Arlene B.Tickner

Plan Colombia II: ¿más de lo mismo?Diana Marcela Rojas / Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI,Universidad Nacional de Colombia.

El diálogo entre la Comunidad Andina y la Unión Europea sobre drogasilícitasGiovanni Molano Cruz / Centro de Estudios Políticos de la Sorbona, Universidad París 1Panteón-Sorbona, Francia.

La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre:¿la ejecución de una estrategia diplomática hábil o la simple ocurrencia delo inevitable? Sandra Borda Guzmán / Universidad de los Andes, Colombia.

Intervención por invitaciónClaves de la política exterior colombiana y de sus debilidades principales Arlene B.Tickner / Universidad de los Andes, Colombia; Universidad Nacional de Colombia.

El proceso de negociación del TLC Colombia-Estados Unidos Laura Cristina Silva / Universidad de los Andes, Colombia.

Efectos de la regionalización de la política de seguridad democrática para eldesplazamiento en las fronteras de Colombia María Camila López Rojas / Universidad de los Andes, Colombia.

¿Cómo se negocia un TLC en Colombia? Cecilia López Montaño / Senadora de la Republica, Congreso de la República de Colombia.

Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana – una visión desde elSenado de la República Juan Manuel Galán / Senador de la República, Congreso de la República de Colombia.

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ANÁLISIS

NUEVAS PERSPECTIVAS

COYUNTURA

DOCUMENTOS

EDITORIAL

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Arlene B.Tickner

Plan Colombia II: ¿más de lo mismo?Diana Marcela Rojas / Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI,Universidad Nacional de Colombia.

El diálogo entre la Comunidad Andina y la Unión Europea sobre drogasilícitasGiovanni Molano Cruz / Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia.

La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre:¿la ejecución de una estrategia diplomática hábil o la simple ocurrencia delo inevitable?Sandra Borda Guzmán / Universidad de los Andes, Colombia.

Intervención por invitaciónClaves de la política exterior colombiana y de sus debilidades principales Arlene B.Tickner / Universidad de los Andes, Colombia; Universidad Nacional de Colombia.

El proceso de negociación del TLC Colombia y Estados Unidos Laura Cristina Silva / Universidad de los Andes, Colombia.

Efectos de la regionalización de la política de seguridad democrática para eldesplazamiento en las fronteras de Colombia María Camila López Rojas / Universidad de los Andes, Colombia.

¿Cómo se negocia un TLC en Colombia? Cecilia López Montaño / Senadora de la Republica, Congreso de la República de Colombia.

Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana – una visión desde elSenado de la República Juan Manuel Galán / Senador de la República, Congreso de la República de Colombia.

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EDITORIAL

Contenido

ANÁLISIS

NUEVAS PERSPECTIVAS

COYUNTURA

DOCUMENTOS

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14 - 37

38 - 65

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90 - 111

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EDITORIAL

Contents

ANALYSIS

NEW PERSPECTIVES

CURRENT SITUATION

DOCUMENTS

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Arlene B.Tickner

Plan Colombia II: More of the Same?Diana Marcela Rojas / Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI,Universidad Nacional de Colombia

Dialogue between the Andean Community and the European Union onIllicit DrugsGiovanni Molano Cruz / Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia.

The Internationalization of the Colombian Armed Conflict after9/11: A Wise Diplomatic Strategy or the Simple Occurrence of theInevitable?Sandra Borda Guzmán / Universidad de los Andes, Colombia.

Intervention by Invitation. Keys to Colombian Foreign Policy and itsMain Shortcomings Arlene B.Tickner / Universidad de los Andes, Colombia; Universidad Nacional de Colombia.

The Negotiation Process of the Colombia-United States Free TradeAgreementLaura Cristina Silva / Universidad de los Andes, Colombia.

Effects of the Regionalization of the Democratic Security Policy uponDisplacement at Colombia’s Borders María Camila López Rojas / Universidad de los Andes, Colombia.

How Does Colombia Negotiate its Free Trade Agreements?Cecilia López Montaño / Senator of the Republic, Congreso de la República de Colombia.

Evaluation of Colombian Foreign Policy:A View from the ColombianSenateJuan Manuel Galán / Senator of the Republic, Congreso de la República de Colombia.

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tivos y acríticos, incluso por la cerca-nía que existe entre algunos círculosacadémicos y los estamentos del poderpolítico.

La coyuntura actual deColombia marca un hito fundamentalen su política exterior que debe serestudiado con mayor profundidad. Elpaís enfrenta una grave crisis internaque exige una mayor colaboracióninternacional. No obstante, el contex-to global deja muy pocos márgenes demaniobra para un país como éste.Desde el gobierno de Andrés Pastranase viene impulsando un esquema deinternacionalización del conflictoarmado cuyos rasgos principales aúnno se han escrutinado lo suficiente.Durante ese mismo período la políti-ca exterior colombiana ha experi-mentado un grado acentuado deaproximación a las políticas y estrate-gias de los Estados Unidos, el cual sediferencia cualitativa- y cuantitativa-mente del esquema del respice polumque ha orientado las relaciones exter-nas del país tradicionalmente. Esteacercamiento a la potencia contrastafuertemente con el creciente antia-mericanismo en América Latina y laproliferación de gobiernos de izquier-da cuyos intereses en política exteriorson muy distintos a los colombianos.

Todo lo anterior hace indispen-sable una reingeniería de los estudiosacadémicos sobre las relaciones exter-nas de Colombia, la cual tendría quecomenzar por interrogar las narrativaspredominantes sobre el tema – ya queno se han renovado durante los últi-mos veinte años - y dialogar con un

EDITORIALArlene B. Tickner*

Una revisión de la literatura aca-démica producida sobre la políticaexterior colombiana durante lo que vacorrido de este siglo muestra una mar-cada desproporción entre el estudio delas relaciones externas del país y suimportancia para la crítica situaciónnacional. La precariedad de la produc-ción intelectual sobre política exteriores aún más alarmante cuando se consi-dera que Colombia es de los países deAmérica Latina con el mayor númerode programas de pregrado y postgradoen relaciones internacionales. Inclusive,en temas tan neurálgicos como las rela-ciones entre Colombia y Estados Uni-dos, los estudios analíticos brillan porsu relativa ausencia.

Si bien esta situación puedeexplicarse en función del caráctercerrado, hermético y excluyente de latoma de decisiones gubernamentalesen el ámbito de la política internacio-nal, no es menos cierto que la acade-mia colombiana ha fallado a la hora deelaborar y difundir análisis que nutranun debate público más amplio y pue-dan ser asumidos pragmáticamentepor las instancias institucionales res-pectivas. En lugar de brindar diagnós-ticos rigurosos y sistemáticos sobre lapolítica exterior del país, basados en elextenso bagaje conceptual que se hadesarrollado en este campo, la mayoríade los estudios existentes son descrip-

* Profesora Titular, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes; y Profesora Asociada, Departamento de Cien-cia Política, Universidad Nacional de Colombia.

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Editorial • Arlene B. Tickner

denominado “intervención por invi-tación”, por medio del cual losgobiernos de Andrés Pastrana y Álva-ro Uribe han intensificado la asocia-ción colombiana con Estados Unidosy han solicitado la injerencia de esepaís en asuntos domésticos relaciona-dos con la lucha antidrogas y con-trainsurgente. Para ello la autoradiscute una serie de marcos concep-tuales que permiten situar esta estra-tegia y examina la evolución de lapolítica exterior de Colombia duran-te los dos períodos señalados. En rela-ción con lo anterior, Sandra Bordaargumenta que la guerra mundial deEstados Unidos contra el terrorismoha constituido un escenario propiciopara la estrategia de internacionaliza-ción del conflicto que ha adelantadoel presidente Uribe. La autora defineesta estrategia como una políticaexplícita y consciente de incluir aagentes externos, principalmente elpaís del norte, en el desenvolvimientode la guerra interna. Con el fin deexplicar por qué el gobierno colom-biano ha optado por internacionalizarsu conflicto e identificar cuáles sonlos principales componentes de estaestrategia de política exterior el textoacude a algunas aproximaciones teóri-cas de las relaciones internacionales.

El artículo de Diana Rojas brin-da un análisis detallado de la propuestadel Plan Colombia II, que fue presen-tado por el gobierno Uribe a princi-pios de 2007, con el objeto deidentificar las modificaciones que pre-senta frente a la versión inicial de PlanColombia y las razones posibles paraprolongar esta estrategia, cuyos resulta-dos en el tema de la lucha antidrogasson discutibles. Asimismo, la autoraexamina las implicaciones del nuevo

espectro más amplio de perspectivas yparticipantes. Sin duda, un conoci-miento más amplio de la naturaleza dela política exterior también se vuelvenecesario. Con el fin de contribuir aeste debate, el número 65 de ColombiaInternacional está dedicado al análisiscrítico de diversos aspectos de la polí-tica exterior colombiana. Además delas investigaciones que algunas profe-soras y estudiantes del Departamentode Ciencia Política de la Universidadde los Andes vienen realizando en estaárea, hemos convocado a expertos deotras universidades e instituciones paraque diseminen sus reflexiones tam-bién. Es así como, adicionalmente alsector académico, dos integrantes de laComisión Segunda del Senado de laRepública - entidad cuya participa-ción histórica en la política exteriorha sido mínima - respondieron positi-vamente a nuestra convocatoria.

El artículo del Senador JuanManuel Galán, también integrante de laComisión Asesora de Relaciones Exte-riores,CARE,ofrece un diagnóstico sis-temático de la política exterior deColombia desde la perspectiva del Sena-do. Para ello, difunde los resultados deun ejercicio de control político que fuerealizado a mediados de 2006 en undebate sobre la política exterior delgobierno Uribe. El artículo concluyeque una serie de problemas que han sidodiagnosticados por distintos expertos -incluyendo el uso político excesivo delservicio exterior y la falta de mecanis-mos idóneos para medir el cumplimien-to de los objetivos gubernamentales –no han sido corregidos.

Arlene B. Tickner desarrolla latesis de que la internacionalizacióndel conflicto interno de Colombia seha realizado a través de un esquema

plan para el conflicto armado y lasrelaciones colombianas con EstadosUnidos hacia el futuro. En contraposi-ción al esquema bilateral tradicionalColombia-Estados Unidos, GiovanniMolano acude a un enfoque interre-gional para analizar los aportes del“Diálogo Especializado de Alto Nivelentre la Unión Europea y la Comuni-dad Andina” al problema de las drogasilícitas. Luego de precisar las estructu-ras y políticas de las que disponenambas instituciones para combatir estefenómeno, el autor examina los actoresy mecanismos propios del diálogoeuroandino como espacio alternativo alas políticas antidrogas de los EstadosUnidos.

El problema del desplazamientotransfronterizo es analizado en el artícu-lo de Maria Camila López. La autoramuestra que la puesta en marcha delPlan Colombia y la política de seguri-dad democrática ha repercutido en elaumento de desplazados y refugiadoscolombianos en las fronteras de Colom-bia con Ecuador, Panamá y Venezuela,frente a los cuales los tres gobiernos hanadoptado medidas migratorias securiti-zadas. El artículo concluye que la pobla-ción afectada no cuenta con un respaldojurídico ni institucional adecuado departe el estado colombiano que garanti-ce la protección de sus derechos frente alos países mencionados.

Además de estudiar los temasdel conflicto y las drogas ilícitas, dosartículos exploran las relacionescomerciales entre Colombia y EstadosUnidos. En su balance crítico sobre el

tratado de libre comercio, la SenadoraCecilia López argumenta que Colom-bia negoció mal y que ello tendrá gra-ves repercusiones para la insercióninternacional efectiva del país. Laautora sostiene que el temor colom-biano por perjudicar su relación“especial” con Estados Unidos reper-cutió en la adopción de actitudessumisas a la hora de defender los inte-reses nacionales. El manejo inadecua-do de la dimensión política de lasnegociaciones de parte del equipocolombiano, en combinación con laspresiones del presidente Uribe denegociar el TLC rápido, conjugaronpara que Colombia aceptara las exi-gencias estadounidenses y realizarauna débil defensa de sus propios obje-tivos. La inexperiencia de los negocia-dores colombianos también esidentificada en el artículo de LauraSilva como uno de los factores queexplica el texto del TLC que fue acor-dado entre los dos países.Al aplicar unmodelo analítico denominado “diplo-macia de dos niveles” la autora identi-fica una serie de actores, estrategias yfactores en el plano doméstico colom-biano y en las distintas rondas denegociación que incidieron en elresultado final.Además de que mostrarque el TLC constituyó un proceso deaprendizaje para el equipo colombia-no, Silva sostiene, de forma similar a lasenadora López, que la concentraciónexclusiva en los aspectos técnicos de lanegociación obstaculizó una com-prensión adecuada del entorno políti-co en el cual el proceso se dio.

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recibido 25/04/07, aprobado 25/05/07

Diana Marcela Rojas*

PLAN COLOMBIA II: ¿más de lo mismo?

PLAN COLOMBIA II: More of the Same?

Introducción

E l Plan Colombia ha sidola estrategia más ambi-ciosa emprendida por el

estado colombiano para encontrarsoluciones al conflicto armado internoy al problema del narcotráfico de losúltimos años. Desde 1999 cuando seformuló bajo el gobierno de AndrésPastrana, la estrategia no ha dejado de

transformarse al punto que hoy dadoel número de temas que abarca y larelación entre ellos, resulta práctica-mente inasible en su significación yalcances. El Plan que estaba contem-plado originalmente para seis años,hasta el 2005, se prolongó por un añomás casi de manera inercial hasta quea principios de 2007 el gobierno deÁlvaro Uribe en su segundo mandato

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

ResumenA principios de 2007 el gobierno colombiano presentó la Estrategia de Fortalecimientode la Democracia y del Desarrollo Social 2007-2013 (EFDDS), considerada la fase II delPlan Colombia. Esta estrategia está fundamentalmente dirigida a conseguir el apoyo dela comunidad internacional para la consolidación de los que se considera son logros delPlan Colombia I y la Política de Seguridad Democrática. El artículo analiza el contenidode la propuesta de Plan Colombia II con miras a establecer cuáles son las razones paraprolongar la estrategia, qué modificaciones presenta frente al Plan inicial y vislumbrarcuáles podrían ser sus implicaciones en las acciones del estado tanto frente al conflictoarmado como en las relaciones con Estados Unidos.

Palabras clave: Plan Colombia, relaciones Colombia-Estados Unidos, cooperacióninternacional, política antinarcóticos, conflicto armado.

AbstractIn early 2007 the Colombian government introduced the Strategy for the Strengtheningof Democracy and Social Development 2007-2013. This strategy is considered PlanColombia’s second phase and it seeks to garner support from the internationalcommunity to consolidate the Plan’s goals as well of those of the Policy of DemocraticSecurity.This article analyzes the content of Plan Colombia II in order to identify thereasons for extending this strategy and the changes it contains compared to the initialplan.The author also highlights possible implications for state actions vis-à-vis the armedconflict and Colombian relations with the United States.

Key words: Plan Colombia, Colombia-U.S. relations, international cooperation,anti-drug policy, armed conflict.

* Filósofa, Magíster en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, UniversidadExternado de Colombia. Se encuentra en proceso de culminar su Ph.D. en Relaciones Internacionales, Escuela de Altos Estu-dios en Ciencias Sociales, París, Francia. Investigadora y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internaciona-les, IEPRI. Universidad Nacional de Colombia. Correo Electrónico: dianarojas@analisispolitico.edu.co

presenta la Estrategia de Fortalecimientode la Democracia y del Desarrollo Social2007-2013, EFDDS, la cual se asumecomo la fase II del Plan Colombia(DNP 2007).

Esta estrategia está fundamen-talmente dirigida a conseguir el apoyode la comunidad internacional para la“consolidación de los logros del PlanColombia I y la Política de SeguridadDemocrática del gobierno Uribe”. Eneste sentido representa una continui-dad de la orientación de la políticainternacional, que asumió el paísdesde 1998 cuando se decidió “inter-nacionalizar la solución al conflictoarmado” y direccionar la preocupa-ción y el interés crecientes de actoresinternacionales sobre la crisis humani-taria en el país, que venía en ascensodesde mediados de los años noventahasta convertirla en apoyos concretos alas políticas gubernamentales. (Rojas2006a). De este modo, la EFDDS nosólo da continuidad, sino que, además,profundiza esta visión de la políticainternacional en torno a la necesidadde una activa participación interna-cional en la solución a los problemasdel país.

La EFDDS o fase II del PlanColombia está sustentada en la necesi-dad de consolidar los que se considerason los logros de una serie de progra-mas y políticas que se habrían desarro-llado bajo Plan Colombia I, el cual,pese a los avances, aún requeriría unasegunda etapa de una duración similara la primera que asegure el fortaleci-miento del estado y la solución al con-flicto armado. El documento en el que

se presenta la nueva estrategia fue ela-borado por la Dirección de Justicia ySeguridad del Departamento Nacio-nal de Planeación que coordinó lasdiscusiones y centralizó la informa-ción y las visiones de las entidadesestatales concernientes1. Además depresentar los lineamientos de la pro-puesta gubernamental, dicho docu-mento sintetiza en su primera partelos resultados del balance del PlanColombia presentados en el informedel DNP en septiembre del año ante-rior (DNP 2006).

El objetivo de este artículo esanalizar el contenido de la propuesta dePlan Colombia II presentada por elgobierno nacional con miras a estable-cer cuáles son las razones para prolon-gar la estrategia, qué modificacionespresenta frente al Plan inicial y vislum-brar cuáles podrían ser sus implicacio-nes en las acciones del estado tantofrente al conflicto armado como en lasrelaciones con los Estados Unidos.

La primera parte del artículo seocupará, entonces, del balance presenta-do por el gobierno sobre el PlanColombia I; la segunda parte estarádedicada al análisis del contenido de laEFDDS; finalmente nos centrarnos enalgunas reflexiones acerca de las impli-caciones de la segunda fase del PlanColombia y las perspectivas para el paísen los años próximos.

1. Balance del Plan Colombia ILa valoración de los resultados

de Plan Colombia I, PCI, tal y comoaparece en el documento de laEFDDS presenta tres rasgos que lla-

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1 Ministerio de Defensa, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de Relacio-nes Exteriores, la Embajada de Colombia en los Estados Unidos y el Ministerio del Interior y Justicia.

man la atención. En primer lugar, separte de una ambigüedad prolongada,pues si bien se evoca el Plan Colom-bia I los logros aparecen como resul-tados de la Política de SeguridadDemocrática, PSD.Así, si bien al prin-cipio dicha política se presenta comocomplementaria a PCI, en realidadeste último termina diluyéndose en laPSD.

Denominado “Plan para la Paz,la Prosperidad y el Fortalecimientodel Estado” (Presidencia de la Repú-blica 2000), el PCI establece que lanegociación con los grupos guerrille-ros es la respuesta más adecuada porparte del estado al problema del con-flicto armado; todas las demás va-riables: narcotráfico, inseguridad,subdesarrollo, de una manera u otra,dependen de esta solución. Por ellomismo el proceso de paz es la piedraangular del Plan formulado en 1999.Sin embargo, ante la necesidad delograr el apoyo de los Estados Unidos,el Plan termina siendo en lo funda-mental un programa de lucha antinar-cóticos intensificado. Una vez fracasanla negociaciones a principios de 2002,el PCI sufre otra mutación, y se plan-tea una ambigüedad en torno a suprolongación a través de la Política deSeguridad Democrática del nuevogobierno.

Esta ambigüedad ha acompaña-do la estrategia desde el 2002 cuandola administración Uribe al mismotiempo que decide continuar con loscompromisos asumidos por la adminis-tración Pastrana bajo PCI, necesitamostrar un cambio en la posición polí-tica frente al conflicto armado y endu-recer la confrontación militar con losgrupos guerrilleros. Dicho giro loconstituye la Política de Seguridad

Democrática presentada como pilardel programa del nuevo gobierno, lacual en su esencia apuntaba a los mis-mos objetivos del Plan Colombia ori-ginal: la recuperación del controlterritorial y el fortalecimiento del esta-do.Así mismo, una vez agotada la posi-bilidad de una salida negociada delconflicto, los medios para alcanzar talesobjetivos eran los mismos: la moderni-zación de las fuerzas armadas, la erradi-cación de cultivos con el fin de acabarcon la principal fuente de financiaciónde las guerrillas y el copamiento de losterritorios hasta entonces controladospor los grupos armados ilegales. Laambigüedad se establece, entonces,entre el Plan Colombia y la Política deSeguridad Democrática que en princi-pio parecen ser lo mismo pero que sonpresentados como estrategias relacio-nadas pero distintas.

En segundo lugar, el PlanColombia II representa en lo funda-mental una continuación del PCI. Eldiagnóstico en el cual se basaba la estra-tegia en 1999 partía de la situación degrave debilidad del estado colombiano,que lo hacía incapaz de hacer frente alas amenazas planteadas por la agudiza-ción del conflicto armado, el avance delnarcotráfico y la crisis económica. Unadebilidad que se evidenciaba a finales delos años noventa en la incapacidad dellas fuerzas armadas para enfrentar a losgrupos armados ilegales; en un sistemajudicial precario con una alta tasa deimpunidad; en la incapacidad del estadopara mantener y garantizar el orden ensu territorio y brindarles seguridad a susciudadanos; en una crisis de credibilidaden la clase dirigente y unos altos nivelesde corrupción, así como el socavamien-to de valores fundamentales para lasociedad colombiana.

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

Frente a ello, el PCI establecíacinco estrategias para subsanar elgrave riesgo de falla estatal. Ademásdel ya señalado componente de lanegociación de la paz con las guerri-llas, el Plan incluía una estrategia derecuperación económica basada en laadopción de una serie de medidas deajuste y en la promoción del comer-cio y la inversión que se correspon-den en su mayoría al tipo de reformasestructurales promovidas por el con-senso de Washington; una estrategiaantinarcóticos que en lo esencial pro-fundizaba la política de lucha contralas drogas aplicada en los últimosaños, haciendo énfasis en la necesidadde la participación de las fuerzasarmadas en su conjunto en las opera-ciones contra el narcotráfico y, enespecial, brindando apoyo operacionala las labores de erradicación de culti-vos ilícitos. Igualmente, se contempla-ba una estrategia de reforma delsistema judicial y de protección a losderechos humanos, así como un com-ponente de democratización y desa-rrollo social.

En tercer lugar, la ampliación yprofundización que significa laEFDDS frente al Plan Colombia Iimplica también una reinterpretacióndel esquema original; algunos objeti-vos iniciales son reelaborados; seincluyen temas que no estaban con-templados originalmente tales comola desmovilización, el desarme y lareinserción, y se redefine el conflictocomo amenaza terrorista; además, sesuprimen o se cambian de importan-cia otros temas que antes parecían sercentrales en el Plan presentado en el2000, como la negociación con lasguerrillas. La ampliación y reinterpre-tación que hace la EFDDS del Plan

inicial se hace en función de mostraruna continuidad de las políticas bajoel gobierno Uribe, y con el objetivode enfatizar la eficacia y los logrospositivos de PCI, de modo tal que sir-van de sustento a la demanda deapoyo para la consolidación de taleslogros en la fase II.

2. ResultadosEstos tres rasgos, ambigüedad,

continuidad en las políticas y refor-mulación en retrospectiva revelan ele-mentos cruciales de lo que ha sido elPlan Colombia hasta ahora. A su vez,tales rasgos se ven reflejados en lostemas principales del balance de laestrategia que se hace en el documen-to sobre la EFDDS entre 1999 y 2006.A continuación analizaremos con al-gún detalle estos temas con el fin deestablecer sus vínculos con la estrate-gia presentada para la fase II del PlanColombia.

a. Impacto económico y política socialEl primer tema considerado en

el balance corresponde a la reactivacióneconómica. Allí se plantea que el PCIha contribuido al reestablecimiento dela confianza de consumidores e inver-sionistas, a la recuperación de la pro-ductividad factorial, al mantenimientode una política macroeconómica sana.Ello se demuestra a través del creci-miento positivo en casi todos los indi-cadores económicos entre el 2002 y el2006. Así mismo, se presentan comologros la renovación del SGP a travésdel SGP Plus con la Unión Europea, laextensión de las preferencias arancela-rias otorgadas por los Estados Unidos y,más recientemente, la negociación delTLC con el mismo país; estos acuerdosaparecen como formas de compensa-

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ción a Colombia por su lucha contra elproblema de la drogas y como un reco-nocimiento a la corresponsabilidadinternacional en esta materia (DNP2007:27-28).

Comparados con la situación de1998-1999, considerada la peor crisiseconómica que ha sufrido el país en lasúltimas décadas, es innegable la recupe-ración económica que se presenta a tra-vés de las cifras. El asunto radica enestablecer cuáles de estos resultados sondirectamente atribuibles al PlanColombia. En la medida en que el pro-grama de reajuste económico fueincluido como parte de la estrategiainicial, habría que aceptar que el con-junto de la política macroeconómicadel país sea presentado como un resul-tado exitoso del Plan Colombia; sinembargo esto termina diluyendo el sig-nificado y los logros concretos de laestrategia. De otra parte, sería necesarioestablecer si este mejoramiento en losindicadores económicos ha contribui-do considerablemente al fortalecimien-to del estado y con ello a la solucióndel conflicto armado.

Ahora bien, indudablemente larecuperación de la seguridad tieneefectos en el desempeño de la econo-mía colombiana. De un lado, la reduc-ción del conflicto permite un mayoraprovechamiento de los recursos pro-ductivos e incentiva la acumulaciónde capital que aumenta el potencialde crecimiento futuro. Pero de otra, elincremento en el gasto público quedemanda la financiación de la estrate-gia tiene un impacto fiscal que puedeafectar negativamente el crecimientoeconómico (Cárdenas 2004: 14).

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En relación con los temassociales y en su formulación inicial, elPCI los considera vinculados directa-mente a los programas de desarrolloalternativo, de asistencia a las víctimasde la violencia y a los desplazadosinternos. En las discusiones de apro-bación de la ayuda estadounidense en2000, varios sectores, organizacionessociales y ONG tanto colombianascomo estadounidenses pusieron encuestión el énfasis militar del Plan yreclamaron un enfoque más social, asícomo también una reorientación demayores recursos para la atención a lapoblación afectada por los cultivos ilí-citos y, por ende, por el conflictoarmado mismo2.Varios países, particu-larmente los europeos, hicieron a suvez eco de tales demandas, lo que diolugar a la controversia en torno decuál debería ser la estrategia más ade-cuada para resolver el conflicto arma-do colombiano: a través de unaofensiva militar sostenida o medianteuna salida negociada.Tales debates entorno a la naturaleza de la estrategia ya la destinación de los recursos hansido una constante a lo largo de losseis años de aplicación del Plan.

En el balance presentado en eldocumento de la EFDDS, a los progra-mas iniciales de desarrollo alternativose le terminan sumando como logrosaquéllos alcanzados por la políticasocial en su conjunto, tales como laRed de Apoyo Social con los progra-mas de Familias en Acción, Empleo enAcción y Jóvenes en Acción; se con-templa también la ampliación de lacobertura de aseguramiento en salud yde cobertura básica y media en educa-

2 Para las críticas al enfoque de Plan Colombia ver: (Varios 2003; LAWG 2005;Acción Social 2006).

En el balance se presenta comoresultado principal la modernizaciónde la fuerza pública, FP, la cual sereflejaría en una mejora de la capaci-dad aérea para prestar apoyo de fuegoen combate, así como para acompañarlas operaciones de erradicación ymovilizar provisiones y personal haciay desde áreas de difícil acceso terres-tre o fluvial. También, se reflejaría enel mejoramiento de la capacidad pararealizar operaciones nocturnas, laimplementación creciente de inteli-gencia técnica en las operaciones de lafuerza pública y la unificación de lossistemas de comunicación.

La modernización también hatraído consigo la profesionalizacióndel personal en el Ejército y la Arma-da, así como un aumento y unarecomposición del pie de fuerza. Elnúmero de efectivos de la fuerzapública, pasó de 249.833 en 1998, a380.069 en 2005, lo que representaun aumento del 52,1%. Igualmente,ha habido un incremento importantedel gasto en defensa y seguridad,como porcentaje del PIB: pasó del3,5% en 1999 a 4,23% en el 2005(DNP 2006:19). De acuerdo con elestudio de la DJS-DNP (Urrutia2004), el gasto en seguridad es altocomparado con los estándares inter-nacionales. En el contexto latinoame-ricano, por ejemplo, en el gasto endefensa y seguridad como porcentajedel PIB, Colombia sólo es superadapor Chile y Ecuador.

A la par, se presentan comologros del PCI el mejoramiento en losprincipales indicadores de violenciaen Colombia entre 1999 y 2005: la

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ción. Igualmente, se presentan comologros los resultados de los programasde desarrollo alternativo vinculados aproyectos productivos, a la inversión eninfraestructura social y gestión comu-nitaria, así como el programa de Fami-lias Guardabosques (DNP 2007:31); enfin, prácticamente toda la inversiónsocial de estos seis años es atribuida aPlan Colombia.

b.La lucha contra las drogas y el terrorismoResulta curioso que éste que ha

sido núcleo de la estrategia aparezca tansólo en tercer lugar en el documento dela EFDDS. Los logros presentados notienen ni la centralidad ni la contun-dencia que se esperaría de un balancesobre Plan Colombia.

La ambigüedad que ha acompa-ñado al Plan Colombia desde sus iniciosse ve claramente reflejada aquí: ¿luchaantinarcóticos o lucha contrainsurgente?En la formulación inicial de la estrate-gia, la modernización de la fuerza públi-ca se justificaba en la necesidad de hacerposible la fumigación aérea de los culti-vos ilícitos, particularmente en aquellasáreas controladas por la guerrilla, de allíla creación de los batallones antinarcóti-cos; sin embargo, rápidamente se hizoevidente que la distinción entre luchaantinarcóticos y guerra contrainsurgen-te, aunque políticamente correcta sobretodo para los congresistas en Washing-ton, resultaba artificiosa3. Esta ambigüe-dad terminó disolviéndose después del11 de septiembre, 11-S, con el fracaso delas negociaciones con las FARC, cuan-do ambas estrategias terminaron fusio-nándose en la lucha global contra elterrorismo (Rojas 2006b).

3 Para el debate acerca de la ambigüedad estratégica en Colombia ver: (Schulz 1999; Rabasa 2001; Marcella 2003).

disminución del 33,3% en la tasanacional de homicidios, la reduccióndel número de secuestros extorsivosen el 85,4% y la caída del número demasacres en el 71,4% (DNP 2006:20).No obstante en el informe tales indi-cadores no discriminan entre la vio-lencia en general y aquélla vinculadade manera específica al conflictoarmado.

No obstante, ¿cuáles han sido losresultados de las operaciones adelanta-das por las fuerzas armadas contra losgrupos guerrilleros? Al respecto, elbalance se limita a indicar que:

…los esfuerzos realizados enmateria de modernización, rees-tructuración y profesionalizaciónde la Fuerza Pública, combinadoscon las estrategias de erradicación(aérea y manual), interdicción yextradición, han permitido mayorcontrol estatal del territorio,revertir la tendencia creciente delos cultivos ilícitos y disminuir laviolencia financiada por tales cul-tivos (DNP 2006:27).

Uno de los objetivos del PlanColombia, explícito después del 11-Scon la inscripción del conflicto armadocolombiano en la lucha global contra elterrorismo, ha sido el debilitamiento delos grupos guerrilleros tanto por la víamilitar como por la vía de financiacióna través del narcotráfico. El balance nohace ninguna mención del tema, tam-poco se presentan en el balance losresultados del Plan Patriota que seemprendió a partir de 2004 y que fue

anunciado como la operación con-trainsurgente de mayor envergaduraque haya emprendido las fuerzas arma-das4; ¿a qué se debe esta omisión? Obien no existen cifras consolidadas ypúblicas, o bien los resultados no sonlos esperados.

Más allá del documento anali-zado, se encuentra que algunos analis-tas señalan un creciente agotamientode la capacidad militar de las guerrillascomo resultado de las acciones de lafuerza pública (Ortiz 2007:4). En losinformes producidos por la FundaciónSeguridad y Democracia el impactode la modernización de la fuerzapública se evidencia en la reducciónsignificativa de los atentados a la infra-estructura económica, del número deretenes y paros armados, así comotambién en el aumento en el númerode combates por iniciativa de la fuerzapública; de 839 combates en 2001, sepasó a 1.534 en 2002, 2.414 en 2003,1.975 en 2004, 2.176 en 2006 (FSD2005; 2007).

De acuerdo con estos análisis, lasFARC han perdido su capacidad pararealizar operaciones ofensivas deenvergadura, y han sido expulsadas deamplias zonas del territorio nacional.Sin embargo, parece aún muy lejana sucompleta derrota militar. El replieguehacia zonas de difícil acceso, así comoel retorno de una estrategia de guerrade guerrillas por parte de las FARC,somete a un duro desgaste la políticade seguridad del gobierno. De allí queel tono sea más bien modesto:“Si bienlas FARC están lejos de alterar unbalance estratégico abrumadoramente

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

4 Pensado como una gran ofensiva en la retaguardia de la FARC, el Plan Patriota movilizó 18 mil hombres de las fuerzas arma-das en los departamentos de Caquetá,Guaviare,Vichada y Putumayo.Hoy se habla del Plan Victoria, del cual tampoco se cono-cen los resultados.

favorable a la Fuerza Pública, conser-van fuerzas para prolongar el desafíomilitar al Estado de forma prolongada”(Ortiz 2007:5).

Ante la improbabilidad de quela guerrilla acepte a corto o medianoplazo una negociación con el gobier-no, la opción que queda es la de con-tinuar una campaña militar hastaforzar a las FARC a una desmoviliza-ción negociada o infringirle unaderrota contundente; el asunto radicaen si el estado está en capacidad demantener el esfuerzo militar que serequiere para ello.Y es precisamente aeso a lo que apunta la fase II del PlanColombia.

Pese al repliegue estratégico delas FARC, este grupo mantiene unaimportante capacidad de desestabili-zación y de acción en muchas zonasdel país. Igualmente se muestra quelas fuerzas armadas ya estarían llegan-do al tope de sus posibilidades opera-cionales y que difícilmente podránaumentar su presencia en otras zonasdel territorio nacional o incrementaren forma sustancial la cantidad y laduración de sus operaciones (FSD2005:7).

Lo cierto es que los datos presen-tados en el balance del PCI no permi-ten establecer el grado de eficacia de laestrategia de seguridad tal y como loseñala un estudio sobre el tema:

Para evaluar la estrategia deseguridad no es suficiente anali-zar el monto de los recursos quese destina para ejecutarla sinoque resulta imperativo dilucidarsi el aumento de los recursostanto humanos como financie-ros que se invierten en mejorarlas condiciones de seguridad del

país se refleja en un mejora-miento en los indicadores delconflicto. Lastimosamente lainformación sobre los resulta-dos directos de las acciones dela fuerza pública contra la insur-gencia, es decir baja o capturade los miembros de los gruposal margen de la ley es muyreciente. Por esta razón, si bienlos indicadores muestran resul-tados que han mejorado en losúltimos años, poco se puededecir sobre el impacto de laestrategia pues no se cuenta conperiodos anteriores que permi-tan establecer una comparación(Cárdenas 2004:11).

c. Resultados de la política antinarcóticosEn lo concerniente a la lucha

contra el tráfico ilícito de drogas, el pro-grama principal del PCI ha consistidoen una intensiva campaña de fumiga-ción de los cultivos ilícitos, cuyos resul-tados generan una amplia polémicaacerca de la eficacia de la política anti-narcóticos aplicada en los últimos años.Recordemos que en el Plan ColombiaI se planteó como objetivo la reduccióndel 50% en el cultivo, procesamiento ydistribución de las drogas ilícitas en losseis años de duración previstos (Presi-dencia de la República 2000:20).

En el balance presentado por elgobierno se sostiene que entre 1999 y2005 los cultivos disminuyeron en un46,4%. Así, los cultivos ilícitos habríanpasado de 163.290 hectáreas en el año2000 a 85.750 en 2005. En particular, laactiva campaña de erradicación permi-tió asperjar, en el periodo 1999–2005,un total de 732.125 hectáreas y erradi-car manualmente otras 61.614 hectáre-as (DNP 2006:13).

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

Gráfico 1. Comportamiento del número de hectáreas sembradas de coca en Colombia, 1990 - 2005

Gráfico 2. Hectáreas asperjadas y erradicadas manualmente, 1994 - 2005

Tasa de crecimiento promedio anual,1990 - 1999: 17,9%

Tasa de crecimiento promedio anual,2000 - 2005: 9,1%

200.000

180.000

160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

Hec

táre

as s

emb

rad

as

Años

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

40.1

00

37.5

00

37.1

00

39.7

00

44.7

00 50.9

00 67.2

00

79.4

00

160.

119

163.

289

144.

807

102.

071

86.3

40

80.3

50

85.7

50

101.

800

Fuente: SIMCi, Policía Nacional - Dirección Antinarcoticos, UNODC y Departamento de Estado de los EstadosUnidos de América.

Fuente: ODC y DNE.

160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

Hec

táre

as

3.87

11.

033

23.9

151.

487 18

.519

4.50

7

41.8

612.

262

66.0

293.

126

43.1

111.

046

58.0

743.

495

94.1

521.

745

130.

364

2.76

3

132.

817

4.22

0

136.

551

6.23

4

138.

775

37.5

23

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Aspersión aérea Erradicación manual

Sin embargo, las cifras presenta-das por el gobierno en el balance varí-an significativamente de aquéllas queaparecen en el último informe de la ofi-cina antinarcóticos del Departamentode Estado de los Estados Unidos, lascuales se presentan a continuación(BINLEA 2007).

Mientras en el balance del DNPel número total de hectáreas cultivadases de 102.017, 86.340, 80.350 y 85.750para los años 2002, 2003, 2004 y 2005respectivamente, durante este mismoperíodo el número de hectáreas queaparecen en el Informe del Departa-mento de Estado son: 144.450,113.850, 114.100 y 144.000, respecti-vamente. Por su parte, el ReporteMundial de Drogas de la ONU coinci-de con las cifras presentadas por elgobierno nacional al afirmar que, parafinales de diciembre del año 2005,Colombia contaba 86.000 hectáreas decoca cultivadas en 23 departamentosdel país (UNODC 2007). Reciente-mente, la Office of National DrugControl Policy, ONDCP, presentó lascifras del 2006 en las que se registran156.000 hectáreas de coca en el país, esdecir, 12.000 más que el año anterior,lo que representa un aumento del 8%.¿A qué se debe la gran diferencia entreestas cifras? ¿Se trata sólo de una diver-gencia en los métodos de medición delos cultivos ilícitos y la fumigación, ode la prueba fehaciente de que la fumi-gación es una política fracasada?

A los avances en el campo de lainterdicción, el balance presenta tam-bién el uso intensivo de la extradicióncomo instrumento en contra de losnarcotraficantes. El gobierno colom-biano ha extraditado, entre 1999 y2005, un total de 428 personas. Asímismo la extradición se ha constituido

en un elemento de presión y de nego-ciación con los grupos armados ilega-les; por primera vez Estados Unidossolicita en extradición a los jefes para-militares y a los altos mandos de lasFARC tanto bajo cargos de narcotráfi-co como en tanto miembros de organi-zaciones terroristas incluidas en la listade grupos terroristas del Departamentode Estado de los Estados Unidos.

Más allá de la polémica en tornoa la cifras el asunto radica en establecercuáles son los efectos de la políticaantinarcóticos en torno a los objetivospropuestos en el Plan Colombia. Ade-más del hecho de que la fumigación noha logrado el objetivo de disminuir enun 50% los cultivos ilícitos, otras pre-guntas quedan por resolver; de un lado,en relación con los objetivos de lalucha antinarcóticos en sí misma: ¿Cuáles el impacto de esta reducción en laparticipación colombiana en el nego-cio ilícito? ¿De qué manera ha afectadoel mercado mundial de la cocaína?¿Esta reducción de la oferta ha implica-do una reducción en la demanda? Y, deotro lado, en relación con la situaciónpolítica interna: ¿Hasta qué punto sehan afectado las finanzas de los gruposarmados ilegales? ¿De qué modo la dis-minución de los cultivos ilícitos se harevertido en un debilitamiento políticoy militar de las guerrillas, y en unaaproximación a la solución del conflic-to armado interno?

Ahora bien, con respecto a laestrategia antinarcóticos en sí misma, sicomo se señala en el balance guberna-mental del PCI los cultivos ilícitoshubiesen descendido en los nivelesseñalados, cabría esperar, entonces, quela oferta de cocaína en los mercadosestadounidense y europeo estuvieseafectada como consecuencia del descen-

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so vertiginoso del cultivo de su insumobásico. El consumo debería, igualmente,verse impactado bien sea por el aumen-to en los precios de las dosis, o por lamodificación de otras condiciones delproducto5. Este ha sido el supuesto fun-damental de la estrategia antinarcóticoscentrada en combatir la producción.

No obstante, los hechos contradi-cen las premisas de la política. El impac-to de la erradicación de los cultivosilícitos ha sido muy marginal en la dispo-nibilidad de la droga en los mercadosinternacionales; no ha habido una varia-ción sustancial de la oferta de droga queesta saliendo del país (Contraloría 2004).Esto se reflejaría en el hecho de que envez de aumentar, el precio final al consu-midor ha disminuido en las calles en losEstados Unidos6. Aumentos en la pro-ductividad y movilidad de las áreas sem-bradas, así como también modificacionesen la pureza del producto final explicarí-an por qué estos resultados no se corres-ponden con los esfuerzos hechos en lalucha contra el narcotráfico (Rangel2005). Numerosos han sido los estudiosque muestran de manera reiterada la ine-ficacia de la actual política antinarcóticospromovida por los Estados Unidos en lasolución al problema7.

En relación con los efectos de lapolítica antinarcóticos sobre la dinámi-ca del conflicto armado,ni el balance de

PCI ni la EFDDS proporcionan ele-mentos que permitan establecer la rela-ción entre las medidas implementadas ylos resultados obtenidos en este ámbito.

d. Fortalecimiento institucionalEn relación con el fortaleci-

miento institucional el balance estácentrado en dos elementos: fortaleci-miento de la justicia y apoyo a los dere-chos humanos en relación con elprimero, se resalta la implementacióndel Sistema Penal Acusatorio, el fortale-cimiento de las capacidades para lainvestigación criminal, el mejoramien-to del acceso a la justicia a través delPrograma Casas de Justicia, la creaciónde Centros de Convivencia Ciudadanay el fortalecimiento de los MecanismosAlternos de Solución de Conflictos. Encuanto a la protección de los derechoshumanos y del Derecho InternacionalHumanitario se señala la aprobación enmarzo de 2006 de un documentoConpes que busca fortalecer la capaci-dad del estado para la investigación,juzgamiento y sanción para las infrac-ciones y violaciones en esta materia.Igualmente, se subrayan los avances enel respeto y la formación por parte delas fuerzas armadas en este campo, asícomo en los resultados en los progra-mas de protección a los defensores delos derechos humanos en Colombia.

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

5 De acuerdo con el informe de la UNODOC de 2004, los precios del gramo de cocaína en Estados Unidos y en Europa caye-ron en forma considerable en la década de los noventa. En el país del norte el precio al por mayor de gramo de cocaína cayóde US$45 en 1990 a US$24 en el 2002, mientras que el precio al detal descendió de US$260 a US$92 en el mismo periodo.Esto aparece igualmente documentado en (WOLA 2006).

6 Más recientemente, en un informe del Instituto para el Análisis de la Defensa, IDA, que se encarga de recopilar la informaciónque utiliza la DEA, se establece que el precio en las calles de los Estados Unidos hasta octubre del 2006 es de US$135 porgramo de cocaína totalmente pura.Esa misma cantidad valía US$210 en julio del 2003.Además, ahora, el alcaloide tiene mayorpureza. Se pasó de un promedio del 60% en el 2003 al 72% el año pasado. De acuerdo con los expertos esta situación se expli-caría o bien, porque la cocaína que está saliendo de Colombia es de mayor calidad o porque hay una mayor producción quelas 700 toneladas anuales que, oficialmente, se estiman.Ver:“Precio de cocaína en calles de E.U. ha bajado 36 por ciento en losúltimos años”, El Tiempo,Abril 25 de 2007.

7 Ver (Thoumi 2002;Tokatlian 2001;WOLA 2006).

e.Negociación con los grupos paramilitaresEl último tema que se incluye en

el balance es el que se identifica comoprograma de Desmovilización, Desarmey Reintegración, DDR, y se refiere fun-damentalmente a la negociación con losgrupos paramilitares; se trata, en efecto,de un tema polémico que muestra clara-mente tanto la ambigüedad entre el PlanColombia y la Política de SeguridadDemocrática como la tendencia a lareinterpretación en retrospectiva de laestrategia inicial. En realidad, esta políti-ca no formó parte del Plan Colombiainicial, pero se integró como parte de laPSD del gobierno Uribe. Durante elperíodo de PCI 1999-2005 no se desti-naron recursos específicos para los pro-gramas de desmovilización y reinserción.La negociación con los grupos paramili-tares que se inició en diciembre de 2002muestra como resultados la Ley de Justi-cia y Paz promulgada en 2005 y los másde 40.000 desmovilizados hasta finales de2006.Se trata de una política cuyos efec-tos sobre el conflicto armado se concen-tran en la desarticulación de uno de losgrupos armados ilegales de modo tal quele permita al estado concentrar susesfuerzos militares en combatir a las gue-rrillas; sin embargo, hasta ahora los resul-tados del proceso no son claros.

3. La fase II del Plan ColombiaEn el documento presentado a

principios de 2007 por el gobiernonacional y denominado Estrategia parael Fortalecimiento de la Democracia yel Desarrollo Social, EFDDS, se da a

conocer la fase II del Plan Colombiapara el período 2007-2013.

La estrategia presenta varias carac-terísticas: en primer lugar, tiene comoobjetivo principal la consolidación de loque establece como logros del PlanColombia I; en segundo lugar, existe unaconcordancia con los objetivos y progra-mas de PCI, en parte como el resultadodel consenso en torno a un proyectopolítico de los sectores dirigentes, perotambién como efecto de la reinterpreta-ción retrospectiva del PCI. En tercerlugar, la EFDDS significaría un cambiomás de orden cuantitativo que cualitati-vo entre el PCI y la segunda fase en lamedida en que esta última aparece comouna ampliación y una profundización dela estrategia inicial; la fase II se presentacomo todo un plan de estado para lospróximos seis años, y no sólo como unaestrategia focalizada en la lucha contra lasdrogas y el combate a las guerrillas.

a. ¿Y cuánto cuesta?Esta profundización se reflejaría

tanto en el hecho de que la EFDDSabarca la mayoría de los temas de laacción del estado como en el presupues-to presentado para financiar el conjuntode la estrategia; el costo total se estima enUS$ 43.836,6 millones de dólares com-parados con el costo total del PCI queascendió a US$10.732 millones8. Deestos recursos, US$6.950 millones(64,8%) se ejecutaron como esfuerzo fis-cal colombiano, y US$3.782 millones(35,2%) como aportes del gobierno delos Estados Unidos9.

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8 Es preciso recordar que en su formulación inicial en el 2000 la financiación total del Plan Colombia se estimaba enUS$7.200 millones, de los cuales US$4.000 millones provendrían de Estados Unidos, los países europeos y préstamos dela banca multilateral.

9 Es de señalar que en el Balance de Plan Colombia presentado por el DNP,el PCI se define como “una estrategia integral de coo-peración bilateral” con los Estados Unidos. No se incluye en este balance los aportes de otros países u organismos internacionalesque, aunque bastante modestos en relación con los estadounidenses, también se hicieron en el marco del Plan Colombia.

Las cifras presentadas por elgobierno nacional para cada una de lasfases del Plan Colombia son incompa-rables, por lo cual no tenemos elemen-tos que nos permitan tener una visiónobjetiva de los costos del conjunto de laestrategia.

Para empezar no se explica elsignificativo aumento en los costos de laestrategia entre la fase I y la fase II; deun total de US$ 10.730 millones se pasaa un estimado de US$ 43.836 millones,

es decir, un aumento del 400%, sobretodo teniendo en cuenta que los pro-gramas contemplados en general semantienen y el período considerado essimilar, seis años para cada fase.

En segundo lugar, en el presu-puesto estimado de la EFDDS no seincluye el aporte de los Estados Uni-dos; los US$ 43.836 millones son asu-midos en su totalidad por Colombia,no se sabe, por consiguiente, cuál seríael costo total de la fase II ni a cuánto

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

Componente Nación EE.UU. Total

Fortalecimiento institucional 2.387 22,2% 465 4,3% 2.852 26,6%

Luchas contra las drogas ilícitas

y el crimen organizado 3.378 31,5% 2.787 26% 6.165 57,5%

Reactivación económica y social 1.185 11,0% 530 4,5% 1.715 16%

Total 6.950 64,8% 3.782 35,2% 10.730 100%

Cuadro 1. Recursos ejecutados del Plan Colombia 1999-2005 (millones de dólares) (DNP 2006:11)

Fuentes: MDN y Acción Social. Cálculos DNP-DJS.

Componente Nación EE.UU. Total

Fortalecimiento a la Justicia y DDHH 2.749 6%

Lucha contra el terrorismo y el narcotráfico 6.172 14%

Internacionalización económica 12.000 27%

Social 20.661 48%

Atención a la población desplazada 1.201 3%

Reintegración 1.045 2%

Total 43.836 100%

Cuadro 2. Esfuerzo colombiano por componente de la Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el

Desarrollo Social (2007-2013) (millones de dólares) (DNP 2007:44.)

Fuentes: Marco de Gasto de Mediano Plazo (MHCP). Cálculos: DNP10.

10 No incluye US$18.350 millones correspondientes a los gastos de funcionamiento del Sector Seguridad y Defensa. El totalde recursos para la atención a la población desplazada asciende a US$1.598 millones. Los datos incluidos en el cuadro noreflejan los recursos destinados a la ejecución de políticas intersectoriales. Incluye la atención a 3.000 familias en situaciónde desplazamiento.

ascendería el porcentaje de aporteinternacional, que se supone comofundamental para consolidar los logrosobtenidos en la fase I. Hasta ciertopunto ello resulta explicable, porquejustamente la EFDDS está dirigida abuscar recursos internacionales, enfati-zando que el compromiso y los apor-tes colombianos son considerables.Así,al mismo tiempo que se trata de mos-trar el gran esfuerzo que está dispuestoa hacer el estado colombiano paramantener el Plan Colombia, se subrayala necesidad del apoyo internacional,apelando al argumento de la corres-ponsabilidad en materia de lucha con-tra las drogas.

En tercer lugar, se presentandisparidades en relación con cada unode los componentes de la estrategia; elcorrespondiente a fortalecimiento ins-titucional (Justicia y Derechos Huma-nos en la fase II) se mantiene casi enlos mismos niveles de la fase I a la faseII, asimismo la lucha contra el narco-tráfico y el crimen organizado (contrael terrorismo en la fase II), la variaciónsustancial se va a presentar en torno alcomponente de la reactivación econó-mica y social, (que en la fase I formanparte de uno solo, en la II aparecendesagregados), pasando de US$ 1.715millones a US$ 12.000 en el temaeconómico y US$ 20.000 para la polí-tica social. Un aumento que no esexplicado en el documento ni sededuce de los programas contempla-dos para estos componentes en laEFDDS. En realidad lo que sucede esque para la EFDDS se incluyen latotalidad del gasto del estado destina-do a la política económica y a la polí-tica social para el período 2007-2010,que por lo demás tampoco se corres-ponde con el período de la estrategia

(2007-2013). Esto por supuesto no fueestimado así para la fase I del PlanColombia. De los anteriores argumen-tos se deduce que hay una falacia en lapresentación del gobierno de laEFDDS como un plan más social ymenos militar.

