route to governments.  The most promising developments within the core basic education program are that some states have decentralized management to the region or even school level in a few cases.  More progress has been made in programs outside the mainstream, particularly  in PEC and,  to some extent, IMSS.   The PEC approach comes from state‐level experiences and  in some ways  is designed to promote this  throughout the  country;  that  is,  the  intention  is not  to have PEC  in  every  school,  but  to provide experiences  to  the  states  (and parents/schools)  in using  this model.    In health, Seguro Popular  is  a  step  towards  having  funding  follow  the  client,  rather  than  the  historical distribution  to  providers,  but  it  has  not  yet  achieved  equal  funding  per  client  across geographic areas or health care systems.   To date  it has  improved  inequities  in  federal allocation  per  beneficiaries  across  states.    Further  equalization will  follow  once  fully implemented  by  2010.    IMSS‐Oportunidades  has  mechanisms  that  could  improve accountability  to  local communities and clients, but  they have not been systematically utilized.    Perhaps  if  Seguro  Popular  becomes more  of  a mobile  financing  vehicle,  as intended  in  the  law  (by  2010),  it  could  link with  IMSS‐Oportunidades  to  achieve more accountability to clients. 

For  the municipal programs, FAIS, and Alianza’s Rural Development Program, there are mechanisms  for  local participation at  least down  to  the municipal  level and perhaps  to  the  community  level  with  FISM.    One  challenge  is  to  assure  that  these governments have  the  capacity, protection against  corruption, and  continuity  to  carry out good programs  and  that  the  local populace gets  sufficient  information.   Even  the most  capable  municipalities  face  some  unavoidable  structural  constraints,  however.  First, in marginal areas, municipalities tend to be too small to undertake some types of investment  efficiently.    Second,  confusion  arises  from  the  large  number  of programs, mostly federal or  joint federal‐state, in the same sectors, such as water and agricultural support, where  the municipalities also have  responsibility  for service delivery.   Third, the  something‐for‐everyone  attitude  in  local  politics  undermines  the  need  to  choose competitive  investments  clustered  around development  axes.   Effective devolution  to state  governments  of  rural  development  programs,  in  particular  production‐oriented ones, could be the best option to  increase program efficiency.   It would help overcome 

Decentralized Service Delivery for the Poor 124 

the segmentation and overlapping of programs, would facilitate adjusting programs to varying state needs, would assist focusing on implementation issues, and would make it easier to adopt a territorial approach to rural development.  Effective devolution would require  transferring  to  state  governments  as  block  grants  the  resources  currently allocated to federal rural development programs, along with the authority to design and implement  their own programs.    In  this way, state governments would have a central role  in driving  the rural agenda  in  their states and would be more  likely  to  internalize the benefits and costs associated with it.  In terms of promoting efficiency, compared to the current system which does  little,  the states could be  technically more efficient  that the municipal  level.    The  incentives  for  efficiency would  need  to  come  through  the political system, where the state officials would be closer to clients than federal officials.  The  federal  government  could  promote  state‐level  accountability  and  efficiency  by publicizing  the  amounts  of  funds  going  to  the  states  for  rural  development  and  by requiring participatory planning and ex‐post evaluation processes.   Responsibility and authority would go together. 

Looking  more  broadly  at  the  institutional  dimension  of  decentralization  in Mexico over  the past 15 years, one  can  see  that  it has been  integrally  linked with  the increased  competitiveness  of  the  democratic  process.   As  this  process  continues  and deepens,  it  seems  unlikely  that  the  decentralization  would  be  reversed  in  the  near future,  although  there  is  scope  for  important  adjustments  at  the margins.   While  the appropriate adjustments vary across  sectors, a  common  theme  is  the need  to  increase both  the  transparency of  resource allocation and  the  clarity of  the  inter‐governmental division of  responsibilities.   A  crucial and as yet under‐developed  role  for  the  federal government in most areas is to establish service performance standards and to provide incentives for states and municipalities to inform their citizens about the extent to which they have achieved.   International experience  indicates that a national government can perform  such  standard‐setting  and  monitoring  roles  more  efficiently  and  with  less conflict of interest if the national government is not itself doing the detailed design and micromanaging the programs. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  125

ANNEX 

BACKGROUND NOTES ON EXPENDITURE DECENTRALIZATION AND POVERTY ALLEVIATION 

IN MEXICO 

I. INTRODUCTION 

These notes provide background information for a larger study of the impact of expenditure decentralization on poverty alleviation  in Mexico.   They  identify  some of the main problems  and  issues  that need  to  be  addressed  to  ensure  that  the  expected positive impact on the poor is fully realized.  The approach is eclectic, mixing historical and analytical observations.   The notes need to be complemented with detailed studies that  incorporate  up‐to‐date  information  about  programs  and  budgets  in  the  different areas of  interest.   Further, more  empirical  evidence of  the  effects observed  to date  in each sector is needed before offering policy recommendations. 

II. BACKGROUND 

From December 1978, when  the Fiscal Coordination Law was promulgated by president Lopez Portillo, up  to December 1997, when major  reforms  to  this Law were promulgated by president Zedillo, Mexico experienced almost  twenty years of a  fairly stable  institutional  understanding  for  revenue  collection  and  expenditure  sharing between  the  federal  and  state  and municipal  governments.    The  cornerstone  of  this understanding was  the National  System  for  Fiscal  Coordination  (Sistema  Nacional  de Coordinación  Fiscal)  created  by  the  Fiscal Coordination  Law. Under  this  arrangement, states and municipalities would  forego  the collection of an agreed set of  federal  taxes, levies,  and  contributions  in  their  own  jurisdictions,  in  exchange  for  a  share  of  total revenues  obtained  from  these  sources  (Recaudación  Federal Participable).   Although  the Fiscal Coordination Law established that joining the National System was voluntary, in practice  all  states  signed  the  corresponding  agreements with  the Ministry  of  Finance (Secretaría  de Hacienda  y  Crédito  Público,  SHCP),  establishing  a  single  national  unified system.1 

                                                      1  Since  the  agreements were  signed, no  state has  left  the  System,  although  occasionally  there have  been threats to do so.   These threats are not very credible, however, because  it would be extremely difficult for states  to  set‐up  their own  tax  collection mechanisms  for what are  currently  federal  taxes, aside  from  the political costs  that  it could  imply  for a state government.   There are also unanswered questions  if a state leaves the System:   Would  it have to pay for a share of the costs of the public debt?   Would  it profit from 

Decentralized Service Delivery for the Poor 126 

Revenues  shared  through  these  agreements,  labeled  “participaciones,” were  the main source of  funding  for states and municipalities, since  local  taxes or contributions played  (and  still  play  today)  a  minimal  role  as  sub‐national  sources  of  income.  Participaciones by Law “belong” to states and municipalities.   Therefore, they cannot be earmarked  for any purpose, neither by  the Fiscal Coordination Law nor, evidently, by the Federal Government.   Moreover, there is no federal supervision or audit as to their use.   These tasks are performed by sub‐national authorities (state legislatures and state auditing offices);  in  fact,  after  participaciones  are disbursed  from  the  federal budget  to states and municipalities, legally they are no longer federal resources. 

Each  individual  state  or  municipality’s  share  in  the  Recaudación  Federal Participable is determined by various formulas contained in the Fiscal Coordination Law.  These  formulas  are  fully  transparent,  and  allow  almost  no  discretion  to  federal authorities  (in particular,  to  SHCP,  the ministry  in  charge  of  administering  the Fiscal Coordination Law)  to  alter  the  amounts due  to  sub‐national governments.2   The  little discretionary power  in  the hands of SHCP derives mainly  from  its ability  to vary  the calendar when participaciones are disbursed.  In particular, through “advance payments” (so‐called adelantos) SHCP can aid a particular state facing a transitory difficult situation.  But the margin for doing this is, on the whole, small.  By and large, the Sistema Nacional de Coordinación Fiscal worked reasonably well over these years as a mechanism to collect taxes and  transfer  resources  to  states and municipalities  (without  implying, evidently, that the tax structure or the revenue‐sharing formulas were the most appropriate). 

Participaciones were not the only resources received by sub‐national governments from  the  federal budget during  the 1979‐1997 period.   These were complemented with resources  originally  allocated  by  Congress  to  the  budgets  of  federal  ministries  and agencies, but that could be transferred to sub‐national governments through “convenios.”  These are ad‐hoc agreements signed between federal ministries/agencies and states and municipalities, by which  the  latter are entrusted  to  fully carry out  tasks, or help  in  the execution  of  tasks,  that  are  in  principle  a  federal  responsibility.    Convenios  share  or delegate  this  responsibility, and  transfer  resources  for  that  specific  task.   And  though these  resources  are  spent  by  a  state  or municipal ministry  or  agency,  they  are  still federal,  and  are  subject  to  supervision,  audit,  and  sanction by  federal  authorities  (the audit office of  the  federal ministry/agency  in charge of oversight  is  the Ministry of  the Comptroller and Congress’s own audit office). 

Convenios are a very flexible mechanism by which, in principle, federal, state and municipal governments can work together to address specific needs.  They can and are signed by various  federal ministries/agencies  in many areas:  for  road‐building, public                                                                                                                                                               positive  oil  shocks?    The  benefit‐cost  ratio  of  the  current  System  has  been  positive  for  states,  and  it  is becoming more so as the discussion below points out. 2  Since  some  of  the  formulas  depend  on  a  state’s  or  municipal’s  share  of  population  in  the  national aggregate, disputes may arise at times, particularly since this information is up‐dated only every five years.  This and other technical issues are ignored in what follows. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  127

security,  justice administration, agricultural development, among others; as well as  in areas  associated with  social  protection  and  poverty  alleviation  like  education,  health, housing, and water sanitation.  

The flexibility of convenios gives the Federal Government a strong tool to interact with state and municipal governments, particularly  in  tasks  in which  the  latter have a clear  comparative  advantage.    They  are  also  a  powerful  instrument  to  nudge  sub‐national  governments  to  follow  and  implement  federal  programs  and  policies,  even though these policies and programs may not be contained in a Law (a new program for food distribution in poor communities, a subsidy for agricultural producers, etc.).  This flexibility, however, comes at a cost: the rules for signing convenios are vague, so that—in contrast  to  participaciones—there  is  insufficient  transparency  and,  one  could  argue, substantial discretionary power for the Federal Government who, at the end of the day, “owns”  these  resources  (as  opposed  to  participaciones,  “owned”  by  sub‐national governments). 

Although convenios are signed continuously, there is no legal obligation for either party to do so.   A particular federal ministry or agency might sign a convenio one year with a given state, but not the next.  Yearly, the amount transferred might change from one year  to  the next with no  obvious  explanation;  or  the  tasks delegated  or  required from  the  state  government  could  be modified;  or  the  conditions  for  the  convenio  to operate  could  be  altered.   The  causes  behind  this  instability,  in  turn,  are many.    For example,  a  federal  administration  comes  to  an  end,  and  the  new  one  is  pursuing  a different approach in, say, health policy, with the conditions imposed by the Ministry of Health  (Secretaría  de Salud,  SSA) on  state health  authorities  changing  importantly. Or, Congress may substantially reduce  the highway construction budget  from one year  to the next,  thus  the Transport Ministry  (Secretaría  de Comunicaciones  y Transportes,  SCT) signs  convenios  for  a  much  smaller  amount  for  caminos  rurales  with  states,  perhaps leaving  some  caminos  unfinished.   Another  example might  be  a  fall  in  aggregate  tax revenues in one year, forcing SHCP to cut the federal budget.  This in turn impedes the Ministry of Education  (Secretaría  de Educación Pública,  SEP)  from  signing  the  convenios with  states  for  building,  say,  technical  secondary  schools.    Alternatively,  political considerations  could  at  times  filter  into  decision‐making,  favoring  a  particular party/governor.   Clearly,  the  flexibility  of  convenios was  a  positive  element  from  the point of view of updating and adapting policies and budgetary allocations to changing needs  and  circumstances,  but  the  process  could  also  lend  itself  to  rent‐seeking  or influence  peddling  principally  by  states  and,  sometimes,  by  powerful  or  important municipalities (e.g., Monterrey or Acapulco).3 

                                                      3 In this context of insufficiently defined budget constraints, rent‐seeking could also result from the activities of private groups.  Thus, agricultural producers could, in the face of an unexpected drop in the world price of  a  particular  commodity,  or  as  a  result  of  a  larger  than  expected  harvest,  for  instance,  pressure  the Ministry  of  Agriculture  (Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación, 

Decentralized Service Delivery for the Poor 128 

Convenios  are  signed  by  executing  ministries  and  agencies  in  the  Federal Government, without the direct intervention of SHCP.  With few exceptions, SHCP has no  ex‐ante  knowledge  of  how  many  resources  will  be  transferred,  when,  by  what ministry/agency, and to which state.  As a result, various ministries/agencies have both normative  and  budgetary  responsibilities.    Negotiations  between  federal ministries/agencies and state governments are at  least yearly, and  take place on many fronts  (convenios  for  education,  agriculture,  health,  school‐breakfast  programs, water, social development, financial “support”, etc.).   In principle, attempts are made to unify these  negotiations  into  a  single  instrument  (the  Convenios  Únicos  de  Desarrollo  later relabeled  as  Convenios  de  Desarrollo  Social),  but  the  coordination  problem within  the Federal Executive is too difficult to solve.  De facto, each federal ministry/agency engages in bilateral negotiations with each governor. 

