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“NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR Y CONSEJO DE SEGURIDAD”

Conferencias. III Jornadas de Seguridad y Defensa

Joaquín Alcaide Fernández

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III JORNADAS “DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI”

MESA REDONDA

“EL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR EN EL SIGLO XXI”

JOAQUÍN ALCAIDE FERNÁNDEZ

1. INTRODUCCIÓN

Los Estados mostraron una escasa preocupación por el desarme y la regulación de los armamentos al redactar la Carta de las Naciones Unidas, incluidas las armas de destrucción masiva, en clara diferencia con lo que sucedió en 1919 al negociarse y adoptarse el Pacto de la Sociedad de las Naciones. Si bien debe tenerse en cuenta que el arma nuclear no se usó por primera vez sino unas semanas después de la adopción de la Carta, lo cierto es que aparte del artículo 11.1 de la Carta (que faculta a la Asamblea General a considerar los principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos y a hacer recomendaciones respecto de tales principios a los Estados miembros y/o al Consejo de Seguridad), sólo los artículos 26 y 47.1 de la Carta refieren al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la elaboración de planes para el establecimiento de un sistema de regulación de los armamentos. Planes que, con o sin ayuda del Comité de Estado Mayor, nunca el Consejo de Seguridad ha elaborado y sometido a los Estados miembros.

No obstante, el Consejo de Seguridad se ha ocupado de la no proliferación nuclear en cuatro contextos distintos que, aunque lógicamente no dejan de tener relación, están propiciados por distintas circunstancias: en primer lugar, se ocupó de la cuestión con ocasión del examen y prórroga del Tratado de no proliferación de armas nucleares (TNP), a las 25 años de su entrada en vigor, en 1995; en segundo lugar, desde 2004 se ocupa de la no proliferación (no sólo nuclear, sino también de otras armas de destrucción masiva, esto es, armas químicas o biológicas) y los agentes no estatales, particularmente, terroristas; en tercer lugar, desde 2006, aunque con antecedentes que se remontan a 1993, se ocupa de la no proliferación y la situación de la R.P.D. de Corea; y, por último, en cuarto lugar, también desde 2006 se ocupa de la no proliferación y la situación de la R.I. de Irán.

La contribución de Consejo de Seguridad al régimen de no proliferación nuclear se puede sistematizar, por tanto, en torno a dos grandes ejes: de un lado, la no proliferación entre Estados, que tiene su referencia normativa en el TNP y que se ha concretado en el particular seguimiento de las situaciones de la R.P.D. de Corea y de la R.I. del Irán; y, de otro, la no proliferación entre agentes no estatales, particularmente terroristas. En sus resoluciones, el Consejo de Seguridad ha utilizado ampliamente los poderes que los Estados miembros de las Naciones Unidas le han atribuido en los capítulos VI y VII de la Carta de San Francisco, adoptando «sanciones» contra la R.P.D. de Corea y la R.I. del Irán en virtud del capítulo VII, así como creando comités para




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supervisar tanto la aplicación de esas «sanciones» como la aplicación de la resolución que señala las obligaciones de los Estados con vistas a evitar la proliferación nuclear entre agentes no estatales.

La síntesis de estas distintas dimensiones de la no proliferación dieron lugar a la adopción por el Consejo de Seguridad de la resolución 1887(2009) en vísperas de la Conferencia de las partes de encargada del examen del TNP que habría de celebrarse en 2010.

2. LA NO PROLIFERACIÓN ENTRE ESTADOS: EL EXAMEN Y LA PRÓRROGA DEL TNP Y LOS PROGRAMAS NUCLEARES DE LA R.P.D. DE COREA Y DE LA R.I. DEL IRÁN

El Consejo de Seguridad quiso estar presente de algún modo en la Conferencia de Examen y Prórroga del TNP celebrada en 1995, que decidió la prórroga indefinida del TNP (y posteriormente, con la resolución 1887, en la Conferencia de 2010). Pero, después de que se decidiera la vigencia indefinida del TNP, dos Estados parte han desarrollado programas nucleares que, a juicio del Consejo de Seguridad, no siempre han satisfecho las salvaguardias debidas y que, incluso, por la aspiración a cambiar el estatuto del Estado (poseedor/no poseedor) y/o como reacción a la acción del Consejo de Seguridad, han planteado la denuncia del TNP.

A. El examen y la prórroga del TNP

En efecto, esencialmente con objeto de dar respuesta al legítimo interés de los Estados no poseedores de armas nucleares que eran partes en el TNP de obtener garantías de seguridad, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 984 (1995), de 11 de abril, antes por tanto de la celebración de dicha Conferencia; en dicha resolución, el Consejo no hace más que exponer lo que podría ser una «adaptación» de la acción prevista en el capítulo VII de la Carta frente a una agresión nuclear, teniendo en cuenta en su redacción los condicionantes de esa acción que la Carta y la práctica ponen de manifiesto.

Esa «adaptación» no puede, por tanto, más que construir esas garantías sobre lo que, por otra parte, parecería obvio a un observador y estudioso de la realidad y el Derecho internacional medianamente avezado, constituyendo por eso principal innovación del Consejo que señala que el desarme nuclear y el desarme general y completo sigue siendo un objetivo universal e insta a todos los Estados a que, tal como prevé el artículo VI TNP, celebren negociaciones de buena fe a tal fin.

Considerando que «cualquier agresión con uso de armas nucleares pondría en peligro la paz y la seguridad internacionales», en la resolución 984 (1995), que no hace expreso su fundamento jurídico y que podría considerarse adoptada en virtud del capítulo VI de la Carta, entre otros pronunciamientos y tomas de posición, el Consejo de Seguridad:

(a) Reconoce el deseo de los Estados no poseedores de armas nucleares que son partes en el TNP de obtener garantías de que «el Consejo de Seguridad, y sobre todo




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sus Estados miembros permanentes que son poseedores de armas nucleares, actuarían inmediatamente [de conformidad con la Carta] en el caso de que aquellos Estados fueran víctimas de un acto de agresión u objeto de una amenaza de agresión con uso de armas nucleares» (para. 2 dispositivo). Nótese que el Consejo de Seguridad no hace más que «reconocer» ese «deseo», que apela por cierto a la acción de «los Estados miembros permanentes que son poseedores de armas nucleares» (lo que no dejar de ser llamativo, porque todos los Estados miembros permanentes son poseedores de tales armas). Es de suponer, además, que la «acción inmediata» de esos Estados, no del Consejo, es la asistencia o ayuda para hacer frente a la agresión nuclear o amenaza de agresión nuclear y que, probablemente, no sea fundamento jurídico suficiente para la solicitud de ayuda que el Estado víctima de cualquier ataque armado debe dirigir al tercer Estado que pretende ejercer la legítima defensa colectiva, tal como señaló la CIJ en su sentencia de 27 de junio de 1986 en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua. En cualquier caso, en otro lugar, la propia resolución se refiere posteriormente a la asistencia del Consejo y a la legítima defensa.

(b) Reconoce además que, en caso de agresión nuclear o de amenaza de agresión nuclear, «cualquier Estado puede señalar inmediatamente el asunto a la atención del Consejo de Seguridad de manera de permitir que el Consejo intervenga con urgencia para prestar asistencia de conformidad con la Carta al Estado víctima» (para. 3 dispositivo). No parece suficiente al Consejo ese reconocimiento para cualquier Estado (de forma análoga a lo que la Carta de las Naciones Unidas recoge de forma general en el art. 35), y reconoce también que los Estados poseedores de armas nucleares miembros permanentes del Consejo «señalarán el asunto a la atención del Consejo inmediatamente y procurarán que el Consejo, de conformidad con la Carta, preste la asistencia necesaria al Estado víctima». Podría parecer que los Estados miembros permanentes están obligados a señalar el asunto a la atención del Consejo (si bien la resolución no se adopta en virtud del capítulo VII…), pero lo que es seguro es que simplemente han de «procurar» que el Consejo preste tal asistencia. Esto tiene sentido porque, obviamente, por sí solos esos Estados no pueden decidir que el Consejo preste tal asistencia (estando todos esos Estados a favor, requieren el voto favorable de al menos otros cuatro Estados miembros del Consejo); pero también tiene otro sentido: que los Estados miembros permanentes pueden ejercer su «derecho de veto» para impedir que el Consejo preste la asistencia.

La asistencia de que se trata puede consistir, entre otras cuestiones: en una «investigación de la situación», que el artículo 34 de la Carta contempla de forma general, o en otras «medidas adecuadas para resolver la controversia y restablecer la paz y la seguridad internacionales», esto es, las que están a disposición del Consejo en virtud de los capítulos VI a VIII (para. 4 dispositivo), incluidas las medidas de asistencia técnica, médica, científica o humanitaria (para. 5 dispositivo) y los procedimientos adecuados relativos a la reparación en caso de pérdidas, daños o heridas producidas como consecuencia de la agresión (para. 6 dispositivo).




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(c) Reafirma el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, reconocido en el artículo 51 de la Carta.

B. Los programas nucleares de la R.P.D. de Corea y de la R.I. del Irán

Después de la sesión del Consejo de Seguridad que se celebró a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno el 31 de enero de 1992 y la declaración que su Presidente hizo pública a continuación, la contribución del Consejo de Seguridad a la no proliferación comenzó en 1993, cuando el Ministro de Relaciones Exteriores de la R.P.D. de Corea dirigió una carta al Presidente del Consejo de Seguridad comunicando la intención del gobierno de dicho Estado de retirarse del TNP. Después, en el primer semestre de 2006 a los nuevos sucesos en la península de Corea se unieron el anuncio de la reanudación de su programa nuclear por la R.I. del Irán.

3. LAS PRIMERAS DECISIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDA

La R.P.D. de Corea era parte en el TNP desde 1985 y había concertado un acuerdo amplio de salvaguardias con el OIEA, de conformidad con lo previsto en el TNP, e incluso había hecho pública una declaración conjunta con la R. de Corea en relación con la desnuclearización de la península de Corea (lo que no es objetivo menor, particularmente a la luz de los más recientes acontecimientos entre ambas Repúblicas). En su resolución 825 (1993), de 11 de mayo, el Consejo de Seguridad examinó con preocupación aquella carta y con pesar que el OIEA no estaba en condiciones de verificar que no había habido desviación de los materiales nucleares que se habían de salvaguardar en virtud de las condiciones del acuerdo de salvaguardias entre el OIEA y la R.P.D. de Corea para la producción de armas nucleares u otros artefactos explosivos nucleares. Y tomando nota de la voluntad de la R.P.D. de Corea de llegar a una solución negociada de la cuestión, el Consejo de Seguridad, sin actuar en virtud del capítulo VII de la Carta, de un lado, exhorta a la R.P.D. de Corea a que reconsidere el anuncio de su retirada del TNP y que reafirme su adhesión al TNP y a todos los Estados miembros a que contribuyan a esa causa, y, de otro, decide considerar la posibilidad de adoptar nuevas medidas en caso necesario.

Esas nuevas medidas se harían esperar durante un tiempo más que prudente. En 1998 la R.P.D. de Corea lanzó sin previo aviso un objeto propulsado por un misil que cayó en las aguas cercanas al Japón y en 2003 retomó su intención de denunciar el TNP y desarrollar armas nucleares, lo que fue seguido de intensas negociaciones que condujeron a la Declaración conjunta de las «Seis partes» (China, EUA, la Federación de Rusia, Japón y las dos Coreas), de 19 de septiembre de 2005, relativa al abandono de todas las armas nucleares y los programas existentes y de vuelta al TNP y las salvaguardias del OIEA, y a un Plan de desnuclearización de la península de Corea, de 13 de febrero de 2006. Pero el 5 de julio de 2006 la R.P.D. de Corea procede a un nuevo lanzamiento de misiles balísticos, lo que provocó la condena por el Consejo de Seguridad, que en su resolución 1695 (2006), de 17 de julio, sin actuar en virtud del capítulo VII, consideró que la proliferación de armas NQB y de sus sistemas vectores constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacionales y, entre otras cuestiones, esencialmente:




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(a) Exige a la R.P.D. de Corea la suspensión de todas las actividades relacionadas con su programa de misiles balísticos (para. 2 dispositivo).

