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時　評中共十八屆三中全會評析

張執中（Chang, Chih-Chung）開南大學公共事務管理學系副教授兼主任

中共十八屆三中全會評析

Analysis of the Third Plenary Session of CCP's 18th Central Committee

壹、前言

　　今（2013）年11月9日至12日在北京京西賓館召開的中共十八屆三中全會，

自會前外界就給予高度關注。除了檢驗習李接班一周年來的執政成果，本次全

會審議《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱「《決

定》」），劃出習李執政10年的施政藍圖，意義重大。會議結束後3天，中共中

央便公布《決定》全文與習進平關於《決定》的說明。此舉除了顯示「黨務公

開」，也凸顯習強烈的個人色彩。1

　　相較於上屆三中全會所通過《推進農村改革發展若干重大問題的決定》，

本次的「全面深化」範圍更加廣泛，也說明習李體制下改革的複雜與必要性。

在全文兩萬多字的《決定》內容，從經濟、政治、文化、社會、生態文明、

國防和軍隊六個面向，羅列十五方面的改革任務（見表1）。依據習近平的說

明，本次改革主要基於五方面考慮：一是適應黨國事業發展新要求；二是突出

全面深化改革新舉措；三是突出重要領域與環節；四是堅持積極穩妥；五是設

定在2020年取得決定性成果。不過，中共的改革藍圖在「十八大」的報告中

都已揭示，在組織與人事底定後，緊接著就是實踐的問題。因此本屆三中全會

1 相關文件請參考《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》（2013年11月12日），《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm；《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月15日），《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_ 118164235.htm；習近平，「關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明」（2013年11月15日），《新華網》， http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm。

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的決定，進一步確認習近平的改革路線與措施，並且規劃未來改革的「頂層設

計」，即「國家安全委員會」（以下簡稱「國安委」）和「中央全面深化改革

領導小組」（以下簡稱「深改組」）的設立，顯示「安全」與「改革」是主要

目標，而這兩機構的職責與性質也成為外界關注的焦點。

表1 中共十八屆三中全會概況

通過文件 《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》總目標 完善和發展「中國特色社會主義」制度，推進國家治理體系和治理能力

現代化核心問題 處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發

揮政府作用改革期限 2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果設立機構 「國家安全委員會」、「中央全面深化改革領導小組」改革任務 ．堅持和完善基本經濟制度

．加快完善現代市場體系．加快轉變政府職能．深化財稅體制改革．健全城鄉發展一體化體制機制．構建開放型經濟新體制．加強社會主義民主政治建設．推進法治「中國」建設．強化權力運行制約和監督體系．推進文化體制機制創新．推進社會事業改革創新．創新社會治理體制．加快生態文明制度建設．深化國防和軍隊改革．加強和改善黨對全面深化改革的領導