Esta manera de considerar loscostos de la estrategia obedece funda-mentalmente a dos razones: de unlado, responde a la necesidad delgobierno colombiano de hacerle fren-te a las críticas recurrentes al PlanColombia como una estrategia milita-rista, que deja de lado la necesidad dehacer mayor inversión social comorespuesta a los factores estructuralesdel conflicto armado. Críticas queprovienen de las organizaciones socia-les y de algunos gobiernos, en sumayoría europeos, pero también dealgunos sectores estadounidenses y,por supuesto, de grupos de presión yONG colombianas. Esta respuestarefleja precisamente la puja que se hadado en torno los recursos provenien-tes de la cooperación o de la asistenciainternacional, y la mejor manera deemplearlos de acuerdo con cuál seconsidera puede ser la mejor vía pararesolver el problema del conflictoarmado; se trata de un debate encarni-zado cuyos escenarios han sido lasreuniones de las mesas de donantes, asícomo los debates anuales en el Con-greso de los Estados Unidos a la horade aprobar la ayuda para Colombia.De allí el afán del gobierno Uribe demostrar un Plan Colombia II con unfuerte énfasis en lo social.

De otro lado, la estimación delcosto de la estrategia tiene que vercon la necesidad de mostrar que lasegunda fase del Plan Colombia seorienta a una progresiva ‘colombiani-

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zación’ de la estrategia, asunto en elcual el gobierno estadounidense havenido insistiendo. Frente a ello y antela incapacidad de asumir completa-mente los costos que implican mante-ner los programas de PCI, elimperativo del gobierno colombianoes lograr que la ayuda proveniente deeste país se mantenga en montos simi-lares a los de la fase I y que se prolon-guen hasta el 2013, es decir, hasta elfinal del siguiente mandato en la CasaBlanca (2009-2013), puesto que elactual, vigente a 2008, se considerabahasta hace un tiempo que ya estaríaasegurado. Esto explicaría por qué laestrategia abarca el período 2007-2013, y no se corresponde con losperíodos gubernamentales colombia-nos (2006-2010, 2010-2014).

Dependiendo de la correlaciónde fuerzas entre republicanos y demó-cratas en el Congreso de los EstadosUnidos, así como de quien llegue a laCasa Blanca a partir de 2009, podríahaber algunas modificaciones, sobretodo en la distribución de los recursosy, por ende, tal vez un poco de mayorénfasis en los programas sociales y dedesarrollo alternativo. No obstante, lacitación es altamente contingentecomo lo demuestra la discusión delpaquete de ayuda a Colombia para el2008 en el Congreso estadounidense y

las dificultades para hacer aprobar elTLC en Washington11.

Pero, entonces, si la “colombia-nización” del Plan Colombia no con-siste en un retiro de la ayudaestadounidense, ¿en qué consistiría?El asunto radica en que para algunossectores en Washington dicha “colom-bianización” consistiría en una dismi-nución sustancial en los montos de laayuda para Colombia, mientras quepara su actual gobierno, este procesose daría más en torno a una mayorresponsabilidad de funcionarios yagencias colombianas en programasinicialmente dirigidos o coordinadospor funcionarios estadounidenses,como lo es el de la operación, mante-nimiento y reparación de las aerona-ves utilizados por el Ejército y laPolicía Antinarcóticos en la operacio-nes de lucha contra las drogas y losgrupos armados ilegales, así comotambién en los programas de entrena-miento del personal de la FP. Igual-mente, habría un traspaso defunciones en torno a la planeaciónestratégica y la dirección logística delos operativos militares y policiales.Todo ello acompañado de la necesi-dad de mostrar que el esfuerzocolombiano en la financiación de laestrategia es mucho mayor para la faseII que el aportado en la fase I12.

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

11 A principios de junio de 2007 los debates en la Cámara de Representantes de Estados Unidos apuntaban a una dismi-nución del 10% del total de la ayuda para Colombia y un cambio en los porcentajes para los programas de asistencia poli-cial y militar frente a la ayuda económica y social. De este modo, se pasaría de un 80% en ayuda militar y un 20% enayuda económica, que había sido la constante durante los seis años de Plan Colombia, a un 65% y un 35%, respectiva-mente.Ver:“Democrats plan major shift in direction for Colombia aid”, June 7, 2007, Houston Chronicle.

12 Así, el Gobierno Nacional ha previsto tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo, como en el Plan de Inversio-nes del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para todos”, recursos porUS$43.836,6 millones para la ejecución de los componentes de la EFDDS. Este monto no incluye la ayuda estadou-nidense, la cual de mantenerse en los niveles actuales de US$700 millones anuales para los seis años siguientes equi-valdría a US$ 4.400 millones; esto es apenas el 10% del costo total de la segunda fase, comparado con el aporte deUS$ 3.782 millones para PCI equivalentes al 35,2% del costo total.

Ahora bien, ¿significa esto uncambio sustancial en la estrategia o másbien se trata de una forma de justificara través de las cifras la “colombianiza-ción” del Plan Colombia? Una “colom-bianización” que en buena medidaestaría orientada a convencer a los con-gresistas estadounidenses para mantenerla ayuda a Colombia en los mismosniveles y, en esa misma medida, apelar alos otros países aportantes en el corto ymediano plazo, con la esperanza de queen el largo plazo el estado colombianopueda hacerse cargo de los costos de laestrategia.

b. El contenido de la estrategiaEl análisis del contenido de la

EFDDS nos permitirá identificar lostres rasgos indicados de consolidaciónde los logros, continuidad en los pro-gramas y “colombianización” de lasresponsabilidades. El objetivo centralde la nueva estrategia consiste en“consolidar los logros obtenidos, yextender la autoridad efectiva delEstado y el nuevo modelo de justiciaa todo el territorio nacional, con elfin último de proteger a la poblacióne impulsar su bienestar” (DNP2007:41).

La EFDDS contempla nueveobjetivos y seis componentes principa-les: lucha contra el problema mundialde las drogas y el terrorismo; fortaleci-miento de la justicia y promoción delos derechos humanos; apertura de losmercados; desarrollo social integral;atención integral a la población despla-zada; y desmovilización, desarme yreintegración.

Lucha contra el terrorismo y las drogas ilícitasLa fase II del Plan Colombia

consagra la fusión entre lucha antinar-

cóticos y estrategia contrainsurgentebajo la denominación de “amenaza nar-coterrorista”, con la cual el gobiernonacional ha buscado superar la ambi-güedad que acompañó el PCI en suformulación inicial. En torno a estecomponente se definen dos líneas deacción: la política de consolidación de laSeguridad Democrática y la política delucha contra las drogas. Mientras en laprimera se hace énfasis en la consolida-ción del control territorial a través de laacción integrada del estado en zonasdiferenciadas y clasificadas de acuerdocon el grado de debilitamiento o con-tención de los actores armados ilegales,en la modernización de la fuerza públi-ca y en el aumento en el presupuesto deSeguridad y Defensa, la política antinar-cóticos se reafirma en el combate atodos los eslabones de la economía ilí-cita, a la necesidad de mayor flexibilidadpara combatir simultáneamente el nar-cotráfico y el terrorismo, y de mantenerel apoyo internacional a la lucha anti-narcóticos.

Fortalecimiento de la justicia y promoción de los derechos humanos

En este componente fundamen-talmente se refuerzan los programas dereforma a la justicia desarrollados enPCI; la implementación del SistemaPenal Oral Acusatorio en sus últimasfases, el fortalecimiento de los mecanis-mos de justicia alternativa y la integra-ción de la justicia local a la nacional, asícomo la continuidad en el apoyo a losprogramas de defensa y promoción delos derechos humanos.

Apertura de los mercadosBajo la argumentación de que

el éxito en la lucha contra el “narco-terrorismo” depende el fortaleci-

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miento integral de la economía, estecomponente de la estrategia terminade legitimar el modelo de desarrolloeconómico volcado sobre el librecomercio, que el país viene imple-mentando desde los años noventa. Enla fase II del Plan Colombia, el temaeconómico además de la implementa-ción de una serie de reformas (tribu-taria, financiera, del sistema general departicipaciones) se concentra en lapromoción de los tratados de librecomercio y, particularmente, en lapreparación de la economía colom-biana para la entrada en vigencia delTratado de Libre Comercio con losEstados Unidos.

Desarrollo social integralEste componente incluye todos

los programas de la política social delactual gobierno; sus líneas de acciónincluyen los temas de pobreza ypoblación vulnerable, mercado y rela-ciones laborales, sistema de protecciónsocial, banca de oportunidades, ciuda-des amables, infraestructura para eldesarrollo, equidad en el campo, pre-vención y atención de desastres, ycobertura universal en educación bási-ca y en salud hasta 2010. La atenciónintegral a la población desplazadaauque también es considerada comoparte de la política social aparece en laEFDDS considerada como un com-ponente en sí mismo.

Desmovilización, desarme y reintegraciónEl último componente de la

EFDDS tiene como objetivo dar conti-nuidad al programa de desmovilizacióna miembros de grupos armados ilegalesy, además, fortalecer el programa dereintegración de los excombatientes a lasociedad.

La negociación con los grupos parami-litares es el tema más novedoso y aun-que fue incorporado más tardíamente alPCI, constituye un elemento funda-mental en la estrategia del actualgobierno para hacer frente al conflictoarmado. Es también tal vez el asunto entorno al cual se suscita mayor polémicainternacional.

De hecho, el proceso de nego-ciación con los grupos paramilitaresha generado una conmoción a lolargo del escenario estratégico co-lombiano en la medida que buscadisolver las estructuras armadas, quehabían respaldado poderes regionalesbasados en la corrupción política yeconómica; al mismo tiempo ha cre-ado la urgente necesidad de poner enmarcha un masivo proceso de rein-serción a la vida civil para losexcombatientes paramilitares (Ortiz2007:2).

La desmovilización de las AUCha convertido algunas regiones enescenarios de una rivalidad estratégicaentre el Estado y nuevos (y reciclados)actores ilegales dispuestos a sacar pro-vecho del desarme paramilitar. Algu-nos de estos grupos emergentes estánconformados por desmovilizados quese han reincorporado a las actividadescriminales, capturando porciones delas economías ilícitas antes controladaspor los paramilitares.

De este modo, la EFDDS inclu-ye todos los temas de PCI; algunos losreformula, otros los subdivide y otroslos extiende hasta hacerlos práctica-mente coincidir con los del Plan deDesarrollo del actual gobierno. El cua-dro comparativo presentado enseguidanos permite señalar las continuidades yvariaciones entre la fase I y la fase II(Ver anexo 1).

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ConclusionesLA EFDDS en tanto segunda

fase del Plan Colombia es una prolon-gación de la orientación de la políticaexterior colombiana de los últimosaños, que busca mantener la ayudainternacional como elemento centralen la solución del conflicto armadointerno. Se caracteriza por una triple“C”:“consolidación” de los resultadosde Plan Colombia I, “continuidad” delos programas hasta ahora implemen-tados, y “colombianización” de unaestrategia que hasta ahora ha tenidocomo el más fuerte aliado a los Esta-dos Unidos.

Al ser prolongación, la EFDDShereda, al menos en su formulación, loselementos que caracterizaron al PlanColombia I; de allí que lo que sea posi-ble esperar de esta nueva estrategiapueda ser derivado de una evaluaciónminuciosa de lo que el Plan ha sido y desus resultados. Sin embargo, justamentelo que encontramos es que ante unamutabilidad permanente y un enfoqueque abarca prácticamente toda la accióndel estado existe una enorme dificultadpara establecer si el Plan Colombia hasido exitoso o no.

La mutación permanente delPlan Colombia resulta un fenómenointeresante y complejo a la vez, querevela varias cosas: se trata de unaestrategia de ensayo y error en la queColombia constituye un caso particu-lar de debilidad estatal, que combinaformas de institucionalidad establescon disfuncionalidades significativas.En cierto sentido, ha sido un laborato-rio para la implementación de unapolítica de intervención en el caso deestados débiles, pero no colapsados,que se ha ido configurando de mane-ra tentativa y al ritmo del choque de

los intereses y de las visiones de losdistintos actores involucrados.

Esta mutabilidad permanente estambién el reflejo de la ambigüedad conla que se formuló la estrategia; la idea deque se trataba, principalmente, de unaestrategia antinarcóticos en lugar de unplan para hacerle frente al conflictoarmado, generó confusión tanto respec-to de los objetivos iniciales como entorno a los resultados esperados, y esprecisamente esto lo que se hace paten-te en el Plan Colombia II: aún hoytanto la verdadera naturaleza, como lasdimensiones y los alcances del PlanColombia I siguen pareciendo fluidos,variables e incluso confusos.

A ello se suma el carácter omni-comprensivo de la estrategia. El PlanColombia orienta el conjunto de laacción del estado hacia una estrategiade resolución del conflicto armado yesto tiene un significado político cen-tral; en adelante, el conflicto armado,sus manifestaciones, y derivaciones, susconsecuencias y su propia dinámica yano serán vistos como un tema másentre otros, como un problema másdel cual se ocupa la política de seguri-dad; de alguna manera uno de losefectos del Plan Colombia ha sido lasuperación de la mirada esquizofréni-ca que imperó en el país por años,según la cual “El país va mal pero laeconomía va bien”. Ello, sin duda, esde una enorme trascendencia políticapara el país. No obstante, justamenteun enfoque integral como éste planteael problema de que no hay manera dedistinguir entre un programa específi-co para resolver problemas delimita-dos. ¿Qué esperar, entonces, de unaestrategia que abarca el conjunto delas acciones del estado? ¿Cómo eva-luar si ha resultado exitosa o no?

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¿Cómo se establece su eficacia?¿Dónde termina? ¿Qué es lo que laciudadanía puede esperar? ¿Cuáles sonlas metas concretas? ¿Cuáles son suscostos? En tanto esto no sea estableci-do claramente, seguiremos en la nebu-losa que ha sido el PCI, unaindefinición que no sólo se prolongasino que se profundiza en la fase II.¿Significa esto que habría que esperarincluso una fase II 2014-2019?

El Plan Colombia tanto en suimplementación en la primera fasecomo en su formulación para lasegunda fase ha terminado siendo unaespecie de estrategia macro para eldesarrollo económico y social delpaís, lo cual genera en la práctica unaverdadera y contradictoria reformadel estado colombiano, como condi-ciones indispensables para la soluciónal conflicto armado interno y al pro-blema del narcotráfico. Pero en sanalógica, y si todo o casi todo formaparte del Plan Colombia, ¿qué sentidotiene seguir hablando de un “PlanColombia” como tal? Por qué seguirdistinguiéndolo del Plan de Desarro-llo del gobierno nacional que en lapráctica simplemente “clona”. ¿Noserá, entonces, que la única justifica-ción que resta para seguir hablando deun “Plan Colombia” y poder distin-guirlo del conjunto de la acción delestado es la obtención de recursosinternacionales? Sobre todo porquedifícilmente un estado como elcolombiano, débil ciertamente perono fallido, subdesarrollado pero no enla extrema pobreza, puede sustentar sumodelo de desarrollo en la asistenciainternacional sin que medie una ape-lación a la corresponsabilidad interna-cional, en este caso frente al tráficoilícito de drogas.

En tal sentido, el enfoque“holístico” de la estrategia tambiénestá pensado en función de la “inter-nacionalización” de la solución al con-flicto armado. Dada la profusión detemas que abarca y orientada en lofundamental a mantener el apoyointernacional a la estrategia por mediode la consecución de recursos prove-nientes de la cooperación internacio-nal, la EFDDS se constituye como un“plan a la carta” que busca salirle alpaso a las álgidas polémicas y a la pola-rización a la que dio lugar el PCI. Parala segunda fase, el gobierno colombia-no ha enfatizado en el mayor pesodado al llamado “componente social”frente al militar; sin embargo, como seevidenció en el trabajo, los términosde referencia son inconmensurables,razón por la cual resulta imposiblecomparar en términos de financiaciónla fase II frente a la fase I del PlanColombia. Se trata, pues, de presentarun programa muy amplio que les per-mita a los actores internacionalesescoger en cuál aspecto o en torno aqué programas va a brindar la ayuda,sin que eso signifique suscribir el con-junto de la estrategia ni comprome-terse con un enfoque determinadoacerca de cómo lograr la solución delconflicto armado. En este sentido setrata de un plan más flexible e, inclu-so, más difuso.

De otra parte, las característicasde la EFDDS hacen aún más difícil asirla naturaleza de las relaciones con Esta-dos Unidos; al trascender la políticaantinarcóticos e involucrarse directa-mente en una estrategia contrainsur-gente y de transformación del estadoque abarca la mayoría de las dimensio-nes de acción estatal, el papel de losEstados Unidos por supuesto va mucho

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más allá de la asistencia y aun de laintervención en términos convenciona-les. ¿Cuál es, entonces, el papel quejuega hoy Estados Unidos en la dinámi-ca política colombiana?

Paradójicamente, la “colombia-nización” del Plan Colombia que pre-tende ser la EFDDS no resultaría sermás que el reconocimiento abierto deque, como nunca antes, la solución alos problemas del país ya no es unasólo entre colombianos. Una estrate-gia que refuerza la visión de que dadala fragilidad del estado colombiano ylos graves problemas que lo aquejan,sólo es posible solucionarlos apelandoa la ayuda de la comunidad interna-cional y particularmente a la de Esta-dos Unidos. Al respecto, todavía estápendiente el debate político acerca dela conveniencia o inconveniencia deesta visión.

Finalmente, no se trata de esta-blecer si la estrategia denominada PlanColombia ha sido coherente y conse-cuente en sí misma con el ánimo dedescalificarla o exaltarla; de hecho,toda política pública, en mayor omenor medida, esta atravesada porluchas de poder, reinterpretaciones yacomodamientos; así, resulta absurdauna petición de completa coherencia.Tal vez lo más interesante es dar cuen-ta de esas modificaciones y tratar deentender qué es lo que ellas reflejan dela manera como funciona el sistemapolítico colombiano actual, y de quémanera la estrategia de “internaciona-lización” del conflicto y sus salidas hanmodificado la guerra misma y lasalternativas frente a ella.

Aun con las consideracionespresentadas, es política y éticamenterelevante preguntarse por la efectivi-dad de la estrategia: ¿Es sólo cuestión

de más tiempo y de mayores recursospara que el Plan Colombia alcance losobjetivos planteados y en últimas selogre la pacificación del país? Es pre-ciso plantear el tema de los costos entérminos realistas, no sólo con finesde impresionar a los congresistas esta-dounidenses con la magnitud delesfuerzo colombiano, que es innega-ble, sino y sobre todo para poder esta-blecer cuánto les cuesta a loscolombianos mantener este rumbo.Las restricciones fiscales así como laintensa interdependencia del país conla economía global hacen imperativoplantear la cuestión de las fuentes definanciación para hacer sostenible laestrategia en el tiempo; ya sea a travésdel aumento en los ingresos delgobierno o de la reducción de los gas-tos en otros sectores, o a través de lavía del déficit fiscal, existen seriasdudas sobre la capacidad del estadopara disponer de los recursos necesa-rios en los años por venir, sobre todoante el aumento de las presiones fisca-les y el agotamiento de las reservas depetróleo del país. Por su parte, losrecursos que se esperan de la ayudainternacional que como se ha vistotampoco están asegurados, no repre-sentan un porcentaje sustancial delcosto total de la estrategia.

¿Ha sido el Plan Colombia unaestrategia fracasada o exitosa? Sin caer enmaniqueísmos ni en los extremos delgobierno que proclama un éxito absolu-to ni en la de sus críticos que declaran elcompleto fracaso de la estrategia, esnecesario volverla de carne y hueso yfijarle algunos referentes y metas concre-tas que permitan evaluarla con objetivi-dad. La ambigüedad sempiterna, lacontinuidad en la superficie que encubreuna gran mutabilidad y una enorme

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polarización de la discusión en torno alPlan Colombia nos han impedido hastaahora entender a cabalidad qué ha sidoeste experimento político de los últimosseis años y qué podemos esperar para lossiguientes seis.

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Anexo 1

Cuadro comparativo Plan Colombia I y II

Plan Colombia I(1999 - 2005)

Proceso de paz

Recuperacióneconómica

Estrategiaantinarcóticos

Reforma del SistemaJudicial y Protección

de los DDHH

Democratización y desarrollo social

Reactivacióneconómica

Reactivación social

Lucha contra las drogas

Fortalecimientoinstitucional

Desmovilización,desarme

y reintegración

Lucha contra elterrorismo y lasdrogas ilícitas

Fortalecimiento de laJusticia y promoción

de los DDHH

Apertura de losmercados

Desarrollo socialintegral

Atención a poblacióndesplazada

Desmovilización,desarme

y reintegración

Balance del PlanColombia I

(1999 - 2006)

EFDDS Plan Colombia II

(2007-2013)

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recibido 30/04/07, aprobado 28/05/07

Giovanni Molano Cruz*

EL DIÁLOGO ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y LA UNIÓN EUROPEA sobre drogas ilícitas

DIALOGUE BETWEEN THE ANDEAN COMMUNITY

AND THE EUROPEAN UNION on Illicit Drugs

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El diálogo entre la Comunidad Andina y la Unión Europea sobre drogas ilícitas • Giovanni Molano Cruz

ResumenLas relaciones de Colombia con la Unión Europea sobre drogas ilícitas pasan porel « Diálogo Especializado de Alto Nivel entre la Unión Europea y la Comunidad Andinasobre drogas », del cual Colombia ocupa actualmente la co-presidencia. La preguntaque guía este artículo es cómo la cooperación entre estos dos bloques regionalescontribuye a hacer frente al fenómeno de drogas ilícitas. Son presentadas lasorientaciones de la estructura internacional de control político de drogas ilícitas ylas políticas anti-drogas en la Comunidad Andina y Unión Europea. Enseguida sonprecisados actores, mecanismos e instrumentos del Diálogo euroandino sobredrogas ilícitas con el fin de examinar su dinámica y funciones como espaciointerregional.

Palabras clave: sociología de las relaciones internacionales, interregionalismo,política internacional de drogas, cooperación Unión Europea – América Latina,Comunidad Andina, Colombia.

AbstractColombian relations with European Union on the issue of illicit drugs aremediated by the « Diálogo Especializado de Alto Nivel entre la Unión Europea y laComunidad Andina sobre drogas », of which Colombia currently occupies the vicepresidency. The underlying question that this articles tries to address is howcooperation between these two regional blocks contributes to combatting theillicit drug problem.The general orientations of the international political controlstructure for illicit drugs is presented, as well as the antidrug policies of the AndeanCommunity and the European Union. Next, the actors, mechanisms andinstruments used by the Euroandean dialoue on illicit drugs are presented in orderto examine their dynamics and functions as an inter-regional space.

Key words: Sociology of international relations, inter-regionalism, internationaldrug policy, European Union-Latin American cooperation, Andean Community,Colombia.

* Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Maestría en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Ginebra,Suiza. Maestría en Relaciones Internacionales de Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia.Actualmente se encuen-tra en proceso de finalizar su Ph.D. en Ciencia Política en la Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia. Correo elec-trónico: Giovanni.MolanoCruz@malix.univ-paris1.fr

El objetivo de este artículo escontribuir a la comprensión de las for-mas y espacios de acción de la políticaexterior colombiana a través de la pre-sentación de un estudio preliminarsobre el Diálogo Especializado UniónEuropea – Comunidad Andina sobredrogas ilícitas, del cual Colombiaocupa actualmente la co-presidenciaen representación de la ComunidadAndina, CAN1.

En un libro reciente que reúnetrabajos de expertos mundiales sobrepolíticas de drogas ilícitas se afirma:“Que sí hay alternativas, que los colom-bianos podríamos aspirar a no ser vícti-mas de la combinación del narcotráficoy esas políticas punitivas [promovidaspor los Estados Unidos], se infiere de lasdescripciones y análisis que presentan[…] Georges Estievenart [sobre la estra-tegia anti-drogas de la Unión Europea yAmérica Latina] y Alain Labrousse[sobre la cooperación en materia dedrogas entre la Unión Europea y Amé-rica Latina]” (Camacho Guizado 2006:XXI). La Unión Europea, UE, es enefecto frecuentemente percibida (por laopinión pública), analizada (por acadé-micos) y presentada (por funcionarioseuropeos y colombianos) como unactor alternativo para Colombia ante lallamada « guerra contra las drogas » lide-rada por los Estados Unidos.

Ahora bien, las relaciones deColombia con la UE sobre drogas ilíci-tas están institucionalizadas en el « Diá-

logo Especializado de Alto Nivel entre laUnión Europea y la Comunidad Andinasobre drogas », creado por los dos gruposregionales en el marco de sus relacionesde cooperación. Por definición, esteDiálogo está orientado hacia la regula-ción de un asunto transnacional. Unapregunta que surge es ¿cómo la coope-ración entre estos dos bloques regiona-les contribuye a hacer frente alfenómeno de drogas ilícitas? Para res-ponder este interrogante propongo unenfoque analítico interregional.

Las primeras investigaciones so-bre relaciones interregionales se reali-zan durante la guerra fría. En 1968Kaiser hace un estudio de las interac-ciones entre sub-sistemas regionalesque busca sin éxito estimular nuevasinvestigaciones en este campo (Kaiser,1968). Es la renovación y multiplica-ción mundial de acuerdos regionalesdurante los años noventa, el fenómenoque genera estudios sobre las relacionesinterregionales (Hanggi et al 2006,Söderbaum et al 2005). Estos trabajostienden a enfocar el análisis en laacción y políticas de la UE en sus rela-ciones con otros grupos regionales. Noobstante, como perspectiva analítica elinterregionalismo permite evitar la fre-cuente visión unilateral de los estudiossobre las relaciones Unión Europea-América Latina (Molano Cruz 2007).Así, en el caso de Colombia, por ejem-plo, De Lombaerde se pregunta “si laspolíticas de la UE hacia el país se ade-

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1 Este artículo se basa en una ponencia presentada en el simposio « Integración regional, cooperación interregional y gober-nanza global: las implicaciones de las estrategias interregionales europeas para América Latina », organizado por el Institu-to de Estudios Europeos de la Universidad Libre de Bruselas, el 13 de abril de 2007, en el marco del V Congreso Europeode Latinoamericanistas, y en una serie de entrevistas con funcionarios europeos y diplomáticos realizada en Bruselas duran-te el primer semestre de 2007. Muy sinceramente agradezco a estas personas por su tiempo y amable colaboración, y aCarlos Quenan y a los dos evaluadores anonimos de Colombia Internacional por sus pertinentes comentarios y sugerenciasa una primera version de este texto. Ellos no tienen ninguna responsabilidad sobre lo que aquí se expone.Este trabajo se ha realizado con el apoyo del Programa Alban de la Unión Europea para América Latina N°E04D041993CO.

lantan sobre un modelo interregional”.Su reflexión parte del contexto de lasrelaciones CAN-UE, pero se concentraen el análisis de las acciones e iniciati-vas europeas (De Lombaerde et al 2006:18-24). De igual forma, autores intere-sados en la cooperación entre la UE yAmérica Latina sobre drogas ilegaleshan privilegiado describir la normativacomunitaria europea sobre el tema, sinconsiderar el espacio mundial en dondese desarrolla dicha cooperación (Lau-rent 1997; Estievenart 2006; Labrousse2006). Sin embargo, como fenómenosocial la cooperación no tiene un sen-tido único. Por análisis interregionalentiendo entonces el estudio de la rela-ción entre grupos regionales en laarena global.

El propósito de este artículo esprecisar el proceso que explica la coope-ración euroandina sobre drogas ilícitas,el tipo de actores que la realizan y loscriterios que orientan sus prácticassociales. Inicialmente son presentadoslos principios de la estructura interna-cional de control político de drogas ilí-citas y las políticas anti-drogas en la UEy la CAN. Enseguida son identificadoslos instrumentos de cooperación y losinterlocutores del Diálogo euroandino,con el fin de examinar su dinámica y susfunciones como espacio interregional.

I. Marco mundial de control de drogas ilícitas

En 1988 el asunto de las drogasilegales se consolida como tema de laagenda internacional con la firma de la

Convención de las Naciones Unidascontra el tráfico ilícito de estupefa-cientes y sustancias psicotrópicas,conocida como Convención de Viena.En esta convención los estados firman-tes se comprometieron a penalizartodos los aspectos relacionados con eltráfico ilícito: cultivo, fabricación, dis-tribución, venta, posesión y blanqueode dinero relacionado con estupefa-cientes y sustancias psicotrópicas. En elpreámbulo los delegados de los estadosexpresaron una profunda preocupa-ción por la magnitud y tendencia cre-ciente de la producción, demanda ytráfico de estupefacientes y sustanciaspsicotrópicas « que representan unagrave amenaza para la salud física y elbienestar de los seres humanos ymenoscaban las bases económicas, cul-turales y políticas de la sociedad ».Señalaron, además, que los vínculosentre el tráfico ilícito de estupefacien-tes y actividades delictivas atentan con-tra la economía lícita y amenazan « laestabilidad, la seguridad y la soberaníade los Estados ».

En la Organización de lasNaciones Unidas, ONU, el núcleo decontrol de drogas ilícitas está confor-mado por la Oficina de las NacionesUnidas contra la Droga y el Delito,ONUDD, la Junta Internacional parala Fiscalización de Estupefacientes y laComisión de Estupefacientes, CE.Pero otras organizaciones multilatera-les del sistema de las Naciones Unidasy entidades intergubernamentales tam-bién se ocupan del tema2. La racionali-

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El diálogo entre la Comunidad Andina y la Unión Europea sobre drogas ilícitas • Giovanni Molano Cruz

2 En el sistema de las Naciones Unidas también se ocupan de drogas ilegales los programas para el desarrollo y sobre el siday la Organización Mundial de la Salud. Dentro de las instituciones intergubernamentales sobresalen la Oficina Internacio-nal de Policía Criminal, el Grupo de Acción Financiera, GAFI, y la Organización Mundial de Aduanas. La Convenciónde Viena de 1988, así como las otras convenciones internacionales sobre el tema y una lista con las direcciones electróni-cas de las organizaciones internacionales, regionales y nacionales vinculadas con el asunto de drogas de uso ilícito, son dis-ponibles en www.unodc.org

dad de la Convención de Viena puederesumirse en: 1) corresponsabilidad delos países productores y consumidores;2) reducción de la oferta y la deman-da; 3) establecimiento por los estadosfirmantes de estrategias integrales,estructuradas y jerarquizadas a nivelnacional; y 4) coordinación interna-cional de actividades relativas al con-trol de drogas de uso ilícito. Sin que lanaturaleza obligatoria de sus disposi-ciones sea precisada (Botero 1989) lasprioridades de las acciones basadas enesta convención son la oferta y sureducción. Así, entre 2002 y 2003 deun presupuesto de 198.9 millones dedólares en la ONUDD el 20.8% fuepara acciones de prevención y reduc-ción del abuso de drogas ilegales (Jels-ma et al, 2004: 8). En la práctica si lareducción de la producción exige coo-peración internacional, la reduccióndel consumo es responsabilidad decada país. En el caso de la cocaína, par-ticularmente, el énfasis en la reducciónde la oferta -que implica represión ymedidas de control en cultivos, pro-cesamiento y tráfico- se hace en lospaíses donde se concentran los pro-ductores, mientras que en los paísesdonde está el mayor número de consu-midores prácticamente no se hacenexigencias internacionales.

Los principios, normas y proce-dimientos de toma de decisiones delmarco mundial de control de drogasilícitas resultan de un proceso de rela-ciones asimétricas entre actores, en elcual priman orientaciones prohibicio-nistas de « transnational moral entrepre-neurs » estadounidenses (NadelmannEthan 1990). Sin embargo, el enfoqueprohibicionista y los acuerdos que sur-gen de la estructura internacional decontrol político de drogas ilícitas no

están exentos de conflictos, debates ydiferencias entre sus actores (Jelsma2003). La Convención de Viena regulala cooperación intergubernamental enla lucha contra las drogas y estableceque los estados deben actuar a través deorganizaciones internacionales y regio-nales. En junio de 1998, la Sesión Espe-cial de la Asamblea General deNaciones Unidas sobre drogas ilegalesexpidió una Declaración Política yestableció unos principios de acción.En la declaración se expresó la preocu-pación de los gobiernos por los víncu-los de la producción y el tráfico ilícitode drogas con grupos terroristas, el cri-men transnacional organizado y el trá-fico ilícito de armas. Mientras que losprincipios fueron: 1) un plan para com-batir la fabricación ilícita, el tráfico y eluso indebido de estimulantes anfetámi-nicos y sus precursores; 2) la fiscaliza-ción de precursores; 3) medidas parapromover la cooperación judicial; 4)medidas contra el blanqueo de dinero;y 5) cooperación internacional paraerradicar cultivos ilícitos y el desarrolloalternativo. La Asamblea de 1998 tam-bién reiteró el papel de las organizacio-nes regionales como medios y actoresde la lucha anti-drogas y solicitó refor-zar mecanismos regionales y sub-regio-nales y la cooperación multilateral,regional y bilateral. Sin embargo, inclu-so antes de la Convención de Viena lasdrogas ilegales ya eran un tema delregionalismo andino y europeo.

II. El ordenamiento institucionalandino sobre drogas ilícitas

En 1985 el Parlamento Andinodeclaró « el narcotráfico como delitocontra la humanidad », señalando que« la producción y el consumo de dro-gas genera problemas de carácter

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social, económico, cultural y político»,y exhortando a “los gobiernos a con-tribuir a la creación de mecanismosinternacionales para intensificar lalucha contra la producción ilegal, eltráfico ilícito y el uso indebido dedrogas » (Secretaria General de laCAN, 2000a: 39). Al año siguiente, anivel andino, se firmó el ConvenioRodrigo Lara Bonilla de Prevencióndel Uso y Tráfico Ilícito de Estupefa-cientes y, a nivel continental, se creó laComisión Interamericana para elControl del Abuso de las Drogas,CICAD. De su parte el Consejo dePresidentes adoptó en 1989 la Con-vención de Viena y la Comisión andi-na estableció el Plan de Acción para laSustitución y Desarrollo Alternativoen las zonas productoras de coca.

A comienzos de los años noven-ta la diplomacia de los países andinosera muy activa en temas relacionadoscon drogas ilegales, debido en parte aque en toda la región la violencia deproblemas políticos o sociales estabavinculada con el cultivo, la produccióny el tráfico de drogas ilícitas. En estecontexto, en febrero de 1990, se reu-nieron en Cartagena los Presidentes deBolivia, Colombia y Perú con el Presi-dente de los Estados Unidos. Allí, sereiteraron los principios de las Nacio-nes Unidas sobre lucha anti-drogas yfueron anunciadas iniciativas comercia-les para mitigar el impacto social y eco-nómico de dicha lucha. Dos mesesdespués, el Presidente colombiano Vir-gilio Barco (1986-1990), con un paísasediado por el terrorismo de narcotra-ficantes, presentó en Bruselas el PlanEspecial de Cooperación Económica.El Parlamento Europeo respondió a lainiciativa colombiana con una resolu-ción que sugería a la Comisión Euro-

pea proveer recursos financieros paraColombia en su lucha contra drogasilegales. Luego, en octubre, la ComisiónEuropea decidió otorgar a productosde Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú,un acceso preferencial al mercadoeuropeo, conocido como SGP-drogas,que en 1995 incluyó a Venezuela.

Con el lanzamiento del objetivoandino de una política exterior comúnse consolida la elaboración de unapolítica regional sobre drogas ilícitas.En mayo de 1999 el Consejo de minis-tros de relaciones exteriores adoptó enefecto los lineamientos de la PolíticaExterior Común de la CAN y señalóla necesidad de que los países articula-ran una posición conjunta que seconstituyera “en la contribución de laCAN a la lucha internacional contra elproblema mundial de la droga” (Secre-taría General de la CAN 2000a: 48).En octubre del mismo año, en laCICAD fue aprobada la creación delMecanismo de Evaluación Multilate-ral, el cual había sido propuesto en1998 durante la Segunda Cumbre delas Américas por los países andinos enrespuesta a la « certificación unilateralanual del Gobierno de los EstadosUnidos». En 1999 también fue inau-gurada en Lima la Escuela Regional dela Comunidad Andina de InteligenciaAnti-drogas.

La política andina contra drogasilegales se fundamenta en la interpre-tación de que su producción, tráfico yconsumo constituyen un problematransnacional que “amenaza la salud yel bienestar de los seres humanos” y“afecta las bases culturales, económicasy sociales” de los países (SecretaríaGeneral de la CAN 2000b: 2). Paraejecutar los programas de esta políticafue creado en 2001 el Comité Ejecu-

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tivo de coordinación en la lucha anti-drogas y en 2003 el Comité Andinopara el Desarrollo Alternativo. Tam-bién ha sido adoptada una serie deDecisiones –instrumentos directa-mente aplicables en los países miem-bros y de implementación obligatoria-sobre lucha anti-drogas que aboganpor: la profundización de la integra-ción, las responsabilidades conjuntas, lacooperación política y social (Deci-sión 505 de 2001), el control de subs-tancias químicas utilizadas en laproducción de drogas ilícitas (Deci-sión 602 de 2005) y el desarrollo alter-nativo integral y sostenible (Decisión614 de 2005)3. Los campos de acciónde las instituciones andinas en la luchaanti-drogas son: 1) las políticas nacio-nales – particularmente en su accionesde control de la producción, erradica-ción de cultivos, desarrollo alternativo,desmantelamiento de infraestructurade producción y transporte, lavado deactivos, reducción de la demanda-; 2)las estrategias binacionales adelantadascon base en acuerdos bilaterales ycomisiones de vecindad-; 3) el fortale-cimiento de una estrategia andina parala armonización de legislaciones, lacapacitación de funcionarios y la cap-tación de recursos de ayuda técnica yfinanciera internacional; y 4) la coor-dinación de posiciones conjuntas.

En la región andina son cre-cientes los problemas de consumo dedrogas ilícitas en las grandes ciudadespero las políticas se focalizan en com-batir la producción y el tráfico. Laspolíticas nacionales sobre reducciónde la demanda incentivan la participa-

ción de organizaciones no guberna-mentales (Secretaría General de laCAN 2000a: 80-84). Como compo-nente de la Política Exterior Comúnde la CAN el tema de drogas ilegaleses competencia del Consejo Presi-dencial, que establece las directrices, ydel Consejo de Ministros de Relacio-nes Exteriores, que formula la políti-ca exterior y coordina la acciónexterna. Así, mientras el contenido dela política andina sobre drogas ilegaleses resultado de la coordinación inter-gubernamental, la Secretaría General-con sus comités especializados- eje-cuta planes, asesora, coordina activi-dades y reuniones de los estadosmiembros y mantiene relaciones conorganizaciones regionales y de coope-ración. La normativa institucional dela CAN sobre lucha anti-drogas esmuy avanzada pero las limitadas con-diciones materiales, la escasa disponi-bilidad de recursos financieros, elincumplimiento de normas por partede los estados, e incluso su deficientecolaboración en la transmisión deinformación4, reducen las posibilida-des para llevar las ideas a la práctica.Sería muy osado argumentar queexiste una política exterior comúnandina en el tema de drogas ilícitas.No obstante, sí existen acciones coor-dinadas de los países miembros en laescena internacional.

A través de la CAN los estadosproyectan y refuerzan sus políticasnacionales en la arena global. En 2003,por ejemplo, bajo la Secretaria de laCAN del colombiano Guillermo Fer-nández de Soto, representantes del

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3 Disponibles en www.comunidadandina.org 4 Este aspecto es señalado frecuentemente en los informes de la Secretaria General de la CAN sobre el Plan Andino de Lucha

contra las Drogas y Delitos Conexos, disponibles en www.comunidadandina.org

gobierno de Colombia ocupando lapresidencia de la CAN promovieronen la CE de las Naciones Unidas, conel apoyo de sus homólogos andinos, laadopción de dos resoluciones con baseen proyectos nacionales5. Los paísesandinos tienen múltiples acuerdosbilaterales sobre lucha anti-drogas perola Unión Europea es el único grupo deintegración en el mundo con el cual laCAN ha establecido un diálogo insti-tucionalizado sobre drogas ilegales.

III.Contenido y medios de la política europea sobre drogas ilícitas

En 1986, frente al crecienteconsumo de drogas ilícitas el Parla-mento Europeo, PE, elaboró un infor-me que dio origen a una resoluciónque invitaba a la Comunidad Europeaa reforzar la reducción del consumo ya actuar a nivel internacional. Un añodespués fue creada una línea presu-puestaria anti-drogas para los llamadospaíses en desarrollo y el Consejo deci-dió que la Comisión participara en laConferencia internacional que con-cluiría con la Convención de Viena.Con la adhesión de la Comisión a estaconvención el 31 de diciembre de1990 los estados miembros de la UE sevieron impulsados a adoptarla. En estemismo año la Comisión integró elGrupo de Dublín, que fue creado poriniciativa estadounidense y es un órga-no que se reúne periódicamente enBruselas para discutir políticas anti-drogas. Sus miembros son los estadosde la UE, Australia, Canadá, Japón,Noruega, los Estados Unidos y laONUDD. El Grupo de Dublín es un

“mecanismo informal y flexible deconsultación y coordinación” (Councilof EU, 2006b). Sin embargo, su papelen el control político mundial de dro-gas ilegales no es anodino. Dividido ensub-grupos regionales que cubrentodo el mundo, su objetivo es tratar losproblemas de producción, tráfico ydemanda de drogas ilícitas, pero exclu-ye los países donde se concentran pro-ductores y exportadores de drogasilegales. Cualquier nuevo miembrodebe ser “donante de ayuda interna-cional anti-drogas” (Council of EU,2006b: 2).

En 1990 fue lanzado el primerplan comunitario europeo de luchacontra drogas ilegales, y en 1995 elsiguiente plan quinquenal establecióque el tema fuera incluido en el diálo-go político con terceros países. Sobreel fenómeno de drogas ilícitas, a nivelinterno comunitario, algunos paísesoptan por la prevención, la educacióny, en algunos casos, la despenalización;otros tienen mayor disposición areprimir drogas ilegales y consumido-res. Pero a nivel comunitario el temaes un problema de salud pública yreducción del daño del consumo. Dehecho, la estrategia europea sobre dro-gas ilegales para 2005-2012 adoptó elconcepto de reducción del daño delconsumo para toda la UE (Consejo dela UE, 2004).

A nivel externo, la lucha contradrogas ilegales está presente en las polí-ticas que conforman la acción exteriorde la UE: la Política ComercialComún, la Política de Cooperación alDesarrollo y la Política Exterior y deSeguridad Común, PESC. Pero el

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5 Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2003), Noticias “Canciller logra adopción de siete resoluciones en Comisión deEstupefacientes” www.minrelext.gov.co [Consultado el 26 de abril de 2007].

asunto es tratado principalmente bajolas políticas comunitarias de Coopera-ción al Desarrollo –a través de ayudafinanciera y técnica- y de Comercio -por medio de preferencias comercialesy acuerdos sobre productos químicos.De acuerdo con Javier Solana, el AltoRepresentante de la PESC, “la UEpresta ayuda al Gobierno y a la socie-dad civil para el restablecimiento de lapaz en Colombia, para garantizar losderechos humanos y mejorar las condi-ciones de la vida de los ciudadanos yerradicar la violencia generada por losgrupos armados ilegales, terrorismo yel tráfico de drogas”6. Las decisiones delConsejo relativas a medidas contra elterrorismo incluyen los grupos guerri-lleros y paramilitares pero, hasta ahora,ni la resolución política y negociada delconflicto armado ni la hecatombehumanitaria en Colombia han sidoobjeto de una posición o accióncomún de la PESC, las cuales son losinstrumentos que permiten al Consejoel establecimiento de objetivos,medios,condiciones de aplicación y enfoquescomunes para los estados miembros ensituaciones concretas. La catástrofehumanitaria colombiana y los estragosdel conflicto armado sí han sido objetodel instrumento más utilizado de laPESC: las declaraciones.

La actual estrategia europeaanti-drogas ilegales establece que elcontrol de la oferta debe integrar dife-rentes áreas y que el tema sea incorpo-rado en la cooperación europea parael desarrollo. La UE define como zo-nas prioritarias de su acción exterior

sobre drogas ilícitas: América Latina yel Caribe,Asia Central y África Australy Occidental. Su política con tercerospaíses y grupos regionales tiene comoobjetivos: 1) la reducción de lademanda, a través de proyectos finan-ciados por la Comisión pero ejecuta-dos frecuentemente por ONG; 2) lareducción del tráfico, el control deprecursores químicos y la lucha contrael blanqueo de dinero, como comple-mento a las acciones de las agencias delas Naciones Unidas; y 3) el desarrolloalternativo.

Una agencia comunitaria –elObservatorio Europeo de Drogas yToxicomanía, OEDT- y una intergu-bernamental –la Oficina Europea dePolicía, Europol-, junto con una mul-tiplicidad de oficinas dispersas en lasinstituciones comunitarias conformanel marco institucional de la políticasobre drogas ilegales (Comisión Euro-pea 2002). Pero en la Comisión laUnidad de Coordinación anti-drogas,en el Consejo el Grupo HorizontalDrogas y el Grupo Tráfico Ilícito, y enel Parlamento la Comisión de Liberta-des Civiles, Justicia y Asuntos del Inte-rior, son las unidades encargadas delasunto de drogas ilícitas7. El puntosensible de la elaboración y decisiónde la política sobre drogas ilegales dela UE es el Consejo. La política euro-pea de drogas es competencia de lacoordinación entre estados. Así, ungobierno como el de Reino Unidocoopera con los Estados Unidos eniniciativas anti-droga y apoya conayuda militar a Colombia en temas

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6 “Trabajamos por la Paz de Colombia” entrevista a Javier Solana de la corresponsal del diario colombiano El Pais, durante la IVCumbre eurlatinoamericana. Disponible en www.consilium.europa.eu [consultado el 19 de mayo de 2006].

7 Entrevista del autor con un funcionario de la Dirección de Justicia y Libertad de la Comisión Europea, entidad donde seencuentra la Unidad de Coordinación de la Lucha contra la droga de la Comisión. Bruselas, febrero 7 de 2007.

anti-droga, al mismo tiempo quecanaliza sus políticas al respecto en laUE y órganos multilaterales (Grugel etal 2006: 293)8. Pero la Comisión -conpoderes de ejecución del presupuesto,aplicación de políticas comunes, dere-cho de iniciativa legislativa y negocia-ción en relaciones exteriores- y elParlamento -con poderes legislativo ypresupuestario de co-decisión con elConsejo y de control político sobre laComisión- son independientes de losgobiernos nacionales y tienen res-ponsabilidades en la realización de lapolítica sobre drogas ilícitas. SegúnEstievenart y Labrousse, aspectoscomo estos de tipo burocrático afectanla ejecución eficiente de la políticaanti-drogas (Estievenart 2006: 33;Labrousse 2006: 57-58). Sin embargo,las deficiencias del modelo organiza-cional burocrático no impiden que lapolítica europea sobre drogas ilícitastenga una presencia concreta en laescena global.Además de su participa-ción en el Grupo de Dublín, la UE ysus países miembros son los principa-les proveedores de fondos para losprogramas contra drogas ilícitas de lasNaciones Unidas. Y la delegación enViena de la Comisión, que participacomo observador en la CE, dedica unaparte importante de sus actividades aproporcionar informaciones y facilitarcontactos entre los servicios de la Co-misión y los organismos competentesen materia de drogas ilegales de lasNaciones Unidas que tienen su sedeen la capital austriaca.

Así, en 1997 la Comisión pro-mueve la organización en RepúblicaDominicana de la primera reunión dela ONU para evaluar el Plan de Acciónde Coordinación y Cooperación parala Fiscalización de Drogas en el Caribe,creado en mayo de 1996 en Barbadospor iniciativa de Francia, Inglaterra yHolanda. En esta reunión el entoncesdirector de la ONUDD, Pino Arlacchi,aseguró que el “Plan de Barbados” erael « primer esfuerzo concreto para pro-poner una solución realmente regionalque sea tanto balanceada como inte-grada en naturaleza [y ofrecía] el pros-pecto de una mejor coordinación entrelas agencias nacionales, bilaterales ymultilaterales para enfrentar el proble-ma de la droga». De su parte, la Comi-saria de Justicia e Interior de la UE,Anita Gradin, para explicar por qué “labatalla contra las drogas ocupa el pri-mer lugar en la agenda política de laUnión Europea” afirmó que “la razónes el estrecho enlace entre la naturalezafronteriza-internacional del problemade las drogas y nuestros esfuerzos porcrear un área de libre movimiento demercancías, servicios, capitales y perso-nas”. La Comisaria europea informó,además, que el “Plan de Barbados”contenía las recomendaciones hechaspor expertos estadounidenses en cola-boración con sus contrapartes europeasen el Caribe9. Este Plan, financiadoprincipalmente por los Estados Unidosy la UE, finalizó en 2001 pero sentó lasbases para una cooperación vigente.Puesto que, por una parte, los tres paí-

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8 En el mismo sentido debe ser considerada la ayuda militar –en armas, equipos, asesoría técnica y estratégica- del gobierno espa-ñol al gobierno colombiano anunciada en 2003.Ver: Quevedo et al,“El arsenal secreto con España. Se consolida acuerdo deayuda militar” en El Espectador, 20 de noviembre de 2003.

9 Centro de Información de las Naciones Unidas para México, Cuba y República Dominicana, 2da Reunión Regional sobreCoordinación y Cooperación para la Fiscalización de Drogas en el Caribe. Evaluación del Progreso Realizado en la Implementación delPlan de Acción de Barbados, Santo Domingo, 8-9 de diciembre de 1997. En: www.unam.mx.cinu/drogas/drogas [Consulta-do el 15 de marzo de 2007]

ses europeos que lo promovieron man-tienen presencia militar en el Caribe ycoordinan acciones anti-drogas defuerzas de cooperación multilateral queoperan bajo orientaciones del Coman-do Sur de los Estados Unidos (Armen-ta et al 2005: 464); y por otra parte, elPlan de Barbados se constituyó en eleje de la actual política internacionaleuropea de lucha contra drogas ilegalesen América Latina. De acuerdo conLabrousse y Metaal, esta política se basaen la contención de las rutas del tráficode drogas ilegales desde los paísesdonde se concentran los productoreshasta los países donde principalmenteestán los consumidores (Labrousse2006: 46, Metaal 2005: 262).

IV.La cooperación euroandina en la lucha contra drogas ilícitas.