(b) Y pide a los otros Estados miembros que impidan la transferencia de misiles y artículos conexos, material, bienes y tecnología a los programas de misiles o armas de destrucción en masa de la R.P.D. de Corea, así como su adquisición por la R.D.P. de Corea, y la transferencia de recursos financieros en relación con esos programas (paras. 3 y 4 dispositivos).

Durante el primer semestre de 2006 una nueva situación preocuparía al Consejo de Seguridad en relación con la no proliferación nuclear: la situación de la R.I. del Irán. En efecto, el 29 de marzo de 2006, poco antes por tanto de la aprobación de la resolución 1695 (2006), el Presidente del Consejo de Seguridad declaraba en nombre del Consejo (S/PRST/2006/15) la profunda preocupación por los informes y resoluciones del OIEA relativos al programa nuclear de la R.I. del Irán, particularmente la resolución aprobada en febrero por la Junta de Gobernadores (GOV/2006/14) y el informe del Director General de 27 de febrero de 2006 (GOV/2006/15). En tanto que Estado parte en el TNP, el Irán había firmado en 1974 un Acuerdo general de salvaguardias con el OIEA, incluso había firmado (pero no ratificado) un Protocolo adicional el 18 de diciembre de 2003. Por aquel entonces, los programas nuclear y de misiles balísticos provocaban más que recelos en el OIEA y entre algunos Estados y, tras intensas negociaciones, a finales de 2004 se llegó al Acuerdo de París en virtud del cual se acordaba la suspensión temporal de esos programas.

Pero el 9 de enero de 2006 la R.I. del Irán decidió reanudar sus actividades relacionadas con el enriquecimiento, incluidas las actividades de investigación y desarrollo, y suspender la cooperación con el OIEA con arreglo al Protocolo adicional. Poco después, la Junta de Gobernadores del OIEA pedía al Irán la adopción de medidas (para. 1 dispositivo de la resolución GOV/2006/14) y, enseguida, el Director General del OIEA exponía un conjunto de cuestiones pendientes y preocupaciones, incluidos asuntos que podrían tener una dimensión nuclear militar, e informaba que el OIEA no estaba en condiciones de concluir que no existen materiales o actividades nucleares no declarados en el Irán (GOV/2006/15). En este sentido, a través de su Presidente, el Consejo de Seguridad exhortó al Irán a la adopción de las medidas señaladas por la Junta de Gobernadores del OIEA, indispensables para crear confianza en la naturaleza exclusivamente pacífica del programa nuclear del Irán y para resolver las cuestiones pendientes, y subrayó la importancia del restablecimiento de la suspensión plena y sostenida de todas las actividades relacionadas con el enriquecimiento y las actividades de reprocesamiento, incluidas las de investigación y desarrollo, verificado por el OIEA; además, en clara alusión al Oriente Próximo, señaló que una solución diplomática y negociada que dé garantías de que el programa nuclear iraní está destinado exclusivamente a fines pacíficos también redundaría en beneficio de la no proliferación en otros lugares (S/PRST/2006/15).

Tras nuevos informes del Director General del OIEA (GOV/2006/27, de 28 de abril, y GOV/2006/38, de 8 de junio) y negociaciones auspiciadas por Alemania, China, EUA,




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Federación de Rusia, Francia y Reino Unido, más la UE, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1696 (2006), de 31 de julio. En contraste con la adoptada apenas un par de semanas antes en relación con la R.D.P. de Corea, el Consejo de Seguridad actuó directamente en virtud del capítulo VII y, concretamente, del artículo 40 de la Carta, a fin de hacer obligatoria la suspensión requerida por el OIEA. Particularmente, el Consejo:

(a) Pide al Irán que adopté las medidas solicitadas por la Junta de Gobernadores del OIEA (para. 1 dispositivo).

(b) Exige que el Irán suspenda todas sus actividades relacionada con el enriquecimiento y reprocesamiento, incluidas las de investigación y desarrollo, lo que habría de ser verificado por el OIEA (para. 2 dispositivo).

(c) Promueve una solución diplomática negociada que será beneficiosa para el Irán y hace suyas las propuestas de Alemania, China, EUA, Federación de Rusia, Francia y Reino Unido, más la UE, relativas a un mecanismo amplio y a largo plazo que permita entablar relaciones y vínculos de cooperación con el Irán sobre la base del respeto mutuo y el establecimiento de la confianza internacional en el carácter exclusivamente pacífico del programa nuclear del Irán (paras. 3 y 4 dispositivo).

(d) Insta a todos los Estados a ejercer vigilancia e impedir la transferencia de artículos, materiales, bienes y tecnología que puedan contribuir a las actividades relacionadas con el enriquecimiento y el reprocesamiento, así como a los programas de misiles balísticos del Irán (para. 5 dispositivo).

(e) Expresa su determinación de fortalecer la autoridad del proceso del OIEA (para. 6 dispositivo).

(f) Y expresa su intención de, en su caso, adoptar con arreglo al artículo 41 del capítulo VII de la Carta, las medidas apropiadas para persuadir al Irán de cumplir la resolución y las exigencias del OIEA, precisando que deberán adoptarse otras decisiones si fuera necesario tomar tales medidas adicionales (para. 8 dispositivo).

4. LOS REGÍMENES DE SANCIONES CONTRA LA REPÚBLICA POPULAR DEMOCRÁTICA DE COREA Y LA REPÚBLICA ISLÁMICA DE IRÁN

El 3 de octubre de 2006 el Ministerio de Relaciones Exteriores de la R.P.D. de Corea anunció la próxima realización de un ensayo nuclear. Pese a la una nueva expresión de preocupación del Consejo de Seguridad, declarada a través de su Presidente (S/PRST/2006/41), la R.P.D. de Corea anunció el 9 de octubre siguiente que había realizado tal ensayo, lo que motivó la adopción por el Consejo de Seguridad de la resolución 1718 (2006), de 14 de octubre. El ensayo fue considerado por el Consejo de Seguridad un reto al TNP y a los intentos internacionales por fortalecer el régimen mundial de no proliferación nuclear y constitutivo de un peligro para la paz y la estabilidad en la región y más allá, recordando el Consejo que la R.P.D. de Corea no puede tener la condición de Estado no poseedor de armas nucleares de conformidad




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con el TNP y subrayando la importancia de que la R.P.D. de Corea responda a otras preocupaciones de seguridad y humanitarias de la comunidad internacional.

Y, a partir de ahí, actúa en virtud del capítulo VII de la Carta, y adopta medidas con arreglo al artículo 41 de ésta contra la R.P.D. de Corea. De igual forma, tras nuevos informes del Director General del OIEA, de 8 de junio de 2006 (GOV/2006/38), de 31 de agosto de 2006 (GOV/2006/53) y de 14 de noviembre de 2006 (GOV/2006/64), el Consejo de Seguridad deplora la negativa de la R.I. del Irán a adoptar las medidas exigidas por la Junta de Gobernadores del OIEA y la resolución 1696 (2006) del Consejo de Seguridad y, actuando también con arreglo al artículo 41 del capítulo VII de la Carta, dispone en su resolución 1737 (2006), de 23 de diciembre, medidas contra la R.I. del Irán.

Entre otras cuestiones, en la resolución 1718 (2006) el Consejo decide:

(a) que la R.P.D. de Corea suspenda todas las actividades relacionadas con su programa de misiles balísticos (para. 5 dispositivo);

(b) que la R.P.D. de Corea abandone todas las armas nucleares y los programas nucleares existentes y ofrezca al OIEA medidas de transparencia que vayan más allá de lo previsto en el acuerdo de salvaguardias, incluido el acceso a las personas, la documentación, los equipos y las instalaciones que el OIEA requiera y considere necesarios (para. 6 dispositivo);

(c) que la R.P.D. de Corea abandone todas las demás armas de destrucción en masa existentes y su programa de misiles balísticos de manera completa, verificable e irreversible (para. 7 dispositivo);

(d) establece un régimen de sanciones (paras. 8 a 10 dispositivos) consistente, entre otras medidas, en:

• La obligación de todos los Estados de impedir el suministro, la venta o la transferencia directos o indirectos a la R.P.D. de Corea de armas convencionales y otros artículos, materiales, equipos, bienes y tecnología que pudieran contribuir a los programas de la R.P.D. de Corea relacionados con actividades nucleares, misiles balísticos u otras armas de destrucción en masa, y todo artículo de lujo;

• La prohibición a la R.P.D. de Corea de la exportación de los artículos relacionados con los programas nuclear y de misiles balísticos, y la obligación de los otros Estados miembros de prohibir que sus nacionales los adquieran;

• La obligación de todos los Estados miembros de impedir toda transferencia a la R.P.D. de Corea de capacitación técnica, asesoramiento, servicios o asistencia relacionados con el suministro, la fabricación, la conservación o el uso de los artículos relacionados con los programas nuclear y de misiles balísticos;




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• La obligación de todos los Estados miembros de, salvo las excepciones estipuladas, congelar los fondos de las personas o entidades designadas que participen en programas nucleares, en programas relativos a otras armas de destrucción en masa y en programas de misiles balísticos;

• La obligación de todos los Estados miembros de impedir el ingreso en su territorio o el tránsito por él a las personas designadas responsables de las políticas, incluso de apoyarlas o promoverlas, referentes a los programas nuclear, de misiles balísticos y de otras armas de destrucción en masa, junto con sus familiares, salvo que sean sus nacionales o el viaje se justifique por razones de necesidad humanitaria, incluidas las obligaciones religiosas, u otras que el Comité decida;

• La obligación de todos los Estados miembros de adoptar medidas de cooperación, incluida la inspección de la carga que circule hacia o desde la R.P.D. de Corea.

El Consejo de Seguridad decide establecer un Comité para supervisar el cumplimiento de la resolución (para. 12 dispositivo), alenta las negociaciones para lograr la desnuclearización verificable de la península de Corea (paras. 13 y 14 dispositivos) y afirma que está dispuesto a examinar la idoneidad del régimen de sanciones, incluido el reforzamiento, la modificación, la suspensión o el levantamiento de las medidas, en función del cumplimiento de la R.P.D. de Corea (para. 15 dispositivo) y subraya que deberán adoptarse otras decisiones si es necesario tomar medidas adicionales (para. 16 dispositivo).

Parecidas medidas se decidieron en la resolución 1737 (2006) frente a la R.I. del Irán como refuerzo a la decisión de que adopte las medidas exigidas por la Junta de Gobernadores del OIEA y suspenda las actividades nucleares estratégicas relacionadas con el enriquecimiento y el reprocesamiento y los proyectos relacionados con el agua pesada, suspensión que deberá verificar el OIEA, al tiempo que se exhorta también la R.I. del Irán a que ratifique cuanto antes el Protocolo adicional, incorporando en un Anexo a la resolución las listas de entidades y personas que participan en el programa nuclear y en el programa de misiles balísticos o en ambos. Frente a la R.I. del Irán, la idoneidad del régimen de sanciones se revisó con prontitud y en diversas ocasiones antes de que el Consejo de Seguridad decidiera hacerlo frente a la R.P.D. de Corea, en este sentido: la resolución 1747 (2007), de 24 de marzo, que incorpora dos anexos, uno con las listas de las entidades y personas que participan en actividades nucleares o relacionadas con misiles balísticos y en el Cuerpo de Guardianes de la Revolución Islámica, y otro con los “Elementos de un acuerdo a largo plazo”, incluidas las áreas de futura cooperación que se incluirán en las negociaciones sobre un acuerdo a largo plazo (nuclear, reactores de agua ligera, investigación y desarrollo en materia de energía nuclear, garantías relativas al combustible y examen de la moratoria) y cuestiones políticas y económicas (cooperación en materia de seguridad regional, comercio e inversiones internacionales, aviación civil, asociación en materia de energía, infraestructura de telecomunicaciones, cooperación en materia de tecnología avanzada, agricultura); y la resolución 1803 (2008), de 3 de marzo, en la que se acoge con beneplácito el acuerdo entre el Irán y el OIEA para resolver todas las cuestiones




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pendientes sobre el programa nuclear del Irán (GOV/2008/48, anexo) y que incorpora tres anexos que complementan a las listas de entidades y personas recogidas anteriormente.