資料來源：《新華網》、《人民網》；作者製表。

貳、路線與旗幟

　　習近平接班初期，首要任務還是在統一黨內思想，確立改革旗幟。接班以

來，從「中國夢」、「新八項」、南巡廣東、分解「鐵老大」與審判薄熙來。

透過媒體大量放送，有意塑造新人新政之氣息。但另一方面，重啟「自我批

評」，重提「楓橋經驗」到下發「九號文件」與強調「兩個不能否定」，讓外

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時　評中共十八屆三中全會評析

界對習的「左轉」及其對政治改革的影響有所疑慮，這樣的疑慮其實也來自對

習李體制的開放性有所期待。若排除這樣的期待，重回黨國特性與政策延續來

觀察中共的改革，反而較能掌握其步調。

　　習的「兩不否定」有其務實一面，簡單而言，毛鄧路線本就處於對立面，

卻各有貢獻，否定任何一方等於放棄最高領導人手上界定意識形態的權力。因

此堅持「黨的領導」自然導向「黨要管黨」，把毛的整風經驗重回黨內，強調

革命精神與群眾路線，補回「黨性」；堅持改革道路就必須健全市場機制，調

整政府職能，講求「規範」。就如趙紫陽前秘書、中央政體改室主任鮑彤認

為，習近平是「毛澤東的風格，走鄧小平的路線」。 2我們在《決定》與習的

說明中也可以看到，本次深化改革直接連結的是鄧小平改革開放的歷史，比如

在習近平的說明中，提出深化改革是黨「堅持以鄧小平理論、三個代表重要思

想、科學發展觀為指導」。與其用「左」、「右」來定性，無寧說習仍維持黨

國體制的慣性，緊握主導權。而「國安委」與「深改組」的設立，則成為習近

平集權與主導改革的平臺。

參、頂層設計—「國安委」與「深改組」

　　「國安委」與「深改組」當然是習近平權力的展現，但已是黨政軍核心領

導人的習，黨內又有中央國家安全工作，中央外事工作、中央財經工作、中央

農村工作等領導小組。何以在既有領導小組之上加設機構？此點可以從中共對

「頂層設計」的觀念來說明。

　　中共在2011年「十二五規劃」中，首次提出「頂層設計」這個術語。當時

的表述是「重視改革頂層設計和總體規劃」，意味中國大陸「由上而下」的改

革過程中，中央有責任明確目標，著重層級間的銜接並轉化為基層動力。當時

胡錦濤在中央經濟工作會議上，對此概念的表述有三層含義：一是指導方針；

二是基本內容，強調要統籌兼顧、突出重點，把經濟社會發展各領域各環節協

調好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作；三是實現路徑，重點解決體制

2 汪莉絹，「習李改革之路／設兩機構 解構高層權力布局」（2013年12月3日），《聯合新聞網》， http://udn.com/ NEWS/MAINLAND/MAI1/8334933.shtml。

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性障礙和深層次矛盾，全面協調推進體制創新。3這樣的概念從本次《決定》與

習的說明便有提到：全面深化改革是一複雜的系統工程，單靠某一或某幾個部

門往往力不從心，需要建立更高層面的領導機制，「深改組」負責改革總體設

計、統籌協調、整體推進、督促落實。即統一部署「全國性」重大改革、統籌

推進各領域改革、協調各方力量形成改革合力，加強督促檢查，推動全面落實

改革目標任務。

　　在「國安委」方面，雖然在數個月前已由香港媒體披露。 4但如今載入全會

公報與《決定》中，意味「國安委」即將問世。本次「國安委」在全會公報與

《決定》中，擺的位置在社會治理、公共安全表述之後。依據習近平在關於設

立「國安委」的說明中，可以從目標、需求、任務來界定「國安委」的角色。

在目標方面，習指出「國家安全和社會穩定是改革發展的前提」。在此前提

下，當前大陸「面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全

和社會穩定的雙重壓力」，而「安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的

需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作，加強對國家安全工作的

集中統一領導」。因此「國安委」主要職責是「制定和實施國家安全戰略，推

進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中

的重大問題」。

　　此前大陸涉及國家安全的黨政機構有中央政法委、中央國家安全領導小

組、「國家安全部」等。如今一句高度概括的「完善國家安全體制和國家安全

戰略，確保國家安全」確定「國安委」的基本使命，也就是整合過去大陸內部

的「安保」體系與國家安全體系，如社會綜合治理、公安、武警、軍隊、政

法、外交等部門。但「國安委」的機構性質為何？若設在黨內，則整合政法

委、國安領導小組、外事領導小組，與「深改組」成為「安全」與「改革」的

兩個最高平臺，在7常委之間維持黨內核心與集體領導的關係。

但若設在政權，依據第十屆「全國人大」第二次會議所通過的憲法修正案

中，賦予「國家主席」在「全國人大」授權外，增加「進行國事活動」一項，

3 「中國『改革頂層設計』：未來五年改革路向」（2011年3月16日），《文匯網》，http://info.wenweipo.com/ index.php?action-viewnews-itemid-43397。

4 「明鏡獨家：習近平將建國安委」（2013年5月19日），《明鏡網》， http://city.mirrorbooks.com/news/?action- viewnews-itemid-86162。