El diálogo eurolatinoamericanosobre drogas ilícitas se inicia en 1990 conlos encuentros anuales Grupo de Río-UE. En estas reuniones, latinoamerica-nos y europeos confirmaron su adhesióny apoyo a los principios, objetivos ymedios de las Naciones Unidas sobredrogas ilegales. Así, en marzo de 1998,durante la primera reunión de alto nivelsobre drogas ilícitas entre la UE y losestados de América Latina y el Caribe,ALC, los asistentes establecieron unmecanismo de coordinación y coopera-ción “destinado a profundizar el diálogopolítico y técnico, fomentar la coopera-ción existente en la lucha contra la drogay desarrollar nuevas áreas de cooperaciónen este ámbito”. Europeos y latinoame-ricanos declararon que “el problema dela droga en todos sus aspectos no puedeser tratado de forma unilateral, sino quedebe serlo a nivel multilateral”, elogiaronlos éxitos cosechados por la cooperaciónentre la UE y los países del Caribe en el

Plan de Barbados y destacaron que “losresultados de la Sesión Especial sobredrogas de la Asamblea General de lasNaciones Unidas [que se realizaría tresmeses después] orientara [sic] la actua-ción de la futura coordinación y coope-ración entre la Unión Europea,Latinoamérica y el Caribe” (Consejo dela UE 1998). En abril de 1999 en Pana-má el Mecanismo UE-ALC estableciósu Plan de Acción.Dos meses después enRío de Janeiro,durante la primera Cum-bre de Jefes de Estado y de GobiernoUE-ALC,el “Plan de Panamá” fue pues-to en marcha con base en las orientacio-nes de las Naciones Unidas contra drogasilegales (Consejo de la UE 1999).Y en2000, en Lisboa, el Mecanismo UE-ALC estableció sus prioridades: reduc-ción de la demanda, desarrolloalternativo, lavado de activos y coopera-ción marítima. En la II Cumbre de Jefesde Estado y de Gobierno UE-ALCeuropeos y latinoamericanos acordaroncelebrar “reuniones ad hoc durante lasreuniones anuales de la Comisión deEstupefacientes de Naciones Unidaspara examinar y consensuar las iniciativasy propuestas de interés para los miem-bros del Mecanismo” (Secretaría Generalde la CAN, 2003b: 4). Del lado europeola co-presidencia del Mecanismo UE-ALC está a cargo del país que ejerce lapresidencia de la UE;del lado latinoame-ricano, el mismo Mecanismo elige suco-presidente anual. En febrero de 2007,siguiendo la iniciativa colombianaexpresada durante la IV Cumbre UE-ALC de Jefes de Estado y de Gobierno,el Mecanismo UE-ALC realizó una reu-nión extraordinaria para evaluar el Plande Panamá y las Prioridades de Lisboa.Así, por invitación del gobierno colom-biano, que tiene como objetivo mantener eltema de las drogas al más alto nivel político en

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su agenda internacional10, se reunieron enCartagena representantes de cuatro paí-ses europeos, ocho países de ALC y tresorganizaciones regionales -CICAD,Unión Europea, Europol- (Council ofthe European Union 2007).

Sin embargo, la cooperacióneurolatinoamericana sobre drogas ilega-les lanzada en Río de Janeiro es prece-dida por la creación en 1995, bajo elprincipio de corresponsabilidad com-partida,del « Diálogo Especializado de AltoNivel entre la Unión Europea y la Comuni-dad Andina sobre drogas » (en adelante elDiálogo) durante una reunión de minis-tros de Justicia de la « Troika » europea yministros andinos encargados del tema.En diciembre del mismo año, funciona-rios de la UE y la CAN y sus estadosmiembros firmaron acuerdos bilateralessobre precursores químicos utilizadosen la producción de drogas ilegales yestablecieron un mecanismo paraseguir el desarrollo de los acuerdos sus-critos. La co-presidencia del Diálogoestá a cargo de los países que ocupan laspresidencias del Consejo de la UE y delConsejo Presidencial Andino. En losencuentros participan funcionariosgubernamentales (de servicios anti-drogas, justicia, policía, salud, aduanas,relaciones exteriores, cooperación),diplomáticos (embajadores, ministrosplenipotenciarios, ministros consejeros,agregados militares y/o de policía) yfuncionarios comunitarios andinos yeuropeos encargados del tema, quienesintercambian información, presentan

programas nacionales y regionales delucha contra drogas ilegales y discutenproyectos de cooperación. Del ladoandino, es constante el interés por man-tener el carácter del Diálogo al más altonivel y sus representantes nacionalesincluyen responsables gubernamentalesde alto nivel político. Mientras que dellado europeo, los representantes de altonivel provienen principalmente de uni-dades técnicas y servicios. La razón, sinembargo, no es una falta de interés polí-tico del lado europeo, incide notable-mente el hecho de que para laComisión “es muy difícil movilizar 27ministros o vice-ministros que en algunoscasos han participado en el mismo año en lasreuniones del Mecanismo UE-ALC, delGrupo de Río-UE y en las Cumbres”11.

Generalmente si todos los paísesde la CAN están representados y sonacompañados por funcionarios de laSecretaría General andina, no todos lospaíses de la UE envian delegados, perolas instituciones europeas sí están debi-damente representadas. La situación essimilar en las reuniones de la ComisiónMixta CAN-UE que también trata eltema de drogas ilícitas12, al igual que lasconferencias interparlamentarias euro-latinoamericanas (CELARE 2005:153). No obstante, en Bruselas el ritmo delas actividades e iniciativas de acción o reac-ción de la CAN lo marca el país que ocupala presidencia13. La siguiente tabla brindauna visión de conjunto de los actores yespacios de la cooperación interregio-nal CAN-UE en materia de lucha anti-

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10 Entrevista del autor con un diplomático andino, Bruselas, mayo 16 de 2007.11 Entrevista del autor con un funcionario de la Dirección de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, Bruselas, enero

27 de 2007.12 Con el fin de coordinar las relaciones de cooperación la Comisión Mixta fue establecida en el Acuerdo de Cooperación

de 1983 entre el Pacto Andino y la Comunidad Económica Europea, ratificada por el Acuerdo Marco de CooperaciónUE-Pacto Andino diez años después y por el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación de 2003 que rige las actualesrelaciones euroandinas.

13 Entrevista del autor con un diplomático andino, Bruselas mayo 29 de 2007.

drogas: Además de las entidades quefiguran en el renglón “Drogas”, even-tualmente intervienen otros actores–CICAD, ONUDD, GAFI- pero comoel origen de sus integrantes no se limi-ta a la región andina o europea, no figu-ran en la tabla. Las drogas ilícitas sontema de distintos programas de la coo-

peración euroandina, pero al respectoexisten proyectos específicos.Aunque ladificultad en la recolección y acceso a lainformación restringen el análisis, unafotografía de la distribución geográficay temática de los programas de coope-ración CAN/UE sobre drogas ilícitasen 2004, es la siguiente:

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Comunidad Andina Unión Europea Espacios de diálogo

Político

Drogas

* Secretaría General* Parlamento Andino* Consejo Andino de

MM.RR.EE.* Embajadas andinas en

Bruselas

* Comité Ejecutivo delPlan Andino deCooperación para laLucha contra las Drogas

* Comité Andino para elDesarrollo Alternativo

* Organismos einstituciones de paísesmiembros encargadosdel tema

* Funcionarios yorganismos de seguridadde países miembros

* Escuela Regional de laComunidad Andina deInteligencia Anti-drogas

* Observatorios de drogasestados miembros

* Comisión* Parlamento Europeo* Consejo* Delegaciones de la

Comisión en los paísesandinos

* Grupo Inter-serviciosDroga de la Comisión

* Oficina de la Comisiónpara la CAN

* Grupo horizontal Drogas y Tráfico Ilícito del Consejo.

* Comisión del Parlamentode Libertades Civiles,Justicia y Asuntos deInterior.

* Observatorio Europeo deDrogas y Toxicomanía

* Organismos einstituciones de paísesmiembros encargadosdel tema

* Europol

* Cumbres UE-ALC deJefes de Estado y deGobierno

* Reuniones a nivelministerial UE Grupo de Río

* Conferenciasinterparlamentarias

* Comision Mixta

* Mecanismo deCoordinación yCooperación UE-ALC en materia de drogas

* Diálogo especializado de Alto Nivel UE-CAN en materia de drogas

* Grupo conjunto de seguimiento de los acuerdos sobre precursoresquímicos entre lospaíses andinos y la CE

* Reuniones ad hoc en el interior deasambleas e institucionesde Naciones Unidasrelativas al control dedroga ilegales

Actores y espacios interregionales de la cooperación euroandina sobre drogas ilegales

Fuente: Elaboración del autor

Según este cuadro la ejecución de pro-yectos de cooperación tiene un sentidobilateral UE-país y no interregionalCAN-UE: las instituciones andinasúnicamente son beneficiarias de tresprogramas. El principal instrumento decooperación es el desarrollo alternati-vo, que está inscrito en la estrategiaeuropea de reducción de la oferta(Blondiau 2002: 35) y puede incluirdiversos proyectos (de infraestructura,actividades agrícolas, capacitación, etc.)a nivel nacional o regional andino. Lacooperación en la reducción de lademanda se concentra en el apoyoeuropeo, por medio de recursos y asis-tencia técnica, a proyectos de preven-ción del consumo y rehabilitación enlos países andinos. No obstante, tam-bién existen programas regionalescomo uno reciente sobre drogas sinté-ticas, cuyos centros mundiales de pro-ducción están en Europa. Los proyectosde control de precursores químicos ylavado de dinero, relacionados con la

lucha contra la producción y el tráficode drogas ilícitas, buscan fortalecer elintercambio de información entre lasinstituciones regionales y las adminis-traciones nacionales andinas encargadasde estos temas. Los proyectos de forta-lecimiento institucional pueden desa-rrollarse en forma de apoyo aorganismos nacionales o comunitariosandinos responsables de la reducciónde la demanda, la lucha contra el tráfi-co o producción de drogas ilícitas.

El otro instrumento relevanteson las preferencias comerciales pero sucarácter es unilateral. En 2005, luego deque India presentara en 2002 una quejasobre el SGP-drogas en la Organiza-ción Mundial de Comercio, OMC, laUE lo remplazó por el SGP-plus queincluye productos de los países andinos,y otorga ventajas al conjunto de los lla-mados países en vías de desarrollosiempre y cuando ratifiquen y cumplan27 convenciones internacionales rela-cionadas con derechos laborales, desa-

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N° deTema Proyectos Beneficiario

Desarrollo alternativo 30 Bolivia (11), Colombia (10), Perú (9)

Reducción de la demanda 10 Bolivia (4), Perú (3), Ecuador (1), Venezuela (1), Bolivia, Chile,

Perú, Uruguay (1)

Precursores químicos 3 Comunidad Andina (1), Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela (1),

Venezuela (1)

Fortalecimiento institucional 2 Comunidad Andina (1), Colombia (1)

Lavado de dinero 1 Perú (1)

Otros reducción de la oferta 24 Venezuela (8), Colombia (7), Ecuador (4), Perú (3), Bolivia (1),

(intercambio de información, Comunidad Andina (1)

sminarios, etc..)

Total 70

Distribución temática y geográfica de proyectos de cooperación euroandina sobre drogas ilegales (2004)

Fuente: Council of the European Union 2006a.

nes de dólares (Consejo de la UE 2000:4)14. Del lado andino los principales ins-trumentos para la co-financiación sonnacionales y frecuentemente en formade recursos humanos y/o infraestructu-ra. Pero la Corporación Andina deFomento también puede financiar pro-yectos como la reciente estrategia regio-nal andina de desarrollo alternativo ysustentable que es apoyada por la UE(Consejo Andino 2005).

Ahora bien, en la discriminaciónde las fuentes europeas de financiaciónde proyectos sobre drogas ilícitas sobre-salen los estados por encima de las insti-tuciones comunitarias. En 2004 de untotal de 50 proyectos financiados por laUE en los países donde se encuentranlos principales productores y exportado-res mundiales de cocaína solo el 16% fuefinanciado por la Comisión Europea.

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rrollo sustentable, buen gobierno ycontrol de drogas ilícitas.

La financiación, por parte de lasinstituciones de la UE, de proyectos decooperación corresponde generalmenteen un 30% a las instituciones y/o paísesandinos y en un 70% a las institucionesde la UE. Estos porcentajes de co-finan-ciación varían cuando los países o lasinstituciones andinas solicitan recursospara proyectos nacionales o regionales.En 1998, por ejemplo, el gobierno dePerú presentó en Bruselas su estrategianacional quinquenal de lucha contradrogas ilegales basada en una inversiónde mil millones de dólares, de los cualesel país aportaría 700 millones y el resto,“en aplicación del principio de respon-sabilidad compartida”, provendría de lacomunidad internacional. La ComisiónEuropea ofreció un apoyo de 130 millo-

País N° de proyectos Cantidad en euros Donante

Bolivia 16 47.351.623 Comisión Europea (3), Bélgica (1), Francia (2),

Italia (2), Alemania (3), Portugal (1), España (2),

Luxemburgo (1), Reino Unido (1)

Colombia 18 87.812.191 Comisión Europea (4), Francia (6), Italia (1),

Holanda (5), España (1), Reino Unido (1)

Perú 16 61.505.122 Comisión Europea (1), Austria (2), Bélgica (1),

Finlandia (1), Francia (3), Alemania (3), Italia (2),

Luxemburgo (1), España (1), Reino Unido (1)

Total 50 196.668.936

Financiación de proyectos anti-droga por la UE en países que concentran los principales productores

y exportadores mundiales de cocaína

Fuente: Council of the European Union 2006a.

14 El aporte se realizó el 11 de noviembre de 1998 en la Mesa de Donantes organizada en Bruselas por el Banco Interame-ricano de Desarrollo, la Organización de Estados Americanos, la Comisión Europea y el Programa de Naciones Unidaspara la Fiscalización Internacional de Drogas.Allí “asistieron 100 delegados en representación de más de 40 países y orga-nizaciones internacionales” Ver: BID Prensa “Comunidad internacional apoya lucha de Perú contra las drogas” 11 denoviembre de 1998, www.iadb.org [Consultado el 13 de mayo de 2007].Al año siguiente se realizó en París otra Mesa deDonantes para Perú y en 2000 el esquema Mesa de Donantes es adoptado por primera vez para el caso colombiano.

Pero el Diálogo UE-CAN sobre drogasilícitas no es simplemente un canal deconcertación y discusión de proyectos decooperación cuya financiación ilustra laasimetría material de las relaciones euro-andinas.También es un espacio donde sedebaten asuntos tanto políticos, sociales yeconómicos como cuestiones relativas alas estructuras mundiales de control dedrogas ilegales.

IV.Dinámica del diálogo euroandino sobre drogas ilícitas

Inmediatamente después de laqueja del gobierno de India en la OMCpor el SGP-drogas15, y frente a la even-tual eliminación de este régimen prefe-rencial, diplomáticos andinos yfuncionarios de la CAN iniciaron unaintensa actividad frente a la UE para quefuese mantenido. En marzo de 2003,durante la presidencia de Colombia de laCAN, la primera ministra de relacionesexteriores del primer gobierno de Álva-ro Uribe Vélez (2002-2006) CarolinaBarco se reunió con Pascal Lamy, elComisario de Comercio de la UE, paraexpresarle que “el SGP no puede seranalizado únicamente desde el punto devista técnico [pues] se debe tener encuenta lo referente al aspecto político ysocial”. Lamy respondió: “no es posiblemantener los aranceles rebajados a loscultivos alternativos a los ilícitos, porquela UE tiene una legislación que cumpliry porque está amenazada por la OMC”16

Las palabras del Comisario europeo con-trastaban con las declaraciones de ladelegada de la Comisión, quien tres años

antes durante la reunión del Diálogo,después de presentar los programas dedesarrollo alternativo financiados por laComisión Europea, había afirmado quegracias al SGP “los productos resultantesde estas iniciativas tendrán un acceso almercado europeo, asegurando así unciclo global de coherencia de los proyec-tos de la Comisión Europea” (Secretaríade la CAN 2001: 4).

En mayo de 2003 durante la VIreunión del Diálogo en Cartagena ni elescenario ni las posiciones cambiaron.Pero una vez más las declaraciones de ladelegada de la Comisión Europea con-trastaron con las palabras del ComisarioLamy. Insistiendo sobre la vigencia delSGP-drogas los delegados de los paísesandinos argumentaron que su “adop-ción unilateral […] por la UE había res-pondido a un criterio político, paraapoyar a los países andinos en su luchacontra las drogas y la pobreza” (Secreta-ria General de la CAN 2003a: 5), mien-tras que la Secretaría pro-tempore de laCAN ratificó su importancia para laseconomías andinas y agregó que elSGP-drogas “incluía aspectos comercia-les y de fomento a la inversión europeaen los países andinos” (Secretaria Gene-ral de la CAN 2003c: 6). La delegada dela Comisión Europea respondió que “elSGP para la Unión Europea es un ins-trumento comercial que tiene comoobjeto el desarrollo alternativo, es decir,es un instrumento comercial más nopolítico” (Secretaria General de laCAN 2003c: 6). En aquella ocasión losdelegados de España y Austria “mani-

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15 El argumento ante la OMC fue el carácter discriminatorio del SGP-drogas que beneficiaba únicamente a países seleccio-nados por la Comisión Europea. Sin embargo, en la motivación de India para presentar la demanda también estuvo pre-sente la inclusión en 2001de Paquistán en el SGP-drogas.

16 “La Unión Europea volvió a rechazar pedidos comerciales de Colombia” en El Espectador, marzo 28 de 2003 reproduci-do en: Noticias de la ALADIVol 2 N° 3, marzo 2003.

festaron que la concepción del SGP-Droga fue estrictamente política sindesvirtuar el contenido comercial queimplica” (Secretaria General de la CAN2003c: 6), pero su apoyo a los andinosfue un diplomático gesto de solidaridadporque, a diferencia de la Política deCooperación al Desarrollo de la UE,basada en el principio de subsidiaridad,la Política Comercial Común europeaes de esencia supranacional.

En la práctica los países andinossiguen teniendo preferencias comercialescon el SGP-plus. Sin embargo, segúnPascal Lamy el nuevo régimen comercialconcentra esfuerzos “en aquellos paísesen desarrollo más pobres y vulnerables,aquellos que más necesitan de las prefe-rencias comerciales para acceder al mer-cado de la UE”17. Es decir que con elSGP-plus, en el caso andinoeuropeo, sepierde la lógica específica del SGP-droga: otorgar preferencias arancelariaseuropeas como contrapartida a los altoscostos políticos y sociales de la luchaanti-drogas en la región andina. En pala-bras de un diplomático andino, al desapa-recer esta lógica del tema de las drogas, que erabase de las acciones políticas y comerciales delos países andinos en la UE integrando todoslos campos de cooperación, se diluye el únicotema común a todos los países andinos en susrelaciones con la UE18.

Los debates del Diálogo reflejanen efecto tanto posiciones políticas sobrelas drogas ilegales como la relación deltema con otras cuestiones. Durante la VIreunión del Diálogo,“Colombia, a nom-bre de la Comunidad Andina, expresó supreocupación ante las tendencias a la

legalización de ciertas sustancias estupefa-cientes que vulneran los convenios inter-nacionales y ponen en peligro la luchacontra las drogas” (Secretaría General dela CAN,2003a: 6).Ante la respuesta de ladelegada de la Comisión Europea, “laComunidad Andina recibió con beneplá-cito la declaración de la Unión Europeaen el sentido de que las corrientes legali-zadoras emanan de organizaciones nogubernamentales y, por ende, no corres-ponden a posiciones oficiales de los Esta-dos miembros” (Secretaría General de laCAN 2003c: 5). También fueron bienrecibidas las palabras del representante delOEDT quien “calificó de fantasmal laposibilidad de una legalización […] yresaltó la importancia de las políticas dereducción del daño [del consumo] parasalvaguardar la salud pública mediante,entre otros, el combate de las enfermeda-des (Sida, hepatitis B) causadas por la uti-lización de jeríngas contaminadas”(Secretaría General de la CAN 2003a: 7).De igual forma, si en las conclusiones delVIII Diálogo en 2005 se incluye “el desa-rrollo alternativo preventivo como unimportante componente de una estrate-gia integral y efectiva de lucha contra lasdrogas ilícitas” (Secretaría General de laCAN 2005a: 2), es por la iniciativa de losrepresentantes de Ecuador y Venezuelaque cinco años antes, durante el IV Diá-logo, habían solicitado apoyo financiero ala UE para adelantar programas de desa-rrollo alternativo con el fin de “mejorar lacalidad de vida de la población [y como]medidas de prevención al problema delnarcotráfico” (Secretaría General de laCAN 2001: 10).

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17 Nota de prensa, Dirección General de Comercio de la Comisión Europea.“Paises en vías de desarrollo: La Comisión desvelael sistema de preferencias comerciales para los próximos diez años –simple, transparente objetivo” Disponible enwww.europa.eu.int/comm/trade [Consultado el 17 de abril de 2007].

18 Entrevista del autor con un diplomático andino, Bruselas, febrero 9 de 2007.

El tema y los programas de desa-rrollo alternativo se vinculan general-mente con objetivos y actividadesdiferentes a la lucha anti-drogas. Así,durante la reunión de 2000 el represen-tante de Perú “destacó las mejoras logra-das en la infraestructura económica(carreteras, puentes) y social (escuelas,postas médicas, saneamiento) de los vallesdonde se ejecutan programas de desarro-llo alternativo”.Mientras que la represen-tante de Colombia,“presentó el alcance,objetivos y resultados de su plan de desa-rrollo alternativo, enfatizando la articula-ción de este programa como parte de laestrategia de paz (Plan Colombia) queadelanta el Gobierno colombiano” y eldelegado de Bolivia informó de los posi-tivos resultados en la reducción de la ofer-ta y erradicación de cultivos ilegales decoca bajo la ejecución del Plan Dignidad(Secretaría General de la CAN 2001:10).No obstante, existe consenso andinosobre la relación entre los programas dedesarrollo alternativo y la apertura demercados. En la reunión del Diálogo en2003, los representantes de la CANexpresaron “que el desarrollo alternativoes un elemento central para los paísesandinos [en la lucha contra las drogas ilí-citas], y por ende, se reiteró la necesidadde ampliar la cobertura de proyectos pro-ductivos, a [sic] igual que la oferta expor-table hacia mercados europeos.Tambiénse insistió en fortalecer el financiamiento

y el acceso a los mercados mundiales delos productos de desarrollo alternativo”(Secretaría General de la CAN 2003c: 4).Según palabras de la delegada de laComisión durante el Diálogo de 2006, elenfoque de la UE sobre desarrollo alter-nativo subraya “la necesidad de desarrollode las comunidades, el fortalecimiento delas instituciones y el sistema legal, el acce-so a microcréditos y la prevención de flu-jos migratorios”. En esta ocasión ladelegación de Bélgica presentó un pro-yecto de su gobierno en desarrollo alter-nativo en Bolivia afirmando que seadelanta con base en las necesidadesexpresadas por las comunidades e involu-cra los productores tradicionales de coca.El representante de Bolivia señaló en sumomento que “la nueva política bolivia-na de drogas estaba basada en la toleran-cia cero”19.Mientras que el delegado de laSecretaría de la CAN, informando sobrela estrategia regional andina de desarrolloalternativo, subrayó “la necesidad de dis-poner de actividades económicas integra-das, que serían atractivas y sustentables,como turismo o centros de recreación”(Council of the EU 2006c).

La articulación de los proyectos dedesarrollo alternativo con políticas públi-cas nacionales y/o comunitarias tieneuna función simbólica para la CAN y laUE porque refuerza y legitima un discur-so de cooperación al desarrollo paraobtener o suministrar ayuda financiera20.

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19 La afirmación contrasta con la estrategia anunciada meses antes por el gobierno del presidente Evo Morales “de buscaralianzas con organizaciones internacionales para obtener apoyo frente a la Organización de Naciones Unidas [sic] parasacar a la hoja de coca de la lista de plantas que deben ser erradicadas”.Ver:“Bolivia retrocede en su afán de despenalizarla coca” publicado por el diario boliviano La Paz y reproducido en la revista de prensa Noticias de la CAN, marzo 21 de2006, www.comunidadandina.org [Consultado el 13 de mayo de 2006].Sobre el objetivo de retirar la hoja de coca de las listas de interdicción de las Naciones Unidas, no obstante, hasta ahoraBolivia no ha solicitado ningun apoyo en la Unión Europea. Entrevista del autor con un funcionario de la Dirección de Rela-ciones Exteriores de la Comisión Europea, Bruselas, mayo 6 de 2007.

20 En el caso europeo, por ejemplo, un documento reciente de la Comisión sobre la responsabilidad compartida y el proble-ma mundial de drogas sostiene que “En sus raíces, el cultivo de droga [sic] es en gran medida un problema de desarrollo.La mayoría de nuestros esfuerzos internacionales, bien sea en la región andina o en Afganistán, suministran ayuda para eldesarrollo alternativo” [Traducción del autor] (European Comisión, 2006).

Pero la materialización de esa articula-ción es, además del flujo de fondosfinancieros, la promoción de actividadessociales que giran en torno al objetivode lucha contra la producción de drogasilegales. La ambigüedad del discurso enlos objetivos se refleja en la divergenciade interpretación de las prácticas socia-les. Ha ocurrido que si un delegado dela Comisión Europea afirma que losprogramas de desarrollo alternativo sonproyectos de lucha contra drogas ilega-les, de forma vehemente funcionarioscolombianos contra argumentan queeso no es cierto21.

En los otros temas de coopera-ción existe más transparencia en el fin yen los medios. Las discusiones sobrereducción de la demanda, fortalecimien-to institucional, precursores químicos ylavado de dinero tienen en común elénfasis que se hace en la necesidad deobtener mayor coordinación e inter-cambio de información y experiencias;además del consenso entre andinos yeuropeos en sus exposiciones y propues-tas.En el Diálogo de 2000,presidido porel Secretario Ejecutivo de Contradogasde Perú, el General de la Policía Nacio-nal Ibsen del Castillo y por la coordina-dora Nacional de Drogas de Portugal,Elza Pais, los participantes convinieronen destacar “la importante función de lasorganizaciones no gubernamentales enel campo de la reducción de la deman-da” y señalaron “la conveniencia delfomento de contactos directos entreONG de la región andina y de paísesmiembros de la Unión Europea” (Con-sejo de la UE,2000:14).En esta reuniónlos delegados de Perú y Ecuador expli-

caron el origen y objetivos de la novelEscuela Andina de Inteligencia Anti-drogas, subrayando “los potencialesbeneficios que brindará a los países par-ticipantes […] y las necesidades presu-puestales [solicitaron] el apoyo de laUnión Europea y la Europol en esteúltimo punto […] El represente [sic] deEuropol ofreció sus buenos oficios paratransmitir el pedido”. De su parte, “larepresentante de España presentó lasprincipales conclusiones de la reunión[de oficiales de policía] celebrada enBogotá en noviembre de 1999, con laparticipación de funcionarios de enlacede los países andinos y la Unión Euro-pea”, destacó su importancia comomedio para transmitir información y elpapel de Europol “en la coordinación,intercambio y análisis de la informaciónde los oficiales de enlace destacados enAmérica Latina” (Secretaría General dela CAN 2001: 4-5). El delegado dePerú, en nombre de la CAN expuso lalegislación vigente sobre remesas con-troladas y de agentes encubiertos y elrepresentante de Europol hizo lo propiosobre la normatividad de su institución(Secretaría General de la CAN 2001: 6).Por su parte el representante de Bolivia,comentando el ofrecimiento de laComisión Europea de transmitir a losestados de la UE el listado de sustanciascontroladas por los estados andinos “queno están incluidas en los anexos de laConvención de Viena […] enfatizó suposición a favor de la pertinencia deincluir el carbonato de sodio entre lassustancias listadas”. Y el delegado deColombia, después de la intervencióndel representante del GAFI, hizo una

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21 Entrevista del autor con un funcionario de la Direccion de Relaciones Exteriores de la Comision Europea, Bruselas, marzo7 de 2007.

“propuesta andina para el uso de activosconfiscados a los traficantes para propó-sitos anti-drogas” con base en la legisla-ción de su país (Secretaría General de laCAN 2001: 6).

Más adelante, en 2002, duranteel V Diálogo, andinos y europeos mani-festaron su acuerdo sobre “la necesidadde continuar el trabajo de cooperaciónpolicial y judicial con especial énfasisen la Escuela Andina de InteligenciaAnti-drogas [sic]” y resaltaron la nece-sidad de identificar las estructuras delavado de dinero a través de la compa-ración de legislaciones. Exploraron,además, las posibilidades para la conclu-sión de un memorando de entendi-miento entre Eurojust y la CAN y susestados miembros y anunciaron el lan-zamiento de negociaciones para firmaracuerdos entre Europol y Colombia,Perú y Bolivia (Council of the Europe-an Union, 2002). Pero hasta ahora solola Policía Nacional de Colombia ha fir-mado un acuerdo con Europol paraintercambio de información técnica yestratégica22.

Durante el siguiente Diálogo,después de que un funcionario de laCAN invocara “la necesidad de adecuarla legislación [sobre lavado de activos einvitara] a los estados miembros de laUE a fortalecer el diálogo productivo[insistiendo sobre] un expedito inter-cambio de información y de experien-cias sobre el tema […] Las partescoincidieron en la necesidad de ampliarel número de los delitos fuente dellavado de activos” (Secretaría Generalde la CAN 2003c: 3). Acerca del “for-talecimiento del Programa ‘Red de

funcionarios de Enlace’ [RILO, por sussigla en inglés Regional Intelligence Liai-son Office] con miras a mejorar las rela-ciones entre funcionarios de ambasregiones”, la delegación de Colombiapropuso un proyecto que, con base en“la infraestructura y los recursos huma-nos existentes en las oficinas RILO decada Estado miembro de la Comuni-dad Andina y de la Unión Europea”,tenía como objetivo consolidar “lacooperación entre las autoridadesaduaneras de las dos regiones” (Secreta-ría General de la CAN 2003c: 5). En elDiálogo de 2004 la representante de laComisión Europea anunció un progra-ma regional sobre precursores quími-cos y el delegado de la presidencia de laUE saludó “la excelente cooperación”al respecto. En el Diálogo de 2005“ambas partes destacaron la importan-cia de una estrecha cooperación intra einter-regional, particularmente, en loscampos del control de precursores quí-micos, recolección de datos y coopera-ción entre las autoridades policiales yadministrativas competentes” (Secreta-ría General de la CAN 2005a: 2).

Del consenso sobre estos temas,cuyos proyectos suelen realizarse enforma de cooperación técnica (semina-rios, intercambio de experiencias einformación, capacitación de personal),sobresalen dos elementos. Por unaparte, el recíproco reconocimiento depropuestas e iniciativas entre actores dela UE y la CAN fortalece la identidadde cada grupo regional y su legitimidadpara tratar el tema de drogas ilegales.Por otra parte, el contenido y los resul-tados de los acuerdos discutidos contri-

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22 En América solo Colombia y Estados Unidos han firmado acuerdos, muy similares, con Europol. Disponibles enwww.europol.org

buyen al reforzamiento del sistemajudicial, represivo y normativo de laarquitectura mundial de control dedrogas ilícitas.

Sin embargo, en los debates entreandinos y europeos también surgencuestionamientos de los principios delsistema mundial de control de drogasilícitas. Por ejemplo, en abril de 2007,durante la preparación en Bruselas entrefuncionarios europeos y diplomáticoslatinoamericanos de la reunión delMecanismo UE-ALC, sorprendió lapropuesta de la delegación de Alemania,como co-presidente del mecanismo, decambiar en el texto de la declaraciónconjunta el término “lucha contra drogailícitas por esfuerzo contra drogas ilícitas[propuesta] que fue rechazada abiertamentepor los delegados de Colombia y Perú23. Alcontrario, durante la sesión de la CE de2005 los latinoamericanos apoyaron ladeclaración presentada por el delegadode Luxemburgo en nombre de la UEsobre reducción del daño del consumopara detener la propagación delVIH/Sida (The Transnational Institute2005). Para Metaal este hecho sugiereuna tendencia a la convergencia entreEuropa y América Latina en políticas dereducción del daño del consumo(Metaal 2005: 253). Pero en el casoeuroandino durante el Diálogo delmismo año las partes celebraron “comode la más alta importancia la estrechacooperación a nivel multilateral”, lacual permitió “a ambas regiones la pre-sentación conjunta de proyectos deresoluciones en las áreas de desarrolloalternativo y del control de sustancias yprecursores químicos.Asimismo, resalta-ron el auspicio conjunto de otros pro-

yectos de resoluciones” (SecretaríaGeneral de la CAN, 2005:1). En losdocumentos disponibles sobre el Diálo-go, no existe evidencia empírica de quela CAN y la UE coincidan en unavoluntad política o estrategia de impo-ner en conjunto un modelo alternativoal dominante en el sistema mundial decontrol de drogas ilícitas.

Andinos y europeos sí han hechodeclaraciones en conjunto en contra delunilateralismo, con base en los princi-pios multilaterales de la Convención deViena.Y algunos europeos han opinadosobre las contradicciones de la coopera-ción euroandina y acerca de las accionesestadounidenses en la región andina,que incluyen el tema de drogas ilícitas.En Bogotá en 2006 funcionarios de laComisión Europea expresaron en priva-do su frustración por la política guber-namental de fumigaciones aéreas decultivos de coca en zonas donde la UEfinancia programas de cooperación(International Crisis Group 2006: 20); yen Bruselas en 2000 cuando represen-tantes del gobierno colombiano busca-ban financiación para su política de paz,diplomáticos europeos manifestaronconfidencialmente que la asistencia de laComisión Europea otorgada por enton-ces al gobierno colombiano era un «remedio » a los efectos sociales y econó-micos provocados por el componentemilitar del Plan Colombia (Roy 2001:13-14).Evidentemente, en las embajadaseuropeas e instituciones de la UE opi-niones como éstas –en privado- nodeben ser pocas ni una excepción yciertamente frente al caso colombiano elPE presentó una “Resolución sobre elPlan Colombia y el apoyo al proceso de

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23 Entrevista del autor con un diplomático centroamericano, Bruselas, abril 26 de 2007.

paz en Colombia”. Sin embargo, estoshechos ameritan algunas precisiones.

Por una parte, con su resoluciónel PE se limitó a ejercer su poder polí-tico. En este documento el PE advirtióen efecto sobre las consecuencias nega-tivas del Plan Colombia para la estrate-gia de cooperación y proyectos de laUE, denunció la violación de derechoshumanos en Colombia, afirmó que laUE debía hacer algo para que se aban-done la utilización de herbicidas en lalucha contra los cultivos ilegales y resal-tó los aspectos positivos de las activida-des de la ONU, el Consejo y laComisión en el proceso de paz colom-biano (Parlamento Europeo, 2001).Pero con su Resolución el PE no ejer-cíó su poder de co-decisión legislativoy sobre el presupuesto para, por ejem-plo, invitar al Consejo de la UE a tomaruna posición oficial contra, o sobre, elPlan Colombia o bien para sugerir a laComisión que la transferencia europeade recursos de cooperación a Colom-bia fuese condicionada.

Por otra parte, las interpreta-ciones de la UE como fuente de unapolítica internacional anti-drogas alter-nativa a la política mundial estadouni-dense sobre drogas ilícitas24, exigenrigurosos estudios tanto del discurso delos actores sobre sí mismos como de lasrelaciones entre los Estados Unidos y laUE sobre drogas ilegales. En este senti-

do el Director Honorario del OEDT,George Estievenart, ofrece una pista detrabajo cuando afirma que la coopera-ción eurolatinoamericana debe “encua-drarse dentro del […] diálogo políticoentre la Unión Europea y AméricaLatina en materia de drogas (surgido enla década de los noventa en particular apartir de las actividades del llamadoGrupo de Dublín)” (Estievenart 2006:34). Identificar el tipo de actores queintervienen, el contenido de los infor-mes y la información intercambiados,los temas de conflicto, los puntos deconsenso, los eventuales medios y estra-tegias de acción conjunta y las formasde consulta y negociación de las reu-niones del Grupo de Dublín y de las dosreuniones que se realizan cada año entre laTroika europea y Estados Unidos para tratarel tema de drogas25, es sin duda alguna unbuen camino para precisar si en el tema dedrogas Estados Unidos y la Unión Europeason complementarios26 o bien tienen enfoquesdiferentes pero no conflictos27.

V. A manera de conclusiónEl origen y la evolución del

« Diálogo Especializado de Alto Nivelentre la Unión Europea y la ComunidadAndina sobre drogas » se explican por elproceso institucional iniciado a media-dos de los ochenta en cada gruporegional para tratar el tema de drogasilegales. A través de este Diálogo, esta-

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24 De acuerdo con Guáqueta,“En la última década Europa se ha posicionado como un referente alterno de legitimidad paralos colombianos, con nociones distintas a las de Estados Unidos sobre cómo abordar la política anti-drogas en el contex-to del conflicto armado y cómo superar el conflicto” (Guáqueta 2006 : 217-218). Pero según datos del Latinobarometro,en Colombia en 2004 el 86% de las personas encuestadas se sentía poco o nada informada sobre la UE, sus políticas e ins-tituciones; a la pregunta quién ayuda más a promover la democracia 23% respondieron Europa frente a 48% por los Esta-dos Unidos; al interrogante quién ayuda más a defender la paz 22% de los colombianos encuestados respondieron Europay 49% los Estados Unidos y a la cuestion “¿cuál de las [dos] potencias […] ayuda al desarrollo?” 15% señalaron a Europay 48% a los Estados Unidos (Focus Eurolatino, 2004).

25 Entrevista del autor con un diplomático estadounidense, Bruselas, junio 7 de 2007.26 Entrevista del autor con un diplomático estadounidense, Bruselas, junio 7 de 2007.27 Entrevista del autor con un funcionario de la Dirección de Justicia y Libertad de la Comisión Europea, Bruselas, febrero

7 de 2007.

dos e instituciones regionales articulanmedios y objetivos para enfrentar elfenómeno transnacional de drogas ilíci-tas según orientaciones, medios y finesadoptados a nivel multilateral.

Se trata de un espacio interre-gional de encuentro de actores pú-blicos -nacionales, regionales ymultilaterales- que intercambianinformación y opiniones sobre pro-gramas de cooperación. A través delDiálogo los estados e institucionesregionales aplican, e incluso mejoran,postulados y líneas de acción de lasnormativas internacionales de controlde drogas ilícitas, con base en la coo-peración técnica judicial y policial. Enél se refleja la confusión y diversidadde objetivos de los principales instru-mentos de la cooperación euroandinaen la lucha contra drogas ilegales: eldesarrollo alternativo y las preferenciascomerciales. Por medio de sus en-cuentros regulares el Diálogo fortalecela identidad de los procesos de inte-gración y legitima su proyeccióninternacional.

A diferencia de las relacionesque tienen con los Estados Unidos, enlas relaciones con la UE los países de laCAN disponen de un espacio institu-cionalizado de diálogo sobre drogas ile-gales. No obstante, allí han subordinadosu participación a las relaciones bilate-rales que tienen con Estados Unidos.En el marco de políticas con evidenteinfluencia estadounidense en su con-cepción y ejecución (Plan Colombia,Plan Dignidad en Bolivia y las estrate-

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gias plurianuales anti-drogas en Perú)los gobiernos andinos han solicitado yobtenido recursos en la UE. Entretan-to, desde la UE han continuado lasacciones de lucha contra las drogas ile-gales en la región andina según sus doscomponentes. Por una parte, las políti-cas de los estados miembros; y por laotra, la estrategia comunitaria de con-trol de rutas que articula instrumentosy principios de la Política ComercialComún y la Política de Cooperación alDesarrollo.

Las acciones de diplomáticos yfuncionarios colombianos en el espaciointerregional euroandino sobre drogasilegales constituyen una de las formasde la política exterior del país en la UE.En su discurso ante el PE en febrero de2004, el Presidente Álvaro Uribe Vélezdijo “necesitamos más cooperaciónpara derrotar la droga. Sin droga nohabría terrorismo. No es la hora derecriminar a unos porque producen y aotros porque la consumen. El problemaes de tal magnitud que todo país per-misivo termina siendo productor”28. ElPresidente colombiano solicitó, ade-más, ayuda militar en la UE29. Conargumentos similares visitó en julio de2005 Reino Unido y España para bus-car respaldo a la Ley de Justicia y Paz.Allí el Presidente colombiano obtuvoapoyo a través de compromisos bilate-rales de cooperación, incluyendo ayudamilitar30. Esta visita del PresidenteUribe Vélez indudablemente estuvomarcada por la atmósfera de los atenta-dos terroristas en Londres el 7 de julio

28 Texto de la intervención del Presidente Álvaro Uribe Vélez ante el Parlamento Europeo, Estrasburgo, Francia, Febrero 10 de2004. Disponible en www.presidencia.gov.co/prensa [Consultado el 29 de abril de 2007].

29 BBC Mundo.com,“Uribe pide ayuda militar en la UE”, 12 de febrero de 2004. [Consultado el 29 de abril de 2007]30 El periodista responsable de la sección de política exterior de la revista colombiana Semana analizando la visita presiden-

cial a los dos países europeos afirmó “al presidente Alvaro Uribe le fue bien en Europa” en: “Misión cumplida”,www.semana.com julio 15 de 2005 [Consultado el 12 de mayo de 2007].

de 2005 y en Madrid el 11 de marzo de200431. Pero el contenido de los acuer-dos de cooperación establecidos con elReino Unido y España en aquella oca-sión, no fue producto de la coyuntura.Ambos países europeos ya habíanexpresado en 2000 su apoyo al PlanColombia (De Lombaerde et al 2006:13) Más adelante, en noviembre de2006, el gobierno colombiano organi-zó en Londres una reunión de altonivel “para hablar sobre la amenaza delproblema mundial de drogas”, en lacual ante los “zares antidroga de oncepaíses europeos”, del director delONUDD y representantes de la UE,Europol y el OEDT, el vicepresidenteFrancisco Santos presentó la campañapublicitaria “‘La maldición de la cocaí-na’ e invitó a los representantes de lospaíses europeos a promocionarla. Elpropósito de este proyecto es demostrarque el consumo de cocaína financia elterrorismo en Colombia, asesina genteinocente y devasta el medio ambien-te”32. Así, pues, la actual política exte-rior colombiana en la UE está marcadapor continuidades y por el énfasis en laarticulación del tema de las drogas ile-gales con la seguridad nacional.

En el momento de escribir estaslíneas nada permite sugerir que en suspróximas intervenciones en los espaciosinterregionales euroandinos Colombiatendrá una política diferente. En la eva-luación que en 2008 deben hacer losestados firmantes de la Convención de

Viena de los objetivos anunciados en1998 de reducción de cultivos de coca,opio y canabis, tampoco es presumibleun comportamiento de los representantesde Colombia que sea diferente a: la aline-ación con el discurso dominante, la pre-sentación estadística de resultados ycostos de la lucha anti-droga, el llamado ala responsabilidad compartida, la denun-cia de los vínculos de grupos armados almargen del estado con el narcotráfico y laauto-valoración del compromiso guber-namental para combatir el terrorismo, laproducción y el tráfico de drogas ilegales.

Sin embargo, por una parte, elfracaso de la “guerra contra las drogas” ysus políticas conexas es suficientementedocumentado y mundialmente recono-cido (Nadelman 2006, Thoumi 2005,Youngers 2006), al igual que han sidoprecisados los altos costos políticos,sociales y económicos para Colombiapor ajustar sus políticas de drogas ilícitascon las políticas estadounidenses (Reu-ter 2006;Tokatlian 1997). Por otra parte,sobre la fusión de la lucha anti-drogasilícitas con acciones contra los gruposinsurgentes y contrainsurgentes, algunosacadémicos colombianos ya han identi-ficado sus efectos contraproducentespara la seguridad humana de miles depersonas (Salgado Ruiz 2004), para laresolución del conflicto armado y lalegitimidad del estado colombiano (Var-gas Meza 2006) y para las relacionesexteriores del país con sus vecinos (Guá-queta 2006: 219 y ss).

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El diálogo entre la Comunidad Andina y la Unión Europea sobre drogas ilícitas • Giovanni Molano Cruz

31 Un día después de la llegada del Presidente de Colombia, el diario español El País informó que “dedicó ayer su primerajornada en Madrid a reunirse con empresarios. Pero, más allá de las garantías económicas y jurídicas que ofreció a los inver-sores, lo que hizo fue una firme defensa de su política antiterrorista, frente a las reticencias de la ONU y las críticas deactivistas de derechos humanos, e incluso de sectores importantes de la prensa de EE.UU. Uribe contó con el apoyo expre-so de Joseph Borell, presidente del Parlamento Europeo, y polemizó con el director de AI, Manuel Esteban Beltrán” en“El presidente colombiano defiende su política antiterrorista ante empresarios españoles” El País, julio 12 de 2007. Dis-ponible en www.elpais.com [Consultado el 12 de mayo de 2007].

32 Vicepresidencia de la República Noticias “Países europeos comprometidos en la lucha contra la maldición de la cocaína.Colombia logra total respaldo internacional para la campaña responsabilidad compartida”, Londres, noviembre 2 de 2006.Disponible en www.vicepresidencia.gov.co.

Indudablemente en el mundo, ymuy particularmente en Colombia, eltema de las drogas ilegales es complejo.Pero señalar la complejidad y sus gradosde intensidad no dice nada sobre el sen-tido de las acciones de estados y actoresglobales con políticas hacia Colombia nicoadyuva en la elaboración de una polí-tica exterior autónoma y acorde consoluciones para los gravísimos problemasnacionales. Bajo una perspectiva de cos-tos y beneficios las políticas sobre drogasilegales favorecen intereses foráneos encontra de los intereses nacionales. Esurgente que en la política exteriorcolombiana sea considerada la inducciónde cambios en las estructuras globales delsistema prohibitivo de estupefacientes ysubstancias psicoactivas, el cual está enfo-cado en reducir la oferta y controlar lasrutas del tráfico para que estos productosy sus derivados no lleguen a los paísesdonde se concentran los consumidores.Realizar investigaciones que sustentenestrategias y políticas para la reduccióndel daño de la producción podría ser unprimer paso. Álvaro Camacho Guizadosugiere “que abramos el debate. Queabandonemos las miradas cargadas defanatismos y prejuicios que, originadosen unas definiciones erróneas del proble-ma, se han traducido en políticas que hancontribuido a agravarlo y, en consecuen-cia, hacen más difíciles las soluciones”(Camacho 2006: XIX). Este artículopretende contribuir a ese debate.

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recibido 1/05/07, aprobado 28/05/07

Sandra Borda Guzmán*

LA INTERNACIONALIZACIÓNDEL CONFLICTO ARMADODESPUÉS DEL 11 DE SEPTIEMBRE:¿la ejecución de una estrategia diplomática hábil o la simple ocurrencia de lo inevitable?

THE INTERNATIONALIZATIONOF THE COLOMBIAN ARMED

CONFLICT AFTER 9/11:A Wise Diplomatic Strategy or the

Simple Occurrence of the Inevitable?

Introducción

L os ataques del 11 deSeptiembre del 2001 y elconsecuente comienzo

de la guerra estadounidense en contrael terrorismo han creado un contextopolítico nuevo, pleno de oportunida-

des para el gobierno colombiano y suya larga lucha contra los movimientosinsurgentes. Dichos eventos y, másclaramente, la reacción estadouniden-se frente a ellos, han facilitado el dise-ño e implementación de una estrategiacalculada y explícita de internacionali-

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La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre • Sandra Borda Guzmán

ResumenLa actual guerra contra el terrorismo internacional que libra Estados Unidosconstituye un escenario inmejorable para la estrategia de internacionalización delconflicto armado colombiano que adelanta la administración del Presidente Uribe.La política de internacionalización es definida como una decisión explícita yconsciente, aunque condicionada por el escenario de internacional, de incluir aagentes externos—principalmente Estados Unidos—en el desenvolvimiento de laguerra colombiana.Tanto las aproximaciones racionalistas como las constructivistasde las relaciones internacionales brindan elementos claves para explicar por qué elgobierno colombiano opta por internacionalizar su conflicto y para identificarcuáles son los principales componentes de esta estrategia de política exterior.

Palabras clave: Internacionalización, conflicto, política exterior, Uribe, EstadosUnidos, constructivismo, racionalismo.

AbstractThe current U.S.war against international terrorism constitutes a superb scenario for theinternationalization of the Colombian armed conflict, a strategy that the administrationof President Uribe is advancing.The internationalization policy is an explicit and consciousdecision to invite external actors—mainly the U.S.—to participate in the Colombianwar.This decision is clearly conditioned by the international arena. Both rationalist andconstructivist approaches in International Relations provide key elements to explain whythe Colombian government decides to internationalize its conflict, and to identify whatare the main components of this foreign policy strategy.

Key words: Internationalization, conflict, foreign policy, Uribe, United States,constructivism, rationalism.

* Politóloga de la Universidad de los Andes, Colombia. Maestría en Ciencia Política de la Universidad de Wisconsin, EstadosUnidos y Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad de Chicago, Estados Unidos. Se encuentra en proceso deculminar su Ph.D. en Ciencia Política, Universidad de Minnesota, Estados Unidos. Profesora del Departamento de CienciaPolítica de la Universidad de Los Andes, Colombia. Correo Electrónico: sborda@uniandes.edu.co

1 Este artículo es una versión revisada y transformada del texto “Internationalizing Domestic Conflict: From Local and PoliticalInsurgency Toward Global Terrorism.The Colombian Case” (Borda 2007).

zación del conflicto interno por partedel gobierno colombiano. Esta estra-tegia ha transformado el conflictoentre el estado y las guerrillas en unfrente adicional de la guerra estadou-nidense en contra del terrorismointernacional y, consecuentemente, hafortalecido y expandido sustancial-mente el apoyo de Estados Unidos—principalmente el militar—al gobiernocolombiano en su lucha contra lainsurgencia armada. En otras palabras,esta nueva estrategia se ha traducidoen un incremento de la participaciónmilitar de Estados Unidos no sólo enla ya vieja guerra contra las drogas ilí-citas, sino también –y tal vez másimportante aún—en la guerra contralas guerrillas.

Auque en este caso, el procesode internacionalización ha sido clara-mente planeado por el gobiernocolombiano y ha resonado exitosa-mente con los objetivos de políticaexterior de la administración Bush,una parte importante de la literaturatrata el tema de la internacionalizacióndel conflicto colombiano como unasunto casi dado y de alguna forma,natural e inevitable (Carvajal & Pardo2002; Gaitán et al. 2002). La interna-cionalización es definida implícita-mente como un proceso en el cual elconflicto ha cruzado, casi sin ningúntipo de intención por parte de losactores, un cierto límite marcado porlas líneas que delimitan el territorionacional colombiano. Mi pregunta eneste artículo precisamente indagasobre lo que otras aproximaciones tra-tan como una presunción o como unfenómeno involuntario: aquí explorocuándo, cómo y por qué el gobiernocolombiano decidió otorgarle visosinternacionales particulares a un con-

flicto que bien podría permanecer cir-cunscrito (en una parte importante,mas no en su totalidad) a la esfera delo doméstico o ser internacionalizadoen una dirección diferente. En estetrabajo hago especial énfasis en laforma en que el gobierno colombianoconcibió su más reciente estrategia deinternacionalización, después del 11de Septiembre.

En términos generales, variosactores están en posición y tienen lahabilidad de tomar la decisión deinternacionalizar el conflicto colom-biano o cualquier otra guerra, princi-palmente doméstica. Estos actorespueden ser externos, como es el casode las organizaciones internacionales,los países poderosos o los países veci-nos. Este tipo de internacionalizaciónes normalmente definida como inter-vención. En este campo, por ejemplo,los estudios sobre la política exteriorde Estados Unidos hacia Colombiaabundan (Bagley 2000; Coy 2003;Matthiessen 2000; Randall 1992;Tickner 2002; Tokatlian 1995, 1998,2000; Unidos 1997). Las perspectivasen materia del papel que NacionesUnidas y la Organización de EstadosAmericanos han jugado tambiénabundan (García & Londoño; TiradoMejía 1995;Tirado Mejía 1998). Estetipo de internacionalización recono-ce abiertamente las asimetrías depoder a nivel internacional y recono-ce, consecuentemente, que hay acto-res que cuentan con más recursos queotros y tienen más habilidades y posi-bilidades de participar en conflictosde carácter doméstico. Pero los acto-res internos (v.gr. el gobierno, los gru-pos insurgentes) también están encondiciones de internacionalizar supropio conflicto o de transformar y

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adaptar los intentos de intervenir queadelantan actores internacionalespoderosos. Este artículo está dedicadoa explorar los intentos de internacio-nalización del gobierno colombiano,pero ello no implica que otros acto-res, como la insurgencia armada, noadelanten sus propias estrategias deinternacionalización2. Es importanteaclarar que cuando sugiero que elEstado colombiano adelantó unaforma específica de internacionaliza-ción en un momento determinado,no necesariamente asumo que laintervención unilateral de EstadosUnidos en el conflicto colombianono sea importante o no tenga lugar,ni tampoco que eventualmente Esta-dos Unidos no esté en condiciones odesee imponer su interés nacional sinel necesario consentimiento delgobierno colombiano. Dicha presun-ción ignoraría las conclusiones másbásicas a las que ha llegado la discipli-na de las relaciones internacionalesdespués de décadas de estudio. Alcontrario, el argumento que desarro-llo aquí es que los intentos de inter-nacionalizar el conflicto provenientesdesde afuera, pueden convivir e inte-ractuar en diversas formas con lasestrategias de internacionalizar elconflicto construidas desde adentro.