Sin actuar en virtud del capítulo VII de la Carta, en la resolución 1385 (2008), de 27 de septiembre, el Consejo de Seguridad: toma nota de la declaración formulada el 3 de marzo de 2008 por los Ministros de Relaciones Exteriores de Alemania, China, EUA, la Federación de Rusia, Francia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, y apoyada por el Alto Representante de la UE, en la que se describe el “enfoque doble” para la cuestión nuclear iraní; reafirma su compromiso con una pronta solución negociada; y exhorta al Irán a que cumpla con sus obligaciones.

Posteriormente, mediante una declaración de su Presidente (SPRST/2009/7, de 13 de abril), el Consejo de Seguridad condenó un nuevo lanzamiento que realizó la R.P.D. de Corea el 5 de abril de 2009 contraviniendo la resolución 1718 (2006) del Consejo de Seguridad y acordó ajustar las medidas impuestas en esa resolución mediante la designación de entidades y bienes. Y, tras un nuevo ensayo nuclear realizado por la R.P.D. de Corea el 25 de mayo de 2009, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1874 (2009), de 12 de junio, en la que extendió el régimen de sanciones (paras. 17 a 20 dispositivos) y estableció un “Grupo de Expertos” bajo la dirección del Comité y para asistirle en el cumplimiento de su mandato (para. 26 dispositivo). El mandato del “Grupo de Expertos” fue prorrogado mediante la resolución 1928 (2010), de 7 de junio. Entre las nuevas medidas destacan:

• La obligación de los Estados miembros de prohibir la prestación de servicios de aprovisionamiento a naves de la R.P.D. de Corea que transporte artículos relacionados con los programas nuclear y de misiles balísticos, salvo que sea necesaria con fines humanitarios (para. 17 dispositivo);

• La obligación de los Estados miembros de prohibir la prestación de servicios de financieros o la transferencia a su territorio de activos financieros o de otro tipo o de recursos que puedan contribuir a programas o actividades nucleares o relacionadas con misiles balísticos o con otras armas de destrucción en masa (para. 18 dispositivo);

• La obligación de los Estados miembros de no asumir nuevos compromisos relacionados con subvenciones, asistencia financiera ni préstamos en condiciones concesionarias a la R.P.D. de Corea, salvo con fines humanitarios y de desarrollo directamente vinculados con las necesidades de la población civil o la promoción de la desnuclearización (para. 19 dispositivo);

• La obligación de los Estados miembros de no proporcionar apoyo financiero público para el comercio con la R.P.D. de Corea (para. 20 dispositivo).

De esta forma, el Consejo de Seguridad decidió ajustar las medidas impuestas en la resolución 1718 (2006), incluso mediante la designación de entidades, artículos y personas (para. 24 dispositivo) y que el Comité intensifique sus esfuerzos mediante un programa de trabajo que abarque cumplimiento, investigaciones, difusión, diálogo,




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asistencia y cooperación (para. 25 dispositivo). También exhorta a la R.P.D. de Corea a que se adhiera al Tratado de prohibición completa de los ensayos nucleares, de 1996 (para. 29 dispositivo) y sigue apoyando las negociaciones para lograr la desnuclearización verificable de la península de Corea (paras. 30 y 31 dispositivos) y afirma que está dispuesto a examinar la idoneidad del régimen de sanciones, incluido el reforzamiento, la modificación, la suspensión o el levantamiento de las medidas, en función del cumplimiento de la R.P.D. de Corea (para. 32 dispositivo) y subraya que deberán adoptarse otras decisiones si es necesario tomar medidas adicionales (para. 33 dispositivo).

De nuevo, otras medidas adicionales se decidieron en la resolución 1929 (2010), de 9 de junio, frente a la R.I. de Irán, con base en la cual el Consejo de Seguridad extiende otra vez el régimen de sanciones y establece también un “Grupo de Expertos” bajo la dirección del Comité y para asistirle en el cumplimiento de su mandato. En esta resolución el Consejo de Seguridad destaca que nada de lo dispuesto en la misma “obliga” (sic) a los Estados a emprender acciones o medidas que vayan más allá del alcance de la presente resolución, “incluido el uso de la fuerza o la amenaza del uso de la fuerza” (sic); y, además, incorpora cuatro anexos, uno con las listas de personas y entidades que participan en actividades relacionadas con los misiles nucleares o balísticos, otro con las entidades de propiedad o bajo el control del Cuerpo de Guardianes de la Revolución Islámica o que actúan en su nombre, otro con las entidades de propiedad o bajo el control de la compañía naviera de la R.I. del Irán (IRISL) o que actúan en su nombre, y otro con la propuesta presentada a las autoridades iraníes el 14 de junio de 2008 por Alemania, China, EUA, la Federación de Rusia, Francia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (posibles esferas de cooperación con el Irán; energía nuclear; política; economía; asociación en el ámbito de la energía; agricultura; medio ambiente e infraestructura; aviación civil; cuestiones económicas, sociales, de desarrollo humano y humanitarias; y mecanismo de aplicación).

5. LA NO PROLIFERACIÓN ENTRE AGENTES NO ESTATALES: EL RÉGIMEN DE LA RESOLUCIÓN 1540 (2004)

Tras el 11-S más que nunca (anteriormente, bajo el auspicio del OIEA, se había adoptado la Convención sobre los materiales nucleares, de 1980, relativa a la apropiación y utilización ilícitas de materiales nucleares y que ha sido enmendado posteriormente), el Consejo de Seguridad tomó conciencia de los riesgos que los «agentes no estatales» (terroristas, delincuentes organizados, narcotraficantes, etc.) suponen para la paz y la seguridad internacionales. En este sentido, el vértigo que produce la posible conexión entre esos agentes no estatales y las armas de destrucción masiva («armas NQB»: nucleares, químicas y biológicas), así como sus sistemas vectores, decidieron la adopción por el Consejo de Seguridad de la resolución 1540 (2004), de 28 de abril, un año antes de que la Asamblea General adoptara el Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, abierto después a la firma desde el 14 de septiembre de 2005.




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La resolución, que incorpora la definición de sistemas vectores y materiales conexos y de agente estatal a efectos de la misma, muestra la preocupación del Consejo por la amenaza del terrorismo y el riesgo de que agentes estatales –esto es, personas físicas o entidades que no actúan bajo la autoridad legítima de un Estado en la ejecución de actividades comprendidas en el ámbito de la resolución– como los identificados en la lista de las Naciones Unidas elaborada y mantenida por el Comité establecido en virtud de la resolución 1267 (1999) del Consejo y aquéllos a los que se aplica la resolución 1373 (2001) puedan adquirir, desarrollar o emplear armas NQB y sus sistemas vectores o traficar con ellas, y por la amenaza de ese tráfico ilícito, que añade una nueva dimensión a la cuestión de la proliferación de esas armas y plantea también una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Por eso, en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, entre otras cuestiones:

(a) Decide que todos los Estados deben abstenerse de suministrar cualquier tipo de apoyo a los agentes no estatales que traten de desarrollar, adquirir, fabricar, poseer, transportar, transferir o emplear armas NQB y sus sistemas vectores.

(b) Decide también que todos los Estados prohíban a todos los agentes no estatales la fabricación, la adquisición, la posesión, el desarrollo, el transporte, la transferencia o el empleo de armas NQB y sus sistemas vectores, en particular con fines de terrorismo, así como las tentativas de realizar cualquier de esas actividades, participar en ellas en calidad de cómplices, prestarles asistencia o financiarlas.

(c) Decide que los Estados deben adoptar y hacer cumplir medidas eficaces para instaurar controles nacionales a fin de prevenir la proliferación de las armas NQB y sus sistemas vectores y materiales conexos (medidas de contabilización, protección física, control fronterizo y de policía, controles nacionales de exportación y transbordo, etc.).

(d) Y decide establecer un comité («Comité 1540») que le presente informes sobre la aplicación de la resolución y al que los Estados tienen que informar periódicamente.

Posteriormente, en las resoluciones 1673 (2006), de 27 de abril, y 1810 (2008), de 25 de abril, adoptadas en virtud del capítulo VII de la Carta, el Consejo decide prorrogar el mandato del «Comité 1540» e intensificar sus esfuerzos por medio de un programa de trabajo que incluya la compilación de información sobre el cumplimiento por los Estados de la resolución 1540 (2004) y medidas de divulgación, diálogo, asistencia y cooperación.

6. SÍNTESIS: LA RESOLUCIÓN 1887 (2009)

La síntesis de las distintas dimensiones de la no proliferación –la más clásica, la no proliferación entre Estados, basada en el TNP, y la más reciente, la no proliferación entre agentes no estatales, basada en la resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad– inspiraron la adopción por el Consejo de Seguridad de la resolución 1887 (2009), de 24 de diciembre.




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En el preámbulo de esta resolución, el Consejo: reafirma la declaración de la Presidencia aprobada en la sesión del Consejo que se celebró a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno el 31 de enero de 1992; tiene presentes las responsabilidades de otros órganos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales pertinentes en la esfera del desarme, el control de armamentos y la no proliferación, así como la Conferencia de Desarme; subraya el TNP como piedra angular del régimen de no proliferación nuclear; reafirma sus resoluciones relativas a la R.P.D. de Corea y la R.I. de Irán; y se muestra gravemente preocupado ante la amenaza del terrorismo nuclear.

No actuando en virtud del capítulo VII de la Carta, el Consejo de Seguridad se pronuncia como sigue en relación a, entre otras, estas cuestiones:

(a) Señala que el goce de los beneficios del TNP por un Estado parte sólo puede garantizarse mediante el cumplimiento de las obligaciones que establece (para. 3 dispositivo).

(b) Exhorta a todos los Estados que no sean partes en el TNP a que se adhieran a él como Estados no poseedores de armas nucleares (para. 4 dispositivo).

(c) Exhorta a las partes en el TNP al cumplimiento de sus obligaciones previstas en el artículo VI y se comprometan a celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la reducción de las armas nucleares y el desarme nuclear, y sobre un tratado de desarme general y completo bajo estricto y eficaz control internacional, y pide a todos los demás Estados que se sumen a este esfuerzo (para. 5 dispositivo).

(d) Exhorta a los Estados partes a que cooperen para fortalecer el TNP y establecer metas realistas y alcanzables en sus tres grandes pilares (no proliferación, utilización de la energía nuclear con fines pacíficos y desarme), así como a todos los Estados para que contribuyan al fortalecimiento del régimen de no proliferación nuclear en general, incluida la no proliferación entre agentes no estatales (paras. 6 y siguientes de la parte dispositiva).

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Joaquín Alcaide Fernández

Catedrático de Derecho Internacional Público Universidad de Sevilla



Elena del Mar García Rico

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MESA REDONDA


ELENA DEL MAR GARCÍA RICO

1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL ACTUAL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR

Desde los inicios de la era nuclear con el lanzamiento de armas atómicas sobre Hiroshima y Nagasaki en agosto de 1945, quedó patente que el desarrollo de la tecnología y materiales para obtener energía nuclear podía ser desviado hacia el campo bélico y utilizado con fines armamentísticos. Desde entonces, el interés por evitar tales desviaciones gracias a la creación de un sistema internacional que facilitara el acceso de todos los Estados a la tecnología nuclear pero garantizando al mismo tiempo que la misma no se utilizaría para fabricar armas nucleares ha estado presente en la sociedad internacional contemporánea.