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時　評

讓現實的權力格局更加名正言順。因此，若設在「國家主席」下，它可以和前

述黨的「國安委」形成兩塊牌子，具有議事機構性質，無須「全國人大」通

過；僅負責安全政策協調與統籌，成為橫跨黨政軍的安全小內閣。但也可能成

為一實權機構，在「國家主席」下加掛牌子，成為第五大國家機構，可提供

「國家主席」（以及備位的「國家副主席」）一個「進行國事活動」的平臺。

此舉雖然涉及「全國人大」修憲，但只要中央拍版，修憲並非問題所在。重要

的是，「國安委」與「深改組」主導當前大陸「發展與穩定」的關係，可能使

習近平在黨政軍都扮演實權角色，權力更為集中，而不僅僅是中共領導集體的

「班長」而已。

肆、頂層設計與改革任務

　　在改革內容上，本次《決定》的核心問題是處理政府與市場的關係，除更

加明確市場經濟的地位，也讓市場原本在資源配置中發揮「基礎性」作用，改

為「決定性作用」。在此背景下，就如《決定》依據古典馬克思主義的觀點，

必須推動「生產關係同生產力與上層建築同經濟基礎相適應」。體現在產權保

護、混合所有制經濟、國企改革、公平透明的市場規則、價格機制、金融貨

幣、土地流轉、智慧財產權與政府治理、法治環境等。這些內容都可能在接下

來兩會期間，「全國人大」與一府二院的報告中加以制度化。另一方面，中央

歷屆報告或決定，對地方而言都具有「指路」之效果。無論是審批制度、財稅

體制、中央地方關係，人口政策，甚至包括上海自由貿易區，在本次《決定》

中都已經賦予其正當性，並提供未來深化發展之基礎。

　　事實上，兩代領導班子按部就班地依政治報告的藍圖進行改革。習李體制

的改革方針，也是中共「十七大」以來試點成果的延伸。舉例而言，農村改革

與城鎮化的連動性，土地、戶籍與社保是改革的重心所在。十七屆三中全會討

論農民土地承包經營權的流轉，未來勢必進一步處理集體土地交易的問題；

「十八大」也提出「大社保」等乃至「生態文明」等規劃，自然也進入「若干

重大問題」的範疇。在政法領域，當強調「確保依法獨立公正行使審判檢察權

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……推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當

分離的司法管轄制度」時，一定要處理長期來司法系統地方化以及人大體制的

問題。落實紀委條條直轄與巡視制度時，也必須改變地方雙重管理體制。但這

些問題涉及利益重分配、條塊關係、黨內權力結構等，如中央與地方紀委與政

法委的角色調整。而這樣全面性的改革，難度之大可以想見，透過兩個頂層設

計，最終的目標應該體現在公報與《決定》末段，讓「全黨同志緊密團結在以

習近平同志為總書記的黨中央」。因此三中全會無論提出多少重大問題必須全

面深化，主要在指出習李體制未來的施政重點。而上述政策目標能在習李體制

下得到多少的實現？仍要觀察未來幾年的兩會的立法計畫，一府二院的報告中

提出的規劃來定。

伍、結論

　　就如習近平的說明中提到，歷屆三中全會的議題、決定、舉措與信號，

是人們判斷新一屆領導集體施政方針和工作重點的重要依據，對未來5至10年

工作意義重大。本次會議延續鄧小平的改革路線，確定「兩個一百年」的奮

鬥目標。一是到2020年，即中共成立100年時，大陸內部生產總值和城鄉居民

人均收入在2010年的基礎上「翻一番」，全面建成小康社會；二是到本世紀

中葉，即中華人民共和國成立100年時，建成社會主義現代化國家（新華網，

2013.6.7）。因此對習近平而言，十八屆三中全會的改革目標在於習核心的歷史

地位與「中國夢」之實踐。

　　不過，雖然公報中提出「推進國家治理體系和治理能力現代化，必須更加

注重改革的系統性、整體性、協同性」，比如消除地方對GDP的崇拜，必須

調整官員考核體系；面對貧富差距，必須從國家層面改革分配制度；對房價暴

漲與暴力拆遷等民怨問題，則需要綜合經濟和社會政策，在民生工程方面，雖

然上面撥款而基層配套卻缺乏熱情，這與傳統的財稅體制相關聯。習近平上臺

也一直強調「用制度管權管人管事」，但長期以來中共改革的「鳥籠」，即不

能削弱黨的領導。在這樣的前提下，中共一直徘迴在既要回應社會需求，又不

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時　評

能「傷筋動骨」的漩渦中。在黨中央的眼中，已經認定經濟惡化、脫離群眾、

自我否定、民主多元、黨內腐敗與西方「和平演變」是導致共黨政權垮臺的主

因，因此維護「黨的領導」與提高「執政能力」就一直是改革的基本框架。

因此我們可以從京奧期間反「普世價值」、強調「正本清源」，到當前「七

不講」或「兩不否定」看到相同的基調。在這過程中，社會有多少參與空間？

黨的路線與社會期待的落差？問題仍是在結構。因此「三中全會」雖然有其歷

史意義，但毋須過度給予改革的標籤。未來還有「黨建」、「十三五」、「文

化」領域之會議，若要改革，都必須涉及結構問題，特別是如何落實到地方與

基層。當前在習李體制下，對組織、編制、紀律的掌控將是推動改造的重要力

量，這一波改革到「十九大」會仍須經歷一次人事變動與檢驗，仍有待持續關

注。

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