It is important to note that SHCP also had the ability to sign convenios with states to  transfer  resources  in  addition  to  participaciones,  when  states  ran  into  “serious” financial difficulties.  This possibility gave SHCP a strong hand with which to influence states’ policies.  However, this practice created substantial problems of its own, since the discretionary nature of these transfers, political considerations aside,  implied the usual incentive problems  associated with non‐credible defaults  and  soft  budget  constraints.  Resources  transferred  by  SHCP  to  states  (and  sometime  to  municipalities)  were  in principle for debt‐relief and restructuring.  But given the fungible nature of funds, they could end up paying for a state highway, an urban development project, a university, a hospital, or whatever project for which a state had borrowed previously.4  

In  some  cases,  states  are  required  to  contribute  with  their  own  resources  to program funding (so‐called pari‐passus) with the purpose of expanding coverage faster, or modifying incentives to states by making them bare at least part of the cost of a given policy.   And, although this may be a sensible policy in many circumstances, at times it could also impede full program execution (because states do not have or were unwilling                                                                                                                                                               SAGARPA)  for  “emergency”  resources,  resulting  in  an  addendum  to  the  convenios previously  signed by SAGARPA with the states experiencing the shock, or new convenios. 4 From 1995 to 1998 SHCP tried to use these convenios to restructure states’ debts, which had been affected by the 1995 economic crisis.  In 1999 no resources were incorporated in the federal budget for this purpose, in an  attempt  to  give  credibility  to  the  Federal  Government’s  intention  to  show  states  a  harder  budget constraint.  This attempt worked partially.  In the federal budget for 2000 Congress included a new program to  transfer non‐earmarked  resources  to  states, aside  from participaciones and  the aportaciones of Ramo 33.  There were  three  important differences, however:  first,  the state‐distribution of  funds was determined by Congress and not by SHCP, as was  the case up  to 1998,  thus making  it more  transparent while  reducing SHCP’s negotiating power with states; second, the amounts were fixed and could not be  increased during the year (which was not the case with the previous convenios); and third, there was no conditionality of fiscal adjustment or reporting fiscal information to SHCP, as was the case with the 1995‐98 agreements. Moreover, there is no transparency in the formula which has been changing every year.  This program continues today in the federal budget, the Programa de Apoyo para el Fortalecimiento Financiero de  los Estados, PAFEF, and  its overall  size  is  the  object  of  yearly  negotiations  in  Congress,  as  it  is  not  contained  in  any  Law,  but incorporated  in  the  yearly  budget  decree.    PAFEF  generates  important  considerations  for  fiscal decentralization, and some additional remarks are offered below. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  129

to  commit  the  required  resources).5    In  other  cases,  timing  issues would  also  affect program  execution.    Given  the  yearly  nature  of  the  budget,  and  the  fact  that ministries/agencies could  transfer resources  late  in  the year, states were  impeded  from spending  the  full  amount  agreed  to  (because  of  calendar  manipulation  by  SHCP, prolonged  negotiations  between  a  particular  governor  and  a  given  federal ministry/agency, or simple bureaucratic inefficiency). 

Lastly,  it  is  important  to  point  out  that,  under  these  circumstances,  it  was difficult  for communities  to  fully understand how many  resources would be spent on any given year by which level of government and for what purpose.  A school breakfast program might be notably expanded, but communities may not know whether  this  is the municipal president’s policy,  the governor’s policy, or  the President’s policy.   The hospital might  need  repairs  and  new medical  equipment,  but  it  is  not  clear who  is responsible for doing so; the same is true with a road that was severely damaged after the rainy season.   With  little  transparency as  to  the source of  funding, and substantial overlap in federal, state and municipal responsibilities (particularly in social programs), ordinary citizens find it hard to make a clear association between the taxes they pay, the subsidies they receive, and the level of government accountable for success or failure of key programs or policies.   The same observation holds, mutatis mutandis,  for programs and policies for poverty alleviation. 

III. MOTIVATION FOR CHANGE 

The  institutional  arrangement  described  above  was  subject  to  progressive pressures overtime.  Population growth, migration, increased complexity of the services provided  and  a  maturing  democracy,  among  many  factors,  would  make  the decentralization  formula  [participaciones  +  convenios]  progressively  insufficient  and inefficient.6    Direct  federal  management  of  very  large  and  geographically  disperse service‐delivery  organizations became  increasingly difficult,  and  outcomes,  at  least  in terms  of  quality, were  deemed  below  expectations.   Overtime,  a  consensus  emerged centered on  the need  to  involve state and municipal governments more directly  in  the day  to  day  administration  and  provision  of  basic  services,  particularly  in  areas  like education and health. 

                                                      5 A related problem arises when federal ministries fail to notify state governments in a timely manner of the resources that they plan to spend in that state.  If, as is often the case, state governments commit fully their own  budgets  at  the  beginning  of  the  fiscal  year,  the  lack  of  timely  information may  impede  them  from contributing with the pari passu requirements, even if they are willing to do so. 6 For example, provision of health services is gradually changing from simple vaccinations and treatment of contagious diseases to coverage of degenerative diseases like diabetes, hyper‐tension, and cancer, requiring more complex equipment, more specialized personnel, and procurement of a  larger number of medicines.  All  this  is  to  be  delivered  in  an  increasing  number  of  locations.    In  education  constitutional  reforms expanded basic education from six years of primary school to three additional years of secondary school.  

Decentralized Service Delivery for the Poor 130 

A first step in this direction was the 1992 Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, signed by the Federal Government, the national teachers’ union and state governors.   (Note that this was a voluntary agreement among parties, not a Law.  Initially Congress did not participate, although in 1993 the main elements of the Acuerdo were incorporated in the Ley General de Educación).  A second step was the 1996 Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (involving a similar set of actors).  These two agreements in principle transferred to states (not municipalities) the physical infrastructure and day to day operational responsibilities in the provision of health and basic education services, with the Federal Government specializing in a more normative role.    As  part  of  these  acuerdos,  SEP  and  SSA  transferred  the  financial  resources previously earmarked in their budgets for these tasks to states.  This implies that, at least initially, there were no additional resources; states would in principle receive, through a convenio, the same resources that these two ministries were spending previously.  Thus, the pre‐acuerdo distributions between  states were maintained,  although  they were not derived from systematic equity considerations.  This situation has generated substantial friction among those states that consider that they are not being treated equitably by the Federation. 

In parallel with the technical and administrative considerations that called for a sharper division of  labor among  the various  levels of government  in  the provision of social  services, Mexico’s maturing democracy  introduced  an  equally  important  set  of considerations.  The decentralization formula [participaciones + convenios] was politically sustainable in a context where all (until 1989), or almost all, governors were members of the same party as the President, and when the President’s party had a majority in both houses  of  Congress  (up  to  1997).    Disputes  over  resources  between  federal ministries/agencies and  state and municipal governments were  in principle  settled on technical  terms.    The  President  would  always  be  the  last  resort  arbiter  in  case  a particular  governor  and  a  federal ministry  did  not  settle  on  a mutually  satisfactory understanding. 

As more  governors were  elected  from parties  other  than  the PRI,  this dispute settlement mechanism became more openly controversial (e.g., the dispute between the PAN governor of Baja California, on  the one hand, and SEP and SHCP, on  the other, over the state’s basic education budget).  At the same time, a larger number of non‐PRI legislators  in Congress  and  an  increasingly  free press  also  questioned  the President’s large  discretionary  powers  over  budgetary  allocations,  including  the  distribution  of resources  to states and municipalities.    In some cases, questions were raised about  the potential use of some social programs  for electoral purposes  (e.g.,  the criteria used by the Ministry of Social Development, SEDESOL,  in  the Programa Nacional de Solidaridad, 

Decentralized Service Delivery for the Poor  131

PRONASOL).  By mid‐1990’s more and more voices called for “clearer budgetary rules,” including those concerning the transfer of federal resources to states and municipalities.7 

The mid‐term federal elections of July 1997 mark an important turning point; for the first time in more than six decades no political party obtained a majority in the lower house of Congress.  It is in the lower house that the spending side of the federal budget (Presupuesto de Egresos) is approved (as opposed to the Ley de Ingresos—the revenue side, which also requires approval by the Senate).  Two factors came together at this time.  On the one hand, the experience gained from the 1992 and 1996 agreements to decentralize basic  education  and  health,  and  the  1996  precedent  for  distributing  two‐thirds  of PRONASOL’s  budget  through  an  explicit  formula,  aimed  to  improve  quality  in  the delivery of basic education, health, and social infrastructure, respectively.  On the other hand, there were calls by non‐PRI governors and a majority of non‐PRI deputies in the lower  house  of  Congress,  for  more  transparency  and  reduced  discretion  in  the budgetary relationships between the federal and state and municipal governments.8 

These two factors generated the conditions for a substantive change to the almost twenty year old  [participaciones + convenios] decentralization  formula.   Consequently, at the end of 1997, president Zedillo proposed a reform of the Fiscal Coordination Law to Congress to create a new mechanism to transfer resources to states and municipalities, and to add a new Ramo (number 33) to the federal budget.  This proposal was approved by  Congress  in  December  of  that  same  year,  adding  a  new  chapter  to  the  Fiscal Coordination  Law  and  introducing  the  novel  category,  “aportaciones” which  had  five specific funds.  Correspondingly, these funds integrated their budgetary allocations into the newly created Ramo 33 (labeled Aportaciones Federales para Estados y Municipios) of the 1998 federal budget. 

IV. PURPOSE AND NATURE OF APORTACIONES AND RAMO 33 

Aportaciones  are,  from  a  legal  point  of  view,  an  intermediate  figure  between participaciones and convenios.   On the one hand, these resources in principle “belong” to the Federal Government, which allows targeting to specific uses, regardless of states and municipal governments’ preferences.   Furthermore,  the Federal Government  retains  a last  resort  capability  to  supervise  and  audit  their  use.   On  the  other  hand,  state  and municipal governments have the  legal right to receive these resources from the federal 

                                                      7  Perhaps  partly  in  response  to  these  observations,  in  1996,  president  Zedillo  unilaterally announced  to  Congress  that  as  of  fiscal  year  1997  SEDESOL  would  distribute  65%  of  the resources in Ramo 26 belonging to PRONASOL to municipalities by means of an explicit poverty‐based formula. 8 Congress also negotiated other changes to the federal budget, concerning the spending rules in case there were unexpected additional revenues, and the allocation of a line‐item to the Federal Executive not subject to auditing by Congress, among others.  Put differently, decentralization of resources was at this point part of a broader concern associated with  the distribution of power between Congress and  the Executive over control of federal resources. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 132 

budget  in  the dates and amounts  specified  in  the Fiscal Coordination Law as  long as they  use  them  for  the  stated  purpose,  independently  of  the  will  of  the  Federal Government.9  In principle, aportaciones are a vehicle to: 

• transfer  federal  resources  to states and municipalities  for a specific purpose on the  basis  of  clear  and  transparent  formulas,  independently  of  whether  these formulas are the most appropriate ones for the given purpose; 

• delineate more  clearly  federal  and  state  responsibilities,  allowing  the  Federal Government  to,  in principle,  concentrate  on  normative  issues, while  state  and municipal governments focus on operational ones; 

• provide  state  and  municipal  governments  with  more  stability,  certainty  and information as to the dates and magnitude of the resources they will receive from the federal budget in order to improve their own budgetary planning;10 

• induce faster and in principle better program execution by eliminating one layer of bureaucratic control (the federal one), and promote efficiency as savings from programs that were not spent in the fiscal year could be transferred to the next; 

• reduce  the discretionary power of  the Federal Executive  to negotiate  convenios with state governors; 

• promote, in some cases, community participation in the decisions concerning the use of these funds; and, 

• shift  the principal responsibility with regards  to supervision and auditing  from the federal to the state level. 

