Decentralized Service Delivery for the Poor  xi

DECENTRALIZED SERVICE DELIVERY FOR THE POOR 

EXECUTIVE SUMMARY 

Mexico has  reorganized many of  its government programs over  the  last dozen years, among others, by decentralizing them to states and municipalities, although that process is far from complete.  Simultaneously, Mexico has achieved major expansion in the  coverage of  these  social programs,  especially  for  the poor.   Currently,  the biggest challenge  is  to  improve  program  quality  and  accountability,  which  remain  low  by Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) standards and about average for Latin America.   

For this report—the third phase of a programmatic series of studies on poverty in Mexico—Mexico’s Social Cabinet requested  that  the Bank analyze service delivery of a specific list of programs that are essential to the government’s development strategy in the context of decentralization.   The elements of  the government’s strategy considered here—basic education, health care  for  the population without social security coverage, local social infrastructure, and local rural development—all aim directly or indirectly to reduce  poverty.    Both  social  and  economic  services  shape  the  opportunities  of  poor people.    Social  services  contribute  to human  capital  formation  and  risk management, while economic services shape access to markets.   

• Basic  education  includes preschool, primary  school  (grades  1–6),  and  lower‐secondary  school  (grades  7–9).    Public  schools  account  for  92  percent  of enrollment  in  basic  education.   The  Fondo  de Aportaciones  para  la Educación Básica  (FAEB,  the Basic Education Fund), which  is an earmarked  transfer  to the states, is the main source of funding for basic education.   FAEB plus the federal  programs  considered  in  this  report—the  Programa  de  Escuelas  de Calidad  (PEC)  and  the  Consejo  Nacional  de  Fomento  Educativo  (CONAFE)—account  for more  than 15 percent of  total public spending.   FAEB and state spending cover mainly personnel costs.  The PEC brings funds directly from the federal government to schools subject to certain conditions.  CONAFE is a federal program that serves marginalized rural areas.  

• Health  for  the population without  social  security  coverage  is provided by public programs  that  are  principally  directed  to  the  poor;  providers  include  the Ministry  of  Health  (SSA),  Instituto  Mexicano  de  Seguro  Social  (IMSS)‐Oportunidades,  and  Seguro  Popular.    Spending  for  the  population  without social security coverage constitutes about 5 percent of total public spending.  The  Fondo  de  Aportaciones  para  los  Servicios  de  Salud  (FASSA,  the  Health Services  Fund)  transfers  earmarked  funds  to  the  states  for  running  the 

Decentralized Service Delivery for the Poor xii 

decentralized  health  care  system.   Ramo  12  is  a  federal  item  that  supports SSA,  the  health  component  of  Oportunidades,  as  well  as  all  other  federal health  funding  including Seguro Popular,  the national health  institutes,  and federal hospitals.   

• Local social infrastructure is provided through the Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), the third largest decentralized fund, which uses a transparent poverty‐weighted formula to distribute resources for investment to states and municipalities.   The  financial resources go  initially  to  the state treasuries, with  strict  conditions  to pass along  the majority of  the  funds  to municipalities, under  the  title Fondo para  la  Infraestructura Municipal  (FISM).  The rest of the resources remain at the state level under the title Fondo para la Infraestructura  Social  Estatal  (FISE).    FISM  accounts  for  almost  2  percent  of public spending.  Federal and local governments are also able to spend more than the allotted distribution on local infrastructure provided that they have access  to  other  financing  resources.    This  occurs  especially  in  wealthier municipalities. 

• Local rural development  is conducted  through Alianza para el Campo,  the  large scale  farm  modernization  program  in  Mexico.    The  Rural  Development Program—a municipalized program of Alianza—provides funding to support rural productive investment.  The Rural Development Program is targeted to farmers with  small  holdings.    About  0.2  percent  of  the  federal  budget  is allocated  to  the  Rural Development  Program.    Participation  varies  greatly according to state, as does states’ own funding.  

Some of  the states and municipalities have  independently developed  their own programs  that  augment  and,  to  some  extent,  fill  in  gaps  for  the  federal  programs reviewed here.  There has been little or no coordination among these programs. 

During  the  1990s,  Mexico  made  major  policy  changes  that  accelerated  the decentralization  of programs  and  financing;  at  the  same  time, democracy was  taking root at all  levels of government.   Since  then, decentralization of policies and programs has  changed  little.   Although  the  decentralization  agenda  remains  incomplete,  some states and municipalities have made good progress in implementing the reforms of the previous decade and making improvements in the local practice.  Many other states and municipalities,  due  to  politics,  weak  administrative  capacity,  and  socioeconomic conditions,  have  not  taken  the  initiative  to  make  creative  improvements  in  the federalized programs.  Rather, they remain agents to disburse federal money, struggling to  deal  with  national  unions  and  federal  regulations.    They  do  not  implement  the programs  to  their  full potential which  is necessary  to  address  local problems  such  as development and poverty reduction.  Since the wider trends in the national politics will continue  to  dictate  the  overall  degree  of  decentralization  (and  probably  not  lead  to significant  changes  in  the  near  future),  the way  forward  for  improving  the  poverty‐

Decentralized Service Delivery for the Poor  xiii

reduction effects of  these programs  should  focus on creating  incentives  for  improving the quality of services, broadening access to these programs by the poor, and improving transparency with respect to inputs and results. 

Even though the federal government favors decentralization, there is no unified strategy—the commitment to decentralization varies from ministry to ministry.  Within each sector, different decentralization processes coexist.1   States and municipalities are attempting to fill in the blanks of the strategy, sometimes in an ad hoc manner, as their participation shapes the process in their own jurisdictions.   

While  there  are  often  clear  steps  that would  improve  the  quality  of  services, many of the national policies and organizational features needed to create more capacity and set better incentives to encourage the “right steps” are lacking.  Decentralization can potentially bring benefits, but there are tradeoffs.  On one hand, there are potential gains from  local  knowledge  and  greater  responsiveness  to  local  preferences.   On  the  other hand,  there  are  potential  losses  from  lack  of  coordination,  local  capture,  or  higher inequality in the quality and coverage of services across jurisdictions.   