Los primeros esfuerzos para crear ese sistema se remontan a 1946, aunque ya por entonces tanto Estados Unidos como la URSS habían realizado ensayos con armas nucleares y empezaban a crear sus arsenales nucleares. En el contexto de la recién inaugurada guerra fría, el enfrentamiento entre estas dos grandes superpotencias provocó que los avances en el objetivo de la no proliferación fueran muy escasos, salvo quizás la creación, en 1957, del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA, en adelante), una organización internacional encargada de la doble responsabilidad de promover y controlar la energía nuclear.

A principios de los años sesenta, la crisis de octubre de 1962 con los misiles nucleares que se habían instalado en Cuba hizo cobrar un renovado impulso al principio de la no proliferación nuclear, que llevó finalmente en 1968 a la adopción de l Tratado de No Proliferación Nuclear (en adelante, TNP), que entró en vigor en 1970, con el objetivo de evitar la proliferación de armas nucleares, facilitar la cooperación para el uso pacífico de la energía nuclear y ampliar el objetivo a la consecución del desarme nuclear.

Junto a este instrumento internacional de ámbito universal, se han adoptado otros de carácter regional, gracias a los cuales se han establecido Zonas Libres de Armas Nucleares (ZLAN, en adelante), esto es, espacios dentro de los cuales los Estados que ejercen competencias soberanas asumen el compromiso de prohibir el ensayo, uso, fabricación, adquisición, instalación o emplazamiento de armas nucleares, mientras que las potencias nucleares se comprometen a respetar el carácter militarmente desnuclearizado de ese espacio.

El tratado precursor en este ámbito, fue el Tratado de Tlatelolco, de 1967, que creaba una ZLAN en América Latina y Caribe; en 1985, con el Tratado de Rarotonga, se origina




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una ZLAN en el Pacífico Sur; con los Tratados de Bangkok y Pelindaba (1996 y 1997), se establece la desnuclearización del Sudeste de Asia y de África, respectivamente; finalmente, en 2006, mediante el tratado de Semipalatinsk, cinco Estados de Asia Central forman una quinta ZLAN (Kazajstán, Kirguizistán, Tayikistán, Turmekistán y Uzbekistán).

Pero, sin duda alguna, el instrumento internacional que desde su adopción se ha convertido en la piedra angular del régimen mundial de no proliferación nuclear es el TNP; de ahí que me centre en el mismo a partir de este momento.

2. EL TRATADO DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR: OBJETIVO, ESTRUCTURA Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

El Tratado de No Proliferación Nuclear y, por consiguiente, el régimen de no proliferación nuclear que establece, se sustenta sobre tres pilares fundamentales que constituyen, a su vez, los objetivos para los que fue adoptado:

1) evitar el despliegue de armas nucleares y tecnología armamentística

2) promover la cooperación internacional para el uso de la energía nuclear con fines pacíficos

3) avanzar hacia la meta del desarme nuclear general y completo

Por lo que se refiere al primero de esos pilares, los artículos I a III recogen un doble conjunto de obligaciones: por un lado, la renuncia de los Estados no poseedores de armas nucleares a fabricar, poseer, recibir o controlar armas nucleares (art. II); por su parte, los Estados poseedores de armas nucleares se comprometen a no inducir o ayudar a la producción de tales armas y a no transferir su posesión o control a Estados no poseedores (art. I). Para verificar el cumplimiento de esas obligaciones, se establece un régimen de salvaguardias del OIEA sobre las instalaciones nucleares de los Estados no poseedores (art. III).

Como contrapartida a estas obligaciones precisas, el Tratado recoge en sus artículos IV y V el compromiso de hacer accesibles los beneficios de la investigación y utilización pacífica de la energía nuclear a todos los Estados sin discriminación, a través de la promoción de acuerdos de cooperación bilateral o multilateral, segundo de los pilares enunciados.

En cuanto al objetivo del desarme, tercer pilar, en virtud del artículo VI cada parte en el tratado se compromete a celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la cesación de la carrera de armamentos nucleares y sobre un tratado de desarme general y completo bajo control internacional.

Ahora bien, estas obligaciones y compromisos sólo vinculan a los Estados partes en el mismo, que en la actualidad, tras la incorporación en 2006 de Montenegro son un total de 190, incluidos los cinco Estados poseedores de armas nucleares, lo que convierte al TNP en el acuerdo multilateral para el desarme con más adhesiones de la historia. A




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pesar de lo cual, debemos recordar que tres Estados que poseen armas nucleares, Israel, India y Pakistán, no son partes en el mismo; mientras que la República Democrática Popular de Corea, que anunció su retirada del Tratado en 2003, aún no ha tomado la decisión de adherirse nuevamente a este.

Asimismo, resulta importante subrayar que el artículo X.2, preveía que se convocara una conferencia 25 años después de su entrada en vigor para decidir si el Tratado debía mantenerse en vigor indefinidamente o si se debía ampliar por un período o períodos adicionales fijos. De acuerdo con ello, en la Conferencia de Examen y Prórroga del TNP de mayo de 1995, los Estados Partes del Tratado acordaron, sin votación, la prórroga indefinida del Tratado, y decidieron que las conferencias de examen establecidas en el artículo VIII.3 debían seguir celebrándose cada cinco años.

En cada una de esas conferencias, desde la primera celebrada en 1975, se ha intentado llegar a un acuerdo sobre una declaración final que evaluara la adopción de las disposiciones del Tratado e hiciera recomendaciones sobre las medidas adicionales para fortalecerlo. A veces se ha conseguido y otras no, poniendo de manifiesto las diferencias entre los Estados partes en cuestiones tales como si los Estados poseedores de armas nucleares han cumplido satisfactoriamente o no los requisitos del artículo VI (desarme nuclear), la prohibición o restricción de ensayos nucleares, las garantías de seguridad a los Estados no poseedores de armas nucleares por parte de los Estados poseedores de armas nucleares, y el acceso a la energía nuclear con fines pacíficos gracias a la cooperación internacional en este campo, entre otras.

No debe extrañar, por tanto, el interés que suscita cada una de esas conferencias y la relevancia de las decisiones adoptadas en su seno para valorar la situación por la que atraviesa el TNP en particular, y el régimen de no proliferación nuclear en general, convirtiéndose en referencia obligada con vistas al examen de su evolución.

3. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR A LA LUZ DE LAS ÚLTIMAS CONFERENCIAS DE REVISIÓN

Aunque no pudo concluir con la adopción de una Declaración Final, la Conferencia de Revisión que tuvo lugar entre el 17 de abril y el 12 de mayo de 1995, además de afirmar la prórroga indefinida del TNP, logró el acuerdo en torno a una Resolución sobre Oriente Medio, así como a dos decisiones relativas al refuerzo del proceso de revisión del TNP y a los “Principios y Objetivos de Desarme y No Proliferación Nuclear”, respectivamente.

La falta de consenso sobre una Declaración final no impidió, por tanto, que se adoptaran importantes decisiones con vistas a configurar la agenda de las futuras negociaciones sobre el régimen de no proliferación nuclear; una agenda que se articuló en torno a siete grandes prioridades a corto y medio plazo: la universalidad del tratado; la no proliferación de armas nucleares; lograr un amplio desarme nuclear; la creación de Zonas Libres de Armas Nucleares; el compromiso de no primer uso de las armas nucleares por parte de los Estados nucleares; el fortalecimiento del sistema de




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salvaguardias internacionales a cargo del OIEA; y la utilización pacífica de la energía nuclear.

De ahí la importancia que se le atribuye a la esta Conferencia de Revisión, pues además de afirmar la prórroga indefinida del Tratado de No Proliferación, propició la adopción de una serie de decisiones relativas a los principios y objetivos a seguir para conseguir la no proliferación y el desarme, así como una resolución sobre Oriente Medio.

La Conferencia de 2000, por su parte, concluyó con una Declaración Final que vino a reafirmar el papel central del TNP en los esfuerzos globales continuados para reforzar la no proliferación y el desarme nuclear y reflejó un consenso a la hora de tratar prácticamente todos los aspectos fundamentales del Tratado. Asimismo, después de declarar que la Conferencia rechazaba rotundamente las explosiones nucleares que tuvieron lugar en la India y Pakistán en 1998, este Documento reafirmó que cualquier nuevo Estado Parte del Tratado sería aceptado exclusivamente en calidad de Estado no poseedor de armas nucleares, con independencia de su capacidad nuclear.

Con todo, el logro más importante y difícil de conseguir, fue la incorporación a la Declaración final de un conjunto de medidas prácticas (trece en total) destinadas a lograr el desarme nuclear, entre las que se encontraban la de firmar o ratificar el Tratado sobre Prohibición Completa de Ensayos Nucleares, el fortalecimiento de la Conferencia de Desarme y la abolición de todas las armas nucleares.

Sin duda alguna, estos avances están muy vinculados a las consecuencias del fin de la guerra fría y un panorama internacional mucho más favorable a la consecución de los objetivos de este tratado. Pero también sabemos que el nuevo siglo trajo consigo una serie de acontecimientos que tuvieron como principal resultado, por lo que aquí nos interesa, el fracaso rotundo de la Conferencia de Revisión que se celebró en 2005.

4. EL FRACASO DE LA CONFERENCIA DE REVISIÓN DE 2005

En un contexto internacional escasamente favorable a la consecución de avances normativos en foros internacionales de ámbito universal, y a pesar del logro que en este sentido supuso la convocatoria de la Primera Conferencia Internacional de Estados Partes en Zonas Libres de Armas Nucleares que la precedió, la Conferencia de Revisión del TNP que tuvo lugar en Nueva York del 2 al 27 de mayo de 2005 puede ser considerada, como señalan algunos autores, como una oportunidad perdida.

Ello se debió a un cúmulo de circunstancias que, de forma sucinta, podríamos dejar apuntadas:

1) En primer lugar, el incumplimiento reiterado del TNP por algunos de sus Estados Parte, como es el caso de Corea del Norte, que se retiraba en 2003, o de Libia y Siria, así como especialmente Irán. Estas situaciones, aunque escasas si se compara con el alto número de participantes, pusieron de manifiesto la falta de voluntad política para




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imponer sanciones y afianzar los sistemas de control, y se tradujo en una desconfianza creciente hacia la eficacia de este régimen de no proliferación.

2) En segundo término, al tiempo que crecía su interés por la energía nuclear con fines pacíficos, muchos Estados partes rechazaban los intentos de los Estados nucleares de imponerles mayores obligaciones en materia de control sobre el uso de esta fuente de energía, amparándose en el incumplimiento por parte de éstos de sus obligaciones en materia de desarme.

3) En lo relativo al acceso a la energía nuclear con fines pacíficos, por último, los Estados mostraban posturas muy diversas: desde aquellos que se oponen a ella por principio; a los países productores, que están interesados en reactivar la producción mundial de esta fuente de energía ante una demanda creciente, y finalmente, los que necesitan asistencia técnica para desarrollar sus programas nucleares y temen que un mayor control sobre la transferencia de éstas restrinjan su posibilidad de acceder a la misma.

A pesar de este complejo panorama, y coincidiendo con los preparativos de la que sería nueva Conferencia de Revisión en 2010, algunos datos ayudaron a mostrarse optimistas sobre su éxito: así, la firma por parte de EE.UU. y la Federación Rusa, el 8 de abril de este año, de un nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas que sustituyera al antiguo START II (que dejó de estar en vigor en noviembre de 2009); el anuncio, dos días antes, de la nueva estrategia nuclear de la administración estadounidense; así como la celebración, el 12 y 13 de abril, de una Cumbre Nuclear en Washington auspiciada por el Presidente Obama.