The “mixed” status of aportaciones is reflected in the legal provisions concerning supervision and auditing.    In particular,  the Fiscal Coordination Law  contains a  four‐step procedure  for  this purpose:  (i)  the  federal Ministry of  the Comptroller supervises that SHCP budgets each fund in Ramo 33 in accordance with the formulas contained in the LFC,  and  that  the  corresponding  resources  are delivered  at  the  specified dates  to states or municipalities; (ii) state or municipal level authorities, depending on the nature of  each  fund,  supervise  that  the  resources  are  spent  properly;  (iii)  the  auditing 

                                                      9 An important consideration generated by aportaciones has to do with sharing macroeconomic risks between the three levels of government.  If there is an unexpected negative shock during the fiscal year, SHCP cannot adjust  aportaciones  downwards,  and  all  of  the  budget  reduction  must  be  borne  by  federal  programs (assuming a constant deficit).   This works conversely for a positive shock.   The situation here differs from that of participaciones, where variations  in  the Recaudación Federal Participable  (in any direction and coming from any  source) are passed on  to  states.   Further discussion  is  required  to determine whether  this  is an adequate risk distribution, but the issue is not addressed here. 10  To  contribute  to  this  aim,  as  of  1998,  the  federal  budget  included  the  state  breakdown  of resources  for all  funds  in Ramo 33.   Equally  important,  it also made explicit  the distribution of resources budgeted for wage increases during the year for all government employees, including those  in health and basic  education  covered by Ramo 33  resources.   This  reduced, but did not eliminate, uncertainty over a major component of states’ expenditure over the course of the fiscal year, as  the discussion below points out.   Further,  the Fiscal Coordination Law also stated  the date at which some of Ramo 33 funds would be disbursed. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  133

authorities  of  each  state  legislature  then  supervise  that  the  executing ministries  and agencies  of  states  and municipalities  applied  the  funds  to  the  purposes  stated  in  the Fiscal Coordination Law; and (iv) finally, the auditing authority of the Federal Congress in  turn supervises  that  the Ministry of  the Comptroller and SHCP each complied with the requirements of the Fiscal Coordination Law.  To facilitate this four‐step procedure, state  and municipal  supervising  authorities  are  required  to notify  the Ministry of  the Comptroller when  they observe  any deviations;  similarly,  states’  legislatures  auditing authorities are required to notify Congress’s auditing authority when resources are not applied to the purposes stated in the Fiscal Coordination Law. 

With  the  creation  of  aportaciones,  states  had  new  budgetary  responsibilities:  in their  own  use  of Ramo  33  resources,  in  the mechanics  for  transferring  funds  to  their municipios and, very importantly, in matters of auditing and supervision.  To fulfill them properly, state legislatures had to pass new legislation.  Thus, the legal framework of the Fiscal Coordination Law for auditing and supervision is complemented by, in principle, 32 additional laws (31 states plus the Distrito Federal).   This results in a large potential variance  in  the nature and depth of  the auditing and supervision process across states (as well as in the conditions imposed by states to transfer resources to their municipios, as elaborated upon below). 

The result of the 1997 reform to the Fiscal Coordination Law was a three‐pronged [participaciones  +  aportaciones  +  convenios]  decentralization  formula  (although,  as explained below, other channels have been created since then).  Three central results of this reform are:  (i)  the Federal Congress  (Executive) has more  (less) power  than  in  the past;  (ii)  uncertainty  has  been  reduced  but  not  eliminated  and  transparency  has increased;  and  (iii)  the  overlap  between  national  and  sub‐national  responsibilities  in some areas has been reduced though, again, not eliminated. 

It is important to emphasize that the reforms to the Fiscal Coordination Law did not  substitute  aportaciones  for  convenios.   The  reforms added  the  former, but  the  latter remained as a channel  to  transfer resources  to states and municipalities,  in addition  to aportaciones.    The  relative magnitude  of  each  is  different,  as  the  resources  currently decentralized  by  aportaciones  are  substantially  more  significant  than  those  operated through  convenios.    However,  the  persistence  of  convenios  leaves  open  a  parallel decentralization channel, with all the advantages and disadvantages mentioned before.  Furthermore,  in  some  sectors,  federal  transfers  to  states  are  still  wholly  operated through  convenios.    Indeed,  for  ministries  like  SAGARPA  or  the  Ministry  of  the Environment  (Secretaría  de  Medio  Ambiente  y  Recursos  Naturales,  SEMARNAT)  the mechanisms for transferring resources to states and municipalities are not very different in  the  recently  approved  federal  budget  for  2006,  than what  they were  in  1996.   The same could be said for the National Water Agency (Comisión Nacional del Agua, CNA).11  

                                                      11 As a result of this, states still do not know the full amount of federal resources that they will receive in a given year from the federal budget. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 134 

Aportaciones  have  helped  to  increase  transparency  and  signal  a  “harder”  budget constraint in some sectors, not all. 

It is noteworthy that, since the addition of two more aportaciones funds in reforms approved in December 1998 to the Fiscal Coordination Law, there have been no further legal  initiatives  to  advance  Mexico’s  decentralization  process.    Instead,  aside  from continuing with  the  convenios  as  a  transfer mechanism between  the Federal Executive and state and municipal governments, a new convenio‐type mechanism has de facto been created.  This mechanism,  the  PAFEF  has  been  voted  into  the  budget  decree  by  the House of Representatives over the last seven years (2000‐2006).  The novelty is that this is  an  agreement  between  Congress  and  state  governments,  without  any  formal intervention by the Federal Executive.12 

It is clear from the above description that expenditure decentralization in Mexico has  changed  importantly  over  the  last decade.   Decentralization  now  occurs  through many channels.   Part of  it  takes place as a  result of a  legal mandate derived  from  the Fiscal  Coordination  Law  (participaciones  and  aportaciones),  with  the  corresponding attributes of  transparency and stability.   Part of  it continues  to  take place  through old channels  (convenios),  with  the  corresponding  attributes  of  flexibility‐cum‐discretion.  And  part  of  it  takes  place  through  new  channels  (PAFEF  and  sharing  of  positive  oil shocks) as a result of a yearly negotiation in which Congress plays a key role, with the corresponding attributes of uncertainty, and potentially asymmetric risk distribution.  It is not very clear, however, that expenditure decentralization has advanced as part of an overall institutional arrangement that: assigns resources to the level of government best suited  to  perform  a  given  task;  provides  incentives  to  all  levels  of  government  to enhance  tax  revenues; distributes macroeconomic  risks  appropriately;  or  ensures  that key social services are delivered efficiently to all, including those living in poverty. 

Aportaciones and Ramo 33 must  therefore be seen  in a broader  framework, since they are only part of the decentralization process.  Even if all the objectives posed when Ramo  33 was  created were  fully  achieved  (which probably  is not  yet  the  case),  states would continue to face budgetary uncertainty as to the transfers that they would receive from  the  federal budget.   Further,  to  the extent  that  the  federal and state governments can still sign convenios, clear budget constraints have yet to be established.  Moreover, to the extent that state governments can still extract additional resources from the federal budget through yearly negotiations with Congress, incentives may not be fully aligned 

                                                      12 There have been other  changes  that  also  affect  the distribution of  federal  resources between  the  three levels of government.  Perhaps the most important one has to do with the formulas contained in the budget decree for sharing non‐budgeted revenues derived from a world oil price higher than the one assumed  in the  Federal  Revenue  Law, with  states  now  receiving  some  of  the  additional  benefits.    In  the  end,  the persistence  of  PAFEF  and  the  sharing  of  unexpected  oil  revenues  is  just  the  budgetary  reflection  of  a continuing  change  in  the balance of power between  the Federal Executive  and Congress  and,  indirectly, between  the  federal  and  state  governments  (given  the more  active  participation  of  the  latter  in  budget discussions in Congress). 

Decentralized Service Delivery for the Poor  135

in the direction of tax efficiency.  In addition, to the extent that the Federal Government continues to introduce new programs in basic education or health, for example, a clear division of  tasks between  the three  levels of government has yet  to be achieved, and a clear message to citizens as to who is responsible for what is yet to be delivered.  Lastly, to the extent that national trade unions continue to operate in their current form, it will be  difficult  to make  providers  of  services  fully  accountable  to  sub‐national  levels  of government;  this  has  evident  implications  for  monitoring  and  incentives  (as  the discussion  below will point  out).   Aportaciones  and Ramo  33 have probably helped  to advance Mexico’s decentralization process, but they are not the substitute for an overall strategy for fiscal federalism, trade‐union modernization, or poverty alleviation. 

V. PRINCIPAL APORTACIONES FUNDS 

Congress initially approved five different funds in Ramo 33 in December of 1997.  As commented, a year later, two more funds were added via an additional reform to the Fiscal Coordination Law.  Of these seven funds, five are explicitly associated with social programs, with some transferring resources to states, and some to municipalities.13  The main characteristics of the five funds associated with social programs are discussed next; although,  it  should  be  stated  at  the  outset  that  not  all  of  these  funds  are  directly associated with poverty alleviation.  

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, FAEB 

As  mentioned,  in  1992  the  Federal  Government  signed  an  Acuerdo  with  the national teachers’ union and state governments to transfer direct responsibility for basic education  to  the  latter, with  resources directly  transferred  to  each  state by SEP.   Five years  later,  FAEB  served  as  a mechanism  to  formalize  the  budgetary  aspects  of  this Acuerdo without,  as  expanded below,  immediately  changing  the  relationship between the  teachers’ union and  the Federal Government, or having an  important quantitative effect  on  the  federal  resources  available  to  states  for  basic  education.14    Given  the budgetary  and  political  constraints  under  which  FAEB  was  born,  the  Fiscal Coordination Law stated  that  federal resources decentralized  to states would be based on an inertial formula derived mainly from the number of teachers and schools in each state  (Registro Común  de Escuelas  y  de Plantilla  de Personal).   The  formula  allows  for  a yearly  update  based  on  the  number  of  schools  built  or  teachers  hired  in  each  state 

                                                      13 The other two funds are for public security (to states), and for financial strengthening (to municipalities).  The fact that Ramo 33 contains resources for such diverse purposes helps to reinforce the  idea that  it  is,  in essence,  just a  legal vehicle  to  transfer  (decentralize?)  federal  resources  to  sub‐national governments  ear‐marked for a particular purpose.   The specific details of each fund, therefore, are essential to determine to what extent effective decentralization is achieved. 14  Federal  resources  for  basic  education  increased  importantly  after  the  signing  of  the  1992  Acuerdo, particularly  for  teachers’ salaries during 1993/94.   FAEB did not bring any additional  increases after 1998, although  it  reflected  the  inertia derived  from  the salary provisions of  the Acuerdo, particularly  the  carrera magisterial. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 136 

during the previous year, and salary and other pay raises granted during the year.  The formula, however, does not contain any elements associated with states’ performance, the  number  of  actually  enrolled  or  school‐aged  (potentially  enrolled)  students,  or incentives  for  quality  improvements  in  the  delivery  of  basic  educational  services.15  Further,  there  is  nothing  in  FAEB  directly  associated  with  poverty  alleviation.    (Of course,  to  the  extent  that  the  poor  rely  almost  completely  on  public  education,  they should  in principle also benefit  from  this change; however,  the point here  is only  that FAEB was  not  specifically  targeted  to  them,  nor  that  any  special mechanisms were incorporated into it for these purposes.) 