The  relevant  dimensions  of  gain  or  loss  from  the  decentralization  processes analyzed  here  include,  first,  whether  the  decentralization  processes  improved performance,  in  terms  of  the  quality  and  coverage  of  services  for  the  poor;  second, whether decentralization engendered greater local efforts to mobilize resources or to use them more  efficiently;  third, whether  decentralization  allowed  or  engendered  better accommodation of programs  to  local  conditions; and  fourth, whether decentralization improved transparency and accountability of service providers to the government or to citizen‐beneficiaries.   The second, third, and especially the fourth criterion not only are valued  for  their own  sake, but also  reflect  the  features of  institutional design  that are important determinants that influence the degree to which decentralization achieves its aims.    Yet  it  should  be  noted,  in most  cases,  there  is  not  sufficient  data  to  attribute specific outcomes  to specific  features of  the decentralization processes.   The most  that one  can  report  are  the  trends  that  occurred  in  the  period  since  the  decentralization processes started.  

Institutional Conceptual Framework 

To  analyze how  service‐delivery  institutions may  affect quality  and  efficiency, the  report  principally  uses  a  framework  developed  in  the  2004 World Development Report (WDR).   This framework  is adapted to the  institutional context prevalent  in the different  sectors analyzed here,  taking  into account  that each  sector has gone  through different stages in the decentralization process.  In our basic conceptual framework, the 

                                                      1 Administrative decentralization started around the 1990s.  The main events for the purposes of this study are explained in the annexes to Volume I, mainly in the background notes on expenditure decentralization and poverty alleviation; see subsequent chapters for more detail. 

Decentralized Service Delivery for the Poor xiv 

main actors in every country are the citizen‐beneficiaries and taxpayers (darkly shaded box at the bottom left of Figure 1), the government (darkly shaded box at the apex), and the  service  providers  (darkly  shaded  box  at  the  bottom  right).    The  administrative process  creates  a  compact—a  structure  of  incentives,  financial  arrangements,  and accountability mechanisms—between  the  government  and  the  service  providers who offer services and expect  remuneration.   The political process creates another compact between  the government, which  collects  taxes, and  their  citizens, who  expect benefits and hold the government accountable.  One can then look at the chain of accountability from provider to government to citizens.  Improving the effectiveness of this chain is one way  to  improve  service  outcomes.    There  is  also  a  shorter  potential  route  of accountability, from providers directly to citizen‐beneficiaries.   Making this short route effective  requires  adequate  local  administrative  autonomy  to  accommodate  to  local conditions,  sufficient  information  for  beneficiaries  to  evaluate  service  provider performance, and  incentives  for providers  to  respond  to  the  influence of beneficiaries.  For these programs to achieve their potential in poverty reduction, incentives are needed for targeting and efficiency, and local providers need to have authority and flexibility to respond  to  these  incentives.   Local authorities need  to have or  to develop  institutional capacity to carry out these mandates. 

Figure 1. Accountability Relationships with Political Parties, National Provider Organizations, and Subnational Governments 

 

To  adapt  the  framework  to  the  decentralized  institutional  setting  of  service provision  in Mexico, we need  to add  three actors—the  three  lighter boxes  included  in the diagram.  The state and municipal governments add an extra step in the funding and 

Families/ Citizens‐voters 

Political Party 

Political InfluenceTaxes/Resources Sectoral Policy and Operational Practices (including wage negotiations) Beneficiary voice: the Short Route of Accountability 

Federal Government

Service Providers 

State or Municipality

National Union 

/ 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xv

accountability  between  the  federal  government  and  the  service  providers,  but  they might also allow a shorter  long route of accountability  if they take adequate control of the service provision and are responsive to the local citizenry.   

The political parties in Mexico come in as separate actors because of their strong role  in  integrating  the  system  (especially  in  the  decades  of  one‐party  rule)  and  in managing  the careers of  the politicians who  run  the governments.   With no  reelection allowed in Mexico, pleasing the party is the main currency used by officials (elected or appointed) to assure their future.  An analysis of the political parties is beyond the scope of  this report, except  to note  that  they are  important  intermediaries  in  the system.   To some  extent  they  facilitate  democratic  communication  from  voters  to  leaders,  and  to some extent they represent their own interests in ways that hinder such communication.  The national unions  (teachers, health workers,  farmers) and other national  corporatist organizations  (for  example,  the  association  of  construction  contractors)  have  a traditionally  significant  role  in  and  strong  links  to  the  political  parties  in Mexico’s corporatist  structure.    This  report  does  not  analyze  political  parties,  but  rather  the relationships  among  the  state, providers, unions,  and  citizens  or  clients.   Unions  and corporatist organizations make a positive contribution in representing key stakeholders and  in  integrating  the national development strategy.   However,  they also represent a private interest that may conflict with the public interest, and there is the possibility that they  may  disrupt  the  delegation  of  authority  to  subnational  governments  and  the necessary accountability for service quality and efficiency. 

Even  the  customized  WDR  framework  cannot  capture  all  of  the  important institutional  dimensions.   We must  recognize,  for  instance,  the  need  to  develop  and retain competent personnel at local levels, the need to consolidate federal programs and streamline  their  regulations so  that  local government can  readily access  them, and  the need to create effective linkages among federal programs and between them and locally run programs.  

Decentralization and Performance 

In  all  sectors,  coverage,  equity,  and  targeting  of  services  have  improved, especially  for  the poor, and  there  is evidence of quality  improvements  in  some  cases.  Quality generally  remains  low by OECD  standards and  remains  roughly on par with Latin  America.    Service  performance  varies  widely  across  the  country,  even  after accounting  for  the  correlation with  the  state  income  per  capita, which  indicates  that other  important  factors  are  also  influencing  performance.   Nonetheless,  there  is  very little information at the state and municipal levels on the performance of the programs analyzed here, making it difficult to establish a link with decentralization.   

In education,  the gap  in primary education coverage between  the poor and  the rich states has narrowed since decentralization.   Equity has  improved, perhaps due  to 

Decentralized Service Delivery for the Poor xvi 

the cumulative effects of compensatory programs.2  However, efforts to increase lower‐secondary schooling for the poor confront significant challenges.  Quality of education is low by international standards even after controlling for Mexico’s level of income.  This is particularly  true  for  the poor, which exacerbates  the problems of access.   The  rapid expansion of the telesecundaria system  is worrisome; although  it has helped to  improve access to school for the rural poor and accounts for 20 percent of total lower‐secondary enrollment (and a much higher share in rural areas), students in the telesecundaria have recorded  low  levels of achievement.   Despite  important  institutional  limitations  in  the decentralization process, local innovations have helped both rich and less wealthy states, improve  their  basic  education  systems.    States  that  follow  this  pattern  include Aguascalientes, Colima,3 Nuevo León, and Quintana Roo. The first three states plus the Distrito  Federal  rank  at  the  top  of  the  PISA  scale, while  the  last  state  is  around  the national average.  These states are working to improve learning achievement on several fronts,  taking  initiatives  such  as  improving  pedagogy  practices,  evaluation,  and  the hiring  of  teachers.    In  addition,  some  federal  educational  programs  are  stimulating discussion about how to improve school management and learning achievement. 

