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Lustig y Aranda, No. 32, Septiembre 2015

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EL IMPACTO DE LOS IMPUESTOS Y LAS TRANSFERENCIAS EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD RURAL-URBANA EN BOLIVIA, BRASIL, MÉXICO Y PERÚ

Nora Lustig y Rodrigo Aranda

Documento de Trabajo No.32 Septiembre 2015

The CEQ Working Paper Series

The CEQ Institute at Tulane University works to reduce inequality and poverty through rigorous tax and benefit incidence analysis and active engagement with the policy community. The studies published in the CEQ Working Paper series are pre-publication versions of peer-reviewed or scholarly articles, book chapters, and reports produced by the Institute. The papers mainly include empirical studies based on the CEQ methodology and theoretical analysis of the impact of fiscal policy on poverty and inequality. The content of the papers published in this series is entirely the responsibility of the author or authors. Although all the results of empirical studies are reviewed according to the protocol of quality control established by the CEQ Institute, the papers are not subject to a formal arbitration process. The CEQ Working Paper series is possible thanks to the generous support of the Bill & Melinda Gates Foundation. For more information, visit www.commitmentoequity.org.

The CEQ logo is a stylized graphical representation of a Lorenz curve for a fairly unequal distribution of income (the bottom part of the C, below the diagonal) and a concentration curve for a very progressive transfer (the top part of the C).


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EL IMPACTO DE LOS IMPUESTOS Y LAS TRANSFERENCIAS EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD RURAL-URBANA EN BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ *

Nora Lustig (Tulane University) y Rodrigo Aranda (Tulane University)

CEQ Documento de Trabajo No. 32

SEPTIEMBRE 2015

FON

* Este documento fue preparado con apoyo del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola y forma parte del proyecto Compromiso con la Equidad (CEQ). Los autores agradecen mucho los valiosos comentarios de Tomás Rosada a versiones anteriores de este documento. Dirigido por Nora Lustig desde 2008, el CEQ está diseñado para analizar el impacto del sistema tributario y del gasto social sobre la desigualdad y la pobreza. CEQ es un proyecto conjunto del Centro Interamericano de Política e Investigación (CIPR) y del Departamento de Economía de la Universidad de Tulane y el Diálogo Interamericano (IAD). Para mayor información visite la página www.commitmentoequity.org.

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ÍNDICE DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN 5

2. BOLIVIA 9 I. Principales Resultados 9

Pobreza 9

Desigualdad 10 Bolivia: Recomendaciones de Politica 15

3. BRASIL 15 I. Principales Resultados 16

Pobreza 16

Desigualdad 17 Incidencia de los Impuestos y Transferencias 19 Brasil: Implicaciones para la política fiscal 22

4. GUATEMALA 21 I. Principales Resultados 22

Pobreza 2 2

Desigualdad 23 Guatemala: Implicaciones para la política fiscal 28

5.MÉXICO 28 I. Principales Resultados 28

Pobreza 29 Desigualdad 30

Incidencia de los Impuestos y Transferencias 31 México: Implicaciones para la política fiscal 33

6. PERÚ 33 I. Principales Resultados 34

Pobreza 34 Desigualdad 35

Perú: Implicaciones para la política fiscal 39

7. REFERENCIAS 40

8. APÉNDICE ESTADÍSTICO 42


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ÍNDICE DE CUADROS

CUADRO 1: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL TOTAL DE LA POBLACIÓN Y DE LA POBLACIÓN EN EXTREMA POBREZA URBANA-RURAL: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ 6

CUADRO 2: DEFINICIÓN DE ÁREAS URBANAS Y RURALES: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ 7

CUADRO 3: POBREZA RURAL Y URBANA: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ. INCIDENCIA EN PORCENTAJE CON LÍNEA INTERNACIONAL DE US$2.50 DIARIOS EN DÓLARES PPP DE 2005 8

CUADRO BOLIVIA-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA: 2009 10

CUADRO BOLIVIA-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES) 11

CUADRO BOLIVIA-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009 12

CUADRO BOLIVIA-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: 2009 13

CUADRO BRASIL-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2009. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA 17

CUADRO BRASIL-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES) 18

CUADRO BRASIL-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009 ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO BRASIL-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO GUATEMALA-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2009. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO GUATEMALA-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES) 23

CUADRO GUATEMALA-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009 24

CUADRO GUATEMALA-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: 2009 ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO MÉXICO-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2008. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA 29

CUADRO MÉXICO-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2008 (PORCENTAJES) 30


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1 INTRODUCCIÓN

Las zonas rurales de Bolivia, Brasil, Guatemala, México y Perú, no sólo se caracterizan por tener una incidencia de la pobreza extrema significativamente mayor que las zonas urbanas, sino también --con excepción de Brasil-- por concentrar la vasta mayoría de las personas en pobreza extrema (Cuadro 1). ¿En qué medida los gobiernos reducen la brecha en los niveles de vida urbano-rurales a través de su política fiscal? Con el fin de responder a esta pregunta, en este trabajo se presentan los resultados de un análisis comparativo del impacto de los impuestos, las transferencias y los subsidios sobre los niveles de vida en zonas urbanas y rurales. En particular, nos interesa conocer el impacto de la política fiscal en la incidencia de la pobreza en zonas rurales y urbanas, la distribución de la población pobre entre zonas rurales y urbanas, y la distribución del ingreso al interior y entre zonas rurales y urbanas. Estos indicadores se generan mediante la aplicación de un método de análisis de incidencia fiscal común a la población rural y urbana de los cinco países.1 El análisis contempla el efecto de los impuestos directos (impuesto a la renta de las personas físicas y a la nómina), las transferencias directas (transferencias condicionadas y sin condiciones, pensiones no contributivas y desayunos y uniformes escolares) y los impuestos (el IVA y otros impuestos al consumo) y subsidios indirectos al consumo (de alimentos y productos energéticos). El análisis de incidencia nos permite generar dos tipos de ingresos después del impacto del fisco: el ingreso después impuestos directos y transferencias directas, al que llamamos ingreso disponible2, y el ingreso después de estos últimos y los impuestos y subsidios indirectos, al que llamamos ingreso post-fiscal.

1 El método común se presenta en Lustig y Higgins (2013). Los resultados presentados en este documento se basan en los estudios realizados para Bolivia por George Gray Molina, Wilson Jiménez, Verónica Paz Arauco y Ernesto Yáñez (2013); Brasil por Sean Higgins y Claudiney Pereira (2013); Guatemala por Maynor Cabrera, Nora Lustig e Hilcías Estuardo Moran (2014); México por John Scott (2014); y Perú por Miguel Jaramillo (2013). 2 Un aspecto importante de señalar es que no existe consenso sobre cómo se deben tratar los sistemas contributivos de pensiones por reparto (también conocidos como pay-as-you-go). Algunos estudios argumentan que deben se tratados como parte del ingreso de mercado dado que se pueden considerar como un ingreso diferido (Breceda, Rigolini, y Saavedra 2008; Immervoll et al. 2009). Otros argumentan a favor de tratarlos como transferencias del gobierno, especialmente en sistemas donde el componente del subsidio es importante (Goñi, López, y Servén 2011; Immervoll et al. 2009; Lindert, Skoufias, y Shapiro 2006; Silveira et al. 2011). Debido a la falta de consenso, en este estudio se define un escenario básico en el cual las pensiones contributivas son parte del ingreso de mercado, y un análisis de sensibilidad donde las pensiones son tratadas como transferencias del gobierno.2 Cabe destacar que los resultados presentados más adelante consideran el escenario básico.


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CUADRO 1: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL TOTAL DE LA POBLACIÓN Y DE LA POBLACIÓN EN EXTREMA POBREZA URBANA-RURAL: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ

Fuente: Bolivia: Gray Molina et al., 2012; Brasil: Pereira y Higgins, 2012; Guatemala: Cabrera y Moran, 2012; México: Scott, 2012; and Perú: Jaramillo, 2012. Bases de Datos: Bolivia: Encuesta de Hogares, 2009; Brasil: Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), 2008-2009; Guatemala: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGFAM), 2010; México: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2008; Perú: Encuesta Nacional de los Hogares (ENAHO), 2009. Notas: a. La pobreza extrema se mide para el ingreso de mercado (pre-fiscal) usando la línea de pobreza internacional de US$2.50 dólares por día, ajustados por paridad de poder de compra. El ingreso por pensiones contributivas es considerado como parte del ingreso de mercado. b. La distribución de la población total y en pobreza extrema se basa en el ingreso de mercado. c. Las definiciones de zonas rurales y urbanas se presentan en el Cuadro 2. Es importante destacar que las definiciones de áreas rurales en términos de tamaño poblacional varían entre países y, por lo tanto, la comparación entre ellos debe realizarse con precaución (Cuadro 2)3. En particular, en el caso de Brasil la definición de población urbana es una decisión institucional y no está necesariamente relacionada con el tamaño de la localidad. También es importante destacar que el análisis de incidencia utilizado aquí se basa en aplicar el llamado ´método contable´. Es decir, no incorpora respuestas de comportamiento, efectos de equilibrio general o los efectos a lo largo del ciclo de vida. El método calcula la incidencia promedio (que puede diferir de la incidencia marginal) y excluye algunas fuentes importantes de impuestos (e.g. impuestos a las empresas y al comercio internacional) y categorías de gasto (e.g. inversión en infraestructura, incluyendo servicios urbanos y caminos rurales que benefician a los pobres) que ciertamente afectan la pobreza rural. Pese a estas salvedades, los resultados que se presentan a continuación se encuentran entre los más comprensivos y detallados sobre incidencia fiscal por zonas rurales y urbanas en América Latina.

3 Las encuestas utilizadas en el presente análisis son encuestas cuyo nivel de observación primario es el hogar (encuestas en hogares o familiares) por lo que se identifica al hogar de acuerdo a su pertenencia en áreas rurales y/o urbanas.

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Población totalb 66 34 85 15 48 52 78 22 66 34Población en pobrezaa,b 20 80 65 35 26 74 33 67 17 83

Bolivia Brasil Guatemala México PerúIndicador


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CUADRO 2: DEFINICIÓN DE ÁREAS URBANAS Y RURALES: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ

Bolivia: La definición rural/urbana utilizada en Bolivia es la estándar para análisis demográficos, así como también para la Encuesta anual de Hogares y el Censo de población4. Una área poblada es definida como urbana si cuenta con 2,000 habitantes o más, asimismo, es definida como rural si cuenta con menos de 2,000 habitantes.

Brasil: Las áreas urbanas y rurales son definidas por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para el Censo 2000. No existe una definición universal de área urbana y rural usada en todo Brasil, por el contrario, son definidas por leyes municipales, e IBGE sigue estas definiciones. Para más detalle ver, IBGE (2003: pp. 225-228).

Guatemala: Áreas urbanas incluyen ciudades, villas y pueblos (capitales de departamentos y municipalidades), así como también lugares con categorías de colonia o condominio y todos los lugares con más de 2,000 habitantes, siempre que en aquellos lugares al menos el 51 por ciento de los hogares cuente con alumbrado con energía electricidad y de agua por tubería. Adicionalmente, se incluye como área urbana todo el municipio de Guatemala. Las áreas rurales son las restantes.