FAEB mirrors  the  principles  established  in  the  Ley General  de Educación  in  the sense  that  basic  education  is  a  shared  responsibility  between  the  Federal  and  states’ governments.  This implies that formally there is no role assigned to municipalities, nor are any FAEB resources shared with  this  level of government.   This does not preclude states  from,  in  turn,  decentralizing  some  resources  further,  or making  arrangements with  their municipios  to participate  in  the delivery  of  basic  educational  services.   The Fiscal  Coordination  Law  does  not  prohibit  them,  although  it  does  not  promote  this practice  either.    If  further  decentralization  occurs  this  is  a  state‐level  decision,  and  it takes  place  at  the  pace  and  with  the  scope  that  the  state  governor  and  legislature determine. 

Though FAEB brings more  certainty  to  states,  it does not do  so  fully.   This  is because  resources  for pay  raises and  related salary measures  (particularly end of year bonuses and carrera magisterial) are initially (i.e., at the beginning of the fiscal year) kept by SEP  in Ramo 25.   These are budgeted  for  the purposes of  covering  the  results of a single  centralized negotiation between  the Federal Government  (formally  represented by  SEP,  but  sometimes  with  a  behind‐the‐scenes  participation  from  SHCP)  and  the teachers’ union.   Once the outcome of this negotiation  is known (usually  in mid‐May), resources  are  then  transferred  from Ramo  25  to  FAEB  in Ramo  33  and  distributed  to states on the basis of the national registry of teachers and schools. 

Pay raises are  thus  in principle covered by  the Federal Government.   But since states had some teachers on their own budgets prior to the 1992 Acuerdo and the creation of FAEB, they must extend any pay increases to these teachers with their own resources, meaning by and large their participaciones.  As a result, de facto basic education is paid for by a mix of participaciones and aportaciones, with  the proportions varying  from state  to state  in accordance with  the share of “maestros  federalizados”  (i.e., covered by FAEB)  to the total number of teachers in each state (which varies widely).  Furthermore, in some states there may be a further round of negotiations between the teachers’ union and the state  government.    These  negotiations  may  result  in  additional  pay  raises  or  other implicit  wage  increases,  which  must  also  be  covered  with  state  resources  (i.e., 

                                                      15 Moreover,  since  the  formula  reproduces  the  pre‐1992 Acuerdo  distributions,  it  is  not  equitable  among states. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  137

participaciones).    Thus,  at  the  beginning  of  the  fiscal  year,  states  know  how  many resources they will receive initially from the federal budget for basic education, but they do not  know what will  be  its  end‐year  cost, nor  the  resources  that  they will have  to contribute from their own budgets. 

Uncertainty over  the outcome of  the  first negotiation  (i.e., between  the Federal Government  and  the  national  teachers’  union)  is  not  complete,  however.    Starting  in 1998  resources  budgeted  for  teachers’  pay  increases  have  been made  explicit  in  the federal  budget,  so  that  state  governments  have  an  approximate,  though  not  exact, knowledge of what  the  results of  the  centralized bargaining will be.    It  is difficult  to make an overall assessment of the above; but two points can be made.   First, it  is clear that decentralization  is not complete and that states do not have full control over  their budgets  for  basic  education;  as  it  stands,  the  largest  component  of  costs  ‐personnel remuneration‐  is  in  large measure not state determined.16   And second, the  importance of this budgetary uncertainty varies significantly from state to state (since, as mentioned, neither the 1992 Acuerdo nor FAEB corrected the historical imbalances in the distribution of resources between states). 

The  de  facto  division  of  basic  education  financing  by  states,  partly with  their participaciones  and  partly  with  their  aportaciones,  along  with  the  double  negotiations between  federal  (first)  and  state  (second)  authorities  over  teachers’  salaries,  has  two corollaries.   One  is  that  this process may not be  fully known  to  the citizens of a state.  The context described makes it difficult for parents to make a clear association between the  taxes  they pay, and  the quantity and quality of  the educational  services  that  their children receive.  A second corollary is that states’ attitudes and incentives with regards to  the  teachers’ union  in matters related  to remunerations may vary; states with no or proportionately very  few “maestros no  federalizados” may not offer  strong  resistance  to large pay  raises.  Indeed,  there  could be  some elements of  free  riding or opportunistic behavior  in  that the costs of politically attractive pay raises  is borne by the Federation.  Conversely,  in states where a  large share of  the costs of basic education  is covered by their own budget, attitudes may be different. 

These  two  corollaries  underscore  that  FAEB  is  an  intermediate  point  in  a decentralization process, but  clearly not  its  end point.   This  is particularly  true  if  the objectives of decentralization are  to  improve accountability, quality, and performance.  FAEB brings benefits in terms of transparency and stability; it is most likely better than the  convenio  arrangement  that  preceded  it.   Nevertheless,  FAEB  does  not  address  a fundamental  issue: how to motivate teachers to  improve quality and be accountable to local authorities in the context of a national (and powerful) teachers’ union. 

                                                      16 Note  also  that  states do not  fully  internalize  the  costs  of  their  teachers  even  if  they  cover  their  social security  contributions,  given  that  their  pension  plan  with  ISSSTE  (the  social  security  institute  for government workers) is not fully funded by the state.  ISSSTE’s deficit is completely covered by the Federal Government. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 138 

FAEB  also  does  not  have  any  explicit  mechanisms  to  promote  community participation or parental involvement in basic education, although in principle it should facilitate  both.    These mechanisms  are  in  the  1992 Acuerdo  and  in  the  Ley General  de Educación.    It may  be  useful  to  observe,  nonetheless,  that  decentralizing  resources  to states  should  not  be  interpreted  as  releasing  the  Federal  Government  from  its responsibilities in basic education.  Indeed, decentralization of operations to states may require  a  strengthening  of  the  Federal  Government’s  involvement  in  tasks  that  are complementary to this decentralization  including: establishing mechanisms to promote effective  parental  participation  and  community  involvement;  supervising  results;  and disseminating  performance  comparisons  across  states  (amongst  other  possible  tasks).  Auditing  and  supervision  should  not  be  thought  of  as  only  involving  financial resources;  this  is  a  task which,  under  FAEB, mostly  concerns  states.    It  should  also encompass impact and performance results, and SEP could ensure the inclusion of such accountability measures according to the 1992 Acuerdo and the Ley General de Educación.  In  a  decentralization  context  it  is  essential  that  this  task  is  performed  by  the  central government.    Communities  and  parents  should,  at  the  least,  have  ready  access  to credible  information  about what  is happening  in  their  schools  (and  in other  schools). This allows them to effectively participate in their children’s education, even if they are hardly empowered to do anything else, given their almost complete lack of control over spending decisions, or the hiring and firing of personnel. 

As stated, FAEB does not explicitly have any redistributive objective,  though  it should  according  to  the  General  Education  Law.    From  the  perspective  of  poverty alleviation,  however,  it  is  essential  to  understand  that  the  overall  institutional arrangement  for  funding,  administering,  and  operating  basic  education  goes  beyond FAEB.  First, there are additional resources for basic education in Ramo 33 (in the Fondo de Aportaciones Múltiples, see below).  And second, and more importantly from the point of  view  of  the  educational  needs  of  the  poor,  there  are  other  resources  for  basic education in the budget of SEP in Ramo 11.  Through these federal programs, the Federal Government  maintains  an  explicit  responsibility  in  enhancing  poor  peoples’  basic education.    This  responsibility  is  in  practice  reflected  in  programs  to  subsidize  the demand  for education, basically  through  the educational  component of Oportunidades, and  programs  to  improve  the  supply  of  educational  services  (quality  and  quantity), basically through CONAFE. 

As  is  illustrated  above,  delivering  high‐quality  basic  education  to  the  poor requires significant coordination between the federal and state educational authorities in order  to yield desired  results.    It  is  in principle up  to  state  authorities  to  ensure  that teachers  lecture  from Monday  to Friday  in  the  schools where poor parents  send  their children,  and  that  they  correct  their  children’s  homework.    But  federal  authorities should  also,  beyond  setting  the  curriculum  and  drafting  the  national  textbooks  in Mexico  City,  assume  other  responsibilities.  For  example,  it  should  ensure  that  poor children, particularly  in  remote  rural areas but also  in  the urban poverty belts, attend school  instead  of  working  on  the  field  or  begging  in  the  street;  it  should  channel 

Decentralized Service Delivery for the Poor  139

additional  resources  to  improve  the  educational  infrastructure  in  very  poor communities; and  it  should provide  systematic  impact and operational  evaluations  to judge  how  the  poor  are  faring  vis‐à‐vis  the  rest  of  the  population.    In  the Mexican context, decentralization is not a panacea for improving basic education for the poor.  It may  be  part  of  the  answer  if  it  delivers  what  it  is  supposed  to,  but  it  must  be complemented  by  strong  Federal  participation.   However,  decentralization may  also hurt the quality of basic education that the poor receive. This is particularly true in the absence of the right incentives to state and municipal authorities, to the teachers’ union, and to individual teachers.  And it should be clear that FAEB, by itself, does not provide these incentives. 

Lastly, FAEB does not  include the Distrito Federal.   This  is because  in 1992 this jurisdiction had no  independent  legal  status  from  the Mexican Federation  (the Mayor was  appointed  by  the  President).    Since  then,  however, major  constitutional  reforms have  given  substantial  autonomy  to  the Distrito  Federal.17   Decentralization  of  basic education  to  the  Distrito  Federal  and  its  inclusion  in  FAEB  is  pending  until  the agreement is signed which would bring this into fruition.18  Therefore, those who live in the Distrito Federal still depend directly on the Federal Government for the provision of basic education, and have not seen any effects (positive or negative) of the 1992 Acuerdo or FAEB.  It should be noted, however, that there has not been strong political pressure by  the Distrito  Federal  to  be  included  in  FAEB.   One  can  speculate whether  this  is because  they  perceive  few  benefits  from  this  inclusion,  or  whether  there  are  other motivations. 

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, FASSA 

As with basic education, FASSA builds on a decentralization agreement between the states and  the Federal Government,  this one signed  in 1996.   This Acuerdo, among other things, set the administrative basis for the transfer of operational responsibilities in health by inducing states to form specialized units for this purpose (Organismos Públicos Descentralizados, OPDs),  that manage  FASSA  funds  together with  state  resources  for health  delivery  in  their  jurisdictions.    FASSA  transfers  resources  to  states,  not municipalities,  thus  leaving  the  state‐municipality  relationship  in  health  services delivery to state‐level legislation. 

The formula used by FASSA to distribute resources to states is very similar to the one used by FAEB, the only difference being the addition of a so‐far quantitatively small component of resources not tied to personnel expenses that try to explicitly compensate 

                                                      17 Though note that while there are now elections for a Jefe de Gobierno (no longer a Mayor), and there is a local legislature (the Asamblea General), the Distrito Federal is legally not akin to a state. 18  Since  the  constitutional  reforms  came  into  effect,  the Distrito  Federal  has  been  governed  by  a  party different  from  the  one  to which  either  presidents Zedillo  or  Fox  belong.    This,  together with  the  sheer administrative and political complexity of any measure of this nature in the nation’s capital, may explain the delay. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 140 

states with below‐mean health  indicators.   Despite FASSA, a national union of health workers  remains,  and  the  Federal Government  is  its main  counterpart  for wage  and salary negotiations.   This generates a  similar  set of  issues, mutatis mutandis,  regarding budget uncertainty; mix of aportaciones and participaciones in funding; accountability; and incentives for community participation to improve the quality of services. 