In  the area of health,  indicators of outcome,  such as  life expectancy and  infant mortality, have  improved  in  the  last decade, due  in part  to  the  success of  centralized programs, such as the vaccination program. However, maternal mortality has remained at very high  levels according to  international standards. The Millennium Development Goal on maternal health proposed to reduce maternal mortality by two‐thirds from 1990 to 2015.  However, with a reduction of only 30 percent in the last 15 years, it is unlikely that Mexico will be able to achieve this Millennium Development Goal.  There are a lot of data about the overall population, but the existence of several different public systems of provision (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS‐Oportunidades, and state health systems) make it difficult  to  establish  a  relationship  between  systems  and  outcomes.    The  following results  are  from  a  health  analysis  based  on  a  sample  of  six  states  (Arredondo  2005).  First,  across  states,  there  seem  to  be  important  differences  in  health  outcomes  and indicators, and the differentiation is not necessarily between the poor and the rich states.  Second,  in  high‐  to medium‐income  states  such  as  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and Tabasco,  the  evolution  of  health  performance  has  been  neither  even  nor  significantly better than in the rest of the country.  Third, these states that seem to be far advanced in the decentralization process are investing considerable resources in their health systems, and  have  been  able  to  reallocate  resources  relatively  effectively  (preventive  versus curative expenditures).   More data and analysis are necessary to assess the progress of decentralization and  its effects  in these states and  in others.   A new federal program—

                                                      2 The Ministry of Education’s compensatory education  interventions target schools  in disadvantaged rural areas  and  increase  resource  allocations  for  those  schools  to  give  students  more  equal  opportunities.  Compensatory education programs tend to decrease dispersion in scores.  Perhaps the cumulative impact of compensatory education  from basic education  is carried over  to  lower‐secondary schools and explains,  in part, the high degree of equity observed in PISA results.   3  Colima is the best performer but only ranks 14th in GDP per capita. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xvii

Seguro Popular—distributes funds to states based on the location of patients who choose to  affiliate  and  is  helping  to  expand  coverage  among  the  population without  social security coverage and to reduce catastrophic health expenditures. 

Coverage of social  infrastructure has  improved, although  it continues to be  low for  the poor.    FAIS  is  an  important  source  of  financing  for  local  social  infrastructure investment in the poorest municipalities, and it is, in general, well targeted according to the level of marginality.  However, the significance of FAIS in the overall availability of municipal  financial  resources  varies  by  sector  and  size  of municipality.   The  sectoral allocation of the FAIS investment (water versus roads versus housing upgrading and so forth)  is  not  generally  correlated with  lack  of  coverage  in  that  sector,  although  this finding varies by state and sector.   A potential explanation  is  that municipalities have several  sources  of  funds  for  investment  in  social  infrastructure  in  addition  to  FAIS.  Another explanation is that FAIS institutional arrangements vary from state to state.   

In  production‐oriented  programs  in  rural  areas,  investment  is  high  but  not notably effective.  This is due to the proliferation of segmented federal programs with no coordination,  the  lack  of  clear  political  accountability  for  rural  development  because responsibilities  are diffused  among  various  federal  Secretarías  and  state  governments, and  a  host  of  problems  in  program  design  and  implementation.    Additionally,  the poverty  impact of  these programs, and  its  impact on rural development,  is difficult  to assess because much of it is indirect, depending on its effect on employment and wages.   

There is evidence for Mexico and other Latin American and Caribbean countries that agricultural growth has a strong effect  in reducing rural poverty, and there  is also evidence that the rural poor in Mexico derive a large part of their income from non‐farm sources.  Therefore,  programs  oriented  to  increasing  employment  and  income opportunities  in  the  farm and  rural non‐farm  sectors are,  in principle, pro‐rural poor, but the targeting of these programs may be problematic.  Thus, a problem with Alianza’s Rural  Development  Program  is  that  it  concentrates  on  small  farmers,  that  is,  on producers who already have access  to at  least  some productive assets and  in  turn are wealthier  than  the poorest  in rural Mexico.   As a consequence, even  if  the  targeting of the program is good in terms of “farmers” (80 percent of beneficiaries belong to the two smallest categories of the five types of farmers considered by the Food and Agriculture Organization), it is not designed to reach the poorest rural families.   

Funding, Equity, and Performance 

The  incentive  for  raising  revenues  or using  transfers  efficiently  at  the  state  or local  level  is driven  by  the  current  arrangements  for  taxes  and  transfers  between  the states and  the central government.4   The system has  its  foundations  in  the early 1990s 

                                                      4 The two main categories of transfers to the states are participaciones and aportaciones.   Participaciones were originally state and municipality revenues whose collection was delegated to the federal level in the Fiscal 

Decentralized Service Delivery for the Poor xviii 

and  earlier  (Fiscal  Coordination  Law),  when  the  interinstitutional  relationships described  above  were  heavily  dominated  by  the  power  of  one  political  party  that controlled  the  federal and almost all state governments and drew  its power base  from various  organized  interests,  including  public  employee  labor  unions.    States  and municipalities  are heavily dependent on  transfers  from  the  center.   A  standard  result from the literature on fiscal decentralization is that the dependence on transfers reduces the  direct  accountability  between  subnational  governments  and  their  citizen‐clients.  This  lack of accountability can result  in  less effort  to mobilize  local revenues or  to use transfers efficiently. 

A negative effect of decentralization over the past decade seems to be a reduced tax effort by municipal governments, which declined from 0.17 percent of GDP in 1990 to 0.07 percent of GDP  in 2004.   The amount of  transfers  to municipalities has grown strongly, but the resources are coming to them with less discretion and more by formula.  Since  the participaciones  formula gives a  slight  reward  for  local  fiscal effort, and  state‐debt bailouts and discretionary transfers from the president virtually ended after 1998, the marginal incentives for local fiscal effort have improved.  But the big increase in total federal transfers to municipalities has had an apparently negative effect on the total tax effort.    States have not  changed  their  tax  effort  appreciably, perhaps because  the  law does not give them much scope to collect their own revenue. 