Se creaba así un clima propicio al acuerdo que, no obstante, se vislumbraba difícil de conseguir a tenor de los problemas que seguían aquejando al TNP y el régimen de no proliferación nuclear que sustenta, entre los que podríamos destacar:

a) los escasos avances, a pesar de la firma del nuevo START, en el cumplimiento de las obligaciones que impone en materia de desarme nuclear;

b) las divergencias acerca de cómo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado o propiciar la adhesión de los Estados poseedores de armas nucleares al mismo;

c) los instrumentos más apropiados para controlar el renovado interés por el uso pacífico de la energía nuclear entre los países en desarrollo e incrementar las competencias del OIEA para proporcionar asistencia técnica al tiempo que se suscriben nuevos acuerdos de salvaguarda con esta organización internacional.

En definitiva, la Conferencia de Revisión de 2010 debía abordar varias cuestiones fundamentales que afectan a los tres pilares fundamentales sobre los que se asienta el tratado y relacionados con la universalidad del Tratado; la no proliferación nuclear y adopción de medidas de salvaguardia; el uso pacífico de la energía nuclear y medidas




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de seguridad; o el desarme nuclear, entre potencias nucleares y en el ámbito regional, en especial, Oriente Medio.

A continuación trataré de responder a la pregunta de cómo respondieron a estos retos los participantes en la Conferencia de Revisión, celebrada entre el 3 y el 28 de mayo en Nueva York.

5. LA CONFERENCIA DE REVISIÓN DE 2010: LUCES Y SOMBRAS

Sin ánimo de ser exhaustiva porque el tiempo no lo permite, me gustaría destacar algunos de los aspectos positivos y negativos que se desprenden del Documento Final y las Conclusiones y Recomendaciones que contiene:

En el lado de las luces, considero un elemento a destacar que esta Conferencia tuviera como resultado la adopción por consenso de una Declaración Final. Por primera vez en una década, los Estados partes concluyeron con éxito sus deliberaciones y llegaron a un acuerdo sobre un documento final. Aunque en las diferentes Conferencias de Revisión, como he tenido ocasión de señalar, esto no siempre ha ocurrido así y no debe ser considerado un fracaso per se, entiendo que en esta ocasión el acuerdo alcanzado en torno a este documento oficial envía una señal positiva que, por sí misma, refuerza el papel que el TNP está llamado a desempeñar desde su adopción como elemento fundamental del actual régimen de no proliferación nuclear.

Asimismo, merece la pena señalar que la Declaración Final no sólo se pronuncia sobre todos y cada uno de las disposiciones del TNP y, por consiguiente, sobre los tres pilares que lo fundamentan, sino que incluye en sus Conclusiones un amplio y detallado Plan de Acción a modo de “hoja de ruta” para el futuro más inmediato, que agrupa en torno a las cuestiones pendientes que mencionaba anteriormente: desarme nuclear, no proliferación y uso pacífico de la energía nuclear, a las que se añade un último apartado, dedicado en exclusiva a Oriente Medio y, en particular, a la aplicación de la Resolución sobre Oriente Medio adoptada en 1995.

En lo relativo a la universalidad del tratado y el desarme nuclear, ya resulta un logro a la vista del fracaso de la conferencia de 2005 que, tras recordar las resoluciones adoptadas en las Conferencias de 1995 y 2000, se mencione expresamente en esta ocasión tanto a Israel como a India y Pakistán; en el primer caso, para recordar su importancia con vistas a la creación de una ZLAN en Oriente Medio; en el segundo, para recordarles que sigue vigente el llamamiento a que ratifiquen el TNP y lo hagan como Estados no poseedores de armas nucleares, suscribiendo los protocolos de salvaguardia pertinentes y desmantelando sus instalaciones.

Por lo que se refiere a la no-proliferación y las medidas de salvaguardia, considero que la apuesta decidida por el reforzamiento del papel y competencias de la Agencia Internacional de la Energía Atómica, así como por la adopción de protocolos adicionales de salvaguardia con este organismo internacional, se sitúa en el buen camino para garantizar la multilateralidad del régimen de no proliferación.




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Asimismo, el interés y compromiso mostrado por los participantes en relación a la entrada en vigor del Tratado de Prohibición Total de Ensayos Nucleares, y la ratificación de otros tratados internacionales que ya lo están sobre aspectos tan variados como la prevención de accidentes nucleares, responsabilidad civil nuclear, comercio y transferencia de materiales susceptibles de ser utilizados para la producción de armamento nuclear, etc., podría ser interpretado como un respaldo al empleo de instrumentos internacionales de carácter jurídicamente vinculante, tan poco habitual en el ámbito de la no proliferación nuclear.

En particular, quisiera llamar la atención sobre la mención, por primera vez desde el inicio de este régimen convencional, acerca de la conveniencia de negociar y adoptar un tratado internacional en virtud del cual los Estados nucleares garanticen a los que no lo son que no van a emplear sus arsenales nucleares contra ellos, lo que sin duda alguna constituye un avance respecto de su postura tradicional en esta materia.

Como lo es también que se proponga iniciar negociaciones encaminadas a la conclusión de un tratado de prohibición de producción y transferencia de material fisible sometido a un sistema de verificación y control internacional. Un control internacional que, quisiera destacar, se considera requisito sine qua non para avanzar en el ejercicio del que el propio TNP reconoce como derecho de todos y cada uno de los Estados a decidir sus opciones de política energética e incluir entre ellas la producción de energía nuclear con fines pacíficos.

En el lado de las sombras, podríamos señalar los límites de lo que algún autor denomina “multilateralismo por consenso”, que se ponen de manifiesto en un texto donde la Conferencia simplemente “recuerda”, “alienta”, “hace un llamamiento”, “urge”, “subraya” o “toma nota”, incluso cuando se trata de adoptar propuestas de acción concretas, lo que desdibuja o limita su alcance y arroja dudas sobre su cumplimiento en el futuro por los Estados partes. De hecho, sólo en lo relativo a la convocatoria de una futura conferencia internacional para crear una Zona Libre de Armas Nucleares en Oriente Medio, se establecen pasos concretos a seguir que, por supuesto, no aseguran el éxito de esa conferencia si llega a producirse.

Por otro lado, no podemos dejar de subrayar que ni en la Declaración Final ni en la Resolución sobre Oriente Medio y la creación de una ZLAN en esa zona, se hace mención directa alguna a Irán. Es más, a pesar de reconocer que los incumplimientos reiterados del TNP socavan el régimen actual de no proliferación nuclear, el texto se limita a subrayar que las respuestas a tales incumplimientos deben perseguirse siempre “por medios diplomáticos y de conformidad con la Carta de Naciones Unidas”. Mientras que respecto a Corea del Norte que, recordemos, ya no es parte del Tratado, si bien recibe una mención expresa, ésta se limita a urgirla para que se adhiera de nuevo al Tratado y, entre tanto, cumpla con los compromisos adquiridos en el marco de las negociaciones a seis bandas abiertas desde 2005.

Unos pronunciamientos que, en nuestra opinión, no contribuyen en modo alguno a reforzar la confianza de los Estados en la eficacia del régimen convencional establecido por el TNP con vistas a lograr el objetivo de la no proliferación nuclear.




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Por lo que se refiere, en fin, a los tratados internacionales cuya entrada en vigor está pendiente de la ratificación de las potencias nucleares, como es el caso del Tratado para la Prohibición Completa de Ensayos Nucleares, sólo se recoge el compromiso de éstas de “llevar a cabo con la mayor diligencia los pasos necesarios” para que la entrada en vigor de este instrumento convencional se produzca, así como de iniciar negociaciones en el marco de la Conferencia de Desarme dirigidas a la adopción de un tratado de prohibición de producción de material fisible.

Por su parte, en el aspecto fundamental de las medidas de salvaguardia, la mayoría de Estados pertenecientes al Movimiento de los No Alineados, mostraron sus reticencias durante la Conferencia a suscribir con la AIEA protocolos adicionales a los acuerdos de salvaguardia que establezcan un mecanismo reforzado de verificación y control, alegando la falta de avances en el cumplimiento por parte de los Estados nucleares de sus obligaciones en materia de desarme, y reteniendo la posibilidad de avanzar en sus capacidades nucleares en un futuro más o menos próximo.

6. A MODO DE BALANCE

A tenor de estas luces y sombras, y llegado el momento del balance, podría concluir mi intervención señalando que, a pesar de sus lagunas y evidentes carencias, ante el reto de reforzar el régimen de no proliferación nuclear contenido en el TNP y hacerlo sobre la base del consenso y preservando su carácter multilateral, la Conferencia de 2010 no sólo ha sacado al TNP del estado crítico en que lo dejó la Conferencia de 2005 sino que, en cierta medida lo ha reforzado.

No obstante, he reconocer que me resultaría difícil afirmar que con ello se encuentra ya preparado para resistir los formidables desafíos que el panorama nuclear actual presenta en los albores del siglo XXI.

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Elena del Mar García Rico

Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Málaga

“LAS ARMAS NUCLEARES Y ESTADOS UNIDOS: ¿CORREN NUEVOS TIEMPOS?”


Mª José Cervell Hortal

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MESA REDONDA

“LAS ARMAS NUCLEARES Y ESTADOS UNIDOS:

¿CORREN NUEVOS TIEMPOS?”

Mª JOSÉ CERVELL HORTAL

El 6 de abril de 2010 el Gobierno estadounidense hacía pública la Revisión de la Postura Nuclear (Nuclear Posture Review, NPR1), documento en el que se determinan y describen las estrategias, la política y las capacidades de Estados Unidos en el plano nuclear para los próximos años. Era, además, la materialización definitiva del compromiso que un año antes (mayo de 2009) había adquirido el Presidente estadounidense en el marco de una cumbre entre Estados Unidos y la Unión Europea celebrada en Praga en la que prometió luchar por “la paz y la seguridad de un mundo sin armas nucleares”2. En el comunicado por el que se le dio a conocer, el Sr. Barack Obama declaró que la Administración estadounidense daba así un importante paso hacia la reducción del papel de las armas nucleares en la estrategia de seguridad de su país3.

La NPR de 2010, que sustituía a la de 2002 elaborada bajo el Gobierno de G. W. Bush4, se completaría con lo que mes y medio después, el 27 de mayo, establecía la Estrategia de Seguridad Nacional (National Security Strategy, NSS 2010)5.

La NPR incorpora cinco objetivos principales, títulos además de los principales apartados de los que consta (p. iii), que intentan la difícil tarea de aunar el cumplimiento del compromiso contraído en Praga y los intereses de seguridad estadounidenses: 1) prevención de la proliferación nuclear y el terrorismo nuclear, 2) reducción del papel de las armas nucleares de Estados Unidos en la estrategia de

1Disponible en www.defense.gov/npr.

2Http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-By-President-Barack-Obama-In-Prague-As-

Delivered/ 3“Statement by the President Barack Obama on the Release of Nuclear Posture Review”, 6 de abril de

2010, disponible en http://www.whitehouse.gov/the-press-office/statement-president-barack-obama-release-nuclear-posture-review 4Un resumen de la Nuclear Posture Review de 8 de enero de 2002, en:

http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/npr.htm 5Disponible en:

http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. No suele ser habitual que una sub-estrategia (la NPR en este caso) se adelante a una Estrategia general (la NSS 2010), pero puede que a ello obligaran las agendas de otros actores implicados en la cuestión nuclear (en abril Washington sería la anfitriona de la Cumbre de Seguridad Nuclear y resultaba conveniente que estos documentos se publicaran lo antes posible). La NSS de 2010, que nace en un momento, como ella misma proclama en sus primeras líneas de “cambios radicales”, pretende dar a conocer, como corresponde a un documento de esta naturaleza, los objetivos políticos de la presidencia del Gobierno estadounidense y la estructura, contenido y orientación de la seguridad nacional en los próximos años.




