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DOCUMENTO

Fundamentación general del financiamiento a los Servicios Locales de Educación Pública

Proyecto de Ley que crea el Sistema de Educación Pública

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INTRODUCCIÓN El presente documento aborda diferentes aspectos referidos al financiamiento estimado para el futuro Sistema de Educación Pública, expresado en el Informe Financiero del proyecto de ley que lo crea. El foco principal de este documento es mostrar, de manera resumida, qué es lo que se busca financiar a través de los recursos señalados, y cómo dichos recursos permiten generar condiciones adecuadas para avanzar en calidad y equidad a través del Sistema que se crea. En primer lugar se entregan algunos antecedentes que, por un lado, justifican la existencia de la educación pública y su atención por parte del Estado; y que por otro lado explican la necesidad de superar el actual esquema municipalizado de administración educacional, partiendo de los principales elementos de diagnóstico que sobre dicho esquema el país ha acumulado. En segundo lugar se detalla el presupuesto del proyecto desglosado por cada uno de los 67 Servicios Locales, según región e indicando el número de municipios que cada Servicio abarcaría. Tercero, se precisan las funciones, trabajo y modelo organizacional de los Servicios Locales que tales presupuestos vienen a financiar, así como ejemplos ilustrativos de las estimaciones realizadas para su diseño. Por último, se presentan anexos asociados al tema, con foco en el trabajo en red como uno de los distintivos fundamentales del trabajo del futuro sistema. 1. ANTECEDENTES

1.1. Por qué el Estado debe esforzarse por asegurar el desarrollo y futuro de la

educación pública

Existen múltiples razones por las que los países más desarrollados del mundo valoran y fortalecen la educación que proveen sus Estados. Si Chile continúa por la senda de hacer de su educación pública un elemento residual en el contexto de nuestro sistema de provisión educacional mixta (i.e. provisión estatal y privada) pone en riesgo su propio desarrollo, lesionando su democracia y cohesión social como Nación. En el contexto de un sistema de provisión mixta como el nuestro, existen argumentos poderosos para que el país se comprometa a asegurar la existencia y proyección de un Sistema de Educación Pública que asegure, en todo el territorio y para todos los sectores, una oferta de provisión educacional administrada por el Estado, de carácter gratuito, inclusivo y de calidad. Entre tales razones podemos contar:

Dar cumplimiento al mandato constitucional que expresa el consenso social en

torno a la obligatoriedad de la educación desde el segundo nivel de transición de

educación parvularia hasta el final de la educación media, con total independencia

de la posición social o ubicación geográfica de cada cual. Por ello, el Estado tiene el

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deber de financiar y administrar un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso

y derecho a la educación de toda la población y en todo el territorio. El Estado no

puede obligar a los privados a cumplir dicho rol, por lo mismo, se trata de una

atribución privativa e irrenunciable.

Garantizar la existencia de proyectos educativos de carácter plural y laico y por

ende, no excluyentes ni particularistas. La educación pública es la única que tiene

el mandato y obligación expresa de hacerlo siempre.

Aportar a la democracia y a la cohesión social, por la vía de dar oportunidad de

convivir en un mismo espacio pedagógico y formativo a niños, niñas, jóvenes y

adultos de las más diversas condiciones y pensamientos, ayudando así a disminuir

la segmentación social.

Hacerse responsable por que los criterios de excelencia exigibles para el conjunto

del sistema educacional sean especialmente exigibles para la educación pública. La

educación pública debe ser un referente en la aplicación de la normativa y el

cumplimiento de los estándares que la sociedad, a través del Estado, establece,

fiscaliza y evalúa para todos los establecimientos educacionales, privados o

públicos.

Dotarse de las herramientas para destinar esfuerzos especiales y sistemáticos hacia

los grupos que más requieren reducir las desigualdades de origen o que demandan

ser atendidos de manera diferente. El jardín infantil, la escuela y el liceo públicos

deben asegurar, tanto el acceso como el acompañamiento a sus estudiantes,

buscando asegurarles trayectorias educativas a lo largo de la vida.

Garantizar la existencia de proyectos educativos que, junto con poseer un marco

común y componentes universales propios de la educación pública a nivel nacional,

se obligan a cobijar y promover las singularidades asociadas a cada territorio y

comunidad, así como dar cuenta de los procesos de multi e interculturalidad que

ocurren hoy en nuestra sociedad, en un marco de respeto e inclusión.

Promover la cooperación entre las personas y grupos, la formación ciudadana y el

reconocimiento de los Derechos Humanos como las bases de una convivencia

democrática y de la socialización de niños, niñas y jóvenes.

Tal como lo señala el Mensaje del proyecto de ley, la educación pública y el Sistema que se crea, tienen por misión construir los ambientes de aprendizaje necesarios para garantizar que todos sus estudiantes, sin distinciones de género, socioeconómicas o de cualquier tipo, tengan las oportunidades y recursos para desarrollar al máximo los conocimientos, talentos, habilidades, aptitudes y valores que les permitan, a cada uno, alcanzar su máximo desarrollo espiritual, ético, afectivo, intelectual y físico, en tanto personas y ciudadanos.

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1.2. La necesidad de superar el esquema municipalizado de administración

educacional Diversos estudios y análisis realizados en nuestro país, entre los que se destacan los informes de la OCDE sobre política educacional (2004), del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) y del Panel de Expertos para una Educación de Calidad (2011), han puesto de manifiesto el déficit de la actual institucionalidad de la educación pública, señalándolo como un problema mayor. Como lo muestra la evidencia internacional y nacional, la institucionalidad, y en especial los niveles intermedios de gestión educacional, son uno de los factores que incide en tener sistemas educacionales cuyo eje sea la calidad y la mejora permanente.1

1 Ver por ejemplo:

Chingos, M., G. J. Whitehurts y K. M. Lindquist. (2014). School Superintendents: Vital or Irrelevant? Brown Center on Education Policy at Brooking

Delannoy, F., Guzmán, M. (2009). Experiencias internacionales en gestión descentralizada de la educación pública. En: Marcel y Raczynski (ed.) La Asignatura Pendiente. Claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile. CIEPLAN, UQBAR, Chile.

Elmore, R. (2010). Mejorando la Escuela desde la Sala de Clases. Fundación Chile. 216 pp.

Fullan, M., Bertani, A., Quinn, J. (2004). New Lessons for Districtwide Reform. Effective leadership for change at the district level has 10 crucial components. Educational Leadership. Vol. 61, 7, p.42-46

Honig, M., Copland, M.A., Rainey, L., Lorton, J. & Newton, M. (2010) Central office transformation for district-wide teaching and learning improvement. Seattle: Center for Teaching and Policy, University of Washington.

Land, D. & S. Stringfield, (2005). Educational governance reforms: The uncertain role of local school boards in the United States, International Handbook of Educational Policy, 261-279

Lessard, C., Brassard, A. (2009). Education Governance in Canada: 1990-2003. Trends and Significance. AERA Conference

Land, D. (2002) “Local School Boards under Review. Their Role and effectiveness in relations to Students’ Academic Achievement”. Report N°56, Center for research on the Education of Students placed at Risk (CRESPAR), Johns Hopkins University.

Leithwood, K. (2010). Characteristics of school districts that are exceptionally successful in closing the achievement gap. Leadership and Policy in Schools. Vol.9. pp.245-291.

Leithwood, K. (2013) Strong Districts and Their Leadership. OISE University of Toronto.

Lorentzen, Ivan J., "The Relationship between School Board Governance Behaviours and Student Achievement" (2013). Theses, Dissertations, Professional Papers. Paper 1387.

Mc Iver, M. A. (2003) Bringing the district back in. The Role of the Central office in improving Instruction and Student Achievement”. Report 65, Center for Research on the Education of Students Placed all Risk (CRESPAR).

McKinsey & Company (2010) How the world’s most improved school systems keep getting better. 126 pp.

Román, M. (2008) El nivel intermedio del sistema educativo chileno: las escuelas públicas en un escenario de tensión y disputa. En S. Gvirtz (coord.), Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos. Un estudio de caso en la Argentina, Chile, Colombia y Perú (105-136). Buenos Aires, Argentina: Aique.

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En la actualidad la administración de la educación provista por el Estado está a cargo de los 345 municipios del país. Ella posee una gran heterogeneidad y evidentes deficiencias estructurales que afectan al conjunto del sistema. Tales falencias pueden resumirse en cuatro grupos:

1. Ausencia de horizontes de desarrollo y proyección de largo plazo, junto a una

excesiva influencia de los ciclos político-electorales locales

2. Baja rendición de cuentas y dilución de responsabilidades

3. Capacidades dispares e insuficientes a lo largo del territorio

4. Atomización y escala geográfica inadecuada

Hoy, la municipalización de la educación pública no está en condiciones de garantizar, de manera permanente y en todo el territorio, condiciones de gestión y de uso de recursos que aseguren la calidad, la mejora y el futuro de la educación pública chilena en el contexto de un sistema de provisión mixta. En efecto, estos diferentes grupos de problemas y factores inciden directa e indirectamente en la calidad de los aprendizajes y de la enseñanza que los establecimientos educacionales públicos son capaces de lograr. Lo anterior se relaciona con diferentes situaciones que pueden ser vistas como causas y/o efectos de los malos resultados del esquema municipalizado. Por ejemplo:

La Municipalización no tuvo como objetivo potenciar la educación pública como

parte de un sistema de provisión mixto. La imposición de la municipalización en los

años ‘80 ocurre en un contexto de descompromiso del Estado para con la

educación pública respecto de su importancia y roles específicos. Ya en 1988 el

94,5% de las municipalidades presentaba déficits financieros en su administración

educacional (cf. Espinoza y González, 1993).

Existe un distanciamiento de muchas familias chilenas respecto de la educación

municipalizada y una evidente caída de su prestigio. Mayorías significativas

cuestionan el esquema de educación pública municipalizada (ver por ejemplo, los

estudios de opinión: CEP 2006, CIDE 2012, Bicentenario UC 2012 entre otras,

Encuesta de Directores UDP 2015).

La educación municipalizada viene en caída constante de matrícula durante los

últimos 15 años. De un 53,7% del total de estudiantes en el año 2000 pasó a un

36,8% en 2014 (casi 600 mil estudiantes menos). El sostenedor municipal no ha

podido asegurar una provisión que sea atractiva para amplios y diversos sectores

de familias chilenas, en especial en las ciudades y las grandes urbes.

La educación municipalizada se está convirtiendo en un gueto. Hoy, el 69% de la

población escolar municipal proviene sólo de los primeros dos quintiles de ingreso

(CASEN 2013). Al mismo tiempo, cuando se controla por nivel socioeconómico,

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desaparecen las brechas de resultados de aprendizaje entre los establecimientos

municipales y particular subvencionados (ej.: PISA 2012, SIMCE 2014 4to Básico).

En otras palabras, nuestro sistema educacional, hoy socialmente segmentado y con

poca y deficiente educación pública, no genera mayor calidad en el conjunto.

Las Corporaciones Municipales no han demostrado mejores resultados que el

resto de la educación municipalizada. Las actuales Corporaciones Municipales a

cargo de la educación en 53 municipios (15% de las comunas)2 agrupan al 33% de

la matrícula pública, y a cerca de un 30% de los docentes y asistentes de la

educación. Estas Corporaciones, cuyo presidente del Directorio es el Alcalde, se

rigen por el derecho privado y no poseen los mismos controles y restricciones de

operación que la modalidad de administración directa del Municipio, la cual agrupa

a 293 Departamentos de Administración o a Direcciones de Educación Municipal

(DAEM/DEM) y a un 67% de la matrícula.