Even  though no claims of causality can be made,  it  is  illustrative  to  report key trends  in  efficiency observed  since  the beginning of  the decentralization.    In  resource use,  there  is  little  evidence  of  greater  efficiency  as  a  result  of decentralization,  but  it varies  by  sector.    For  instance,  the  bulk  of  education  spending  is  budgeted  and distributed “inertially,” based on the stock of physical capital and employees belonging to  the  federal  system  before  decentralization.    This  allocation  does  not  consider  the demand of clients, the productivity of suppliers, or poverty.  Moreover, the expansion of enrollment nationally has been proportionately  less than the  increase  in the number of teachers  and  schools  and  slower  than  the  increase  in  spending.    This  increase  in spending  per  student  since  decentralization  is  explained  mainly  by  the  increase  in teachers’  salaries.5   Cross‐sectional  data  show  that  teacher  salaries  are  not  correlated with student achievement.6   Therefore,  it  is  likely  that  this higher expenditure has not 

                                                                                                                                                              Pact  for  tax efficiency  reasons.   Most of  these  transfers are distributed under Ramo 28.   Aportaciones were conceived as  federal money earmarked  to pay  for  (formerly)  federal commitments and  transferred  to  the states  and municipalities  together with  those  commitments  (for  example,  education  and  health).  These funds, formerly under Ramo 26, now go out under Ramo 33. For an extensive review see World Bank (2004a; 2001a; 2001b). 5 International comparisons suggest that higher shares of non‐salary spending are associated with better performance.  An area for future research is to obtain data on non‐salary spending by state, in order to assess whether spending is correlated with performance.  6 The subnational governments received transfers equal to about twice as much per capita in real terms in 2004 as in 1992, before the major sectors began to be decentralized (1993) and the last main revision of the participaciones formula was finalized (1994). 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xix

affected performance.   Moreover, standardized educational  testing results across states are not at all correlated with spending per student (see Figure 2).7   

Figure 2. Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001 

 Source: SEP. 

In health, one cannot attribute evidence of improvements in outcome indicators to decentralization: performance varies greatly across  states, particularly among  those states that have gone farthest with decentralization, and there is little information at the state  level on  the non‐fiscal  factors  that might  influence performance.   With respect  to spending, health expenditures have been increasing in real terms at a rate of 9.6 percent a year.  Federal transfers (FASSA) and federal spending (Ramo 12) have increased from MxP$1,186  per  capita  for  the  population without  social  security  coverage  in  1992  to MxP$2,319 per capita for the population without social security coverage in 2004.  In the mid‐1990s,  during  the  1994  crisis  and  shortly  after,  there was  a  substantial  drop  in spending, followed by a recovery.   As in the case of education, the bulk of spending is budgeted and distributed “inertially” across states, based on the stock of physical capital and employees belonging  to  the  federal  system before decentralization.   This  leads  to inequity, because states  that are well endowed receive  large portions of FASSA  funds.  Although 20 percent of FASSA  is allocated  through a  formula  that  takes  into account state deficits or surpluses in health care, this does not compensate fully for the unequal distribution of services, nor does it give incentives for states to improve the efficiency of their systems.  Recent initiatives are trying to reverse these inequities and inefficiencies. 

In social  infrastructure,  there are some  indications of  improved efficiency since decentralization.   Most  states  have  developed  their  own  planning  and  implementing                                                       7  The  tests were  not  given  in  the  years  prior  to  decentralization,  so we  do  not  know  how  changes  in spending over  time correlate with  test results.   More statistically sophisticated analysis,  taking account of the  local  socioeconomic  conditions  and  the  basic  organizational  features  of  the  states,  confirms  the insignificance of per capita funding levels for explaining variation in test performance across states.  See the discussion in the education chapter in Volume II and Quality of Education, World Bank, 2006b. 

Lectura

M ICH

CHIHSLP

GRO

QR

ZAC

HGO

VER

JAL

M EX

PUE

YUC

CHIS

OAX

QRO

TAB

NAY

CAM

DGO

N A LM OR

NL

COLSON

COAH

SIN

TAM

B CBCS

TLAX

AGS

GTO

445

450

455

460

465

470

475

480

485

490

495

500

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Punt

aje

prom

edio

*

Matemáticas

GTO

AGS

TLAX

BCSB C

TAM

SIN

COAH

SON

COLNL

M ORN A L

DGO

CAM

NAY

TAB

QRO

OAX

CHIS

YUCPUE

M EX

JAL

VER

HGO

ZACQR

GRO

SLP

CHIH

M ICH

380

385

390

395

400

405

410

415

420

425

430

435

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)Pu

ntaj

e pr

omed

io*

Decentralized Service Delivery for the Poor xx 

models for FAIS, which require careful analysis in order to identify and disseminate best practices.  

In  rural  development,  there  are  no  clear  standards  for  output  and  thus  no concrete  indicators  of  efficiency.    Most  public  spending  for  agriculture  and  rural development  is not efficient  in  terms of  its direct effects on poverty, since most public spending does not go to the poorest rural citizens.  According to targeting criteria based on  state marginality,  the decentralized  funding of Alianza  is  regressive.   Whether  it  is effective for developing agriculture is beyond the scope of this report. 

Although  the  variance  in  performance  typically  is  not  correlated  with  the variance in federal or total funding levels (as mentioned in the context of efficiency), the geographic variation across states and municipalities in funding per capita or per user is substantial (usually by more than a factor of two from lowest to highest).  This variance in funding may potentially generate differences in coverage and quality.   

The best program in this regard is FAIS, whose distribution follows a transparent formula  based  on  population  and  the  marginality  index.    There  is  still  room  for improvement  because  the municipalities  do  not  necessarily  distribute  the  projects  to benefit their poorest communities and because some states apply an alternative formula to  the  one  used  by  the  federal  government  to  distribute  FAIS  resources  to  their municipalities, with the result that some municipalities with similar degrees of poverty in different states do not receive a similar level of funding thru FAIS. 

In basic education and health for the population without social security coverage, the  bulk  of  the  distribution  (FAEB  and  FASSA  in Ramo  33)  is  done  according  to  the distribution  of  teachers,  doctors,  and  nurses  in  the  federal  facilities  before  the decentralization.8   While this was a practical starting point for the national agreements and  the  transition,  it  has  led  to widely  varying  funding  levels  per  student  and  per population without social security coverage, disparities  that have  increased over  time.  The disparities are not correlated with poverty levels, but rather with the absolute state population (larger states get less per capita) and with the size of the states’ own systems before decentralization.   States  that had—and made  the  fiscal effort  to pay  for—larger systems of  their own usually had small  federal systems per capita before, and so have received less federal financing since decentralization.  