México: Las localidades urbanas son aquellas que tienen más de 15,000 habitantes; semi-urbanas, localidades con población de entre 2,500-15,000 habitantes; y rural, localidades con menos de 2,500 habitantes. Perú: Los hogares rurales son aquellos ubicados en localidades con 400 hogares o menos. Fuente: Bolivia: Gray Molina et al., 2012; Brasil: Pereira y Higgins, 2012; Guatemala: Cabrera y Moran, 2012; México: Scott, 2012; and Perú: Jaramillo, 2012. Bases de Datos: Bolivia: Encuesta de Hogares, 2009; Brasil: Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), 2008-2009; Guatemala: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGFAM), 2010; México: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2008; Perú: Encuesta Nacional de los Hogares (ENAHO), 2009.

En el Cuadro 3 se presenta la incidencia de la pobreza antes y después de impuestos y transferencias para los cinco países5 medida con la línea internacional de $2.50 diarios en dólares de paridad de compra del año 2005.6 Se utiliza dicha línea por considerarse convencionalmente la línea de pobreza extrema para comparaciones internacionales en América Latina. La primer columna (de las tres para población urbana y las tres para población rural) muestra la incidencia medida con el ingreso de mercado, es decir, antes de cualquier impuesto o transferencia. La segunda columna mide la incidencia después de restar al ingreso de mercado los impuestos directos a la renta personal y las contribuciones a la seguridad social y sumarle las transferencias directas (monetarias y algunas en especie como alimentos y desayunos y uniformes escolares), es decir, el ingreso disponible. La tercer columna presenta la incidencia para los ingresos una vez que se restaron los impuestos al

4 Áreas urbanas y rurales fueron definidas desde el último Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en 2001 5 Las fuentes utilizadas son: Bolivia, Encuesta de Hogares, 2009; Brasil, Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), 2008-2009; Guatemala, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGFAM), 2010; México, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2008; y, Perú, Encuesta Nacional de los Hogares (ENAHO), 2009. 6 De ahora en adelante, todas las líneas que se presentan están en dólares poder de paridad de compra 2005 al menos que se indique otra cosa.


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consumo y sumaron los subsidios al concepto de ingreso previo, es decir, el ingreso post-fiscal (a veces también denominado ingreso consumible).7

CUADRO 3: POBREZA RURAL Y URBANA: BOLIVIA, BRASIL, GUATEMALA, MÉXICO Y PERÚ. INCIDENCIA EN PORCENTAJE CON LÍNEA INTERNACIONAL DE US$2.50 DIARIOS EN DÓLARES PPP DE 2005

Las diferencias (en forma de cociente) en la incidencia de la pobreza entre la población rural y urbana para cada concepto de ingreso se presentan en las últimas tres columnas del Cuadro 3. Como puede observarse, el impacto de los impuestos y transferencias directos también es heterogéneo. En Bolivia y Brasil, los impuestos directos y las transferencias directas de hecho aumentan la diferencia entre las dos incidencias, lo cual significa que estas intervenciones están exacerbando la brecha en lugar de reducirla. En el caso de Bolivia, esto puede ser producto de la característica universal de los programas de transferencias. La transferencia del programa Juancito Pinto, por ejemplo, se entrega a todos los niños que asisten a escuelas primarias públicas. Es esperable que los niños de familias pobres rurales tengan menor acceso a educación, por lo cual no es sorprendente el resultado. En el caso de Brasil, la razón puede ser que los pobres de zonas rurales tengan menor acceso a las llamadas pensiones por circunstancias especiales (enfermedad, viudez, discapacidad, etc.), mismas que requieren que el beneficiario esté registrado en el padrón de aseguramiento (aunque no contribuya con recursos). En Guatemala, México y Perú, las transferencias directas netas (después de impuestos directos), reducen la diferencia entre la incidencia de la pobreza rural y urbana pero en muy poco. El resultado final es que la incidencia de la pobreza rural continúa siendo mucho mayor en las zonas rurales. Las transferencias directas netas

7 Véase el Apéndice para la descripción de cómo fueron calculados cada uno de estos conceptos en los cinco países.

Ingreso de mercado

Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Ingreso de mercado

Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Ingreso de mercado

Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

BoliviaIncidencia de pobreza ($2.5 PPP) 6.8 5.9 7.8 44.4 40.2 41.8 6.5 6.8 5.4

(2009) Cambio en puntos porcentuales -0.9 1.0 -4.2 -2.6

BrasilIncidencia de pobreza ($2.5 PPP) 11.9 8.6 13.0 32.5 25.3 34.8 2.7 2.9 2.7

(2009) Cambio en puntos porcentuales -3.3 1.1 -7.2 2.3

GuatemalaIncidencia de pobreza ($2.5 PPP) 19.2 18.8 19.8 51.4 49.2 51.8 2.7 2.6 2.6

(2010) Cambio en puntos porcentuales -0.4 0.6 -2.2 0.4

MéxicoIncidencia de pobreza ($2.5 PPP) 5.1 4.6 4.3 36.6 32.5 30.8 7.2 7.1 7.2

(2008) Cambio en puntos porcentuales -0.5 -0.8 -4.1 -5.8

PerúIncidencia de pobreza ($2.5 PPP) 4.0 3.8 4.3 36.4 33.5 33.5 9.1 8.8 7.8

(2009) Cambio en puntos porcentuales -0.2 0.3 -2.9 -2.9

b. Las definiciones de zonas rurales y urbanas se presentan en el Cuadro 2.

País IndicadorUrbano Rural

Razón de Incidencia Pobreza Rural y Urbana

Fuentes: Bolivia: Gray Molina et al., 2012; Brasil: Pereira y Higgins, 2012; Guatemala: Cabrera y Moran, 2012; México: Scott, 2012; y Perú: Jaramillo, 2012. Bases de datos: Bolivia: Encuesta de Hogares , 2009; Brazil: Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), 2008-2009; Guatemala: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGFAM), 2010; México: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2008; Perú: Encuesta Nacional de los Hogares (ENAHO), 2009.

Notas: a. Las definiciones de los conceptos de ingreso vienen en el Diagrama 1 en el Anexo. Los métodos de cómo fueron construidos en cada país están disponibles a solicitud.


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son demasiado pequeñas y, en el caso de Bolivia y Brasil, además no están focalizadas en zonas rurales como para modificar el perfil de la pobreza.

Cuando se introduce el efecto de los impuestos netos (de subsidios) al consumo, el patrón cambia. En Brasil y México, la diferencia en las incidencias queda igual a la que prevalece con ingreso de mercado. En el caso de Guatemala, se reduce la diferencia muy ligeramente. En el caso de Bolivia y Perú, la reducción es mayor porque la población rural paga menos en impuestos al consumo pero la incidencia de la pobreza rural continúa siendo más de 5 y casi 8 veces mayor, respectivamente.

En las próximas secciones presentamos un análisis detallado país por país.

2 BOLIVIA8

El análisis de Bolivia utiliza como fuente la información de la Encuesta de Hogares (EH-2009) la cual es representativa para zonas rurales y urbanas.9 Para el presente análisis se dividió la población de acuerdo al tamaño de localidad donde reside, de esta forma, se identifica a las localidades rurales como aquellas que tienen menos de 2,000 habitantes y las urbanas son el complemento. De acuerdo a esta definición el 34 por ciento de la población vive en localidades rurales.

En 2009 (año de la encuesta utilizada para el presente análisis), el PIB per cápita de Bolivia es de $3,920 (en dólares con paridad de poder de compra o PPP del 2005),10 el gasto primario (gasto total sin pago de intereses o amortizaciones de la deuda) representa el 33.3 por ciento del PIB (del cual el 41.8 por ciento fue incluido en el presente análisis de incidencia) y el gasto social (sin pensiones contributivas) 14.7 por ciento del PIB.11 Los impuestos al ingreso personales equivalen al 0.2 por ciento del PIB12 y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y otros impuestos indirectos equivalen al 11.1 por ciento respectivamente.13 En términos de desigualdad y pobreza, el coeficiente de Gini para el ingreso disponible (neto de impuestos directos y transferencias directas) es de 0.493, y el porcentaje de población en pobreza, de 17.6 por ciento (ingreso disponible diario menor a $2.50 PPP).

i Principales resultados

Pobreza La tabla Bolivia-1 presenta el porcentaje de la población en pobreza de acuerdo a las líneas internacionales con umbrales de $2.50 y $4.00 diarios, así como para las líneas nacionales de pobreza extrema y moderada.14 Estas estimaciones se realizaron para los conceptos de ingreso de mercado, 8 El análisis de Bolivia se basa en Paz Arauco et al. (2013). 9 Para el caso de Bolivia el ingreso de mercado y de mercado neto son el mismo concepto, pues prácticamente no hay impuestos directos que se apliquen al ingreso personal, para mayor detalle ver Paz Arauco et al. (2014). 10 Con base en los datos sobre precios recopilados en 2005. 11 De este 14.7 por ciento del PIB, 13.9 se incluye en el presente análisis de incidencia. 12 Para el presente análisis se asume que esta cifra es cero. 13 Ver Paz Arauco et al. 2012 (CEQ), y Lustig et al. (2012). 14 De ahora en adelante se omitirá la mención pero siempre nos estamos refiriendo a dólares diarios en poder de paridad de compra.


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disponible y post-fiscal, descritos en la introducción, de acuerdo al ámbito al cual pertenecen los individuos.

Existen varios resultados que vale la pena destacar. En primer lugar, para cualquier línea (nacional o internacional) y cualquier ámbito (rural o urbano), el nivel de pobreza disminuye si se toman en cuenta las transferencias directas (nótese la diferencia entre ingreso de mercado e ingreso disponible). En segundo lugar, estos niveles aumentan para todas las líneas y ámbitos al incorporar impuestos al consumo (diferencia entre ingreso disponible y post-fiscal). Al agregar el impacto negativo de impuestos al consumo, el ámbito rural presenta reducciones en niveles de pobreza y el urbano un aumento (diferencia entre ingreso de mercado y post-fiscal). Asimismo, al comparar zonas urbanas y rurales la incidencia rural es 6.5 veces mayor a la urbana ($2.5 con ingreso de mercado), después de transferencias e impuestos esta razón disminuye a 5.4 pero –principalmente- porque la incidencia de la pobreza urbana sube, lo cual es un resultado indeseable.

CUADRO BOLIVIA-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA: 2009

Desigualdad En el Cuadro Bolivia-2, presentamos la distribución de la población entre zonas rurales y urbanas, y por grupo de ingreso, desde “ultra-pobres” (ingresos diarios menores a $1.25) hasta “ricos” (ingresos diarios iguales o mayores a $50). La población en zonas rurales se encuentra sobre-representada en los grupos de ingreso menor a $4.00 (la línea de pobreza moderada internacional para América Latina) y sub-representada en los grupos con un ingreso mayor a $10.00 (el nivel de ingreso diario

Indicador ÁmbitoIngreso de mercado

Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 6.8 5.9 7.8Rural 44.4 40.2 41.8

Nacional 19.6 17.6 19.4

Urbano 18.3 16.8 19.5Rural 60.1 57.5 59.0

Nacional 32.5 30.7 32.9

Urbano 12.9 11.7 13.7Rural 44.9 40.3 42.4

Nacional 23.8 21.4 23.4

Urbano 38.0 37.0 39.7Rural 63.6 61.6 62.9

Nacional 46.7 45.4 47.6

Fuente: Paz-Arauco et al., 2013 CEQ.