Sin embargo, muy poco esfuer-zo se ha dedicado a analizar por quéy cómo el estado colombiano o losgrupos insurgentes han internaciona-lizado voluntariamente su propiaguerra. Una de las razones másimportes que puede explicar laausencia de dicha aproximación

puede ser la percepción en círculosacadémicos y oficiales colombianosde que la relación de Colombia conEstados Unidos está en muchos, si noen todos los casos, caracterizada únicay exclusivamente por la existencia dedemandas e imposiciones por partedel poder estadounidense. Dicha ten-dencia provoca, según estos análisis,un constante y serio debilitamientode la autonomía colombiana, y conello, de su capacidad de construirestrategias de política exterior y, engeneral, de tomar decisiones relativa-mente independientes en este campo.Al contrario, yo propongo en esteartículo mirar la otra cara de lamoneda. Sin negar el poder de Esta-dos Unidos y otros agentes interna-cionales de gran relevancia, aquísugiero cambiar el énfasis del análisis.Dicho cambio tiene que pasar por elreconocimiento de una premisa fun-damental: el estado colombiano hacontado y sigue contando conmucho más espacio para tomar deci-siones autónomas del que el gobiernoy la literatura reconocen. Este espacioestá obviamente limitado y condicio-nado por múltiples factores y ese es elcaso no sólo de Colombia, sino detodos los países que hacen parte delsistema internacional. Pero el cambiode énfasis en el análisis que estoy pro-poniendo busca poner entre parénte-sis por un instante el papel quejuegan las muy fuertes restriccionesinternacionales (como el poder deEstados Unidos), para observar cómomaniobra el estado colombiano ycómo, en medio de dichas restriccio-

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La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre • Sandra Borda Guzmán

2 Este punto se desarrolla más claramente en Borda, Sandra,“The Internationalization of Domestic Conflicts:The Cases of ElSalvador, Guatemala and Colombia”, Disertación doctoral en elaboración, manuscrito sin publicar.

nes, elabora estrategias de carácterinternacional para lidiar con su con-flicto doméstico. En síntesis, el papelactivo del estado colombiano en lainternacionalización de su conflictorequiere de una discusión extensiva(Borda 2002), que de ninguna formadescalifica o trivializa los resultados ylas conclusiones que los estudios, porejemplo, sobre la política de EstadosUnidos hacia Colombia han logrado.

Este artículo intenta, entonces,proveer un marco teórico útil para lle-var a cabo dicha discusión, y comien-za a aclarar y definir los términos y losriesgos del activo papel del gobiernocolombiano en la definición de supropio destino internacional. Másgeneralmente, a través de un estudiotodavía parcial y muy preliminar de ladecisión del gobierno colombiano deinternacionalizar su conflicto en laforma particular en la que lo ha hechodesde el 11 de Septiembre, observo yexplico cómo el sistema internacionalse ha constituido en una restricciónimportante, pero también analizocomo este mismo sistema ha proveídoal estado Colombiano de oportunida-des que han facilitado sus esfuerzospor internacionalizar el conflicto.Ambas, las restricciones y las oportu-nidades, son importantes para enten-der el diseño e implementación de laestrategia del gobierno en el conflictoarmado. Esta premisa supone que muya pesar de que las fuerzas internacio-nales forman y transforman, y en cier-ta manera limitan la decisión delgobierno colombiano, éste todavíacuenta con la habilidad y el espaciopara tomar la decisión de facilitar uobstaculizar la participación de Esta-dos Unidos o de cualquier otro actorinternacional en el conflicto. El siste-

ma internacional condiciona la decisióndel gobierno colombiano de interna-cionalizar la guerra, pero no la determi-na completamente.

Es necesario señalar que lasdimensiones de esta autonomía, losintereses del estado, las motivacionesde los actores externos, la naturalezade la relación entre estos intereses yestas motivaciones, y otros factoresadicionales, varían fundamentalmentesegún el caso y según el contexto his-tórico en el que tienen lugar. Sólo enAmérica Latina es posible encontrarconflictos domésticos en los que losprocesos de internacionalización hanvariado y adquirido formas diversas.En El Salvador, por ejemplo, la parti-cipación de Estados Unidos y lasNaciones Unidas fue intensa tantodurante el conflicto (aquí la partici-pación estadounidense fue decisiva)como durante el proceso de paz (aquífue igualmente decisiva la partici-pación de Naciones Unidas). EnGuatemala, la forma decisiva de in-ternacionalización del conflicto tuvolugar sólo hasta la etapa final de losdiálogos de paz. Tanto el conflictocomo su resolución negociada per-manecieron relativamente aislados yla participación internacional no fuetan intensa como en el caso de El Sal-vador. Finalmente, en Colombia, elgobierno ha permanecido relativa-mente reticente a invitar ayuda inter-nacional hasta la segunda parte de losnoventas y dicha participación se halimitado principalmente a los confi-nes de la guerra en contra de las dro-gas ilegales. Sin embargo, ya en el2002, “la pretensión de que las armasestadounidenses y el entrenamientomilitar estaban restringidos a la gue-rra contra las drogas fue ignorada

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cuando el Presidente Bush firmó unaley para financiar la guerra contra elterror, que permitía que toda la ayudapasada y presente apoyara una ‘cam-paña unificada’ en contra tanto de lasdrogas como de los grupos colombia-nos en la lista estadounidense deorganizaciones terroristas” (Isacson2004: 246).

En este artículo, reconstruyoparcialmente este reciente intento deinternacionalización del conflictocolombiano. Busco explicar por quéel gobierno colombiano internacio-nalizó el conflicto cuando lo hizo ypor qué el 11 de Septiembre creócondiciones inmejorables para el dise-ño e implementación de esta estrate-gia. Aquí argumento que el intentodel gobierno colombiano de conver-tir su guerra en contra de la subver-sión en un componente crucial de laguerra estadounidense en contra delterrorismo después del 11 de Sep-tiembre, ha sido una estrategia exitosaque el gobierno colombiano ha dise-ñado e implementado; una estrategiade internacionalización del conflictoque ha contribuido a que el gobiernofortalezca su posición militar y políti-ca frente a los grupos armados ilega-les. En otras palabras, este proceso deinternacionalización, abiertamentecalculado y voluntario, sigue unalógica y un cálculo puramentedoméstico: convertir a Colombia enun frente fundamental de la guerraque libra la administración Bush encontra del terrorismo internacionalayuda al gobierno colombiano aobtener más recursos—principalmen-te militares— para su guerra en con-tra de las guerrillas. Adicionalmente,dicha estrategia legitima y brinda unpiso político sólido (al menos a nivel

regional/internacional) a la actualestrategia militarista del gobiernocolombiano, y debilita fundamental-mente posiciones alternativas queapoyan y abogan por una salida nego-ciada al conflicto.

Para desarrollar mi argumento,primero describo el significado queotorgo al concepto de internacionali-zación y explico por qué definir clara-mente el término de la manera en quelo hago es crucial para entender cómoel gobierno colombiano ha tratado deincluir el conflicto doméstico en laactual agenda de la guerra estadouni-dense en contra del terrorismo inter-nacional. Luego, describo brevementecómo el gobierno colombiano hadesarrollado esta estrategia a través deltiempo—ayudado por cambios funda-mentales en la política exterior esta-dounidense. Dicha estrategia hatenido como objetivo que la guerracontra las drogas ilegales y la guerra encontra de las guerrillas sean exitosa-mente fusionadas y vinculadas en unasola y relativamente indiferenciadaconfrontación. Al final del artículoevalúo preliminarmente cómo laestrategia ha funcionado y cómo haresultado en una alianza cada vez máscercana entre Colombia y EstadosUnidos; una alianza, como todas, concostos y beneficios; los costos y losbeneficios que resultan de una mayorparticipación militar de Estados Uni-dos en la guerra interna colombiana.

1. ¿Qué es la internacionalización?Precisión conceptual

El concepto de internacionali-zación y sus límites necesitan ser defi-nidos y operacionalizados con claridadpara que resulten útiles en el análisisdel conflicto colombiano. Internacio-

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nalización, en el contexto de este artí-culo, es el proceso a través del cual unactor toma una decisión explícita yconsciente: la decisión de involucraractores externos en cualquier fase delconflicto doméstico (durante las hosti-lidades militares o durante la negocia-ción). La estrategia alternativa consisteen tratar deliberadamente de mante-ner el conflicto mismo dentro de loslímites nacionales; consiste, entonces,en aislar la confrontación y conscien-temente excluir a los diversos actoresinternacionales.

Sin embargo, en la literatura, eltérmino internacionalización ha sidoutilizado de una forma muy laxa. Aligual que ha sucedido con otros tér-minos propios de las relaciones inter-nacionales tales como ‘globalización’o ‘seguridad’, internacionalización esuna expresión que parece implicar laexistencia de un área de intersecciónmuy difusa entre el espacio de lodoméstico y el de lo internacional.Aunque el término se usa cada vezcon más frecuencia, los esfuerzos portratar de concretarlo y precisarlo sonmás bien esporádicos. Para hacer delos límites de este término algo mástangible y más visible es necesarioidentificar qué tipo de fenómenos seencuentran por fuera del espacioconceptual de la internacionalización.Más simplemente, para saber qué es lainternacionalización, es útil saber quéno es, o qué tipo de fenómenos noestán incluidos en esta definición.Para los propósitos de este artículo, lainternacionalización no es un proce-so a través del cual las divisionesinternacionales, culturales y socioe-conómicas se rompen—o al menos sereformulan—, produciendo nuevospatrones y formas de hacer política y

cambiando sustancialmente la natura-leza de la gobernabilidad internacio-nal (Kaldor 1999: 70). En estesentido, la internacionalización no es unsinónimo de globalización. No setrata tampoco de una politizacióncosmopolita que pueda ubicarse den-tro de la actividad de ONGs o movi-mientos sociales, ni dentro de laactividad exclusiva de las institucionesinternacionales ni tampoco dentro dela labor de individuos que actúanalrededor de un compromiso convalores humanos y de la noción desociedad civil transnacional (Kaldor1999: 76). La internacionalización noes, entonces, cosmopolitanismo desdearriba o desde abajo ni una nuevaforma de gobernabilidad global. Dehecho, la internacionalización no es unfenómeno estructural. Al contrario, esun proceso de toma decisiones a través delcual agentes específicos, con intereses yobjetivos claros, formulan e implementantipos de políticas determinados.

El concepto de internacionaliza-ción no se refiere tampoco al muyamplia y profundamente analizadoimpacto de la globalización en laestructura del estado nacional y susupervivencia política; no se refiere ala forma cómo la globalización hacede la soberanía territorial un imposi-ble (Strange 1996). La internacionaliza-ción tampoco describe cómo laviolencia se ha ‘difundido’ en el siste-ma internacional; no estudia las difi-cultades que implica el intentarcontener una confrontación en eltiempo y en el espacio ni tampococómo una guerra local puede consti-tuirse en una fuente de estabilidadinternacional después de la GuerraFría (Brzezinski 1989/90; Jervis1991/92; Mearsheimer 1990; Snyder

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1990). La internacionalización no es unsinónimo de los efectos de contagio ospill over. Tampoco equivale o com-prende los daños colaterales o lasexternalidades que producen los con-flictos domésticos (Murdoch & Sand-ler 2001). En primer lugar, los estadossiguen siendo actores cruciales, debi-do a que son precisamente ellos losque toman la decisión de participar ode invitar a actores externos a tomarparte en su conflicto doméstico. Cla-ramente, no son los únicos actores,pero están en el grupo de los másrelevantes. Sin los estados y, en gene-ral, sin las partes en conflicto, lamáquina de la internacionalización nofunciona. Consecuentemente, esteconcepto no necesariamente debilitala soberanía de los estados; en muchasocasiones, es justamente el resultadode sus propias elecciones. Es, paraponerlo de otra forma, un ejercicio dela soberanía estatal misma. En segun-do lugar, la internacionalización no esinadvertida o involuntaria. Esta es larazón por la cual las metáforas del spillover, el contagio y el daño colateralson inapropiadas. La internacionaliza-ción es, al contrario, una decisión polí-tica consciente y explícita que resulta deun proceso racional de toma de deci-siones. En la forma en la que definointernacionalización en este artículo, setrata de un proceso clara y abierta-mente intencional y calculado.

Para aclarar aún más de qué setrata este concepto, la enumeracióndel tipo de actores y la clase de meca-nismos que ellos pueden usar parainternacionalizar un conflicto puedeayudar. En primer lugar, los actoresestatales externos pueden participaren confrontaciones domésticas.Usualmente, los estados vecinos o los

países hegemónicos regionales que,de una forma u otra se han visto afec-tados por el conflicto, son parte deeste proceso. Éste es justamente eltipo de internacionalización que ana-lizo en este artículo, el hegemónico:intento explicar como el gobiernocolombiano internacionaliza el con-flicto armado invitando a EstadosUnidos a participar a través de la pro-visión de ayuda militar y económica.Los actores estatales pueden participaren el conflicto ya sea unilateralmente(como en el caso que estudio aquí) omultilateralmente (a través de orga-nizaciones regionales o internacio-nales). En segundo lugar, lasorganizaciones multilaterales puedenparticipar directamente; éstas puedenhacerlo independientemente o coninstrucciones específicas formuladaspor los estados (Barnett & Finnemo-re 2004). Tercero, los actores no esta-tales, como las organizaciones nogubernamentales, las fundacionesinternacionales, las asociaciones inter-nacionales de partidos políticos y losgrupos religiosos, entre otros, puedentomar parte y comprometerse conalguna de las partes que participa enel conflicto interno. Estos tres tiposde participación pueden jugar unpapel crucial en el conflicto, a travésde múltiples mecanismos que identi-fico en la Tabla 1.1.Tales mecanismosincluyen la asistencia económica ymilitar, mediación, verificación yobservación, entre otros. Adicional-mente, los actores internacionalespueden ejercer presión para persuadiro coercionar a cualquiera de las par-tes en conflicto a fin de que cumplacon ciertas normas internacionalestales como el derecho de guerra o losderechos humanos.

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Cualquiera de estos actorespuede participar tanto en el contextode una guerra abierta y altamente mili-tarizada como durante procesos de diá-logo; pueden participar tanto al iniciocomo en la parte final del conflicto;pueden participar a través de diversosgrados de internacionalización (alto obajo dependiendo de la cantidad de

ayuda que provean); y pueden tambiénhacerlo a través de diversas formas deinternacionalización, v.gr. ayuda mi-litar, alivio humanitario, mediación,etc. Como ya he sugerido, tambiénpueden tomar la decisión alternativade, explícita y conscientemente, man-tener aislado el conflicto de influenciasinternacionales.

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Organizaciones internacionales Estados ONG y otros actores no estatales

Ayuda económica

Intervención militar

Mediación

Asistencia humanitaria

InvestigaciónMedidas de construcción deconfianzaOperaciones de mantenimientode paz tradicionales ymultifuncionalesEmbargos de armas

Sanciones y estímuloseconómicosMedidas de fortalecimiento dela justicia

Apoyo diplomático yreconocimiento internacional

Ayuda económica

Intervención miliar

Envío de armas y equipo agrupos insurgentes

Alivio humanitarioMedidas de construcción deconfianzaEmbargos de armas

Sanciones y estímuloseconómicosMedidas de fortalecimiento dela justicia

Generación de informaciónconfiable rápida y difusión deesta información hacia dondetiene más impacto. Uso de símbolos, acciones ohistorias para entender yexplicar la naturaleza delconflicto.Llamado a actores poderososque pueden tener influenciasobre el conflicto.Revisar que actores poderososcumplan con principios,compromisos o políticaspreviamente definidas3.Verificación, mediaciónMedidas de fortalecimiento dela justicia Remesas de diásporas

Tabla 1.1 Internacionalización

3 Estas cuatro primeras tareas son definidas por Keck, ME, Sikkink, K. (1998). Activist Beyond Borders, Ithaca and London: Cor-nell University Press Introduction.

Con los límites del concepto dela internacionalización en mente, esnecesario ahora revisar brevemente quétipo de factores explican la decisión delos actores domésticos de internaciona-lizar el conflicto, de acuerdo con la lite-ratura existente. Aquí, lascontribuciones teóricas pueden ser pre-sentadas en términos del reciente diálo-go teórico en la disciplina de lasrelaciones internacionales entre Racio-nalismo y Constructivismo. Lo llamodiálogo, porque realmente constituyemás una conversación que un debate yno hay elementos en estas dos perspec-tivas que las hagan exclusivas o alterna-tivas.Al contrario, son más los puntos deencuentro e intersección que los dedivergencia y desencuentro (Adler2002; Fearon & Wendt 2002; Snidal2002). Aunque es difícil organizar ydescribir esta literatura en un espaciotan reducido, a continuación resumobrevemente los aportes más importantesal estudio de las causas de la internacio-nalización de conflictos domésticos quehacen ambas escuelas4.

En el campo racionalista, lasexplicaciones pueden ser de dos tiposdistintos: un grupo identifica las causasde la internacionalización fundamental-mente en el campo de los intereses de losactores en conflicto y otro grupo, clara-mente compatible con el primero, enfa-tiza las causas relacionadas con lanaturaleza del conflicto mismo. Los intere-ses de los actores en conflicto que deci-den internacionalizar pueden ser dediversa índole. Una parte de la literatu-ra sobre guerras civiles sugiere, porejemplo, que la debilidad del Estado—

es decir, un mayor grado de anarquía anivel doméstico—puede hacer que losactores en conflicto se sientan más inse-guros y, por tanto, decidan incrementarsus cuotas de poder militar y político(Rose 2000; Snyder & Jervis 1999).Una implicación de este argumento esjustamente que ciertos actores externos(normalmente poderosos o con granreputación internacional), en ciertascondiciones, pueden proveer a las partesdel poder militar y político que necesi-tan para incrementar su seguridad. Enotras palabras, una mayor debilidad delEstado conlleva a un mayor grado deinseguridad y, en consecuencia, aumen-ta las posibilidades de que los actores enconflicto deseen buscar ayuda externa.Otra hipótesis, también basada en losintereses de los actores domésticos,sugiere que las elites pueden instigar oescalar las guerras civiles en una apues-ta desesperada por mantenerse en elpoder (Gagnon 1994-1995). De estaforma, cuando por alguna razón, lascondiciones cambian y las elites sientenque su estancia en el poder está siendoamenazada, estos grupos deciden escalarel uso de la violencia y, por tanto, pue-den solicitar ayuda, principalmentemilitar, de actores externos. Finalmente,Barnett y Levy sugieren que la existen-cia de amenazas internas produceincentivos adicionales para que los líde-res busquen asistencia externa. En estesentido, “mientras el proceso de desa-rrollar y producir recursos en un estadoamenazado es lento y difícil, la forma-ción de alianzas puede constituirse enuna rápida infusión de fondos y otrosrecursos, incluidos los de carácter mili-

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4 Para una versión más amplia de ese estado del arte ver Capítulo 1, Sección 3 en “The Internationalization of Domestic Con-flicts:The Cases of El Salvador, Guatemala and Colombia”, Disertación doctoral en elaboración, manuscrito sin publicar.

tar, asesoría y equipo” (Barnett & Levy1991: 374). Este argumento evidencia,entonces, que la internacionalizacióntiende a ser más frecuente en el TercerMundo, donde hay una mayor ‘sensa-ción’ de amenaza y de inseguridad y losestados tienen menos habilidades queles permitan extraer los recursos de suspropias sociedades (Ayoob 1991: 263;David 1991).

Las explicaciones relacionadascon la naturaleza del conflicto insistenen que su dimensión y su duración sonfactores que explican cuándo actoresinternacionales son invitados a partici-par. Su dimensión tiene que ver con eltipo de objetivos que las partes en con-flicto persiguen y éstos van desde lamera ocupación de la autoridad políti-ca existente hasta una transformaciónprofunda de las estructuras sociales ypolíticas prevalentes. Entre más ambi-cioso sea el objetivo que persiguen laspartes, mayores serán la tendencia deotras naciones del mundo a interveniren el conflicto y la cantidad de técnicasque usen para intentar controlarlo(Rosenau 1964: 64). En materia de laduración del conflicto, Collier et al.sugieren que un gobierno fuerte5 puedereducir el nivel de ‘ganancia’ que obten-gan los insurgentes en un conflicto yello, a su vez, incrementa las probabili-dades de una resolución militar rápida(Collier et al. 2001). En otras palabras,un estado fuerte normalmente lleva aun conflicto de corta duración. Esteargumento complementa otros estudiosque sugieren que la participación exter-na en guerras civiles es menos probablecuando el conflicto es corto, es decir,

cuando el estado cuenta con una fuerzamilitar importante y mayores capacida-des para lograr una solución armada(Elbadawi & Sambanis 2000: 12).

Estos análisis basados en los inte-reses de los actores y en la naturaleza delconflicto son útiles para entender cuán-do y por qué las partes deciden interna-cionalizar el conflicto en el cualparticipan, pero no contribuyen a expli-car el tipo de actores externos que laspartes deciden invitar. Es justamenteaquí donde la escuela constructivista ylas explicaciones ideológicas juegan unpapel fundamental. De hecho, cuandolas partes buscan asistencia internacionalde cualquier tipo, tienen bien claro quela ayuda raras veces es proporcionada acambio de nada y que las alianzas vie-nen con costos potenciales en materiade seguridad y autonomía. Ésta es larazón por la cual las partes en conflictonormalmente tratan de encontrar‘socios’ internacionales que puedanproveer ayuda, pero también buscanalgún tipo de ‘empatía’ con estos acto-res,‘empatía’ que en el futuro pueda sig-nificar una reducción de los costos de laalianza. Werner and Lemke sugierenque esa empatía puede estar basada ensimilitudes en el andamiaje institucionalde los países socios (Werner & Lemke1997). Los líderes que deciden interna-cionalizar el conflicto “o escogen laestructura institucional o son escogidospor ella, y (consecuentemente), los inte-reses del líder estarán cercanamente ata-dos a la preservación de la estructurainstitucional de su país” (Werner &Lemke 1997: 532). Estas similitudes,junto con otras características adiciona-

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5 Varios factores pueden reducir esta capacidad gubernamental: una población dispersa, terrenos montañosos, el establecimientoprevio de grupos rebeldes en países vecinos, la presencia de productos primaros de exportación, y la existencia de diásporaspoderosas que apoyen la agenda de los grupos rebeldes.

les como la membresía a la comunidad‘occidental’ de naciones, en donde secomparten ideas sobre el papel del mer-cado y la naturaleza de la democracia,constituyen una suerte de identidadcompartida que ayuda a predecir si dosestados son o serán en el futuro amigoso enemigos (Barnett 1996: 408;Wendt1999: 298-299).

Como empezaré a demostrarloen lo que queda del artículo, estas apro-ximaciones contribuyen—unas más yotras menos—a entender y explicar elproceso de internacionalización que hallevado a cabo el gobierno colombiano,y que en la Tabla 1.1 he denominadointernacionalización estatal (segundacolumna). Se trata de una forma deinternacionalización que el gobiernocolombiano ha diseñado, implementa-do y llevado a cabo, principalmente, enel contexto de sus relaciones con elgobierno de los Estados Unidos. Ésta esuna política de internacionalizacióncon antecedentes históricos importan-tes en Colombia, pero que ha sido cla-ramente facilitada por los cambiosabruptos que sufrió la política exteriorestadounidense después de los ataquesdel 11 de Septiembre. En la siguientesección exploro estos antecedentes ytambién describo cómo cambios fun-damentales en la política exterior esta-dounidense facilitaron una expansión eintensificación de la internacionaliza-ción del conflicto armado colombiano.La internacionalización, en este caso ycomo lo señalaré más adelante, haadoptado, principalmente, la forma deayuda militar y se ha incrementadonotablemente con el paso del tiempo;de igual manera, ha contribuido al for-talecimiento de la posición militar delestado colombiano frente a los gruposinsurgentes.

2. De la guerra contra las drogas ala guerra contra el terrorismo:antecedentes históricos

El 20 de Febrero del 2002,muy alfinal de la administración del presidenteAndrés Pastrana (1998-2002), los diálo-gos de paz con las FARC (FuerzasArmadas Revolucionarias de Colombia)terminaron sin resultados concretos. Elmismo día, el presidente Pastrana decla-ró: “Nadie puede dudar que, entre lapolítica y el terrorismo, las FARC hanescogido el terrorismo. Los colombianosofrecimos una mano abierta a las FARCy ellos nos han contestado con unacachetada” (Isacson 2003, p. 3). Esta defi-nición pública de los miembros de lasFARC como terroristas marcó un cam-bio de estrategia ya conocido para loscolombianos: cuando el gobierno seencuentra en medio de un proceso depaz, explícita o implícitamente reconocea estos grupos como actores armados ile-gales con agendas políticas; sin embargo,cuando la estrategia predominante es lamilitar y los diálogos de paz no son con-templados por el gobierno, terroristas y,más frecuentemente, narcoterroristas, sonlos términos que el gobierno prefiereusar para referirse a estos grupos en esce-narios públicos. Al definir la guerrillacomo un movimiento terrorista en vezde combatientes, el gobierno remueve elcontenido social y político de la agendade los insurgentes, debilita el principiobajo el cual estos grupos luchan (ennombre de los sectores marginales de lapoblación) y, al contrario, presenta susactividades como hostiles hacia la mismapoblación que pretende proteger y, engeneral, hacia todo el país. Esta estrategiatambién contribuye a legitimar y justifi-car el uso de fuerza militar en contra deestos grupos insurgentes y elimina casien su totalidad las posibilidades de una

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solución política al conflicto. Finalmen-te, esta perspectiva no deja lugar para queel Derecho Internacional Humanitariosea aplicado al conflicto; de hecho,“estaposición recuerda la clasificación hechapor la administración estadounidense detodos los individuos sospechosos de serterroristas y capturados después de lacampaña militar en Afganistán como‘combatientes sin privilegios’” (Sossai2005: 260-261).

Dos factores importantes hanfacilitado recientemente, de una formafundamental, los resultados de esta estra-tegia retórica gubernamental. El primerfactor se relaciona con el cada vez másclaro vínculo entre los movimientosguerrilleros y la producción y tráfico dedrogas ilegales. El otro factor, se relacio-na con la forma en que la estrategia dedenominar estos grupos terroristas hacambiado esencialmente de significadodespués del 11 de Septiembre: esta estra-tegia resuena hoy más que antes con lapolítica antiterrorista diseñada en Was-hington después de los ataques. Elgobierno colombiano,y especialmente laanterior administración Pastrana y laactual administración Uribe, entendie-ron rápida y eficientemente como estosdos factores han creado inmejorablesoportunidades para una nueva y másfirme estrategia de internacionalizacióndel conflicto armado colombiano. Enotras palabras, esta compatibilidad en elproceso de definición de los ‘enemigos’como terroristas puede explicar parcial-mente por qué después del 2001, elgobierno colombiano no sólo ha favore-cido su alianza con Estados Unidos en elcontexto de su estrategia de internacio-

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nalización, sino que, además, ha buscadoreintensificar y brindar nuevos visos aesta ‘asociación.’ Se trata de una compa-tibilidad en materia de cómo ambos paí-ses conciben y entienden las amenazas alas que se enfrentan. La aproximaciónconstructivista nos sugeriría, entonces,que si bien ello no necesariamenteexplica en su totalidad la alianza entreColombia y la potencia del Norte, sí seconstituye en una condición de posibili-dad o en un punto de empatía clave paraque ésta tenga lugar.

El primer factor, la vinculaciónde los grupos guerrilleros con el tráficode narcóticos, ha sido objeto de largosdebates en Colombia6. El nivel de laparticipación de los grupos insurgentesen el negocio de las drogas ilícitas no hasido claramente determinado. Sinembargo, muchos de los cultivos decoca se encuentran localizados en laparte sur del país, una de las zonas en lasque la autoridad de la guerrilla es másvisible. Consecuentemente,“la guerrillay los grupos paramilitares sustituyen alestado e imponen un régimen autorita-rio, definiendo y aplicando fuertes leyesy regulaciones, proveyendo educación,seguridad y policía y justicia civil pararesolver conflictos entre la población.Acambio, estos grupos cobran impuestospor producción y exportación de coca”(Thoumi 2002: 106). Como lo sugiereThoumi, “el colapso de la cortina dehierro debilitó a la guerrilla de lasFARC, que a su vez buscó una formaalternativa de financiación en la indus-tria ilegal” (Thoumi 2002: 106). Laexistencia de este vínculo ha facilitadola emergencia del argumento guberna-

6 Para una descripción extensa y exhaustiva de este debate en Colombia y en Estados Unidos, ver Tickner,AB (2003). "Colom-bia and the United States: From Counternarcotics to Counterterrorism", Current History 102.

mental (en tiempos de confrontaciónmilitar abierta), de acuerdo con el cualestos grupos se han convertido enmeras organizaciones criminales sola-mente interesadas en los beneficios eco-nómicos que resultan del comercioilegal de drogas. Su objetivo ya no esrevolucionario ni tampoco abogan porla inclusión política y económica desectores marginales colombianos. Encambio, procede el mismo argumento,su propósito es construir y fortaleceruna industrial ilegal pujante y acumularel capital que resulta del tráfico de nar-cóticos. Los guerrilleros son, en síntesis,definidos como ‘narcobandidos’ y, paraellos, las ganancias mal habidas se hantornado en un fin en sí mismo. Esteargumento es altamente compatiblecon otro componente de la retóricagubernamental en tiempos de guerra,de acuerdo con el cual estos grupos sonredes transnacionales criminales, terro-ristas que intentan destruir el estadocolombiano legítimamente constituidoy constantemente amenazan el ordendemocrático-institucional.

La asociación entre las guerrillas yel tráfico ilegal de drogas tiene unaimplicación adicional. El gobierno esta-dounidense ha evitado participar direc-tamente en el conflicto colombiano ypor eso ha insistido constantemente enque su ayuda a Colombia debe estardirigida a eliminar el tráfico de drogas yno debe ser usada por el gobierno en suguerra contra las FARC o cualquier otrogrupo insurgente. Entre otros muchosfactores, esta restricción auto-impuestade los Estados Unidos a su interferenciaen los asuntos domésticos colombianosfue el resultado de la necesidad de limi-tar los recursos burocráticos en Washing-ton: los funcionarios que trabajan enLatinoamérica terminaron dedicados a

Centroamérica durante una buena partede la Guerra Fría y no había gran dispo-nibilidad de recursos o personal paraotras áreas. El tamaño de Colombia y sugrado de independencia frente a otrospaíses, así como su tradición civil, fuerontodos factores que también disuadieron aEstados Unidos de participar más direc-tamente en la dinámica del conflictocolombiano (Guáqueta 2005: 34). Perouna vez las guerrillas empezaron a parti-cipar de forma activa en la producciónilegal de narcóticos, la condiciónimpuesta por Washington se hizo muydifícil de implementar. Adicionalmente,la participación de Estados Unidos en lareforma del sector judicial en Colombia,la ampliación y mejoramiento de lasmedidas de interdicción y la adopción decampañas de erradicación sistemática“proveyeron a Estados Unidos de puntosde entrada a la política doméstica colom-biana, cruciales y de largo plazo, y lainterdicción y la erradicación abrieron lapuerta para una mayor participaciónmilitar estadounidense en la guerra con-tra las drogas” (Guáqueta 2005: 37).

Ya desde la administración delpresidente Samper (1994-1998), elgobierno colombiano inicio esfuerzospara intentar flexibilizar estas restric-ciones. Pero antes del final de la déca-da de los noventa, “a pesar delrelajamiento gradual de las normasque regían el papel de los militaresestadounidenses en Colombia, ambosbandos todavía se mostraban reticen-tes y ni Colombia ni Estados Unidostenían una política explícita paraenfrentar las narco-guerrillas o losnarco-paramilitares como tales” (Guá-queta 2005: 41). Sin embargo, elgobierno colombiano de Andres Pas-trana estructuró un discurso interna-cional que claramente vinculaba la

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guerra contra las drogas y la insurgen-cia armada. De hecho, la bien conoci-da Diplomacia para la Paz quepromovió dicha administración asig-nó un papel fundamental a la comu-nidad internacional “en la solucióndel conflicto interno y ya que el nar-cotráfico implica corresponsabilidad,Colombia acude a la solidaridadinternacional para fortalecer la paz, almismo tiempo que asume sus propiasresponsabilidades” (Fernandez deSoto 2001, p. 57). La estrategia inter-nacional del gobierno colombianobuscaba, entonces, involucrar a lacomunidad internacional en su bús-queda por una resolución negociada ala guerra, a través de la vigilancia a laaplicación del Derecho InternacionalHumanitario, del asesoramiento yacompañamiento en el proceso denegociación y del aporte de dinero.

Bajo dicha política, en diciem-bre de 1998, ambos gobiernos “esta-blecieron el terreno para la expansiónde la cooperación militar entre Esta-dos Unidos y Colombia. (…) Lanueva ayuda propuesta intensificaríatodos los esfuerzos anti-narcóticos,con un grupo más amplio de iniciati-vas—un ‘empujón’ hacia las áreassureñas colombianas con sembradíosde coca—diseñadas para preparar a losbatallones creados por Estados Unidosque operarían ahora en un terrenocontrolado por la guerrilla” (Isacson2000: 1). Para marzo de 1999, elgobierno estadounidense emitió nue-vas instrucciones que, de acuerdo conIsacson, permitirían compartir inteli-gencia sobre las actividades de la gue-rrilla en la zona sur de Colombia, unaregión productora de drogas ilegales,aun en caso de que dicha informaciónno tuviera una directa vinculación

con algún tipo de operación antinar-cóticos. El nuevo marco de coopera-ción, elaborado principalmente por elgobierno colombiano pero con ayudade funcionarios estadounidenses, sedenominó Plan Colombia y consoli-dó una tendencia ya existente a adi-cionar objetivos contrainsurgentes a laya tradicional guerra contra las drogasilegales.

El área de intersección entre laayuda estadounidense para los esfuer-zos antinarcóticos y los esfuerzos con-trainsurgentes creció dramáticamente.En primer lugar, la ubicación de losnuevos batallones contrainsurgentesparcialmente financiados por EstadosUnidos, coincidió con los territorioscontrolados por la guerrilla. De hecho,como observa Isacson, “la primerabase del batallón anti-narcóticos enTres Esquinas se encuentra dentro deun radio de 100 millas del sitio dondetuvo lugar una de las más resonadasderrotas del ejército colombiano enmanos de las FARC. Esta ubicación,altamente estratégica, hace del desem-peño de la unidad—y la contribuciónde Washington—una parte central delesfuerzo militar colombiano en suguerra contra la insurgencia” (Isacson2000: 13). En segundo lugar, el entre-namiento militar que el gobiernoestadounidense prestó podía ser fácil-mente aplicado a las operaciones decontra-guerrilla debido a que “tantolos traficantes de droga como las gue-rrillas, son enemigos bien armados alos que se enfrentó usando técnicas decombate irregular en un terreno difí-cil” (Isacson 2000). Y finalmente, porprimera vez en 1998, Estados Unidosdecidió financiar proyectos de desa-rrollo alternativos y asignó $500.000al Programa PLANTE. Esto constitu-

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yó el reconocimiento abierto porparte de Washington de la existenciade “un número importante de (…)comunidades rurales y las conectó conel florecimiento de grupos armadosilegales. Entonces, basado en un razo-namiento tradicional en términos deseguridad, algunos funcionarios esta-dounidenses vieron la necesidad detrabajar en el campo del desarrolloalternativo con el objetivo de debilitarla narco-guerrilla y los narco-parami-litares” (Guáqueta 2005: 48).

Pero la institucionalización oformalización completa y explícita dela participación estadounidense en laguerra colombiana se logró más tarde.Los diálogos de paz finalizaron sinningún avance en febrero del 2002,marcando así el comienzo de un perí-odo en el cual predominó la propues-ta de brindar una solución puramentemilitar al conflicto armado. En Esta-dos Unidos los ataques del 11 de Sep-tiembre marcaron la emergencia denuevos parámetros en el diseño y eje-cución de la política exterior de esepaís, que, casi coincidencialmente, soncompatibles con la nueva aproxima-ción militarista del gobierno colom-biano a su guerra interna. Comoprimer paso, en octubre del 2001, lasFARC, el ELN y los paramilitaresfueron incluidos a la lista de terroris-tas internacionales que construye elDepartamento de Estado estadouni-dense. Subsecuentemente, en mayodel 2002, el Embajador de Colombiaen Washington, Luis Alberto Moreno,formuló la conexión en una formaclara y elocuente:

Mientras la atención de EstadosUnidos esta centrada en combatir elterrorismo en Afganistán, el MedioOriente y Asia, una amenaza grave se

perfila en las Américas. Colombia es elteatro líder de operaciones terroristasen el hemisferio occidental. Bajo lapretensión de encontrarse en una gue-rra civil, los grupos guerrilleros colom-bianos han devastado la nación conviolencia financiada por los consumi-dores de cocaína en Estados Unidos. Laadministración Bush, apropiadamente,está presionando al Congreso paraaprobar la expansión de la ayuda anti-narcóticos con el objetivo de fortalecerla habilidad de Colombia para derrotara los terroristas (Moreno 2002).

Y para reforzar la construcciónde la ya reconocida asociación entreinsurgencia y drogas ilegales, Morenoescribió:

Las drogas son la raíz de casi todala violencia en Colombia. Es simple: entodos los sitios donde hay amapola ococa en Colombia, hay guerrilla y hayparamilitares. La administración Pastra-na ha actuado agresivamente para aca-bar con los lazos existentes entre lasfuerzas armadas y el grupo paramilitardenominado Autodefensas Unidas deColombia, el cuál también se ha vistoinvolucrado en el comercio de drogas;en el 2001 las fuerzas gubernamentales,incluyendo la policía, capturaron 992paramilitares y mataron 116.

Donde hay guerrilla y paramili-tares, hay terror y violencia en contra dela población civil. Aunque se escondentras una ideología Marxista, las guerri-llas izquierdistas de Colombia han deja-do de ser una insurgencia política. Laguerrilla ha intercambiado sus idealespor las ganancias provenientes del tráfi-co de drogas (Moreno 2002).

Para algunos el vínculo entrelos líderes guerrilleros en las monta-ñas de Colombia y Osama Bin Ladeny sus seguidores es muy poco claro

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(Sossai 2005: 206). Sin embargo, y nocoincidencialmente dada la atmósferade miedo que resulto de la reciénnacida guerra contra el terrorismointernacional, el gobierno colombia-no fue exitoso en su intento porincluir a Colombia como un frenteadicional de la guerra en contra delterrorismo internacional. Como resul-

tado, el país hoy en día es el tercer reci-piendario de ayuda estadounidense. ElCuadro 1.1. muestra la evolución his-tórica de la ayuda estadounidense aColombia. El 2001 es claramente unaño en el que es posible identificar uncambio drástico y visible en el patrónde asistencia estadounidense haciaColombia.

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La solicitud de la administraciónBush para el 2006 consistió en un paque-te de ayuda a Colombia de $331.850.000para las fuerzas militares y la policíacolombiana a través de la Iniciativa Andi-na Anti-Narcóticos (ACI-Andean Coun-terdrug Initiative). Washington proveyó

$324.6 millones de dicha ayuda a travésde esta cuenta en el 2004.Sin embargo, el30 de junio del 2005,el Comité de Apro-piaciones del Senado estadounidense sereunió para definir la versión del Senadodel Proyecto de ley de ayuda externa parael 2006. Este Proyecto de ley financia en

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Figura 1.1 U.S. Aid to Colombia Since 1997

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2007,

request

Year

Subtotal military and policeassistance programs

Subtotal economic andsocial assistance programs

Grand total

Fuente: U.S. Aid to Colombia Since 1997. Summary Tables: The Center for International Policy's ColombiaProgram (2006).

su totalidad la Iniciativa Andina Anti-Nar-cóticos de $734.5 millones en ayuda mili-tar y económica para Colombia y seis desus vecinos. De acuerdo con el ProgramaColombia del Center for InternationalPolicy, el lenguaje del Proyecto de leybuscó un balance más adecuado entre laayuda militar y la ayuda económica paraColombia. El Proyecto establece un lími-te en la cantidad de ayuda del ACI quepuede destinarse a las fuerzas militarescolombianas: “no se deberá disponer demás de $278.450.000 para la asistencia alas Fuerzas Armadas Colombianas y laPolicía Nacional”. Si este proyecto de leypasa, la ayuda militar y policial a Colom-bia para el 2006 a través de la cuenta ACIpodría ser de un total de $53,4 millonesde dólares menos de lo que la administra-ción Bush había solicitado (http://cipon-l ine.o rg/co lombia/a id06 .h tm) .Consecuentemente, la tendencia enmateria de la naturaleza y el volumen dela ayuda estadounidense destinada aColombia puede experimentar cambiosimportantes durante este año. La eventualtransformación de las relaciones entre elCongreso estadounidense y el Ejecutivode ese país también puede ser un factorcrucial que afectaría el apoyo de EstadosUnidos a Colombia.

A pesar de los ires y venires delproceso político interno estadounidense,es claro que al vincular distintos temas—drogas/insurgencia, terrorismo/insur-gencia— el gobierno colombianotransformó un conflicto, que en circuns-tancias distintas no hubiera significadomucho para Estados Unidos, en unasituación de gran prioridad para estepaís, especialmente en materia de ayudamilitar. La persistencia de un grupoarmado marxista en un país del TercerMundo después de la Guerra Fría pudohaber sido interpretada por Washington

como un asunto puramente local conpocas y no muy importantes consecuen-cias a nivel regional o internacional. Sinembargo, gracias al intento activo y pre-meditado del gobierno colombiano deincluir el conflicto primero en la agendade la guerra contra las drogas, y luego enla agenda de la guerra internacional encontra del terrorismo, la interpretaciónde la guerra como un evento esencial-mente interno no tuvo lugar.

En el 2002, después del intentofallido del presidente Pastrana de lograruna solución pacífica y negociada alconflicto, el actual presidente AlvaroUribe fue elegido con una mayoríaabsoluta de votos en un sistema electoralde dos rondas, y llegó al poder gracias asu promesa de adoptar una posición demano dura frente a la insurgencia. Losresultados de dichas elecciones demos-traron que “una mayoría de colombianosprovenientes de todos los sectores socia-les, deseaban ensayar la mano dura quesolo Uribe, entre todos los candidatos ala presidencia, ofrecía” (Dugas 2003:1134). Uribe ha sido, hasta ahora, el másfuerte defensor de la forma de interna-cionalización que he descrito en esteartículo. El nuevo ‘orden’ mundial le hapermitido a su administración definir elconflicto colombiano en los mismos tér-minos y bajo los mismos parámetros dela guerra en contra del terrorismo inter-nacional. Pero más importante aún, le hapermitido, en primer lugar, solicitar másfinanciación y tratamiento privilegiadode los Estados Unidos; hoy, ambosgobiernos están firmemente convenci-dos que están enfrentados a ‘narcoterro-ristas’; en segundo lugar, hizo que fuesemás fácil relajar, al menos temporalmen-te, los estándares en materia de derechoshumanos para así combatir efectivamen-te la amenaza terrorista; y finalmente,

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aún de una manera un tanto atípica, lepermitió al presidente ‘invitar’una mayorintervención de Estados Unidos en elconflicto colombiano. De esta forma, elconflicto es enmarcado como una ame-naza no solo al estado colombiano sinotambién a los intereses nacionales esta-dounidenses (Gutiérrez 2003: 148).

La guerra contra el terrorismointernacional ha aterrizado, finalmente,en territorio colombiano. El anteriorSecretario de Defensa, Donald Rums-feld, hizo el respectivo pronunciamientooficial en Estados Unidos:“Lo que esta-mos haciendo—como un socio, y ansio-sos de ser tan cooperativos como seaposible—es trabajar, una fuerza militar allado de la otra, para ver cuales son lostipos de cosas que podemos hacer mien-tras la guerra colombiana en contra delterror migra hacia una suerte de nuevaetapa, como esta sucediendo en estemomento” (Defense 2003).

ConclusionesEn este artículo he intentado

demostrar que el escenario de la impo-sición estadounidense de los paráme-tros de la guerra contra el terrorismosobre un gobierno colombiano débil yreticente, es un escenario que pertene-ce más a la ficción que a la realidad. Lainternacionalización del conflictocolombiano es vista, frecuentemente,como el resultado de la inevitablehegemonía estadounidense o como unproceso incontrolable y casi natural dedispersión o difusión del conflicto en símismo. Sin embargo, es necesario pres-tar más atención a la dimensión calcu-lada y voluntaria del proceso deinternacionalización; la parte de lainternacionalización que resulta dedecisiones explícitas tomadas por fun-cionarios gubernamentales. Esa es la

dimensión de la internacionalizaciónque he intentado explorar y analizar eneste artículo.

La disciplina de las relacionesinternacionales cuenta con herramientaspara explicar este tipo de fenómeno:numerosos académicos se han dedicadoal estudio de la formación de alianzas yhan sugerido, desde hace ya bastantetiempo, que factores tanto internaciona-les como domésticos son cruciales paraentender cuándo los estados decidenaliarse con otros estados y qué tipo de‘socios’ prefieren al momento de armarestas alianzas. Barnett y Levy, por ejem-plo, sugieren que las amenazas internas alos gobiernos—como en el caso colom-biano—producen incentivos para queéstos últimos busquen construir alianzascon actores externos. En tal sentido,“estos recursos externos pueden almismo tiempo beneficiar la economíacomo un todo, o a ciertos partidarios delrégimen, y pueden ser utilizados parapropósitos relacionados con el manteni-miento de la seguridad, ya sean internoso externos. Si un régimen se alía con unestado militarmente fuerte o ideológica-mente respetado, los beneficios tambiénpueden incluir el prestigio” (Barnett &Levy 1991: 374).

Consecuentemente y, por supues-to, de gran relevancia para el estudio delcaso colombiano, estas alianzas son aúnmás fuertes y frecuentes en los países delTercer Mundo debido a que la sensaciónde amenaza e inseguridad de que sufrenestos estados emana en un grado sustan-cial de lo que ocurre dentro de sus pro-pios límites, más que de lo que ocurrefuera de ellos (Ayoob 1991, p. 263:1991). De manera adicional, justamenteestos estados cuentan con muy pocashabilidades para extraer recursos de suspropias sociedades, y estas restricciones

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políticas y económicas son un incentivopoderoso para hacer concesiones a otrosaliados, a cambio de apoyo militar.Dichoapoyo contribuye a que estos estadosdébiles puedan manejar las amenazas a suseguridad y también puedan obtenerapoyo económico para controlar lasamenazas a su economía política domés-tica. En suma, los líderes de los países delTercer Mundo pueden preferir alianzasen vez de extracción de recursos inter-nos, porque están constantemente tenta-dos a tratar de asegurar los recursosmateriales necesarios para enfrentar lasamenazas internas aplacando los grupossociales insatisfechos o usando otrosmedios, y prefieren hacerlo a través de laformación de alianzas externas y no através de la extracción interna de susociedad, sociedad que ya está presiona-da económicamente y políticamentealienada. Esto quiere decir que los esta-dos del Tercer Mundo frecuentementeforman alianzas externas como unmedio para enfrentar sus amenazas inter-nas (Barnett & Levy 1991: 378).

Las aproximaciones racionalistasnos han aclarado parcialmente qué facto-res explican si los estados, como elcolombiano, están o no interesados eninternacionalizar sus conflictos internosy qué tipo de apoyo internacional favo-recerían. Pero es necesario incorporar laaproximación constructivista para enten-der qué tipo de actores son invitados aparticipar y por qué razones en ocasionesse privilegia un tipo de actores sobreotro u otros. Los estados tratan de buscarayuda no sólo de los actores internacio-nales que puedan brindarla, sino tambiénde los actores internacionales con loscuales ‘simpatizan’, y consecuentemente,no impondrían costos adicionales al esta-do que requiere asistencia. Ésta es larazón por la cual, el alto nivel de compa-

tibilidad entre la aproximación militaris-ta del presidente Uribe en contra de lasguerrillas y la guerra contra el terrorismointernacional del presidente Bush es tanimportante para entender la incorpora-ción de la guerra colombiana en la gue-rra contra el terrorismo.

Pero aún en este casi perfectoescenario, un estado puede perder elcontrol sobre los efectos de su propiadecisión de internacionalizar y, frecuen-temente, cae en su propia trampa.El casocolombiano es claro y elocuente en estesentido. Recientes administraciones pre-sidenciales en Colombia han insistido eninvitar a Estados Unidos a participar enel conflicto a través de la solicitud deayuda militar, pero las condiciones pues-tas por este país para otorgar esta asisten-cia podrían debilitar —como estaocurriendo actualmente con la adminis-tración Uribe—la posición del estado enuna eventual transición hacia la resolu-ción política o negociada del conflicto oinclusive en un contexto de guerraabierta como el actual. Éste fue tambiénel caso que tuvo lugar durante las nego-ciaciones con los grupos paramilitaresque inició el actual Presidente: el Depar-tamento de Estado estadounidenseincluyó a las Autodefensas Unidas deColombia (AUC) en su lista de organi-zaciones terroristas internaciones y elloconstituyó un obstáculo en las negocia-ciones en la medida en que Estados Uni-dos aún requiere en extradición a varioslideres paramilitares (debido principal-mente a su participación en la produc-ción y tráfico de drogas ilícitas). Laposición del Congreso estadounidenseen materia de derechos humanos y elduro tratamiento del que ha sido objetoel presidente Uribe recientemente porcuenta del vínculo entre miembros de labancada gubernamental en el Congreso

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La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre • Sandra Borda Guzmán

y los grupos paramilitares, muestran queel proceso de internacionalización puedeproducir consecuencias inesperadas yque el gobierno, en su calidad de estrate-ga,no siempre puede predecir estos efec-tos apropiadamente.

En este artículo he tratado dedemostrar cómo el concepto de inter-nacionalización que desarrollé en la pri-mera parte funciona para analizar elcaso del conflicto armado colombiano.Pero, ¿por qué es tan importante usar elconcepto de internacionalización de laforma particular que he sugerido yrecomendado aquí? Como lo señalé alinicio de este artículo, aproximacionesanteriores al estudio de las relacionesentre Estados Unidos y Colombia hanenfatizado con tanta fuerza el poder ylas implicaciones de la hegemonía esta-dounidense y la casi patológica debili-dad del estado colombiano, queprácticamente no han dejado espaciopara el estudio de la muy significativaautonomía colombiana y el espacio dedeliberación y decisión con que cuentael país. Consecuentemente, al ignorar lacapacidad de Colombia de definir yplanear la estrategia para lograr sus inte-reses nacionales, dichos análisis han tor-nado al gobierno, a las elites políticascolombianas y a los tomadores de deci-siones inmunes frente a cualquierintento de crítica política o académica.El gobierno colombiano aparece pele-ando una guerra contra las drogas, yahora una guerra contra las drogas mez-clada con guerra contrainsurgente, ennombre y bajo los deseos de un estado-patrón—Estados Unidos—, que no ledeja más alternativa. En estos términos,Colombia es vista simplemente comoun estado cliente, un peón de la guerracontra las drogas y la guerra contra elterrorismo internacional. Este tipo de

análisis previene cualquier clase de diá-logo crítico con los círculos de poderen Colombia, situación que, sobradecirlo, es peligrosamente convenientepara los funcionarios públicos y lostomadores de decisiones en el país. Lacreación de un espacio para la discusiónpública y abierta no puede ser posterga-da por más tiempo bajo la excusa deque la imposición estadounidense tornadicho debate en un ejercicio académicosin ninguna utilidad práctica. Existenespacios para tomar decisiones y esnecesario hacer una evaluación sistemá-tica y detallada de la forma en quedichos espacios están siendo utilizados osubutilizados. Más concretamente, laestrategia de internacionalizar el con-flicto colombiano está siendo diseñadae implementada por el gobiernocolombiano en una forma, activa, explí-cita, calculada y premeditada. En otraspalabras, la internacionalización delconflicto armado colombiano es ahorauna política pública más que debe sersometida al mismo análisis y evaluaciónde cualquier otra política pública decarácter doméstico.