Pese a estas relativas ventajas, las Corporaciones Municipales: o Muestran resultados escolares significativamente inferiores a los de los

DAEM/DEM (SIMCE 4ºBásico 2013, 2014), a pesar de que sus estudiantes son,

en promedio, menos vulnerables.

o Muestran una mayor pérdida porcentual de matrícula desde 2009 en

adelante.

o No muestran mejores estados financieros para el sector. Tanto su deuda en

educación como los aportes municipales que declaran son estadísticamente

similares a los de los DAEM/DEM, aunque la deuda promedio de las

Corporaciones es mayor (representando un 23% de sus ingresos en 2014 contra

un 14% en los DAEM/DEM).

2 La comuna de Quinta Normal es la única del país que posee las dos modalidades (DAEM y Corporación).

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1.3. Los principales problemas actuales de escala y de organización, distribución y potenciamiento de capacidades en el sistema

De manera a superar las falencias del esquema municipalizado, un objetivo del nuevo Sistema de Educación Pública y de su escala, es lograr equilibrio entre: i) una gestión educacional anclada en la realidad local; ii) un mejor uso de los recursos disponibles; y iii) la atracción de mayores capacidades al sistema. En esa línea, un aspecto fundamental del diseño de los Servicios Locales y su financiamiento busca que estos puedan ser polos de atracción de capacidades para el sistema educacional público y para las respectivas regiones y territorios. A lo anterior se agrega un cambio fundamental que el proyecto de ley busca consolidar: dejar atrás la “doble dependencia” en donde la administración de los establecimientos está separada, estructural e institucionalmente, de las decisiones de orden técnico-pedagógico y educativo. Esta separación entre los roles y escalas de operación, por un lado de los municipios y por otro de las SEREMI a través de sus Direcciones Provinciales de Educación (DEPROV) representa una traba concreta para que el nivel intermedio, a cargo de la gestión educacional y la administración de los establecimientos (el llamado “sostenedor”) pueda aportar a la calidad de la enseñanza y de los aprendizajes de manera precisa y concreta. Esta separación es algo que no se aprecia en la experiencia comparada ni menos en los sistemas educacionales con altos resultados en calidad y equidad. Al mismo tiempo, la propia evolución del sistema educacional chileno y de sus integrantes y profesionales reclama realizar este cambio estructural. Según los datos auto-reportados por los Municipios, actualmente existe una amplia diversidad en la organización interna del sostenedor educacional municipal. Se distinguen sin embargo dos grandes áreas presentes en la gran mayoría de las comunas: Administrativo-Financiera y la Educacional. En el área educacional se identifican generalmente dos sub áreas, la Técnico-Pedagógica, con foco en procesos educativos regulares, y la Extraescolar, con foco en otras actividades formativas. Estas estructuras dan cuenta de la necesidad que han enfrentado los municipios en orden a dotarse de ciertas capacidades mínimas en lo propiamente educacional y técnico. No es frecuente la existencia de unidades o encargados de “Control de Gestión”. En general, cuando existe, esta función se asimila al área de Administración y Finanzas. Por último, es frecuente que existan instituciones o servicios financiados desde la estructura de administración educacional pero que están orientados mayoritariamente a otros públicos. Un ejemplo recurrente son las Bibliotecas Municipales, las cuales están abiertas a la comunidad en general y cuyos funcionarios/as son remunerados por el DAEM/DEM o Corporación.

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En este marco, un 59% del personal de los DAEM/DEM y Corporaciones (área educación) está hoy enfocado al área administrativa, mientras que sólo un 22,5% lo está en áreas relacionadas con lo educacional o lo propiamente técnico-pedagógico. Adicionalmente y en general, el personal que labora en este nivel posee escasas o nulas oportunidades de capacitación y desarrollo técnico, profesional y laboral. Asimismo, de las capacidades, recursos y escala de los Municipios depende también la distribución de labores. Los recursos destinados al nivel de administración educacional varían de manera importante según el tamaño de la matrícula que atienden los municipios, pudiendo gastarse entre 33 mil pesos mensuales por alumno hasta menos de 3 mil; y sabiendo que sólo un 11% de comunas posee hoy una matrícula sobre la cota de sustentabilidad que señalan los estudios disponibles (cf. Paredes y otros 2009 – Ver documento sobre criterios para la definición territorial). Esta situación determina que en el sector municipal, visto en total, un 8% de los recursos obtenidos vía subvenciones escolares se destina al nivel de administración, mientras que el promedio de los municipios eleva dicho gasto a un 12%, justamente por el peso que tienen la gran cantidad de municipios rurales y pequeños que deben destinar a la administración una proporción mayor de los recursos para educar. Por último, el tamaño de la estructura de administración educacional tampoco es algo que parezca ajustarse a criterios técnicos o de pertinencia y eficiencia. En promedio, cada comuna dispondría de cerca de 33 personas en estas labores, pero con un rango que puede ir de 1 a más de 200.

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2. EL NUEVO SISTEMA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

2.1. ¿Qué son los Servicios Locales de Educación?

El proyecto de ley que crea el Sistema de Educación Pública considera la conformación

de una red de Servicios Locales de Educación (SLE) a lo largo de todo el territorio

nacional.

Estos Servicios serán organismos públicos especializados en la gestión educacional,

con un carácter descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su

único objeto será la gestión, el desarrollo y la mejora educacional. Concretamente,

tendrán a su cargo la administración de los establecimientos educacionales públicos

que hoy están en manos de los diferentes municipios.

Su función será garantizar la provisión de educación pública en cada territorio, en sus

diferentes ciclos, modalidades y niveles, asegurando grados crecientes de calidad y

equidad. Para ello, la principal responsabilidad de estos SLE será potenciar los equipos

directivos y comunidades educativas, prestarles apoyo técnico-pedagógico y

administrativo, y organizar el trabajo colaborativo de los establecimientos

educacionales a su cargo, velando por su calidad, equidad, inclusión y mejora

permanente.

Visión organizativa general de un SLE en el contexto del Sistema de Educación

Pública

La operación de los Servicios Locales tendrá una escala territorial que agrupará, como norma general, más de una comuna colindante, favoreciendo la atracción y generación de capacidades profesionales, la existencia de economías de escala en bienes y servicios, así como la cercanía y carácter sistemático del apoyo técnico-pedagógico en

Administración Educacional y

Finanzas

Planificación y Control de Gestión

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todos los ámbitos que se requiere: implementación curricular, liderazgo directivo, convivencia escolar, acompañamiento a los planes de mejora, acompañamiento a profesores y asistentes de la educación que trabajan en condiciones difíciles, etc., así como en la implementación de acciones de desarrollo profesional y de capacitación (ver documento sobre los criterios para el diseño territorial de los servicios).

2.2. Los Servicios Locales de Educación Pública, su financiamiento, capacidades y funciones

A continuación, se presentan los costos asociados a cada SLE y sus oficinas locales (cuando corresponda). En la tabla siguiente, se puede observar que el costo total, a nivel de dotación y operación en régimen de los SLE, supera ligeramente los 300 millones de dólares, con un costo promedio cercano a los 4 millones de dólares por Servicio. Internamente, las unidades con mayores costos asociados corresponden a la de apoyo técnico-pedagógico y a la de administración educacional (donde se agrupa tanto finanzas como operaciones). En la tabla a continuación, se detalla el presupuesto por Servicio Local.

Tabla 1: Presupuesto por SLE según región y cantidad de comunas

Región Servicio Local proyectado

Nº de Comunas

Recursos estimados para financiar las plantas de personal

y la operación del SLE (en $ 2016)

COSTO en USD

(1 USD = $625)

XV SLE01 4 2.811.366.324 4.498.186

SLE02 2 2.448.230.128 3.917.168

SLE03 5 1.943.683.245 3.109.893

II SLE04 4 3.670.972.292 5.873.556

SLE05 5 3.335.920.695 5.337.473

III SLE06 5 3.861.352.946 6.178.165

SLE07 4 2.270.336.387 3.632.538

IV

SLE08 2 2.360.783.306 3.777.253

SLE09 4 2.967.108.572 4.747.374

SLE10 4 2.381.525.530 3.810.441

SLE11 5 3.527.890.378 5.644.625

V

SLE12 5 2.429.209.794 3.886.736

SLE13 5 2.098.617.560 3.357.788

SLE14 6 2.611.186.370 4.177.898

SLE15 4 2.009.887.006 3.215.819

SLE16 4 3.140.897.817 5.025.437

SLE17 4 2.667.134.806 4.267.416

SLE18 4 3.316.321.434 5.306.114

SLE19 6 2.238.226.631 3.581.163

RM

SLE20 3 2.663.624.090 4.261.799

SLE21 2 2.292.574.430 3.668.119

SLE22 5 2.514.417.843 4.023.069

SLE23 4 3.262.728.626 5.220.366

SLE24 3 3.177.611.324 5.084.178

SLE25 3 3.225.494.068 5.160.791

SLE26 5 3.590.866.479 5.745.386

SLE27 3 3.246.513.586 5.194.422

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SLE28 2 2.342.806.760 3.748.491

SLE29 3 3.337.843.857 5.340.550

SLE30 2 2.037.337.936 3.259.741

SLE31 3 3.655.432.898 5.848.693

SLE32 3 2.319.877.361 3.711.804

SLE33 5 2.654.597.167 4.247.355

SLE34 5 2.395.678.163 3.833.085

SLE35 1 2.953.476.733 4.725.563

VI

SLE36 6 1.957.195.107 3.131.512

SLE37 6 2.322.259.689 3.715.616

SLE38 4 2.160.609.386 3.456.975

SLE39 7 2.695.633.335 4.313.013

SLE40 4 2.003.979.127 3.206.367

SLE41 6 3.219.180.713 5.150.689

VII

SLE42 7 3.709.023.202 5.934.437

SLE43 11 3.835.153.328 6.136.245

SLE44 7 4.006.371.223 6.410.194

SLE45 5 2.442.481.297 3.907.970

VIII

SLE46 9 2.760.353.168 4.416.565

SLE47 5 2.568.127.001 4.109.003

SLE48 7 3.576.055.150 5.721.688

SLE49 3 3.040.452.036 4.864.723

SLE50 7 2.661.086.143 4.257.738

SLE51 4 2.239.996.200 3.583.994

SLE52 4 3.673.664.966 5.877.864

SLE53 4 3.172.816.298 5.076.506

SLE54 4 3.446.569.930 5.514.512

SLE55 4 3.062.395.578 4.899.833

SLE56 3 2.075.510.184 3.320.816

IX

SLE57 11 4.634.277.624 7.414.844

SLE58 9 4.326.849.611 6.922.959

SLE59 12 3.775.766.670 6.041.227

XIV SLE60 8 3.988.456.215 6.381.530

SLE61 4 2.390.706.255 3.825.130

X

SLE62 7 3.153.730.390 5.045.969

SLE63 5 2.311.262.511 3.698.020

SLE64 5 3.937.471.797 6.299.955

SLE65 13 4.464.782.982 7.143.653

XI SLE66 10 4.470.948.469 7.153.518

XII SLE67 10 3.251.467.043 5.202.347

TOTALES 345 199.096.165.167 318.553.864

Fuente: elaboración propia.