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP

Pobreza extrema (Línea nacional)

Pobreza moderada (Línea nacional)


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considerado como el umbral a partir del cual es baja la probabilidad de caer en pobreza y por ello se lo ha tomado como el “piso” de la clase media)15. El 60.1 por ciento de la población rural se encuentra en condiciones de pobreza (ingreso de mercado menor a $4.00) mientras que el 81.7 por ciento de la población urbana tiene un ingreso superior a este umbral de pobreza (Panel A). Las transferencias directas reducen en aproximadamente 4 puntos porcentuales la participación de la población rural en el grupo de “ultra-pobres”, esta participación aumenta para los pobres moderados y la clase media (Panel B). En cambio, para el contexto urbano los cambios en participación son de menor magnitud donde los grupos con un ingreso menor a $4.00 disminuyen y la población vulnerable y en clase media aumenta marginalmente.

CUADRO BOLIVIA-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES)

Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).

15 Basado en Lopez-Calva, Ortíz-Juarez (2013).

Urbano Rural Nacional Urbano Rural Nacional

y < 1.25 1.9 25.6 10.0 12.6 87.4 100.01.25 < = y < 2.50 4.9 18.8 9.6 33.6 66.4 100.02.50 <= y < 4.00 11.5 15.7 12.9 58.7 41.3 100.04.00 <= y < 10.00 44.0 30.6 39.5 73.7 26.3 100.010.00 <= y < 50.00 36.3 9.1 27.0 88.6 11.4 100.050.00 <= y 1.4 0.3 1.0 91.1 8.9 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 66.0 34.0 100.0


y < 1.25 1.4 21.8 8.4 11.3 88.7 100.01.25 < = y < 2.50 4.5 18.4 9.2 32.3 67.7 100.02.50 <= y < 4.00 10.9 17.4 13.1 54.8 45.2 100.04.00 <= y < 10.00 44.8 32.4 40.6 72.9 27.1 100.010.00 <= y < 50.00 36.9 9.8 27.7 88.0 12.0 100.050.00 <= y 1.4 0.3 1.0 91.2 8.8 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 66.0 34.0 100.0

Fuente: Paz-Arauco et al., 2013 CEQ-IDB.

Panel A: Ingreso de Mercado

Panel B: Ingreso disponible

Grupo de ingreso

Grupo de ingresoDistribución de la población total

por ámbitoDistribución de la población por

grupo de ingreso

Distribución de la población total por ámbito

Distribución de la población por grupo de ingreso


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En cuanto a la distribución de la población por grupo de ingreso, de la población en pobreza extrema, el 87.4 por ciento es rural y del grupo de ingresos mayores a $50, el 8.9 por ciento de ésta es rural. Si comparamos estas distribuciones después de tomar en cuenta las transferencias directas (Panel b), existe un aumento de la participación de la población rural en pobreza con respecto a la urbana. Es decir, el indicador se mueve ligeramente en sentido contrario al deseable.

Al utilizar como medida de desigualdad económica el coeficiente de Gini (Cuadro Bolivia-3), los niveles de desigualdad son mayores en localidades rurales para todos los tipos de ingreso descritos en el presente análisis. Las transferencias directas disminuyen en mayor grado niveles de desigualdad en el contexto rural, los impuestos y transferencias indirectas (ingreso post-fiscal) aumentan la desigualdad a niveles cercanos a los del ingreso de mercado y las transferencias en especie disminuyen la desigualdad para este ámbito. El impacto de las diferentes transferencias e impuestos es mayor en la desigualdad para el contexto rural.

CUADRO BOLIVIA-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009

El Cuadro Bolivia-4 contiene información de la medida de desigualdad de oportunidades (ver Lustig y Higgins, 2013) que utiliza la desviación media logarítmica “suavizada”. La mayor reducción se produce como consecuencia de las transferencias directas, mismas que reducen el componente de desigualdad asociado a circunstancias (en este caso son género, raza y ámbito geográfico del jefe del hogar) en más de 1 punto porcentual.


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 0.449 0.444 0.452Rural 0.529 0.508 0.520

Nacional 0.503 0.493 0.501

Fuente: Paz-Arauco et al., 2013 CEQ-IDB.

Coeficiente de Gini


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CUADRO BOLIVIA-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: 2009

Un fenómeno interesante es que para la categoría más pobre (ingreso menor a $1.25) la incidencia de las transferencias directas es mayor para la población urbana que la rural (Gráfica Bolivia-1), este fenómeno puede ser indicativo de que la población rural más pobre tiene menor acceso a las transferencias directas (como el Bono Juancito Pinto) o de la diferencia en brechas de pobreza que existe entre zonas urbanas y rurales. Para las demás clases de ingreso, (ingreso mayor a $1.25) la incidencia es mayor para la población rural.

GRÁFICA BOLIVIA-1: INCIDENCIA DE TRANSFERENCIAS DIRECTAS POR CLASE DE INGRESO Y ÁMBITO: 2009

Fuente: Paz-Arauco et al. (2013). Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).

En cuanto al impacto de impuestos indirectos, estos son prácticamente neutros: la población rural paga una proporción del total de estos impuestos (casi) igual a su participación en el ingreso de mercado. Sin embargo, de acuerdo a la Gráfica Bolivia-2, éstos impactan de forma más negativa a las clases de ingreso más pobres del ámbito urbano que a su contraparte rural. Esto es un reflejo de que

Concepto de ingresoDesigualdad de oportunidades

Ingreso de mercado 0.0921Ingreso disponible 0.0819Ingreso post-fiscal 0.0812

Fuente: Paz-Arauco et al., 2013 CEQ-IDB.Nota: las circunstancias están definidas por género, ubicación (urbana/rural) y etnia del jefe del hogar.

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(y < 1.25) (1.25<=y< 2.5) (2.5<=y< 4) (4<=y< 10) (10<=y< 50) (y>=50) Grupo de ingreso

Nacional Urbano Rural

Incidencia de transferencias directas: Bolivia


14

las zonas rurales más pobres participan menos en el sistema de mercado; por ejemplo, el auto-consumo es mayor.16

GRÁFICA BOLIVIA-2: INCIDENCIA DE IMPUESTOS INDIRECTOS


La Gráfica Bolivia-3 muestra el cambio porcentual del ingreso post-fiscal comparado con el ingreso de mercado para zonas rurales y urbanas por categoría de ingreso. El incremento en el ingreso post-fiscal para la población más pobre es mayor para la población rural, esta brecha disminuye entre ámbitos conforme aumenta el ingreso. En la población urbana, los contribuyentes netos en términos monetarios aparecen a partir del grupo de ingresos por encima de $1.25 diarios. En el caso de las zonas rurales, los contribuyentes netos comienzan en el grupo con ingreso superior a los $10.

16 La tasa efectiva de impuestos al consumo en Bolivia estimada es de 5.6% en zonas urbanas y 3.9 en zonas rurales.

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Incidencia de impuestos indirectos: Bolivia


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GRÁFICA BOLIVIA-3: INCIDENCIA DEL INGRESO POST-FISCAL POR CATEGORÍA DE INGRESO: RURAL, URBANO Y NACIONAL


Bolivia: Implicaciones para la política fiscal Como se ha observado, las diferencias en la incidencia de la pobreza extrema rural y urbana y la distribución de la población pobre muestran que el sector rural está en gran desventaja y que la política fiscal hace poco por reducir las diferencias. Es más, la diferencia en la incidencia de la pobreza extrema post-fiscal se reduce principalmente porque el impacto de los impuestos al consumo resulta en que ésta aumenta para la población urbana por encima de la pobreza medida con ingreso de mercado (pre-fiscal). Es un hecho que las brechas no podrán cerrarse a través de una política fiscal redistributiva si al mismo tiempo no se atacan los factores estructurales, tema que sale de los propósitos de este trabajo. Sin embargo, los resultados presentados anteriormente sugieren lo siguiente. Por un lado, la Gráfica Bolivia-1 indica que la población rural ultra-pobre recibe proporcionalmente menos en transferencias directas que la equivalente urbana. Las razones deben de investigarse y encontrar formas de corregir este “sesgo urbano” en la población ultra-pobre. Una posible explicación es que los niños de población rural ultra-pobre tienen una matrícula escolar menor que sus equivalentes urbanos y, por lo tanto, menos hogares (o menos niños dentro de los hogares) reciben la transferencia del programa Juancito Pinto. Por el otro, la misma gráfica indica que la población urbana en pobreza extrema (de $1.25 a $2.50 diarios), recibe una menor proporción de transferencias directas que su equivalente rural. Es necesario, nuevamente, determinar la causa de ello. Puede ser consecuencia de que la población urbana tiene un menor número de hijos y por tanto reciben menos de las transferencias directas. El problema es que, como se observa en la Gráfica Bolivia-3, después de los impuestos al consumo, la población urbana en pobreza extrema se vuelve, en promedio,

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Incidencia del ingreso post-fiscal: Bolivia


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pagadora neta al fisco (la línea corta el eje horizontal que indica un estado neutro), mientras que su análoga rural es receptora neta. Un criterio a seguir de la política fiscal debería ser que, en promedio, la población ultra-pobre y en pobreza extrema tanto rural como urbana fuera receptora neta de recursos fiscales y que sus ingresos post-fiscales sean sino iguales lo más cercanos posible. En el caso de Bolivia, esto requerirá aumentar el monto de transferencias directas y/o modificar el diseño de las existentes o agregar nuevos programas de transferencias de tal manera que los ingresos de los ultra-pobres y pobres en extremo rurales y urbanos aumentaran de forma tal que sus ingresos post-fiscales fueran lo más parecidos posibles. Esto último también podría lograrse por medio de exenciones al IVA sobre productos consumidos de manera intensiva por los ultra-pobres y pobres en extremo urbanos. Sin embargo, como bien se sabe, las exenciones de impuestos indirectos implican un mayor desvío de recursos hacia los no pobres que programas de transferencias directas focalizadas.

3 BRASIL

Para realizar el análisis del caso brasileño, se dividió a la población del país de acuerdo a la condición de pertenencia a las zonas rurales o urbanas. En Brasil estas áreas son definidas por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) en base al censo 2000. No existe una definición universal de área urbana y rural como en los demás países del presente análisis, sino más bien, estas áreas son definidas por leyes municipales las cuales sigue el IBGE.17 La diferencia en la definición de las áreas en el caso de Brasil resta comparabilidad con respecto a los demás países. De acuerdo a esta definición, el 84.6 por ciento de la población residía en poblaciones urbanas y 15.4 en áreas rurales. El análisis de Brasil utiliza como fuente principal la Pesquisa de Orçamentos Familiaries (POF) del año 2009.