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recibido 15/04/07, aprobado 20/05/07

Arlene B. Tickner*

INTERVENCIÓN POR INVITACIÓNClaves de la política exterior colombianay de sus debilidades principales

INTERVENTION BY INVITATIONKeys to Colombian Foreign Policy

and its Main Shortcomings

Introducción

E ntre las tendencias históri-cas de la política exteriorcolombiana, la cercanía a

los Estados Unidos es, sin duda, una delas más sobresalientes. Desde la perdidade Panamá, Colombia ha buscado satis-facer sus objetivos diplomáticos princi-palmente por medio de la asociacióncon el país del norte. La conviccióngeneralizada de las elites políticas yeconómicas de que la proximidad era

deseable como estrategia para defenderlos intereses nacionales dio lugar a ladoctrina del respice polum (Drekonja1983; Pardo y Tokatlian 1989). A pesarde la existencia de otro directriz enpolítica exterior – denominado respicesimilia por su énfasis en el fortalecimien-to de las relaciones latinoamericanascomo mecanismo de autonomización –este nunca alteró sino parcial y esporádi-camente la alineación colombiana conEstados Unidos. Así, además de ser un

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Intervención por invitación. Claves de la política exterior colombiana • Arlene B. Tickner

ResumenEste artículo desarrolla la tesis de que la internacionalización del conflicto internode Colombia se ha realizado a través de un esquema denominado “intervenciónpor invitación”, por medio del cual los gobiernos de Andrés Pastrana y ÁlvaroUribe han intensificado la asociación colombiana con Estados Unidos y hansolicitado la injerencia de ese país en asuntos domésticos relacionados con la luchaantidrogas y contrainsurgente. Para ello la autora discute una serie de marcosconceptuales que permiten situar esta estrategia y examina la evolución de lapolítica exterior de Colombia durante los dos períodos señalados.

Palabras clave: Política exterior colombiana, Estados Unidos, intervención porinvitación, internacionalización del conflicto armado.

AbstractThis article develops the thesis that the internationalization of the Colombianarmed conflict has been carried out using a strategy denominated “intervention byinvitation”, by which the governments of Andrés Pastrana and Álvaro Uribeintensified Colombia’s association with the United States and requested greaterinvolvement by that country in domestic affairs related to counternarcotics andcounterinsurgency. The author discusses a series of conceptual frameworks thatallow her to situate this strategy, following which she examines the evolution ofColombian foreign policy during the two periods identified.

Key words: Colombian foreign policy, United States, intervention by invitation,internationalization of the armed conflict.

* Pregrado en Artes Liberales, Middlebury College, Estados Unidos; Maestría en Estudios Latinoamericanos, Universidad deGeorgetown , Estados Unidos. Ph.D. en Relaciones Internacionales, Universidad de Miami, U.M.S., Estados Unidos. Profeso-ra Titular del Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes; y Profesora Asociada, Departamento de CienciaPolítica, Universidad Nacional de Colombia. Correo Electrónico atickner@uniandes.edu.co

receptor entusiasta de las decisionespolíticas estadounidenses, las interac-ciones de Colombia con el resto delmundo han estado fuertemente media-das por sus vínculos con Washington.

La estrategia de asociación queha caracterizado la diplomacia colom-biana constituye una política de estadoque no ha sufrido sino leves modifica-ciones durante más de un siglo1. Sinembargo, ésta experimentó un cambiocualitativo importante durante elgobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) como resultado de la “diploma-cia por la paz” y más aún, el PlanColombia, los cuales constituyeronesfuerzos por internacionalizar el con-flicto interno. Para ello, el presidentePastrana difundió ante el mundo unaimagen de Colombia como país “pro-blema” cuyo estado era incapaz deafrontar por sí solo los estragos genera-dos por el narcotráfico y por la inten-sificación del conflicto armado. Dadoque Estados Unidos se consideraba unafuente indispensable de ayuda econó-mica y militar, el gobierno colombia-no no solo admitió un nivelconsiderable de injerencia estadouni-dense en la planeación y ejecución delPlan Colombia sino que estimuló a esepaís a involucrarse más de fondo en lasituación interna.

La ruptura del proceso de paz conlas FARC en febrero 2002 suscitó la arti-culación de un nuevo discurso colom-biano,de carácter antiterrorista, a la luchaglobal de Estados Unidos contra estefenómeno. El presidente Álvaro Uribemodificó el uso tradicional del respicepolum al intensificar la “guerra contra las

drogas” made in USA, al ampliar la invi-tación a Washington para que participaratambién en el Plan Patriota, y al repre-sentar a Colombia como una amenazapara la seguridad regional.

El caso de la política exterior deColombia sugiere que es importanteexaminar la forma en que los paísesdébiles pueden promover y perpetuarrelaciones de asociación y subordina-ción en sus relaciones con contrapartesmás fuertes. No se puede desconocer lainfluencia que tiene Estados Unidos encontextos como el colombiano ni susactitudes imperiales alrededor delmundo. Sin embargo, resaltar exclusiva-mente las asimetrías de poder que exis-ten entre los dos es desconocer lasformas en que los gobiernos de Pastra-na y Uribe han propiciado un mayorinvolucramiento estadounidense en losasuntos internos del país.

La tesis central que desarrollo eneste artículo es que Colombia constitu-ye un ejemplo singular de “interven-ción por invitación” en América Latinaen donde el mismo gobierno ha lidera-do una estrategia de intensa asociacióncon la potencia que ha tenido comoobjetivo principal la injerencia de Esta-dos Unidos en la crisis interna del paísen lo relacionado a la guerra contra lasdrogas y la insurgencia. Aunque la evi-dencia empírica que existe sobre estecaso es relativamente pobre, dada laescasez de investigaciones académicassobre la política exterior colombiana,hay amplios indicios que permitenesbozar un argumento preliminar alrespecto. En esa dirección, luego dediscutir una serie de aproximaciones

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1 Aunque la gran mayoría de los análisis del caso colombiano coinciden en afirmar que en política internacional no existen polí-ticas de estado sino solamente de gobierno, la aplicación reiterada de este principio en las relaciones de Colombia con los Esta-dos Unidos sugieren todo lo contrario.

analíticas a la política exterior que ayu-dan a ubicar la estrategia señalada entérminos conceptuales, examino algu-nas claves de la diplomacia colombianaque explican el nacimiento y ejecuciónde ésta. Finalmente, señalo los proble-mas y riesgos principales que reviste la“intervención por invitación” en tér-minos de la perdida de autonomíanacional, el deterioro de las relacionesde Colombia con otras contrapartes, enparticular en la vecindad, y la disminu-ción del interés estadounidense enintervenir.

1. La política exterior en relacionesasimétricas: explicaciones analíticas

A partir de máximas como “losfuertes hacen lo que quieren mientrasque los débiles hacen lo que tienen quehacer”, pronunciado por Tucídides hacemás de 2,000 años, se ha generalizado laidea de que en política exterior los paí-ses débiles deben acomodar sus intere-ses a las realidades de poder que existendentro del contexto internacional. Esta“verdad milenaria” ha sido recreada ylegitimada por el pensamiento realistaen relaciones internacionales, el cualenfatiza la centralidad del poder para ladefensa de los intereses nacionales y elejercicio de diversos tipos de influenciasobre otros estados en función de ellos(Morgenthau 1990;Waltz 1988).Aunque el retrato que brinda la ante-rior visión sobre las interacciones esta-tales en el escenario internacional no esdel todo erróneo, refuerza la idea deque los estados que no tienen poder sonsimples objetos, sin capacidad de deci-sión ni ejecución, sobre los cuales actú-an los más fuertes. Dado que la relaciónasimétrica de poder vis-à-vis EstadosUnidos ha constituido uno de los ejesprincipales de las reflexiones sobre la

interacción externa de América Latinay específicamente, Colombia, muchosde los análisis se han concentrado en ladominación estadounidense sobre lospaíses de la región o las formas en queéstos han resistido sus imposiciones. Enambos casos los países latinoamericanosfiguran como “víctimas” cuyo referenteprincipal en el entorno global es lapotencia.

Entre los años sesenta y setenta,la dependencia era el principal lenteconceptual a través del cual las relacio-nes internacionales latinoamericanas seexaminaban. Los análisis de los autoresdependendistas sobre el papel del capi-talismo global y el imperialismo en lacreación de las reglas de juego econó-micas, políticas y sociales a nivel inter-nacional y dentro de los paísesperiféricos permitían mostrar que unolos rasgos determinantes de los estadosdependientes era su ausencia de sobera-nía (Cardoso y Faletto 1969; Cardoso1972; Santos 1969). En consecuencia, lapolítica exterior de los países de la peri-feria se reducía a dos opciones: la rup-tura de las relaciones centro-periferia através de procesos revolucionarios o laadopción de esquemas de asociacióndependiente. En el segundo caso, variosautores argumentaron que si bien eldesarrollo dependiente y asociado cons-tituía un motor del crecimiento econó-mico, la industrialización y lamodernización, no permitía corregir lasdistorsiones económicas, políticas ysociales de los países periféricos sinoque las profundizaba aún más (Cardoso1972; 1974; Santos 1973).

El fuerte determinismo de ladependencia como marco analítico yguía de la política exterior conllevó adistintos esfuerzos por pensar otros cur-sos de acción que podrían desarrollar los

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países latinoamericanos en sus relacionescon el mundo.A partir de finales de losaños setenta una de las formulacionesque mayor fuerza cobró en la regióngiró en torno al problema de la autono-mía como sine qua non de los interesesde las naciones periféricas (Tokatlian1996; Tickner 2002: 52-58). SegúnHelio Jaguaribe (1979), uno de los auto-res más representativos de esta corriente,la ausencia de niveles suficientes deautonomía impedía que los estados lati-noamericanos asumieran sus funcionessociales, culturales, económicas, políticasy militares. Por ello, los costos de ladependencia se manifestaban ante todoen la “viabilidad nacional” (Jaguaribe1979: 96-97), ya que en situaciones dedependencia actores externos como lasempresas transnacionales y los gobiernosforáneos tenían el monopolio de losámbitos señalados, los cuales debían serpropios de la actividad estatal.

Tanto para Jaguaribe como paraJuan Carlos Puig (1980) la transiciónhacia mayores estadios de autonomíaen América Latina exigía no solo elcompromiso de las elites locales coneste proyecto sino el mantenimiento derelaciones “favorables” o “respetuosas”con el hegemón estadounidense. Paraello, la asociación dependiente, o“dependencia nacional” en los térmi-nos de Puig (1980: 149-155), brindabauna manera de extraer beneficiosmateriales de las situaciones de depen-dencia en función de un proyectonacional incipiente. Por su parte, laautonomía heterodoxa - consistente enla aceptación de las políticas de lapotencia en sus áreas de interés estraté-gico a cambio del ejercicio de la auto-nomía en otros ámbitos de igualimportancia para los países latinoame-ricanos, por ejemplo sus modelos inter-

nos de desarrollo - representaba unaopción aún más atractiva para los paísesde la región. De forma similar, GerhardDrekonja (1993: 16) argumentó que laautonomía periférica relativa, cuyoobjetivo principal era la promoción deldesarrollo nacional, podía lograrse sola-mente a partir del reconocimiento delas reglas implícitas del juego que ope-raban en las relaciones entre AméricaLatina y Estados Unidos.En contraste con todos los autores seña-lados, quienes asumen a priori que laautonomía es un atributo deseable y quela cercanía excesiva con la potencia obs-truye su consolidación, Carlos Escudé(1995) afirma que las ventajas relativas dela autonomía deben ser sopesadas con loscostos potenciales de usufructuarla.Según el proponente del “realismo peri-férico”, el valor de la autonomía comoobjetivo de la política exterior latinoa-mericana es cuestionable,no solo porquedesvía los escasos recursos con los quecuentan estos países de fines más urgen-tes, sino porque su ejercicio tambiénpuede generar confrontaciones innece-sarias con los Estados Unidos.Para Escu-dé (1995: 154-156), los países periféricosdeben orientar sus relaciones externas enfunción del desarrollo económico y elbienestar ciudadano, lo cual suponegeneralmente la adopción de posturasactivas de subordinación o asociaciónfrente al país del norte, así como de coo-peración con sus políticas mundiales.

Lo que sugiere la propuesta deEscudé es que en política exterior todoestado – independientemente del poderdel que dispone – tiene algún margende escogencia a la hora de evaluar cual-quier situación y de actuar, inclusivecuando decide subordinarse ante unactor más fuerte. En este sentido la pre-misa central del autor es que la alinea-

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ción constituye la forma más idónea dedefender los intereses nacionales de laperiferia dado que suele ser correspon-dida por Estados Unidos con beneficiosmateriales. Escudé es enfático en señalarque el desarrollo económico es el únicomedio que permitiría a los países peri-féricos competir en el sistema interna-cional hacia el futuro. Empero, el tipode interacción subordinada que sumodelo sugiere perpetúa y profundizala dependencia de los países de la peri-feria y todas las tergiversaciones inter-nas que ella engendra (Tickner 2002:60).Asimismo, el autor parte de la falsapremisa de que las actitudes sumisasante la potencia garantizan su compro-miso con los países que las desarrollan.Justamente en el caso argentino, para elcual fue desarrollado el realismo perifé-rico, la relación “carnal” que existióentre el gobierno de Carlos Menem yWashington no obstó para que elsegundo recusara a la Argentina cuandosu sistema financiero entró en crisisentre 2000 y 2001. Este y otros ejem-plos de relaciones “especiales” con Esta-dos Unidos – como el de Nicaragualuego de la destitución del gobiernosandinista – sugieren lo efímeras y peli-grosas que son las estrategias de alinea-ción explícita. La lección básica que sededuce es que por lo general tienenmayor peso los objetivos del lado domi-nante, de manera que cuando cambianlos intereses que habían justificado unarelación “especial” con un socio menorésta pierde su carácter extraordinario.

La subordinación o sumisiónintencional y explícita ante las reglas delhegemón constituye un patrón de con-ducta que algunos estados han adopta-do en sus relaciones con actores másfuertes. Sin embargo, en su análisis sobrelas relaciones entre Estados Unidos y

Europa durante los primeros años de lapostguerra, Geir Lundestad (1986) ilus-tra que en situaciones de extrema crisiseconómica y/o inseguridad la asocia-ción dependiente puede ser insuficien-te para satisfacer los interesesdomésticos, dando lugar a una redefini-ción de lo que constituye un grado“aceptable” de involucramiento con lapotencia. En particular, el autor exami-na las formas en las que los países euro-peos ejercieron presión para queEstados Unidos interviniera directa-mente en el continente. Esta estrategia,denominada “imperio por invitación”,consistió en la aceptación de la supre-macía militar, política y económicaestadounidense y la convocatoria a queese país tuviera una fuerte presencia enla zona, a cambio de la preservación dela autonomía europea y la participaciónde sus estados en los procesos de tomade decisiones. Según Lundestad (1986:268), si bien la aceptación del imperiolimitaba temporalmente los márgenesde maniobra de Europa, ya que muchasveces sus acciones requerían del con-sentimiento de Washington, a medianoplazo posibilitó la reconstrucción delcontinente y la reformulación de larelación en términos más equitativos.

Uno de los corolarios mássugestivos del esquema de “imperiopor invitación” es que, aunque las pre-siones ejercidas por países “menores”no pueden obligar a Estados Unidos ahacer algo que no quiere, éstas ayudana moldear el carácter y los términos desu injerencia (Lundestad 1986: 272).En particular, las diferentes formas enque se estimula el interés de la poten-cia en involucrarse más activamente enel mundo son determinantes. Asimis-mo, y en contraste con el patrón deinteracción sugerido por el realismo

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periférico de Escudé, el beneplácitofrente al imperio no necesariamenteequivale al desinterés estatal por laconservación de su autonomía, sinoque en un momento determinado laalineación puede instrumentarse enfunción de su fortalecimiento. El éxitode esta estrategia depende en granmedida del interés relativo que revisteel país o la región a ser intervenidos, yaque entre más sean los objetivos de lapotencia en juego mayor pueden serlos márgenes potenciales de exigenciadel lado más débil.

2. La primacía de la asociación enla política exterior de Colombia

A pesar de que existe un consen-so generalizado en la literatura acadé-mica de que a lo largo de su historiaColombia ha adoptado una posturaintencional y pragmática de subordina-ción o asociación en sus relaciones conlos Estados Unidos, han sido pocos losintentos por precisar los factores queexplican esta estrategia. La narrativadominante sobre la política exterior delpaís señala que, antes de la pérdida dePanamá, Colombia desempeñaba unpapel activo en el ámbito internacionaly se perfilaba como un actor con unpotencial significativo, dado su ubica-ción estratégica y sus vastos recursosnaturales (Randall 1992: 98; Tokatlian2000: 33). Sin embargo, se afirma que el“síndrome” de Panamá produjo unacatarsis nacional que modificó sustan-cialmente la percepción colombiana desu propio papel en el mundo (LópezMichelsen 1989: 157), en el sentido deque el incidente subrayó su impotenciafrente a los Estados Unidos. En conse-cuencia, la política exterior colombianaadquirió un carácter introvertido y debajo perfil.

Por otro lado, Marco Fidel Suá-rez, en su calidad de miembro delCARE, Ministro de Relaciones Exte-riores, y luego, Presidente de la Repú-blica, propició la idea de que lahegemonía estadounidense en el conti-nente era inevitable y que la alineaciónirrestricta de Colombia con el “polonorte” era necesaria para garantizar lasatisfacción de los intereses nacionales, yen particular el desarrollo económicodel país (Drekonja 1983: 70-71). El ini-cio de la guerra fría produjo un consen-so bipartidista en torno a la necesidadde mantener y profundizar la relación“especial” de Colombia con los EstadosUnidos, principalmente por el fuerteanticomunismo que profesaban tantoliberales como conservadores. En con-secuencia, los imperativos económicosque habían subrayado la importancia dela asociación con la potencia durante laprimera mitad del siglo XX fueroncomplementados por objetivos ideoló-gicos y políticos relacionados con laamenaza comunista.

La doctrina del respice polum diolugar a la proyección internacional deColombia como país “subordinado”,“aliado”, “asociado” y “amigo”. Comoseñalan Pardo y Tokatlian (1989: 98),esta estrategia no se puede explicarcomo el producto inevitable y naturalde la asimetría de poder existente entrelos dos países. De hecho, en México lapérdida de más de la mitad del territo-rio nacional con el tratado Guadalupe-Hidalgo (1848) contribuyó a lacreación de un mito fundacional en elcual la existencia de un agresor externoque intervenía en los asuntos internosmexicanos y explotaba a su poblaciónadquirió un papel central. En contraste,en el caso colombiano la cesión forzosade Panamá, lejos de consolidar un

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rechazo colectivo contra la potenciaestadounidense, dio lugar a la búsquedade diálogo y acercamiento con elgobierno del país del norte (Urrego2004: 123).

A partir de la presidencia de Car-los Lleras Restrepo (1966-1970), la lite-ratura sugiere que Colombia comenzóa reorientar su política exterior haciasus vecinos latinoamericanos y otrasregiones del mundo con el fin de diver-sificar sus relaciones internacionales yadquirir un mayor margen de maniobrarespecto de Estados Unidos (Tickner2003: 170-171). Este giro en la orienta-ción externa del país, asociado con ladoctrina del respice similia, ha sido atri-buido a las condiciones permisivas cre-adas por el supuesto declive de lahegemonía estadounidense y la convic-ción personal de algunos miembros dela elite colombiana, entre ellos AlfonsoLópez Michelsen, sobre la necesidad decrear distancias amigables entre las posi-ciones políticas del país y las de Was-hington (Randall 1992: 277; Pardo andTokatlian 1989: 105-106).

En realidad, la estrategia de ladiversificación fue parcial y pasajera;en vez de revertir la relación dedependencia con Estados Unidossimplemente redujo su intensidad.Aunque se afirma que después de laadministración de López Michelsen(1974-78) la política exterior comen-zó a evidenciar un uso combinado,fluctuante y errático de los dos respi-ces, dependiendo de la administración,

tema y momento en cuestión (Toka-tlian 2000: 37; Tickner 2003: 172-174), la centralidad del narcotráficoen las relaciones bilaterales a partir delos años ochenta tendió a reforzar laasociación dependiente del país. Fun-damentalmente, éste se acogió a lasdefiniciones, diagnósticos y reperto-rios de acción estadounidenses frenteal problema, lo cual implicó la identi-ficación del narcotráfico como ame-naza a la seguridad nacional – o susecuritización - y la adopción deestrategias prohibicionistas y represi-vas para combatirlo. En este sentido,vale la pena recordar las estrategias deotros países involucrados en el proble-ma de las drogas ilícitas, como Méxi-co y Bolivia, los cuales han adoptadoposiciones bastante distintas a la deColombia2.

A diferencia de otros países deAmérica Latina, la cercanía política yeconómica de Bogotá con Washingtonno ha suscitado grandes debates nicontroversias dentro del país. El hechode que históricamente amplios secto-res de la elite nacional han ostentadoactitudes pro-americanas – cuyas fuen-tes deben explorarse mucho más –brinda una explicación parcial3. Sinembargo, algunos aspectos formales dela política exterior, entre ellos su carác-ter presidencialista y personalista, y laescasa participación de la sociedadcolombiana en la discusión de losasuntos internacionales (Drekonja1983; Pardo y Tokatlian 1989; Cepeda

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2 México, por ejemplo, ha sido un crítico acérrimo del proceso de certificación estadounidense y de sus políticas militarizadas,mientras que Bolivia, a pesar de cooperar parcialmente con las estrategias antidrogas de Washington, nunca ha accedido a lafumigación química de los cultivos ilícitos ni a la erradicación total de la hoja de coca, dado su arraigo en la cultura indígena.Inclusive,Afganistán, cuyo gobierno actual es un títere de los Estados Unidos, dio su negativa este año a la petición de Was-hington de fumigar sus cultivos de amapola.

3 En contraste con mi argumento, John Dugas (2005) afirma que el anti-americanismo tiene hondas raíces entre algunos miem-bros de la elite colombiana, en particular la elite intelectual.

y Pardo 1989) refuerzan lo anterior alhacer de ésta un ámbito de la políticapública elitista y cerrado.

Mientras que las decisionesimportantes en materia internacional sehan tomado por lo general entre unared pequeña de individuos relacionadosdirectamente con el Presidente de laRepública – dada la ausencia de divisio-nes claras del poder público y la partici-pación marginal del Congreso de laRepública en la política exterior – ladiplomacia colombiana se considera, engran medida, un asunto de privilegiopolítico y económico. La utilizaciónclientelista del servicio exterior harepercutido en el descuido sistemáticodel Ministerio de Relaciones Exterioresy de su carrera diplomática como ins-tancias institucionales básicas de la polí-tica exterior, así como en la incapacidadde éstas de ejercer una función adecua-da de planeación y coordinación de lasdistintas agencias que participan en lasrelaciones externas de Colombia4.

Aunque diferentes gobiernos enColombia han utilizado el argumentode que la falta de profesionalización delMinisterio de Relaciones Exterioresimposibilita el ejercicio de esas funcio-nes, inclusive aquellos que han intenta-do modernizar el aparato diplomáticohan usufructuado del servicio exteriorpara fines clientelistas. En la actualidad,de todos los cargos que existen en laplanta externa de la Cancillería - apro-ximadamente 724 - un 72% son nom-bramientos políticos5. El caso delservicio exterior colombiano, en dondeser “amigo” del Presidente es el criterio

principal de repartición de puestosdiplomáticos, ofrece un fuerte contrastecon la mayoría de los países del mundo,cuyos únicos nombramientos libres, quesuelen ser pocos, se hacen a nivel deembajador en donde debe existir unamayor discrecionalidad presidencialpara nombrar a algunos individuos cer-canos a los programas de gobierno.La escasa participación de la sociedaden la política exterior constituye unsegundo factor que repercute en sunaturaleza cerrada. Aunque ésta sueleexplicarse en función de la apatía ciu-dadana frente a los temas internaciona-les (Pardo y Tickner 1998: 18-19), elactivismo palpable de organizacionesno gubernamentales, grupos sindicalesy gobiernos locales frente a problemascomo las violaciones a los derechoshumanos, el Plan Colombia y el TLC,entre otros, desmiente esta apreciación.Por el contrario, es evidente que elpeso reducido de las perspectivas críti-cas y alternativas de la sociedad civil enla política colombiana dificulta su inci-dencia en la toma de decisiones. Elhecho de que algunos de estos mismosgrupos sean víctimas de la violencia, yla persecución y estigmatización políti-ca, como es el caso de los grupos sindi-cales y las ONG de derechos humanos,es un obstáculo aún mayor para su par-ticipación real en los debates públicosnacionales.

Así, la política exterior deColombia plantea la aparente paradojade que la alineación con Washington hacontado siempre con un amplio apoyode la mayoría de los actores políticos,

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4 Para un análisis comprehensivo de la carrera diplomática y el servicio exterior de Colombia, ver Tickner, Pardo y Bel-trán (2006).

5 Entrevista personal confidencial con funcionario de la Oficina de Planeación del Ministerio de Relaciones Exterio-res, Bogotá, 10 de junio de 2007.

económicos y sociales del país. No obs-tante, más que un consenso, lo queparece haber existido desde hace más decien años es un pacto entre las elitesnacionales, para quienes la subordina-ción ha reportado ganancias económi-cas y políticas. Dado que la arquitecturainformal y endeble que existe en el paísen materia de política exterior ha sidoun instrumento importante de exclu-sión de otros actores que no necesaria-mente comparten esta estrategia, laselites no han tenido incentivo algunopara efectuar su reforma.

3. Internacionalización del conflicto armado y consolidación de la relación“especial” con Estados Unidos

Como señalé al inicio de esteartículo, la asociación subordinadacomo eje central de la política exteriorcolombiana experimentó un cambiocualitativo fundamental luego de laadministración de Ernesto Samper(1994-1998). Específicamente, el lega-do dejado por este gobierno, tanto enel plano doméstico como el interna-cional, repercutió directamente en laprofundización de la alineación deColombia con los Estados Unidos yposteriormente, en la invitación paraque la potencia interviniera más en losasuntos internos del país. Por un lado, laventaja estratégica adquirida por lasFARC entre 1996 y 1998, la intensifi-cación del conflicto armado, y elaumento de la violencia, ponían enentredicho la capacidad del estadocolombiano de combatir exitosamentea los grupos armados ilegales. Al tiem-po que esta situación generó un recla-

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mo de la población por la paz, recalcóentre las elites nacionales la necesidadapremiante de fortalecer al aparatoestatal, en particular sus elementoscoercitivos. Por otro lado, el deteriorosevero de las relaciones bilaterales conEstados Unidos y la identificación deColombia como estado paria a nivelinternacional generaron enormes cos-tos políticos para el país que la adminis-tración entrante de Andrés Pastrana(1998-2002) se propuso remediar.

Al inicio de su gobierno Pastranaestableció una clara distinción entre losintereses y prioridades colombianos, loscuales giraban en torno a la negocia-ción de la paz con las FARC, y losimperativos estadounidenses en el país,basados esencialmente en el problemade las drogas ilícitas.Así, a mediados de1998 el presidente electo presentó unplan de paz que sostenía que los culti-vos ilícitos - el combustible principaldel conflicto armado para ese entonces-constituían un problema social quedebía corregirse por medio de unaespecie de “Plan Marshall” paraColombia. La alusión al contexto euro-peo de la postguerra no fue gratuita,sino que buscó suscitar un nivel decompromiso y solidaridad similar al quehabía ocurrido en Europa, por mediode la representación de Colombiacomo país destruido por la guerra yfrente al cual la comunidad internacio-nal tenía el deber de actuar. Inclusive, ensus primeros encuentros con el presi-dente estadounidense Bill Clinton, Pas-trana insistió en que la paz y lareconstrucción eran condiciones indis-pensables para la solución definitiva delfenómeno del narcotráfico en el país6.

6 Este argumento se encuentra desarrollado en Tickner (2000).

Con su “diplomacia por la paz”,el presidente colombiano formalizó lainternacionalización del conflictointerno al solicitar la cooperación demúltiples actores externos, entre ellosEstados Unidos, Europa, Japón y algu-nos organismos multilaterales (Pardo2001: 36).A pesar de la audacia de esteproyecto, la falta de concreción en eltipo de participación internacional quese buscaba de cada contraparte, asícomo en los objetivos específicos acumplir con ésta, repercutieron en surelativa inoperancia. Así, “[el] PlanColombia surgió de la necesidad deordenar y poner en blanco y negro lasideas en borrador del Plan Marshall[...]”(Pardo 2001: 37). Sin embargo, envez de apelar a la paz como eje centraldel plan anunciado por Pastrana desdesu campaña, la lectura de la crisiscolombiana ofrecida por el “Plan parala paz, la prosperidad y el fortaleci-miento del estado”, consistía en elargumento de que las drogas ilícitasconstituían una amenaza a la seguridadnacional colombiana, que éstas obrabancomo combustible del conflicto, y queel estado era demasiado débil paraenfrentar por sí solo este flagelo (Presi-dencia de la República 1999: 9). Laprecariedad del estado colombiano seasociaba con su falta de monopoliosobre el territorio nacional y el uso dela fuerza, impidiendo, entre otros, laejecución efectiva de las políticas anti-drogas por la Policía Nacional en aque-llas zonas del sur del país en donde seconcentraban los cultivos de hoja decoca, las cuales eran controladas justa-mente por la guerrilla.

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En consecuencia, en este segun-do momento de internacionalizacióndel conflicto, el presidente colombianodejó de articular la relación con losEstados Unidos al tema de la paz, y enmenor medida al aspecto comercial, ypropugnó por la renarcotización de laagenda bilateral.A diferencia de gobier-nos anteriores quienes habían fomenta-do una imagen de país víctima delnarcotráfico frente al cual existía unacorresponsabilidad de la comunidadinternacional, la administración Pastra-na buscó suscitar el interés estadouni-dense al representar a Colombia comoun país “problema”, desbordado por elconflicto armado. Al desarrollar unaimagen de país en estos términos elgobierno colombiano participó activa-mente en la construcción de su propiainferioridad, lo cual consideraba indis-pensable para asegurar la ayuda de Was-hington7. Esta estrategia contó con unaamplia aceptación dentro de Colombia,probablemente por el hastío de lapoblación con el conflicto armado ypor la incapacidad de sucesivos gobier-nos por ponerle fin (Dugas 2005: 80).Alos ojos del gobierno el hecho de que elCongreso de los Estados Unidos apro-bara un paquete de asistencia por unosUS$1.000 millones (adicionales a los$330 millones ya aprobados) entre 2000y 2001, confirmaba su eficacia.Además,la composición del paquete parecíareflejar la representación colombiana desu problema interno al otorgar un 80%a rubros militares destinados a fortalecerla capacidad operativa de la fuerzapública y solamente un 20% a la asisten-cia económica y social.

7 En este punto es interesante observar que adjetivos similares son utilizados por los gobiernos (y académicos) del norte paracaracterizar a los estados periféricos a partir de sus carencias o incapacidades, lo cual afianza las asimetrías de poder existentesentre ellos.Ver Doty 1996.

La elaboración del Plan Colom-bia en términos de la guerra contra lasdrogas y la debilidad del estado permitiógenerar un mayor interés por la crisiscolombiana en Washington en el año2000 y amplió los niveles de injerenciaestadounidense en la lucha antinarcóti-cos al aumentar los montos de la ayuda,la intensidad de la fumigación aérea delos cultivos ilícitos y los niveles de inte-racción militar entre los dos países. Evi-dentemente, ello no hubiera sido posiblesin que existiera preocupación en Esta-dos Unidos por el crecimiento del pro-blema de las drogas ilícitas en Colombia,su vinculación con los actores armadosy la incapacidad institucional de enfren-tar dichos fenómenos. Por otro lado,existía cierto nivel de mea culpa entrealgunos círculos oficiales en Washingtonpor las presiones sistemáticas ejercidasante el gobierno de Ernesto Samper ysu participación en la creación del esce-nario adverso que el presidente Pastranaenfrentaba (Tickner 2000). Ambos fac-tores parecen haber jugado a favor delgobierno colombiano a la hora de soli-citar la ayuda estadounidense.

Los ataques terroristas del 11 deseptiembre de 2001 y el consecuenteviraje en la política exterior de los Esta-dos Unidos cambiaron nuevamente lostérminos de la interacción bilateral.Además de manifestar su solidaridadincondicional con el país del norte, elgobierno Pastrana intentó crear mayoresniveles de empatía entre los dos al com-parar la frustración y rabia experimenta-das por la población estadounidense conlos sentimientos de los colombianos alvivir en un país en permanente conflic-

to en donde ocurrían onces de septiem-bre a diario.Asimismo, se buscó estable-cer un paralelo entre la guerra que losTalibán habían financiado en Afganistáncon dineros del narcotráfico y las activi-dades de los actores armados en Colom-bia (Dugas 2005: 74).

Ello todavía no significó la iden-tificación de los grupos ilegales comoterroristas de parte del gobiernocolombiano, a pesar de múltiples mani-festaciones de diversos funcionariosestadounidenses que señalaban a lasFARC como una organización terro-rista que amenazaba la estabilidadregional y cuyas tácticas se asemejaban alas de Osama bin Laden. De hecho, esnotable que tan sólo cinco días antes delos ataques a las Torres Gemelas y elPentágono, en su discurso ante la Asam-blea General de las Naciones Unidas, elpresidente Pastrana afirmó que “lasFARC son las únicas que tienen lacapacidad de definir cómo y de quéforma quieren que la comunidad inter-nacional los mire a ellos. Si quieren quelos vean como terroristas, como narco-traficantes o como una organizaciónguerrillera que quiere la solución polí-tica del conflicto armado” (Presidenciade la República 2001: 43). Esta posi-ción,que se fijó en el marco de la publi-cación anual de la ONU sobre losgrupos terroristas internacionales, no semodificó sustancialmente sino hasta el20 de febrero de 2002. Sin embargo, eldía en que Pastrana tomó la decisión definalizar el proceso con las FARC, afir-mó que “...ya nadie puede dudar deque, entre política y terrorismo, lasFARC optaron por el terrorismo”8. En

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8 Alocución televisada del presidente Andrés Pastrana, Bogotá, 20 de febrero de 2002.

otras palabras, el discurso colombianosufrió una transformación notable entrelos meses que iban de septiembre de2001 y febrero de 2002 con el fin deinscribir a Colombia dentro del nuevomapa de prioridades de Washington.

Después de la ruptura del proce-so de paz la política exterior de Colom-bia sufrió un cambio adicionalfundamental, a saber, comenzó a disemi-narse la idea de que el conflicto colom-biano constituía la mayor amenazaterrorista en el hemisferio occidental(Moreno 2002: 23A). La identificaciónde los tres principales grupos armadoscolombianos como organizacionesterroristas por parte del Departamentode Estado, así como la comprobada par-ticipación de las FARC y las AUC endiversas etapas del negocio de las drogas,facilitó este proceso. Sin embargo, elhecho de que las FARC hubieran asesi-nado y secuestrado a ciudadanos esta-dounidenses, y que hubieran negociadode mala fe con el gobierno Pastrana,redundó en un énfasis casi exclusivosobre este grupo en los discursos oficia-les de ambos países9.

Un efecto inmediato de esta tác-tica fue el levantamiento de algunas delas restricciones asociadas con el uso dela asistencia militar estadounidense enColombia. En marzo 2002 el presiden-te George W. Bush pidió la autorizacióndel legislativo para que las ayudas anti-narcóticos que Colombia ya había reci-bido por medio del Plan Colombiapudieran utilizarse en la lucha contra elterrorismo. Con ello, la distinción, depor sí borrosa, que Estados Unidos tratóde establecer durante años entre su par-

ticipación en la lucha contra las drogasy su negativa a involucrarse en activida-des de contrainsurgencia, se eliminó deltodo. Este nuevo giro en la relaciónbilateral marcó un grado aún mayor deinvolucramiento estadounidense alampliar su misión en el país.

La elección de Álvaro Uribecomo presidente en mayo de 2002 fueseñal de un profundo viraje en la polí-tica doméstica colombiana, fundamen-talmente frente a la política de paz dePastrana. Desde sus inicios, la columnavertebral del gobierno Uribe fue ladefinición y ejecución de una políticade seguridad cuyos ejes principaleseran la guerra frontal contra los actoresarmados ilegales y el narcotráfico, y laafirmación reiterada de que enColombia no existía un conflictoarmado sino un escenario de activida-des narcoterroristas.A pesar de las dife-rencias entre los dos gobiernos, llamala atención el hecho de que la “políti-ca de defensa y seguridad democráti-ca” parte del mismo diagnóstico de lasituación colombiana brindado por elgobierno Pastrana a la hora de formu-lar el Plan Colombia. Es decir, que ladebilidad del estado colombiano y laprecariedad de las instituciones demo-cráticas habían creado condicionespermisivas para el crecimiento de losgrupos armados y del narcotráfico, yque una condición indispensable paragarantizar el estado de derecho y forta-lecer la autoridad democrática era elafianzamiento del control estatal sobreel territorio nacional (Presidencia de laRepública y Ministerio de DefensaNacional 2003: 12).

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9 Entrevista personal confidencial con asistente legislativo de la Comisión del Hemisferio Occidental de la Cámara de Repre-sentantes de los Estados Unidos, Bogotá, 3 de abril de 2005.

Esta lectura casi idéntica de lacrisis nacional ayudó a mantener ungrado considerable de continuismo enla relación de Colombia con los EstadosUnidos (Tickner y Pardo 2003)10. Noobstante, y en contraste con su antece-sor, el objetivo primordial de la admi-nistración Uribe, al enmarcar laconcepción del conflicto interno den-tro de la cruzada mundial contra elterrorismo, fue el de propiciar un mayornivel de injerencia de la comunidadinternacional - y en particular de losEstados Unidos – en el combate de lasFARC. He aquí un tercer momento deinternacionalización. En este sentido, elabandono del lenguaje de la paz y sureemplazo con un fuerte discurso anti-terrorista por parte del gobierno Uribepermitió corregir las incompatibilida-des, por lo menos formales, que habíanexistido entre el marcado contenidomilitar del Plan Colombia y la realiza-ción de un proceso de paz con lasFARC por parte de la administraciónPastrana. Este acercamiento entre losdiscursos, objetivos y estrategias de losgobiernos de Colombia y Estados Uni-dos se reflejó en un primer momentoen una aplicación más enérgica de la“guerra contra las drogas” en el planointerno y una alineación con Washing-ton en su “guerra contra el terrorismo”a nivel internacional. Ambas posturasreflejaron la convicción de que EstadosUnidos era un aliado indispensable yque la relación “especial” con éste debíacultivarse por todos los medios posibles.

Por ejemplo, entre mediados yfinales de 2002 el gobierno colombiano

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levantó toda restricción respecto de lafumigación aérea de los cultivos ilícitos;además de incrementar exponencial-mente el área de las zonas fumigadas, laconcentración del glifosato utilizada endichos operativos fue aumentada. Asi-mismo, la extradición de nacionalescolombianos a los Estados Unidos seintensificó. En marzo de 2003 losgobiernos de los dos países dieron aconocer las primeras señales de “éxito”de la guerra contra las drogas cuandoreportaron una reducción de 15% en lashectáreas de coca cultivadas durante2002 (U.S. Department of State 2003).La misma tendencia se mantuvo el añosiguiente (U.S. Department of State2004). Con todo, los cultivos de hoja decoca comenzaron a subir nuevamenteen 2004, llegando al mismo nivel en2006 que habían tenido en 2001, unas170,000 hectáreas (U.S. Departament ofState 2007).

A nivel internacional, una de lasdecisiones más polémicas que tomó elpresidente colombiano fue la de sumar-se a la coalición de países que respalda-ron a Estados Unidos en la guerra enIrak, lo cual puso en ridículo toda lalabor previa que la misión de Colombiaante la ONU había realizado en defen-sa de los principios del derecho interna-cional11. Aunque Uribe justificó sudecisión con el argumento de que malharía un país asediado por el terrorismoen negar su apoyo para la lucha antite-rrorista en el mundo, unos meses antesla canciller Carolina Barco había asenta-do la posición contraria al firmar unadeclaración de los países No Alineados

10 Además del hecho de que el embajador de Colombia en Washington, Luis Alberto Moreno, uno de los ideólogos principalesde la estrategia, permaneció en su cargo.

11 Inclusive antes, la entrega no autorizada del entonces embajador, Alfonso Valdivieso, a la misión de Estados Unidos en NewYork del informe sobre las armas en Irak demostraba el alto nivel de alineación colombiana con Washington.

en donde se rechazaba cualquier acciónmilitar en Irak por su posible violaciónde la normatividad internacional.Como ilustra esta posición, el gobiernocolombiano estuvo dispuesto a margi-nar a la mayoría de los países del mundoque se opusieron a la guerra, así como ala misma ONU por no arriesgar el ami-noramiento de su relación “especial”con Washington.

El inicio del Plan Patriota, laofensiva militar más grande de la histo-ria colombiana contra los grupos arma-dos, a mediados de 2003, marcótambién una etapa de mayor intensidaden la cooperación militar entre Colom-bia y Estados Unidos. A solicitud ex-presa del gobierno colombiano, elComando Sur del Ejército de los Esta-dos Unidos participó activamente en sudiseño, fue protagónico en su ejecucióny el gobierno Bush comprometió fon-dos al tenor de aproximadamenteUS$100 millones por año durante tresaños para su mantenimiento.Asimismo,a comienzos de 2004 George W. Bushsolicitó y recibió la autorización delCongreso para la ampliación en el topedel número de tropas y contratistas esta-dounidenses (troop cap) que podían estaren Colombia, de 800 (400 tropas y 400contratistas privados) a 1,400 (800 y600), con el argumento de que la ofen-siva militar iniciada contra las FARCrequería de un mayor apoyo estadouni-dense (Isacson 2004).

Por otra parte, ha habido unainusual participación de Estados Unidosen el proceso de negociación con losgrupos de las Autodefensas Unidas deColombia, la cual obedece primordial-mente a sus vínculos con el narcotráfi-co (Tickner y Pardo 2003: 62).Al iniciode éste y a raíz de las solicitudes deextradición de los jefes paramilitares

Carlos Castaño y Salvatore Mancuso, elDepartamento de Estado reconoció laexistencia de contactos que en ningúncaso incluían la negociación de la extra-dición sino esfuerzos para reiterar lapolítica de la Casa Blanca de cumplircon sus obligaciones legales. Inclusive, amediados de 2003 la propia embajado-ra Anne Patterson anunció la disposi-ción de su gobierno a apoyar, confinanciación, el proceso de diálogo conlos grupos paramilitares. Mientras duróel proceso de desarme y reinserción elpresidente Uribe, con el consentimien-to transitorio del gobierno estadouni-dense, suspendió todas las solicitudes deextradición que pendían sobre la mayo-ría de los dirigentes paramilitares a cam-bio de su promesa de desmobilizar y deno participar en actividades delictivas.Sin embargo, unos días antes de la pose-sión de Uribe para su segundo período,el 7 de agosto de 2006, la Embajada delos Estados Unidos manifestó su preo-cupación por la falta de avances en laaplicación de la Ley de Justicia y Paz.Días después, y supuestamente para darmayor legitimidad nacional e interna-cional a los acuerdos, el presidentecolombiano dio un ultimátum a loslíderes paramilitares, exigiendo su cum-plimiento con éstos como condiciónpara no extraditarlos. El hecho de quede los 14 dirigentes capturados y encar-celados posteriormente, 9 tenían solici-tudes de extradición en Estados Unidospor presuntos nexos con el narcotráfico,sugiere la mano oculta de Washington.La negociación del TLC tuvo comotelón de fondo la sumisión ante muchosde los imperativos de Estados Unidos,posiblemente en razón de las ayudasrecibidas en el ámbito de la seguridadpero también por la debilidad negocia-dora de Colombia. Durante las prime-

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ras rondas del proceso la estrategia delequipo colombiano partía ingenua-mente del supuesto de que la relación“especial” entre los dos países constituíael punto de partida natural de las nego-ciaciones. Sin embargo, ante la renuen-cia del equipo estadounidense devincular seguridad con comercio y denegociar con base en otro planteamien-to que no fuera el suyo, los representan-tes colombianos, presionados en granmedida por el mismo presidente Uribe,comenzaron a acoplarse a las exigenciasde la potencia. Hasta incluso, el presi-dente colombiano anunció pública-mente su intención de suscribir el TLCcon Estados Unidos a como diera lugar,lo cual debilitó severamente la posiciónnegociadora de Colombia al explicitarante la contraparte su afán de llegar a unacuerdo12.

4. Debilidades y riesgos de laintervención por invitación

Entre los gobiernos de AndrésPastrana y Álvaro Uribe, Colombiaexperimentó con tres matices distintosde internacionalización de su conflictointerno que giraron en torno a los pro-blemas de la paz, el narcotráfico y elterrorismo, respectivamente. Duranteeste lapso, la intensificación de la crisisde seguridad del país dio lugar a unareevaluación de lo que constituía unnivel admisible de cercanía con losEstados Unidos y de influencia suya enel contexto doméstico. En la últimaetapa de la terrorización, que naciódurante los últimos meses de la presi-dencia de Pastrana y se perfeccionó a lo

largo del primer mandato de Uribe, selogró que Washington apoyara desde elpunto de vista político una estrategiade mano dura y que se involucrara deforma más directa en el conflicto arma-do. Si bien no se puede desconocer quela progresiva intervención de EstadosUnidos en Colombia obedeció a losnuevos intereses estratégicos creadospor los ataques del 9/11, en particularel aumento de su perímetro de seguri-dad más allá de Norteamérica y elCaribe, la invitación a hacerlo fue ini-ciativa del propio gobierno colombia-no. La “prueba reina”, según elgobierno colombiano, de que ésta fueuna estrategia sensata es que entre 2000y 2006 Colombia recibió más deUS$4,000 millones de ayuda militar,económica y social estadounidense13.

Sin duda, el entusiasmo con elque algunos han celebrado los niveles depenetración estadounidense al paísdurante los últimos años debe sopesarsecon una evaluación más sistemática delos costos y peligros de esta relación“especial” con la potencia. A diferenciadel esquema de “imperio por invita-ción” planteado por Lundestad (1986),que buscaba garantizar la recuperacióneuropea y fortalecer su autonomía pormedio de la presencia estadounidense, la“intervención por invitación” queejemplifica el caso de Colombia en elperíodo analizado combinó la acepta-ción de la primacía política, económicay militar de los Estados Unidos – unrasgo histórico de la política exterior deColombia -, la convocatoria a que elpaís del norte tuviera una fuerte presen-

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12 Los artículos de Laura Silva y de Cecilia López en este número de Colombia Internacional tratan en detalle el proceso denegociación del TLC.También, ver Pulecio (2005).

13 Ver http://www.ciponline.org/colombia para una información actualizada de la ayuda anual que recibe Colombia deEstados Unidos.

cia en Colombia, y la enajenación de laautonomía del estado y de su controlsobre los procesos de toma de decisionesrespecto de la lucha antidrogas y antite-rrorista. Para lograr suscitar el suficienteinterés en Washington, el gobiernocolombiano acudió a la representaciónde Colombia como una “amenaza” parala estabilidad y seguridad hemisféricas ycuyo estado era incapaz de enfrentar susproblemas internos sin el concurso delos Estados Unidos.

Uno de los costos más evidentesde esta estrategia se relaciona con losaltos niveles de dependencia que carac-terizan a Colombia hoy. Paradójica-mente, uno de los objetivos principalestanto del Plan Colombia como de lapolítica de seguridad democrática hasido el fortalecimiento estatal. Sinembargo, y más allá de la consolidacióndel aparato coercitivo del estadocolombiano, este propósito fundamen-tal ha sido socavado por la forma en queextendieron los gobiernos de Pastrana y,especialmente, Uribe, la invitación aque Washington se involucrara más enel país. Como sugiere Jaguaribe (1979),ser dependiente implica no tener auto-nomía para ejercer las funciones políti-cas, económicas, militares y sociales delestado, muchas las cuales son monopo-lizadas o, en el mejor de los casos, super-visadas, por Washington. Por ejemplo,tanto el gobierno colombiano como elestamento militar han racionalizado queno importa quién desarrolla la estrategiade lucha antinarcóticos y contrainsur-gente con tal de ser ellos los que repor-tan los “positivos” ante la opiniónpública.Asimismo, el combate contra las

drogas y el terrorismo se viene realizan-do con base en información de inteli-gencia suministrada por radares ysatélites controlados exclusivamente porfuncionarios de los Estados Unidos, locual sugiere un nivel inusitado e indese-able de intromisión en la conducciónde la guerra en Colombia14.

Si bien es evidente que la presen-cia de un actor más fuerte limita tem-poralmente los márgenes de maniobrapropios y exige que las acciones delactor más débil tengan el beneplácitode éste, ello no obsta para que la inter-vención se realice dentro de algunoslimites establecidos por el país solicitan-te (Lundenstad 1986). En el casocolombiano, la injerencia estadouniden-se se ha realizado mayormente según lostérminos establecidos por la potencia.Así, un enorme interrogante que plan-tea su intervención en la crisis internatiene que ver precisamente con ladependencia estratégica, técnica yfinanciera que ha creado el PlanColombia y actividades conexas comoel Plan Patriota.Cómo “colombianizar”la guerra contra las drogas y la insurgen-cia armada una vez Estados Unidosreduzca sus niveles actuales de apoyo esuna pregunta que todavía no tiene res-puestas evidentes en el contexto nacio-nal. A principios de 2007 el gobiernoUribe presentó la “Estrategia de Forta-lecimiento de la Democracia y delDesarrollo Social 2007-2013”, la cualrepresenta una segunda fase del PlanColombia que, en principio, buscacompensar la disminución del apoyo deWashington al país. Sin embargo, en elpapel la financiación de esta política

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14 Entrevista personal confidencial con funcionario del Ministerio de Defensa, Bogotá, febrero 20, 2007.A diferencia de Colom-bia, México ha sido renuente a aceptar la oferta de Washington de poner sus radares al servicio de la lucha contra el narcotrá-fico en ese país, justamente porque ello significaría ceder el control sobre el manejo de la inteligencia.

sigue dependiendo en gran medida deEstados Unidos y de otros socios inter-nacionales, entre ellos Europa y Asia, loscuales no tienen un interés evidente enpatrocinarla15.

Un indicador adicional del redu-cido nivel de autonomía del que goza elgobierno colombiano en consecuenciade su política exterior es la cantidadconsiderable de funcionarios colombia-nos de múltiples instituciones públicas(Ministerio de Defensa, Ministerio deComercio Exterior, Cancillería, Minis-terio de Hacienda, Fiscalía General,Ministerio del Interior, CongresoNacional, entre otras), que viajan men-sualmente a la capital estadounidensepara someter aspectos álgidos de la polí-tica interna a los debates y decisiones deWashington. El Plan Colombia no hasido el único tema importante que sediscutió y se definió en los EstadosUnidos, sino que muchos otros, entrelos más recientes, el TLC, el escándalode la parapolítica, las violaciones a losderechos humanos y la discriminaciónpositiva frente a los afrocolombianos,han recibido mayor atención en el paísdel norte que en Colombia.