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seguridad nuclear, 3) mantenimiento de la disuasión y la estabilidad estratégica con niveles de fuerzas nucleares reducidas, 4) ampliación de la disuasión regional y refuerzo de las relaciones con los aliados y socios estadounidenses y 5) mantenimiento de un arsenal nuclear estable, seguro y efectivo.

Por su parte, la NSS 2010 destaca desde sus primeras páginas entre las amenazas que se ciernen sobre el mundo actual el terrorismo y las armas de destrucción masiva, pero sobre todo estas, al reconocer que “el peligro mayor para la población americana y la seguridad global aún proviene de las armas de destrucción masiva, especialmente las nucleares”6. Este documento, por tanto, aunque se encarga de muchas otras cuestiones (uso de la fuerza, relación con otros Estados, seguridad cibernética, ciencia, educación, innovación, democracia,…) incluye entre sus objetivos7 algunos directamente relacionados con la cuestión nuclear que obligan a que también a él se haga referencia:

- Compromiso para la consecución de un mundo sin armas nucleares.

- Refuerzo del TNP.

- Negociaciones con Irán y Corea del Norte en materia nuclear8.

- Mejorar la seguridad de los materiales nucleares, así como de los arsenales que almacenen estas armas.

- Apoyo a la energía nuclear pacífica.

El compromiso de la consecución de un mundo libre de armas nucleares y la publicación de la NPR y la NSS se anunciaron, en definitiva, como la máxima expresión del giro que Estados Unidos, bajo la Administración demócrata, había dado a su política exterior y como el principio del fin del arma nuclear. Determinar, analizando de manera cuidadosa los documentos mencionados, si efectivamente así puede considerarse, será la labor que centrará las páginas siguientes.

1. PREVENIR LA PROLIFERACIÓN NUCLEAR

La NPR reconoce (p. iv) que “la amenaza de una guerra nuclear global es ahora más remota” que hace algunos años, pero que al mismo tiempo “el riesgo de ataques nucleares se ha incrementado”, a consecuencia de la aparición de nuevos actores, especialmente Estados que acumulan armamento nuclear de forma descontrolada y sin supervisión internacional y grupos terroristas.

6 NSS 2010, doc. cit, p. 1. Véanse también las pp. 28 y ss. Sobre las dos estrategias, CERVELL HORTAL,

Mª. J.: “Las nuevas estrategias, nuclear y de seguridad, de Estados Unidos”, Anuario Español de Derecho Internacional, vol. 26, 2010, en prensa. Sobre la nuclear, GUTIÉRREZ ESPADA, C. y CERVELL HORTAL, Mª. J.: “La nueva estrategia nuclear estadounidense: ¿un futuro libre de armas nucleares?”, REDI, vol. LXII, 2010, 1, pp. 291-299. Véase, asimismo, ARTEAGA, F.: “La Estrategia de Seguridad Nacional del presidente Obama”, Análisis del Real Instituto Elcano 77/2010, pp. 13-15 7 NSS 2010, doc. cit., pp. 23-24.

8 En concreto, se pretende la desnuclearización de la península de Corea e impedir que Irán desarrolle el

arma nuclear, a cambio de mejorar la integración política y económica de estos dos Estados en la comunidad internacional.




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Una de las vías por las que el documento se enfrenta a esos nuevos riesgos es la del apoyo firme y decidido al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de 1968. Este instrumento, nacido en una época que poco tiene ya que ver con la actual, ha sido pese a las críticas que ha generado el único hasta la fecha que ha permitido garantizar cierta estabilidad y limitar la proliferación nuclear.

Estados Unidos se compromete, según recogen formalmente la NPR y la NSS de 2010, a renunciar al empleo de armas nucleares (o a amenazar con emplearlas) contra Estados que sean parte en el TNP y que cumplan, además, con las obligaciones que éste establece9.

Durante las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial la respuesta nuclear se había previsto no sólo para ataques de idéntica naturaleza, sino incluso para responder a un ataque convencional a gran escala que la Unión Soviética llevara a cabo en territorio europeo, pero lo cierto es que con el fin de la Guerra Fría y, en concreto, en la Conferencia de Revisión y Ampliación del TNP de 1995, Estados Unidos y los otros cuatro Estados oficialmente nucleares (Reino Unido, China, Francia y Rusia) brindaron el primer apoyo público y decidido al texto, al garantizar públicamente el no empleo de armas nucleares contra los Estados no nucleares que formaran parte de ese tratado salvo en caso de invasión o ataque contra ellos, sus territorios, fuerzas armadas o aliados, o sobre un Estado con el que tuvieran un acuerdo de seguridad10.

La NPR de 2010 parece a priori tener muchos puntos en común con estas declaraciones de hace 15 años, pero mientras estas dejaban abiertas muchas más posibilidades de empleo de armas nucleares (el uso del arma nuclear se barajaba en caso de cualquier ataque o invasión contra los Estados nucleares, sus territorios, fuerzas armadas o aliados)11, en 2010 se observa una contención generalizada respecto del mismo.

Con los sucesos del 11-S (2001) muy recientes en el tiempo y la mente puesta en la amenaza terrorista y en algunos Estados a los que Estados Unidos había incluido en su 9 NPR, doc. cit., p. 15 y NSS 2010, doc. cit., p. 23. En mayo de 2010 tenía lugar la última conferencia de

revisión del TNP (el tratado exige celebrarlas cada cinco años). En la Declaración final (doc. NPT/CONF.2010/50), las cinco potencias se comprometieron a acelerar el proceso de desarme y se convocaba a las partes del Tratado a una nueva reunión en 2012 con el fin de crear una zona libre de armas nucleares en Oriente Próximo. La Conferencia, aunque de éxito un tanto limitado, resultó en comparación con la anteriormente celebrada (2005) un avance considerable y la labor diplomática de Estados Unidos tuvo mucho que ver al respecto. Sobre la cuestión, FERNÁNDEZ SOLA, N.: “Una respuesta multilateral a la proliferación nuclear: las perspectivas de la Conferencia de revisión de 2010 del Tratado de No Proliferación Nuclear”, Anuario Español de Derecho Internacional, nº XXV, 2009, pp. 319-345 y AGUIRRE DE CÁRCER, M.: “La Conferencia de Examen del TNP”, ARI 81/2010, Real Instituto Elcano, 5 de mayo de 2010. 10

Declaraciones de 5 y 6 de abril de 1995 (A/50/153, S/1995/263 de 6 de abril de 1995 y S/1995/261, S/1995/262, S/1995/264 y S/1995/265), a las que el propio Consejo de Seguridad, en su res. 984/1995, de 11 de abril aludió. 11

De hecho, el armamento nuclear pasó a ser la primera opción a tener en cuenta ante un posible ataque químico o biológico, sobre todo desde Estados Unidos ratificó los Tratados que le impedían conservar este tipo de armamento (Convención sobre Armas Biológicas de 1972 y Convención sobre Armas Químicas de 1993) y, por tanto, responder con él.




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lista negra12, la Estrategia de Seguridad estadounidense de 2002 y, posteriormente, la de 2006, que conservó gran parte de la esencia de la primera, aprobadas ambas bajo la administración de G. W. Bush confirmaron que la respuesta nuclear era viable no sólo ante un ataque de igual naturaleza, sino también ante uno de origen químico o biológico perpetrado por un Estado o por grupos terroristas13. Es más, la Revisión de la Postura Nuclear aprobada en 200214 aceptó expresamente, en la línea de la Estrategia de Seguridad Nacional, el empleo de armas nucleares por razones políticas y militares. La declaración de 1995 de no primer empleo fue sustituida por tanto por estos documentos, que ahora no se ocupaban sólo de ataques que emanaran de otros Estados sino también de grupos terroristas, en el marco además de la debatida figura de la legítima defensa preventiva15.

En 2010, la NPR parece a priori introducir importantes elementos de cambio: la respuesta nuclear no ocupa el papel relevante que como mecanismo de defensa ante ataques previos le habían reservado las anteriores estrategias. Ahora, ante un ataque químico o biológico se opta por lo que se denomina respuesta convencional devastadora16, en el entendido de que el Gobierno estadounidense cuenta con suficientes defensas antimisiles y capacidades convencionales para reaccionar ante un ataque de estas características sin tener que recurrir a una respuesta nuclear.

Pero una segunda lectura obliga a matizar ciertos aspectos de lo afirmado: Estados Unidos se reserva (p. 16) el derecho a replantearse esta garantía de respuesta nuclear si las circunstancias lo aconsejan en caso de sufrir un ataque biológico, dado el potencial de destrucción de estas armas. No se mencionan, a diferencia de las dos

12

Rogue states, caracterizados como los que tratan cruelmente a su propia población, incumplen sus obligaciones internacionales y acumulan armas nucleares para amenazar a otros Estados, de acuerdo con la National Security Strategy, September 2002, pp. 13-14. 13

NSS 2002, pp. 14 y 15. 14

Un resumen de la misma, en http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/npr.htm 15

La NSS de 2002 defendía esta figura como protección ante los ataques terroristas (p. 6) buscando además cierto apoyo para ello en el Derecho Internacional, pues argumentaba que éste reconocía que los Estados no necesitan sufrir un ataque antes de tomar acciones para defenderse si hay peligro de un ataque inminente. Esta justificación le valió para argumentar a continuación la necesidad de reconfigurar el concepto de ataque inminente, necesario por la existencia de rogue states y terroristas que emplearían armas de destrucción masiva contra territorio estadounidense. Para prevenirlo, se afirmaba, “Estados Unidos actuará, de ser necesario, de manera preventiva” (p. 15). La Estrategia de 2006 reforzó la figura y reafirmó que de ser necesario “no se excluye el uso de la fuerza antes de que tenga lugar el ataque, incluso si no existe certeza del lugar y tiempo” del mismo (p. 23). En 2006 se asumían, por tanto, sin más justificaciones y como algo consolidado, los ataques preventivos. Si la de 2002 había hecho ciertos esfuerzos por enmarcarla en el Derecho Internacional, optando por una terminología más aceptada, la de peligro inminente, en la que enmarcar acciones preventivas resultaba más factible (aunque que una lectura más en profundidad del documento terminara convenciendo al lector de que, en realidad, la legítima defensa preventiva defendida era una reacción ante algo más que la inminencia de un ataque), la de 2006 ni siquiera se molestó en buscar esa justificación (sobre las dos estrategias y su concepción de legítima defensa preventiva, véase BERMEJO GARCÍA, R., “Guerra y paz [el palo y la zanahoria] en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de marzo de 2006”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. LVIII, 1, 2006, pp. 574-581 y GRAY, C., “The Bush Doctrine revisited: the 2006 National Security Strategy of the USA”, Chinese Journal of International Law, vol. 5, nº 3, 2006, pp. 555-578). 16

NPR 2010, p. 16.




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estrategias anteriores, a las armas químicas17, dando seguramente por hecho (y quizás aventurándose demasiado) que su empleo y posesión están más controlados gracias a la práctica universalidad de la Convención sobre Armas Químicas de 1993 (CAQ)18. De esta manera, en realidad, el único avance de la estrategia se ha producido en el campo de las armas biológicas, las únicas a las que se supone capacidad para poner en peligro la seguridad estadounidense, por no haber obtenido la Convención de 1972 que las prohíbe el éxito de la CAQ en lo que se refiere a verificación.