En 2009, año del presente análisis, Brasil tiene un PIB per cápita equivalente a $10,140 dólares PPP del 2005. El coeficiente de Gini para el ingreso disponible es de 0.544, 11.2 por ciento de la población total tiene un ingreso menor a la línea internacional de pobreza de $2.50 dólares PPP diarios. En cuanto al gasto público, el gasto primario (Gasto total sin incluir pago de intereses) equivale a aproximadamente el 41.4 por ciento del PIB (del cual 14.7 por ciento fue incluido en el presente análisis de incidencia). Los impuestos personales al ingreso equivalen al 2.1 por ciento del PIB, otros impuestos directos 6.2 y el impuesto al valor agregado (IVA) 15.2 puntos porcentuales respectivamente.18

17 Para más detalles ver IBGE (2003: pp. 225-228). 18 Higgins y Pereira, (2013).


17

i. Principales resultados

Pobreza El Cuadro Brasil-1 contiene el porcentaje de población total en pobreza por ámbito y para los tres conceptos de ingreso utilizados: ingreso de mercado, ingreso disponible e ingreso post-fiscal. Se mide pobreza utilizando como umbrales $2.5 y $4.0 dólares PPP diarios y con las líneas de pobreza extrema y moderada del contexto nacional.

Existen varios resultados a tomar en cuenta. En primer lugar, para cualquier estimación de pobreza, la incidencia para la población rural es mayor, como era de esperarse. En segundo lugar, a excepción de la pobreza medida con la línea extrema nacional, si se toma en cuenta el efecto de los impuestos (y subsidios indirectos), la incidencia de la pobreza aumenta con respecto a la incidencia utilizando el ingreso de mercado o pre-fiscal, este fenómeno ocurre tanto para la población urbana como rural (compárese la incidencia medida con el ingreso de mercado y la incidencia medida con el ingreso post-fiscal). Finalmente, al analizar la brecha existente entre incidencias rurales y urbanas, la incidencia con ingreso de mercado es 2.7 veces mayor en el ámbito rural para el umbral de $2.50, al incorporar impuestos y transferencias directos e indirectos, esta brecha no cambia (2.7), con la línea de pobreza de $4.00, la brecha en incidencias con ingreso de mercado es de 2.2 y disminuye a 2.0 al tomar en cuenta el ingreso post-fiscal. Con la línea de pobreza extrema nacional, la brecha aumenta de 3.2 veces a 3.6 principalmente por la reducción diferenciada en niveles de pobreza en ambas zonas y con la línea nacional moderada disminuye de 2.7 a 2.6.


18

CUADRO BRASIL-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2009. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA

Desigualdad En el Cuadro Brasil-2, se presenta la distribución de la población de acuerdo a categorías de ingreso y zonas rurales y urbanas. La población en zonas rurales se encuentra sobre representada en todos los grupos de ingreso menor a $4.00 para ingreso de mercado (Panel A) e ingreso disponible (Panel B) y sub representada para los grupos de ingreso superiores a $4.00. En cambio, si se analiza la distribución de la población por grupo de ingreso, para todos los grupos de ingreso el porcentaje urbano es mayor al rural, esto se debe principalmente a la definición de zonas rurales utilizada para Brasil donde el 15.4 por ciento de la población vive en zonas rurales y no necesariamente refleja el tamaño de la localidad donde reside cada grupo.

El 49.4 por ciento de la población rural se encuentra en condiciones de pobreza (ingreso de mercado menor a $4.00), mientras tanto, en zonas urbanas el 78 por ciento de la población tiene un ingreso mayor a $4.00 (Panel A).

Después de transferencias directas e impuestos directos, la participación de la población rural en el grupo de pobreza más extrema (ingreso menor a $1.25) se reduce en 6.8 puntos porcentuales, esta participación se reduce también para individuos con un ingreso menor a $2.5, aumenta para los pobres moderados (ingreso de $2.50 a $4.00) y aumenta también para la clase media (de 32.6 a 36.1 por ciento de la población rural). La misma dirección de los cambios sucede para zonas urbanas


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 11.9 8.6 13.0Rural 32.5 25.3 34.8

Nacional 15.1 11.2 16.3

Urbano 22.0 19.2 26.7Rural 49.4 45.4 54.3

Nacional 26.2 23.2 31.0

Urbano 4.7 2.1 3.7Rural 15.5 8.3 13.4

Nacional 6.4 3.1 5.2

Urbano 13.1 9.8 14.7Rural 34.9 28.5 37.5

Nacional 16.5 12.7 18.2

Fuente: Higgins y Pereira, 2013 CEQ-IDB.

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP




19

donde la mayor disminución es para la población más pobre que pasó de representar el 4.3 por ciento a representar el 1.8 por ciento después de transferencias e impuestos directos.

CUADRO BRASIL-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES)

Con la intención de profundizar en el análisis de desigualdad, el Cuadro Brasil-3 contiene el Coeficiente de Gini para cada definición de ingreso y ámbito. Existen varios resultados que vale la pena destacar. En primer lugar, los niveles de desigualdad son mayores para las zonas urbanas que para las rurales independientemente de la definición de ingreso que se utilice. En segundo lugar, los niveles de desigualdad en Brasil son mayores si se toma en cuenta el ingreso de mercado, los impuestos transferencias directas logran reducir niveles de desigualdad en ambos ámbitos, donde la reducción en niveles de desigualdad es mayor entre la población rural (de ingreso de mercado a ingreso disponible). Finalmente, los subsidios e impuestos indirectos no cambian de forma significativa niveles de desigualdad (ingreso disponible a post-fiscal).


y < 1.25 4.3 13.9 5.8 62.8 37.2 100.01.25 < = y < 2.50 7.6 18.6 9.3 69.3 30.7 100.02.50 <= y < 4.00 10.0 16.9 11.1 76.5 23.5 100.04.00 <= y < 10.00 33.0 32.6 32.9 84.7 15.3 100.010.00 <= y < 50.00 39.6 17.0 36.1 92.8 7.2 100.050.00 <= y 5.4 1.0 4.7 96.7 3.3 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 84.6 15.4 100.0


y < 1.25 1.8 7.1 2.7 58.8 41.2 100.01.25 < = y < 2.50 6.8 18.2 8.5 67.1 32.9 100.02.50 <= y < 4.00 10.6 20.1 12.1 74.3 25.7 100.04.00 <= y < 10.00 35.0 36.1 35.2 84.2 15.8 100.010.00 <= y < 50.00 40.7 17.5 37.2 92.7 7.3 100.050.00 <= y 5.0 1.0 4.4 96.5 3.5 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 84.6 15.4 100.0




Grupo de ingreso



grupo de ingreso




20

CUADRO BRASIL-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009

El Cuadro Brasil-5 contiene la medida de desigualdad de oportunidades que utiliza la desviación media logarítmica suavizada, este indicador mide desigualdad de oportunidades ex-ante basado en un conjunto de circunstancias. En este caso las circunstancias que se tomaron en cuenta son género, raza y pertenencia al ámbito rural del jefe del hogar.

La mayor reducción en este indicador se da al incorporar al ingreso de mercado los impuestos y transferencias directas (ingreso de mercado a ingreso disponible), la reducción al incorporar los impuestos y transferencias indirectas es marginal (ingreso disponible a ingreso fiscal).

CUADRO BRASIL-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Incidencia de los impuestos y transferencias De acuerdo a lo presentado en la Gráfica Brasil-1, las transferencias directas en Brasil tienen una mayor participación en las clases con menores niveles de ingreso, este resultado se da en ambos grupos poblacionales aunque, contrario a lo observado en otros países, el porcentaje del ingreso de mercado que representan las transferencias directas es mayor para la población urbana. Esto se debe en mayor medida a la definición de zonas urbanas y rurales que se toma en cuenta para el contexto de Brasil. La incidencia es casi nula para las clases de ingreso que identifican poblaciones no pobres (ingreso de mercado superior a $4.00).


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 0.567 0.533 0.535Rural 0.559 0.517 0.519

Nacional 0.579 0.544 0.546


Coeficiente de Gini

IndicadorDesigualdad de oportunidades

Ingreso de mercado 0.0963Ingreso disponible 0.0829Ingreso post-fiscal 0.0826



21

GRÁFICA BRASIL-1: INCIDENCIA DE TRANSFERENCIAS DIRECTAS POR CLASE DE INGRESO Y ÁMBITO

Fuente: Higgins y Pereira, 2013 CEQ-IDB. Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).

Otro de los elementos que pueden tener un impacto redistributivo relevante son los impuestos indirectos. La Gráfica Brasil-2 muestra la incidencia de impuestos indirectos con respecto al ingreso de mercado, esta incidencia es negativa para todas las clases de ingreso y se vuelve menos negativa conforme aumenta el ingreso de los individuos. Este efecto es menor para la población rural que para la urbana siendo esta última la que tiene un impacto más negativo.

GRÁFICA BRASIL-2: INCIDENCIA DE IMPUESTOS INDIRECTOS


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Incidencia de transferencias directas: Brasil

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Incidencia de impuestos indirectos: Brasil


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Con la intención de evaluar en su conjunto el impacto de impuestos y subsidios indirectos así como de las transferencias e impuestos directos, la Gráfica Brasil-3 muestra el cambio porcentual del ingreso post-fiscal comparado con el ingreso de mercado para zonas rurales y urbanas para cada categoría o clase de ingreso. En las clases con menores niveles de ingreso, la incidencia del ingreso post-fiscal es mayor en términos porcentuales con respecto al ingreso de mercado lo cual refleja una importante redistribución de recursos, donde este incremento es mayor para la población urbana. En ambas zonas los contribuyentes netos en términos monetarios aparecen a partir del grupo con ingresos superiores a $2.50 diarios.

GRÁFICA BRASIL-3: INCIDENCIA DEL INGRESO POST-FISCAL POR CATEGORÍA DE INGRESO: RURAL, URBANO Y NACIONAL


Brasil: Implicaciones para la política fiscal

Como se ha observado, las diferencias en la incidencia de la pobreza extrema rural y urbana y la distribución de la población pobre muestran que el sector rural está en desventaja y que la política fiscal hace poco por reducir las diferencias y, de hecho, para la línea de pobreza extrema nacional, la diferencia aumenta. Esto último es reflejo de que las transferencias directas (especialmente, las pensiones para circunstancias especiales) benefician proporcionalmente más a la población en pobreza extrema en zonas urbanas. Si bien las enormes brechas entre zonas urbanas y rurales no podrán cerrarse a través de únicamente una política fiscal redistributiva, los resultados sugieren lo siguiente. Por un lado, la Gráfica Brasil-1 indica que la población rural pobre recibe proporcionalmente menos en transferencias directas que la equivalente urbana. Las razones deben de investigarse y encontrar formas de corregir este “sesgo urbano” en las transferencias directas. Es probable que dicho sesgo esté asociado a las pensiones

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Nacional Urbano RuralFuente: Higgins y Pereira, 2013 CEQ-IDB

Incidencia del ingreso post-fiscal: Brasil


23

por circunstancias especiales, mismas que requieren estar matriculado en el servicio social formal aun cuando no se sea un contribuyente. Es de esperarse que dicha matriculación sea menor en zonas rurales por falta de información o documentos tales como el acta de nacimiento. Sin embargo, el aspecto más preocupante de los resultados para Brasil es que la incidencia de la pobreza después de todas las transferencias e impuestos es más alta que la pobreza pre-fiscal (con el ingreso de mercado) y que esto ocurre tanto para las zonas urbanas como rurales y para todas las líneas de pobreza, a excepción de la línea de pobreza extrema nacional (equivalente al umbral de ingreso debajo del cual las personas pueden ser beneficiarias del programa de transferencias Bolsa Familia). Según el estudio de Higgins y Pereira (2014), esto se debe principalmente a que el consumo de los alimentos básicos está gravado a niveles cercanos al veinte por ciento, lo cual acaba por ser sumamente oneroso para la población de bajos ingresos. Corregir este resultado en cierto modo aberrante requeriría una reforma del sistema de impuestos, sobre todo de los impuestos en cascada. De lo contrario, sería necesario aumentar el monto de transferencias directas y/o modificar el diseño de las existentes o agregar nuevos programas de transferencias de tal manera que la población pobre no se viera empobrecida por la política fiscal.