Por otra parte, la expansión delpapel de los Estados Unidos en la situa-ción doméstica de Colombia ha reper-cutido negativamente en las relacionescolombianas con la vecindad. Ésta coin-cidió con la “regionalización” de la crisiscolombiana, con lo cual los gobiernos deBogotá y de Washington buscaron sinéxito involucrar a los países vecinos deforma más directa en sus programas delucha antidrogas y lucha antiterrorista.Además de que la mayoría de los paísesde la región han considerado al Plan

Colombia como una iniciativa made inUSA en la cual no tienen interés de par-ticipar, el discurso polarizante y mesiáni-co del presidente Álvaro Uribe es otrofactor que permite entender los obstácu-los que ha encontrado el gobiernocolombiano a la hora de fortalecer susalianzas regionales. Adicionalmente, elénfasis monotemático de la políticaexterior colombiana en la lucha contrael terrorismo ha contrastado con la pos-tura de la mayoría de los países de Amé-rica del Sur, quienes han buscadodistanciarse de las políticas antiterroristasy de seguridad de los Estados Unidos.

El lunar más visible del esquemade intervención por invitación, a nivelregional, se manifiesta en las relacionescolombianas con Venezuela y Ecuador.La relación entre Álvaro Uribe, y HugoChávez y Rafael Correa está afectadapor sentimientos de desconfianza queexisten entre el gobierno de Colombiay los otros dos, y el potencial conflictivoque ha generado la presencia de la gue-rrilla y de los paramilitares en las zonaslimítrofes, y, en el caso ecuatoriano, lafumigación aérea de los cultivos ilícitos.La extrema alineación de Colombia conEstados Unidos, en combinación con laspolíticas de éste último en materia deseguridad, han tenido varios efectosindeseables, entre ellos: el debilitamientode otros temas subregionales, como laintegración; la securitización de las rela-ciones andinas; la obstaculización deestrategias antidrogas alternativas, basa-das en los graves problemas sociales,políticos y económicos que compartenlos países andinos; y el deterioro de lacooperación,no sólo porque la estrategiacolombiana ha nutrido recelos regiona-

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15 Para un análisis de Plan Colombia II, ver el artículo de Diana Rojas en este número de Colombia Internacional.

les por la concentración de la asistenciaestadounidense allí, sino porque lanegociación país por país que prefiereWashington invita a la competenciaentre sus socios menores y no la colabo-ración entre ellos.

El triunfo demócrata en las elec-ciones legislativas de noviembre 2006 enEstados Unidos y el viraje reciente en supolítica interna pone sobre el tapete unúltimo problema de la intervención porinvitación: su éxito depende de la habili-dad del país solicitante de preservar elinterés de la potencia en intervenir. Lastendencias recientes que se han observa-do en Washington frente al TLC y elPlan Colombia sugieren una reduccióndramática en la receptividad que tiene eldiscurso bélico del presidente Uribe yun desinterés general de preservar la rela-ción “especial”con Colombia.El controldemócrata de las dos cámaras del Con-greso resultó en la congelación del TLCcon Colombia hasta que la violenciacontra los grupos sindicales colombia-nos, cuyos niveles son de los más altos enel mundo, no sea combatida de formamás enérgica. La reacción de indigna-ción colectiva que produjo esta decisiónentre las elites políticas y económicas deColombia – comenzando por el mismopresidente Uribe -, quienes consideranque la relación “especial” les otorga cier-tos derechos, fue indicativo del alto nivelde ingenuidad y desconocimiento conlos cuales la estrategia colombiana hasido construida vis-à-vis Estados Unidos.

Además de la no aprobación, porahora, del TLC, es probable que laayuda que recibe el país por medio delPlan Colombia se reducirá, y que sucomponente militar, que suma a un80% del total desde el año 2000, se verádisminuido ante un mayor énfasis en losprogramas sociales y humanitarios, y de

fortalecimiento de la justicia.En efecto,elproyecto de ley de ayuda extranjera quetransitó exitosamente por la Cámara deRepresentantes a finales de junio de 2007baja la ayuda militar a un 55% del total.Asimismo, el proyecto introduce mayoresinstrumentos de control de la ayuda enfunción de la protección de los derechoshumanos, la desmovilización real de losparamilitares y la corrección de los dañosproducidos por la fumigación.

En este último punto de la guerracontra las drogas, han aparecido entre losdemócratas un número considerable decríticos. Siete años de fumigaciones aére-as masivas han tenido un efecto nulosobre los cultivos ilícitos, los cuales hancrecido y se han esparcido por todo elpaís. Los informes antidrogas de Nacio-nes Unidas y del Departamento de Esta-do de 2007 sugieren que existen cultivosde coca en la mayoría de los departa-mentos de Colombia.Al tiempo que lascifras de cultivos de coca se han mante-nido estables, el potencial de producciónde cocaína en Colombia subió entre2003 y 2006 (Rueda 2007: 1-23).Todoello ha permitido preservar la disponibi-lidad de la cocaína y la heroína en lasprincipales ciudades del mundo a preciosque van en descenso. Ni hablar de losdaños que se han generado al patrimo-nio ecológico nacional de Colombia y ala salud de los habitantes de las zonasfumigadas.El fracaso rotundo de la estra-tegia actual hace difícil sostener que elPlan Colombia ha sido un éxito. Sinembargo,en vez de reconocer su inefica-cia y plantear un cambio de rumbo –aprovechando de paso del clima políticoque prevalece en Washington - se havuelto común en Colombia el argu-mento insulso de que si no se hubieranfumigado masivamente los cultivos decoca el país estaría peor de lo que está.

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La coyuntura actual implica nue-vos matices en la relación de Colombiacon Estados Unidos que la administra-ción de Álvaro Uribe está mal preparadapara enfrentar.Tristemente, los vientos detransformación en el entorno políticoestadounidense y no la audacia de quie-nes toman decisiones en materia de polí-tica exterior colombiana, han expuestola precariedad de la intervención porinvitación como eje principal de la inter-nacionalización del conflicto interno.Aunque el cambio en el clima domésti-co estadounidense pudo preverse16, larigidez de la estrategia colombiana, quese concentra básicamente en el lenguajebélico exigido por la política de seguri-dad democrática y en la figura del presi-dente Uribe, no favorece un virajeadecuado. Para ello, el gobierno no solotendría que reconstruir la proyeccióninternacional de Colombia sino que ten-dría que introducir un enfoque más sen-sible a temas como los derechoshumanos, la democracia y el desarrollo.Este “cambio de norte” es urgente, sopena de quedarse solo el país en el ámbi-to internacional, o, lo que sería peor aún,de ser identificado como un paria.

Reconocer la condición de paíslatinoamericano y desistir de la alinea-ción extrema con Estados Unidos cons-tituyen dos condiciones indispensablespara garantizar lo anterior. Colombiapodría aprender mucho de la experien-cia internacional de países como Brasil,Argentina y Chile, y hasta incluso de loscentroamericanos, los cuales poco apoco han abandonado el viejo e ingenuosueño de tener una relación “especial”con la potencia.En su lugar, se han dedi-

cado a construir esquemas regionalesdesde los cuales fortalecer su propia inte-racción, y mejorar los términos de lainterlocución con Washington. Por otraparte, el país requiere una nueva arqui-tectura de política exterior que supere laobsesión con Estados Unidos, reemplaceel amiguismo como criterio de manejoy reconstruya la carrera diplomática enfunción del profesionalismo y la exce-lencia que exige un servicio exteriormoderno. Sin duda, estos factores ayuda-rían a que el futuro de la política exteriorde Colombia no sea una repeticiónlamentable de su pasado.

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16 En efecto, desde finales de 2006 el gobierno colombiano había contratado a varias firmas consultoras en Estados Unidos pararealizar esfuerzos de lobby en el Congreso, en particular con el partido demócrata, para asegurar la ratificación del TLC.

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recibido 22/04/07, aprobado 15/05/07

Laura Cristina Silva*

EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL TLCentre Colombia y Estados Unidos

THE NEGOTIATION PROCESS OF THE COLOMBIA

- UNITED STATESFree Trade Agreement

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El proceso de negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos • Laura Cristina Silva

ResumenEste artículo explora el proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio entreColombia y Estados Unidos. Mediante el análisis de las diferentes tácticas y accionesllevadas a cabo por los actores (gobiernos, congresistas, empresarios, sociedad civil), asícomo del contexto político, se busca definir cuál y qué tan efectiva fue la estrategia denegociación del gobierno colombiano para buscar el respaldo, tanto de los negociadoresde los otros países como de los actores domésticos, sobre lo que se estaba negociando. Elartículo concluye que si bien el gobierno del Presidente Álvaro Uribe obtuvo el apoyojusto al interior del país, su estrategia hacia el exterior no fue eficaz debido a que ignoróla política doméstica no sólo de Estados Unidos, sino también de Ecuador y Perú. Elestudio se apoya en el “juego de dos niveles”, modelo de política exterior que explica lasconexiones entre diplomacia y política doméstica en negociaciones internacionales.

Palabras clave: Tratado de Libre Comercio, negociación, estrategia, planointernacional, plano doméstico, win-set.

AbstractThis article explores the negotiation process of the Free Trade Agreement betweenColombia and the USA. It analyzes the actions and tactics developed by the actors(members of the Government and the Congress, entrepreneurs, civil society), as well asthe political context, in order to identify the Colombian negotiation strategy and studyits effectiveness.This means evaluating how well the government manage to reconcilethe negotiation with the counterpart and with the domestic actors. The conclusionshows that, although President Alvaro Uribe got enough support from ColombianCongress and entrepreneurs, his diplomatic strategy was not efficient because it ignorednot only the USA domestic policy, but also Ecuador’s and Peru’s. The analysis issupported on the “two-level games” model, which explains the connections betweendomestic policy and diplomacy in international negotiations.

Key words: Free Trade Agreement, negotiation, strategy, international level,domestic level, win-set.

* Economista y Polítologa de la Universidad de los Andes, Colombia. Correo Electrónico: la-silva@uniandes.edu.co

Introducción

D esde que el Represen-tante Comercial deEstados Unidos, Robert

Zoellick, confirmó en agosto de 2003que su país iniciaría conversaciones parala firma de un Tratado de Libre Comer-cio con Ecuador,Perú y Colombia, se hasuscitado en la opinión pública un grandebate sobre las negociaciones y losalcances del acuerdo. A pesar del cubri-miento periodístico, de las columnas deopinión, de los foros organizados pordiferentes entidades,entre otros, la mayo-ría de los análisis que se han elaborado enColombia sobre el TLC son estudiostécnicos que evalúan su impacto enalgunos bienes y servicios o en el creci-miento económico y el empleo. Lamen-tablemente el estado del arte sobre losaspectos políticos es bastante escaso, nohay documentos que hayan hecho segui-miento a todo el proceso de negociacióne, incluso, los estudios existentes se reali-zaron cuando aún no había culminadoeste proceso1.

Como consecuencia, existenmuchos vacíos en la literatura, entre loscuales se pueden señalar:

• Falta estudiar con mayor deteni-miento las acciones que llevaron acabo (o que no ejecutaron) losequipos de los países durante lasnegociaciones y sus repercusiones,y analizar las diferentes prácticasde los actores domésticos. Ello conel fin de identificar las estrategiasde negociación, sus fortalezas ydebilidades.

• Tampoco se ha explicado porqué, aunque en un inicio la nego-ciación era plurilateral, a lo largode las rondas de negociación sefueron dividiendo los intereses delos países andinos, por lo cual elTLC se convirtió en tres tratadosbilaterales2.

• Los análisis realizados hasta ahorano han tenido en cuenta las reper-cusiones que tuvieron algunosaspectos ajenos a la negociación,tales como los procesos electoralesen los países participantes, o laaprobación de otros TLC en elCongreso estadounidense, entreotros.

• Aún no existe un estudio queexplique de manera integral quéfalló durante el proceso de nego-ciación para que actualmente elCongreso norteamericano tengaen vilo la ratificación del TLC conColombia.

• En general, falta mayor precisiónsobre la forma como el gobiernocolombiano buscó garantizar el res-paldo de los actores domésticos a loque se iba pactando en la negocia-ción del tratado con Estados Uni-dos, con Ecuador y con Perú..Asimismo,, el análisis de las tácticaselaboradas por el gobierno paraalcanzar este objetivo abre la posibi-lidad de evaluar en cuáles fue exito-so y en cuáles no.

Teniendo en cuenta los puntosarriba mencionados, el objetivo delpresente artículo es estudiar el proce-

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1 Por ejemplo Espinosa (2005), Pulecio (2005), Camacho (2006), Cornejo (2006) y Flores (2006).2 Al final sólo fueron dos, el TLC Perú-EE.UU y el TLC Colombia-EE.UU, pues con la llegada de Rafael Correa (claro opo-

sitor del Tratado) a la presidencia de Ecuador, se suspendieron las negociaciones entre este país y EE.UU.

so de negociación del TLC Colom-bia-Estados Unidos, y las diferentesestrategias, circunstancias y accionesque incidieron de una u otra formaen el mismo. Sin embargo, debido aldéficit de investigaciones previassobre el tema, el análisis exploratorioque se presenta, partirá de una des-cripción de los hechos transcurridosdurante el período de negociacionesdel tratado y de ratificación en losCongresos de los respectivos países3.Como el razonamiento se centra en elproceso de toma de decisiones de losdiferentes actores que intervinieronen estas fases, y con el fin de evaluarqué tan bien negociaron, es de granutilidad acudir a un modelo teóricode política exterior que sirva comoguía del estudio.

Ese modelo es el “juego de dosniveles”, elaborado por Robert Put-nam. Es un marco teórico que muestralas conexiones entre diplomacia y polí-tica doméstica en negociaciones inter-nacionales, señalando especialmente elpapel que cumple el gobierno nacional,pues éste, para lograr que el tratado seapolíticamente viable, debe lidiar almismo tiempo tanto con los negocia-dores del otro país como con los acto-res internos para garantizar sulegitimidad.

Esta propuesta teórica lograsuperar la distinción tradicional quese ha realizado en el contexto de las

relaciones internacionales entre teorí-as que recurren a explicaciones basa-das en el sistema internacional (porejemplo, las teorías realista y liberal), yaquéllas que se enfocan en analizarcómo las variables domésticas molde-an el comportamiento de los estados(por ejemplo las teorías estado-céntri-cas y las que se concentran en lasociedad).Aunque “el comportamien-to de la política exterior es una reac-ción a estímulos externos e internos”(Rosenau 1980: 118), esta diferencia-ción se ha hecho por razones analíti-cas para interpretar por qué y cómolos estados se relacionan.

Sin embargo, el TLC entreColombia y Estados Unidos es unejemplo que evidencia que en unanegociación internacional intervie-nen variables domésticas e interna-cionales y que para llegar a unacuerdo es indispensable lidiar conambas; el “juego de dos niveles”resulta útil para explicar cómo selogra este equilibrio.

A continuación, se hará unaexposición detallada sobre este marcoteórico, el cual explica la intercone-xión entre factores domésticos y sis-témicos4, con el fin de entender enqué forma este andamiaje determinatanto el desarrollo de la negociacióncomo los términos finales del acuer-do. En los acápites que le siguen, apli-cando el anterior modelo, se tratarán

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3 A partir de comunicados de prensa del Ministerio de Comercio y del USTR, artículos de prensa de periódicos (El Tiem-po, El Espectador, Portafolio, La República) y de revistas (Semana, Cambio, Dinero); oficios y cartas enviadas entre el equi-po negociador colombiano y algunos gremios empresariales, organismos de control y ONGs (derechos de petición,consideraciones que según estos grupos el gobierno debía tener en cuenta, comentarios, convocatorias a reuniones, entreotros).También se acudió a fuentes directas de información por medio de entrevistas a: jefes o miembros del equipo nego-ciador colombiano, representantes de empresas y gremios económicos de los sectores de telecomunicaciones y propiedadintelectual, representantes de ONGs en defensa de los medicamentos genéricos, representantes de gobiernos locales y unveedor ciudadano que hizo seguimiento al tema de biodiversidad.

4 Es decir, del sistema internacional.

las propuestas que en un principiocada país presentó y cómo llegaron aellas, para después discutir el procesode negociación del TLC entreColombia y Estados Unidos, primeroen el plano internacional y luego enel doméstico. Para esto, se documen-tarán las diferentes relaciones que el“juego de dos niveles” contempla yque se evidenciaron en esta negocia-ción: entre los equipos de los países,entre el gobierno colombiano y losactores domésticos, entre los actoresdomésticos de cada país, y entre elgobierno colombiano y los actoresdomésticos de la contraparte.

Para finalizar, posterior al desa-rrollo argumentativo, se pretendeconcluir que, independientemente delos efectos del tratado sobre el comer-cio exterior y la economía colombia-na, el proceso de negociación para elgobierno colombiano fue de aprendi-zaje, lo cual se traduce en una estrate-gia de negociación mal estructurada.Ello debido a que el gobierno delpresidente Uribe ignoró los efectosque podían tener los actores domésti-cos y la política interna de los demáspaíses negociantes, tanto de EstadosUnidos como de Ecuador y Perú. Sinembargo, en Colombia el presidentelogró obtener los medios y apoyosjustos para sacar adelante esta iniciati-va comercial que, si bien tienemuchos detractores, también tieneadeptos que consideran que benefi-ciará la competitividad del país.

1. El “juego de dos niveles”Como se mencionó ante-

riormente, el “juego de dos niveles”desarrollado por Robert Putnam5 esun modelo que logra superar la dis-tinción realizada por la mayoría delos marcos teóricos entre el planonacional y el internacional, al expli-car cómo interactúan simultánea-mente las variables domésticas ysistémicas mediante un juego de dosniveles:

• En el primer nivel, Nivel I, se da lanegociación en el ámbito interna-cional, en la que se formula una pro-puesta que será sujeta a laaprobación de las partes negociado-ras; en este nivel, “los gobiernosnacionales buscan maximizar supropia habilidad para satisfacer laspresiones domésticas,mientras mini-mizan las consecuencias adversas delos procesos internacionales” (Put-nam 1993: 436).

• En el segundo nivel, Nivel II, en elinterior de cada grupo, sus inte-grantes discuten si ratifican o no lapropuesta planteada, es decir, es lanegociación a nivel nacional, en lacual “grupos domésticos persi-guen sus propios intereses me-diante presiones al gobierno paraque adopte políticas que les seanfavorables, mientras los políticosbuscan poder por medio de coali-ciones con estos grupos de inte-rés” (Putnam 1993: 436).

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5 En 1988, Robert D. Putnam publicó por primera vez el modelo “Diplomacy And Domestic Politics:The Logic Of Two-Level Games” en la edición de verano de la revista International Organization 42. Sin embargo, cinco años más tarde, en1993, editó junto con Peter Evans y Harold Jacobson, el libro Double-Edged Diplomacy. Internacional Bargaining and Domes-tic Politics, en el cual desarrollan el modelo y lo aplican a estudios de casos de negociaciones internacionales sobre seguri-dad, asuntos económicos y relaciones entre norte y sur. En la introducción de este libro, Andrew Moravcsik estudia conmayor detenimiento los componentes del modelo inicial de Putnam. A continuación se hará un resumen del “juego dedos niveles” a partir de las lecturas de Putnam y de Moravcsik.

Por su parte, el presidente ysu equipo negociador no sólo apare-cen en los dos niveles, sino que ade-más tienen la tarea de hacer viable lanegociación en los dos (Ver GráficoNo.1), es decir, deben lograr balance-ar su estrategia diplomática, de talforma que ésta logre ser apoyada porlos actores locales. En otras palabras, eljuego de dos niveles es un proceso

interactivo en el que el gobierno decada país debe velar constantementepor que lo que negocie en el planointernacional sea apoyado por susconstituyentes y a la inversa, que loque negocie en el plano domésticologre la aprobación del equipo nego-ciador de la contraparte.

El “juego de dos niveles” sos-tiene que cada uno de los países par-

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ticipantes en la negociación elaboraun win-set, o en otros términos, unacanasta que engloba todas aquellaspropuestas de posibles acuerdos delNivel I que serían ratificados en surespectivo plano doméstico. Demanera que, entre mayor sea ladimensión del win-set, mayor probabi-lidad de políticas coincidentes y, porlo tanto, de aprobación de las pro-

puestas (Ver Gráfico No. 2). Por elcontrario, entre más reducido sea elnúmero de acuerdos propuestos,,mayor riesgo de “desertar involunta-riamente”, es decir, que el negociadoren el Nivel I no logre cumplir la pro-mesa pactada con los grupos de sunación en Nivel II, porque falló laratificación en el primer nivel (Put-nam 1993: 439).

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Gráfico 1. Interacción entre Niveles I y II

Gobierno/Presidente de país B

Gobierno/Presidente de país A

Empresarios Organismos de control

Congreso

NegociacionesNivel II

NegociacionesNivel I

Sociedad civil

Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURIS-MO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con Estados Unidos. Disponible en web:http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf

Sin embargo, el autor señala queel tamaño del win-set puede verse afec-tado por los siguientes tres factores(Putnam 1993: 443-452):

i) Las preferencias, la distribución depoder y las posibles coalicionesentre los participantes en el NivelII son determinantes. Estas depen-den de qué tan homogéneos seanlos grupos de interés, pues deserlo, la discusión giraría alrededorde lograr la aprobación del tratadoen el Nivel I ya que la ratificaciónen el Nivel II estaría garantizada.Pero si no lo son, el negociadorprincipal tiene que analizar, entrelas preferencias de cada uno de losgrupos de interés nacionales, quése debe sacrificar y a cambio dequé, con el fin de identificar elpunto de equilibrio en el cual hayala menor pérdida de votos y seaposible aprobar una propuesta.Existen también ciertas estrategiasque el autor denomina “enlacessinérgicos” (synergistic issue linkage),en las que, para buscar ratificarciertos temas que no se encontra-ban originalmente en el win-setdoméstico, el hombre de estadorelaciona su consecución con la

negociación de un acuerdo inter-nacional (Moravcsik 1993: 25). Porejemplo, los gobiernos tienden avender la idea de que la firma detratados de libre comercio conotras naciones es indispensablepara la generación de empleo.

ii) Las instituciones políticas en las cua-les se mueve el Nivel II, ya que losarreglos institucionales tanto forma-les como informales junto con elnivel de autonomía del hombre deestado para reformar estos arreglos,logran aumentar (o disminuir) eltamaño del win-set. Algunas estrate-gias de este tipo, que puede llevar acabo el presidente para modificar elwin-set, consisten en: a) manipular lainformación que él junto con suequipo negociador dan a los actoresinternos, b) reforzar la disciplina delpartido de gobierno, c) realizar“pagos secundarios” (side-payments)para buscar el apoyo de ciertos gru-pos (especialmente los swing-groups, esdecir, los que ni ganan ni pierden conel acuerdo, pues es menos costosoconseguir su apoyo que el de aquellosgrupos que son fuertes opositores alacuerdo), d) modificar la agendainterna del gobierno, entre otros(Moravcsik 1993: 25-26).

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Gráfico 2. Dinámica de los win-sets

Fuente: Elaboración de la autora

Win-set de país A:Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados en el plano doméstico de A

Texto finaldel tratado

Win-set de país B:Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados en el plano doméstico de B

Otra táctica que puede usar elgobierno nacional es alterar las restric-ciones domésticas de la contraparte.Para ello puede buscar apoyo en cons-tituyentes del otro país, ante lo cualpuede realizar “pagos secundarios”,ofrecerles beneficios (por ejemplo amultinacionales que tengan presenciaen ambos países) o hacerles más costo-sa la no aprobación del tratado a estosagentes. También puede recurrir a loque se conoce como “reverberación”(reverberation); ésta se presenta cuandolas acciones de un país alteran lasexpectativas que grupos sociales delotro país tienen sobre el tratado, lo cualpuede suceder por persuasión, porejemplo, a través de la visita de un pre-sidente al otro país, o por el mismocurso de la negociación que hace quela opinión pública cambie su visión deltratado. Sin embargo, para que estofuncione, es indispensable que este tipode amenazas sean creíbles (Moravcsik1993: 29).

iii) Las estrategias de negociación delos negociadores en el Nivel I. Engeneral, la estrategia tradicional deexpandir el win-set para hacerlomás abarcador, explicada anterior-mente, es conocida como “relajarlas reglas” (cutting slack). Una estra-tegia contraria, denominada “atarlas manos” (tying hands), consisteen que los negociadores en elNivel I, la mesa internacional, tie-nen incentivos para presentar a sucontraparte un win-set que esmenor al que en “realidad” sería,con el fin de buscar que la contra-

parte ceda aún más. Aquí entra ajugar un papel central la (in)certi-dumbre, es decir, es clave que lacontraparte crea que el win-set quele están proponiendo es aquél quelogra obtener apenas los votosnecesarios para su ratificación enel Nivel II (Moravcsik 1993: 28).

Según Putnam, un win-set másabarcador, obtenido por una mayorautonomía del gobierno a nivel nacio-nal, le permite obtener un acuerdo conmayor facilidad pero al mismo tiempodebilita su posición de negociación anivel internacional, y viceversa.Es decir,un win-set amplio se vuelve desventajo-so, porque hace que, en el momento de“regatear” una propuesta, la contraparteejerza mayores presiones sobre el pro-ponente del win-set, lo cual significaque la capacidad negociadora de esteúltimo es más débil. Asimismo, un win-set que es pequeño debido a restriccio-nes domésticas6 puede ser ventajoso,puesto que le da mayor poder de nego-ciación a su proponente en la medidaen que incita al otro a ceder con el finde buscar una propuesta que sí logreaceptación en los dos niveles (Putnam1993: 441).

Y aunque el juego de dos nivelesse centra en el papel que cumple elequipo negociador (el cual representa algobierno nacional y la voluntad del pre-sidente) en conseguir una negociaciónexitosa simultáneamente en el planodoméstico y en el internacional, laestructuración del modelo en dos nive-les da cabida para contemplar que exis-ten tácticas que realizan los grupos

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6 Se presenta cuando el negociador le dice a su contraparte que si bien le gustaría aceptar su propuesta, ésta no sería apoyadadentro del país (Putnam 1993: 441).

sociales de cada uno de los países nego-ciantes tanto en el Nivel I como en el II(Ver Gráfico No.3). Por ejemplo, puedeocurrir que empresarios y/o gruposciviles de ambos países realicen “alianzastransnacionales”, o que funcionariospúblicos, por ejemplo, congresistas (tam-

bién de ambos países) realicen “alianzastransgubernamentales”. Ello con el finde cooperar o intercambiar los resulta-dos finales del acuerdo, de fortalecer suposición frente a otros grupos sociales, ode hacer oposición a uno o a ambosgobiernos (Moravcsik 1993: 32).

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2. La construcción de win-setsEstados Unidos ha venido traba-

jando en la elaboración de su win-setpor muchos años. Según Cornejo(2006), Espinosa (2005), Flores (2006) yPulecio (2005), este país tiene comoestrategia comercial mundial firmar tra-tados de libre comercio bilaterales, loscuales son muy similares en contenidocon el fin de buscar, por medio de ellos,que los países socios realicen concesio-nes a la potencia que no habían hecho

anteriormente en la OMC. De estamanera, Estados Unidos pretende ase-gurar que cuando se regrese a unanegociación en este plano multilateral,la institución le otorgue las concesionessolicitadas previamente (por ejemplo,patentes de primer y segundo uso demedicamentos), dado que en esemomento tendrá el apoyo de sus socios.

Como afirma Putnam (1993),una restricción institucional quereduce el tamaño de este win-set es

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Gráfico 3. Papel de los grupos domésticos de ambos países, su relación entre ellos y con el gobierno nacional

Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA YTURISMO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con los Estados Unidos. Disponible en web:http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf

Gobierno/Presidente de país A

Gobierno/Presidente de país B

Empresarios del país B

Sociedad civil del país B

Congreso del país B

Empresarios del país B

Sociedad civil del país A

Congresodel país A

NegociacionesNivel II del país B

NegociacionesNivel II del país A

que el Congreso norteamericanoestableció una Ley, el Trade Promo-tion Authority, TPA, la cual funcionacomo mecanismo de control alUSTR, el que, a su vez, es el enteencargado de adelantar las negocia-ciones con otros países. La Ley le defi-ne a este organismo cómo y qué debenegociar, pero también creó un grupode supervisión, el COG (Congressio-nal Oversight Group), que se encargade “analizar y hacer sugerencias alRepresentante de Comercio sobre losobjetivos de la negociación, las estra-tegias y su cumplimiento. El COGpuede acudir incluso al ejecutivo paraconsultas especiales sobre ciertos pro-ductos agrícolas, pesqueros, textiles uotros bienes sensibles” (Camacho2006: 141).

Dentro de las solicitudes que lepide el Congreso al USTR es que cadanuevo acuerdo negociado tenga un plusrespecto del anterior. De manera que,teniendo en cuenta lo antes propuesto,el win-set presentado a Colombia en elinicio de la negociación (así como a lospaíses centroamericanos en el CAFTA)fue armado a partir del TLC que Esta-dos Unidos acordó con Chile (USTR,2001, 02 de abril: párr. 3). Sin embargo,tuvo ciertas modificaciones. Durante lanegociación del TLC Colombia-EE.UU., se encontraba en proceso deratificación en el Congreso estadouni-dense el CAFTA, el cual tuvo variasdificultades relacionadas con concesio-nes que afectaban sectores como el azu-carero y el textilero.Ante esto, el equipoestadounidense realizó ciertas modifica-ciones a su win-set en el tratado conColombia, pues de no hacerlo, noobtendría el apoyo necesario de loscongresistas para su aprobación (Dinero(a) 2005, 02 de septiembre).

Colombia, por su parte, para defi-nir su win-set, construyó una “matriz deasuntos e intereses”, en la cual se especi-ficaba cada uno de los puntos que debíanser debatidos por capítulo, que era lomáximo que se desearía pedir sobre elmismo, así como el umbral mínimo hastael cual se podía ceder (aquel límite enque, ir más allá significaba negociar algoque era inconstitucional), e incluía lo quese consideraba iba a ser la posición deEstados Unidos al respecto, según loobservado en las negociaciones conChile y Centroamérica. Esta matriz fueobtenida en dos etapas:el primer paso fueuna discusión entre las diferentes entida-des del gobierno nacional, para, pasoseguido,consultarla con el sector privado,el que ayudó a valorar cuáles eran lospuntos prioritarios y a agregar algunostemas que no habían sido contempladospor el gobierno (L.A. Madrid, Comuni-cación personal, 02 de marzo, 2007).

De la “matriz de asuntos e inte-reses” salió un win-set, que inicialmen-te fue planteado de manera verbal y quese concretó en un texto para la terceraronda. Éste contenía todos aquellospuntos que constituían el escenarioideal, es decir, lo máximo que se desea-ría pedir, teniendo en cuenta los intere-ses de Estados Unidos (L.A. Madrid,Comunicación personal, 02 de marzo,2007). Esto incluía propuestas con lasque se deseaba que los estadounidensesno adoptaran con los andinos algunasmedidas que ya han obtenido pormedio de otros TLC y que eran perci-bidas como amenazas para los sectoresproductivos (como el desmonte de lafranja de precios para productos agríco-las americanos) o para la salud públicade Ecuador, Perú y Colombia (Ministe-rio de Comercio, Industria y Turismo2004, 20 de mayo).

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3. Negociación en el Nivel IEl 30 de abril del 2003, el presi-

dente colombiano Álvaro Uribe Vélezlanzó la propuesta a Estados Unidos desuscribir un tratado de libre comercioentre los dos países. Varios factorespudieron haber llevado a esta propuesta:i) el estancamiento de las negociacionesdel ALCA (Área de Libre Comercio delas Américas) por las diferencias entrealgunos dignatarios de la región, ii) lacercanía del gobierno Uribe con elgobierno Bush, iii) la proximidad de laterminación del ATPDEA (Ley de Pre-ferencias Arancelarias Andinas y deErradicación de Drogas) y iv) el hechode que otros países de condicionessocioeconómicas similares hubieran oestuvieran negociando tratados de estetipo con Estados Unidos7. En agosto deese mismo año, Robert Zoellick, repre-sentante comercial de Estados Unidos,anunció la disposición de su país parafirmar un TLC no sólo con Colombia,sino, además, con aquellos países andinosque estuvieran adscritos al ATPDEA, esdecir, Perú, Ecuador y Colombia8.

El 18 de mayo de 2004 se dioinicio a las rondas de negociación. Enla primera ronda, Estados Unidos dioa conocer su win-set y propuso sutexto como base de negociación. Losandinos, por un lado, se dedicaron arealizar preguntas sobre este texto,relacionadas con identificación deintereses de los estadounidenses o con

esclarecimiento de normatividad uotros aspectos que les eran desconoci-dos. Pero, por otro lado, el equipocolombiano promovió la idea de quedurante las primeras cuatro rondas lospaíses andinos expusieran sus sensibili-dades, en lugar de entrar directamentea negociar diferentes ofertas de inter-cambio. Para el gobierno de Colombiaesto significó una gran táctica:

En el caso de la negociación delTLC de Colombia con EstadosUnidos se introdujeron variasinnovaciones: durante la etapapreparatoria se desarrolló unametodología de negociación queresultó de gran provecho paraconstruir y fortalecer la posiciónnegociadora colombiana. Poresta razón, Colombia propuso aEstados Unidos, en unión conPerú y Ecuador que acogieronnuestra metodología, que las pri-meras rondas se centraran en ladiscusión de los intereses de lospaíses andinos en la negociación(Ministerio de Comercio, Indus-tria y Turismo 2005: 23).

La estrategia incluyó la presenta-ción por parte de los países andinos,para la tercera ronda, de un texto quecontenía sus solicitudes de desgravacióny, en las demás mesas, algunos textoscon propuestas alternativas que trataban

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7 En la región, primero fue México con el NAFTA, luego Chile, para la fecha países centroamericanos se encontraban nego-ciando el CAFTA, y más recientemente Panamá también procedió a negociar un tratado de libre comercio con EstadosUnidos.

8 Ésta fue la excusa perfecta para dejar a Venezuela por fuera del tratado, teniendo en cuenta las diferencias y tensiones entreel presidente Chávez y el presidente Bush (Hugo Chávez no sólo fue crítico del TLC andino-Estados Unidos, sino tam-bién del ALCA). Por su parte Bolivia, aunque recibiera beneficios del ATPDEA, estaría como observador durante las nego-ciaciones con posibilidad de adherirse más adelante al tratado. Por problemas de inestabilidad política en el interior delpaís, Bolivia no era considerado por Estados Unidos como un país “elegible” para negociar un Tratado de Libre Comer-cio. De todos modos, ante la llegada de Evo Morales a la presidencia de Bolivia, su participación cesó ante las críticas deéste al gobierno norteamericano.

temas en que había divergencias conEstados Unidos o que no habían sidocontemplados inicialmente por él (porejemplo, el tema de biodiversidad fueincluido en la negociación por iniciati-va de los andinos). Sin embargo, comoanteriormente se comentó, este win-setcolombiano –y andino- (que fueexpuesto al principio de manera oral ydespués escrita) era muy maximalista,no en términos de su tamaño, sino deposeer aspiraciones muy elevadas. Estetipo de estrategia de plantear un win-setcon propuestas un tanto idealistas, enrealidad es, en términos de Moravcsik(1993), una táctica de “atar las manos”,pues hace que el tamaño del win-set searelativamente pequeño al representarlos escenarios ideales para una de laspartes, pero que no serían aceptados enel Nivel I por la otra.Además, el win-setde Estados Unidos era pequeño, puesen el Nivel I muchos de sus puntos noeran respaldados por los países andinos.Por lo tanto, durante esta primera etapadel proceso de negociación se observóque los textos no se encontraron(Recordar Gráfico No.2), es decir, nohubo propuestas coincidentes.

Esta estrategia se basó en la ideade que era necesario hacerle ver cons-tantemente al equipo estadounidenseque Colombia era un aliado político deEstados Unidos en la región (Pulecio2005). En términos del “juego de dosniveles”, este plan consistió en una“reverberación por persuasión”, con laque el Presidente de la República buscócambiar la percepción de Estados Uni-dos sobre el tratamiento que le debía

dar al tratado con Colombia. Sinembargo, su efectividad fue nula desdeun principio, pues incluso en la prime-ra ronda, la jefe de negociaciones deEstados Unidos, Regina Vargo, declaróque, aunque su país reconocía el víncu-lo estratégico entre los dos países, debíatenerse muy claro que la negociacióndel TLC era comercial, mas no unanegociación sobre la lucha contra elterrorismo y las drogas (Portafolio2004, 17-21 de mayo: párr.7). Es más, elsólo hecho de que Estados Unidos dije-ra que no negociaba sólo con Colom-bia era una señal de que no habría taltratamiento preferencial.

Según J. Pulecio (Comunicaciónpersonal, 27 de febrero 2007), para lacuarta ronda fue evidente que la dele-gación estadounidense connotó que eltratado era el que ellos presentaron elprimer día de negociación, y que cuan-do los andinos quisieran dejar de hablarde sus sensibilidades se pasaría a discutirese texto. Como resultado de las presio-nes, los países andinos aceptaron basarseen el texto de Estados Unidos9, con locual hasta ahí llegó la estrategia colom-biana de estructurar la negociación alre-dedor de la búsqueda de un tratoespecial. De ahí en adelante, EstadosUnidos se limitó a escuchar las inquie-tudes de la contraparte, sin comprome-terse a dar respuesta a las solicitudeshechas (Portafolio 2005, 18-22 de abril:párr.12); si se retoma la teoría realista seentiende, en buena medida, por qué erade esperarse que este país hiciera uso desu poder para moldear los resultados dela negociación a su favor; pero también,

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9 Esto se puede apreciar en los informes que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaba tras cada rondapara cada una de las mesas. Los informes se encuentran disponibles en web: http://www.tlc.gov.co/eContent/cate-gorydetail.asp?idcategory=720&idcompany=37.

porque muchas de las peticiones que leshicieron no se encontraban dentro delmargen de maniobra establecido por elTrade Promotion Authority, TPA. Esdecir, constantemente Estados Unidosutilizó la estrategia de “atar las manos”de Moravcsik (1993), justificando queesas propuestas no serían aceptadas porsu Congreso, pues así había sido dis-puesto por el TPA.

Esa jugada de los andinos deempezar a relajar/expandir su win-setdespués de aceptar el texto america-no, conocida en el “juego de dosniveles” como “relajar las reglas”,inmediatamente hizo que el equiponorteamericano perdiera credibilidadsobre el win-set original presentadopor Ecuador, Perú y Colombia; ladelegación andina mandó la señal deque podía ceder en sus peticiones sinque eso dificultara el proceso de acep-tación en cada uno de sus países, locual innegablemente debilitó su posi-ción negociadora. Uno de los ejem-plos más radicales es que rápidamente,en la sexta ronda en Tucson (EstadosUnidos), los andinos cedieron en des-mantelar el Sistema Andino de Fran-jas de Precios, que se suponía era unode los temas hipersensibles que sedebía negociar con gran precaución,especialmente porque el equipo co-lombiano consideraba que podían seraplicados otros mecanismos de pro-tección (Portafolio 2004, 13-17 deseptiembre: párr.12).

Como consecuencia, la tenden-cia general fue que a lo largo de lasrondas los andinos expandieron cada

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vez más su win-set hasta acercarse al quefue planteado desde un principio porEstados Unidos. Aunque también seobservaron algunas concesiones porparte de éste: realizaron propuestas deintercambio que fueron aceptadas porlos andinos o aceptaron algunas elabo-radas por estos últimos10. Empero, estaestrategia al mismo tiempo debilitócada vez más la posición negociadorade los andinos frente a Estados Unidos,pues se fue minando con la dispersióngradual entre Perú, Ecuador y Colom-bia. A medida que pasaba el tiempo,más se dividían sus posiciones y más seacercaban individualmente a la poten-cia para negociar bilateralmente.

La separación de los países andi-nos puede entenderse por varias razo-nes. Una de ellas es que los paísesandinos se confiaron en que era sufi-cientemente fuerte presentar una posi-ción conjunta basada en la normatividadque comparten en la CAN. Pero no vie-ron lo que Estados Unidos sí percató:que las peticiones realizadas por estepaís, que de una u otra manera incum-bían alguna de estas leyes, no afectabande manera similar a los tres países andi-nos. Podía ocurrir que sólo para uno deellos fuera un tema sensible porque ensu país perjudicaría a un sector econó-mico de gran tradición o tamaño; encambio, el tema en los otros países noera de gran importancia, frente a locual cedían ante la petición norteame-ricana y aceptaban continuar con lanegociación directamente con EstadosUnidos. Por ejemplo, en el tema desalud, mientras la industria farmacéuti-

10 Esto se puede apreciar en los informes que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaba tras cada ronda y porcada mesa. Los informes se encuentran disponibles en web: http://www.tlc.gov.co/eContent/categorydetail.asp?idcate-gory=720&idcompany=37.

ca colombiana de genéricos producecerca del 70% de los medicamentosque se consumen en el país, en Perú lacifra no supera el 20%11. Otro caso esque Ecuador, Perú y Colombia presen-taron por separado a Estados Unidossus propias listas de desgravación deproductos.

Otra de las razones que debilitóla unidad andina fueron los procesoselectorales en cada uno de los tres paí-ses. Mientras estuvieron Alejandro Tole-do en Perú, Lucio Gutiérrez enEcuador y Álvaro Uribe en Colombia,hubo cierto voluntarismo político porparte de los tres gobiernos. No obstan-te, la crisis institucional en Ecuadorllevó a que, en las últimas rondas, cuan-do llegara a la presidencia Alfredo Pala-cio, éste anunciara que su país no iba afirmar un TLC con Estados Unidos.

Por otro lado, el entonces presi-dente peruano,Alejandro Toledo, estabadispuesto a cerrar negociaciones desdela novena ronda y a buscar acelerar lanegociación para que se lograra firmarel tratado antes de que él dejara la pre-sidencia de su país (Comunicación per-sonal, 27 de febrero 2007), según J.Pulecio, porque quería ser recordadoen Perú por haber firmado el TLC. Dehecho, el 5 de septiembre de 2005, estemandatario, junto con el equipo nego-ciador, visitó al presidente colombianopara buscar agilizar las negociacionesdel TLC (Dinero (b), 2005, 02 de sep-tiembre: párr. 4). El gobierno de Toledologró firmar el acuerdo (antes queColombia) y ratificarlo en el Congresoantes de que saliera del poder en juliode 2006.

Para Uribe, en cambio, eramejor dilatar la firma del TLC, puestenía encima su proceso de reelecciónpresidencial. Aunque el presidenteUribe confiaba en que sus altos índi-ces de popularidad le garantizarían sureelección, su margen de maniobradentro del país dependía de que fuerareelecto; mientras tanto, debía sercauto con el tema del TLC en plenacampaña electoral por las posicionesencontradas en el país (Dinero 2005,02 de septiembre: párr. 4).

De manera que el gobiernocolombiano y su equipo negociador nosupieron manejar las relaciones con susvecinos, ya que ignoraron las diferentescaracterísticas y hechos de los demáspaíses que podían afectar el TLC conEstados Unidos. En otras palabras, noera suficiente saber cuáles eran los inte-reses de las otras naciones en cadatema, también era necesario conocerpor qué esos eran los intereses y quémóviles estaban detrás de ellos, asícomo el contexto en el cual estabainmersa la negociación del TLC enesos países, incluyendo la favorabilidadpercibida por los grupos domésticos.Todo ello, con el fin de formular pro-puestas mucho más atractivas quetuvieran más ahínco en los demás paí-ses negociantes, y generar estrategiasque involucraran la manipulación deltamaño del win-set de los otros paísesalterando sus restricciones domésticas,tal como lo menciona Moravcsik(1993: 29).

El gobierno colombiano tampo-co se relacionó adecuadamente conactores domésticos en Estados Unidos.

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11 Cifras de ASINFAR facilitadas por A. Bravo.

El golpe más duro lo recibió ennoviembre de 2006 cuando las eleccio-nes renovaron el Congreso norteameri-cano y dieron como resultado unPartido Demócrata mayoritario. Fue ungolpe, porque, a pesar de que el gobier-no del presidente Uribe sostuvieradurante las negociaciones que se estabahablando al mismo tiempo con repre-sentantes republicanos y demócrataspara garantizar la ratificación del tratadoen el Congreso, en la práctica dichaestrategia bipartidista no se presentó.Esto,por dos razones, en primera instan-cia porque los equipos estadounidense ycolombiano que negociaron el TLChicieron caso omiso de las objecioneslaborales y ambientales que tradicional-mente hace el Partido Demócrata en elCongreso estadounidense a los acuerdoscomerciales internacionales (J. Pulecio,Comunicación personal, 27 de febrero2007); de ahí que ahora sea difícil para elembajador colombiano en Washingtonbuscar el apoyo de los demócratas paraun acuerdo que contiene temas queellos siempre han criticado. La segundarazón es que, aunque el gobiernocolombiano sabía que el futuro del TLCdependía de qué partido americanoobtuviera el mayor número de escañosdel Congreso en las elecciones de 2006,no esperaba que el Partido Republicanodejara de ser mayoría.

4. Negociación en el Nivel IIUna estrategia que se jugó el Pre-

sidente Uribe desde un principio con elpropósito de buscar el aval de los gruposeconómicos en el país, fue modificar laagenda interna del gobierno –ésta es unade las tácticas mencionadas por Moravc-sik (1993)- agregando una nueva políti-ca pública nacional que se discutiría a lapar de las negociaciones del TLC con

Estados Unidos: lo que se denominó la“Agenda interna para la competitividaddel país”, que como su nombre lo indi-ca se trata de un conjunto de políticas deinversión nacional especialmente deinfraestructura (carreteras, puertos, tele-comunicaciones,etc.), con el fin de haceral país más competitivo y atractivo parala inversión extranjera. Esta táctica logróel apoyo inmediato del sector empresa-rial, especialmente porque los proyectospor ejecutar se definen a partir de unproceso de deliberación entre ellos y elgobierno.

El gobierno colombiano tam-bién tuvo que lidiar con actores domés-ticos muy heterogéneos. Inicialmente,un gran número de gremios económi-cos se adhirió al Consejo GremialNacional, en un intento por homoge-neizar las posiciones. Sin embargo, eranevidentes las tensiones en el interior deesta organización, especialmente entreindustriales y agricultores, por los avan-ces que se hacían en propuestas de des-gravación para los bienes industriales,que no fueron ampliadas para los agrí-colas. Ante esto, el presidente de laANDI (Asociación Nacional de Indus-triales) enfatizó que su sector sería soli-dario con el agrícola y con el de losmedicamentos, y que no se cerraría lanegociación en los temas industrialeshasta que no se cerrara la de estos otroscapítulos (J. Pulecio, Comunicaciónpersonal, 06 de marzo 2007).A pesar deeste anuncio, para mitad de año de 2005(cuando ya se habían adelantado nueverondas), la estrategia del equipo nego-ciador colombiano para buscar lamanera de flexibilizar su win-set pero sinperder la aprobación de los actoresdomésticos –“relajar las reglas” en tér-minos de Moravcsik (1993)- se basó enpedirles a los empresarios que analiza-

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ran y se pusieran de acuerdo por cade-nas productivas (ya no por bienes) sobrecómo desgravar12.A partir de esos resul-tados se presentaría una propuestacolombiana a Estados Unidos.

No obstante, y como era previs-to, los empresarios no lograron ponersede acuerdo.Al mismo tiempo aumenta-ba la presión por terminar negociacio-nes antes de finalizar 2005 para que lostratados lograran pasar a aprobación porlos respectivos Congresos de cada país aprincipios de 2006.Ante las circunstan-cias, los Ministerios de Comercio y deAgricultura realizaron la tarea de esco-ger qué bienes en cada cadena produc-tiva desgravar y tomaron decisionesunilateralmente (J. Pulecio, Comunica-ción personal, 27 de febrero, 2007).

Aunque la acción generó moles-tias entre los empresarios, las críticas nopasaron a mayores. Por un lado, porquelos empresarios, así como el resto delpaís, percibían que los altos índices depopularidad del presidente Uribe leiban a garantizar su reelección en mayode 2006, lo cual implicaba que habríaTLC “sí o sí”. Por otro lado, el gobier-no nacional de todos modos debíagarantizar el apoyo a su estrategia porparte de los actores internos y del Con-greso de la República. Teniendo encuenta que el sector agrícola en el Con-greso colombiano es de mayoría uribis-ta y que varios de ellos son sectores“perdedores” con el tratado, para finalesde 2005 el presidente Uribe empezó a

hablar de, lo que en el “juego de dosniveles se conoce como un “enlacesinérgico”13 a través de “pagos secunda-rios”, una propuesta por fuera del trata-do que da provisiones al sector agrícola,la conocida Ley Agro Ingreso Futuro,como mecanismo de compensación delos subsidios agrícolas de Estados Uni-dos. Esta ley da apoyo económico porsubsectores agrícolas y al sector en con-junto en proyectos de competitividad.Otras salidas de este tipo (de “pagossecundarios”) por parte del gobiernonacional, según A. Bravo de ASINFAR(Asociación de Industrias Farmacéuti-cas Colombianas), fueron darle el mane-jo de los recursos de esta ley a la SAC(Sociedad de Agricultores de Colombia)y ofrecerle a FENAVI (FederaciónNacional de Avicultores de Colombia)14

la administración de los contingentes depollo que lleguen al país por cuenta delTLC (Comunicación personal, 09 demarzo 2007).

Para suplir las necesidades decoordinación entre el equipo negocia-dor y los actores domésticos, el Minis-terio de Comercio abrió varios canalesde comunicación. Previas a las rondasde negociación se realizaron reunionesentre ellos o hubo una constante comu-nicación por medio de oficios. Despuésde cada ronda, el gobierno nacionalorganizó una reunión en la Plaza de LosArtesanos en Bogotá D.C., en la cual serindieron cuentas sobre los avances y lospuntos pendientes de la ronda que aca-

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12 Es decir, como la propuesta original de desgravación de Estados Unidos no coincidía con la propuesta de desgravaciónandina incluida en el win-set inicial (armada a partir de pedidos de desgravación por cada bien), el gobierno colombianooptó por una nueva propuesta que resultara también del consenso de los empresarios; sólo que esta vez ellos debían esco-ger a qué bien de la cadena productiva preferían le fuera aplicado el arancel cero.

13 Condicionar la aprobación de una medida que no estaba originalmente en el win-set, a la negociación del acuerdo inter-nacional.

14 FENAVI representa un sector muy sensible durante las negociaciones del tratado, debido especialmente a la llegada al paísde cuartos traseros de pollo provenientes de EE.UU.

baba de pasar. Y para garantizar unainterlocución permanente durante lasrondas, se instauró de manera paralelaun sitio en el que se adelantaban las dis-cusiones entre los equipos negociadoresde cada país, un ‘cuarto’ al que asistieronlos gremios empresariales y represen-tantes de organizaciones civiles. Esteespacio se conoce como el “Cuarto deal lado”15, y a él llegaron por iniciativapropia estos actores.

Tales canales fueron mecanismosde rendición de cuentas para garantizarla legitimidad del tratado. Pero tambiéntenían como objetivo que entre el sec-tor privado y el sector público se logra-ra construir la posición negociadora delpaís para la próxima ronda. Sin embar-go, esto no siempre fue así.

Comparando el mecanismo del“Cuarto de al lado”con Estados Unidos,el equipo americano llegaba a la rondasabiendo hasta qué punto podía llegar;por el contrario, el equipo colombianoconstruía ese punto durante el transcur-so de la ronda, lo cual podía debilitar suhabilidad para proyectar una imagenfuerte al exterior (Putnam 1993: 451).Sin embargo, se debe reconocer que fueun mecanismo efectivo de consultoríadel equipo colombiano con los gremiosde la industria (ANDI) y de la agricultu-ra (SAC) para los asuntos que surgierondurante las rondas de negociación, nosiendo así para los demás actores, cuyosintereses no fueron defendidos por estasdos colectividades.