The Rural Development Program  is  allocated  to  states  according  to  a  complex formula  that  includes variables  such  as  rural population,  agricultural GDP, harvested land,  irrigated  land,  number  of  production  units,  and  state  contribution.    State  trust funds are responsible for the financial management and, through technical committees, for  the  approval  of  farmers’  proposals.    Since  2003,  part  of  the  funding  of  the Rural 

                                                      8 The federal government has been allocating resources to compensate for inequities through the CONAFE and PEC programs in education and the Seguro Popular program in health. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxi

Development Program started going to municipal authorities.  States generally complain that excessive rules and regulations hinder  the  implementation and adaptability of  the program. 

Accommodation to Local Conditions 

The decentralization process in Mexico is far from complete.  One root of this is the continued near monopoly of the federal government in raising taxes.  Second, even though  around half  of programmable public  sector  funds pass  through  the  state  and municipal  governments,  the  federal  government  retains  a  dominant  role  in  directing how  the decentralized resources are used.   The means of  influence differ, but much of the underlying political economy  is  similar.   Powerful  interests,  such as  some unions, have  a  close  relationship  to  the  federal  government,  built up during  the  20th  century under  a  corporatist  single‐party  state,  and  they  prefer  to  avoid  dealing  with  the independent and politically competitive governments of the 32 states.9  

In the education and health sectors, the unions for teachers, doctors, and nurses negotiate the salaries and rules for personnel with the federal government, and then the federal government transfers the money to states to pay these workers.  States have little power to manage personnel which seriously limits their options for managing the sector or for accommodating to local circumstances. 

In  the  decentralized  programs  for  municipal  infrastructure  and  rural development, there is little ex ante earmarking of funds to be devolved to municipalities; in most  areas where  such  funds  could  be used,  they  are dominated  by  other  federal programs  in water, electrification, roads, and agricultural  investment.   To some extent, the municipal programs allow the local governments to put money where they feel the federal government has missed an opportunity, but some of  the devolved  funds come back under federal control as required counterpart funds to the federal programs. 

The  central  government  has  imposed many  restrictions  and  rigidities  on  the implementation of municipalized  rural development programs, making  it difficult  for the  local  governments  to  operate.    Furthermore,  it  is  difficult  to  design  strategically sound  rural  development  programs  with  investments  clustered  around  local development axes.   

Incentive for Local Performance 

International experience shows a variety of incentive mechanisms for improving local  performance.    Unfortunately,  most  of  them  are  absent  in  the  decentralization arrangements in Mexico. 

                                                      9 The  leadership of  the national  teachers union has opposed decentralization of  the union  as  a potential threat to its influence and importance.   

Decentralized Service Delivery for the Poor xxii 

At the aggregate political level, in most other countries local politicians have the incentive of reelection, which makes them accountable to local voters.  There have been proposals, but no actions, to allow reelection at the municipal level in Mexico where the single  three‐year  term discourages projects with  longer‐term benefits.   Coahuila  is  the one exception to this rule.  At the aggregate fiscal level, locally raising a substantial share of fiscal resources for  local spending, as  is the case  in Brazil (Southern states), Canada, and  the United  States,  creates  another  accountability  relationship with  local  taxpayer voters.  In some larger cities of Mexico, local revenue generation occurs, with beneficial incentives  for  efficiency and accountability.   However,  smaller municipalities  lack  the capacity and states lack the fiscal space to replicate this effort.  Additionally, the growth of federal largess with transfers has further undercut the incentive for local fiscal efforts.  Providing  technical  assistance  and  legal  tax  authority  (to  states)  as  a  substitute  for increased federal transfers would help improve incentives. 

In  education  and  health, many  countries  have  formulas whereby  the  funding follows  the  location of  students’  attendance or patients’ use of  services, with perhaps some simple rule‐based adjustments to account for demographic characteristics, like age and geographic dispersion.    Such  arrangements  create beneficial  incentives  in  several dimensions.    First,  there  is  an  incentive  for  equity,  as  the  formula  for  distributing national resources creates an expectation for similar methods of distribution locally—for example  by  facility.    Second,  such  formulas  create  incentives  and  space  for  local governments  to  choose  more  efficient  combinations  of  inputs.    Third,  the  formulas reward facilities and local governments that improve school attendance and make their health  services more  attractive.    Box  2.2  in  Chapter  2  describes  how  Colombia  has converted  its  basic  education  transfers  to  a  capitation  basis,  after  starting  from  a distribution based on  the historical  location of  teachers and health workers, as Mexico has.  

Accountability and Transparency 

Since the beginning of the decentralization process, institutional change in these programs  has  allowed  for  an  improvement  of  the  accountability mechanisms  in  two ways—first, by  forging  shorter  routes of accountability  through  some of  the  state and municipal  governments  that  have  responsibility  for  managing  service  delivery  in education, health, and municipal  infrastructure services and, second, by  forging direct links of accountability between clients and providers  in some schools, health  facilities, and municipal  service  agencies.   Although  it  is  hard  to  prove  definitively,  anecdotal evidence  supports  the  presumption  of  this  report  that  more  transparency  and accountability will lead to better social services and infrastructure for the poor.  

The challenge of improving the transparency of the decentralized programs has two  aspects:  clarity  on  the  allocation  of  resources  and  evidence  of  the  results.    The allocation of resources for the sectors under consideration is certainly more transparent than  it was 12 years ago when most of  the decentralization began.   A politically more 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxiii

independent national Congress  leaves much  less of  the budget  to executive discretion.  The  budget—proposed  and  approved—and  the  various  reports  from  the  executive branch now provide detailed public  information about distribution of resources across programs  and  geographic  areas.    Some  resources,  including  the  funds  for  social infrastructure  and  rural  development  considered  here,  are  distributed  by  formula  to states  and within  states  to municipalities.   People  can  see where  the money  is  going geographically  and  debate  the  pros  and  cons  of  the  formula.    On  local  decisions regarding the use of financial resources, transparency varies, but at least some places are utilizing  participatory  platforms  to  choose  projects.   Among  them  are  the Municipal Planning  Councils  (COPLADEMUN)  for  social  infrastructure  and  the  Municipal Councils  for  Sustainable  Rural  Development  (CMDRS)  for  agricultural  and  rural development.   The electoral democracy at the  local  level could be mutually reinforcing of these institutions, if they facilitate the attainment of technically sound and popularly supported spending decisions and avoid being captured by local elites. 