4 GUATEMALA19

El análisis de Guatemala utiliza como fuente principal de información la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIGHFAM -2009) la cual es representativa del total de la población. Se divide a la población de Guatemala en zonas urbanas y rurales al identificar como áreas urbanas aquellas localidades con más de 2,000 habitantes, siempre y cuando al menos el 51 por ciento de los hogares cuente con electricidad y agua por tubería, se incluye también todo el municipio de Guatemala como área urbana. Asimismo, se identifica a las localidades rurales como el complemento de la definición anterior. De acuerdo a esta definición el 52.1 por ciento de la población vive en áreas rurales.

En 2010 (año de la encuesta utilizada para el presente análisis), el PIB per cápita de Guatemala es de $4,650 dólares con paridad de poder de compra (PPP de 2005), el gasto primario (gasto total sin pago de intereses o amortizaciones de deuda) representa el 13.6 por ciento del PIB, el gasto social 5.5 por ciento (del cual 38.9 por ciento fue incluido en el presente análisis de incidencia), los impuestos directos equivalen a 3.3 por ciento, las contribuciones de trabajadores a la seguridad social 1.6 por ciento y los impuestos indirectos 7.3 por ciento del PIB respectivamente.

En términos de desigualdad y pobreza, el coeficiente de Gini para el ingreso disponible (ingreso neto de impuestos directos y transferencias directas) en 2010 es de 0.546, y el porcentaje de población en pobreza, equivale al 34.6 por ciento de la población total (ingreso disponible diario menor a $2.50).

19 El análisis de Guatemala se basa en Cabrera y Morán (2012).


24


Pobreza El Cuadro Guatemala-1 presenta el porcentaje de población cuyo ingreso es inferior al umbral de $2.50 y $4.00, así como para las líneas nacionales extrema y moderada. Estas estimaciones se realizaron para los conceptos de ingreso de mercado, disponible y post-fiscal de acuerdo al ámbito al que pertenecen los individuos.

Hay varios resultados que es relevante destacar. En primer lugar, los niveles de pobreza, independientemente de la línea de pobreza o concepto de ingreso que se utilice son mayores para la población rural. En segundo lugar, si bien para las líneas de pobreza extrema ($2.5 y pobreza extrema con línea nacional) las transferencias netas de impuestos directos reducen niveles de pobreza en ambos ámbitos (diferencia entre ingreso de mercado e ingreso disponible), el efecto sobre la población rural es más pronunciado. Si se consideran las líneas de pobreza moderada ($4 y línea nacional moderada) las transferencias e impuestos directos impactan de forma marginal los niveles de pobreza para todas las zonas. En tercer lugar, las transferencias e impuestos directos hacen poco por disminuir la brecha en niveles de pobreza entre ambos ámbitos, por ejemplo, si se considera la línea de pobreza extrema de $2.5 (dólares PPP diarios) la incidencia rural es 2.7 veces mayor con ingreso de mercado, 2.6 veces con ingreso disponible y 2.6 también con ingreso post-fiscal. Finalmente, si se agregan al análisis impuestos al consumo y subsidios indirectos (diferencia entre ingreso disponible y post-fiscal), los niveles de incidencia aumentan para todas las líneas y ámbitos por encima de la incidencia pre-fiscal (con ingreso de mercado), excepto para la línea de pobreza extrema nacional para el sector rural.


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CUADRO GUATEMALA-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2009. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA

Desigualdad El Cuadro Guatemala-2 presenta la distribución de la población por ámbito y categoría de ingreso. La población en zonas rurales no sólo tiene mayores niveles de pobreza si se utilizan los umbrales descritos en la sección anterior, también se encuentra sobre representada entre las clases de ingreso menor a $4.00 diarios y sub representada en las clases de población vulnerable ($4.00 a $10.00), media ($10.00 a $50.00) y alta (ingreso diario mayor a $50.00). Los impuestos directos y las transferencias (diferencia entre ingreso de mercado e ingreso disponible) tienen un impacto directo sobre el grupo de población rural con un ingreso diario menor a $1.25, la incidencia baja de 15.4 a 12.5 puntos porcentuales mientras que para los demás grupos de ingreso definidos aumenta.

En las zonas urbanas la disminución derivada de transferencias e impuestos directos para el grupo de ingreso más pobre es de 0.5 puntos porcentuales con cambios marginales para los demás grupos de ingreso. Los resultados en zonas rurales y urbanas son reflejo del impacto redistributivo de estas transferencias e impuestos pues los grupos de ingreso que disminuyen en su participación son los más pobres, mientras que los grupos subsecuentes (con mayor nivel de ingreso) muestran un aumento en participación. Este fenómeno es más pronunciado en zonas rurales.

En cuanto a la distribución de la población dentro de cada grupo por ámbito, el Cuadro Guatemala-2 refleja una disminución de la participación porcentual de la población rural conforme el ingreso


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 19.2 18.8 19.8Rural 51.4 49.2 51.8

Nacional 35.9 34.6 36.5

Urbano 36.9 37.1 38.8Rural 76.3 75.7 77.1

Nacional 57.4 57.2 58.8

Urbano 16.1 15.3 16.3Rural 45.1 43.3 45.0

Nacional 31.2 29.9 31.3

Urbano 39.4 39.2 40.6Rural 77.4 77.1 78.7

Nacional 59.2 58.9 60.5

Fuente: Cabrera y Moran, 2012.

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP




26

disponible aumenta, esta disminución va desde el 79.8 por ciento de la población del grupo de ingreso más pobre, al 9.4 por ciento de la población con un ingreso mayor o igual a $50.00 dólares diarios. Para la población urbana esta tendencia es la contraria, del grupo con mayor ingreso, 90.6 por ciento de la población vive en zonas urbanas y 20.2 por ciento en el grupo con menor nivel de ingreso disponible, este contraste hace latente el nivel de desigualdad existente entre ambas zonas.

CUADRO GUATEMALA-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES)

El Cuadro Guatemala-3 contiene la estimación del Coeficiente de Gini para la población rural y urbana de acuerdo los conceptos de ingreso de mercado, disponible y post-fiscal. Existen cuatro resultados principales a tomar en cuenta, en primer lugar, para todos los conceptos de ingreso los niveles de desigualdad son mayores dentro del grupo de población urbano; en segundo lugar, el indicador de desigualdad en el contexto nacional es mayor que dentro de las poblaciones rural y urbana lo cual puede ser indicativo de la aportación que tiene la diferencia de ingresos entre contextos rural y urbano para la desigualdad persistente en el país; en tercer lugar, los impuestos


y < 1.25 3.9 15.4 9.9 18.8 81.2 100.01.25 < = y < 2.50 15.3 36.0 26.1 28.1 71.9 100.02.50 <= y < 4.00 17.8 24.9 21.5 39.6 60.4 100.04.00 <= y < 10.00 42.1 20.5 30.9 65.4 34.6 100.010.00 <= y < 50.00 20.4 3.2 11.4 85.6 14.4 100.050.00 <= y 0.6 0.1 0.3 91.2 8.8 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 47.9 52.1 100.0


y < 1.25 3.4 12.5 8.2 20.2 79.8 100.01.25 < = y < 2.50 15.4 36.7 26.5 27.8 72.2 100.02.50 <= y < 4.00 18.3 26.5 22.6 38.9 61.1 100.04.00 <= y < 10.00 42.1 21.0 31.1 64.8 35.2 100.010.00 <= y < 50.00 20.2 3.2 11.4 85.2 14.8 100.050.00 <= y 0.6 0.1 0.3 90.6 9.4 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 47.9 52.1 100.0




Grupo de ingreso



grupo de ingreso




27

directos y transferencias disminuyen niveles de desigualdad en los dos ámbitos (diferencia en el coeficiente para ingreso de mercado e ingreso disponible) lo cual confirma el impacto redistributivo de estas transferencias mencionado anteriormente en el presente análisis; finalmente, al tomar en cuenta todas las transferencias e impuestos directos e indirectos (diferencia entre ingreso de mercado y post-fiscal), no existen diferencias en desigualdad, esto sucede para el ámbito nacional, rural y urbano.

CUADRO GUATEMALA-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009

El Cuadro Guatemala-4 contiene resultados para la medida de desigualdad de oportunidades que utiliza la desviación media logarítmica “suavizada” y donde las circunstancias están definidas por género del jefe del hogar, locación (rural o urbana) y etnicidad. Las transferencias directas reducen de forma mínima el componente de desigualdad asociado a circunstancias mientras que la mayor desigualdad se da al tomar en cuenta impuestos y subsidios indirectos.

CUADRO GUATEMALA-4: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: 2009

Incidencia de los impuestos y transferencias En la Gráfica Guatemala-1 se presenta la incidencia de las transferencias directas para zonas rurales y urbanas. La incidencia es mayor para la población rural sin importar la clase de ingreso que se utilice, asimismo, tanto en zonas urbanas como rurales, la incidencia disminuye conforme aumenta el nivel de ingreso de mercado.


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 0.531 0.528 0.533Rural 0.515 0.508 0.515

Nacional 0.551 0.546 0.551


Coeficiente de Gini

IndicadorDesigualdad de oportunidades

Ingreso de mercado 0.1972Ingreso de mercado neto 0.1954Ingreso disponible 0.1947Ingreso post-fiscal 0.1871



28

GRÁFICA GUATEMALA-1: INCIDENCIA DE TRANSFERENCIAS DIRECTAS POR CLASE DE INGRESO Y ÁMBITO: 2009

Fuente: Cabrera y Moran, 2012. Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).

Con la intención de medir el impacto de los impuestos indirectos, la Gráfica Guatemala-2 muestra la incidencia de estos para cada ámbito de acuerdo al grupo de ingreso al que pertenecen los individuos. La incidencia de estos impuestos es negativa con respecto al ingreso de mercado para todos los grupos de ingreso, el impacto es menos negativo conforme aumenta el nivel de ingreso en ambas zonas geográficas, sin embargo, la incidencia es menor en la población con un ingreso menor a $1.25 diarios y a la población con un ingreso mayor a $10 en el contexto rural, el menor impacto para la población más pobre rural es indicativo de la mayor presencia de auto-consumo en este grupo poblacional.

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Incidencia de transferencias directas: Guatemala


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GRÁFICA GUATEMALA-2: INCIDENCIA DE IMPUESTOS INDIRECTOS: 2009


La Gráfica Guatemala-3 muestra la incidencia del ingreso post-fiscal con respecto al cambio porcentual de este comparado con el ingreso de mercado, la incidencia es mayor siempre para la población rural. Para ambos grupos, la incidencia disminuye conforme aumenta el nivel de ingreso lo cual refleja la progresividad en su conjunto del sistema fiscal. Los contribuyentes netos en términos monetarios comienzan en promedio para todos los individuos a partir del grupo de ingresos mayor a $2.50.