Pero además, otros agentes, espe-cialmente de sectores diferentes alindustrial y al agrícola, percibieron que

sus comentarios o propuestas no eranmuy tenidos en cuenta para la negocia-ción del día siguiente (M. López,Comunicación personal, 20 de abril2007).De hecho, estos agentes sostuvie-ron que fueron constantemente enga-ñados por el equipo negociador pues enrepetidas oportunidades se manipuló lainformación sobre los avances de lasrondas y se negoció por debajo demesa; lo cual los llevo a sentirse margi-nados por el gobierno de la negocia-ción (A. Bravo, Comunicaciónpersonal, 09 de marzo 2007). Esta sen-sación de que el gobierno y su equiponegociador les ocultaba y alteraba lainformación sobre el transcurso de lasnegociaciones es una táctica considera-da por Moravcsik (1993) en el “juegode dos niveles” para lidiar con las dife-rencias de opiniones sobre el tratado delos actores en el país.

Los actores domésticos buscaronsalidas de negociación en el exterior parano limitar sus oportunidades a las capa-cidades del equipo negociador; aunquealgunas veces lo hicieron con la media-ción del gobierno nacional, buscando“alianzas transgubernamentales”16, entérminos del “juego de dos niveles”.Otras veces directamente con actores delNivel II de los otros países, incluyendoEcuador y Perú. Sin duda alguna, loscontactos que tuvieron mayor efectofueron, en palabras de Moravcsik (1993),las “alianzas transnacionales”, que se rea-lizaron con el Partido Demócrata. Estetipo de recurso se convirtió,de hecho,enuna estrategia de “reverberación”, esdecir, las negociaciones que se dieron

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15 Este “Cuarto” es una iniciativa mexicana que tuvo origen en la negociación del NAFTA.16 Por ejemplo, por medio del Ministerio de Comercio se trató de buscar apoyo de la industria farmacéutica de genéricos de

EE.UU. Según Luis Ángel Madrid,ASINFAR logró el contacto con estas empresas gracias a una consultora, María FabianaJorge, pagada por Proexport, que fue contratada como asesora de la negociación, para que sirviera de punto de contacto.

entre los sindicatos colombianos, ONGsinternacionales defensoras de derechoshumanos y laborales, del medio ambien-te y de la salud, y miembros del PartidoPolo Democrático Alternativo (partidode oposición al gobierno de ÁlvaroUribe, que además es fuertemente apo-yado por las organizaciones sindicalesobreras), con congresistas demócratas ysectores que éstos representan, lograronque el Congreso norteamericano reali-zara correcciones a los capítulos Laboral,Ambiental y de Propiedad Intelectual.

Esto se produjo gracias a que, antelas objeciones demócratas a los últimosTLC firmados por la administraciónBush por no exigir a las contrapartesserios compromisos principalmentesobre legislación laboral y ambiental, yante su amenaza de no ratificarlos, elgobierno logró un acuerdo con este par-tido (que ahora es mayoría en el Con-greso) el 12 de mayo de 2007, en el quese hacen las correcciones solicitadas a losTLC. Dichas reparaciones conllevaroncierta modificación de los textos que yahabían sido firmados por el ejecutivo, locual implicó para el gobierno Bush uncambio institucional (otra de las tácticastenidas en cuenta por Moravcsik(1993)), un cambio en las reglas de juegoque antes establecían que una vez firma-do un tratado de libre comercio, su con-tenido no podía ser alterado por elCongreso.

ConclusionesEl “juego de dos niveles” es un

modelo de política exterior que aplica-do a una negociación internacional, porejemplo a un tratado de libre comercio,permite esclarecer las diferentes relacio-nes que se dan entre los gobiernosnegociantes y los actores domésticos delas partes involucradas que de una u otra

forma tienen que ver con la negocia-ción. El modelo define diferentes tácti-cas de negociación que se dan en elplano internacional (Nivel I) y en eldoméstico (Nivel II); al identificar estastácticas en las negociaciones del TLCentre Colombia y Estados Unidos selogró establecer qué acciones tuvieronéxito y cuáles no, qué factores impor-tantes no se tuvieron en cuenta, y quéaspectos debilitaron o fortalecieron laposición negociadora. Especialmente,tras la aplicación del “juego de dosniveles” se puede afirmar que el gobier-no colombiano no logró estructuraruna estrategia integral que tuviera encuenta las distintas variables domésticas(tanto de Colombia como de sus paísesvecinos y de Estados Unidos) e interna-cionales, así como las posibles tácticaspara lidiar con ellas –y que mencionanMoravcsik (1993) y Putnam (1993)- ypara llegar a un acuerdo.

La viabilidad política del TLCentre Estados Unidos y Colombia, esdecir, lograr un acuerdo en el Nivel I,que fuera ratificado en el Nivel IIcolombiano, estuvo en gran partemediada por el presidente colombiano.Álvaro Uribe siempre fue un acérrimodefensor del tratado y aunque no com-partiera las mismas preferencias (conrespecto al TLC) de varios actoresinternos, logró el apoyo de los gremiosmás importantes del país para garanti-zar que tuviera acogida la negociación:el de los grandes industriales y el de losgrandes latifundistas. Esto lo obtuvoutilizando dos tácticas mencionadaspor Moravcsik (1993: 30): reforzandosus apoyos políticos y minimizando laspérdidas del tratado. Para reforzar susapoyos políticos, el presidente sacó pro-vecho de su relación con los gremiosmás poderosos del país, fortaleció esos

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apoyos buscando la renovación de unCongreso de mayoría uribista, y utilizóun discurso hacia dentro (aunque notuvo efecto hacia fuera), sobre el trata-miento preferencial que recibiría deEstados Unidos por ser su aliado estra-tégico, con el fin de mantener la credi-bilidad de los actores domésticos sobrela capacidad negociadora del equipocolombiano.Asimismo, para minimizarlas pérdidas del tratado, programó una“Agenda Interna para la Competiti-vidad” y concedió pagos a sectoresinternos como la Ley “Agro, IngresoSeguro”.

Por otro lado, la estrategia delgobierno nacional, durante las primerasrondas, de entablar un diálogo en el quelas delegaciones de los países andinosmanifestaban cuáles eran sus intereses ysensibilidades, repercutió en confusio-nes del equipo estadounidense acercade si los textos que se iban a negociareran los de ellos o si los andinos pro-pondrían otros nuevos. Ello, puesto que,como era de esperar, ese diálogo nollevó a acuerdo alguno de negociación:en ningún momento se planteó unapropuesta de intercambios pues los paí-ses se centraron en defender sus posi-ciones: Estados Unidos su papel dehegemón en el sistema internacional, ylos países andinos, especialmenteColombia, su papel de aliado estratégi-co en la región.

Al final, gracias a una constanteflexibilización del win-set colombiano–“relajar las reglas” en términos deMoravcsik (1993)-, que empezó poraceptar como texto base el win-set esta-dounidense, se terminó con un acuer-do muy similar a los que ha venidoconstruyendo Estados Unidos a lolargo de diferentes TLC bilaterales. Talcomo ese país lo había previsto. A par-

tir de esto, se puede sostener que, sibien son inciertos los efectos de estetexto definitivo sobre la economíacolombiana y no es claro si las ganan-cias serán mayores que las pérdidas, elgobierno del presidente Uribe, juntocon su equipo, no supo negociar elTLC con Estados Unidos pues nologró estructurar una estrategia eficazde negociación.Y esto se ve reflejadoen un texto que, si bien no contradicelos intereses de todos los actores deColombia, consiguió sólo lo mínimoque justificaba una negociación de unTLC con la potencia mundial. Por lotanto, la apreciación general es queColombia aprendió a negociar con elpaís con el que debió sentarse ya prepa-rado para hacerlo, Estados Unidos.

Al observar cuáles de las tácticasdel “juego de dos niveles” fueron apli-cadas por el gobierno colombianojunto con los actores domésticos de losdemás países negociantes, resaltan todasaquellas cosas que éste no llevó a caboy que ignoró.

En la negociación con EstadosUnidos, desconoció el papel del Par-tido Demócrata en el Congreso y larelación entre los sectores que ellosrepresentan con sectores colombianosque hacen oposición al gobierno deUribe. De hecho se puede afirmar, enese sentido, que éstos últimos tuvie-ron una labor de lobby en EstadosUnidos (tanto con organizacionessociales como con el sector público)más exitosa que la estrategia delgobierno colombiano. Por otro lado,seguramente se hubiera ahorrado encostos políticos y económicos, yestructurado una mejor estrategia denegociación, si desde un principio lospaíses andinos hubieran reconocidoque Estados Unidos negocia con pre-

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cedentes y que no se iba a apartar deellos, debido a que unos países consi-deraran que merecían un tratamientodiferente y especial respecto de losotros países con que ha negociadoEstados Unidos.

En cuanto a las relaciones entrePerú, Ecuador y Colombia, tras elanálisis, es evidente que el gobiernocolombiano ignoró qué factorespodían mantener una posición con-junta entre los países, y qué otrospodían minarla. Hubo un desconoci-miento total de los procesos políticosy electorales en los países y sobrecómo éstos podían afectar las nego-ciaciones del TLC. Tampoco el equi-po colombiano buscó acercamientoscon el Nivel II de Ecuador y Perú nimostró interés por un mayor conoci-miento sobre las relaciones entre losactores domésticos de estos países ysus gobiernos. Sin duda, tales aspectosinfluyeron en que se terminara nego-ciando acuerdos bilaterales. Los pro-cesos electorales de estos paísesllevaron a que los intereses del presi-dente peruano Alejandro Toledo,quien buscó acelerar el acuerdo parafinalizarlo antes de que él saliera de lapresidencia, se alinearan rápidamentecon los intereses de Estados Unidos.Este último país, para ahondar en estaestrategia, aprovechó las diferenciasinherentes entre andinos relacionadascon sus esquemas productivos y nor-mativos. El presidente Uribe, en cam-bio, prefirió extender las negociaciones.Como resultado, el cierre con Perúllevó a que Colombia aceptara nego-ciar los puntos pendientes a partir de

lo que Perú negoció, en otras pala-bras, este país terminó negociandopor Colombia. Por su parte, Ecuadorno terminó las negociaciones, debidoa procesos desestabilizadores internos.

Lo que se observa actualmentees que el tratado tiene más dificultadespara su aprobación en Estados Unidosque en Colombia. Aunque los parti-dos opositores al gobierno de Uribehan tenido una gran disciplina y coor-dinación para debatir las consecuen-cias negativas del tratado, éstos no sonmayoría en el Congreso colombiano.Por lo cual hay gran seguridad de quepasará sin mayores contratiempos porel legislativo, pues la bancada uribistaresponderá al llamado del presidentepara que vote a favor de esta iniciati-va17. Por su parte, los actores domésti-cos críticos del TLC con EstadosUnidos, depositan sus esperanzas enque sea la Corte Constitucional la quedeclare inexequibles algunos puntosdel tratado, sin que se afecte la totali-dad del mismo. En cambio, la ratifica-ción del TLC está en vilo en elCongreso norteamericano, debido aque el Partido Demócrata no está dis-puesto a certificar a Colombia comopaís apto para el TLC. Las razones sonprincipalmente dos: los altos índicesde asesinatos de sindicalistas en el país(lo cual es rotundamente rechazadopor un partido, el Demócrata, quedefiende a los sindicatos), y los últi-mos escándalos políticos que invo-lucran a varios funcionarios delgobierno nacional y congresistasmiembros de partidos uribistas, conlos grupos paramilitares.

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17 De hecho, en el momento de la elaboración de este artículo, sólo faltaba un debate para la ratificación del TLC en el Con-greso colombiano.

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El proceso de negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos • Laura Cristina Silva

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C olombia Internacional 65, ene - jun 2007, Pp 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 136 - 151

recibido 3/05/07, aprobado 20/05/07

María Camila López Rojas*

EFECTOS DE LA REGIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA DE SEGURIDADDEMOCRÁTICA para el desplazamiento en las fronteras de Colombia

EFFECTS OF THE REGIONALIZATION

OF THE DEMOCRATIC SECURITYPOLICY

upon Displacement at Colombia’s Borders

Introducción

L os esfuerzos que el estadocolombiano ha empren-dido por reestablecer la

paz, lograr el monopolio de la fuerzay aumentar la legitimidad de sus ins-tituciones, han sido parciales e insufi-cientes para vencer el flagelo de estaguerra de casi 50 años y, por el con-trario, han despertado nuevos interro-gantes acerca de la capacidad de

control estatal. Mientras tanto, lapoblación civil ha tenido que cargarcon el peso del conflicto y se ha con-vertido en objetivo, medio y fin. Elresultado es una profunda crisishumanitaria que se ha extendido demanera alarmante en los últimos años,y que se agudiza con las recientesestrategias gubernamentales: el PlanColombia, la Seguridad Democráticay el Plan Patriota.

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ResumenEste artículo argumenta que el desplazamiento en Colombia se agudizó desde la puestaen marcha del Plan Colombia y la Estrategia de Seguridad Democrática, afectando demanera preocupante las fronteras con Ecuador,Venezuela y Panamá. Sus efectos, sonvisibles no solo en términos del aumento de desplazamientos transfronterizos y elnúmero de refugiados colombianos, sino en las medidas migratorias que han tomado lospaíses vecinos frente al fenómeno.Lo que permite concluir el análisis es que la poblacióncolombiana que se encuentra en estado de refugio, no cuenta con un respaldo jurídico einstitucional desde la política exterior colombiana que garantice la protección de susderechos humanos bajo su condición de inmigrante frente a cada uno de los tres paísesde estudio.

Palabras clave: Desplazamiento, Refugiados, Fronteras, Estrategia de SeguridadDemocrática, Legislación migratoria.

AbstractThis article argues the deep consequences of Plan Colombia and democratic securitystrategy over displacement, affecting mainly the frontiers with Ecuador,Venezuela andPanama. Its effects are visible not only in higher transfrontiers displacements but also inmigratory policies adopted by neighbor countries against it. This analysis allows thearticle to conclude that Colombian refugees do not have legal and institutional supportfrom Colombian foreign policy that could guarantee human rights protection under itsimmigrant condition, for each of those three studies countries.

Key words: Displacement, Refugees, Frontiers, Democratic Security Strategy,migratory legislation.

* Estudiante del Departamento de Ciencia Política y del Departamento de Antropología de la Universidad de los Andes,Colom-bia. Correo Electrónico: camila-l@uniandes.edu.co

Por esta razón la pregunta que sebuscará abordar en esta investigación es:¿Cuáles han sido las implicaciones de laPolítica de Seguridad Democráticaimpulsada por Colombia sobre el des-plazamiento forzado en las fronterascon Ecuador,Venezuela y Panamá?

1. Plan Colombia y estrategia de Seguridad Democrática

En el inicio del gobierno deAndrés Pastrana en 1998, Colombiaatravesaba por una crisis de legitimidadinternacional, producto de los vínculosdel presidente Ernesto Samper (1994-98) con el cartel de Cali. Esta situaciónsuscitó un distanciamiento con EstadosUnidos y la calificación del país comoun estado paria y un narcoestado.Colombia era el mayor productor decocaína en el mundo y existía unainterdependencia entre conflicto inter-no, drogas ilícitas, medio ambiente ymigraciones, en medio de una sociedadcivil a la que sus libertades y derechos leeran constantemente vulnerados.

La llegada al poder de AndrésPastrana con su Diplomacia para la pazrepresentó la necesidad nacional debuscar una salida negociada al conflicto.Uno de sus pilares fundamentales fue lanegociación con las FARC, que impli-có una zona de despeje de 42.000 kiló-metros cuadrados en la región delCaguán. Si bien el gobierno colombia-no en un inicio consiguió el apoyo dela comunidad internacional y de Esta-dos Unidos, la irregularidad de esteproceso llevó a dicho país a exigir queel gobierno colombiano tomara medi-das frente a la crisis. En este contexto,

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Pese a los esfuerzos de la comu-nidad internacional por reducir la cri-sis humanitaria, grupos armados almargen de la ley, como la guerrilla ylos paramilitares, han persistido enponer a la población en medio delconflicto, confinándola en sus residen-cias, exigiéndoles apoyo, cometiendotoda clase de violación a los derechoshumanos y creando fenómenos talescomo el desplazamiento. Desde el2000, con el inicio del Plan Colombiaempezó a registrarse un aumento sig-nificativo en estos efectos, debido aque las estrategias gubernamentales sesecuritizaron (Tickner 2002)1. Lafumigación, los enfrentamientos arma-dos, las operaciones de inteligencia, lasredes de informantes y los soldadoscampesinos son algunas de las medidasque han agudizado la crisis debido aque borran la división entre civil/com-batiente y obligan a la población atomar partido en el conflicto. Demanera preocupante, Colombia en suobsesiva lucha contra el terrorismo haolvidado con ello la naturaleza delestado de derecho.

El conflicto y sus efectos, al serconsiderados como una amenaza regio-nal, han determinado la política exte-rior colombiana repercutiendo en lasrelaciones de Colombia con sus paísesvecinos. Esto ha provocado que proble-mas tan graves como el desplazamiento,en lugar de lograr un compromiso realpor parte de la región andina, se hayansecuritizado, olvidando la acción huma-nitaria y adoptando medidas que afec-tan la situación de los colombianos quehan atravesado las fronteras.

1 Securitización es entendida como una práctica política que permite a las elites, que actúan en nombre del Estado, reclamar underecho especial de defensa al señalar algo como amenaza (Wæver en Tickner 2005: 14)

surgió el Plan Colombia como unaestrategia de cooperación bilateral basa-da en el principio de responsabilidadcompartida, el cual fundamentalmentepretendía ubicar el problema de las dro-gas como un tema concerniente a lacomunidad internacional (DNP 2007:10). El Plan se concibió como unaestrategia para recuperar la credibilidady legitimidad del estado, mediante unfortalecimiento judicial, militar e insti-tucional que posibilitara superar la crisisde confianza e inseguridad por la cualatravesaba el país, la cual dejaba, comouna de muchas otras consecuencias, lapeor crisis económica de los últimostiempos.

Posteriormente, no sólo se pro-duciría el fin del proceso de paz con lasFARC, sino que, además, se transforma-ría el escenario mundial después de loseventos del 9/11.Estos acontecimientosimpusieron la lógica amigo/enemigobajo la cual el terrorismo era el flageloque los países aliados de la potencianorteamericana debían combatir. Asi-mismo, en 2001 al eliminarse la distin-ción formal entre la lucha antidroga y laguerra contra la insurgencia en el país,Estados Unidos ofreció apoyo aColombia para reestablecer el controlestatal sobre su territorio. Todo estecontexto llevó a concebir la políticaantidroga como una Estrategia Regio-nal Andina, produciendo una securitiza-ción en las relaciones entre Colombia yla mayoría de sus países vecinos, dejan-do con ello por fuera temas importan-tes de tipo social y económico en susagendas (Tickner 2005).

Es por ello, que la llegada deÁlvaro Uribe (2002) representaría ungiro en la posición del gobierno colom-biano frente al conflicto mediante unapolítica de línea dura. Ésta estuvo basada

en la Política de Defensa y SeguridadDemocrática, la cual tenía como objeti-vo fundamental consolidar el controlnacional y reestablecer la autoridad delEstado en todo el territorio, formar unafuerza pública moderna, desarrollar laDoctrina de Acción Integral y, median-te el fomento de la política social y eluso legítimo de la fuerza, generar lascondiciones necesarias para presionar alos grupos armados ilegales a entrar enuna verdadera negociación o desmante-larse (Ministerio de Defensa 2007).Dentro de las diferentes medidas quefueron adoptadas para estos fines, se des-taca la presentación de un estatuto anti-terrorista que implicaba una reformaconstitucional. La mayoría de estas polí-ticas estuvieron cobijadas por el Estadode Conmoción Interior, declaradocomo medida excepcional por el Presi-dente de la República el 12 de agosto de2002 (Tickner y Pardo 2003: 66).

Dentro de esta política de segu-ridad, fue ideado el Plan Patriota comouna estrategia de ofensiva militar, queconsistía en copar los territorios dedominio de las FARC (especialmenteen el sur del país). Éste fue implemen-tado gracias a la ayuda y acompaña-miento de los Estados Unidos.

2. EfectosSin lugar a dudas, el Plan

Colombia y, en particular, la Política deSeguridad Democrática de Uribe, hangenerado una serie de consecuencias enel ámbito nacional e internacional, quehan ido ubicando al país en una situa-ción particular dentro del orden hemis-férico. Como primera medida, desdesus inicios el Plan intentó hacer ver elproblema de Colombia como una ame-naza a la seguridad regional, y trató decrear una estrategia antiterrorista que

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involucrara a los países vecinos en lalucha contra los actores armados. Deotro lado, la naturaleza e intensificacióndel conflicto llevaron a que las zonasfronterizas se convirtieran en escenariosde guerra y crisis humanitaria, al gene-rar el temor de los países vecinos de uneventual desborde y provocando reac-ciones diversas de acuerdo a su condi-ción particular. Esto provocó laregionalización del conflicto en térmi-nos de la expansión del tráfico de dro-gas, armas, personas, así como tambiénde la presencia de actores armadoscolombianos en territorios extranjerosy, a su vez, generó la securitización dediferentes problemas colombianos fren-te a las agendas de política exterior delos países de la región.

En términos generales, los efec-tos del Plan Colombia y la Política deSeguridad Democrática no han sido losesperados. Es innegable que se ha evi-denciado una disminución de la ten-dencia creciente del desplazamiento, lossecuestros presentaron una reducciónde 800 en el 2005 a 687 en 2006(Amnistía Internacional 2007) y la per-cepción de seguridad en la poblaciónha cambiado con respecto al gobiernoPastrana. Sin embargo, en el caso de laerradicación de cultivos ilícitos, elpanorama es desalentador en términosdel alcance de la estrategia de fumiga-ción. Según la Oficina de las NacionesUnidas contra la Droga y el Delito,UNODC (2007), en el 2005 se presen-tó el primer aumento de cultivos decoca después de cuatro años de dismi-nución, pasando de 80,000 hectáreas a

86,000 (UNODC 2007: 50). Según laONU en el 2006 hubo una disminu-ción a 76,0002. En contraposición aello, el uso del glifosfato ha provocadograndes costos ambientales y para lasalud pública en diversas poblaciones.Aeste revés se debe sumar el efecto globo,es decir, la tendencia que se presentacuando al disminuirse los cultivos enColombia aumentan en Bolivia y Perú(Tickner 2005).

Una de las consecuencias máspreocupantes que vive Colombia consu esquema de Seguridad Democráticason los costos humanitarios de la luchacontra el narcoterrorismo. Pese a laspresiones internacionales, a los clamoresciviles y a la labor de las organizacionesinternacionales; las arbitrariedades yviolaciones a los derechos humanos y alderecho internacional humanitario per-sisten. Los asesinatos y desapariciones sehan incrementado3; ha persistido elaumento de torturas y desaparicionesde activistas de derechos humanos enmanos de los paramilitares, la fuerzapública y la guerrilla, tal como lo seña-la el informe de Amnistía Internacionalque registra para el 2006: 70 muertes desindicalistas, 770 civiles muertos o desa-parecidos forzosamente, entre ellos, 45miembros de comunidades indígenas(Amnistía Internacional 2007: 133).

La impunidad, un problema per-sistente en el país, ha estado sujeta a laincapacidad del sistema judicial por juz-gar crímenes y abusos en contra de losderechos humanos, de parte de fuerzasdel Estado.Con la reciente desmoviliza-ción de paramilitares, el mayor temor

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2 Esta cifra es muy inferior a la registrada por el último informe del reporte del Departamento de Estado,que registró un aumen-to en el 2006 con un total de 156 mil hectáreas de coca (El Tiempo 1-3).

3 En el 2006 se registró un aumento en las quejas de la población frente el Alto Comisionado por ejecuciones extrajudiciales dela Fuerza Pública en 21 departamentos del país (HRC 2007).

frente a la Ley de Justicia y Paz es queésta no logre juzgar a los autores dedelitos atroces y crímenes de lesa huma-nidad. Por ello, se está realizando unmonitoreo por parte de organismos,como, por ejemplo, CODHES y laOEA para que se haga efectivo el pro-ceso de reparación de víctimas, se pro-teja su vida y no persista la impunidadfrente a problemas tales como el despla-zamiento y los actores que lo provocan.

La ofensiva militar planteada porel Plan Patriota para copar el territorioocupado por la guerrilla ha traído con-sigo un efecto preocupante principal-mente en las fronteras del país. Según lalógica de la evolución del conflicto enColombia, las zonas fronterizas se hanconvertido en espacios de enfrenta-mientos entre los grupos irregulares ode éstos con las fuerzas oficiales.Tal es elcaso de la frontera con Panamá, en elCarmen del Darién, en la que en el2006 se registraron enfrentamientosentre las FARC y las autodefensas, queprovocaron el confinamiento de lapoblación (CODHES 2006: 31); asi-mismo, en ese mismo año, se registraronenfrentamientos entre el ELN y FARCen el departamento de Arauca y enotros departamentos limítrofes provo-cando desplazamientos y homicidios(HCR 2007: 18). Sumado a ello, sonlugares de entrada de armas, explosivosy vituallas para los grupos armados.Estoha provocado un cierre de fronterasbajo la lógica de la Seguridad Regionalimpulsada por Estados Unidos, que haconminado a los estados a contener la

expansión de actividades delictivas fuerade las fronteras del país. La manera másevidente en que se ha manifestadodicho cierre es mediante el aumentodel pie de fuerza en zonas de frontera yla imposición de medidas judiciales encontra de los emigrantes colombianoscomo son el pasado judicial en Ecuadory la visa en Venezuela.

Un efecto del conflicto armadoque se ha agudizado desde el inicio delPlan Colombia es el desplazamientoforzado interno y transfronterizo4, elcual representa la mayor manifestaciónde la crisis humanitaria en el país. Éstees un fenómeno que viene creciendodesde 1985 y hasta el año pasado habíaprovocado la migración forzosa de3.832.527 personas (CODHES 2006:3). Para el 2006, 219.886 personas fue-ron desplazadas y se presentó unaumentó del desplazamiento en depar-tamentos fronterizos tales como Putu-mayo, Arauca, Nariño, Guaviare yGuajira; en Chocó resurgieron los des-plazamientos masivos. Como es deesperarse, los lugares de origen del des-plazamiento son municipios donde seconcentra el conflicto armado o zonasdonde proliferan los cultivos ilícitos(CODHES 2006).

Pese a los largos debates queexisten sobre el tema de las cifras enColombia5, es bien sabido según infor-mación del SUR que desde el inicio delPlan Colombia fueron desplazadas1.665.061 personas, el 88.6% de lapoblación total registrada; sumado a elloel 43% corresponden al período del

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4 Según la ONU, los desplazados internos (IDP) son personas o grupos de personas que se han visto obligadas a huir de su lugarde residencia habitual, en particular como resultado de un conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, violacionesa los derechos humanos o catástrofes naturales o provocados por el ser humano y en su propio país (Ahumada et al. 2004: 42).

5 Según el Sistema Único de Registro, SUR, entre 1995 y 2005 han sido desplazadas 1.877.328, en contraposición a estadísti-cas como las de CODHES y de la Conferencia Episcopal Colombiana.

pobres de cada país y, por ende, nosólo sufren el impacto del desplaza-miento extranjero, sino que tambiénasumen los costos de las acciones vio-lentas ejecutadas por parte de los acto-res armados que cruzan la frontera.

Por la magnitud del fenómeno,Colombia cuenta con una legislaciónjurídicamente amplia sobre el desplaza-miento, reconociendo la Convenciónde 1954 y la de 1961 sobre el tema delos refugiados; no obstante ostentagrandes vacíos de definición y cobertu-ra sobre la población en riesgo quemuchas veces queda desprotegida7. LaLey 387 de 1997 es la más importanteen lo tocante al desplazamiento encuanto establece los términos definito-rios del desplazamiento y la responsabi-lidad estatal sobre ésta, reconociendo elderecho de la comunidad de solicitar yrecibir asistencia internacional y nogubernamental. Desafortunadamente, lapolítica pública que sobre ésta se ha rea-lizado es insuficiente y cubre unapequeña proporción de la poblacióndesplazada. En términos de la relacióncon otros países, la prioridad que se leha otorgado al tema de la seguridad enla agenda bilateral ha hecho que noexistan muchos mecanismos que atien-dan la situación. Sin embargo, los másimportantes son las comisiones devecindad, los memorandos de entendi-miento, las reuniones bilaterales sobretemas de drogas y seguridad.Todos éstos

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Plan Patriota y a la radicalización de lapolítica de Seguridad Democrática(CODHES 2006). Las minorías étnicasse han visto gravemente afectadas poreste fenómeno, pues no solo están ubi-cadas en medio de las zonas de conflic-to, sino que, además, han sidodesplazadas hacia otros departamentos ozonas de frontera; como resultado el16% de la población desplazada del2006 corresponde a pueblos indígenas(CODHES 2006: 3).

Los desplazamientos de caráctertransfronterizo son de índole masiva,individual o familiar. En el 2006 resur-gieron los desplazamientos en zonaslimítrofes, especialmente en Ecuador,Venezuela y Panamá; habiendo cruza-do la frontera y solicitado asilo 5.301personas (CODHES 2006: 3). Elcruce de la frontera se produce enbusca de protección y una vez se hace,el individuo tiene la opción de invo-car su derecho a solicitar refugio6 yhacer todos los trámites y documentosrequeridos para lograr superar lasbarreras que impone el estado recep-tor. En el caso de la población de bajosrecursos, los trámites son dispendiososy largos, involucrando la carencia deidentificación, la imposibilidad deobtener un trabajo y la constante ame-naza al rechazo y a la violación a losderechos humanos. Las comunidadesreceptoras en las regiones fronterizasson, a su vez, las más marginadas y

6 La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo del Estatuto de los Refugiados define a un refugiadocomo cualquier persona que tenga fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, perte-nencia a determinado grupo social o posiciones políticas, se encuentra fuera del país de nacionalidad y no pueda o a causade dichos temores, no quiera acogerse a la protección del país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a conse-cuencia de tales acontecimientos fuera del país en donde tuviera su residencia habitual, no pueda, o a causa de dichostemores no quiera regresar a él (Ahumada et al. 2004: 42).

7 Las personas que se desplazan por motivo de los programas de fumigación no son cobijadas por la ley; asimismo, los para-militares como agentes responsables del desplazamiento forzado ya no son considerados como válidos, debido a su desmo-vilización sin contar con el rearme de los mismos.

han promovido de manera conjunta laatención a la población desplazadamediante estrategias como son el retor-no voluntario, la capacitación, la activa-ción de Sistemas de Alertas Tempranas yprevención (CODHES 2006).

En términos de los países recep-tores, la reacción al desplazamientocomo ‘derrame’ del conflicto colom-biano ha sido la securitización deltema. Por ello, han adoptado medidasparticulares en búsqueda de proteger suseguridad como nación y la de la vidade sus comunidades receptoras. Locierto es que frente a este fenómenocada país de acuerdo a sus característi-cas internas asume una manera particu-lar de ver y avocar la situación; por ello,a continuación se presentará una breveexposición de las posturas que hanadoptado Ecuador,Venezuela y Panamáfrente al tema.

a. EcuadorLa frontera entre Ecuador y

Colombia comparte 586 km2 organiza-dos administrativamente en tres provin-cias del lado ecuatoriano: Carchi,Esmeraldas y Sucumbíos, y en dosdepartamentos del lado colombiano:Nariño y Putumayo. Como la ofensivamilitar del Gobierno colombiano se haubicado en estos últimos, uno de losmayores problemas que enfrenta lafrontera ecuatoriana ha sido el aumen-to de la violencia e inseguridad, el cualse ha acentuado entre otros factorespor: combates entre guerrillas, paramili-tares y fuerzas militares; sicariato, delin-cuencia común y tráfico de drogas(Zambrano 2005).

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Ecuador es el primer destino dedesplazamiento transfronterizo, asícomo también el país de la región conmayor número de solicitantes de asilo.Para el primer semestre del 2006, elAlto Comisionado en Ecuador recibióun total de 3.778 solicitudes de refugiopor parte de colombianos, es decir, el79% del total de solicitudes en los trespaíses de estudio.Así, entre 2002 y 2006hay registradas 40.443 solicitudes deasilo en Ecuador (CODHES 2006: 15).

Para comprender la dinámicaque se ha desarrollado entre Ecuador yColombia en lo concerniente al temamigratorio, deben hacerse ciertas preci-siones. Como primera medida, Ecuadorpara el año de implementación del PlanColombia atravesaba por una crisispolítica y económica, que dejaba al paísen cierto estado de indefensión frente alos posibles efectos del ‘derrame’. Entérminos generales ha mantenido unprincipio de no-intervención frente alconflicto colombiano, que incluye unrechazo a considerar a los guerrillerosde las FARC como terroristas8. Elactual presidente Rafael Correa dio unvuelco a la política interior y exteriordel país, debido a su posición ideológi-ca socialista; bajo estos términos, lasrelaciones entre los dos países se hantornado tensas.

El principal problema queenfrenta la agenda colombiana con lospaíses vecinos es la demanda de Ecua-dor frente las fumigaciones realizadasen las fronteras y sus efectos nocivospara la salud de la población ecuato-riana. Según Correa, Colombia nosólo ha irrespetado constantemente la

8 Uno de los pocos hechos leídos en términos de apoyo al Plan Colombia, fue la decisión del presidente Jamil Mahuad (1998-2000) de convertir la base de la Fuerza Aérea ecuatoriana de Manta en un puesto avanzado de operaciones (FOL).

ron que sus resultados fueran vistos entérminos de infraestructura, pero node asesoría real a la población.

Quizá una de las medidas másdrásticas adoptadas por el Gobiernovecino que impactó gravemente a lapoblación colombiana desplazada enel Ecuador, fue la decisión de exigir elcertificado judicial a todos los colom-bianos que ingresen a este país, ya queresulta excluyente y discriminatoriopara los desplazados, pues debido a lanaturaleza del conflicto, el anonimatoes una característica recurrente en sucondición. Asimismo, la aprobaciónde las solicitudes de refugio, la cualdebe pasar por el aval de ACNUR ypor la Cancillería, es un proceso con-tradictorio y subjetivo.

El reciente Plan Nacional dePolítica Exterior llamado PLANEX2020 atiende de manera particular elproblema de los refugiados colombia-nos en el Ecuador. Para ello, estableceentre otras opciones un programa de‘legalización de trabajadores’ coordina-do con el gobierno colombiano, respe-to a los acuerdos internacionales sobrerefugiados y reformas sobre leyesmigratorias que favorezcan el bienestarde emigrantes ecuatorianos en el exte-rior y emigrantes colombianos en elEcuador (Ministerio de RelacionesExteriores de Ecuador 2006).

En términos normativos, el sis-tema de asilo en Ecuador es el mejorentre los países de la región, en cuan-to sigue los criterios establecidos en laConvención de 1951, así como tam-bién incluye la definición ampliada deCartagena sobre los refugiados. De

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distancia (10 kilómetros en el áreacolombiana) acordada desde el 2005para realizar aspersiones, sino que,además, no ha acatado las exigenciasde Ecuador frente al cese de fumiga-ciones en dicha frontera (Telesurtv2006). En diciembre de 2006, el paísvecino retiró a su embajador en señalde protesta por el incumplimiento deColombia en la materia.

En términos militares, una delas estrategias del gobierno ecuatoria-no para contener la expansión delconflicto colombiano ha sido el forta-lecimiento de la presencia militar enla frontera. Desde el 2003, se triplicóel número de hombres en la regiónfronteriza y se fortaleció la capacidadoperativa con nuevos equipos.Asimis-mo, en el mismo año, Ecuadoraumentó en 40% el presupuesto de lasFuerzas Armadas y en 30% el de laPolicía (Zambrano 2005: 31).

Todo ello refleja una situacióngrave en términos diplomáticos, quetransforma la agenda bilateral de coo-peración entre los dos países; no obs-tante, el tema humanitario ha cobradoun nuevo aire con nuevos proyectos,que podrían representar una opciónpositiva para los migrantes colombia-nos. Ecuador había realizado variasacciones frente al problema de lafrontera, tal como la creación de laUnidad de Desarrollo de la FronteraNorte, UNDENOR, cuyo objetivoestaba centrado en la promoción ydesarrollo de Esmeraldas, Sucumbíos,Napo y Orellano (Moreano 2006).Sin embargo, el poco presupuesto9 yla mala planeación del mismo hicie-

9 La Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, USAID, es el único apoyo internacional del programa. Entre2000 y 2003 se invirtieron 18 millones de dólares y entre 2003 y 2006, otros 60 (Moreano 2006).

igual forma, la comisión adscrita alMinisterio de Relaciones Exteriores,se encarga del reconocimiento de cadaindividuo como refugiado, utilizandopara ello el testimonio de la gente,mediante un número indeterminadode entrevistas confidenciales.

Uno de los elementos significa-tivos entre los dos países ha sido la cre-ación de comisiones de vecindaddesde 1989, las cuales fueron concebi-das “como un mecanismo bilateral,ágil y eficiente que impulse la integra-ción y el desarrollo entre las dosnaciones.” (Ministerio de RelacionesExteriores Ecuador). Entre otras cosas,las comisiones han atendido el proble-ma migratorio, llevando a cabo unarevisión y actualización del acuerdosobre tránsito de personas y vehículossuscrito en 1977.

Finalmente, como reacción alPlan Colombia, en el presente año elgobierno del vecino país anunció lapuesta en marcha del Plan Ecuador.Éste concibe a la seguridad humanacomo el resultado de la paz y deldesarrollo; está basado en una plata-forma de acción integral para la fron-tera norte del país que conserva elprincipio de no-intervención y tienecomo fin, entre otros temas, fortalecerla economía de las provincias fronte-rizas, mejorar la calidad de vida de lapoblación y dar respuesta a los proble-mas derivados del desplazamiento porel conflicto interno colombiano. Asímismo, plantea que debido al aumen-to de inseguridad en la región fronte-riza, es necesario robustecer laComisión de Vecindad e IntegraciónEcuatoriana-Colombiana, así comoadoptar medidas destinadas a erradicartoda forma de exclusión, xenofobia odiscriminación. También le otorga

importancia a los contenidos de soste-nibilidad ambiental y a las necesidadesy problemas de los pueblos indígenasy afroecuatorianos asentados en lasprovincias fronterizas (PLAN ECUA-DOR 2007: 3).

Dentro de sus seis ejes de inter-vención, vale la pena mencionar lainclusión de los derechos humanos yasistencia humanitaria y refugio; y laprotección de la soberanía nacional eintegridad del estado. El primero, por-que plantea la garantía de derechoshumanos y la protección contra todaforma de discriminación y el segundoporque estipula explícitamente que laspartes se abstendrán de participar enoperaciones combinadas, coordinadas oconjuntas de carácter militar (PLANECUADOR 2007: 13).

b.VenezuelaLa frontera colombo-venezolana

tiene una extensión de 2.219 kilóme-tros y atraviesa los departamentoscolombianos de la Guajira, Cesar,Norte de Santander, Arauca,Vichada yGuaina. Los estados venezolanos conmayor afluencia de colombianos hansido:Táchira, Zulia y Apure. La fronte-ra históricamente se ha caracterizadopor ser una zona activa de paso, comer-cio, intercambio y trabajo entre laspoblaciones de los dos estados. Es en lafrontera colombo-venezolana dondesuceden un gran porcentaje de loshechos violentos cometidos por partede grupos armados ilegales colombia-nos (FARC, ELN y AUC); asimismo,existe producción y tráfico de drogas,de armas y movimiento de refugiados.Tan sólo en la primera mitad del año2006 se registraron un total de 1.416solicitudes de asilo por parte de colom-bianos en Venezuela, registrando un

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aumentó del 85% con respecto al añoanterior. Entre 2000 y 2006 se presen-taron un total de 7082 solicitudes deasilo (CODHES 2006: 15).

La situación entre Colombia yVenezuela se ha caracterizado históri-camente por las estrechas relacionespolíticas y económicas que han per-mitido el desarrollo de una agendabilateral común frente a temas neurál-gicos; no obstante, los presidentesactuales han mantenido fuertes diver-gencias políticas. En términos genera-les, las malas relaciones entre losgobiernos de Hugo Chávez y ÁlvaroUribe son producto de la oposiciónideológica de los líderes y de la cerca-nía del gobierno norteamericano conColombia, en contraposición a la rela-ción espinosa que tiene con Venezue-la. El Plan Colombia y el Plan Patriotason percibidos por Venezuela comouna amenaza a su seguridad10, que hanpermitido el fortalecimiento de losgrupos paramilitares y han facilitado lainserción militar directa de EstadosUnidos (Tickner 2005: 32).

En respuesta al aumento progre-sivo de desplazados colombianos, frutodel recrudecimiento del conflicto,Venezuela creó la Ley Orgánica sobreRefugiados y Asilados, que entró envigencia en agosto de 2001. El objeti-vo fundamental de la misma es regularla materia de acuerdo a los términosconsagrados en la Constitución Boli-variana y a los términos internaciona-les sobre estos temas y derechoshumanos; así mismo, establece los pro-cedimientos para su cumplimiento(Ley Orgánica sobre Refugiad@s y

Asilad@s, art. 1). Dentro de éstos, pro-híbe la repatriación obligada de losdesplazados y establece como únicaexcepción aquéllos que sean “un peligropara la seguridad de la República…o unaamenaza para la comunidad del país”(Art. 7 No devolución).

Esto es fundamental en cuantosupera uno de los mayores problemascon los cuales se enfrentaban los des-plazados en Venezuela, pues segúnHuman Rights Watch el repatriar for-zosamente a grupos desplazadoscolombianos era una práctica comúnpor parte de las fuerzas armadas vene-zolanas (Kornblith 2004: 134). Otroaspecto positivo de esta normativa esque establece el principio de la uni-dad familiar (art. 8), lo que favorece alos niños o adolescentes que han sidoseparados de sus hogares por motivosviolentos. Asimismo, es importanteobservar la importancia que le otorgaa cuestiones de género, teniendo encuenta que una de las consecuenciasmás graves del desplazamiento trans-fronterizo es la violencia desencade-nada por este motivo.

En términos nacionales, lascomunidades transfronterizas en Vene-zuela han sido segregadas desde elgobierno y no han formado parte deldesarrollo del país, lo cual, en ciertamedida, complica la posibilidad deatención a los refugiados colombianosen ese país. Por otra parte, con elrecrudecimiento de las medidasmigratorias hacia Colombia,Venezue-la ha mostrado una actitud poco alen-tadora para la situación de losdesplazados; la visa que exigen para

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10 Venezuela cree que el fortalecimiento de las Fuerzas Militares colombianas es peligroso para la balanza bilateral de poder mili-tar que siempre ha estado a favor de Venezuela.

entrar al país es un trámite complica-do no sólo para esta población vulne-rable, sino en general para losciudadanos vecinos.

No obstante, y para terminar, espertinente observar la suscripción dela Declaración de Puerto Ordaz, el 23de abril de 2003, entre Álvaro Uribey Hugo Chávez, mediante la cual seincluyeron dentro de la agenda eltema fronterizo y el desarrollo deproyectos de infraestructura para laintegración y el desarrollo de lasregiones (Ministerio de RelacionesExteriores Venezuela). De igual mane-ra, mediante un memorando deentendimiento se realizó en el 2005en Cumaná un acuerdo para diseñarpolíticas de prevención frente al des-plazamiento en zonas la frontera y, apartir de la realización de un censo enel estado de Zulia, elaborar un PlanRetorno (CODHES 2006).

c. PanamáLa frontera entre Panamá y

Colombia es la mas pequeña por suextensión de 266 kilómetros lineales.La región limítrofe entre los dos paí-ses es el Tapón del Darien y la confor-man en la parte panameña la Comarcade Kuna Yala en San Blas y la Provin-cia del Darién. La parte colombiana lacompone la Cuenca del Pacífico,caracterizada por una población pre-dominantemente indígena y afrodes-cendiente11. Por las condicioneshistóricas y geográficas de la región,ha sido difícil consolidar una presen-cia estatal que atienda las necesidadesbásicas de infraestructura, seguridad y

calidad de vida. Por el contrario,representa un paso importante para eltráfico de armas y drogas, así como unlugar de retaguardia y rearme para laguerrilla, los “extintos” paramilitares ylo que el gobierno ha denominadonuevas bandas emergentes.

Los desplazamientos forzados enel Chocó hacia otros municipioscolombianos y hacia Panamá han sidonumerosos; generalmente sucedendesde Juradó, Ríosucio y Bahía Solanoe, inclusive, Buenaventura. En Panamáentre el 2000 y 2006 se registraron untotal de 1758 solicitudes de asilo porparte de colombianos y sólo en el2006 se presentaron 107 solicitudes, elequivalente al 4% de los tres países deestudio. Desde el censo realizado demanera conjunta entre Colombia yPanamá (2004) hay en territorio pana-meño un total de 614 colombianosque hasta el año pasado estaban enespera de legalizar su estatus migrato-rio (CODHES 2006: 15-17).

El panorama de Panamá y susrelaciones con Colombia adquiere unmatiz diferente a los expuestos ante-riormente. Panamá tanto a nivel inter-no como internacional se enfrenta amuchos retos, entre ellos: debe protegerlas fronteras sin un ejército y para elloemplea frentes policiales que protejanel territorio panameño, bajo una polí-tica fronteriza de no-agresión.Tiene laresponsabilidad de mantener el Canalde Panamá bajo condiciones de tránsi-to neutral y seguro, para, a su vez, evi-tar una eventual intervención militarestadounidense. Por último, tiene queresponder a la dinámica internacional

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11 Al respecto, existen 170 resguardos indígenas constituidos y 132 territorios colectivos de comunidades negras (Murillo2005: 185).

de compromiso con la seguridad y conel cese de violencia en Colombia(Poussa 2004).

Bajo estas condiciones, Panamáha intentado mantener una política deneutralidad frente a la violencia inter-na en Colombia; no obstante, adoptóla Resolución de la OEA contra elterrorismo en Colombia y con elloacogió medidas contempladas por laResolución 1373 del Consejo deSeguridad de la ONU y la Conven-ción Interamericana contra el Terro-rismo. El aceptar a las FARC comoun grupo terrorista implica, asimismo,que reconoce la Política de SeguridadDemocrática como el camino paraderrotarlas y se ubica como un aliadoen la lucha interna del gobiernocolombiano. Esta posición va de lamano a su relación con Estados Uni-dos, la cual exige que se mantenga enarmonía con los intereses de este paísen la región.

Ahora bien, en términos depolíticas nacionales y bilaterales paraenfrentar el desborde colombiano y, enparticular, para frenar el desplazamien-to, Panamá tiene quizá la más fuerteposición frente al tema: si bien seadhiere a los compromisos internacio-nales en materia de desplazamiento, suintención fundamental es evitar másdesplazamientos a su territorio y pro-mover el retorno de los colombianos.Desafortunadamente el costo de esteobjetivo ha sido muy alto y se conociódesde el inicio del fenómeno una acti-tud hostil y represiva por parte delgobierno panameño y de las comuni-dades locales, que buscaba la repatria-ción de los emigrantes.

En términos normativos, Pana-má cuenta con el Decreto concer-niente a los refugiados, el cual tiene88 artículos, que regulan el trato y loslineamientos sobre este fenómeno.Fue pionero en América Latina alreconocer la persecución con base enel género, pero no incluye la condi-ción de solicitante de asilo en laConstitución, lo que quiere decir queno ratifica la Convención de 1954 nila de 1961. No obstante, establece ladefinición de apátridas en su legisla-ción así como reconoce los principiosdel Derecho Internacional Humani-tario (Murillo 2005). Dentro de loserrores que contempla esta defini-ción, se encuentra la estrechez deltipo de persecución que define alrefugiado al estipular que debe serestatal e individualizada, desconocien-do con ello la mayoría de los despla-zados colombianos. También, existeuna diferencia entre refugiados y per-sonas que buscan protección, la que asu vez influye en los derechos queostenta cada categoría. En este senti-do, aquéllos que solicitan proteccióntemporal, tienen derechos restringi-dos (Murillo 2005: 177).

A nivel bilateral, se suscribióuna Declaración de Ministerios deRelaciones Exteriores relativa al des-plazamiento en zonas de frontera12.Este instrumento permitía intercam-biar información del problema deldesplazamiento con el fin de atender-lo y poder generar alertas tempranas;garantizar la asistencia necesaria parasatisfacer necesidades vitales; facilitarel retorno definitivo de los desplaza-dos en condiciones de voluntariedad

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12 18 de noviembre de 2000.

y asegurar la realización coordinadade las acciones.Tal acuerdo produjo el11 de diciembre de 2003 el primerretorno voluntario de 86 colombia-nos hasta la población colombiana deJuradó (Vanegas 2005: 187). Sobradecir, que estos procesos son compli-cados y requieren de un compromisoprimordialmente de parte de Colom-bia como país de retorno.

ConclusionesUna vez analizada la condición

del desplazamiento en términos trans-fronterizos, es evidente que se ha pre-senciado una ‘securitización’ del tema,debido a las múltiples restriccionescon las que se enfrenta la poblacióncolombiana fuera del país. Desafortu-nadamente, ésta ha tenido que cargarcon una imagen negativa a nivel inter-nacional que ha dificultado la relacióncon las poblaciones receptoras de cadapaís, las cuales han relacionado a lapoblación refugiada con la violencia yla corrupción.

La guerra contra del terrorismoha invisibilizado a la población, desco-nociendo las implicaciones humanita-rias de la Estrategia de SeguridadDemocrática. El desplazamiento trans-fronterizo evidenció que las fronterascontinúan siendo la mayor debilidadestatal en la guerra por recuperar elcontrol del país, y es por ello que losestados vecinos han tenido queaumentar su pie de fuerza y recrude-cer sus medidas migratorias. No obs-tante, la línea entre aquellas medidasque pretenden contener la guerracolombiana y aquéllas que pretendencontrolar el flujo migratorio es difusa,presentándose, así, numerosas violacio-nes a los derechos humanos y discri-minación en cada país.

En términos de política exte-rior, las relaciones de Colombia conlos tres países de estudio (Venezuela,Panamá y Ecuador) atraviesan por unmomento de profunda desconfianza ytemor. Las medidas que el país haadoptado para contener el desplaza-miento transfronterizo han sido insu-ficientes, pues siempre han priorizadotemas de seguridad, que llegan a con-travenir la situación del desplazado. Esnecesario que para superar la crisishumanitaria se haga uso de la coope-ración internacional, ya que ésta lide-ra propuestas importantes, queprovienen de diagnósticos reales deacompañamiento a la población enriesgo. Esto ayudaría a replantear lasvías de solución que se han adoptadopara ayudar a la población inmigran-te, como, por ejemplo, el retorno a suslugares de destierro. Para ello, debenexistir primero las garantías sociales,económicas y de seguridad necesariaspara lograr regresar al país. Segundo,es imperante que se establezcan vehí-culos de concertación más constantesy permanentes, que no se limiten alos acuerdos de cada dos o tres años.El PLANEX 2020 de Ecuador es unbuen referente de una política exte-rior que atiende a la problemáticacomo un fenómeno que mereceatención.

Por esta razón, mientras el temadel desplazamiento no sea un puntocentral de la agenda exterior colom-biana, la seguridad va a opacar la pla-neación y ejecución de programasque respondan cabalmente a las nece-sidades del fenómeno. Por ello, paraotorgarle la importancia requerida aldesplazamiento, será necesario trans-formar los límites de la actual estrate-gia de estado.

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recibido 18/05/07, aprobado 8/06/07

Cecilia López Montaño*

¿COMO SE NEGOCIAun TLC en Colombia?

HOW DOES COLOMBIAnegotiate its free trade agreements?