La preocupación por las armas biológicas es, por tanto, evidente, tanto en la NPR como en la NSS y, sin embargo, aún saben a poco los esfuerzos del Gobierno estadounidense por desbloquear la parálisis que respecto de la restricción de estas existente desde hace años: Estados Unidos sigue negándose a establecer un régimen de verificación similar al existente para las armas químicas y así lo reflejaba la declaración hecha por este Gobierno en la reunión anual de los Estados Parte en la Convención sobre Armas Biológicas19, con lo que en este punto la Administración Obama coincide totalmente con la anterior20. Es cierto que en noviembre de 2009 se aprobaba una Estrategia Nacional para contrarrestar las amenazas biológicas21, pero optó por centrarse en la prevención de ataques biológicos llevados a cabo por terroristas o en responder a pandemias originadas por agentes de este tipo y originadas de manera natural o intencionada.

De esta manera, un análisis más detallado de la NSS y la NPR de 2010 demuestra que la ruptura con sus predecesoras no es tanta como la anunciada, puesto que en realidad sólo se renuncia a las armas nucleares como respuesta ante ataques químicos, pero también es cierto que del lenguaje empleado se observa un recelo a recurrir al arma nuclear y una primacía de la respuesta convencional no presentes en las de 2002 y 2006.

Los Estados no partes en el TNP que posean armas nucleares o los que, pese a serlo, no cumplan sus obligaciones de no proliferación no se verán beneficiados por esta política de respuesta no nuclear, con lo que estas armas podrán ser empleadas contra ataques de cualquier tipo (convencionales, químicos o biológicos) que provinieran de tales sujetos. Pese a todo, se afirma que incluso respecto de éstos pervive el compromiso de

17

Ni en este punto ni en otros de este documento o de la NSS. La NSS 2010 (p. 24) dedica un apartado a responder a los ataques biológicos, pero como la NPR se había encargado ya de la respuesta militar a ese ataque, la NSS se centra más bien en reforzar la seguridad de los materiales biológicos y en cómo reaccionar en caso de producirse una crisis de esta naturaleza. 18

A 21 de mayo de 2009 (última fecha disponible en la web de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (ww.opcw.org), 188 Estados son parte en la Convención, 2 (Israel y Myanmar) la han firmado pero no ratificado y sólo 5 no han hecho ni lo uno ni lo otro (Angola, Corea del Norte, Egipto, Somalia y Siria). Las cifras la consolidan como uno de los mayores éxitos en materia de desarme. Al respecto, CERVELL HORTAL, Mª. J.: El Derecho Internacional y las armas químicas, Ministerio de Defensa, 2005. 19

La prensa lo recogía el 9 de diciembre de 2009, www.nytimes.com 20

El Presidente Bush se había negado a participar en el protocolo de verificación que se estaba negociando a la CAB (http://www.armscontrol.org/subject/16/date) 21

Http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf




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utilizar las armas nucleares sólo “en circunstancias extremas para defender los intereses vitales de los Estados Unidos o sus aliados”22.

Aun sin nombrarlos de manera expresa, resulta claro que los excluidos del compromiso de no atacar con armas nucleares son Irán y Corea del Norte, pero si alguna duda quedaba23 el Secretario de Defensa, Robert M. Gates la despejó a la hora de presentar la NPR: “hay un mensaje para Irán y Corea del Norte”24, afirmaba, y las referencias a ambos son, en efecto, continuas.

A ambos Estados se acusa expresamente de haber violado sus obligaciones de no proliferación, desafiar las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, buscar la capacidad de lanzamiento de misiles y resistirse a los esfuerzos internacionales que se han desplegado en numerosas ocasiones para intentar solventar las crisis que crearon, y el propio documento lo refleja25. Desde la retirada de Corea del Norte del TNP en 2003, ejercer una labor adecuada de control de su capacidad nuclear ha sido una tarea prácticamente imposible y los ensayos llevados a cabo en 2006 (un año después de que Pyongyang anunciara formalmente la posesión de este armamento) y en 2009 (de mayor entidad y de carácter subterráneo esta vez) han contribuido a aumentar las tensiones sin que las peticiones, sanciones de los Estados y del Consejo de Seguridad (corte de suministros de tanques, barcos, misiles, helicópteros,…) hayan servido de nada26.

La postura de Irán no ha sido más dócil, pese a que formalmente sigue siendo parte en el TNP. Acusado de iniciar acciones para fabricar el arma nuclear desde 200227, en el marco de una coyuntura política e ideológica proclive (Mahmud Ahmadi-Nejad, jefe del Gobierno desde agosto de 2005 y de posturas claramente extremistas, ha propiciado una política claramente antiamericana y ha defendido el derecho iraní de acceder a la energía nuclear con fines pacíficos), se refugia en el artículo IV del TNP para proclamar su derecho a desarrollar programas nucleares pacíficos, pero los procesos de fabricación de uranio enriquecido llevados a cabo en su territorio han despertado un recelo aparentemente bien fundado. De poco han servido también en este caso las amenazas del Consejo de Seguridad y tras la resolución 1696 (2006), en la que el Consejo expresaba su preocupación ante las serias dudas de la AIEA acerca del

22

P. 16. Y no puedo evitar que venga a mi mente lo afirmado en su día por el Tribunal Internacional de Justicia en la Opinión Consultiva sobre la legalidad de la amenaza o el empleo de las armas nucleares (1996), en la que pese a declarar la clara conculcación de las normas del Derecho Internacional Humanitario por las armas nucleares reconoció sus serias dudas a declarar su ilicitud en “circunstancias extremadas de legítima defensa en las que corriera peligro la propia supervivencia del Estados” (CIJ Recueil 1996, párr. 105.2. E). 23

Vid. p. 23 de la NSS 2010. 24

Véase la prensa de 6 de abril de 2010. 25

NPR, p. iv. 26

La resolución 1874 (2009) del Consejo de Seguridad exigía a Corea el retorno al TNP y las salvaguardias de la AIEA. Como refleja el último Informe del Director General de la Agencia sobre aplicación e salvaguardias en la República Popular Democrática de Corea, ninguna se ha hecho desde 2001 (doc. GOV/2010/45-GC (54)12, 3 de septiembre de 2010. 27

Véase BERMEJO GARCIA, R. y GUTIÉRREZ ESPADA, C., “El programa nuclear iraní en el ojo del huracán”, Revista Española de Derecho Internacional, LVII, 2005, núm. 1, pp. 105-119.




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cumplimiento por el Gobierno iraní del TNP, otras se encargaron de imponer sanciones que a ningún puerto han llegado28.

Los últimos informes de la AIEA29 son claros: Irán no está prestando la cooperación debida y no está cumpliendo con las resoluciones de la Junta de Gobernadores de la AIEA ni las del Consejo de Seguridad, lo que induce a pensar que su programa nuclear tiene realmente una dimensión militar. En mayo de 2010, Francia, Estados Unidos y Reino Unido empezaron a promover la imposición de una nueva ronda de sanciones (la cuarta ya) aún más duras, intentando convencer a Rusia y China, los permanentes más reacios por sus relaciones con el régimen iraní. El 9 de junio de 2010, el Consejo de Seguridad adoptó finalmente una resolución en la que se dispone un nuevo paquete de sanciones contra Irán por la falta de cooperación de ese país para demostrar el carácter pacífico de su programa nuclear. El texto fue aprobado por 12 votos a favor, la abstención de Líbano y los votos en contra de Brasil y Turquía y en él se incluyen por primera vez restricciones para la venta a ese país de armas convencionales como tanques, helicópteros y sistemas de cohetes, y se autoriza a todos los Estados a inspeccionar las embarcaciones y aviones iraníes de los que tengan suficientes sospechas de que puedan transportar materiales relacionados con la industria nuclear. Se refuerza igualmente el control de las actividades financieras y bancarias del país y se aprueba el congelamiento de activos de entidades sospechosas de tener relación con las actividades no declaradas desprograma nuclear. También se amplia una lista negra de empresas iraníes a las que se les prohíbe inversiones en el exterior y veda el vínculo de compañías iraníes en actividades relacionadas con la producción de uranio y la fabricación de misiles balísticos con capacidad de llevar cabezas nucleares. Además, el documento impone restricciones de viaje a individuos vinculados con las empresas incluidas en la lista, entre otras medidas30.

A principios de diciembre de 2010 Irán declaraba que era capaz de producir de manera autosuficiente polvo de uranio, lo que demuestra que sigue acercándose a la producción de armas nucleares sin tener que depender ahora para ello de materias primas importadas31. Con este panorama de fondo, poco éxito puede augurarse a la reanudación del diálogo sobre el programa nuclear iraní con el grupo 5+1 (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y Alemania) prevista para diciembre de 2010 (cuando estas páginas se escriben).

2. LUCHAR CONTRA EL TERRORISMO

Tanto la NPR como la NSS califican los ataques con armas de destrucción masiva por parte de grupos terroristas como los de “mayor y más inmediato peligro” a las que se enfrenta el pueblo americano, ante las más que contrastadas evidencias de que Al Qaeda y sus aliados pretenden hacerse con armas nucleares32. La respuesta a estas 28

Resolución 1737 (2007), 1747 (2007), 1803 (2008), 1835 (2008). 29

Véase, por ejemplo, el de 6 de septiembre de 2010 (doc. IAEA GOV/2010/46, 6 September 2010, sobre todo, párrs. 1 y 43 y ss). 30

S/RES/1929 (2010). 31

Véase la prensa de 5 de diciembre de 2010 32

NPR, p. iv y NSS, p. 23.




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amenazas es, sin embargo, más sosegada que en las Estrategias de Seguridad Nacional de 2002 y 2006. De hecho, la de 2002 defendía la legítima defensa preventiva como protección ante los ataques terroristas33 con el argumento de que el propio Derecho Internacional reconocía que los Estados pueden actuar de esta manera ante ataques inminentes. La de 2006 recogía de nuevo la figura, reforzándola incluso, pues la contemplaba cuando no existiera “certeza del lugar y tiempo del ataque”34.

La Estrategia de 2010 no reniega del uso de la fuerza, necesario “para defender nuestro país y nuestros aliados o salvaguardar la paz y la seguridad”, pero se muestra en general mucho más moderada a la hora de recurrir a ella35. Esta filosofía también se ha visto reflejada a la hora de responder ante los ataques terroristas con armas de destrucción masiva, pues la legítima defensa preventiva desaparece del primer plano para ser sustituida por los esfuerzos que se pretenden hacer en el aspecto de la prevención, haciendo todo lo posible para que los materiales nucleares caigan en manos de los terroristas o circulen libremente en el mercado negro. Los controles estrictos en el comercio serán, sin duda, la mejor solución para lograrlo.

En esta línea, la mejora del control de las exportaciones y de las fronteras, las restricciones en la transferencia de materiales de doble uso, las ayudas a los Estados que se propongan mejorar controles y las inspecciones transfronterizas36 son algunas de las propuestas, muchas de ellas ensayadas ya, que el documento pone sobre la mesa. Destaca sobre todo el ánimo en llevar a cabo estas medidas de control en el marco de las resoluciones del Consejo de Seguridad que sobre la materia existen y que ahora se ven reforzadas con este apoyo explícito estadounidense.