GRÁFICA GUATEMALA-3: INCIDENCIA DEL INGRESO POST-FISCAL POR CATEGORÍA DE INGRESO: RURAL, URBANO Y NACIONAL: 2009


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Incidencia de impuestos indirectos: Guatemala

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Incidencia del ingreso post-fiscal: Guatemala


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Guatemala: Implicaciones para la política fiscal Como se ha observado, las diferencias en la incidencia de la pobreza extrema rural y urbana y la distribución de la población pobre muestran que el sector rural está en gran desventaja. La política fiscal, de hecho, favorece relativamente más a la población pobre rural que su equivalente urbana. Sin embargo, tal como lo argumentan Cabrera, Lustig y Morán (2015), el esfuerzo fiscal en Guatemala es demasiado pequeño como para hacer alguna diferencia. De hecho, el aspecto más preocupante de los resultados para Guatemala es que la incidencia de la pobreza después de todas las transferencias e impuestos es más alta que la pobreza pre-fiscal (medida con el ingreso de mercado) y que esto ocurre tanto para las zonas urbanas como rurales y para todas las líneas de pobreza, a excepción de la línea de pobreza extrema nacional. Asimismo, los pagadores netos al fisco comienzan a partir del grupo de ingreso de los pobres extremos. Es decir, las implicaciones de política para el caso guatemalteco son las mismas mencionadas en Cabrera et al., op. cit. Mientras no se introduzcan las reformas a la Constitución y su intepretación judicial, es poco probable que el país pueda aumentar la recaudación de impuestos y, con ello, el gasto social mismo que como proporción del PIB es de los más bajos de Latinoamérica.

5 MÉXICO20

El análisis de México utiliza como fuente la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) para el año 2008 la cual es representativa para zonas rurales y urbanas. Para realizar el análisis se divide la población de acuerdo al tamaño de la localidad donde reside. Se identifica a las localidades rurales como aquellas que tienen menos de 2,500 habitantes. En México, el 78 por ciento de la población vive en localidades urbanas y 22 por ciento en localidades rurales.

En 2008 (año que se utilizó para el presente análisis), el PIB per cápita de México es de $14,520 (dólares PPP de 2005). El coeficiente de Gini de acuerdo al ingreso disponible es de 0.509 y el porcentaje de población con un ingreso menor a la línea internacional de pobreza ($2.50 PPP) es de 10.8 por ciento. El gasto público primario representa 22 por ciento del PIB y el gasto social 9.14 respectivamente.21

Existen diferencias notables en indicadores de acuerdo al ámbito de población, por ejemplo, el ámbito rural concentra el 67 por ciento de la población en pobreza (ingreso de mercado menor a $2.50) en el país, el coeficiente de Gini es más alto para las áreas rurales tomando en cuenta el ingreso de mercado.


Pobreza El Cuadro México-1 presenta la incidencia de la pobreza de acuerdo a las líneas de pobreza internacionales con umbrales de US $2.50 y US $4.00, así como las líneas nacionales para pobreza

20 El análisis de México se basa en Scott (2012). 21 Scott, 2013 CEQ.


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extrema y moderada. Estas estimaciones se realizan para los conceptos de ingreso de mercado, disponible y post-fiscal, descritos en la introducción, de acuerdo al ámbito al cual pertenecen los individuos.

Hay varios resultados a tener en cuenta. En primer lugar, para la estimación con la línea de $2.50 las transferencias e impuestos directos reducen los niveles de pobreza en ambos ámbitos (diferencia entre ingreso de mercado e ingreso disponible), donde el cambio más pronunciado se observa en el contexto rural. La misma tendencia ocurre si se toma en cuenta para la estimación la línea de $4.00 aunque el cambio en puntos porcentuales no es de la misma amplitud que si se mide con la línea anterior. En segundo lugar, al utilizar las líneas nacionales de pobreza extrema y moderada la tendencia es similar: con el ingreso de mercado existen mayores niveles de pobreza en zonas rurales que urbanas y todos los indicadores disminuyen después de tomar en cuenta el efecto de las transferencias netas de impuestos directos. Cuando se toman en cuenta los efectos de los impuestos impuestos indirectos netos de subsidios, la incidencia de la pobreza continúa su reducción a excepción de la incidencia con la línea de pobreza nacional moderada. En este caso, la incidencia de la pobreza total es ligeramente mayor para el ingreso post-fiscal a nivel nacional y para zonas urbanas.

En cuanto a la brecha entre la incidencia de pobreza extrema rural y urbana, la incidencia con ingreso de mercado para la población rural es 7.2 veces mayor a la urbana, con ingreso disponible esta relación es de 7.1 y de 7.2 con ingreso post-fiscal. Si bien existen reducciones en niveles de pobreza al tomar en cuenta las transferencias, impuestos directos, subsidios indirectos e impuestos indirectos, la relación entre los porcentajes de pobreza rural y urbana sigue igual (la pobreza rural es 7.2 veces mayor con ingreso post-fiscal). Este resultado refleja que no existe una disminución en la brecha de incidencia de la pobreza entre la población rural y urbana.


32

CUADRO MÉXICO-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2008. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA

Desigualdad La población rural no sólo tiene mayores niveles de pobreza, también se encuentra sobre representada entre las clases de ingreso de pobres moderados y extremos y sub representada en las clases media y alta de ingreso (Cuadro México-2).

Los impuestos directos y las transferencias tienen un impacto diferenciado entre ambas zonas. Si se analizan las incidencias de acuerdo a la clase de ingreso, por ejemplo, la población rural con un ingreso menor a $1.25 disminuye mientras que este porcentaje aumenta para el siguiente grupo de ingreso. Esto nos permite ver el impacto redistributivo de estas transferencias pues para el sector rural el único grupo de ingreso que disminuye en su incidencia es el de los más pobres, mientras que los demás grupos de ingreso muestran un aumento porcentual. En el contexto urbano este impacto es de menor magnitud y diferente orden, los grupos de ingreso inferior a $2.50 disminuyen en puntos porcentuales al igual que los grupos con un ingreso mayor a $10.00 mientras que los grupos de ingreso entre $2.5 y $10 aumentan.


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 5.1 4.6 4.3Rural 36.6 32.5 30.8

Nacional 12.2 10.8 10.2

Urbano 13.6 13.4 13.3Rural 57.3 54.0 53.3

Nacional 23.4 22.5 22.3

Urbano 10.6 10.4 10.0Rural 36.1 31.9 30.4

Nacional 16.3 15.2 14.6

Urbano 40.6 40.9 41.2Rural 65.5 63.8 63.4

Nacional 46.2 46.1 46.2

Fuente: Scott, 2012 CEQ.

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP




33

CUADRO MÉXICO-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2008(PORCENTAJES)

De acuerdo a el Cuadro México-2, la población rural está concentrada en las clases de ingreso en pobreza (con un ingreso de mercado menor a $4.00), de la población urbana 43.3 por ciento están en la clase media y 3.8 en la clase alta. El 57.2 por ciento de la población rural vive con menos de $4.00 y el 86.4 por ciento de la población urbana tiene un ingreso mayor a esta cantidad. De la población con más precarios niveles de ingreso (ingreso de mercado menor a $1.25) el 82.8 por ciento son rurales, lo que contrasta con el porcentaje de la población con mayores niveles de ingreso donde el 97.6 por ciento son urbanos.

La incorporación de transferencias e impuestos directos no afecta substancialmente esta desigualdad distributiva entre población rural y urbana, aunque dentro de cada ámbito hay efectos distributivos, por ejemplo, la disminución en la proporción de pobres extremos y el aumento de los vulnerables para la población rural.


y < 1.25 0.9 15.7 4.2 17.2 82.8 100.01.25 < = y < 2.50 4.2 20.9 7.9 41.0 59.0 100.02.50 <= y < 4.00 8.5 20.6 11.2 58.8 41.2 100.04.00 <= y < 10.00 39.3 31.5 37.6 81.2 18.8 100.010.00 <= y < 50.00 43.3 10.9 36.1 93.2 6.8 100.050.00 <= y 3.8 0.3 3.0 97.6 2.4 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 77.6 22.4 100.0


y < 1.25 0.6 8.1 2.3 20.1 79.9 100.01.25 < = y < 2.50 3.6 22.0 7.7 36.4 63.6 100.02.50 <= y < 4.00 9.0 21.7 11.8 58.8 41.2 100.04.00 <= y < 10.00 40.7 36.5 39.8 79.5 20.5 100.010.00 <= y < 50.00 42.9 11.4 35.8 92.9 7.1 100.050.00 <= y 3.3 0.3 2.6 97.3 2.7 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 77.6 22.4 100.0




Grupo de ingreso



grupo de ingreso




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Utilizando como medida de desigualdad económica el Coeficiente de Gini, el Cuadro 3-México muestra que los niveles de desigualdad son mayores en el ámbito rural si se considera el ingreso de mercado. Al incorporar transferencias e impuestos directos (ingreso disponible) esta relación se invierte: tenemos menores niveles de desigualdad dentro de ambos grupos pero la desigualdad es mayor dentro de las áreas urbanas. La disminución de la desigualdad es mayor en términos porcentuales para áreas rurales. Al introducir los impuestos y subsidios indirectos la desigualdad disminuye para las zonas rurales y urbanas manteniéndose el nivel de desigualdad mayor dentro de zonas urbanas que rurales.

CUADRO MÉXICO-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2008

Incidencia de los impuestos y transferencias La Gráfica México-1 presenta la incidencia de las transferencias directas por clase de ingreso y ámbito. La incidencia de estas transferencias es mayor conforme el nivel de ingreso es menor, asimismo, las zonas rurales tienen una mayor incidencia para todos los niveles de ingreso comparadas con las urbanas, esto se debe en mayor medida al peso que tienen en zonas rurales programas de transferencias condicionales como Oportunidades.


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 0.497 0.483 0.474Rural 0.506 0.472 0.463

Nacional 0.528 0.509 0.500


Coeficiente de Gini


35

GRÁFICA MÉXICO-1: INCIDENCIA DE TRANSFERENCIAS DIRECTAS POR CLASE DE INGRESO Y ÁMBITO: 2008

Fuente: Scott, 2012 CEQ. Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).

La Gráfica México-2 muestra la incidencia de los impuestos indirectos, el resultado para el ámbito rural es cero debido a que en el modelo de incidencia fiscal mexicano parte del supuesto de que no hay impuestos indirectos para la población rural. (Scott 2012, CEQ). En el ámbito urbano, la incidencia disminuye como porcentaje del ingreso de mercado conforme aumenta el ingreso de los individuos.

GRÁFICA MÉXICO-2: INCIDENCIA DE IMPUESTOS INDIRECTOS


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Incidencia de impuestos indirectos: México


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La Gráfica México-3 muestra la incidencia del ingreso post-fiscal con respecto al cambio porcentual de este con respecto al ingreso de mercado. El incremento en el ingreso post-fiscal para la población más pobre es mayor para la población rural, brecha que va disminuyendo conforme aumenta el ingreso. Entre la población rural, los contribuyentes netos en términos monetarios aparecen a partir del grupo de ingreso más alto mientras que en zonas urbanas, esto sucede a partir del grupo de ingreso no pobre (ingreso mayor a $4.00).