From  the  point  of  view  of  poverty,  and  again  parallel  to  the  case  of  basic education,  the  Federal Government  runs  programs  to  improve  health delivery  to  the poor, notably the health component of Oportunidades, the IMSS‐Oportunidades Program, and  (at  least until very  recently)  the Programa de Ampliación de Cobertura, PAC.   These compensatory programs are run directly by  federal ministries or agencies with  federal resources.    Thus,  strong  coordination  and  cooperation  between  federal  and  state authorities, along with  strong  federal  supervision,  is  required  to obtain quality health services.  The rules and regulations to promote this cooperation, however, are not in the Fiscal Coordination Law.   As with FAEB, FASSA  is  just a budgetary vehicle  that may facilitate, but does not ensure, an effective decentralization process, particularly from the point of view of poor households. 

It would be wrong, however,  to  think  that decentralization  in health  faces  the same challenges and problems as with basic education.  This is not the case, and in fact the  budgetary  arrangements  and  institutional  set‐up  is  even  more  complex.    To understand this, it is essential to point out that in Mexico the responsibility of the State to  deliver  health  services  derives  from  two  separate  constitutional  mandates,  and therefore operates through two separate channels.  On the one hand, health protection is a constitutional right of all Mexicans regardless of their work status.  On the other hand, health protection  is also a  constitutional  right derived  from  social  security  legislation, given that social security in Mexico encompasses not only pensions but also health.  And to deliver health services  to beneficiaries of social security  (formal sector workers and their  families), Mexico  has  two  large  federally‐run  institutions  that  directly  provide these services, IMSS and ISSSTE, working independently of the states’ OPDs.  Moreover, IMSS  delivers  health  services  in  some  rural  communities  to  families  that  are  not beneficiaries of social security  through a special program named  IMSS‐Oportunidades.19  And  while  this  program  is  funded  with  fiscal  revenues  and  not  social  security contributions, like the federal resources that are transferred to states through FASSA, the funds are spent by IMSS, hiring personnel belonging to the IMSS national union, with no interference by states. 

Thus,  there  is  a  three‐pronged  segmentation  of  public  health  delivery:  social security  institutions  for  workers  in  the  formal  sector  (IMSS  and  ISSSTE),  federal                                                       19 IMSS‐Oportunidades operates in 17 out of the 31 states, and covers approximately two million families, or around 10 million people.   As a  result of a  truncated decentralization effort during  the administration of president  de  la Madrid,  it  is  present  in  some  very  important  states  from  the  point  of  view  of  poverty alleviation (Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Michoacán, Yucatán and San Luis Potosí, to name a few), but not all (notably Guerrero, Guanajuato and Estado de México). 

Decentralized Service Delivery for the Poor  141

programs run by social security  institutions for non social security beneficiaries (IMSS‐Oportunidades),  and  state  level  organizations  (OPDs)  also  for  non  social  security beneficiaries.    In  turn, public health delivery  is  funded by social security contributions (IMSS  and  ISSSTE),  federal  resources  for  federal  programs  run  by  social  security institutions  (IMSS‐Oportunidades),  federal  resources  for aportaciones  through FASSA  for states OPDs, and state level participaciones to complement OPD funding. 

It  would  also  be  wrong, moreover,  to  think  that  from  the  point  of  view  of poverty  alleviation,  health  delivery  by  social  security  institutions  is  not  relevant (particularly by IMSS).  This is because access to social security is defined by work status and not by  income  level.    In particular, any person with a boss‐to‐worker relationship (relación obrero‐patronal) is, according to Mexico’s labor legislation, obligated to belong to IMSS.  And there is a large (and growing) number of poor workers in both the rural and urban  areas  that belong  to  this  category  and  are  in  IMSS, despite  large‐scale  evasion.  Construction workers  in  urban  areas  and  agricultural workers  (jornaleros  agrícolas)  in rural areas are two important examples.  Thus, for better or worse, the impact of health decentralization on  the poor  through FASSA  is more  limited  than  the  impact of basic education  through  FAEB.    There  are  a  large  number  of  poor  people  whose  health services were unaffected  either  by  the  1996 Acuerdo  or  FASSA.   This  is  because  even though they are poor, they have a formal sector job and they receive services from IMSS, or because they live in a state where IMSS‐Oportunidades operates. 

The  above  segmentation  should  also be  seen  in  a dynamic  context, given  that high  turnover  in  the  labor  market  and  internal  migration  generate  a  large  set  of outcomes.   A poor campesino might  live  in Oaxaca and obtain a  living part of  the year working  on  his  own  two  or  three  hectares,  but  then migrate  the  rest  of  the  year  to Sinaloa to work as a jornalero agrícola under a relación obrero‐patronal.  He then gets health services part of  the year  (in Oaxaca)  through  IMSS‐Oportunidades, and part of  the year (in Sinaloa) through IMSS.  But another campesino from the contiguous state of Guerrero with  the same migration pattern will receive health services during part of  the year  in Guerrero  from  his  local  OPD  (because  IMSS‐Oportunidades  does  not  operate  there), although for the rest of the year, while  in Sinaloa, he will also get health services from IMSS.  A poor urban trabajadora from Tabasco who migrates temporarily to a maquiladora plant in Chihuahua will get health services from IMSS while in the north, but from the Tabasco OPD  if and when  she  returns home.    It  is difficult, under  this  set up,  for  the campesinos of Oaxaca and Guerrero and for the trabajadora of Tabasco, all probably poor, to  understand what  level  of  government  is  responsible  for  the  quality  of  the  health services  that  they  receive.    It  is more  difficult  still  to  hold  anybody  accountable  for possible shortcomings. 

These  problems  were  not  addressed  in  the  1996  Acuerdo,  or  in  the  Fiscal Coordination Law when  FASSA was  created.    FASSA was  an  improvement  over  the previous situation, and despite the shortcomings that it shares with FAEB, it most likely has helped states  to deliver better services.   There are, nonetheless, deeper  issues  that 

Decentralized Service Delivery for the Poor 142 

must be discussed to ensure that Mexico has an efficient and stable institutional set‐up to deliver health  services  to  the poor.   Decentralization  is part of  this discussion, but only  one  component.    Complex  incentive  problems,  derived  from  the  link  between health and social security and from the link between social security and labor markets, need to be solved.   The  issues are conceptually more complex than  in the case of basic education, because the financing of social security has a direct effect on the labor market, which is not the situation in the case of basic education.  And politically, they are at least as  complicated as  in  the  case of basic education, because  there are  two  large national unions  involved  in  the  delivery  of  public  health  services.20    These  issues  need  to  be sorted  out,  independently  of  the  improvements  that  can  be made  in  the  day‐to‐day operation of FASSA, to improve quality health care for the poor. 

Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, FAIS 

The Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL, started by president Salinas in 1988, was by  the mid‐1990s,  the main budgetary  initiative of  the Federal Government directed towards social infrastructure projects for the poor.  It was also the predecessor of FAIS. 

PRONASOL  emphasized  strong  community  participation.    For  this  purpose, SEDESOL  established direct  contact with poor  communities,  through  local Comités  de Solidaridad, to agree on priorities, before transferring the agreed‐upon resources to state or municipal governments via convenios.  Thus, a distinctive element of PRONASOL was a direct relationship between the Federal Executive and communities, with sub‐national governments playing a secondary role.   PRONASOL principally financed public goods in  the  form of physical  infrastructure projects  including  rural  roads, water  sanitation, urban  development,  educational  and  health  facilities,  and  the  like.   However,  some resources were also devoted  to programs  targeted  to developing  the human capital of the poor, or  towards subsidizing private productive projects.21   In  the  federal budget a special  line‐item was assigned  to  it  (Ramo 26), with very  flexible disbursement rules  in terms of the types of projects, or the geographical distribution of funds. 

The absence of explicit rules  to distribute resources  to states and municipalities was partly remedied  in 1996, when president Zedillo unilaterally decided  to distribute 65  per  cent  of Ramo  26  resources  to municipalities  through  a  poverty‐based  formula.  This  generated more  transparency,  although  resources were  still  spent  by  SEDESOL.  

                                                      20  In  addition  to  the political  complications,  there  are  also  important  legal differences.   The  IMSS union belongs to apartado “A” of article 123 of the Constitution, while the Health Workers Union belongs to “B”.  These differences affect workers’ pension regimes, wage bargaining mechanisms, and health delivery costs. 21 Niños de Solidaridad and Crédito a la Palabra are an example of each.  Niños de Solidaridad granted an in‐kind consumption subsidy (a food basket), and a scholarship to children of poor families who attended primary school.   The program was an  important precedent of Progresa (now Oportunidades), and  its resources were eventually absorbed by  it.   Crédito  a  la Palabra gave  small  credits  to poor agricultural producers with no collateral. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  143

Two years later, with the 1998 reforms to the Fiscal Coordination Law and the creation of FAIS,  three additional  steps were  taken  to  further decentralization.   First,  transfers were  tied  to  the  Recaudación  Federal  Participable,  generating  more  stability.    Second, SEDESOL’s participation in the choice and execution of projects was ended; under Ramo 33  these  decisions  were  taken  by  states  and  municipalities.    And  third,  a  specific calendar  for  disbursing  funds was written  into  the  Fiscal  Coordination  Law,  giving states  and municipalities  the  certainty  that  budgeted  resources would  reach  them  in equal amounts during the first ten months of each fiscal year. 

Two  characteristics make  FAIS  substantially  different  from  FAEB  or  FASSA.  First,  FAIS  was  not  preceded  by  any  decentralization‐type  Acuerdo  with  states  or municipalities.  PRONASOL was created by a presidential decision in 1988; later a large share of its funds was distributed with an explicit formula to sub‐national governments by another presidential decision in 1996.  It was then converted into FAIS by Congress in 1998 with the reforms to the Fiscal Coordination Law, in a process where there was no intervention  by  any  national  trade  union,  and  hardly  any  participation  by  state governors.    Second,  FAIS  resources  are  not  tied  to  a wage  bill,  as  is  the  case with practically all of FAEB or, to a lesser extent, FASSA. 

These  two  characteristics  implied  a  very  different  political  process,  with substantially  less  constraints  on  the  depth  of  decentralization  achieved.    First,  it permitted an explicit statement in the Fiscal Coordination Law targeting these resources directly towards poverty alleviation.   And secondly, it allowed for transferring most of the  funds  to  municipalities,  not  states.22    The  Fiscal  Coordination  Law  indicates, moreover, that FAIS funds are not intended for services aimed at the general population (like basic education or health), but for physical investments on a broad range of items directed towards the poor, thus giving states and municipalities considerable flexibility in their spending decisions.23 

Thus,  without  diminishing  the  importance  of  basic  education  or  health,  the possibilities  that decentralization will  benefit  the poor proportionately more  than  the rest  of  the population  is  greater  in  the  case  of  FAIS  than  in  FAEB  or  FASSA.   These possibilities are,  in principle, enhanced by another distinctive  feature of FAIS vis‐à‐vis FAEB  or  FASSA.    In  this  case,  the  Fiscal Coordination Law mandates municipal  and state  governments  to:  (i)  inform  the  inhabitants  of  the  respective  jurisdictions  of  the 

                                                      22 The Fiscal Coordination Law mandates  that FAIS be budgeted at 2.5 per cent of  the Recaudación Federal Participable approved by Congress  in  the Ley de  Ingresos,  regardless of  the  latter’s  fluctuations during  the year, or its end‐of‐year value.  Of the total FAIS budget, 2.197 per cent is distributed to municipalities, and 0.303 per cent to states. 23  Funds  transferred  to  municipalities  can  be  used  for  “agua  potable,  alcantarillado,  drenaje  y  letrinas, urbanización municipal,  electrificación  rural  y  de  colonias  pobres,  infraestructura  básica  de  salud,  infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural”.  Those transferred to states are for “obras y acciones de alcance o ámbito regional o intermunicipal” (Fiscal Coordination Law, Article 33).  