Las diferencias de costo entre Servicios que pueden apreciarse en la tabla anterior (entre mínimos y máximos) se fundamentan en la existencia de costos fijos, es decir, con perfiles de planta no variables como, por ejemplo, el hecho de contar con un o una Director(a) del SLE y con Directores(as) de Unidades. Estos costos fijos se hacen tanto más relevantes que la cantidad de estudiantes disminuye, tal como ocurre también con otras variables incorporadas en la estimación de las necesidades de personal de planta de los SLE (por ej.: nº de establecimientos).

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La tabla siguiente presenta el porcentaje promedio del presupuesto total representado por costos fijos y costos variables. Asimismo, se muestran los SLE extremos desde este punto de vista, es decir, aquellos donde un mayor o menor porcentaje del costo total corresponde a costos fijo o a costos variables según corresponda.

Tabla 2: Proporción de costos fijos y variables para los SLE

Costo fijo Costo variable

SLE Promedio 19,4% 80,6%

SLE Máximo 30,0% 89,0%

SLE Mínimo 11,0% 70,0% Fuente: elaboración propia.

Que existan SLE con una mayor proporción de costos fijos, y por ende, con un mayor gasto por alumno en relación a otros SLE es algo que resulta esperable, en especial si se toma en cuenta la realidad sociodemográfica y la densidad de las diferentes regiones de Chile. La tabla siguiente presenta los costos por alumno, tanto para el total de SLE, como para una muestra que excluye “outliers” (correspondientes a los 3 SLE con mayor y menor presupuesto por alumno), los cuales de manera evidente sesgan el modelo dadas sus particulares situaciones dentro del territorio y la repercusión de éstas en su financiamiento total.

Tabla 3: Costos de los SLE. Valores anuales por estudiante (*) (en pesos 2016)

Datos SLE (**)

SLE

sin valores extremos (**)

Promedio $ 160,553 $ 153.019 Mediana $ 149.732 $ 149.890 Máximo $ 418.176 $ 267.911 Mínimo $ 81.777 $ 95.712

Fuente: elaboración propia. (*) Incluye a todos los estudiantes y párvulos. (**) la estimación por SLE incluye sus respectivas Oficinas Locales (si corresponde)

Las diferencias en el gasto por alumno se explican, de manera adicional a los costos fijos, por la forma de cálculo de las tasas para la determinación del personal necesario, las que toman en cuenta la vulnerabilidad y ruralidad de cada territorio, como se ejemplificará más adelante.

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2.2.1 Modelo organizacional y funciones de los Servicios Locales de Educación Para el financiamiento de los Servicios Locales de Educación Pública, se construyó un modelo organizacional en base a diferentes modelos nacionales e internacionales con el fin de asegurar que estas instituciones cuenten con los perfiles fundamentales que les permitan asegurar su aporte a la calidad del sistema, desarrollando las funciones integrales de un nivel intermedio adecuado. A continuación se presenta la propuesta general de Servicio Local desde la perspectiva exhaustiva de aquellas funciones mínimas que estos organismos debieran gestionar y promover en sus territorios. Para la elaboración de este modelo organizacional de los futuros Servicios Locales se puso especial énfasis en el estudio de casos de modelos internacionales —entre los que podemos mencionar la provincia de Ontario en Canadá y el Estado de Massachusetts en Estados Unidos, entre otros—. También se levantó y consultó una gran gama de experiencias nacionales como la de los municipios de San Joaquín, Maipú, Providencia, Santiago, Ñuñoa, y fundaciones como la Sociedad de Instrucción Primaria (SIP) o SNA- Educa, entre otros. De esa manera, este modelo reúne componentes tales como óptimos, perfiles laborales, estructura salarial y estrategias de articulación, los cuales son considerados necesarios para un adecuado ejercicio de las atribuciones y desempeño de las funciones propias del SLE y su misión de garantizar la provisión de una educación de calidad y en permanente mejora en un territorio dado. El modelo organizacional propuesto para los SLE es liderado por el Director o Directora Ejecutivo/a del Servicio, quien cuenta con un equipo de profesionales y administrativos a su cargo. Se propone la existencia de cinco unidades (tres de las cuales están prefiguradas como tales en el proyecto de ley): Unidad de Administración y Finanzas, Unidad de Apoyo Técnico Pedagógico, Unidad de Planificación y Control de Gestión. A estas se agregan las áreas de Desarrollo Profesional y Recursos Humanos, y la de Comunicaciones y relaciones con la comunidad. Cada SLE dispondrá, además, de un departamento de contraloría interna que velará por la legalidad de los actos administrativos del Servicio. El organigrama resultante puede apreciarse en la figura siguiente.

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Figura 1: Organigrama de base del SLE

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2.3. Principales áreas de trabajo y desarrollo del Servicio Local de Educación Pública

Dentro del ámbito de trabajo del Servicio con sus establecimientos educacionales,

equipos directivos, docentes, asistentes de la educación y comunidad en general, se

distinguen cuatro pilares:

2.3.1. Apoyo técnico pedagógico robusto y en sentido integral

Un pilar fundamental de esta reforma se relaciona con la capacidad de los futuros

responsables de la educación pública de acompañar, orientar y apoyar técnicamente a

sus establecimientos en múltiples dimensiones, con foco en los equipos directivos,

docentes y asistentes de la educación de dichos establecimientos educacionales.

Para ello, los SLE tendrán el mandato, las capacidades profesionales y técnicas, y una

adecuada escala geográfica y cercanía con cada uno de sus establecimientos. Estas

características permitirán terminar con la disociación que existe desde los años ’80

hasta hoy en el sistema, en donde lo técnico se supone alojado en el Ministerio de

Educación y lo administrativo queda en manos de los municipios.

Este apoyo técnico pedagógico deberá responder a las necesidades de cada

comunidad educativa, para lo cual deberá considerar los contenidos establecidos en

los proyectos educativos institucionales (PEI) y los planes de mejoramiento educativo

(PME) de cada establecimiento.

La propuesta que el proyecto de ley realiza considera cuatro ejes para todo lo que

debe comprender el apoyo técnico.

a) Establecimiento de un trabajo sistemático de apoyo técnico-pedagógico: Los SLE

deberán apoyar, impulsar y acompañar las capacidades pedagógicas y la

elaboración de instrumentos de gestión mediante encuentros y visitas in situ a

cada establecimiento educacional.

Apoyo Técnico Pedagógico (1)

Gestión Administrativa y Financiera (2)

Gestión del Personal y de su Desarrollo Profesional (3)

Fomento de la participación de la comunidad educativa y local (4)

Planificación Estratégica SLE

16

La frecuencia, intensidad y focalización de la asesoría será diseñada en base a un

diagnóstico integral del desempeño, evaluación del personal directivo, docente y

asistentes de la educación y muy especialmente de las necesidades y desafíos de

cada escuela, jardín o liceo.

La dotación de los equipos de asesores técnicos está calculada en base a los tipos

de establecimientos que posee cada SLE. Por ejemplo, establecimientos con una

población socioeconómicamente vulnerable, poseen una mayor dotación. En

promedio, los SLE poseen un asesor técnico por cada 4 o 5 establecimientos lo

que apunta a sostener políticas estables de acompañamiento que permitan activar

y apoyar efectivamente los procesos de mejora en cada establecimiento

educacional y comunidad.

En esta labor, los SLE tendrán la obligación (art. 12, letra d) de considerar las

características territoriales, modalidades, niveles educativos y otros aspectos,

poniendo especial atención a los establecimientos de educación especial, de

adultos, interculturales bilingües y rurales uni, bi y tri docentes, así como aquellos

que ofrezcan formaciones diferenciadas técnico-profesional, artística u otras,

adaptando sus acciones de apoyo en función de tales particularidades.

b) Apoyo curricular: Los SLE deberán constituir equipos para apoyar, entre otros: i) la

adaptación de los marcos curriculares nacionales a la realidad local; ii) la creación

de estrategias generales de convivencia escolar y la existencia de mecanismos de

contención ante situaciones complejas; iii) el fortalecimiento del liderazgo

directivo; iv) el apoyo integral en los temas de evaluación curricular; etc.

También es función de este equipo diseñar la implementación y adaptación de

políticas nacionales a la realidad local, velar por la transversalidad educativa y por

la inclusión educativa entendida de manera amplia (no solo reducida a necesidades

educativas especiales).

c) Sistemas de Orientación y Apoyo (Apoyo Psicosocial). Los SLE contarán con equipos

de apoyo psicosocial (i.e. sistemas de orientación y apoyo) que cumplirán tres

funciones principales: i) planificar y coordinar los equipos multiprofesionales

(psicopedagogos, fonoaudiólogos, psicólogos y otros perfiles) de los

establecimientos educacionales; ii) constituir un centro de recursos para niños con

necesidades educativas especiales; e iii) impulsar redes de cooperación y trabajo

permanente con organismos gubernamentales y no gubernamentales (por ej.:

relación con los municipios y sus programas, con SENDA, SENADIS, entre otros).

La dotación de este equipo, al igual que el de apoyo técnico-pedagógico, posee

criterios compensatorios en donde, por ejemplo, establecimientos urbanos con

17

alta vulnerabilidad poseen una asignación de personal mayor. El promedio general

es de una persona del equipo psicosocial por cada 5 establecimientos.

d) Monitoreo y seguimiento de las estadísticas y procesos de los establecimientos

educacionales. Los SLE desarrollarán un monitoreo de fuentes secundarias de

información (por ej.: Agencia o Superintendencia), así como también de sus propias

evaluaciones internas, información estadística propia e indicadores de gestión y

procesos de cada establecimiento educacional. La elaboración de dicha

información se usará como insumos para la planificación estratégica de todo el

Servicio y para orientar el trabajo de los equipos directivos de las escuelas, los

equipos de apoyo técnico-pedagógico y el Consejo Local, entre otros.

2.3.2. Contar con una adecuada gestión administrativa y planificación del Servicio

Local

En segundo lugar, será función esencial de los SLE la gestión administrativa y de

planificación. Uno de los propósitos centrales de ésta es reducir y alivianar al máximo

la carga administrativa que recae hoy directamente en las escuelas y liceos

restringiendo el tiempo de los equipos directivos para ejercer liderazgo pedagógico y

educativo. Lo anterior se relaciona, especialmente, con la mantención de

infraestructura y con la rendición de cuentas. Para ello, el SLE deberá abordar dos

áreas centrales:

a) Finanzas. i) Pago oportuno de las remuneraciones, imposiciones y descuentos

voluntarios a todos los trabajadores y trabajadoras de los establecimientos

educacionales y del SLE; ii) tramitación de licencias y otros; iii) elaboración de los

presupuestos del Servicio y revisión de los presupuestos de las escuelas, jardines y

liceos; iv) realización del control de gestión sobre los establecimientos

educacionales en el uso de recursos y de la dotación de personal docente y

asistente de la educación; v) distribución equitativa de los recursos disponibles

entre los establecimientos educacionales.

b) Operaciones. Esta área comprende: i) gestión del abastecimiento y adquisiciones

de los establecimientos y del Servicio Local en forma correcta y oportuna; ii)

generación y ejecución de convenios marco; iii) instalación y mantención de

medios tecnológicos de comunicación que hagan fluido y eficaz el vínculo entre los

establecimientos educacionales y el SLE.

c) Planificación y Control de gestión: Esta área busca asegurar que exista una

planificación estratégica y presupuestaria importante en el Servicio Local. En

específico, se busca que el Servicio Local pueda cautelar una adecuada gestión de

proyectos de inversión en infraestructura, mantención y reparación de los

establecimientos educacionales; Asimismo, asegurar que se entregue un apoyo y

18

control de la gestión financiera en los establecimientos educacionales; Realizar un

Monitoreo y seguimiento indicadores de aprendizaje y logro, en alineación con la

Agencia de la Calidad; Monitoreo de eficiencia interna; Levantamiento de

estadísticas; Soporte y desarrollo de sistemas informáticos

2.3.3. Asegurar la gestión de personas y responsabilizarse por el desarrollo

profesional de docentes, directivos, asistentes de la educación y trabajadores

del Servicio.