GRÁFICA MÉXICO-3: INCIDENCIA DEL INGRESO POST-FISCAL POR CATEGORÍA DE INGRESO: RURAL, URBANO Y NACIONAL


México: Implicaciones para la política fiscal Como se ha observado, las diferencias en la incidencia de la pobreza extrema rural y urbana y la distribución de la población pobre muestran que el sector rural está en gran desventaja. A pesar de que las transferencias tienden a beneficiar relativamente más a los pobres de zonas rurales y los impuesto indirectos afectan principalmente a los pobres urbanos, la brecha en la incidencia de la pobreza rural y urbana no se modifica por la política fiscal. Al parecer, entonces, no queda mucho por hacer a través de la redistribución fiscal. Reducir las diferencias en los niveles de vida dependerá fundamentalmente de la capacidad de aumentar la productividad, ingresos y rememsas de las personas en las zonas rurales.

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Incidencia del ingreso post-fiscal: México


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6 PERÚ22

El análisis de Perú utiliza como fuente principal la Encuesta Nacional de los Hogares (ENAHO) de 2009, realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). La encuesta tiene como población objetivo el conjunto de todas las viviendas particulares y sus ocupantes residentes en áreas rurales y urbanas. Los hogares rurales son aquellos ubicados en localidades con 400 hogares o menos, 34.5 por ciento de la población vive en localidades rurales.

En 2009, año para el cual se realizó el presente análisis, el PIB per cápita de Perú es de $8,390 (dólares PPP), el gasto público primario y gasto social representan el 18.7 y 7.25 por ciento del PIB respectivamente. En términos de desigualdad económica, el coeficiente de Gini de acuerdo al ingreso disponible era de 0.494 y el porcentaje de la población con un ingreso inferior a la línea internacional de pobreza ($2.50 dólares PPP) era de 14.0 por ciento.

El presente análisis no toma en cuenta las pensiones no contributivas, pues éstas fueron introducidas en el país en 2012. Se excluyen también impuestos indirectos en el ámbito rural para incorporar informalidad en el análisis, se asume también que en gastos realizados en condiciones de informalidad no se pagan impuestos indirectos.


Pobreza El Cuadro Perú-1 contiene la incidencia de pobreza de acuerdo a las líneas de pobreza internacionales de $2.50 y $4.00, así como las estimaciones de pobreza extrema y moderada con líneas de pobreza nacionales para el ámbito rural y urbano. Estas estimaciones son comparadas al utilizar los conceptos de ingreso de mercado, disponible y post-fiscal.

Hay tres principales resultados que vale la pena destacar. En primer lugar, sin importar qué línea y el ámbito geográfico, los niveles de pobreza disminuyen si se toman en cuenta las transferencias e impuestos directos (diferencia entre ingreso de mercado y disponible); en segundo lugar, estos niveles aumentan si se toman en cuenta impuestos al consumo y subsidios indirectos representados por la diferencia entre ingreso disponible y el ingreso post-fiscal para zonas urbanas23; finalmente, la magnitud del impacto de transferencias directas y los impuestos al consumo es reducida.

Existen diferencias notables en los niveles de pobreza de acuerdo al ámbito, por ejemplo, el porcentaje de la población con un ingreso disponible menor a $2.50 PPP es de 3.8 por ciento para la población urbana y de 33.5 para la contraparte rural, con un ingreso menor a $4.00 el resultado es de 11.7 y 58.4 por ciento respectivamente.

22 El análisis de Perú se basa en Jaramillo (2012). 23 En las zonas rurales no hay cambios de una definición de ingreso a la otra pues no se toman en cuenta estos impuestos para incorporar informalidad existente en el país en el análisis.


38

CUADRO PERÚ-1: POLÍTICA FISCAL Y POBREZA: ÁMBITOS RURAL Y URBANO: 2009. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL EN POBREZA

Desigualdad Además de tener mayor incidencia de pobreza sin importar que línea de pobreza se utilice, la población rural se encuentra también sobre representada en los grupos de ingreso considerados pobres (ingreso menor a $4.00) y sub representada en los grupos de mayores niveles de ingreso. De la población con un ingreso de mercado menor a la línea de pobreza extrema ($1.25), el 87.1 por ciento son rurales, en cambio, de la población con mayores ingresos (aquellos superiores a $50.00) el 98.7 por ciento de esta población vive en zonas urbanas (Cuadro Perú-2).

Asimismo, las transferencias directas no generan mayor variación en la distribución de la población total por ámbito o por grupo de ingreso. El 60.3 por ciento de la población rural se encuentra en condiciones de pobreza (ingreso de mercado menor a $4.00) mientras que el 88.1 por ciento de la población urbana tiene un ingreso superior a este valor.


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 4.0 3.8 4.3Rural 36.4 33.5 33.5

Nacional 15.2 14.0 14.3

Urbano 11.9 11.7 12.6Rural 60.3 58.4 58.4

Nacional 28.6 27.8 28.4

Urbano 5.5 5.4 6.0Rural 37.6 34.7 34.7

Nacional 16.6 15.5 15.9

Urbano 22.0 21.9 23.5Rural 58.9 57.1 57.1

Nacional 34.7 34.0 35.1

Fuente:Jaramillo, 2012.

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP




39

CUADRO PERÚ-2: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR ÁMBITO Y CATEGORÍA DE INGRESO: 2009 (PORCENTAJES)

Al utilizar como medida de desigualdad económica el coeficiente de Gini (Cuadro Perú-3), los niveles de desigualdad son mayores en localidades urbanas si se toma en cuenta cualquier definición de ingreso. Sin embargo, la brecha de desigualdad entre un grupo población y el otro aumenta conforme se van tomando en cuenta impuestos directos, transferencias (ingreso de mercado a disponible), impuestos y subsidios indirectos (ingreso post-fiscal). Estos conceptos tienen un impacto elevado sobre niveles de desigualdad en el ámbito rural donde el ingreso de mercado tiene un Gini de 0.440 con ingreso de mercado, de 0.424 con ingreso disponible y de 0.385 con ingreso final. En cambio, para la población urbana, si bien existe disminución en niveles de desigualdad, esta no es tan acentuada como en el zonas rurales, el coeficiente de Gini disminuye de 0.452 con ingreso de mercado a 0.443 con ingreso disponible y finalmente a 0.427 con ingreso final.


y < 1.25 0.9 11.5 4.5 12.9 87.1 100.01.25 < = y < 2.50 3.1 24.9 10.6 18.9 81.1 100.02.50 <= y < 4.00 8.0 23.8 13.4 38.8 61.2 100.04.00 <= y < 10.00 40.6 31.5 37.5 71.0 29.0 100.010.00 <= y < 50.00 44.5 8.2 32.0 91.2 8.8 100.050.00 <= y 3.0 0.1 2.0 98.7 1.3 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 65.5 34.5 100.0


y < 1.25 0.8 8.2 3.4 15.8 84.2 100.01.25 < = y < 2.50 3.0 25.2 10.7 18.4 81.6 100.02.50 <= y < 4.00 7.9 24.9 13.8 37.6 62.4 100.04.00 <= y < 10.00 40.8 33.2 38.2 70.0 30.0 100.010.00 <= y < 50.00 44.6 8.3 32.1 91.1 8.9 100.050.00 <= y 2.9 0.1 1.9 98.9 1.1 100.0

Total 100.0 100.0 100.0 65.5 34.5 100.0




Grupo de ingreso



grupo de ingreso




40

CUADRO PERÚ-3: POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD: COEFICIENTE DE GINI: 2009

La Gráfica Perú-1 contiene la incidencia de transferencias directas por grupo de ingreso para el ámbito nacional, rural y urbano. De acuerdo a estos resultados, las transferencias directas son progresivas dentro de las zonas rurales y urbanas, esto debido a conforme aumenta el ingreso disminuye la participación de estas transferencias como porcentaje del ingreso de mercado. Existe una diferencia importante de la incidencia de estas transferencias entre ambas poblaciones, para la población rural con menor nivel de ingreso esta incidencia asciende a más del 20 por ciento comparada con un 5 por ciento en población urbana, para todos los grupos de ingreso la incidencia rural es siempre mayor a la urbana. La diferencia tan marcada entre ambos grupos explica el reducido impacto que tienen las transferencias directas en la disminución de niveles de pobreza descrito anteriormente en el contexto urbano.

GRÁFICA PERÚ-1: INCIDENCIA DE TRANSFERENCIAS DIRECTAS POR CLASE DE INGRESO Y ÁMBITO

Fuente: Jaramillo, 2012. Nota: las categorías de ingreso fueron definidas con base en Ferreira et al. (2013).


Ingreso disponible

Ingreso post-fiscal

Urbano 0.452 0.443 0.448Rural 0.440 0.424 0.424

Nacional 0.504 0.494 0.489


Coeficiente de Gini

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Incidencia de transferencias directas: Perú


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En el caso de Perú, no se incorporan impuestos indirectos para la población rural con la intención de tomar en cuenta el mercado informal presente en zonas rurales. La Gráfica Perú-2 muestra la incidencia de impuestos indirectos en el contexto nacional y urbano donde estos impuestos impactan con mayor intensidad a los grupos urbanos con menores niveles de ingreso de mercado y el impacto cada vez menos negativo conforme aumenta el nivel de ingreso de los individuos.

GRÁFICA PERÚ-2: INCIDENCIA DE IMPUESTOS INDIRECTOS: 2009


La Gráfica Perú-3 muestra la incidencia del ingreso post-fiscal con respecto al cambio porcentual con el ingreso de mercado para los contextos nacional, rural y urbano. Para el contexto nacional, esta incidencia disminuye conforme aumentan los niveles de ingreso con niveles de incidencia positiva del 19 por ciento para la población más pobre y negativa del 4 puntos porcentuales en la población con mayor ingreso.

En el ámbito urbano, esta incidencia es negativa para todos los grupos de ingreso, siendo mayor la diferencia en incidencia para el grupo de población más pobre, lo cual representa que los contribuyentes netos en términos monetarios están en promedio en todos los grupos de ingreso urbanos. En cambio, para la población rural los pagadores netos son aquellos en clases con un de ingreso superior a $10. El nivel de incidencia del ingreso post-fiscal disminuye para la población rural conforme el ingreso aumenta. Las diferencias en la incidencia del ingreso post-fiscal en Perú denotan un impacto diferenciado y opuesto de las transferencias directas y subsidios indirectos para ambos grupos.

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Incidencia de impuestos indirectos: Perú


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GRÁFICA PERÚ-3: INCIDENCIA DEL INGRESO POST-FISCAL POR CATEGORÍA DE INGRESO: RURAL, URBANO Y NACIONAL.


Perú: Implicaciones para la política fiscal

Como se ha observado, las diferencias en la incidencia de la pobreza extrema rural y urbana y la distribución de la población pobre muestran que el sector rural está en gran desventaja. Si bien las brechas en las incidencias de la pobreza con las cuatro líneas utilizadas se reducen por el efecto de la política fiscal, en parte esto se debe a que la pobreza post-fiscal en zonas urbanas termina siendo más alta que la pobreza pre-fiscal. De hecho, los resultados indican que los ultra-pobres y pobres en extremo urbanos son pagadores netos. El principal problema, entonces, es que la política fiscal tiene un sesgo anti-pobres urbanos que se debiera corregir mediante la expansión de los programas de transferencias a zonas urbanas. Asimismo, el grado de reducción de la pobreza rural es bajo debido a que las transferencias, aun teniendo el sesgo pro-rural, son pequeñas y no cubren a toda la población en pobreza extrema en zonas rurales.