Decentralized Service Delivery for the Poor 144 

scope, costs and potential beneficiaries of each individual project financed by FAIS; (ii) promote community participation in the ex ante choice of projects, in their execution, and in their ex‐post evaluation; and (iii) inform the population at the end of the fiscal year as to the results obtained.24 

The  extent  to  which  FAIS  funds  effectively  contribute  to  poverty  alleviation depends  importantly on two considerations, notwithstanding the above said.   The first derives from the interaction between state and municipal governments.  The Federation legally  cannot  have  direct  budgetary  relationships  with  municipios;  in  particular,  it cannot disburse  funds directly  to  them.   FAIS  resources must be  transferred  from  the federal budget  to  states’ budgets,  and  subsequently  from  states  to municipal budgets under  the conditions and  terms mandated by state  legislatures.25   Thus,  in addition  to federal preferences on the use of FAIS resources as contained in the Fiscal Coordination Law, state‐laws matter importantly, generating a potentially large variance across states in  poverty  alleviation  outcomes.    Some  states  simply  transfer  FAIS  funds  to municipalities with  few or no  constraints; but  some  impose  substantive  conditions on their municipios before funds are disbursed. 

These conditions,  in turn, may be fully  justified  in economic terms.   Thus, state laws  may  give  governors  the  right  to  request  municipalities  to  have  a  community participation process  and  some minimal  cost‐benefit  analysis  in order  to  improve  the quality  of  their  projects,  prior  to  fund  disbursement.    States may  also  try  to  solve  a coordination problem between contiguous municipios, say, with regards to a health clinic (so  that with  joint  funds  perhaps  only  one  is  built, which may  be  better  equipped).  Alternatively, states might want  to achieve economies of scale  in building, say, a rural road  (so  that with  joint  funds  a  longer  one  is  constructed  and  not  two  unconnected segments).    Or,  finally,  the  state  might  want  to  induce  a  single  municipio  into developing a larger project, say sewage facilities, providing incentives to do so with pari‐passu  state  funds.   But governors, however,  can potentially also  impose  conditions on presidentes municipales that de facto translate into obstacles for disbursing funds for other reasons.    For  example,  the  governor  and  the municipal  president  could  be  from  two different political parties. Or,  they might even belong  to  the same party, but  they may lean differently  in the selection of potential candidates for, say, the up‐coming election for state governor. 

                                                      24 The Fiscal Coordination Law, however, does not specify how  these  three objectives should be  reached, how their achievement (or lack thereof), will be monitored, nor the type of sanctions to be applied in case there is no compliance with these provisions. 25 When FAIS began there was an important controversy between the Federal Government and some states as  to how  far  state’s  legislation could either alter  the distribution  formulas  to municipios contained  in  the Fiscal Coordination Law, or impose some conditionality.  The controversy did not reach the courts, and was settled  by  a  compromise where  LFC  formulas would  be  observed,  along with  states’  rights  to  legislate conditions on their municipios. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  145

The second consideration  is  internal to the municipio, as there  is nothing  in the Fiscal Coordination Law concerning the distribution of funds inside each municipality.  This is an important consideration if one recalls that while there are approximately 2,500 municipalities  in Mexico, there are almost 200,000  localities  inside these municipalities, the majority of them poor and small (with between 500 to 2,500 inhabitants).  Funds may effectively  reach  a poor municipality, but distribution between  the  cabecera municipal and  remaining  localities will  depend  importantly  on  the  incentives,  preferences  and relationships between the presidente municipal, the cabildo and the other powers‐that‐be.  There  is  also  the  question  concerning  the  extent projects  respond  to  the needs  of  the poor, not all those who live in a poor municipio are necessarily poor.  Effectiveness also depends  on  the  capabilities  of  municipal  authorities  in  terms  of  project  design, execution, and supervision. 

These  issues  are  not  easily  solved  by  federal  legislation,  although  they may matter  importantly  for  the effectiveness  in  the use of  federal resources.   The  issues,  in fact, are  inherent  to  the purpose of decentralization:  in  the end,  the outcomes are very much up to local authorities.  FAIS is a good candidate for efficient decentralization: by and  large  the  externalities  associated with  the  type  of projects  that  it  funds  are  fully internalized at  the municipal  level.   Moreover,  if  information  is available  to all, direct participation by beneficiaries should lead to better project selection and execution.   But there is no guarantee that this will be the case, or that decentralization will be pro‐poor, despite  the  targeting  formulas.    Political  issues  associated  with  state‐municipal  and within‐municipal relations also play a critical role. 

These  observations  may  help  identify  an  important  role  for  the  Federal Government in FAIS.   While SEDESOL clearly no longer controls the process by which funds are allocated or spent, it can still influence this process in the direction of efficient and poverty‐oriented outcomes by providing clear,  timely, and abundant  information.  This could complement the information that, under the Fiscal Coordination Law, states, and municipios should provide to their constituencies.   It can also perform a useful role comparing outcomes across municipalities, both within a state and across states.  It can help identify what type of state legislation is successful in insuring a better use of FAIS funds,  or  what  other  legal,  administrative  or  political  considerations  lead  to  better outcomes  in  some  situations vis‐à‐vis others.   The  role  suggested here  for  the Federal Government  is, mutatis mutandis,  similar  to  the  one mentioned  before  in  the  case  of FAEB.  Decentralization changed the role of the Federal Government in the provision of basic education but, at  least for some years,  it did not make  it redundant.   In Mexico’s very  varied  landscape  of  states  and municipalities,  particularly  with  regards  to  the functioning of local democracy, the same can be said for basic social infrastructure. 

Fondo de Aportaciones Multiples, FAM 

FAM serves as a vehicle  to  transfer resources  to states  for  two  tasks previously carried  out  by  two  separate  federal  agencies:  the  various  food  and  school‐breakfast 

Decentralized Service Delivery for the Poor 146 

programs run by the Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF, and the school  construction  program  run  by  the  Comité Administrador  del  Programa  Federal  de Construcción de Escuelas, CAPFCE.   Like FAIS, resources are budgeted as a share of the Recaudación  Federal  Participable  approved  in  the Revenue  Law.    In  another  parallel  to FAIS, resources are not  tied  to a wage bill.   Yet,  in contrast  to FAIS, resources are not distributed  among  states with  an  explicit  formula,  nor  is  there  a  fixed  disbursement calendar.   Rather,  resources are by‐and‐large distributed  following an  inertial  formula based  on  the  pre‐Ramo  33  spending  patterns  of DIF  and CAPFCE  in  each  state,  in  a manner  similar,  though  not  identical,  to  FAEB  or  FASSA.26    Further,  the  Fiscal Coordination  Law  states  that  resources  intended  for  food  programs  and  school breakfasts  (i.e.,  the  DIF  component),  should  be  specifically  targeted  on  the  poor, although no  such  targeting  is  expressly pointed out  for  the  school  construction  funds (i.e.,  the CAPFCE component).   FAM  is  thus a mixed  fund  in  three  senses:  it has  two distinct purposes; its logic is partly based on FAEB and FASSA, and partly on FAIS; and it is partially intended for poverty alleviation. 

Decentralizing CAPFCE began before the 1997 reforms to the Fiscal Coordination Law.  The reforms only formalized a process, and helped to signal the detachment of the Federal Government from that task.  However, the Fiscal Coordination Law also allows these funds to be used for higher education infrastructure (i.e., universities); hence, this component of FAM should not necessarily be considered as the “bricks, blackboards and desks” complement  to FAEB.   Decisions as  to  the division of  funds between basic and higher education belong to the states. 

Decentralizing DIF followed a different logic.  At the time Ramo 33 was created, the  Federal  Government  was  also  revamping  its  food  subsidy  programs.    A  new integrated food‐health‐education program, Progresa (now Oportunidades), started in July of 1997, replacing generalized  food subsidies and other  isolated  food programs run by various federal ministries and agencies.   In this context, transferring resources to states previously used by DIF for food and school‐breakfast programs would allow the Federal Government to focus on a single national program, with states complementing Progresa with locally designed and operated food programs in poor communities with DIF funds via FAM .27 

Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos, FAETA 

FAETA  transfers  funds  to  states  to  cover  two  different  programs  previously under  direct  SEP  control:  adult  education  programs  run  by  the  Instituto Nacional  de Educación  para  Adultos,  INEA;  and  technological  education  delivered  through 

                                                      26  The  Fiscal Coordination  Law  states  that  the  state  distribution  of  FAM,  fixed  at  0.814  per  cent  of  the Recaudación  Federal  Participable  approved  in  the Revenue  Law,  shall  be  specified  annually  in  the  budget decree, with no further criteria.  In practice allocations are approximately carried out on an inertial basis. 27  These  programs  could  take  the  form  of  school‐breakfasts,  community‐based  kitchens,  or  some  other formulas. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  147

CONALEP.  Resources are used mostly for personnel services, and hence the mechanics of FAETA are very similar to FAEB.  Nonetheless, the Fiscal Coordination Law explicitly mandates that the resources for the adult education component of FAETA be distributed between  states  using  formulas  based  on  the  relative  performance  in  literacy,  basic education,  and  labor  training  indicators.28    Thus,  there  is  a  partial  focus  on  poverty alleviation, as with FAM. 

We  close  this  section with  a  general  remark  on decentralization, Ramo  33  and poverty.    In  the  mid‐1990’s,  and  in  parallel  to  the  political  and  administrative motivations mentioned  for  the  creation of Ramo 33,  the Federal Government was also redesigning  its  poverty  alleviation  strategy.    Programs,  projects,  and  budgets  were organized  under  a  three‐pronged  approach:  (i)  investments  in  human  capital,  (ii) development  of  physical  infrastructure,  and  (iii)  promotion  of  income  opportunities.  From the perspective of decentralization, the strategy gave the Federal Government the leading  role  in  component  (i),  state  and municipal  governments  the  leading  role  in component  (ii), with  federal and  state governments  jointly  responsible  for  component (iii).   A  set  of  federal  programs would  subsidize  the  demand  (Progresa)  and  supply (CONAFE,  IMSS‐Oportunidades, PAC) of human  capital  formation.   And a  set of  state and municipal  programs  (FAIS,  the  CAPFCE  component  of  FAM)  would  subsidize physical capital investments.29 

Thus, one should be able to identify an underlying logic linking decentralization with poverty alleviation.  However, this is only partly so.  Inertia, design shortcomings, administrative expediency, political constraints, and bureaucratic  resistances have also affected the division of functions between levels of government, and mixed the purposes of various  funds.   States receive  federal resources  to subsidize  food programs  (the DIF component of FAM); compensatory programs for basic education are federally run, but are state run for adult education (the INEA component of FAETA).  FAIS resources can be  used  for  school  construction,  but  the  same  is  true  for  the CAPFCE  component  of FAM; health clinics can be built with FAIS but also with FASSA.   Sometimes  formulas are used to distribute resources, but this is not always the case.  Sometimes the formulas are in the Fiscal Coordination Law, although on occasions they are left to the discretion of  federal  ministries.    Responsibilities  and  functions  are  not  fully  delineated, independently of operational  issues  that produce  low quality services.   There certainly have been advances in decentralization to the benefit of the poor, but it is probably fair 

                                                      28 These  formulas are not contained  in  the Fiscal Coordination Law.   Rather,  the Fiscal Coordination Law mandates SEP to publish them in the Federal Register, but gives little indication as to what elements should be considered, or how often they should be updated. 29  Income  generating  opportunities  for  the  poor  would  come  from  rural  development  and  temporary employment programs (together with economic growth).  These were to be implemented by different levels of government, depending on the nature of each program.  However, as mentioned above, SAGARPA and SEMARNAP  continue  to  decentralize  their  resources  through  convenios,  so  the  discussion  of  the  third component is not pursued here. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 148 

to  say  that  the  design  of  a  coherent  institutional  framework  for  decentralization  and poverty alleviation is very much work in progress. 

VI. FINAL CONSIDERATIONS 

In  less  than  a  decade  Mexico’s  expenditure  decentralization  changed substantially.   There  is a  large difference between  the 1997  [participaciones +  convenios] and  the 2006  [participaciones + aportaciones + convenios + PAFEF + a share  in positive oil shocks]  formulas.   Undoubtedly,  the  expenditure  powers  of  the  Federal Government have  been  reduced  to  the  benefit  of  sub‐national  governments.   Additionally, many more  authorities now participate  actively  in  the budgeting,  spending  and  auditing of federal resources.   Today, Congress, governors, state  legislatures, municipal presidents and cabildos all have a greater responsibility to tax‐payers and citizens in general, as do the auditing authorities at the federal and state level.   There  is more balance and more diversity. 