No será necesario empezar de cero. La resolución 1540 del Consejo de Seguridad, de 5 de noviembre de 200437 fue la primera en encarar de manera directa el peligro de las armas de destrucción masiva en manos de agentes no estatales y grupos terroristas (definido por la propia resolución como “persona física o entidad que no actúa bajo la autoridad legítima de un Estado en la ejecución de actividades comprendidas en el ámbito de la presente resolución”), proponiendo actuar contra el tráfico ilícito de este armamento, los sistemas vectores y materiales conexos y estableciendo obligaciones para que todos los Estados establezcan controles internos para evitar la proliferación

33

“América actuará contra esas amenazas emergentes antes de que se completen (...), Al tiempo que reconocemos que nuestra mejor defensa es una buena ofensa, estamos ampliando la seguridad interior de América para protegernos y rechazar los ataques” (p. 6). 34

NSS 2006, p. 23: “De ser necesario necesario (…), bajo los consolidados principios de la legítima defensa, no excluimos el uso de la fuerza antes de que tenga lugar el ataque”. 35

Lo que no significa, ni mucho menos, que renuncie a ella tanto como algunos se apresuraron a afirmar (al respecto, GUTIÉRREZ ESPADA, C. y CERVELL HORTAL, Mª. J.: “La nueva estrategia nuclear …”, óp. cit., y CERVELL HORTAL, Mª. J.: “Las nuevas estrategias, nuclear y de seguridad, de…”, óp. cit.). Ciertamente, el texto de 2010 afirma ““los Estados Unidos deben reservarse el derecho a actuar unilateralmente si es necesario para defender a nuestra nación y nuestros intereses, aunque intentaremos también (“yet we will also seek…”) *repárese, “intentaremos”+ adherirnos a los parámetros que rigen el uso de la fuerza” (NSS 2010, p. 22). 36

NPR, óp. cit., p, 10 37

Al respecto, DATAN, M.: “Security Council Resolution 1540. WMD and non-state trafficking”, Disarmament Diplomacy, vol. 79, April-May 2005, http://www.acronym.org/dd/dd79/79md.htm




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de estas armas. El Comité que crea (Comité 1540)38 para verificar el cumplimiento de la resolución ya admitió en en su segundo Informe39 que la total aplicación de la resolución llevaría tiempo, y el dispar cumplimiento de los Estados en la entrega de los Informes a los que están obligados así lo ha demostrado, pero al menos se está iniciando una concienciación sobre una cuestión hasta esa fecha fuera de control, y el apoyo estadounidense puede ser crucial en este aspecto.

Esta resolución encuentra un excelente aliado en otra, la 1887 (2009), del Consejo de Seguridad, de 24 de septiembre, que contempla varias medidas para mejorar y reforzar el TNP y la AIEA, en especial para proteger los materiales nucleares vulnerables. Lograr una aplicación satisfactoria de la misma es otro de objetivos que se fija la NSS 201040.

Fuera del ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, Estados Unidos ha liderado en los últimos años algunas iniciativas en el ámbito nuclear que no deben ser obviadas, pues pueden resultar un complemento óptimo a las anteriormente mencionadas. La Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, propuesta por G. W. Bush el 31 de mayo de 2003, permite a los Estados que la secundan detener e inspeccionar los vehículos, barcos o aviones sospechosos de transportar armas de destrucción masiva, tan pronto entren en el territorio de alguno de ellos41. La NPR pretende convertirla en una institución internacional permanente (p. 10) y consolidar así de manera definitiva este proyecto al que ya se han unido más de noventa Estados42.

Por otro lado, la Iniciativa Global para combatir el Terrorismo Nuclear43, auspiciada por los presidentes Bush y Putin en la cumbre de julio de 2006 celebrada en San Petersburgo44 y que cuenta ya con 82 Estados, pretende aunar la experiencia de ambos Estados en no proliferación y lucha contra el terrorismo.

Estados Unidos tuvo ocasión de demostrar su compromiso en estas cuestiones cuando acogió, pocos días después de hacer pública la NPR (12 y 13 de abril de 2010), la 38

Http://www.un.org/sc/1540/ 39

Doc. S/2008/493, de 30 de julio, p. 3. El Tercer Informe se hará público en abril de 2011. Un resumen de las últimas actividades llevadas a cabo conforme a la resolución (fecha de 15 de noviembre de 2010), en http://www.un.org/sc/1540/docs/chairbriefings/statement.chair.sc.15nov10.pdf 40

NSS 2010, óp. cit., p. 11 41

WEINER, T.: “Proliferation Security Initiative to stem flow of WMD material”, Center for Nonproliferation Studies, 16 July 2003, http://cns.miis.edu/pubs/week/030716.htm y BOESE, W.: “The Proliferation Security Initiative: an interview with John Bolton”, Arms Control Today, December 2003, http://www.armscontrol.org/act/2003_12/PSI.asp; también http://www.armscontrol.org/factsheets/PSI/asp y la información oficial de Estados Unidos (http://www.state.gov/t/np/rls/other/46858.htm 42

99, de hecho, según consta en la página web del Departamento de Estado estadounidense que la recoge (http://www.state.gov/t/isn/c27732.htm ). Con todo, 5 Estados decisivos no lo apoyan (India, Pakistán, Malasia, Indonesia y China). Al respecto, SORRILLO, E.: “Obama’s Nuclear Security Summit and the International Non-Proliferation Regime, ISPI Policy Brief, nº 163, octubre 2009, disponible en http://www.ispionline.it/it/documents/PB_163_2009.pdf) 43

Más información en http://www.state.gov/t/isn/c18406.htm. 44

Detalles al respecto, en http://www.ispionline.it/it/documents/PB_163_2009.pdf




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Cumbre de Seguridad Nuclear por la que 47 Estados, representantes de la ONU, la AIEA y la UE intentaron buscar formas de reforzar la cooperación internacional para prevenir el terrorismo nuclear, proteger los materiales de esta naturaleza y evitar su tráfico ilícito45. De hecho, ya son varias las propuestas concretas en lo que se refiere a la reducción de la disponibilidad de uranio y plutonio enriquecidos46. Un mes más tarde (28 de mayo), Estados Unidos era uno de los Estados que en la Conferencia de Revisión del TNP aprobaban un Plan de Acción para destruir esas armas47.

3. COMPROMISO CON EL DESARME Y EL CONTROL DEL ARMAMENTO NUCLEAR

El éxito en conseguir la no proliferación plena precisa además de esfuerzos en otros ámbitos, directamente relacionados con tratados (o borradores) de desarme y control de armamento por los que Estados Unidos parece ahora apostar de manera decidida:

Un nuevo START (Strategic Arms Reduction Treaty) se firmó en abril de 2010 entre Estados Unidos y Rusia48 para sustituir al START I de 1991 (expirado en diciembre de 2009). Sin embargo, su entrada en vigor, que permitirá la eliminación en siete años de un 30% de los arsenales nucleares que aún cobijan el 90% de las armas nucleares totales, es aún a día de hoy (diciembre de 2010) una incógnita: el Senado estadounidense, reacio a ratificarlo, presentó más de treinta enmiendas al texto, lo que a su vez provocó que la Duma rusa se replanteara su decisión49. Pese a que las dos partes han declarado estar haciendo todo lo posible para salvar estos problemas, parece que no va a ser tarea fácil.

- La ratificación estadounidense del Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares (que sí firmó en 199650) está en el aire, aunque la NPR parece indicar que Estados Unidos terminará siendo parte (pp. vii, xiv y 13).

- También se ha comprometido la NPR a iniciar las negociaciones para la firma de un Tratado para la prohibición de la producción de material fisionable (esto es, uranio altamente enriquecido o plutonio)51. Existe, de hecho, un comité convocado desde 1998 (aunque nombrado formalmente en 2006) por la Conferencia de Desarme para acordar su contenido, pero hasta la fecha no se ha logrado avance alguno, en gran parte por las reticencias de la anterior Administración estadounidense, que consideraba imposible el establecimiento de un sistema de verificación eficaz.

45

Http://www.state.gov/nuclearsummit. La AIEA, la UE y la Interpol participan en la Iniciativa. Al igual que la Iniciativa de Proliferación Nuclear, no se trata de un mecanismo institucional, pero ha logrado que Estados reacios a participar en aquella (China, India, Pakistán ) sí lo hagan en esta. 46

Información del Bureau of International Information Programs, US Department of State, www.america.gov. El comunicado final de la Cumbre puede consultarse en: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/communiqu-washington-nuclear-security-summit 47

Centro de Noticias ONU, 8 de junio de 2010. 48

Disponible en http://www.whitehouse.gov/blog/2010/04/08/new-start-treaty-and-protocol 49

Noticia publicada el 4 de noviembre de 2010 (http://rt.com/politics/start-treaty-ratification-duma/) 50

Http://www.ctbto.org/ 51

P. 13.




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Las tres iniciativas marcan una nueva era en lo que a estos tratados se refiere sobre todo porque la Administración Republicana del Presidente Bush era claramente contraria a los mismos, como la retirada estadounidense del Tratado ABM o la resistencia feroz al Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares se encargaron de demostrar.

4. CONCLUSIONES

Creer que Estados Unidos ha dado un giro radical en la concepción de las armas nucleares como elemento de seguridad sería exagerado, pero sí se observa que se han marcado algunas distancias con tiempos anteriores. Aunque ostentar el papel de potencia mundial le impide, y así lo reconoce, prescindir a día de hoy de este armamento, sobre todo mientras otros Estados y actores lo posean, al menos la apuesta por el desarme y por la prevención son constantes en la NPR y la NSS de 2010. La búsqueda de la cooperación con otros Estados para resolver crisis internacionales, el respeto de la legalidad internacional, el trabajo en el seno de organizaciones y foros internacionales son, a tenor de lo recogido por la NPR y la NSS, los nuevos motores de la política exterior estadounidense, con lo que estos parámetros serán también los que a priori y si se cumple lo prometido guíen la estrategia nuclear del país.

Destaca de manera especial en los dos documentos el refuerzo que se da al NPT. Las concesiones que la Estrategia hace a los Estados parte en el TNP que se muestren respetuosos con su articulado parecen buscar dos objetivos: uno, animar a los Estados que no lo hayan ratificado aún a hacerlo (p. 15) y dos, promover que quienes ya son parte lo cumplan adecuadamente. Con todo, no hay garantías de que esto sea acicate suficiente para quienes reniegan de él y de momento, ninguno de los dos Estados en el punto de mira parece haber cambiado de opinión: Irán insiste en desarrollar programas de energía nuclear que no hacen más que confirmar las sospechas de que es capaz de fabricar armas de este tipo y Corea del Norte sigue sin aceptar los acuerdos de salvaguardias y cambiar de opinión respecto del TNP52. Son, sin embargo, dos puntos negros que no pueden hacernos olvidar el resto de esfuerzos que Estados Unidos y otros Estados están intentando llevar a cabo ni los avances en la protección contra ataques terroristas nucleares que el control de estos materiales supondrá.

En realidad, una reflexión pausada sobre la NPR y la NSS de 2010 nos revela que los tiempos que corren para las armas nucleares no son estrictamente nuevos. Poder hablar de un mundo libre de estas armas no será fácil ni inmediato y ninguno de los dos documentos renuncia a su posesión por Estados Unidos, objetivo que sólo sería posible si se dieran las condiciones que la propia Casa Blanca enumera en la NPR (p. xv): paralización de la proliferación de armas nucleares, transparencia en los programas y capacidades de los Estados involucrados en cuestiones nucleares, mejor de los métodos de verificación y tecnologías capaces de detectar violaciones de obligaciones de desarme, medidas rotundas de cumplimiento y creíbles para paralizar esas violaciones y resolución de conflictos regionales que pudieran ocasionar el interés

52

Sus demostraciones de fuerza en los últimos tiempos contra su vecino del sur no contribuyen, además, a mejorar las relaciones con el resto de Estados.




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de Estados rivales en la adquisición de armas nucleares. Son condiciones que, como ella misma afirma, “no existen hoy”. No son nuevos tiempos, no, pero sí más esperanzadores. El mero hecho de que la mayor potencia nuclear del Planeta se haya comprometido a trabajar seriamente para la erradicación de las armas nucleares ya es un buen síntoma. Lo lamentable es que no todos los Estados de la sociedad internacional muestren la misma buena intención. Lo deseable, que este nuevo espíritu perdure en el Gobierno estadounidense durante muchos años, con independencia del partido que lo ocupe.

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Mª José Cervell Hortal

Profesora Contratada. Doctor Universidad de Murcia

III JORNADAS DEFENSA Y SEGURIDAD … · MESA REDONDA “EL RÉGIMEN DE NO ... Examen y Prórroga...

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