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Incidencia del ingreso post-fiscal: Perú


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Paz Arauco, Verónica, Gray Molina, George, Yáñez Aguilar, Ernesto, y Jiménez Pozo, Wilson. 2014.


44

Explaining Low Redistributive Impact in Bolivia. Public Finance Review, 42(3), 326-345.

Paz Arauco, Verónica, Gray Molina, George, Wilson Jimenez, Veronica and Ernesto Yañez. 2013. CEQ Bolivia: Master Workbook by Rural and Urban Areas. CEQ and IFAD.

Scott, John. 2014. CEQ Mexico: Master Workbook by Rural and Urban Areas. CEQ and IFAD.

Scott, John. 2011. “Gasto Público y Desarrollo Humano en México: Análisis de Incidencia y Equidad.” Documento de trabajo para el Informe sobre Desarrollo Humano México 2011, DF, México. Silveira, Fernando Gaiger, Jhonatan Ferreira, Joana Mostafa, y José Aparecido Carlos Ribeiro. 2011.

“Qual o Impacto da Tributação e dos Gastos Públicos Sociais na Distribuição de Renda do Brasil? Observando os Dois Lados da Moeda. En Progressividade da Tributação e Desoneração da Folha de Pagamentos Elementos para Reflexão.” José Aparecido Carlos Ribeiro, Álvaro Luchiezi Jr., y Sérgio Eduardo Arbulu Mendonça, eds., 25-63, Brasilia: IPEA.


45

APÉNDICE: CONCEPTOS DE INGRESO: DEFINICIONES, MÉTODOS Y FUENTES

Concepto

BOLIVIA

BRAZIL a

GUATEMALA

MEXICO

PERU

(2009) (2009) (2010) (2008) (2009)

INGRESO DE MERCADO

Ingresos laborales y no laborales de todas las fuentes excluyendo transferencias de gobierno

Incluido

Incluido

Incluido

Incluido

Incluido

Pensiones de seguridad social Incluido Incluido No incluido

Los ingresos son netos de impuestos al ingreso y contribuciones a seguridad social por parte del trabajador.

Incluido

Regalos, productos de la venta de bienes duraderos

No incluido No incluido No incluido

Incluye regalos, no incluye ganancias producto de la venta de bienes duraderos.

No incluido

Autoconsumo No incluido Incluido Incluido Incluido Incluido

Renta imputada Incluido Incluido Incluido Incluido Incluido

INGRESO DE MERCADO NETO=INGRESO DE MERCADO - (IMPUESTOS DIRECTOS Y CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL, EXCEPTO CONTRIBUCIONES A PENSIONES)


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Impuestos directos

No aplican. No hay impuestos directos que apliquen al ingreso personal. Un impuesto que substituye a los impuestos directos y que es aplicado al ingreso personal es el "Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA)."

Método de identificación directa: Se restaron los impuestos del ingreso de mercado para generar el ingreso de mercado neto. El módulo de ingresos laborales incluye preguntas sobre impuestos al ingreso e impuestos en servicios. Si un individuo reporta haber recibido un retorno de impuestos, este valor se resta de los impuestos pagados.

No se reportan en la encuesta pero se imputan al nivel micro. Para realizar esto, se aplican las tasas del impuesto y deducciones de acuerdo a la ley de impuestos al ingreso.

No se reportan en la encuesta (ENIGH) y no se incluyen en el análisis al nivel micro. Los resultados reportados provienen de fuentes secundarias, basados en estimaciones oficiales de la Secretaría de Hacienda (SCHP, 2010).

Método de identificación directa: Se restan del ingreso de mercado para generar el ingreso de mercado neto.

Contribuciones de trabajadores a la seguridad social

No aplican Método de identificación directa: Se restan del ingreso de mercado para obtener el ingreso de mercado neto. Para salarios y remuneraciones se usan "otras deducciones", para otras fuentes de ingreso de mercado. Se asume que las deducciones son impuestos directos pues hay una sola categoría. Si la persona reporta recibir devolución de impuestos, ésta se resta de las contribuciones.

Método de identificación directa: Se restan del ingreso de mercado para obtener el ingreso de mercado neto. Se utiliza el concepto de deducciones especificadas como "contribuciones a la seguridad social"

No se reportan en la encuesta por lo que no se incluyen en el análisis al nivel micro. Las contribuciones provienen de fuentes secundarias, de estimaciones realizadas por la Secretaría de Hacienda (SHCP, 2010) e imputadas aplicando la ley fiscal a los datos de la ENIGH.

Método de identificación directa: Se utiliza el concepto de deducciones legales especificadas como contribuciones a pensiones, no se incluyen en el análisis "base".

INGRESO DISPONIBLE = INGRESO DE MERCADO NETO + TRANSFERENCIAS DIRECTAS DEL GOBIERNO


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Pensiones no contributivas

Método de identificación directa: Renta Dignidad.

Método de identificación directa: Benefício de Prestação Continuada (BPC). El programa de pensiones especiales que es no contributivo en práctica se incluye dentro de otras transferencias directas.

Método de identificación directa: Corresponde a las transferencias directas a individuos mayores de 65 años.

Las pensiones no contributivas se incluyen en transferencias monetarias focalizadas.

No aplican

Transferencias monetarias focalizadas

Método de simulación: Se incluyen el Bono Juancito Pinto y Juana Azurduy. Las demás transferencias están en el rubro de otras transferencias directas. El método utilizado fue simular los beneficiarios de acuerdo a la identificación de beneficiarios elegibles.

Método de identificación directa y de imputación directa: El número de hogares beneficiarios de Bolsa Familia en la encuesta es de 7.3 millones, lo cual es inferior al reportado en cuentas nacionales (12-4 millones de hogares). Para corregir esto, los autores utilizan la metodología de pareamiento por puntaje de propensión (propensity score matching) basados en Souza, Osório y Soares (2013) para imputar los beneficios de los 5.1 millones de hogares faltantes en el análisis.

Método de identificación directa Se incluye individuos que reciben ingresos por las transferencias en efectivo condicionadas del programa "Mi Familia Progresa".

Método de identificación directa: Las transferencias de mayor peso se reportan en la encuesta: Oportunidades, Procampo, PET, PAL. Las becas y programas de menor tamaño se reportan como categorías generales.

Método de identificación directa: Se incluyen las transferencias del programa "Juntos".

Otras transferencias directas

Método de identificación directa y simulación: El método de simulación se utiliza para Desayuno escolar y el método de identificación directa para

Método de identificación directa: Incluye: PETI, Bolsa Escola, Bolsa de estudo, otras becas (credito-educativo, auxilio-

Método de identificación directa: Bono de Transporte escolar y Becas escolares

Método de imputación y encuesta alternativa: Subsidios al empleo se imputan a los trabajadores del sector formal, el programa de

No incluido


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el programa de transferencias directas "Beneméritos del Chaco".

educação, auxilio-escola, auxilio-creche), pensiones de circustancias especiales (pensão do INSS, pensão da previdência pública, acidente de trabalho previdência pública, auxilio-doença da previdência pública), seguro de desempleo (seguro desemprego, salário desemprego, auxílio desemprego, agente jovem - programa governamental para jovem desempregado), programas de ingreso mínimo (programas de renda mínima, bolsa-renda), cesta básica, abono do PIS/PASEP, auxílio-gás, otras ayudas gubernamentales.

opciones productivas se basa en beneficios reportados en la encuesta para 2006, ajustados a los totales reportados en la Cuenta Pública Federal.

Transferencias de alimentos

No aplica, desayuno escolar se incluye en otras transferencias directas

Método de inferencia: A los hogares del Noreste y de la zona no metropolitana de Minas Gerais que reportaron leche donada se toman como individuos que reciben leche como parte del programa.

No incluido Método de identificación directa: PAL Método de imputación: Desayunos escolares, Despensas, Liconsa, Diconsa. El módulo de Programas Sociales de la ENIGH reporta

Método de identificación directa: Incluye el programa Vaso de Leche y PRONAA.


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beneficiarios, la distribución de estas transferencias se estima asumiendo que son homogéneas entre los beneficiarios.

INGRESO POST-FISCAL = INGRESO DISPONIBLE + SUBSIDIOS INDIRECTOS – IMPUESTOS INDIRECTOS

Subsidios indirectos

No incluidos Método de imputación: Se utiliza el gasto total en electricidad junto con el nivel de ingreso para determinar quién es elegible para el subsidio energético. Como existe información en el gasto total pero no el total del consumo, se toma el promedio de pagos de electricidad entre compañías y se incorporan las leyes impositivas para electricidad en cada estado para determinar los gastos de cada rubro de energía. Se asume que todos los hogares elegibles reciben el subsidio.

No se reportan en la encuesta pero se imputan al nivel micro utilizando información fiscal.

Método de imputación: Los subsidios se imputan usando el gasto reportado en electricidad, petróleo y Gas LP. Para el caso de subsidios energéticos en residencias, la imputación se realiza a partir de un estudio en la encuesta de 2006 que toma en cuenta la complejidad de la estructura tarifaria (Scott, 2009). Para el subisdio a la gasolina, se imputa tomando en cuenta el gasto reportado en gasolina, se distingue

No incluidos


50

entre transporte público y privado.

Impuestos indirectos

No se incluyen en el análisis a nivel micro pero se aplican por deciles de ingreso. Las tasas incluyen el efecto de agregar los siguientes impuestos: Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus derivados (IEHD) and Impuesto al Consumo Específico (ICE). Las tasas efectivas promedio se obtienen de acuerdo al nivel de ingreso familiar y área de residencia.

Método de imputación: Los impuestos al consumo se imputan al aplicar las tasas efectivas a la información detallada de consumo reportada en la encuesta. Los bienes de consumo se agrupan en las siguientes categorías: alimentos, bebidas alcohólicas y tabaco, ropa, electricidad y combustible doméstico, vivienda, salud y educación, transporte y comunicaciones, recreación y cultura y otros bienes y servicios. Después se multiplica el monto gastado por la tasa promedio efectiva de estos impuestos calculada por Nogueira, Siqueira, y Souza (2011) para cada categoría utilizando una matriz de insumo-producto.

No se incluyen en el análisis a nivel micro de la encuesta pero se imputan utilizando consumo reportado. Incluye bebidas, estampas, cigarros cemento, productos derivados del petróleo e impuestos al valor agregado.

No se incluyen en el análisis a nivel micro de la encuesta, se utilizan fuentes secundarias, las estimaciones está basadas en resultados oficiales de la Secretaría de Hacienda (SHCP, 2010) y se imputan al aplicar la ley fiscal a los datos de la ENIGH.

Método de imputación: Se aplican las tasas efectivas reportadas al consumo reportado en la encuesta. La evasión fiscal se considera de acuerdo a las siguientes supuestos: a) gente que vive en localidades de menos de 100 hogares no pagan impuestos, y b) el gasto realizado con vendedores de la calle, mercados o en otras condiciones informales no pagan impuestos.

Nora Lustig y Rodrigo Aranda - commitmentoequity.org · de un análisis comparativo del impacto de...

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