Expenditure decentralization has been a process  fueled by  two parallel  trends.  On  the one hand,  there  is  a broad desire  for  increased  efficiency  in  the use of public resources, with poverty  alleviation  being  only  one  of many  objectives.   On  the  other hand,  there  is a desire  to  reduce  the President’s control over  the  federal budget.   This process has taken place in the context of Mexico’s evolving democracy, and in turn has affected  and  contributed  to  define  the  shape  of  this  democracy.    Expenditure decentralization  thus matters  on  equity  and  efficiency  grounds,  but  also  on  political grounds.  A successful decentralization process would yield improvements in both these areas; an unsuccessful one would be harmful. 

The  decentralization  process  experienced  over  the  last  decade  has  been conditioned by  three key  factors.   First,  there  is  the continued presence of  the national trade unions  in education and health.   Second,  there  is an absence of  clear and  stable definitions regarding the responsibilities of each level of government in the provision of services.   And  third,  the decentralization  process  has  been  primarily  centered  on  the expenditure side of  the federal budget.   These  three  factors—very much a reflection of Mexico’s current political context—have shaped and molded the nature of the outcomes, both  at  the macro  and microeconomic  levels.    They  have  also  introduced  important distortions along  the way.   Until  the political process comes  to  terms with  these  three factors, they will continue to do so. 

From  a macroeconomic  perspective, while,  to  date,  decentralization  has  been consistent  with  overall  stability,  important  issues  need  to  be  addressed  to  ensure continuity  in  this  respect.    Such  central  issues  include  the  appropriate distribution  of macroeconomic  risks  derived  from  unexpected  shocks;  the  incentives  of  sub‐national governments to achieve tax efficiency in their jurisdictions; and the moral hazard of debt contracting  by  state  governments  when  defaults  are  not  credible.    More  generally, incentives have yet to be aligned at the sub‐national level, changing the relative rates of 

Decentralized Service Delivery for the Poor  149

return  to  rent‐seeking  from  the  federal  budget  (either  in  the  annual discussions with Congress  or  in  their  year‐round  negotiations  with  federal ministries),  vis‐à‐vis  own efforts at tax collection.  Decentralization should not be a continuing raid on the federal budget by state and municipal governments.   Who  is going  to  finance  the  large public infrastructure  projects  that  are  required  to  foster  the  country’s  competitiveness, particularly given the increasing liabilities of the public pension system?  And how will stability be preserved if the world price of oil drops? 

From  a microeconomic  perspective  there  are  also  important  challenges  ahead.  First,  the  problems  associated  with  national  unions  and  decentralized  delivery  of services need  to be solved.   This  is, of course, easier said  than done, and  the  fact  that many years have elapsed since the respective basic education and health Acuerdos were signed  without  significant  changes  signals  the  large  difficulties  in  doing  so.  Nonetheless, it is essential to do so if quality, performance, and accountability are to be enhanced.  And second, the roles and responsibilities of each level of government need to be clearly defined.  After the 1997 reforms to the Fiscal Coordination Law, the Federal Government  initiated new programs, or continued with old ones,  in areas  that clearly are sub‐national responsibilities.  This generates duplication of administrative costs, and sends a confusing signal to citizens as to the level of government responsible for given services.  It can also generate perverse incentives to sub‐national governments, inducing them  to  shirk  from  some  of  their  responsibilities  and  shift  costs  to  the  Federal Government while reaping political benefits.   This,  like  the  trade union  issue, remains difficult.   Mexico has a long tradition of assuming and expecting that problems should be solved by the President.  Conversely, presidents have at times also sought legitimacy and popularity by  intervening in areas of public policy that in principle belong to sub‐national governments.   Old habits die hard, but program proliferation and duplication may not be the most efficient and effective way of using resources, holding sub‐national governments  to  their  responsibilities,  or  inducing  them  to  progressively  develop  the administrative and technical skills required for these tasks.30 

These  considerations  matter  for  the  poor  in  Mexico.    Another  episode  of macroeconomic  instability would have  large negative affects on  them, as always.   But even if that is not the case, the poor desperately need a growing economy to create jobs and raise incomes faster than what has been observed in the past few years.  Since large public infrastructure projects play a key role in promoting competitiveness and growth, it  is  clear  that  over  the medium  term  the poor do  not  benefit  from  a division  of  the federal  budget  that  progressively  nullifies  the  Federal  Government’s  possibilities  to carry  out  such  investments.    Similar  effects  are  observed  when  one  considers  the microeconomic distortions  that currently characterize Mexico’s decentralization, as  the 

                                                      30 The foregoing should not be interpreted in the sense of a complete disengagement by federal authorities.  As argued in the case of FAEB and FAIS, for example, there are still important tasks for SEP and SEDESOL in these areas.  The point is to find the right balance between constructive collaboration and free‐riding. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 150 

poor are most  likely  the ones  that suffer  the most  from  low‐quality basic education or health care. 

The remarks made above should be put into perspective, however.  The process of decentralization has advanced over  the  last years.   Compared  to  the 1997 situation, there  is more  transparency,  increased  budgetary  stability  and  certainty  for  state  and municipal  governments,  less discretion  at  the  federal  level  and,  as  remarked,  greater balance and diversity.   These are  important achievements  for a country  that was very centralized  less  than a decade ago.   Moreover, at  least  for  some  states and municipios, decentralization should have helped to enhance the quality of services and augment the social  infrastructure,  which  includes  benefits  for  poor  communities.31    The  point, nonetheless,  is  to  recognize  that  the process  is  far  from complete, and  that  it needs  to continue, perhaps with more speed and depth than that observed over the last few years and, hopefully, with a coherent vision of where it is headed. 

While this occurs, there are immediate tasks for federal ministries and agencies, that  can  be  carried  out within  the  existing  legal  framework:  increasing  performance monitoring  and  supervision; divulging  information;  fostering  the  adoption of  state or municipal  best  practices;  comparing  and  disseminating  results  among  states  and municipios;  containing  federal  program  proliferation;  paying  more  attention  to incentives;  and  inducing  states  to  legislate  laws  that  require more  transparency  and accountability in their own auditing procedures, among others. 

There  are,  however, more  difficult  design  and  political  issues  that  in  today’s Mexico cannot be solved by the Federal Government alone: (i) a political understanding for a tax‐cum‐spending federalism that  is sustainable and efficient from a macro and a microeconomic point of view, respectively; (ii) a clearer definition of responsibilities  in key areas,  like health; and  (iii) a political agreement on  the nature and role of national trade unions.  In furthering a decentralization process that can improve services for all, and particularly for the poor, Mexican democracy faces a daunting challenge indeed. 

                                                      31  The  results  of  the  sector  studies  mentioned  at  the  beginning  of  these  notes  will  hopefully  provide empirical evidence to assess this. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  151

REFERENCES 

Álvarez,  José de  Jesús  (2005). Background Paper on Basic Education.   – Washington, D.C. The World Bank.  – Mimeo. 

______, Vicente García Moreno, and Harry Anthony Patrinos (2006).  Institutional Effects as  Determinants  of  Learning  Outcomes  :  Exploring  State  Variations  in Mexico.    – Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo. 

Andres,  Luis  Alberto  (2005).  Background  Paper  on  FAIS  :  Social  Infrastructure.    – Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo. 

Arredondo,  Armando  (2005).  Background  Paper  on  Health  Services  for  the  Poor  :  The Mexican Case. – Mexico :  The World Bank.  – Mimeo. 

Arroyo Alejandre, Jesús y Antonio Sánchez Bernal (2003). “Políticas municipales para la promoción del desarrollo económico regional”. – En: Políticas públicas municipales : una  agenda  en  construcción  /  ed. Enrique  cabrero Mendoza. – México  : Miguel Angel Porrúa : CIDE, 2003. 

“Articulo  115  (1993).  Los  estados  adoptaran,  para  su  régimen  interior,  la  forma  de gobierno  republicano,  representativo, popular,  teniendo  como base  su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre”. – En: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos : Titulo Quinto de los Estados de la Federación y del Distrito Federal (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de Octubre de 1993). 

“Articulo 26 (1983). Capitulo IV. Plan y Programas”. En: Ley de Planeación. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de Enero de 1983. 

Ashton, Toni., J. Cumming, J. McLean (2004). “Contracting for health services in a public health system: the New Zealand experience.” – In: Health Policy 69(1): 21‐31. 

Bardhan,  Pranab  and  Dilip  Mookherjee  (2005).  Decentralization,  Corruption,  and Government Accountability: an Overview. – For Handbook of Economic Corruption / ed. By Susan Rose‐Ackerman, Edward Elgar. – Revised June 20, 2005. – 53 p. 

Caballero, José María (2005). Background Paper on Rural Development Programs. – México :  The World Bank. – Mimeo. 

Cabrero Mendoza,  Enrique  (2003).  “Descentralización  de  la  Política  Social  y  Nuevo Papel de  los Gobiernos Locales.    ¿Políticas Multinivel o Múltiples Políticas?: el 

Decentralized Service Delivery for the Poor 152 

Caso  de México.—En:  Descentralización  y  Políticas  Sociales  en  América  Latina  : dilemas políticos y estrategis de gestión pública/ ed.  Jacint  Jordana, Ricard Gomá. – Barcelona : CIDOB. 

Collins,  R.A.  and  M.K.  Hanson  (1991).    Summative  Evaluation  Report:  School‐Based Management/Shared Decision‐Making  Project  1987‐88  through  1989‐90.  – Office  of Educational Accountability. – Miami, Florida : Dade County Public Schools.  

Colombo,  F.  and H. Oxley  (2005).   OECD Reviews  of Health  Systems  :Mexico.  –  Paris  : OECD. – 158 p. 

Díaz  Cayeros,  Alberto  and  Charles  E.  McLure  (2000).    “Tax  Assignment”.  –  In: Achievements  and  Challenges  of  Fiscal Decentralization  :  lessons  from Mexico  /  ed. Marcelo M. Giugale and Steven B. Webb.  – Washington, D.C. : The World Bank.  – pp. 177‐199. 

______ and Sergio Silva (2004). Descentralización a Escala Municipal en México : la Inversión en  Infraestructura  Social.  –  México  :  CEPAL.    –  73  p.  –  (Serie  Estudios  y Perspectivas ; 15). 

EdStats : Education Statistics Database. – Washington, D.C.  : The World Bank. 

Esquivel, Gerardo  (1999).   Educación y Desarrollo Regional  : Una Evaluación  Inicial de  las Asignaciones  del  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  y  Normal.  – Presentado  en  el  Seminario  El  Federalismo Desde  los  Estados  y Municipios  / Colegio Nacional de Economistas y el ITAM (Noviembre, 1988 : México).  

FAO (2004). Evaluación de la Alianza para el Campo 2004.  – México : FAO. 

Fidler, Armin H. [et al.] (2005). Incorporation of Public Hospitals : A ʺSilver Bulletʺ Against Overcapacity, Managerial  Bottlenecks  and  Resouce  Contraints?    Case  Studies  from Austria and Estonia.  –Washington D.C.  : The World Bank.  – 15 p. 

Figueras, Josep, Ray Robinson, and Elke Jakubowski (ed.) (2005).   Purchasing to Improve Health  System  Performance  By  –  Europe  : Open University  Press.    –  (European Observatory on Health Systems and Policies).  – 298 p. 

Fiszbein, Ariel  (2004).   Citizens, Politicians,  and Providers  :  the Latin American Experience with Service Delivery Reform.  – Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo. 

“Fórmula de Distribución de Recursos a  las Entidades Financieras para  los Programas Federalizados de Alianza para  el Campo  2005”  (2005).—En: Diario Oficial  de  la Federación (Enero 31, 2005).  – México : Secretaría de Gobernación. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  153

Giugale, Marcelo M.  and  Steven B. Webb  (eds)  (2000).   Achievements  and Challenges  of Fiscal Decentralization : lessons from Mexico – Washington, D.C. : The World Bank.  

Grindle,  Merilee  (2004).  “Interests,  Institutions,  and  Reformers  :  The  Politics  of Education Decentralization in Mexico”.  In: Crucial Needs, Weak Incentives : Social Sector Reform, Democratization,  and Globalization  in Latin America  /  ed. Robert R. Kaufman and Joan M. Nelson.  – Baltimore, M.D : Johns Hopkins Press. – 542 p. 