In health and especially education, the national unions strongly assert their own interests,  sometimes  at  the  expense  of  service  quality  and  other  citizen‐beneficiary interests.    Nonetheless,  the  variety  of  state‐level  experience  in  Mexico  shows  the potential, partially achieved in some states, to make incremental improvements through negotiation  with  the  unions.    As  states  achieve  more  fiscal  autonomy  by  raising revenues locally, they have more flexibility to negotiate such agreements.  

Transparency  about  results  is  also  improving,  although  information  is  still scarcer  than  for  resource  allocation.    In  education, Mexico now uses  the  international standard  PISA  test, which  provides  information  on  individual  student  achievement, along with data  on  socioeconomic  and  geographic  background.    Identification  of  the policies and innovations in states with high average scores and low dispersion could be valuable knowledge  for  the others.    (See  the  sectoral piece on education  in Volume  II and World Bank, 2006b.) 

Available analysis also shows that the special federal programs in education that build local accountability of schools to the parents and community—Apoyos a la Gestión Escolar  (AGEs  of  CONAFE)  and  perhaps  PEC—are  associated  with  higher  school achievement, even after controlling  for socioeconomic  factors.   These programs do not create new schools; rather,  they  increase  the resources and  transform  the  incentives  in schools  that  remain  in  the  traditional  framework  of  state  management  and  federal funding for teachers’ salaries. 

In  health,  making  each  provider  accountable  for  outcomes  will  require information on the health outcomes in each of the client populations—information that is  still missing.   SSA has begun  collecting key data on  the quality of health  care with three evaluations,  in 2003, 2004 and 2005, which will be published  in August 2006, on issues such as whether facilities are opened and staffed on schedule, how long patients 

Decentralized Service Delivery for the Poor xxiv 

have to wait for procedures, what procedures are performed, what share of procedures are successful, and whether medicines are available. 

Some evidence suggests that the IMSS‐Oportunidades health system, which is still operated centrally, but only  in about half of the states, provides better service than the state‐run  SSA  programs.    Some  states  have  combined  the  management  of  the  two programs: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Yucatán, and partially Veracruz.   

Seguro  Popular  is  the major  recent  innovation  in  the  health  sector  institutions.  The  program  has  recorded  success  in  shielding  families,  especially  the  poor,  from catastrophic  health  expenditures.    Participation  has  grown  quickly  since  2003  and  is slightly more progressive than participation in SSA (which is already pro‐poor), but less progressive  than  in  other  programs  such  as Oportunidades.   With  the  goal  of  having funds follow the patient; the program has been successful in assigning funds according to the number of beneficiaries.  The next step is to direct funding to the facility where the patient goes, a change that is scheduled for 2010.  The states have to contribute a share of the  costs,  which  gives  them  incentives  for  efficient  management.    Much  of  the expenditure under the program goes for medicines, and the part used for personnel has been used to hire short‐term contract workers, which should give administrators some leeway in managing the facility.   

To improve monitoring and influence the quality of service, Seguro Popular has a federal accreditation program for states and facilities; there  is not yet evidence on how well this works.  No progress has been made on creating a culture of prepayment, as the states are listing almost all of the registrants as the extreme poor, so that they make no payment.  Some states with IMSS‐Oportunidades facilities have started to fund them with Seguro Popular as well, which has the potential to create an effective bridge with the state SSA system. 

For  local  infrastructure, almost all municipalities  report what  they do with  the resources  from  FISM  to  state  governments,  however  only  some  states  report  this information or information on FISE funds to the federal government, as required by law.  The  lists  of  investments  undertaken  appear  reasonable—water  and  sanitation,  local roads,  and  water  appear  to  be  most  common.    FAIS  allocations  in  the  water  and electricity sectors appear to be correlated with lack of access to these services, although a similar  correlation was  not  found  in  the  case  of  sanitation  investments.   Many  other programs  (mostly  federal,  some  local)  also  fund  such  infrastructure.    So,  without knowing the total array of investments coming into each locality (which no one keeps a record  of),  it  is  not  possible  to  assess whether  the  resources  from  FISM  (generally  a minority of the total) are being well allocated.   

For  municipal  investment  in  rural  development,  information  is  even  scarcer about both  the  local needs and  the actual allocation of  investments.   The detailed and usually delayed federal regulations on the use of funds seem to have the primary effect 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxv

of making  project  execution  difficult  and  inefficient.    The  complexity  also makes  it unnecessarily difficult  for municipal  rural  councils  to understand  and  implement  the program. 

Policy Challenges and Options for the Future 

To date, decentralization in Mexico has been haphazard.  Fiscal decentralization of  transfers  and  spending  has  gone  quickly,  for  political  reasons, while  taxation  has remained  centralized.    Although  local  governments  write  the  check,  they  have insufficient authority to manage the sectors for results.  In education and health, most of the money  goes  to  workers  whose  contracts  are  set  at  the  national  level.    In  rural development,  complex  national  rules  constrain  local  programming,  and  in municipal infrastructure  as well  as  rural development,  the much  larger direct  federal programs often  overshadow  any  results  produced  by  the  local  programs.    For  these  and  other reasons,  institutions  and  incentives  for  accountability  have  remained weak  in  all  the program  areas  examined  here.    True  accountability  is  not  possible without  adequate authority. 

Decentralization has worked better  in  those  services,  states, and municipalities where there was effective (efficient, pro‐poor) filling of the gaps in the federal programs.  This implies a need both for systematic shifts to a more rational decentralization process and for a process of learning from successes and failures, in particular whether successes are  products  of  good  design  or  local  context.    Some  well‐developed  states  such  as Aguascalientes do well in all services, but other states with comparable income levels do well  in  a  few  sectors,  but  not  in  others.    The  differences  in  their  reactions  to  the decentralization challenge provide scope for learning from good and bad experiences.   