El Servicio Local tendrá la responsabilidad de gestionar globalmente la selección de

personal a todo nivel, tanto para los establecimientos educacionales como para el

propio Servicio. Deberá asegurar que los perfiles profesionales, en especial de los

docentes, respondan a las necesidades de cada establecimiento y a la estrategia de

trabajo y desarrollo del SLE. Lo mismo con respecto a directivos escolares (por

ejemplo, siendo responsable de sus procesos de selección vía Alta Dirección Pública) y

asistentes de la educación.

Los(as) Directores(as) de cada establecimiento educacional deberán orientar el

desarrollo profesional de docentes y asistentes de la educación a su cargo, entregando

insumos al SLE para la implementación de acciones concretas. El SLE se articulará con

la oferta de perfeccionamiento existente a nivel nacional (CPEIP) y su

desconcentración regional y provincial. En ese marco, el Servicio estará a cargo de

implementar los procesos de inducción de profesores nóveles a través de los mentores

certificados por el CPEIP. Asimismo, se vinculará estratégicamente con universidades

con programas de formación docente para colaborar con dicha formación de manera

orgánica e institucional vía sus establecimientos.

2.3.4. Fomento de la participación de la comunidad educativa y local

El Servicio Local deberá promover la participación de la comunidad educativa a través

de una comunicación fluida entre el SLE y la comunidad y viceversa. A través de esta

función, el SLE deberá hacerse cargo de apoyar el funcionamiento regular y adecuado

del Consejo Local, pero también de los Consejos Escolares en cada establecimiento

educacional a su cargo, y de manera más general, de potenciar la existencia,

transparencia y regularidad de centros de padres, madres y apoderados y de centros

de estudiantes, entre otros.

Será misión del Servicio informar de manera permanente sobre las actividades de los

establecimientos y del SLE en general, propiciando además redes comunitarias de

iniciativas y actividades que generen involucramiento, intercambio y participación de

los diferentes estamentos en el proceso educativo y en el desarrollo de la educación

pública en el territorio.

19

2.4. FIGURA DE SÍNTESIS. Organigrama general del SLE y sus distintas áreas de trabajo.

(*) EE = Establecimientos Educacionales

20

2.5 Más cercanía y trabajo con los establecimientos educacionales; mayor profundidad,

pertinencia y sistematicidad del apoyo.

a) Red geográfica de establecimientos educacionales. El trabajo de los diferentes

equipos del Servicio Local para apoyar a las escuelas, jardines y liceos se organizará de

acuerdo a criterios territoriales en redes que buscarán agrupar, idealmente, a no más

de 15 a 20 establecimientos, facilitando así el trabajo de las diferentes unidades y

áreas del SLE. Las redes podrán a su vez organizarse por diferentes criterios tales como

modalidades o niveles educativos o por énfasis de los proyectos educativos

institucionales (p. ej.: liceos técnico profesionales, educación parvularia, foco en

formación artística, entre otros).

Esta organización considera la experiencia de modelos internacionales exitosos. Entre

ellas, la del Estado de Massachusetts (EE.UU.), con Distritos Escolares que pueden

administrar muchos establecimientos (125 en el caso del Boston Public Schools,

agrupando a más de 55 mil estudiantes en 2015). No obstante, la función técnica y de

apoyo se despliega desde un nivel próximo a las escuelas a través de redes

coordinadas. En este modelo convergen de forma territorial los diferentes equipos del

Distrito (SLE en nuestro caso). Los problemas que emanan desde los equipos directivos

de las escuelas, y que sean responsabilidad de los equipos técnico-pedagógicos, se

canalizan entre los responsables de las diferentes unidades del SLE (p.ej.: desarrollo

profesional y recursos humanos, administración, etc.) según se requiera.

b) Planificación conjunta. La planificación de estrategias que realice el SLE debe

considerar en todo momento a los actores de la escuela, dejando espacio para la

adaptación de los lineamientos de acción a la realidad y necesidades de cada

establecimiento educacional. El SLE promoverá procesos de reflexión y diálogo

constante entre el equipo asesor y los equipos directivos, el profesorado, los

asistentes de la educación y en general los Consejos Escolares, de forma a concordar

metas y establecer una cultura de colaboración para el mejoramiento.

c) Trabajo colaborativo entre pares. El Servicio tendrá como función prioritaria fomentar

la existencia de instancias colegiadas de equipos directivos de los establecimientos

educacionales públicos, cuyo propósito función sea el apoyo mutuo, el intercambio de

prácticas, la reflexión sobre el propio trabajo y la asesoría y entrega de opinión,

orientación e ideas a la administración del SLE y sus autoridades. Conforme al principio

de colaboración que la educación pública asume como uno de sus sellos distintivos

(Art. 4º), el intercambio profesional, a todo nivel y en todos los estamentos, será una

herramienta privilegiada para potenciar la mejora educacional en todo el territorio del

SLE.

21

2.6. Ejemplo de definición general de perfiles y aproximaciones a la dotación óptima

(Unidad Técnico-Pedagógica)

Para la elaboración de un modelo de estimación de dotación y costeo global de los futuros Servicios Locales se llevaron adelante varias sub-etapas que combinaron distintas técnicas de análisis: i) fuentes de información secundaria (revisión de literatura nacional e internacional, estudios de casos de modelos internacionales y nacionales); ii) entrevistas con expertos (talleres de trabajo con expertos nacionales y extranjeros, reuniones de trabajo con actores con experiencia directa y vigente en la administración educacional municipal); y iii) definición de un modelo de ratios para estimar las asignaciones de dotación de planta de los Servicios Locales. Respecto a los perfiles de asesoría técnica pedagógica y psicosocial en terreno, el cálculo compromete al menos la contratación de más de dos mil profesionales en total que se aboquen a las funciones de acompañamiento técnico a las escuelas, orientación psicosocial y asesoría curricular y de evaluación. Respecto de aquellos equipos que acompañen a las escuelas en terreno, se distinguieron cuatro ratios de dotación tomando en consideración que las visitas a establecimientos representan cargas distintas de trabajo según al emplazamiento geográfico y el nivel de vulnerabilidad social de los mismos. Un eje central del modelo de Servicio Local de Educación dice relación con la conformación de equipos multidisciplinarios bajo la lógica de una presencia importante en las escuelas, jardines, salas cuna y liceos dependientes del SLE. Así, el diseño de las dotaciones de la unidad de Apoyo Técnico Pedagógico y de su Equipo Psicosocial involucró variables adicionales con el fin de generar un número de visitas a establecimientos similares a la que presentan modelos exitosos en la experiencia comparada, con atención al tipo de público escolar que poseen. Como norma general se estableció que estos dos equipos deben tener una comunicación y una atención habitual con todos los establecimientos de un determinado SLE. No obstante, el modelo fue corregido permitiéndole a las fórmulas aplicadas establecer priorizaciones según criterios o tipologías que permiten sensibilizar la dotación de los equipos a la heterogeneidad de la oferta educativa (cf. Lagos, 20103). Los criterios considerados como de mayor pertinencia y discriminación fueron:

Nº de Establecimientos Urbanos vulnerables

Nº de Establecimientos Urbanos no vulnerables.

Nº de Establecimientos Rurales vulnerables

Nº de Establecimientos Rurales no vulnerables.

3 Lagos, René (2010) Diseño y Aplicación de un Modelo para la Estimación de la Dotación Mínima de Supervisores del

Ministerio de Educación. Tesis de grado, Facultad de Ingeniería, Universidad de Chile.

22

El criterio de vulnerabilidad considera un supuesto importante de priorización de la asesoría técnica pedagógica y de la atención psicosocial, práctica presente en los modelos internacionales de asesoría. Para el modelo propuesto se consideró que un establecimiento pasa a ser “vulnerable” cuando se encuentra sobre el percentil 60 del Índice de Vulnerabilidad provisto por la JUNAEB (IVE). Al mismo tiempo, las escalas de vulnerabilidad se diferenciaron entre establecimientos urbanos y rurales. El criterio de ruralidad se consideró importante dada la dispersión geográfica de los establecimientos en el territorio, lo que no permite pensar en un modelo estándar de visitas semanales debido al tiempo de los desplazamientos y al bajo número de alumnos por establecimiento. En este caso, la asesoría de apoyo y acompañamiento técnico-pedagógico se pensó considerando la estructura de redes pedagógicas que ya ha comenzado a operar a través de los supervisores de los Departamentos Provinciales (DEPROV) del MINEDUC, así como también, de la experiencia de los Microcentros Rurales4. De esta forma, para establecer un nivel de periodicidad en el contacto entre asesores y equipos directivos de establecimientos rurales, se usó la red como unidad de encuentro primario y el establecimiento como unidad secundaria. Ello permite optimizar la dotación respecto a los contextos urbanos (Lagos, 2010). En la tabla siguiente se observan, a manera de ejemplo, las funciones estratégicas de cada departamento por SLE. Para cada una de ellas se elaboró un perfil laboral general que establece los requisitos mínimos, entre otros, niveles de estudio y certificación deseables y experiencia en el sector. Estos perfiles permiten dar cuenta de los conocimientos, habilidades y actitudes que se requieren para el desempeño de las funciones asociadas. Para el cálculo de la dotación se definió una fórmula conforme a diferentes indicadores relevantes por cada Servicio Local proyectado. No obstante, el modelo define un conjunto de perfiles estables en todos los SLE del país y un conjunto de perfiles variables, establecidos de acuerdo a la cantidad de estudiantes, número de establecimientos u otras características de cada unidad geográfica supra-comunal propuesta. A continuación se presentan, a manera de ejemplo, perfiles para los equipos de asesoría técnica y apoyo psicosocial, considerando a su vez un ejemplo de sensibilización del modelo que toma en cuenta la vulnerabilidad social (en este caso, en el sector urbano), tal como se explicó anteriormente.

4 Los microcentros abarcan un 85% de los Establecimientos Rurales Municipales (MINEDUC, 2013). Su existencia

constituye una política a seguir impulsando.

23

Tabla 4: Ejemplo de Funciones, Perfiles y Ratios de dotación de parte de los equipos en terreno del SLE

Nº ÁREA SUB - ÁREA FUNCIÓN GENERAL

PERFIL (ejemplo de profesión asociada)

RATIOS DE DOTACIÓN (ejemplos)

Urbano Vulnerable

Urbano No Vulnerable

38

Apoyo Técnico Pedagógico

Jefe de Apoyo T-P

Jefe(a) equipo Apoyo T-P

Profesor(a) 1 por SLE

39 Ed. Párvularia

Apoyo Técnico-Pedagógico

Dupla profesional: Ed. de Párvulos más otro c/ perfil ciencias sociales u afín

1 dupla por cada 8 EE Parvulario

1 dupla por cada 8 EE Parvulario

40 Ed. Básica Profesor(a) Ed. Básica 1 por cada 3

EE Básica. Mín: 1 1 por cada 6

EE Básica. Mín: 1

41 Ed. Media HC Profesor(a) Ed. Media, especialidad 1 por cada 3

EE Media HC. Mín: 1 1 por cada 6

EE Media HC. Mín: 1

42 Ed. Media TP Profesor(a) media o docente con

especialidad en Técnico Profesional 1 por cada 3

EE Media TP. Mín: 1 1 por cada 6 EE

Media TP. Mín: 1

43

Sistemas de Orientación y

Apoyo (apoyo

psicosocial)

Jefe de Apoyo Psicosocial

Jefe(a) Equipo Psicosocial

Psicólogo / Asistente Social / Psicopedagogo / Terapeuta Ocupacional

1 por SLE

44 Psicólogos

Apoyo, orientación y

acompañamiento psicosocial

Psicólogos(as) 1 por cada 12 EE.