______ (2005) Study of Mexican Municipal Development. Mimeo. 

Ham, Chris.  (2003). “Betwixt and Between: Autonomization and Centralization of UK Hospitals”. – In: Innovations in Health Service Delivery : The Corporatization of Public Hospitals  /  ed. Alexander  S. Preker, April Harding.    – Washington, D.C.  : The World Bank.  – pp. 265‐304. – (Health, Nutrition, and Population Series). 

Ham, Chris.  and Loraine Hawkins  (2003).    “Implementing Organizational Reforms  to Hospitals  in  the Public Sector”.   –  In:  Innovations  in Health Service Delivery  : The Corporatization  of  Public Hospitals  /  ed. Alexander  S.  Preker, April Harding.    – Washington,  D.C.  :  The World  Bank.—  pp.  79‐104.  –  (Health, Nutrition,  and Population Series). 

Harrison, M. I. and J. Calltorp (2000).  “The reorientation of market‐oriented reforms in Swedish health‐care”. – In: Health Policy 50(3): 219‐40. 

Instituto  Nacional  de  Estadística,  Geografía  e  Informática  (INEGI)  (2002).  Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (ENHRUM). – México  : INEGI  : El Colegio de México. 

Instituto Nacional para  la Evaluación de  la Educación  (INEE)  (2005).   La Telesecundaria Mexicana: Desarrollo y Problemática Actual.   – Mexico:  Instituto Nacional para  la Evaluación de la Educación. 

Jimenez,  E.  and  Y.  Sawada  (1999).    “Do  Community‐Managed  Schools Work?    An Evaluation  of  El  Salvador’s  EDUCO  Program.”  In:    The World  Bank  Economic Review 13 (3): 415‐41. 

Kerrigan, George  (2001).    Public  Spending  for  the Agriculture  Sector  and Development  of Rural Areas : LAC, Trends, and Challenges.  – Santiago de Chile :  FAO. 

King, E. and B. Ozler (1998).  What’s Decentralization got to do with Learning?  The Case of Nicaragua’s School Autonomy Reform.  – Working Paper on  Impact Evaluation of Education Reforms. – Washington, DC: World Bank. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 154 

Knaul,  Felicia,  Héctor  Arreola‐Ornelas,  and  Oscar  Méndez  (2005).    “Protección Financiera  en  Salud  :   México,  1992  a  2004”.    – En: Salud Pública  de México  47 (6):430‐439. 

Koppel, A.  [et al.]  (2003). “Evaluation of primary health care reform  in Estonia.”   –  In: Social Science & Medicine Jun:56(12): 2461‐6. 

“Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable”  (2001).    –  En:  Diario  Oficial  de  la  Federación (Diciembre 7, 2001).  – México : Secretaría de Gobernación. 

Loera  Varela,  A.  (2005).    Cambios  en  las  Escuelas  que  Participan  en  el  PEC  2001‐2004.  Evaluación Cualitativa del Programa Escuelas de Calidad.   Reportes Nacionales Fase 3.  – México.  Mimeo. 

López‐Calva, Luis [et al.]  (2005). Poniendo al Ingreso de los Hogares en el Mapa de Mexico. – México. Mimeo. 

M.I.T. and the Bank of the Northeast (2000). Draft The Economic Wars Between the States.  – (Presented  at  the OECD/State Government  of Ceará  International Meeting  on Foreign Direct Investment in Brazil, December 12, 2002 Fortaleza.).  

Merino, Mauricio  and  Ignacio Macedo  (2005).  La  Política  Autista  :  Crítica  a  la  Red  de Implementación Municipal  de  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable.    – México  : CIDE.  – (Serie Documento de Trabajo ; 168). 

Merino, Gustavo  (2003).  “Descentralización  del  Sistema  de  Salud  en  el  Contexto  del Federalismo”. – En: Caleidoscopio de la Salud.  – Mexico : Fundación Mexicana para la Salud. – pp. 195‐207. 

Milanovic, Branco (2002).  Worlds Apart : Inter‐National and World Inequality 1950‐2000. – Washington, D.C.  : The World Bank.  – 120 p. 

Moreno,  Carlos  (2005).  Decentralization,  Electoral  Competition,  and  Local  Government Performance  in Mexico. – Austin, Tex.    : The University of Texas at Austin, LBJ School of Public Affairs. 

Organization  for  Economic  Cooperation  and  Development  (OECD)  (2005a).  Health Systems Review : Finland.  – Paris, OECD. 

_____ (2005b).  Mexico Economic Surveys.  Paris : OECD.  

_____ (2005c). Review of Health Systems : Mexico. – Paris, OECD. 

Ozler, B.  (2001).   Decentralization and Student Achievement: The Case of Nicaragua’s School Autonomy Reform.  – Working Paper on Impact Evaluation of Education Reforms.  – Washington, DC: World Bank. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  155

Paqueo, Vicente, Gladys  López‐Acevedo  and  Suhas  Parandekar  (2003). On  the Use  of Transparent Formulas to Allocate Federal Education Transfers.  – Washington, D.C. : The World Bank.  – ( Policy Research Working Paper ; 3173).  – 14 p. 

Parker, Susan and Carla Penderzini  (2002) “Diferencias de Género en  la Educación en México”. En Elizabeth G. Katz y María C. Correia (Coord.) La Economía de Género en México. México: Banco Mundial y Nacional Fianciera. 

Preker, A.  (2005). Spending Wisely  : Buying Health Services  for  the Poor  .  – Washington, D.C. – The World Bank.  

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.   – México  : Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.  – 262 p. 

Programa  de  las Naciones Unidas  para  el Desarrollo  (PNUD)  (2004).  Informe  sobre  el Desarrollo Humano 2004 : la Libertad Cultural en el Mundo Diverso de Hoy. – Mexico : PNUD.  – 385 p. 

Qian, Yingyi and Barry R. Weingast (1997). ʺFederalism as a Commitment to Reserving Market Incentivesʺ. – In: Journal of Economic Perspectives. 11(4):83‐92. 

Reglas  de  Operación  de  la  Alianza  para  el  Campo  :  con  modificaciones http://www.sagarpa.gob.mx/sdr/progs2003/alianza2003.htm 

Scott,  Graham,  Lynne McKenzie  and  James Webster  (2003).  “Maladjustments  in  the Corporatization Model  : Hospital Reform  in New Zealand”.    In:  Innovations  in Health Service Delivery  : The Corporatization of Public Hospitals  / ed. Alexander S. Preker, April Harding. – Washington, D.C.  : The World Bank.   – pp. 305‐344. – (Health, Nutrition, and Population Series). 

Scott,  John  (2005). Background Paper  : Seguro Popular  Incidence Analysis. – México  : The World Bank.  – Mimeo. 

Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación (SAGARPA)  (2002).  Programa  Especial  Concurrente  para  el  Desarrollo  Rural Sustentable : 2002‐2006.  – México : SAGARPA. 

Secretaria de  Salud  (SSA)  (2005).    Salud México  2004  :  Información  para  la Rendición  de Cuentas. – México : SSA.  – 229 p. 

Serven, Luis and Cesar Calderón (2004). “The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income”.  – In: Econometric Society 2004 Latin American Meetings ; 173. – 43 p. 

Decentralized Service Delivery for the Poor 156 

Sorensen, R. J. and J. Grytten (2003). ʺService Production and Contract Choice in Primary Physician Services.ʺ. – In: Health Policy 66(1): 73‐93. 

South,  O.  (1991).  From  Compliance  to  Continuous  Improvement–Leading  and Managing School‐based Management. – Monroe County, Florida.  

Székely Pardo, Miguel [et al.] (2005). Poniendo a la Pobreza de Ingresos y a la Desigualdad en el Mapa de México. Mimeo. 

Taylor, D.L. and I.E. Bogotch (1992). School‐level effects of teachers’ participation  in decision‐making. – Baton Rouge : Louisiana State University.  Mimeo. 

Tendler,  Judith  (1987). What Ever Happened  to Poverty Alleviation? – A Report Prepared for  the Mid‐Decade Review of  the Ford Foundation’s Programs on Livelihood, Employment and Income Generation. (March). 

______  (2000).    The  Economic Wars  Between  the  States.  –  Presented  at  the OECD/State Government  of  Ceará  Meeting  on  Foreign  Direct  Investment  and  Regional Development,  Fortaleza,  12  December  2002.  http://www.oecd.org/dataoecd/44/17/2489851.pdf  

Vidal, Cecilia [et al.]  (2006).  Cobertura Efectiva del Sistema de Salud en México: 2000‐2003. – México : SSA, Dirección General de Información en Salud : Instituto Nacional de Salud Pública : Harvard Initiative for Global Health.  

Webb,  Steven,  Christian  González  and  David  Rosenblatt  (2004).  Background  Paper  : Mexico Fiscal Overview. – Washington, D.C. : The World Bank.– Mimeo. 

______  and  Juan  Antonio  Zapata  ed.  (2006).Experiencias  Internacionales  en  Relaciones Fiscales  Intergubernamentales  :  Alemania,  Australia,  Brasil,  Canadá  y  España    – Washington, D.C. : The World Bank : Innovación México :USAID : ITESM. 

World Bank (1999).  Beyond the Center : Decentralization the State  / Shahid Javed Burki… {et al.} – Washington, D.C. : The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies. Viewpoints). 

______  (2000) Mexico: Transforming Schools  into Effective  and Efficient Learning Centers. – Report 20593‐ME. – Washington, D.C. : The World Bank. 

______ (2001a) Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era.  Washington, D.C. :  The World Bank. 

______  (2001b) Mexico:   Advancing Educational  Equity  and Productivity  in  the Context  of Decentralization.  Washington, D.C. :  The World Bank. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  157

______ (2002) Mexico  : State‐Level Public Expinditure Review  : the case of Veracruz‐Llave. – Washington, D. C. : The World Bank. – Report No. 25162‐ME). 

______ (2003). Southern States Development Strategy. – México : The World Bank. –Mimeo. 

______ (2004a). Mexico Public Expenditure Review. – Washington, D.C. : The World Bank. – Vol. II.‐ Main Report. – (Report No. 27894‐ME) 

______  (2004b). Poverty  in Mexico  : An Assessment  of Conditions, Trends  and Government Strategy. – México : The World Bank. – lx, 270 p.  

______  (2004c).  World  Development  Report  :  Making  Services  Work  for  the  Poor.  – Washington, D.C. : The World Bank : Oxford University Press. – xv, 271 p. 

______  (2004d).Universal  Health  Insurance  in  Mexico  :  In  Search  of  Alternatives.  – Washington, D.C. : The World Bank. – Mimeo. 

______ (2004e).State Fiscal Overview. – Washington, D.C. : The World Bank. – Mimeo. 

______ (2005a). “A Study of Rural Poverty in Mexico”.—In: Income Generation and Social Protection for the Poor. – México : The World Bank. pp.141‐416. 

______    (2005b) Mexico  : Determinants of Learning Policy Note. – Washington, D.C.  : The World Bank. – (Report No. 31842‐MX) 

______  (2005b). Mexico  :  Infrastructure Public Expenditure Review  (IPER).  – Washington, D.C. : The World Bank. 196 p. –  (Report No. 33483‐MX. 

______ (2005c). World Development Indicators. – Washington, D.C. : The World Bank. – 440 p. 

______ (2005d). Income Generation and Social Protection for the Poor. – México : The World Bank.  

______ (2006a). Background Notes on Expenditure Decentralization and Poverty Alleviation in México. – México : The World Bank. – Mimeo. 

______  (2006b)  Quality  of  Education.  –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.  – (Forthcoming) 

World Health Organization (WHO) (2000). The World Health Report 2000. Health Systems : Improving Performance. – Geneva : WHO.  

 

                                       

Decentralized Service Delivery for the Poor: Reports Finished printing August, 2006 in IMPRIME TUS IDEAS, S.A. de C.V., Horacio 340, 

Polanco, CP. 11560, México, D.F. imprimetusideas@prodigy.net.mx Edition 200 copies