While  the  variety  of  circumstances  and  results  precludes  a  uniform conclusion  about decentralization, part  of  the way  forward  towards  improved service  delivery  seems  to  entail  loosening  of  regulations  about what  the  local governments  do  and  giving  the  federal  government  a  stronger  role  in  setting standards  of  outcomes  (for  example,  core  curricula,  engineering  standards), undertaking  monitoring  and  evaluation,  and  requiring  that  the  local governments disclose  to  their citizens  the  financial arrangements and outcomes of  the  sectors and programs  they manage.   While  looser  regulation means  less earmarking and direction within each sector, international experience in Canada and Europe shows that sectoral earmarking can be loosened (without leading to underfunding)  as  the  citizens  develop  clear  expectations  that  the  local government has the responsibility for providing the service.  This phenomenon is starting  to  happen  in Mexico, most  clearly with  FAIS, which  never  had  tight earmarking.   It also has occurred in education and health, such as when people 

Decentralized Service Delivery for the Poor xxvi 

complain to their governor about a rise in maternal mortality or a problem with schools.   

Concerning  incentives  created  by  the  fiscal  system,  international  experience suggests a number of policy options for  improving  the mobilization of  local resources, efficiency of resource use, and distribution across jurisdictions:   

• Incentives  for  local  revenue generation appear  to be weak  in Mexico: own‐revenues  are  low  and  have declined  since  the  increase  in  federal  transfers during  the  past  decade.    At  the  municipal  level,  the  mayors  in  poor municipalities  have  incentives  mainly  to  “bring  resources  down”  by influencing  federal‐  and  state‐level  resources,  instead  of  mobilizing  local revenues (Grindle, 2004).  This is bad for overall revenue mobilization and for strengthening  the  local  tax contract.   The situation of  the states  is no better.  The increasing role of Congress has tended to magnify this: while the Support Program  for  the Strengthening  of  the States  (PAFEF)  is  still  relatively  small,  it adds  another  incentive  for  states  to  look  “up”  for  resources  rather  than  to generate revenues locally.  

• Despite  the  shift  to  a  more  formula‐driven  allocation  of  resources  for municipal  investment, with greater automaticity of federal resources (which improves incentives at the margin), the wealth effect of the large increase in the  volume  of  (inframarginal)  resources  has  decreased  the  incentives  for mobilizing local revenue in many places. 

• For both states and municipalities, the federal government would do well to slow,  if not  reverse,  the growth of  total  transfers, using  them  selectively  to motivate  nationally  desirable  practices,  to  compensate  poor  areas,  and  to encourage  local  revenue  efforts  as  a way  to  find  additional  resources  for public purposes, including the poverty‐reducing programs discussed here. 

• For municipalities, which have a good potential  tax base  (property  tax),  the federal  government  could  support  technical  assistance  to  strengthen  the cadastres, property registries, and collection of property taxes.  The Ministry of Finance was considering such a project  in 2005 and should return  to  this idea. 

• For  states, which  lack  a  good  tax  base,  the  government  several  times  has proposed  allowing  them  to  have  a  final  sales  tax  on  the  same  base  as  the federal value added  tax  (VAT).   The Convención Nacional Hacendaria  (CNH, National  Fiscal  Convention)  also  has  recommended  it,  but  agreement  has never  been  reached  about  how  the VAT  and  the  tax  participation  system would be adjusted, in order to accommodate the proposal.  Perhaps the next government will take up a similar idea. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxvii

• Implementing the CNH recommendation to expand the tax base of the state governments  would  give  states’  fiscal  authority  to  respond  to  citizen demands for improved services and give citizens more interest in monitoring the efficient use of the taxes they pay. 

• The CNH in 2004 recommended moving to a distribution formula for federal resources  (aportaciones)  based  on  the  number  students  or  clients.  Implementing the CNH recommendation to distribute education and health resources, at least at the margin, based on the location of students and clients, respectively,  would  contribute  both  to  improved  equity  and  to  citizens’ understanding that resources come to a state in response to the needs of their citizens rather than the bargaining power of a national union. 

• Further  fixes  to  the FAIS  formula should  take careful consideration of how much the rich states should be expected to help their own poor.10  

Better and more efficient services are in many instances related to the flexibility and authority that local governments have to adapt programs to local needs and to take other  steps  to  improve  efficiency  and  quality.    International  experience  shows  the importance  of  this  (World  Bank  2004c).    A  number  of  specific  actions would  allow greater accommodation  to  local  conditions.    In  some  cases,  they  involve  changing  the intergovernmental  compact,  so  that  state or  local governments have more  freedom  to respond to local citizens.  In other cases, citizens would gain more scope for expressing their  preferences  from  having  more  freedom  to  choose  their  service  provider  (for example, Seguro Popular). 

• Programs  like  AGEs  and  PEC  and  other  measures  to  strengthen accountability of  schools  to parents have  the potential  to help  improve  the quality  of Mexico’s  basic  education  and  thus  to  reduce  poverty.    Further analysis needs to identify what aspects of these programs have the beneficial impact  and  how  this  could  expand  to  a  wider  circle  of  schools.    It  is important  to  promote  educational  models  that  improve  pedagogical practices, evaluation at  the  local  level, and accountability,  so  that  resources are allocated based on performance. 

• In  education  and health,  the  federal government  could  encourage  states  to take the initiative in the negotiations with the union by setting the standards of  quality  without  specifying  details  of  method,  by  allowing  more  state discretion to  improve such things as school curriculum and health payment 

                                                      10 We do not know how much rich states are allocating their untied (non‐FISM) resources to help their own poor.  The question we pose here is how much they should be allocating.  Do they ever graduate from needing federal assistance to helping their own poorer regions?  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxviii 

systems,  by  promoting  general  fiscal  autonomy,  and  by  disseminating information on best practices. 

• SSA  should  allow greater  flexibility  for management  of health units  at  the local level, so that they can respond to local needs and make the best use of the decentralization process.   Accountability, both upward and downward, should  continue  to  be  fostered  to  ensure  that  the  flow  of  resources  to  the states  is  based  on  performance  and  to  strengthen  the  hand  of  citizens  in exerting constructive political influence on their local governments. 

While these measures do not guarantee that the local governments will respond appropriately  to  citizens’  recommendations,  they  should  help  strengthen  the accountability relationship that arises out of the democratic process. 

• An attractive option  for  reform  in  the health  sector, with  its multiplicity of programs  and  providers,  would  be  to  have  the  affiliation  of  each  client indicate  the  source  of  funding  that  she  or  he  could  then  take  to  the most suitable provider.11  Seguro Popular aims to have portability of funding in the near future, and the other programs could arrange similar portability as well.  Having  funding  follow  the client would, based on  international experience, enhance the power of the clients and the accountability of the providers. 

• As clients gain flexibility to seek the best provider, the providers—hospitals and clinics—will need and demand more flexibility and authority to improve their services.  