Máx: 9 1 por cada 22 EE.

Máx: 9

45 Psicopedagogo Psicopedagogo(a) /

docentes con experiencia 1 por cada 15 EE.

Mín: 1 1 por cada 34 EE.

Mín: 1

46 Asistente Social Asistente Social /

docentes u otro con experiencia 1 por cada 15 EE.

Mín: 1 1 por cada 34 EE.

Mín: 1

47 Educador

Diferencial Educador(a) Diferencial

1 por cada 15 EE. Mín: 1

1 por cada 34 EE. Mín: 1

Fuente: elaboración propia.

24

De esa manera, escuelas y liceos con mayores índices de vulnerabilidad en su población escolar tendrán un mayor número de visitas; cada asesor asumirá en promedio 3 escuelas a su cargo y se realizarán planes estratégicos de manera conjunta con un equipo de 3 asesores para un total de 6 escuelas. Para el caso de escuelas rurales no señaladas en el ejemplo, dada su mayor dispersión en el territorio, se considera trabajar en base al actual modelo de asesoría en red, que permite la visita constante a microcentros que agrupan varios establecimientos por lo que se calcula una tasa más holgada de visita a las escuelas.

Otro aspecto importante es que en el caso de los asesores técnico-pedagógicos se distinguieron perfiles en función de la composición de redes por cada uno de los ciclos educativos (parvularia, básica, media científico-humanista y media técnico-profesional). Esta decisión considera que las necesidades de cada uno de estos niveles / tipo de formación son específicas y que muchas veces los establecimientos abarcan solo uno de tales niveles.

Para el caso concreto de los asesores de establecimientos de educación parvularia (por ej.: jardines VTF), se contempló una tasa plana considerando que: i) estos establecimientos se encuentran fundamentalmente en zonas urbanas y ii) que producto de la focalización que hoy posee la cobertura pública en educación parvularia estos establecimientos en general presentan un nivel socioeconómico similar.

A nivel general, cada asesor técnico-pedagógico tendrá alrededor de 5 escuelas a su cargo (esta relación varía dependiendo del modelo de escala geográfica). Se propone una tasa similar para visitas en enseñanza media científico-humanista o técnico-profesional. Asimismo, se realizarán de manera conjunta planes de mejoramiento para cada escuela con un equipo de 3 asesores para un total de 15 escuelas. Idealmente estos asesores tendrán especialidades distintas. Lo anterior exige que el equipo de apoyo técnico especializado posea diferentes áreas de especialización de manera de entregar un apoyo lo más integral posible.

2.7 Estructura salarial general de los Servicios Locales

La tabla siguiente presenta cada uno de los perfiles generales que componen el diseño de los SLE. Estos perfiles generales o estamentos van asociados a su respectiva escala de remuneraciones, al grado homologado a la administración pública (Ministerio de Educación) y al estamento al cual el trabajador pertenecerá.5 Los salarios se estructuraron, además, tomando en consideración las remuneraciones de mercado6, buscando elevar en muchos casos los incentivos con el fin de atraer perfiles de gran experiencia, competencias y formación.

5 Según, entre otras fuentes, el Manual de Remuneraciones (2014) Escala Única de Sueldos Decreto Ley Nº 249, de 1973.

Contraloría General de la República. 6 A través de la página www.mifuturo.cl

25

Tabla 5: Estructura salarial mensual de los SLE

Estamento Remuneración bruta promedio estimada

(en pesos 2015)

Auxiliar 533.911

Administrativo 625.454

Técnico 805.669

Profesional 1.947.747

Directivo 2.651.346

Fuente: elaboración propia.

En la nueva institucionalidad, el personal traspasado a la planta del Servicio Local, pasará a regirse íntegramente por el Estatuto Administrativo. Esto permite otorgar una mayor estabilidad a la gestión educacional, significando a la par un importante aumento salarial promedio (ver tabla siguiente) así como el acceso a los beneficios propios de este régimen estatutario. Estas condiciones (foco único, mejores condiciones laborales, estabilidad y mayores exigencias) se relacionan de manera directa con la calidad de las labores del Servicio y de los apoyos que se presten a los establecimientos educacionales y sus comunidades.

Tabla 6: Comparación de la estructura salarial promedio estimada para los SLE con respecto a los salarios promedio del sector DAEM/DEM y Corporaciones

Municipales (área educación). En pesos 2015.

Estamento Remuneración ACTUAL

mensual bruta promedio (estimada)

Remuneración en SLE mensual bruta promedio

(estimada)

AUXILIAR $443.677 $533.910

ADMINISTRATIVO $611.111 $625.453

TÉCNICO $649.933 $805.669

PROFESIONAL $1.126.195 $1.947.747

Fuente: elaboración propia.

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ANEXOS SOBRE EL TRABAJO EN RED EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA Antecedentes El sistema educacional chileno se ha fundamentado hasta ahora en la competencia más que en la colaboración. En efecto, uno de los principales supuestos teóricos de la reforma de los años 80 es que la competencia entre establecimientos sería un motor de calidad para el conjunto del sistema. Lo anterior se ha expresado a través de dos vías principales: en primer lugar, a través de un financiamiento escolar que depende de la matrícula y la asistencia mensual promedio de cada alumno. En segundo término, dado que el sistema presiona a las escuelas a exhibir buenos resultados educativos so pena de recibir sanciones si no lo logran o de perder herramientas de posicionamiento ante las familias-clientes. Más allá de la existencia de programas y políticas educacionales implementadas entre 1990 y 2010 con una orientación diferente, este clima estructural de competencia, unido a la alta segregación de estudiantes entre escuelas (Bellei, 20137; Flores & Carrasco, 20138; Villalobos & Valenzuela, 20129; Mizala & Torche, 201010), ha generado una situación de alto aislamiento de los establecimientos escolares instaurando y fomentando una lógica de sobrevivencia individual en el sistema. Desde un punto de vista global, y considerando la experiencia comparada, este ambiente puede considerarse nocivo para los objetivos y los procesos educativos, generando stress, desconfianza entre y hacia las comunidades escolares. No pocas veces ello significa también la pérdida del foco principal de la acción educativa (Falabella, 201411; Falabella & Opazo, 201412; Shirley et al., 201313; Finnigan & Gross, 200714; Gewirtz, 200215). De manera adicional, el aislamiento de las comunidades escolares, en el caso de la educación pública, se ve fuertemente reforzado por las considerables asimetrías de gestión y de capacidades entre los municipios, así como por el carácter estructuralmente atomizado (Marcel & Raczynski,

7 Bellei, Cristián. El estudio de la segregación socioeconómica y académica de la educación chilena. Estudios

pedagógicos. 2013, vol.39, n.1 8 Flores, C. y Carrasco, A. (2013), “(Des) igualdad de oportunidades para elegir escuela: Preferencias, libertad de elección

y segregación escolar “, en Documento de Referencia Nº 2, Chile, Santiago: Espacio Público. 9 Villalobos, C, Valenzuela JP. (2012) Polarización y Cohesión Social en el Sistema Educacional Chileno. Revista de Análisis

Económico, Vol 27 Nº2 p.145-172 10

Mizala, A., y Torche, F. (2012) Bringing the schools back in: the stratification of educational achievement in the Chilean voucher system. International. Journal of Educational Development 32, 132- 144. 11

Falabella, A. (2014). The Performing School: Effects of Market & Accountability Policies. Education Policy Analysis Archives, 22(51). 12

Falabella, A., Opazo, C. (2014). Sistema de Aseguramiento de la Calidad y procesos de mejora: Una mirada desde la

gestión educativa. Research Report, Ministry of Education, UNESCO 13

Shirley, D., Fernández, M.B., Parra, M.O., Berger, A. y Borba, G. (2013). La cuarta vía de liderazgo y cambio en América

Latina: perspectivas en Chile, Colombia y Brasil. Pensamiento Educativo. Revista de Investigación Educacional Latinoamericana, 50 (2), 5-27. 14

Finnigan, K. y Gross, B. (2007). Do Accountability Policy Sanctions Influence Teacher Motivation? Lessons from Chicago's Low-Performing Schools. American Educational Research Journal, 44 (3), 594-629. 15

Gewirtz, S. (2002). The managerial school: postwelfarism and social justice in education. London: Routledge

27

200916) de este nivel intermedio ––denominado “sostenedor” a partir de la reforma de los años 80––. Contribuyen a este aislamiento de las escuelas la ambigüedad y tensión propias del esquema actual caracterizado por una división entre los roles administrativos y de financiamiento (a cargo del municipio) y aquellos de soporte técnico-pedagógico (asociado a los Departamentos Provinciales o DEPROV de las SECREDUC) (Román, 2007)17. Como respuesta al enfoque de competencia entre establecimientos que ha predominado en Chile, tanto la literatura internacional, como la experiencia comparada y experiencias nacionales puntuales, ofrecen diferentes argumentos y posibilidades para su superación. Precisamente, una de las ventajas de facilitar y promover orgánicamente el trabajo en red y la colaboración sistemática entre establecimientos es la superación de este clima de desconfianza y aislamiento en que se encuentran nuestras comunidades educativas. Como señala Harris et al. (2006)18, las redes ayudan a forjar lazos entre escuelas antes aisladas. Las redes pueden incrementar las capacidades internas en las escuelas en la medida en que facilitan el intercambio de buenas prácticas (Datnow et al., 200219; Harris et al., 2006). Finalmente, la colaboración ––en particular entre docentes–– puede ayudar a que los profesores desarrollen sus capacidades profesionales visualizando nuevas formas de trabajar con estudiantes con dificultades o maneras de integrar alumnos diversos en una misma aula (Ainscow et al., 2005)20. En general, la literatura educacional asume de manera bastante contundente que la creación de culturas de mejora (cambio) educativo pasa, obligatoriamente, por fomentar relaciones de trabajo más cooperativas entre los diferentes actores de los procesos educativos y de las comunidades escolares (e.g. Hargreaves, 1997). Las formas específicas que dichas colaboraciones adquieran o los formatos de redes que pueden constituirse entre establecimientos en los territorios pueden ser de una amplia gama sin embargo (Mujis et al., 201021). La necesidad de un soporte efectivo para la educación pública La educación pública tiene entre sus tareas obligatorias la responsabilidad de encarnar y gestionar la visión de sociedad que el país aspira a construir. Si queremos avanzar hacia una sociedad inclusiva y tolerante, la escuela debe serlo, debe estar abierta a todos, ser laica, gratuita, colaborativa y no discriminatoria, asegurando aprendizajes de calidad a todos y todas sus estudiantes. La escuela debe enseñar a sus miembros que todos son iguales en derechos y dignidad, iguales en ciudadanía y respeto por las diferencias con los otros. De la misma forma, si la escuela pública es la expresión del derecho de las familias a obtener una educación de calidad,

16

Marcel, M. y Dagmar Raczynski (2009) La Asignatura Pendiente. Claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile. CIEPLAN, UQBAR, Chile. 17