• For FAIS and FISM, some states,  like Puebla and Zacatecas, have  instituted their  own  rules  to  assure  that  poor  communities  receive  adequate consideration  within  their  municipalities.    These  experiences  should  be studied in more depth, and best practices should be disseminated.  

• In  some  sectors,  FAIS  resources  seem  to  be well  targeted  according  to  the needs of  the municipalities.   However, an analysis of  the efficiency of FAIS would require knowledge of  local needs, conditions, and resources.    In any case, allowing reelection of mayors, as recommended by CNH in 2004, would improve  continuity  and  probably  contribute  to  more  efficient  investment plans with a longer time horizon. 

                                                      11  Initially,  the  portability  of  Seguro  Popular  funding might  be  limited  to  SSA  and  IMSS‐Oportunidades facilities,  since  access  to  the  insurance  (without  social  security  coverage)‐based  facilities  (for  example, regular  IMSS,  ISSSTE)  is now  linked  to employment  status.   While virtually all  the other  reform options discussed  here  could  go with  or without  the  others,  separating  the  provider  from  the  financing  source would affect the design of some of the other proposed reforms. 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxix

• For  rural  development  programs,  as  an  alternative  to  municipalization, Mexico  might  consider  consolidating  most  rural  development  productive programs  at  the  state  level,  as  places  like  Germany,  Italy,  and  Spain  do successfully.  In this model, federal regulation of local program design would be relaxed,  focusing  instead on  the  transparency of  information  to  the  local population. 

Transparency of information is a key factor for improving accountability in each program.   Many  states  and  some municipalities  have  followed,  and  some  even  have surpassed, the federal example of enacting the Federal Law of Access to Information and setting up an agency to implement it.  Federal actions in the areas discussed here should support this trend.  Below is a list of specific suggestions, which includes both improved information  on  resource  allocation  and  improved measurement  of  performance.    For example,  the  specific  transfer  programs might  include  disclosure  of  information  as  a condition for receiving at least some of the funds. 

• In education, the government should make the data available publicly down to  the school  level.    Information  for each school on  the budget and staffing levels and the attendance of students and staff should also be made available to the local community and thus to the wider public.  

• SSA  should  continue  its  programs  to  improve  information  about  health, making publications more prompt and providing clearer information on the linkages between outcomes and the agencies responsible for each segment of the population.  

• To  strengthen  capacity  and  accountability  of  the COPLADEMUN  and  the CMDRS, a combination of fiscal incentives for transparency (like increments to transfers being conditional on timely publication of information), technical assistance to build capacity, and budget flexibility to build and implement a medium‐term  program  at  the  municipal  level  is  needed.    The  federal government should disseminate information on the best practices in terms of planning and allocation of FAIS resources.  

• Relying  on  the  judgment  of  the  local  citizenry,  enhancing  the  information available  to  them,  and  strengthening  the  capacity  of  local  government  to respond could help to improve the choice of local social infrastructure.  Major improvement  will  require  more  than  simple  transparency  measures, however,  such  as more  incentives  for  raising  local  revenue,  as mentioned above.   

• If  the government decides  to pursue  the  strategy of  support  for  small  and medium  farmers via  local governments—states or municipalities—the most viable option is to shift the regulatory emphasis on disclosure of information.  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxx 

For  instance, one option  is  to make  the money  for each year available once the municipality has  fully disclosed  the  information on  the program  in  the previous year  (eventually  including performance‐monitoring data)  and has made public its plan for investment in the current year. 

Some beneficial  changes  in program design or  sectoral management are not specific to the institutional arrangements of decentralization.  For example: 

• For the rural development program, expanding the access for  landless rural families would  improve  the  probable  impact  on  poverty  reduction.    This could be done either by facilitating the access of landless farmers to land (as in the program for young landless farmers recently started by the Secretaría de la Reforma Agraria, SRA) or  through much more support  for  rural non‐farm activities. 

• In  education,  experience  internationally  and  within  Mexico  indicates  the benefit of  improving  (a)  the pedagogical process  (the  content of  textbooks, teaching process, and use of didactic material,  for  example);  (b)  the hiring, assignment,  and  reassignment  of  personnel  (for  example,  to  avoid transferring  teachers  during    the  school  year);  and  (c)  the  testing  and monitoring of results.  

Looking across all programs and states, time is a factor leading to improvement in federal programs such as AGEs in CONAFE.  The longer a state is running a program, the better the results will be on average.  Thus patience is needed: 

• As long as a program is showing some improvement, even if it has not yet  achieved  full  expectations  in  a  couple  of  years,  it  should  not  be scrapped  or  allowed  to  die with  the  change  of  administrations.    It would be better to continue with it and make marginal improvements in design, while the local and federal authorities learn how to operate it better. 

Whatever  the benefits of  the  individual programs  in  this  report, one must also consider the context of overall public spending and the pattern of earmarking so many resources  for  particular  uses  by  subnational  governments.    As  these  commitments become politically, if not legally, inflexible, few resources are left for any government to implement a broad economic development plan.   The social programs  that benefit  the poor directly will work best  to reduce poverty when  they are  in  the context of overall strong economic growth. 

Any wholesale reversal of decentralization in Mexico seems politically unlikely.  The  increased  democracy  of  state  and  municipal  levels  has  contributed  to  the decentralization  and  seems  likely  to  sustain  it  politically.    So  trusting more  in  local 

Decentralized Service Delivery for the Poor  xxxi

democracy may  help  to  improve  the  performance  of  decentralized  service  delivery.  Ideas for reasserting central control run up against the evident failure of this strategy in rural development where detailed rules for decentralized federal programs have made local  implementation administratively difficult.   Moreover,  the  federal authorities  lack the information and political mandate to positively influence the substance of what the local governments are doing.  Further improvements to decentralization in Mexico seem to  be  more  about  increasing  the  transparency  of  both  resource  allocation  and intergovernmental division of responsibilities, along with the overall task of deepening democracy and strengthening government‐society links.  

The  analysis  presented  in  this  report  does  not  pretend  to  be  exhaustive  of decentralized service delivery for the poor.  Important areas for future research include the  following:  (i)  analysis of  the  compliance of  the  law or of  the detail  regulations  in programs;  (ii)  systematic comparisons of  state  interventions  in  the  sectors analyzed  in this report;  (iii) analysis of  the  implications and requirements  to  implement per capita funding in health and education, and freedom to choose providers; and (iv) systematic compilation of  information at  the state and municipal  level on  the performance of  the programs.  

Decentralized Service Delivery for the Poor xxxii