Román, M. (2007). Un sistema Educativo con dos cabezas: ¿Quién responde por las escuelas públicas en Chile? Buenos

Aires: AIQUE. 18

Harris, A., Chapman, C., Muijs, D., Russ, J., & Stoll, L. (2006). Improving schools in challenging circumstances: Exploring the possible. School Effectiveness and School Improvement, 17 (4), 409–424. 19

Datnow, A., Hubbard, L., & Mehan, H. (2002). Extending educational reform: From one school to many. London, UK/New York, NY: Routledge/Falmer. 20

Ainscow, M., West, M., & Nicolaidou, M. (2005). Putting our heads together: A study of headteacher collaboration as a strategy for school improvement. In P. Clarke (Ed.), Improving schools in difficulty (pp. 117–136). London, UK:

Continuum. 21

Muijs, D., West, M., Ainscow, M. (2010). Why network? Theoretical perspectives on networking. School Effectiveness

and School Improvement, 21 (1), 5–26

28

cada escuela gestionada por el Estado debe alcanzar, sostener y desarrollar un alto estándar en todos los aspectos que denotan calidad, independiente del territorio del país en que se encuentre. Para enseñar esto, la escuela pública debe ser todo lo que propone: un espacio de diálogo, colaboración y aprendizaje entre los iguales y distintos que forman su comunidad. De la misma manera, debe ser un espacio de desarrollo profesional continuo para quienes en ella laboran. Bajo el régimen de administración municipalizado de la educación pública, lo anterior es complejo sino imposible de asegurar. Ello considerando, por un lado, los problemas de agencia y la heterogeneidad de los municipios en relación con la gestión educacional y sus resultados; y por otro lado, las dificultades del Ministerio de Educación, de no contar con “sostenedores” (niveles intermedios) robustos, que faciliten la fijación de unidad de criterios, estándares de calidad y de monitoreo y exigencia de su cumplimiento. La constitución de una red nacional de servicios territoriales de provisión de educación pública es una oportunidad para avanzar en la unidad del sistema en torno a los principios señalados en el proyecto de ley. Esta red es también la oportunidad de materializar las normas y estándares de calidad que el Estado establece, evalúa y exige en su cumplimiento para el conjunto del sistema a través del Sistema de Aseguramiento de la Calidad creado por la Ley 20.529. En efecto, tales normas y estándares son y deben ser exigibles, en primer lugar y muy especialmente, a los establecimientos educacionales que el propio Estado administra a través de su red de servicios territoriales. La constitución de una red que le dé forma al “nivel intermedio” de la educación pública conlleva dos sub-objetivos adicionales que tributan a los ya señalados: i) facilitar de manera efectiva que las directrices nacionales en educación tengan una traducción concreta en el marco de la diversidad territorial del país; ii) superar la atomización, la ineficiencia en la distribución de recursos, la disparidad de capacidades y el carácter inorgánico del sistema de sostenedores municipales. Un tercer elemento que ofrece la constitución de esta red territorial es la posibilidad efectiva de hacer partícipe a la comunidad en la gobernanza del sistema, a diferencia de lo que tiende a ocurrir hoy bajo el esquema de administración municipalizada. Esto permite, por un lado, mantener a los municipios de forma cercana a la gestión educacional pero, liberándolos de las responsabilidades que les son imposibles o muy difíciles de cumplir en relación a la calidad y a la mejora permanente de la educación. Por otro lado, permite entregar un espacio concreto de participación e incidencia a los principales interesados en el desarrollo educacional, así como a las fuerzas vivas de la comunidad educativa, a través de los Consejos Escolares de todos los establecimientos educacionales del territorio. En otras palabras, la constitución de una red nacional articulada compuesta por organismos territoriales con objeto único posibilita mantener la unidad y coherencia global del sistema, al mismo tiempo que le permite a éste nutrirse de manera sistemática y orgánica de la visión y necesidades propias de la esfera local, localizando en ese nivel la gestión y decisiones educativas. Por último, la constitución de una red estatal de provisión de educación pública es una consecuencia necesaria del cambio en el enfoque subsidiario del Estado en educación, permitiéndole a este intervenir directamente, asegurar la calidad del servicio educativo y la presencia de una oferta laica en todo el territorio; asumiendo que dicho servicio constituye un

29

derecho social inherente a las personas que solo es posible garantizar a través de una oferta pública de educación que operacionalice los estándares de calidad que el conjunto del sistema educativo se compromete a desplegar. La Educación Pública vista como una red de redes En términos generales, la red de educación pública refiere a una comunidad que desarrolla un proyecto educacional común, en este caso, el de la educación pública del país; que se responsabiliza por asegurar a todos en todo el territorio los principios y compromisos formativos y de aprendizaje que guían a la educación pública chilena en el marco de nuestro sistema de provisión educacional mixta (Art. 4º). El sistema de educación pública de gestión estatal que se propone articula, en torno a los fines antes señalados, redes de comunidades que gestionan la educación a nivel territorial y que trabajan por el cumplimiento y materialización de tales fines y principios.22 Ello supone el funcionamiento interconectado de organismos (Dirección de Educación Pública, Servicios Locales y establecimientos educacionales) y de personas y grupos que cumplen diferentes roles (directivos escolares, docentes, alumnos, padres, madres, apoderados y familias, funcionarios de la gestión educacional del territorio, asistentes de la educación, comunidad local en general). De manera concreta, este sistema se compone de:

Una Dirección de Educación Pública encargada de: i) velar por la unidad de propósitos del sistema en torno a la estrategia nacional de educación pública, ii) coordinar y apoyar a la red de Servicios Locales de Educación (SLE) distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional.

Los SLE encargados de gestionar la provisión de educación pública en el territorio, brindando una serie de servicios y apoyos a los esfuerzos de mejora educativa de cada establecimiento educacional a su cargo y proporcionando condiciones institucionales, materiales, logísticas y organizacionales para garantizar el acceso a una educación inclusiva y de calidad en todos y cada uno de los liceos, escuelas y jardines que administra.

Finalmente, los establecimientos educacionales, organizados en comunidades de aprendizaje en torno a un proyecto educativo que compromete a todos sus miembros en los esfuerzos para una educación territorialmente pertinente y de calidad para todos y en la instauración de una cultura sostenible de mejoramiento educativo.

Estos tres niveles permiten visualizar dos principales articulaciones en red:

Aquella red que se constituye por el conjunto de los SLE distribuidos en el territorio nacional y coordinados por la Dirección de Educación Pública; y

Aquellas redes y sub-redes constituidas por los establecimientos educacionales a cargo de cada SLE.

22

Se recogen así conceptos básicos asociados a la noción de gestión en red, tales como, flujos de información y

decisiones, cooperación sistemática, interacción y aprendizaje mutuo, fomento a la capacidad de innovación, flexibilidad para el cumplimiento de objetivos comunes, servicios y recursos compartidos; entre otros. Al mismo tiempo, se delimita

de manera precisa las instancias jerárquicas y de articulación de cada red (la nacional y la territorial).

30

En ambos casos, la noción de base es un conjunto de unidades que poseen una misión, una planificación y una estructura organizativa común, que dependen de la misma unidad administrativa y cuyo foco es la consecución de los objetivos establecidos a cada nivel. Así, entre las características que distinguen a esta red está la de compartir una misión común definida por la sociedad, un régimen común de bienes, de servicios y marco administrativo. Sin embargo, esta agrupación (red) de unidades o nodos ––en este caso los SLE y los establecimientos educacionales según nivel y modalidades–– no existe sólo para facilitar la transmisión de información y directrices desde el centro a la periferia, o para velar porque ninguno quede rezagado. Esta organización en red se justifica, en primer lugar, por la existencia de un desafío compartido y porque la forma de enfrentar dicho desafío es actuando de manera coordinada y colaborativa, aprendiendo los unos de los otros a partir de las soluciones, prácticas y producciones endógenas que cada uno de los niveles de la red sea capaz de generar. En ese sentido, la red también implica una cadena de liderazgos a diferentes niveles, liderazgos que se retroalimentan y se exigen mutuamente. La articulación del sistema como una red en dos niveles permite asumir que los componentes o nodos siguen una jerarquía (la Dirección de Educación Pública y cada SLE frente a su red territorial), pero a la vez, actúan con responsabilidad y autonomía para resolver tanto los desafíos comunes como aquellos específicos a cada territorio. Como ya ha sido señalado, lo anterior permite dar cuenta de una de las misiones esenciales del sistema de educación, en especial de la educación pública, que es posibilitar la confluencia de las directrices nacionales en educación con la diversidad territorial del país. En ese sentido, la organización en red posibilita una mayor flexibilidad y cercanía con el territorio que un sistema centralizado, y a la vez, supera la atomización e inorganicidad del sistema municipalizado. La interacción y la colaboración que estas redes buscan sustentar de manera estructural es el marco que debe permitir desarrollar estrategias educativas más efectivas y eficientes y que resultan en un beneficio directo al trabajo de los docentes y al aprendizaje de los estudiantes. Ello en la medida que el trabajo en red permite:

Reforzar una respuesta colectiva y sistémica ante problemas comunes a los miembros de la red, entregando eficiencia y coherencia a la gestión territorial de los proyectos educativos enmarcados en la estrategia nacional de educación pública;

Compartir recursos entre los miembros de la red, desde información y conocimientos hasta herramientas pedagógicas, tecnológicas, administrativas.

Promover la instalación de una cultura del cambio y la mejora educativa mediante la conformación de comunidades de aprendizaje en cada establecimiento;

Posibilitar y fomentar el desarrollo curricular y educativo, como resultado de las producciones colectivas que se generen en la red, lo cual puede alimentar la gama de estrategias de mejoramiento desde la experiencia cotidiana de los propios agentes del sistema escolar.

A nivel de la gestión territorial, la red de establecimientos educacionales a cargo de cada SLE permite potenciar la labor de este organismo en pos de orientar, apoyar y evaluar la gestión de esos mismos establecimientos. Por ejemplo:

Asignando un criterio de coherencia y de consistencia de las políticas educativas aplicadas al territorio, es decir, a un conjunto de establecimientos. Por ejemplo, en el desarrollo de

31

sistemas de evaluación comunes que promuevan una perspectiva educativa coherente y común.

Logrando una sinergia organizacional en el territorio por la vía de hacer más eficiente el uso de recursos (tiempo, capacidades, personas, insumos, etc.) destinados al apoyo educativo de los establecimientos. Por ejemplo, vía la disponibilización de infraestructura educativa; la generación alianzas con universidades para favorecer la formación inicial docente; etc.

Focalizando la política territorial según se requiere, por ejemplo, en la medida en que se identifican necesidades o requerimientos específicos de un subgrupo de establecimientos.

Acciones en la línea de asegurar una educación de calidad en las escuelas públicas En primer lugar es fundamental tener a la vista que, tal como lo demuestra la experiencia nacional,

la experiencia comparada y la literatura especializada, no existe una “fórmula única” de sustentar

y promover la calidad, sino más bien, una multiplicidad de estrategias que se complementan, se

apoyan y refuerzan, y que reclaman para ello poseer un soporte institucional efectivo.

Por lo mismo, no se trata de un “mero cambio de sostenedor” como sostienen algunos con

excesiva ligereza, desconociendo incluso las dinámicas virtuosas logradas excepcionalmente por

algunos municipios. En efecto no es trivial definir un sistema de gestión de la educación pública

unívoco y sólido, pero a la vez flexible y de gestión descentralizada. Un sistema animado por

convicciones en relación a su profesionalización y a la evaluación y mejora continua, con un

compromiso fundamental por la mejora del desempeño de sus docentes y directivos escolares,

como condiciones indispensables para el mejoramiento educacional de los establecimientos y sus

comunidades.

De esa manera, el sistema de gestión de la educación pública debiera tener su foco prioritario y

permanente en lo que ocurre a nivel de los establecimientos educacionales y sus comunidades,

buscando en todo momento favorecer aquellos grandes factores o condiciones que la literatura ha

identificado como poseedores o facilitadores de un efecto más directo en la mejora de los

procesos de enseñanza y de aprendizaje a nivel de las escuelas. A saber23:

La colaboración y el trabajo en red. En los procesos de mejora escolar tienen gran fuerza

las nociones de “comunidades profesionales”, “redes de aprendizaje”, “cultura escolar

colaborativa”. La mejora escolar florece especialmente en escuelas que han organizado

comunidades docentes sólidas, capaces de iniciar y sostener procesos de cambio eficaces.

Como ya ha sido indicado, en esto resulta central el desarrollo de prácticas de

colaboración entre docentes, de creación de un buen clima de trabajo, de compartir

espacios de trabajo, de planificación conjunta, de intercambio y análisis de dificultades

entre los docentes, de evaluación, de innovación.

23

Murillo, J. y Krichesky, G. (2014): Mejora de la Escuela: Medio siglo de lecciones aprendidas. REICE. Consultado en

marzo de 2015, en: http://www.rinace.net/reice/numeros/arts/vol13num1/art5.pdf, págs. 79 a 98.

32

Estas prácticas se extienden también al desarrollo de “Redes de Aprendizaje” como formas

de colaboración que trascienden a cada escuela, generando espacios de intercambio y

colaboración entre ellas.

Compromisos entre la escuela y la comunidad. La escuela siempre es afectada por su

contexto; pero también puede impactar significativamente en su comunidad. Los procesos

de mejora requieren ser abordados desde un enfoque ajustado a la realidad de cada

escuela y de cada comunidad. Se requieren compromisos de las escuelas con su

comunidad, generando espacios de participación pero también de desarrollo a través de

proyectos en los que se involucra a otros servicios públicos, fundaciones, ONGs,

organizaciones, empresas y fuerzas vivas en general.

Foco en la enseñanza y en el aprendizaje. Las escuelas que mejoran lo hacen porque

entienden que el aula es el núcleo del cambio y centran sus esfuerzos en los aspectos

netamente pedagógicos, dando gran importancia a la buena enseñanza y a asegurar que

todos los estudiantes logren los aprendizajes propuestos: “si la escuela es el centro del

cambio, el aula ha de erigirse como el núcleo de su mejora”. Entre las estrategias exitosas

para avanzar en este plano, se cuentan: (i) el desarrollo de altas expectativas y normas

culturales compartidas entre los miembros de la comunidad escolar; (ii) el uso de datos

para identificar fortalezas y debilidades organizativas y así tomar decisiones bien

informadas; (iii) invertir en el desarrollo personal y profesional de las personas; (iv)

generar un buen clima escolar y garantizar un buen clima de aula; (v) aplicar mecanismos

de rendición de cuentas apropiados; (vi) utilizar un buen criterio para seleccionar y

adaptar las presiones de reforma que provienen desde la administración local y central.

Liderazgo. En general, todos los procesos de cambio escolar eficaces comparten un mismo

rasgo común: la presencia y acción de un o una líder que promueve y sostiene una cultura

de aprendizaje y de mejora continua del establecimiento educacional y sus prácticas. Se

trata de liderazgos que se centran en el aprendizaje de todos, que promueven diálogos,

intercambios y el desarrollo de comunidades profesionales de docentes; sostienen así una

visión estratégica que asegura que las decisiones son coherentes con las metas principales

de la escuela.

Rendición de cuentas y responsabilidad. Se trata de generar sistemas de rendición de

cuentas internos “inteligentes”, que incluyan los esfuerzos por equilibrar las demandas

externas y la capacidad interna para responder a ellas; se trata de incrementar la

responsabilidad de los actores de la escuela, en especial de sus docentes frente a los

resultados de aprendizaje de sus estudiantes.

Apoyo sistemático a la mejora. La administración debe proveer los recursos, apoyos y

servicios necesarios para que cada escuela pueda generar y sostener sus propios procesos

de cambio. También debe intervenir en aquellas que lo requieran. Se trata en efecto de un

“control diferencial”, que entrega mayores niveles de autonomía a las que logran iniciar y

sostener procesos de cambio, mientras otorga mayor apoyo directo a las que no lo logran.

33

Características de una gestión en red para aportar a la mejora continua de la educación Desde una perspectiva más específica, la gestión en red presenta importantes ventajas si se compara con la heterogeneidad inorgánica de prácticas presentes en la gestión municipal. Por ejemplo24:

PROPÓSITO ARGUMENTO Ejemplo

APLICACIÓN 1 Ejemplo

APLICACIÓN 2

Mejora escolar La colaboración amplía las oportunidades para abordar y resolver las necesidades de grupos de estudiantes más vulnerables.

Los directivos se apoyan mutuamente, compartiendo información y abordando de manera directa enfoques sobre trabajo escolar con estudiantes en desventaja.

Las escuelas desarrollan una rendición de cuentas conjunta, enfoques colegiados de liderazgo y apoyo permanente entre ellas.

Ampliar las oportunidades

Las escuelas asociadas establecen un día conjunto de preparación para las evaluaciones de aprendizaje a sus estudiantes.

Las escuelas en red desarrollan cursos compartidos, se especializan y ofrecen actividades específicos a estudiantes de otras escuelas.

Las escuelas asociadas desarrollan sistemas de planificación curricular conjuntos, con formación de docentes realizada de manera colaborativa.

Compartir los recursos

Adquisición de recursos para la enseñanza y el aprendizaje

Los profesores brindan ayuda de manera regular en otras redes escolares, con intercambios y enseñanza entre pares.

Contrataciones realizadas de manera conjunta en la red, las escuelas planifican de manera colaborativa sus contrataciones y las solicitudes de apoyo que requieren para ello.

La gestión a escala municipal en general no ha sido capaz de dar cuenta, como norma, de prácticas de este tipo, ya sea por su escala demasiado reducida en algunos casos, o por su déficit de personal capacitado, o por su orientación no necesariamente focalizada en la mejora educacional sino más bien en lo meramente administrativo (Raczynski et al. 201425; Román, 200826; Raczynski y

24

Basado en: Muijs, D., West, M., Ainscow, M. (2010). Why network? Theoretical perspectives on networking. School Effectiveness and School Improvement, 21 (1), 5–26

http://education.qld.gov.au/staff/development/performance/resources/readings/networking.pdf 25

Raczynski, D., M. Hernández, J. Weinstein y N. Miranda (2014). Diagnóstico de la capacidad institucional para el

monitoreo de la calidad y provisión de soporte pedagógico en el sector educativo chileno. Informe Final Asesorías para el Desarrollo, BID 26

Román, M. (2008). El nivel intermedio del sistema educativo chileno: las escuelas públicas en un escenario de tensión y disputa. En Gvrirtz. S. (Coord.), Equidad y Niveles Intermedios de Gobierno en los Sistemas Educativos. Un estudio de

casos en la Argentina, Chile, Colombia y Perú. (págs. 105-136). Buenos Aires: AIQUE.

34

Salinas, 200727). Ejemplo de lo anterior es que si uno de los propósitos centrales de la descentralización municipal era que los sostenedores pudieran modificar el currículo nacional de manera de hacerlo más pertinente y relevante a la realidad local, la evidencia muestra que son casi inexistentes los casos en que los DAEM y Corporaciones municipales hacen uso de esta herramienta legal, en gran medida debido a la falta de capacidad técnica en sus equipos (Román, 2007). EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE TRABAJO EN RED EN DOS SISTEMAS EDUCACIONALES EXITOSOS

1) ONTARIO28:

En Ontario, el trabajo en red tanto de escuelas como de actores de los distritos se desarrolla de distintas Maneras. Existen estrategias voluntarias y otras obligatorias que promueven el trabajo colaborativo para los distintos niveles del sistema. A nivel provincial, el Ministerio promueve la formación de asociaciones mediante la creación de fondos para desarrollo profesional a las que solo pueden acceder asociaciones. A nivel de distrito, exige elementos de gestión como las auto-evaluaciones de los consejos, las evaluaciones de los directivos de las escuelas y de los profesores, y los planes estratégicos de los consejos; todos los cuales deben estar alineados con los marcos de trabajo colaborativo que desarrolla el Ministerio. A nivel provincial Ontario tiene altos niveles de organizaciones a nivel provincial de los distintos actores del sistema educativo, siendo algunas de estas voluntarias y otras obligatorias. En todos los niveles existe un órgano provincial que agrupa a todos los actores de ese nivel y luego existen asociaciones por intereses más particulares. El Ministerio considera estas organizaciones en la toma de decisiones. Por ejemplo, para la realización de mentorías para los directores de educación, supervisores de escuelas y directores de establecimientos, solo están clasificados para recibir financiamiento las asociaciones de directores y supervisores; sin embargo, también pueden tener sus propios modelos de mentorías algunos comités escolares pero financiados vía las asociaciones y en colaboración con ellos. Las asociaciones deben detallar para cada comité escolar, si reciben mentorías de la asociación o ellas poseen la suya propia. La principal fuente de desarrollo profesional para los consejos escolares y supervisores es mediante sus asociaciones regionales, las que entregan reportes sobre los problemas emergentes y servicios online, ofrecen conferencias, y procesos de aprendizaje online. Por ejemplo, las asociaciones de consejos escolares organizaron un centro de gobernabilidad de excelencia que ofrece módulos de capacitaciones que cubren todos los aspectos necesarios sobre las necesidades de los consejeros.

27

Raczynski, D. y D. Salinas (2007). Gestión Municipal de la Educación. Diagnóstico y líneas de Propuesta. Informe Final; MINEDUC. 28

Fuente: elaboración propia a partir de documentos ministeriales de Ontario.

35

Entre las asociaciones, se tiene:

Asociación de consejos escolares de Ontario: es voluntaria y pueden participar todos los

consejos escolares de la provincia. Ellos velan por los intereses y necesidades de la

educación pública y es rutinariamente llamado por el gobierno provincial para asesorar al

gobierno en temas legislativos y en el impacto de ciertas decisiones del gobierno. Esta

asociación genera entrega información y asesorías a los consejos sobre las relaciones

laborales de los distritos, realizan lobby por los intereses de los consejos escolares.

Consejo de Directores de educación de Ontario: todos los directores de educación de los

distritos de Ontario participan de esta asociación. Entre sus principales roles se encuentra

el tener permanentes conversaciones con el Ministerio sobre las situaciones laborales de

los profesores, recomendaciones sobre procesos de selección y reclutamiento de los

profesores, generar programas de liderazgo para los administradores que son nuevos y

espacios de desarrollo profesional para los que llevan más tiempo.

Consejo de Directores de educación del sector francés-no religioso: todos los directores

de educación del sector participan.

Consejo de Directores de educación francés- católico: los directores de educación pueden

participar o no.

Consejo de educación de educación del sector inglés-católico: los directores del sector

pueden participar o no

A nivel de distrito también cuentan con alrededor de 6 asociaciones de supervisores de educación, los cuales también realizan desarrollo profesional. Asociaciones de docentes:

Colegio de profesores de Ontario: Solo los profesores que participan del colegio de

profesores pueden hacer clases. Este colegio asegura que los estudiantes reciben la

instrucción apropiada por profesores capacitados que tienen estándares claros de

conducta y práctica. Este colegio establece los estándares de prácticas y conductas;

entrega los certificados para realizar clases y puede suspender y revocar a profesores;

acredita también los programas de educación y sus clases.

Federación de profesores de Ontario: los profesores pueden pertenecer a esta asociación

a través de la participación de una o más de las siguientes asociaciones: Asociaciones de

profesores católicos-ingleses de Ontario; la Federación de profesores de básica de Ontario;

la Federación de Ontario de profesores secundarios; la Asociación de profesores franco-

ontarianos.

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A nivel de Distrito La principal herramienta del Ministerio para esto es “The Ontario Leadership Strategy” que tiene como objeto desarrollar estudios sobre las prácticas efectivas a nivel de escuelas y sistemas escolares que luego son utilizadas como la base tanto de las evaluaciones de directores del distrito, supervisores, directores y profesores; como en los planes de mejoramiento educativos que las escuelas deben desarrollar. Los Supervisores utilizan con especial énfasis estos marcos para discutir las prácticas educativas y promover la mejora. Para el desarrollo de estos marcos liderazgo educativo el Ministerio creo el Instituto para el Liderazgo Educacional, quien define una estrategia de apoyo al liderazgo directivo del sistema y de la escuela para la mejora del aprendizaje de los estudiantes, mediante la definición de marcos e indicadores para la escuela efectiva, identificación de buenas prácticas de liderazgo escolar, marcos e indicadores para distritos exitosos y buenas prácticas de liderazgo a nivel de distrito. Los principales documentos en los cuales se basan las distintas políticas de liderazgo son: Estos marcos tienen como foco principal el trabajo colaborativo en red en los distintos niveles del sistema, los que se presenta en la tabla a continuación. Dado que estos marcos rigen los sistemas de evaluación y de apoyo, esto fomenta el trabajo colaborativo en la práctica. A nivel de escuela El Ministerio entrega fondos para que profesores experimentados creen programas de desarrollo profesional en terreno para expandir su conocimiento, desarrollar capacidades de liderazgo y compartir buenas prácticas. Sumado a esto, el Ministerio entrega fondos para el desarrollo de procesos colectivos de investigación y su transformación a enseñanza a los estudiantes. Mediante estos programas, los profesores co-planifican, enseñan de manera conjunta, y se miden de manera conjunta con la asesoría del director. Este aprendizaje en terreno, durante la práctica construye capacidades en los profesores. Otra de las estrategias Ministeriales de trabajo en red entre escuela y el mundo de educación superior, es que escuelas en las que hay niños que no están obteniendo los resultados esperados y que están en riesgo de desertar de tomar cursos post-secundarios y técnicos que cuentan tanto para terminar la escuela como para avanzar en cursos técnicos profesionales. A su vez, existen programas en los que estudiantes es sus últimos años pueden ganar créditos para terminar la escuela a través de trabajo en la comunidad, realizando conexiones entre el mundo del trabajo y la escuela.

37

2) MASSACHUSETTS 29

El sistema educacional de Massachussets tiene distintos espacios de funcionamiento de red. El

departamento de educación primaria y secundaria del Estado creó los centros de asistencia a los

distritos y escuelas, que tiene el objetivo de apoyar a los distritos y escuelas más vulnerables a

mejorar la enseñanza en las escuelas y aumentar el aprendizaje estudiantil a todos los niveles y

para todos los estudiantes (UMass Donahue Institute, 2013). El mandato de los DSACs es atender

únicamente a aquellos distritos y escuelas que han sido categorizadas en el nivel 3 y 4 en la escala

de rendición de cuentas de Massachusetts.

Los DSACs colaboran con los distritos en sus regiones para ofrecer servicios personalizados y específicos de asistencia para apoyar la auto-evaluación, así como el desarrollo y aplicación de planes de mejora eficaces. Estos esfuerzos están guiados por las Condiciones de DESE para la Eficacia de la Escuela (CSE). Además, los equipos de los DSACs planifican y ejecutan actividades de desarrollo profesional, creación de redes, grupos de estudio y demás eventos de formación con miras a fortalecer la capacidad de los distritos educativos. Sumado a esto, Massachusetts también estableció 11 Condiciones de Efectividad de las Escuelas, las cuales listan los parámetros que los planteles deben seguir para asegurar la calidad del servicio educativo30. En 2010, el BOE de Massachusetts convirtió estas condiciones en regulación, lo cual obliga el cumplimiento por parte de todas las escuelas de la mancomunidad. El DESE pone a la disposición de las escuelas unas guías que les permiten autoevaluarse y determinar si su desempeño está alineado con estas condiciones. Estas condiciones para la efectividad incluyen el desarrollo de estructuras de desarrollo profesional para el trabajo en red. Apoyo distrital a las escuelas en red (Boston Public Schools) Es función de los distritos escolares proveer soporte para la mejora de las escuelas públicas de su jurisdicción. En ese sentido, cada distrito, provee apoyo de acuerdo con sus necesidades locales y capacidad. BPS está desarrollando actualmente una estructura matricial de soporte para mejorar los aprendizajes estudiantiles. Esta estructura se basa en redes o unidades de análisis, apoyo e intervención ubicadas en las comunidades escolares que son capaces de identificar las necesidades locales. En la actualidad, las escuelas de BPS se organizan en 7 redes. Seis de las redes (desde la A hasta la F) han sido agrupadas geográficamente y cubren, cada una, entre 15 y 16 escuelas de preescolar hasta octavo grado. La séptima atiende a cerca de 30 escuelas secundarias y a instituciones de jóvenes y adultos reincorporados al sistema educativo. La lógica inicial detrás de la existencia de una sola red para las secundarias es que, como están distribuidas a lo largo del distrito y los niños pueden ir a cualquiera sin importar de qué parte del distrito provengan, hay una necesidad de pensar en las secundarias como una unidad. Adicionalmente, el tener a una sola persona a cargo de las secundarias, también le permite a BPS la mayor capacidad de monitoreo posible bajo un solo individuo y que este tenga una perspectiva global de la red. No obstante, como parte del

29

Fuente: Minuta Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el modelo de gestión de escuelas de Massachusetts 30

http://www.doe.mass.edu/apa/ucd/CSE.pdf

38

proceso de reforma, también se ha pensado en dividir el apoyo prestado a las escuelas secundarias en redes más pequeñas. Cada red cuenta con un director académico, un líder operacional y una asistente administrativa, y es liderada por un Superintendente de Red, quien se encarga de coordinar los soportes de los enlaces. Es decir, en el marco de la estructura matricial, cada superintendente tiene a su servicio un equipo multifuncional de enlaces académicos y operativos que son responsables de proporcionar apoyo y coaching directo a las escuelas. Estos enlaces reportan fundamentalmente a las direcciones o departamentos originales, pero son también parte de las redes. Ellos son: especialista en lenguaje, especialista en matemáticas, enlace con la oficina de efectividad del educador, enlace con la oficina de Educación Especial, enlace con la oficina de aprendices del idioma inglés, enlace con Recursos Humanos, enlace con el departamento de datos, enlace para la tecnología educativa, enlace de infraestructura, enlace de finanzas. BPS le solicitó a cada red que diseñara un Plan de Calidad de la Red para el año académico 2014-2015, el cual debía incluir un diagnóstico de la situación particular de los aprendizajes de las escuelas y de los estudiantes de esa red en comparación con las otras del distrito. Además, debía establecer metas de desempeño estudiantil factibles y definir un plan de acción y de mejora para alcanzarlas. Este plan de acción debía incluir actividades específicas a realizarse por cada red en conjunto con las escuelas. Entre ellas, cabe destacar:

Apoyo diferenciado e, incluso, uno a uno a los directores de escuela, basado en su

experiencia laboral, conocimientos y liderazgo.

Desarrollo profesional, entrenamiento focalizado y retroalimentación directa a los

maestros alineados con el Plan de Calidad de la Red. Esta formación incluye talleres sobre

prácticas que atienden a las necesidades académicas específicas de la población

estudiantil de la escuela, incluyendo dificultad para el aprendizaje y de idioma o también

atención especial a aquellos que poseen alguna discapacidad.

Promoción de estructuras de apoyo y colaboración que incluyan la creación de espacios

para el trabajo en equipo, comunidades profesionales de aprendizaje y el intercambio de

mejores prácticas entre docentes y directores de escuela.

Asesorar en el uso de los datos para informar la gestión escolar y la enseñanza.

Especialmente, en el establecimiento de ciclos de levantamiento de datos en todas las

escuelas.

Apoyo en la implementación adecuada del currículo, incluso para estudiantes con

necesidades especiales.

Soporte en la creación de vínculos con los padres y con la comunidad.

Establecimiento de alianzas con universidades como la Universidad de Harvard y otras

instituciones privadas que puedan prestar servicios especializados para mejorar los

aprendizajes estudiantiles.

Además de las redes, las cuales operan bajo la dirección académica, también existe el Departamento de Investigación Instruccional y Desarrollo, el cual dispone de capacidad analítica, basada en investigación nacional y local, para informar decisiones de currículo, instrucción, programación, estrategias, intervenciones y desarrollo profesional.

39

Esta estructura está en proceso de implementación y ha encontrado ciertos desafíos. Entre ellos, cabe destacar:

Apoyo instruccional vs. Operativo: Si bien las redes fueron concebidas como una instancia

de apoyo a los directores de escuela, cada vez más se han convertido en un vínculo entre

las escuelas y, sobre todo, las áreas de soporte operativo del Distrito. Recientemente, las

figuras de especialista de operaciones y de especialista académico fueron creadas para

respaldar al Superintendente de Red y atender de manera diferenciada a las necesidades

de instrucción y operativas. En algunos casos, una vez creadas estas dos posiciones y los

enlaces, los superintendentes de red tuvieron más disponibilidad y se abocaron a

necesidades académicas y de instrucción. Actualmente, existe una demanda creciente por

soporte instruccional y es posible que BPS se mueva a una estructura donde este se

refuerce aún más.

Los enlaces reportan a los directores de sus áreas: Otro desafío que enfrenta BPS es que,

como los enlaces reportan a los directores de los distintos departamentos dentro de la

estructura, su trabajo no está centrado exclusivamente en el rol dentro de la red por lo

que, en algunos casos, les resta disponibilidad para brindar más servicios a las escuelas.

Además, algunos departamentos no disponen de recurso humano suficiente por lo que

asignan a una persona para que ejerza de enlace con dos redes simultáneamente.

El apoyo puede ser variable: La frecuencia del soporte que ofrecen los enlaces operativos

no suele ser constante a lo largo de todo el año. Más bien se focaliza en los períodos en los

que las escuelas requieren de asistencia especial para cumplir con requerimientos

específicos de los ciclos del sistema educativo. Por ejemplo, en el momento en que las

escuelas deben entregar un reporte al distrito o llevar a cabo alguna actividad en

específico, el apoyo por parte de los enlaces suele ser más marcado.

En la actualidad, BPS está trabajando en cómo ajustar la estructura y las funciones de las redes para poder enfrentar estos desafíos.

40

EJEMPLOS Uno de los 72 Distritos Escolares de la Provincia de Ontario, Canadá EJEMPLOS: Caso Springfield Massachusetts

41

Boston Public Schools

42

Distrito de Springfield, Massachusetts