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¿Como se negocia un TLC en Colombia? • Cecilia López Montaño

“The Colombian people deserve better than this bad trade deal, and so do ameri-can working families”1

ResumenColombia se encuentra en la segunda fase de la globalización, la de los tratadoscomerciales. Al contrario de lo que se cree, las negociaciones de los acuerdosbilaterales de comercio son más políticas que técnicas. Por ende, la autoraargumenta que para defender los intereses de los débiles se requiere unanegociación política bajo el supuesto de que los políticos no defienden losintereses de los poderosos sino de los más pobres. Sin embargo, el análisis querealiza el artículo de las negociaciones del TLC con Estados Unidos muestra quela forma en que el presidente Álvaro Uribe condujo éstas conllevó a que el paíscediera en puntos neurálgicos para los intereses de la sociedad colombiana.

Palabras clave: Tratado de libre comercio, negociaciones comerciales bilaterales,relaciones Colombia-Estados Unidos, globalización.

AbstractColombia is currently involved in the second phase of globalization, characterizedby trade agreements. Contrary to common belief, bilateral trade negotiations aremore political than technical. Thus, the author argues that the defense of theinterests of the weak demands a more political focus, under the assumption thatpoliticians do not defend the interests of the powerful but those of the poor.However, the analysis that the article offers of the negotiation of the free tradeagreement with the United States shows that the way in which President AlvaroUribe led this process caused the country to cede too much on strategic issuesaffecting the interests of Colombian society.

Key words: Free trade agreement, bilateral trade negotiations, Colombian-U.S.relations, globalization.

* Senadora de la República de Colombia por el Partido Liberal Colombiano.Vocera por el Partido Liberal para los debatesrelacionados con el TLC en el Congreso de la República, Colombia. Economista de la Universidad de los Andes, Colom-bia, Maestría en demografía en la Universidad de Estudios Educativos de México. Ex ministra de Medio Ambiente (1994-1996); Ex ministra de Agricultura (1996-1997) y ex Jefe del Departamento de Planeación Nacional (1999-1998). CorreoElectrónico: cecilia@cecilialopez.com

1 Linda Sánchez. Representante a la Cámara por el Partido Demócrata de los Estados Unidos. Junio 07 de 2007. En,http://www.lindasanchez.house.gov/news.cfm/article/323. Consultado junio 24 de 2007.

Introducción

C olombia no sabe nego-ciar, es la conclusiónobvia que se desprende

del análisis del documento actual sobreel Tratado de Libre Comercio entreeste país y los Estados Unidos. Y lograve es que sus principales actores,negociadores y miembros del gobier-no, gremios de la producción, políticose inclusive representantes de la socie-dad civil, se niegan a reconocer estarealidad. Grave hecho porque actual-mente Colombia se encuentra en lasegunda fase de la globalización, la delos tratados comerciales y, aunque noes evidente para muchos, la negocia-ción sí incide claramente en la compe-titividad del país. Lo que se gana enproductividad en la producción nacio-nal, se puede perder cuando se hacenconcesiones excesivas x en los tratadoscomerciales con otros países. Por ello,negociar bien es fundamental frente ala realidad de que el libre comerciotiende a mirarse como una panaceapero, tiene el grave problema de que noexiste. Quienes más lo pregonan, lospaíses industrializados, son los que mássubsidian su producción interna.

Las críticas a este tratado noobedecen a posiciones ideológicassino que, parten, en gran medida, dereconocer la realidad anotada. La libe-ralización comercial de Colombia fueiniciada durante los gobiernos libera-les y de esta experiencia se obtuvie-ron lecciones que se ignoran en estanueva etapa de la liberalizacióncomercial del país. Sí, Colombia tieneque integrarse a la economía mundialpero de manera eficiente, con capaci-dad de gestionar estos procesos deforma que garantice que los ganado-res y los perdedores de los acuerdos

comerciales no sean los mismos desiempre y que, el país no se entreguea los intereses de los demás.

El siguiente artículo se enfoca-rá en tres aspectos fundamentales paratener una visión global que permitacomprender qué negoció el gobiernocolombiano en el Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos y,mejor aún, cómo lo negoció: ladimensión política, las razones técni-cas que han suscitado el debate enColombia y el futuro del TLC.

1. La dimensión políticaLa política jugó un papel no

explícito en la negociación del TLC ypoco se ha analizado este componen-te. En primer lugar, el gobiernocolombiano siempre creyó que elhecho de ser el país el mejor aliado delpresidente estadounidense, le daríaprebendas en la negociación. Ingenua-mente se supuso que el precio que elpaís paga en la guerra contra el narco-tráfico sería reconocido por los fun-cionarios de este país y que esto ledaría a Colombia la posibilidad de quesu TLC fuera más favorable que otrosnegociados con países en desarrollo.Gran error porque, como se lo recor-daron permanentemente a muchosnegociadores, para los Estados Unidosuna cosa son los acuerdos políticosque maneja el Departamento de Esta-do, como el Plan Colombia, y otra, losacuerdos comerciales, que son respon-sabilidad única y directa del Departa-mento de Comercio. Pero la políticatambién intervino de otra manera enel proceso mismo de desarrollo de loscomponentes del TLC y lo hizo demanera perversa. Cuando se trataba depararse la mesa, de frenar la arroganciade los funcionarios estadounidenses,

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de evitar decisiones con claros costospara Colombia, de frenar los desequi-librios que favorecían al país delNorte, surgía la preocupación porparte de Colombia de que estas actitu-des debilitarían las buenas relacionesentre los dos países. Nadie lo ha dicho,pero es evidente que lejos de mostrarfortaleza e independencia en la nego-ciación, la actitud fue muy sumisa.Esto fue evidente cuando EstadosUnidos exigió que Carlos Correa2,quien actuaba como asesor del Minis-tro de Protección Social, se retirara dela mesa de negociación y el gobiernocolombiano aceptó esta exigencia sinprotestar.

Es en esta última etapa, la deratificación por parte de los respecti-vos Congresos de estos dos países,donde la dimensión política adquieresu mayor visibilidad y su gran impor-tancia. En los debates colombianosquedaron en evidencia las falenciasdel Tratado, los beneficios para lossectores ganadores y los costos paralos perdedores, y sus serias implicacio-nes que de manera irreversible y per-manente para el aparato productivonacional y para sectores de la ciudada-nía colombiana.Además de la polémi-ca suscitada en Colombia, los ecos deeste álgido debate entre académicos ymiembros de la oposición3 frente a unGobierno obstinado y triunfalista lle-garon hasta Washington. El cambio de

dinámica política en el Congresoestadounidense, al pasar de las mayorí-as republicanas a las demócratas, alte-ró por completo el panorama delTratado firmado entre el PresidenteBush y el Presidente Uribe demos-trando una vez más que, no han sidosuficientes las gestiones a nivel ejecu-tivo entre los dos gobiernos. El factorpolítico, mezclado con un inminenteperiodo electoral en ambos países,afectó seriamente el trámite del Trata-do. Los cuestionamientos, cada vezmás serios en torno a la gestión delGobierno de Uribe y, especialmente,las acusaciones sobre sus vínculos conejércitos privados culpables de críme-nes de lesa humanidad, han sidonefastos para las relaciones con elrenovado Congreso estadounidensede mayorías demócratas.

Actualmente, la ratificación delTratado fue aprobada por el Congre-so colombiano que desconoció elanuncio de los congresistas demócra-tas de hacer serias modificaciones entemas como el laboral, propiedadintelectual, ambiental e inversiones alcuerpo del Tratado. Pocos votos, bási-camente uribistas solo dos votos libe-rales y, apenas los necesarios para seraprobado, le dan una débil fuerzapolítica a esta negociación. El gobier-no del señor Presidente Uribe hatenido que moverse rápidamente parala ampliación de las preferencias aran-

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¿Como se negocia un TLC en Colombia? • Cecilia López Montaño

2 Correa, de nacionalidad argentina, es uno de los latinoamericanos más preparados y estudiosos del tema y defensor delacceso de los países en desarrollo a los medicamentos. Ha sido consultor de Naciones Unidas, el BID, la FAO y la Orga-nización Mundial de la Salud (OMS), y en los últimos 10 años ha librado batallas en defensa de la salud pública en las ron-das de Uruguay y de Doha para establecer las bases del libre comercio mundial.

3 Para mayor ilustración véase la ponencia de Cecilia López Montaño para el debate en plenaria del Senado de la Repúbli-ca. Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley número 178 de 2006 Senado, 200 de 2007 Cámara “por medio del cual seaprueba el ‘ACUERDO DE PROMOCIÓN COMERCIAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LOS ESTA-DOS UNIDOS DE AMÉRICA’ sus ‘CARTAS ADJUNTAS’ y sus ‘ENTENDIMIENTOS’, suscrito en Washington el 22 denoviembre de 2006.” Publicado en la Gaceta del Congreso Nº 69/2007, 177/2007 y 180/2007.

celarias conocidas como el APTDEA,para no dejar desprotegido a su sectorexportador y, lo hizo a regañadientespues siempre vio esta extensión comouna amenaza para la rápida aproba-ción del TLC con Estados Unidos. Yes precisamente en ese país donde lapolítica es el elemento crucial paralograr su aprobación. Como se verámás adelante, son los derechos huma-nos, la para-política, la poca transpa-rencia del Gobierno en este tema y,sus pocos resultados a los ojos de losdemócratas, los que han hecho inútilel gran lobbying que hace Colombiapara la aprobación del TLC.

2. Razones TécnicasEs importante resaltar que el

gobierno de los Estados Unidos afir-mó que este Tratado con Colombiadebe ser el modelo para las negocia-ciones venideras porque les garantizalos mayores beneficios a productores einversionistas estadounidenses. Variasrazones explican esta afirmación. En elTratado se desconocieron las fortalezasdel contrincante, los negociadorescolombianos no contaron, como sí lohicieron los Estadounidenses, con uncontexto jurídico que sirviera demarco para los negociadores; no serealizaron los estudios suficientes paraidentificar ganadores y perdedores,para proceder a diseñar estrategiasadecuadas y, no se consultó la expe-riencia de otros países como sí lo hizoPerú. El Gobierno colombiano seapresuró a entregar instrumentos fun-damentales como las franjas de preciosagrícolas, como no lo hizo Chile y asacrificar el sector rural, como no lohizo Marruecos. Se dejaron espaciosabiertos para beneficiar a las multina-cionales de medicamentos, como no

lo hizo Australia y se permitió comer-cializar la biodiversidad colombiana.

No se midieron las consecuen-cias de la cláusula de Anulación yMenoscabo incluida en el TLC, quegenera la necesidad de compensar alos productores e inversionistas esta-dounidenses cuando cualquier normainterna, así no se trate de temas delAcuerdo, altere sus expectativas deganancia. Es decir, se entregó lo quese denomina el “policy space”, enotras palabras, se limita al gobiernocolombiano en el diseño y ejecuciónsus políticas públicas. Lo que esinconcebible es la poca importanciaque se la ha dado a esa concesión.

Se aceptó quitarle capacidad demanejo al Banco de la República paraenfrentar la entrada de capitales decorto plazo, instrumento hoy utiliza-do para frenar la revaluación y prime-ra recomendación que le hizo JosephStiglitz a Colombia hace tres añospero que, el Gobierno ignoró. Con elTLC aprobado ni el Gobierno ni elBanco podrán actuar con la mismafacilidad de hoy cuando se busca limi-tar la entrada de capitales de cortoplazo para frenar la revaluación delpeso colombiano.

A las preocupaciones anterioresse le suma una muy compleja: lacarencia real de una Agenda Internaque parta de reconocer lo obvio, quehabrá ganadores y perdedores y que serequieren grandes esfuerzos naciona-les para minimizar costos y maximizarganancias. Las prioridades del Gobier-no son contradictorias y se enfocanmás en reforzar la Seguridad Demo-crática que en aumentar la competiti-vidad nacional. Mientras el Plan deDesarrollo es la continuidad de la pri-mera, los Ministros de Comercio y

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Agricultura insisten en que la priori-dad es la segunda porque el modelode desarrollo a seguir es el de la libe-ralización comercial. Esta contradic-ción se traduce en que la AgendaInterna en el Plan de Desarrollo apro-bado por el Congreso de la república,es una colcha de retazos, sin financia-ción y sin claras prioridades, para nohablar de la estrategia de competitivi-dad que realmente apenas empieza aesbozarse. Las preguntas obvias son:¿Dónde está la infraestructura necesa-ria o los recursos y mecanismos paraimplementarla rápidamente con unMinisterio de Transporte que hasta losmás uribistas censuran? ¿Dónde estánlas políticas para realizar la transfor-mación productiva que mejore ladeprimente competitividad colom-biana? ¿Dónde están las estrategiasque preparen el capital humano nece-sario para competir no con bajos sala-rios sino con productividad? ¿Dóndeestán esos esfuerzos en el peor Plan deDesarrollo que ha tenido el país, sinnorte, desfinanciado y lleno de micospara satisfacer apetitos politiqueros yviolar normas legales, como en el casode la Reforma Agraria y de la Seguri-dad Social?

Como si lo anterior fuera poco,el contexto macroeconómico ac-tual no es el más favorable para laliberalización comercial dada la granrevaluación que vive el país, la másalta de América Latina. Lo más serioes que el Gobierno ni siquiera consi-dera este factor como uno de los ele-mentos que deben analizarse en eldesarrollo del TLC. Se ignora que elpaís ya vivió una apertura con reva-luación y que en el proceso, se perdie-ron un millón de hectáreas y muchaspequeñas y medianas empresas.

3. El futuro del TLCAunque el gobierno colombia-

no celebra que el Congreso del país yaratificó el tratado, el camino es aúnlargo y no son pocos los inconvenien-tes que tienen que despejarse para verla luz al final del túnel. Para empezar,los republicanos, quienes son más afinescon el estilo del gobierno del Presiden-te Uribe, están preocupados por que elsólo apoyo uribista al tratado se inter-prete en Estados Unidos como un TLCrespaldado por los paramilitares. Nece-sitaban del voto liberal para “limpiar”esta situación y, como se señaló ante-riormente, realmente no lo lograron.

En relación con las modifica-ciones futuras es mucho lo que aún faltapor analizar. Los demócratas van a mejo-rar el capítulo de Propiedad Intelectualen lo que concierne a medicamentospero convierten los temas laborales yambientales en impedimentos para lasexportaciones colombianas. Hasta lafecha, esto es lo que se sabe con base enlas recomendaciones hechas para los tra-tados de Panamá y Perú. Aún falta quepresenten las exigencias específicas quele harán a Colombia.

Actualmente el Partido Demó-crata domina ambas cámaras después de12 años. En el Senado ganaron 6 curulespara contar con una mayoría de 51 sena-dores Demócratas sobre 49 senadoresrepublicanos. En la Cámara de Repre-sentantes este Partido ganó 31 curulespara dominar la sala con una presenciade 233 representantes Demócratas sobre202 representantes Republicanos. Parahacerse una idea de las dificultades quetienen los acuerdos comerciales en rela-ción con el apoyo del Partido Demócra-ta, sólo es necesario remitirse a lasúltimas votaciones de este partido en losaños recientes.

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Ante esta realidad, Colombiadebe evaluar las posibilidades políticasde que el Acuerdo sea aprobado por lascámaras estadounidenses. De los 435representantes a la Cámara se requierenmínimo 218 votos a favor y solo 180 delos 202 Republicanos votarían en estesentido. Por lo tanto se necesitan almenos 38 votos favorables de los 233representantes Demócratas.

Declaraciones de influyentesmiembros de la política estadounidensegeneran una enorme preocupación yhan ayudado a ensombrecer aún más elclima en torno al acuerdo. En uncomunicado publicado el 7 de junio lacongresista Linda Sánchez, miembrodel Comité de Relaciones Exteriores,afirma luego de una visita a Colombia:“El Tratado de Libre Comercio pro-puesto está construido en la misma basefallida que la del NAFTA (…)”. Más

adelante la congresista afirmaría que “Elmodelo del TLC está diseñado parafavorecer la minoría adinerada en detri-mento de los trabajadores”. Con res-pecto a la legitimidad del PresidenteÁlvaro Uribe afirma: “el PresidenteUribe debería demostrar y no solodeclarar su compromiso de bajar losniveles de violencia en contra de lostrabajadores.Esto incluiría cumplir cier-tas metas antes de que cualquier acuer-do surta efecto”.La congresista cierra sucomunicado de manera categórica alconcluir que “Los colombianos mere-cen algo mejor que este deficiente tra-tado comercial, al igual que las familiastrabajadoras estadounidenses”.

Reflexión FinalJoseph Stiglitz afirmaba reciente-

mente que, contrario a lo que se cree, lasnegociaciones de los Acuerdos Bilatera-

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Reversión política en EE.UU. frente a acuerdos de libre comercio

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150

100

50

0

Republicanos Demócratas

Núm

ero

de

voto

s a

favo

r

132

102

147

112

194

21

202

15

199

22

Nafta, 1993 China NMF1997

Autoridad para negociar

acuerdos comerciales

Cafta 2005 Omán 2006

Fuente: Congresional Roll Cal (Reina 2007).

les de Comercio son más políticas quetécnicas. Según él los grupos de poderobtendrían los mayores beneficios, sisólo los negocian los técnicos, porque latecnocracia por lo general los represen-ta mejor. Por ello, para defender losintereses de los débiles, que siemprepierden en estos tratados, se requiereuna negociación política bajo el supues-to de que los políticos no defienden losintereses de los poderosos sino de losmás pobres (Stiglitz 2006). Sin duda asíno se manejaron las negociaciones enColombia. Un grupo de profesionalescapaces pero sin experiencia en estetipo de negociaciones, sin costo políticopor sus decisiones y con instruccionesdel señor Presidente Uribe de negociar“rapidito, rapidito”4 y “así cayeran rayosy centellas”, condujeron a que Colom-bia manejara inadecuadamente ladimensión política, no defendiera losintereses del país, temiera enfrentarse alos negociadores de Estados Unidos yterminara cediendo mucho más de loaconsejable y aceptable. Y como si loanterior fuera poco,no siempre los polí-ticos colombianos defienden a los débi-les, y éstos terminaron aceptando losargumentos de los obvios ganadores,que como pasa en Colombia, son siem-pre los mismos; el sector financiero, lasgrandes empresas, las regiones exporta-doras y la mano de obra calificada. Nisiquiera los consumidores recibirán losbeneficios porque las cadenas comercia-les, que importan, distribuyen y venden,

son las que terminarán quedándose conlos subsidios de los productos que esta-dos Unidos exporta al país.

Finalmente, por creer queColombia debe firmar acuerdoscomerciales con distintos países delmundo y particularmente con EstadosUnidos pero que debe hacerlo demanera que garantice su inserción exi-tosa en el mundo global, es fundamen-tal que se acepte que se negoció mal,que le país no se ha preparado paraenfrentar semejante reto y que la polí-tica sí es importante y debe tomarsecomo una variable explícita.

ReferenciasGaceta del Congreso de la Repú-

blica de Colombia Nº 69/2007, 177/2007y 180/2007.Acuerdo de promoción comercialentre la República de Colombia y los EstadosUnidos de América.Washington, 22 de noviem-bre de 2006. Bogotá: Congreso de la Repú-blica de Colombia

Reina, Mauricio. 2007. Negociacionesregionales vs.Multilaterales. Bogotá:Fedesarrollo.

Stiglitz, Joseph E. 2006. Making Glo-balization Work. Editorial W.W. Norton.

Uribe, Álvaro. Declaraciones delPresidente de la República sobre elTLC, clausura del Congreso de Analdex,27 de septiembre 2005, Medellín.http://www.presidencia.gov.co/pren-sa_new/discursos/archivogen.htm

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¿Como se negocia un TLC en Colombia? • Cecilia López Montaño

4 Declaraciones del Presidente Uribe sobre el TLC, clausura del Congreso de Analdex, 27 de septiembre 2005, Medellín.

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recibido 30/04/07, aprobado 30/05/07

Juan Manuel Galán P.*

DIAGNÓSTICO DE LA POLÍTICAEXTERIOR COLOMBIANA - una visión desde el Senado de la República

EVALUATION OF COLOMBIANFOREIGN POLICY

- A View from the Colombian Senate

Introducción

E l rol del legislador havenido cambiando drás-ticamente con la ex-

pansión del fenómeno de laglobalización, buena parte de lostemas que se tratan hoy en forosinternacionales y que culminan conla celebración de tratados, eran haceunos años competencia exclusiva delos legisladores nacionales. La inicia-tiva legislativa se ha visto así limitada,pero paralelamente se ha generadouna mayor conciencia sobre laimportancia del ejercicio del control

político y se ha abierto el caminopara que esta facultad sea utilizadapara efectos de la política exterior,algo poco frecuente en nuestromedio.

En ese marco, a finales del año2006, realicé un debate de controlpolítico al Gobierno Nacional sobrela política exterior en los últimos cua-tro años. Esperamos haber contribui-do a que la política exteriorcolombiana sea una política de Esta-do, como tal de largo plazo, que reco-ja ampliamente consensos sobre losintereses nacionales y sea eficaz en la

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Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana • Juan Manuel Galán P

ResumenEn ejercicio del control político en la Comisión II del Senado se realizó amediados de 2006 un debate a la política exterior del Gobierno Nacional. En élse identificó que los problemas diagnosticados por expertos en 2002 no han sidocorregidos y más aún se han perpetuado como lo refleja el análisis realizado.

Palabras clave: Política internacional colombiana, política de Estado, política degobierno, Asia, cuenca del Pacífico, conflicto armado, servicio exterior, carreradiplomática, sociedad civil.

AbstractA debate of the Second Commission of the Colombian Senate took place in2006 about the governmental foreign policy. In that debate was realized thatproblems identified by experts in 2002 haven’t been corrected and they stillhappening.

Key words: Respice polum; respice similia, Colombian international policy, long-term policy, Asia and Pacific Basin, armed conflict, foreign service, citizen reed.

* Senador de la República de Colombia por el Partido Liberal Colombiano. Miembro de la Comisión II del Sena-do, miembro de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Politólogo del Instituto de Estudios Político deParís, Francia. Maestría en Política Internacional de la Escuela de Altos Estudios Internacionales de París, Francia.Correo Electrónico: juan.galan.pacho@senado.gov.co. El autor agradece a Angélica Barón, Angélica Beltrán, JuliánGuerrero, Camilo Mendoza y Olga Ramírez la colaboración para la preparación del debate y elaboración de estedocumento.

consecución de sus objetivos1. Estedocumento refleja las principales con-clusiones de dicho debate.

1. Punto de partida.Los estudios sobre la política

exterior colombiana muestran queexiste una serie de características, quehan sido criticadas reiteradamente porlos analistas. Un diagnóstico señalabalas siguientes en octubre de 2002(Ardila 2002:29), recién iniciado el pri-mer periodo del Presidente ÁlvaroUribe V.:

1. La política internacional en sumayor parte es de Gobierno, no deEstado2.

2. Baja profesionalización y especiali-zación del servicio exterior3 co-lombiano.

3. Se desconocen actores diferentes alos estatales, como la sociedad civil,en la formulación y evaluación de lapolítica exterior.

4. Diplomacia personalizada que depen-de más del funcionario de turno quede la respuesta institucional.

5. Falta de coordinación.6. La tendencia al respice polum.

Con base en este diagnóstico, sedesarrolló el análisis tanto de la infor-mación suministrada por el Ministe-rio de Relaciones Exteriores, como laobtenida en la investigación y en lasentrevistas. Los resultados no son

halagadores: el diagnóstico no hacambiado, no se ha avanzado en lasolución de los problemas y éstos sehan agravado durante los últimos 4años. A continuación se presenta elanálisis relacionado con algunos deestos puntos.

2. La política exterior es principalmente política de Gobierno

Es innegable que es deber delGobierno construir una política deEstado en materia de relacionesinternacionales y nuevamente no seha hecho. Lo confirmaron los exper-tos en estos temas que reiteradamen-te llaman la atención sobre el punto,quienes lo dejaron en claro en eldiagnóstico del año 2002 ya men-cionado y lo reiteraron en las entre-vistas que se llevaron a cabo para eldebate.

Algunos aspectos en los quehemos identificado que esta situación semanifiesta son:

a. Falta de consenso sobre los intereses nacionales

La política exterior, ha sidoligada y subordinada, especialmenteen los últimos años, a la solución delproblema de violencia interna quepadecemos. Este Gobierno no es laexcepción como se puede apreciar enel documento de política exterior(MRE 2004).

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1 Para efectos del debate se acudió a documentos oficiales, y a la opinión de expertos nacionales en temas de política exte-rior y relaciones internacionales. Es menester nuevamente, agradecer la colaboración de es-tos académicos y profesionalesdel servicio exterior colombiano, cuyos artículos o entrevistas enriquecieron nuestro análisis.

2 El mismo diagnóstico reconoce que en materia de delimitación de fronteras y en algunos temas multilaterales (sin preci-sar) se podría afirmar que hay una política de Estado.

3 Servicio exterior no es igual a carrera diplomática. El Servicio exterior está conformado por los funcionarios de librenombramiento y remoción, provisionales, de carrera diplomática y de carrera administrativa que cumplen funciones en lasmisiones diplomáticas y consulares en el extranjero.

Sobre este punto, es claro queel país no ha construido amplios con-sensos que le permitan orientar suacción de largo plazo y así su políticaexterior.

Lo demuestran hechos depúblico conocimiento: cada Gobier-no ha propuesto una alternativa paraterminar con el conflicto atada a superiodo; el consenso que la sostiene sebasa casi exclusivamente en el respal-do electoral que ha obtenido en laselecciones que lo llevaron al poder.Esta visión de corto plazo se hace evi-dente cuando ante el “fracaso” de laopción, se genera un cambio derumbo casi diametral para el siguien-te periodo, nuevamente soportado enel respaldo electoral.

Se podría decir que la reelec-ción del actual gobierno, hace ungiro en este sentido, sin embargo, laspermanentes discusiones sobre lascondiciones para una negociación, laley de justicia y paz, el intercambiohumanitario, la naturaleza del con-flicto, así como el rol de la comuni-dad internacional, no son sino lamuestra de que el consenso es aúnmuy bajo.

Esta falta de consenso sobre elinterés nacional, se traduce en unapolítica exterior coyuntural, queasume el riesgo de cometer erroressignificativos de largo plazo. Porejemplo, veamos las implicaciones deconsiderar que en Colombia existeuna amenaza terrorista:

• Se cierra o dificulta gravemente laposibilidad a un eventual procesode negociación con estos actores, apesar de que el Presidente de laRepública afirma que el Gobiernoestá dispuesto a negociar siempre y

cuando haya un cese de hostilida-des, pues existe una tendencia enla comunidad internacional a nofavorecer la negociación con gru-pos terroristas.

• A pesar de que puede traer bene-ficios en materia de ayuda military económica la estrategia tieneimplicaciones nocivas de corto ylargo plazo. A corto plazo, la másimportante de las implicacionesjurídicas de calificar la situaciónde orden público como “amenazaterrorista” es que de no existirconflicto armado, se torna dudosala aplicación del Derecho Inter-nacional Humanitario – DIH,pues dicho reconocimiento escondición para su aplicación. Estoque podría ser considerado undebate jurídico – teórico, tienegraves implicaciones en la prácti-ca, en este sentido el 17 de juniode 2005 el Alto Comisionado delas Naciones Unidas para losRefugiados (ACNUR), manifestóque si el Gobierno niega la exis-tencia del conflicto, ellos se vandel país.

• La calificación de estos gruposcomo terroristas envía un mensajeambiguo a la sociedad internacio-nal más aún cuando se abren pro-cesos de negociación con éstos. Deallí los cuestionamientos de algu-nos actores de la comunidad inter-nacional y Organizaciones NoGubernamentales (ONG), hacia elproceso de negociación con lasautodefensas ilegales. Cuando elGobierno los cataloga como terro-ristas se deslegitima al negociarcon ellos.

• En este sentido, a largo plazo se vaen detrimento del mejoramiento

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Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana • Juan Manuel Galán P

de la comprensión de la realidaddel país en el exterior, objetivomismo de la política exteriorcolombiana del actual Gobierno(MRE 2004).

b. Desatención sistemática“Por 20 años los gobiernos

colombianos han expresado el interésde vincular en forma consiente al paísal despliegue industrial de AsiaOriental” asegura el equipo deinvestigadores sobre Asia y el Pacífico,que soportan el proyecto ColombiaInternacional (Colombia Internacio-nal 2006). Los hechos muestran queno se ha avanzado significativamente.La situación colombiana frente a otrospaíses de América Latina, comoMéxico, Chile y Perú, es de un clarorezago: México es miembro de laAPEC (el foro de cooperación másimportante de la región) desde 1993,Chile desde 1994 y Perú desde 1997.

Colombia solicitó su ingreso en 1995y quedó cubierta por la moratoriaestablecida en 1997 para la ampliacióndel foro.

Tras dos décadas de discursossobre la inserción de Colombia en elPacífico, las relaciones económicasdel país con Asia y el Pacífico (uno delos tres grandes ejes de la economíamundial) no superan el 10% del total,arrojando una balanza comercialnegativa (Colombia Internacional2006).

Este ejemplo refleja que en lapráctica no hay política exterior deEstado y el Gobierno no está avan-zando en ese proceso como se podráapreciar:• Colombia, por consideraciones de

orden fiscal tuvo un retroceso ensu representación diplomática enel Pacífico cerrando las embajadasen Australia, Indonesia y Singapur.Una respuesta de coyuntura que

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4 Según se desprende de las actividades previstas en el plan estratégico de la Cancillería, entregado con la respuesta alcuestionario, para efectos del debate en la Comisión II del Senado:2003: Promover la participación colombiana en las actividades nacionales e internacionales de PECC,APEC (Asia –Pacific Economic Cooperation) y PBEC (Pacific Basin Economic Council); estimular la coordinación interinstitucional quefacilite y fortalezca la inserción de Colombia en el sistema de cooperación económica del Pacífico, compuesto por losorganismos mencionados antes.2004: Impulsar las gestiones administrativas que permitan el pago de cuotas al PECC, que permitan recuperar nues-tra posición de miembro activo del organismo.2005: No se presentó el plan con las respuestas, sin embargo entre los resultados para el año 2005 se mencionan: Reac-tivación del Comité Colombiano del PECC (COLPECC); revisión de la estructura y composición de COLPECC;fortalecimiento de los vínculos con el sector privado y académico en COLPECC; Mantenimiento de una estrechacomunicación con los IAG de Colombia en cada Foro del PECC, para la coordinación de programas y actividadesque se llevan a cabo en el organismo.2006: Promover el trámite interno del Decreto que modifica la conformación de COLPECC; continuar con la par-ticipación de Colombia en las actividades de los diferentes grupos PECC.

5 Ídem. 2003: Promover la participación colombiana en las actividades nacionales e internacionales de PECC,APEC (Asia – Pacific Economic Cooperation); presentar iniciativas que faciliten el ingreso de Colombia a APECcomo miembro pleno.2004: APEC Seguimiento a las actividades de este Organismo, en el cual Colombia participa en calidad de paísinvitado.2005: No se presentó el plan con las respuestas, sin embargo entre los resultados para el año 2005 se mencionan: Par-ticipación de Colombia en las actividades de los grupos de trabajo en los cuales participa como invitado. (Energía yPromoción Comercial); seguimiento a las actividades y discusiones sobre las condiciones de acceso a APEC, así comosu rol y dinámica en el escenario internacional; Definición de la forma cómo se va a desarrollar el Plan de AcciónIndividual.2006: Continuar las gestiones tendientes al ingreso de Colombia al APEC (Asia - Pacific Economic Cooperation) cuan-do termine la moratoria en el 2007; Definición de la forma cómo se va a desarrollar el Plan de Acción Individual unavez se ingrese a APEC.

afecta la realización de una políti-ca de Estado.En especial llama la atención elcierre de esta última, pues Singa-pur es la sede de las secretarías dePECC (Pacific Economic CooperationCouncil) del cual Colombia esparte y busca reactivar su partici-pación4 y de APEC, foro al cualaspira a ingresar5.Sobre este punto no sobra advertirque en entrevista la ex – embaja-dora María Ángela Holguín, quiéndiseñó la estrategia para el cierrede las embajadas y consulados, afir-mó que aquella había sido mal eje-cutada (Lecturas de Fin de Semana2006:6).

• El Gobierno no se quedó quieto,pero no formuló ni desarrolló en lapráctica una política que permita

avanzar rápidamente y recuperar eltiempo perdido.De acuerdo con los indicadores degestión suministrados por el Minis-terio de Relaciones Exteriores, laevaluación del cumplimiento delobjetivo estratégico “consolidar lasrelaciones bilaterales estratégicas”se hace a partir del indicador:Número de encuentros bilateralesejecutados en relación con los pro-gramados.Sin entrar a discutir sobre la perti-nencia de un indicador como elmencionado, se observa que delaño 2004 a 2006, las metas pro-puestas de reuniones con todas laszonas geográficas disminuyeron, loque va en contravía del objetivo deafianzar e intensificar las relacionesbilaterales, así:

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Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana • Juan Manuel Galán P

Región Meta 2004 Meta 2005 Meta 2006

América 22 15 22Europa 47 17 25Asia, África y Oceanía 6 4 3

Tabla 1. MRE - Meta de visitas por año6

Fuente: Respuesta suministrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para efectos del debate en la Comi-sión II del Senado.

6 Los resultados fueron superiores a las metas propuestas. No obstante se observa una falta de coherencia en la definicióndel indicador, pues al reducir las metas y sobrepasarlas da la sensación de que se hizo más que en el año anterior. El casode Europa es quizá el más diciente:

Fuente: Elaborado a partir de la información de la respuesta suministrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores paraefectos del debate en la Comisión II del Senado.

Región Resultado 2004 Resultado 2005

América 31/22 = 141% 78/15 = 520%Europa 39/47 = 83% 26/17 = 152%Asia, África y Oceanía6/8 = 75% 13/4 = 312%

Para el caso de la región en men-ción más África se tienen previstas 3visitas. La proporción de reunionesfrente a las otras regiones muestra unavisión de “sostenimiento de las relacio-nes”, de corto plazo y no de profundi-zación, pues no se percibe un esfuerzopor corregir el desbalance permanente.

Revisados los planes de acciónde las embajadas colombianas en lazona, se encuentra que la visitas pro-gramadas se refieren a China (1), a lacual asistirá el Vicepresidente para sus-cribir algunos convenios y Malasia(2). No obstante éstas no están clara-mente definidas en el plan de laDirección para Asia, África y Oceanía,en donde aparecen otras dos paraJapón.

En este contexto, si bien no sepuede negar que se han realizado accio-nes hacia el Pacífico y la visita del Pre-sidente de la República acompañado deempresarios y universidades es unaacción a destacar, los indicadores y lasdiferencias en los datos suministradosponen en evidencia que esta gestióntiende a ser esporádica y su eficaciacuestionable.

• La APEC nuestra salvación. Visiónde corto plazo / descoordinación.La búsqueda del ingreso de Colom-bia a la APEC parece ser un objeti-vo central de la actividad de laCancillería, como se deduce delPlan Estratégico del Ministerio deRelaciones Exteriores, sin embargoa pesar de ser un foro cuya visión esllegar a una zona de libre comercioe inversión (Colombia Internacio-

nal 2006), no aparece en la políticade comercio exterior suministradapor el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo7.Los expertos en la materia consi-deran que APEC es una opción demediano y largo plazo, por lo queno sirve para resolver la debilidadde la política exterior en el área(Colombia Internacional 2006).Así mismo, conscientes de esta rea-lidad, extraña que en la búsquedade acuerdos comerciales bilateralesno se haya avanzado en Asia y elPacífico, tanto para buscar alterna-tivas de inserción en la región demás rápida consecución como paraallanar el camino al ingreso a laAPEC y sobre todo para no estaral margen de grandes economíascomo la india, china, japonesa ycoreana.Finalmente es sorprendente loafirmado en la evaluación del planformulado por la Dirección Gene-ral para Asia, África y Oceanía2006:“A pesar que se envío (sic) lainformación oportunamente, (sic)lo ministerios y entidades interesa-das en los temas de los grupos detrabajo de APEC (Ministerio deComercio, Proexport, Ministeriode Minas y Energía, Ministerio deComunicaciones) no asistieron alas reuniones.”

• Adicionalmente a las considera-ciones anteriores tenemos una sis-temática debilidad institucional enlas embajadas colombianas en lazona, como se observa en lasiguiente tabla:

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7 Documento anexo a la respuesta suministrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para efectos del debate en la Comi-sión II del Senado.

La magnitud de la planta de perso-nal (con excepción del Japón) laproporción de funcionarios decarrera diplomática, y el perfil de losembajadores son una muestra deque la región no ha sido atendidacomo lo merece.

• No se rompen dinámicas nocivas.La situación fiscal colombiana, nosólo afectó a las misiones diplomáti-cas, sino que se tradujo, combinadacon la búsqueda de la eficienciaestatal, en una paranoia de reestruc-turaciones que ha llevado entre ellosal Ministerio de Relaciones Exte-riores a ver su organigrama modifi-cado al menos 4 veces en losúltimos 14 años: Decreto 2126 de1992, Decreto 1676 de 1997,Decreto 2105 de 2001, Decreto 110de 2004.Cada modificación de las normasde estructura trae consigo la nece-sidad de expedir nuevos manualesde funciones y procedimientos,afectan los desarrollos informáti-cos, y en el caso colombiano, losfuncionarios siempre deben supe-

rar un duelo institucional puesestas reformas normalmente estánacompañadas de la reducción de laplanta de personal.No es difícil presumir que conuna duración promedio de 3 añosy medio por reorganización, nin-guna haya resuelto eficazmentelos problemas administrativos ymisionales, ni se haya consolida-do. La propia paranoia reformistahacía eco de la enfermedad comosolución pues cada reforma sesustenta en la ineficiencia delmodelo.Este Gobierno no fue la excep-ción. Con criterios como el men-cionado, la agenda de reduccióndel gasto público y en sus priorida-des (como se observa en la fusiónde la Agencia Colombiana deCooperación Internacional –ACCI con la Red de SolidaridadSocial y la Consejería para el PlanColombia) se hizo un nuevo cam-bio, cuyos resultados como lomuestra el diagnóstico que estamosrealizando aún están por verse.

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Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana • Juan Manuel Galán P

No. Funcionarios No. Total

País de Carrera Diplomática de Funcionarios Perfil del embajador

Corea del Sur 1 2 General ® India 1 5 n.d. Japón 2 12 Comerciante.Malasia 1 4 PolíticoRepública Popular China 1 4 Ex funcionario Proexport

Tabla 2. Perfil de los funcionarios de las embajadas en China, Corea del Sur, India, Japón y Malasia

n.d.: No disponible. Fuente: Funcionarios de carrera diplomática y No. de funcionarios: Anexos 3, 4 y 5 de la respuesta suminis-trada por el MRE / Perfil del embajador: Consulta a través de www.google.com

Nuevamente se podría decir que lareelección del actual gobierno,hace un cambio en esta tendencia,sin embargo, el informe del Pro-grama de Renovación de la Admi-nistración Pública muestra que lasmetas que se han propuesto enmateria de reducción de costos depersonal aún no se han cumplidopor lo que es esperable que conti-núen las reestructuraciones, sindescartar que algunas de las entida-des ya reestructuradas lo sean denuevo (DNP 2006).

3. El servicio exterior8

tiene poca profesionalización,baja especialización y padeceel clientelismo.

Las relaciones internacionalesnunca han sido un tema fácil de abor-dar, pues siempre se han caracterizadopor su complejidad, y dinamismo.Hoy en día estas características se hanhecho más intensas en virtud de laglobalización, los reordenamientosregionales, el surgimiento de nuevos

actores internacionales no estatales yla ampliación de los temas de la agen-da internacional en aspectos que vanmás allá de la soberanía o el equilibriode poder. En este entorno, un servicioexterior técnico en la materia, es unanecesidad, es un factor de superviven-cia del Estado.

Evaluada la información sumi-nistrada por el Ministerio de Relacio-nes Exteriores, encontramos lassiguientes cifras significativas:

Los datos del Ministerio sonreveladores, el servicio exterior colom-biano no está en manos de los funcio-narios preparados por el Estado paraello a través de la carrera diplomática.Estas cifras comparten la tendencia conun estudio reciente de la Universidadde los Andes (Tickner et al. 2006) sobreel tema.

Asimismo, la ley establece queen la planta externa de dicha entidadse mantendrá “un 20% del total decargos de embajador con el fin dedesignar en dichos cargos a funcio-narios de la carrera diplomática y

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8 Servicio exterior no es igual a carrera diplomática. El Servicio exterior está conformado por los funcionarios de librenombramiento y remoción, provisionales, de carrera diplomática y de carrera administrativa que cumplen funciones en lasmisiones diplomáticas y consulares en el extranjero.

Funcionarios No. TotalTipo de Misión de Carrera Diplomática % de Funcionarios

Embajadas 84 28% 300Consulados 47 22.7% 207Delegaciones 12 36.36% 33Total 143 26.48% 540

Tabla 3. Proporción de funcionarios de carrera diplomática en la Planta Externa del MRE

Fuente: Elaborado a partir de los Anexos 3, 4 y 5 de la respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores parael debate en la Comisión II.

consular, a medida que se presentenlas vacantes”.Esta situación muestraque la carrera diplomática no es laregla sino la excepción, cuando lonatural es que fuera lo contrarioconforme lo prevé la ConstituciónPolítica en el artículo 1259 y la prác-tica internacional10.

¿Quién es el 73% mencionadoen la tabla 3 que es responsable de la

ejecución de la política exterior colom-biana? Este porcentaje correspondefundamentalmente a los funcionariosde libre nombramiento y remoción ylos funcionarios provisionales. Al res-pecto vale la pena recordar los requisi-tos mínimos que requiere acreditar unapersona para acceder a dichos “cargosprovisionales” y su comparación con losde la carrera diplomática:

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Diagnóstico de la Política Exterior Colombiana • Juan Manuel Galán P

Cargos Provisionales Cargos Carrera Diplomática

Art. 61 Decreto-ley 274 de 2000Art. 2 Decreto 337 de 2000Ser nacional Colombiano

Poseer título universitario oficialmentereconocido, expedido por establecimiento deEducación Superior, o acreditar experienciasegún exija el reglamento. --Hablar y escribir, además del español, el idiomainglés o cualquier otro de los idiomas oficiales deNaciones Unidas. No obstante el requisito deestos idiomas, podrá ser reemplazado por elconocimiento del idioma oficial del país de destino. Para incorporarse a un cargo provisional serequiere la siguiente experiencia:

Para acceder a Tercer Secretario: 3 años.

Art. 20 Decreto-ley 274 de 2000

Ser colombiano de nacimiento y no tener doblenacionalidad.Poseer título universitario oficialmente reco-noci-do, expedido por establecimiento de Edu-caciónSuperior.

Tener definida su situación militar. Hablar y escribir correctamente, además delespañol, otro idioma de uso diplomático.

Para ascender dentro de la carrera diplomáticase requiere presentar exámenes y acreditar elsiguiente tiempo de servicio: --

Tabla 4. Comparación requisitos cargos provisionales y de carrera diplomática

9 Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popu-lar, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (...)

10 Son dicientes los resultados de la comparación con los servicios exteriores de Brasil, Ecuador, Francia, México yColombia que se presentan en la investigación mencionada: Brasil: La ley no permite el nombra-mientos de perso-nas ajenas al servicio exterior, salvo el caso de embajador; actualmente sólo hay 3 de 97 que no son de carrera (LaHabana, Lisboa, Roma). Ecuador: La ley permite que el Ministro de Relaciones Exteriores disponga de un 25% delos cargos de nivel diplomático para nombramiento de personas ajenas al servicio exterior. Francia: Casi el 100% sonfuncionarios de carrera. México: La ley no establece porcenta-jes, en la práctica el 60% de los embajadores son decarrera y el 90% de los demás funcionarios están a car-go de personal de carrera diplomática (Tickner et al. 2006).

De acuerdo con lo anterior,una persona que optó por la carreradiplomática requiere, más allá delperiodo de prueba, 15 años de expe-riencia en la misma para llegar a serMinistro Consejero, paralelamenteuna persona en provisionalidad paraoptar por el mismo cargo requiere 6años de experiencia no específica.

En consecuencia la segundaconclusión a la que se puede llegar esque la mayoría de los funcionariosque tienen a cargo la ejecución de lapolítica, accedieron al cargo cum-pliendo con requisitos menos estric-tos de los que se tienen previstos parala carrera diplomática, lo cual poneen riesgo la idoneidad del servicioexterior.

Requisitos flexibles y discre-cionalidad en la decisión de nombra-miento son una combinaciónpeligrosa que ha favorecido tradicio-nalmente nombramientos por moti-vos políticos internos, hecho que hasido ampliamente debatido en losmedios de comunicación y reiterado

por el grupo de investigadores de laUniversidad de los Andes.

Ante esta realidad se consulta-ron el Plan Estratégico del Ministeriode Relaciones Exteriores y el docu-mento de política exterior (MRE2004). Si bien en ellos se planteacomo objetivo el fortalecimiento ins-titucional del Ministerio de Relacio-nes Exteriores, ninguna de lasestrategias previstas atiende el proble-ma planteado.

4. Se desconocen otros actores en los procesos de toma dedecisión, tanto estatales comode la sociedad civil.

Considerando que la principaldecisión en materia de política exte-rior es la adopción de la misma, sepreguntó para efectos del debate en laComisión II sobre el procedimientoempleado para la definición de losobjetivos de la política exterior, y quépersonas, entidades públicas o priva-das participaron en la formulación dedichos objetivos.

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Cargos Provisionales Cargos Carrera Diplomática

Para acceder a Segundo Secretario: 4 años.

Para acceder a Primer Secretario: 5 años.

Para acceder a Consejero: 6 años.

Para acceder a Ministro Consejero: 6 años.

Para acceder a Ministro Plenipotenciario: 7 añosde experiencia.--

Para ascender a Segundo Secretario Tres años,después de aprobado el período de prueba en elgrado anterior. Para ascender a Primer Secretario: Cuatro a-ñosen el grado anterior.Para ascender a Consejero: Cuatro años en elgrado anterior. Para ascender a Ministro Consejero: Cuatro a-ños en el grado anterior. Para ascender a Ministro Plenipotenciario: Cuatroaños en el grado anterior.Para ascender a Embajador: Cinco años en elgrado anterior.

Fuente: Elaboración UTL

La pregunta no fue respondida.A nuestro juicio se eludió mencio-nando que

“... un documento inicial fueconsultado con un amplionúmero de expertos en políticaexterior. Los comentarios yobservaciones resultado de esteejercicio fueron tenidos encuenta e incluidos, de conside-rarse pertinente, en el docu-mento final...” y “Fue sometido (el documentoinicial) a consideración de unamplio número de personas einstituciones, por ejemplo, losintegrantes de la ComisiónAsesora de Relaciones Exterio-res, CARE, las ComisionesSegundas de Senado y Cámarade Representantes”.

Con dicha respuesta fue impo-sible verificar las apreciaciones sobreel diagnóstico realizado en el docu-mento de política exterior, así comoconocer de primera mano las razonesque condujeron a definir los diferen-tes objetivos

No obstante, se trató de locali-zar en las Memorias de la Comisión IIdel Senado de la República11 algunasesión en la cual el Gobierno Nacio-nal haya puesto en consideración delos miembros de la Comisión eldocumento mencionado. Fuera de lasnormales sesiones de control político,en su mayoría posteriores al docu-mento mencionado, no existe cons-tancia de que efectivamente haya sido

presentado a los miembros de laComisión para su estudio y contribu-ción al mismo.

Esta situación refleja dos aspec-tos interesantes, el primero es que elGobierno reconoce como actor prin-cipal y casi único para el diseño de lapolítica exterior a las entidades de larama ejecutiva, la participación delCongreso es, según lo que hemosvisto, marginal en la formulación.

Frente al control y seguimientode la misma, el Congreso ha podidotener un rol más activo a través delcontrol político ejercido por lascomisiones 2ª del Senado y la Cáma-ra de Representantes.

La ciudadanía ve aún más limita-da su participación en la formulaciónde la política exterior.Ante las pregun-tas: ¿Qué personas, entidades públicas oprivadas participaron en la formulaciónde los objetivos de la política exterior?y ¿se emplearon mecanismos de parti-cipación ciudadana?, ¿cuáles, cuándo yquiénes participaron?, la Cancillería noindicó ni qué personas, ni si hubomecanismos de participación ciudada-na, de lo que se colige que consistentecon la visión estatista mencionadaanteriormente, no se reconoce en lasorganizaciones civiles un actor relevan-te para estos temas.

Frente al control y seguimientode la gestión pública por los particula-res, los resultados son igualmente des-favorables. Sobre el punto vale la penadestacar que en la evaluación 2003 –2004 de las entidades públicas realiza-da por la organización Transparenciapor Colombia, el Ministerio obtuvo

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11 Se revisaron las actas comprendidas entre el 20 de Julio de 2002 y el 31 de diciembre de 2003. CD: Memorias de la Comi-sión II Constitucional – Política exterior, comercio, seguridad y defensa nacional 1994 – 2006.

36.36 puntos sobre 100 en materiarendición de cuentas de la entidad a laciudadanía (Transparencia 2004).

En este escenario afirmacionescomo la realizada en el estudio de laUniversidad de los Andes, en la cual sequejan por el no suministro de infor-mación completa en particular a gas-tos de funcionamiento del servicioexterior y la nómina de cargos provi-sionales (Tickner et.Al. 2006:7), dejanuna sombra de duda sobre la actitudinstitucional al control ciudadano ydel Congreso.

5. Tendencia al respice polumNo por ser la última es la

menos importante de las característi-cas de la política exterior colombiana.La realidad de este fenómeno frente alos Estados Unidos no la discute nin-gún autor en nuestro medio (Ardila2002; Pardo 2004), algunos conside-ran que ha habido épocas de respicesimilia, sin embargo estos momentosson tan fugaces que sólo demuestranqué tan cerca o qué tan lejos se estáde los Estados Unidos, pero siempregravitando en su influencia.

Hoy se reconoce que gracias ala acción gubernamental la participa-ción de los Estados Unidos en mate-ria de cooperación militar yeconómica ha crecido significativa-mente, siendo el principal apoyo paralas políticas del Gobierno. Sin embar-go, el alineamiento no sólo ha traídoestos beneficios. Ha traído costospolíticos cuyas consecuencias apenascomenzamos a percibir.

a. El primer costo es el aislamiento

• Aislados frente a EE.UU. en elmediano plazo.

Es un hecho de público conoci-miento la división de la sociedadnorteamericana frente a la adminis-tración Bush, en particular ante laguerra en Irak. En su momento seadvirtió sobre la probable recompo-sición de las cámaras legislativasdonde el partido Demócrataaumentaría su representación, ycómo en el mediano plazo no pare-ce previsible que al término delperiodo presidencial actual losrepublicanos continúen en el poder.En este escenario, la “securitizada”agenda colombiana, íntimamenterelacionada con las políticas delPresidente Bush comenzará a per-der fuerza en la política exteriorde los Estados Unidos y con ellotambalearán los programas de coo-peración económica y militar enlos que ha puesto toda su esperan-za el Gobierno Nacional.

• Aislados frente a dos de las priorida-des geográficas colombianas: UniónEuropea,América Latina y el Caribe.Estudios recientes (ColombiaInternacional 2005 y otros) indi-can que una de las dificultades queexiste hoy en la relación ColombiaUnión Europea es la percepciónde que Colombia renunció al mul-tilateralismo en las relaciones exte-riores dada su posición frente a laguerra en Irak.Paralelamente, países latinoameri-canos ven en las políticas de losEstados Unidos formas de domi-nación inaceptables, lo cual difi-culta el proceso de integracióneconómica, en particular de laCAN (cuyo fortalecimiento hasido planteado como requisitonecesario para profundizar las rela-ciones económicas con la UE)

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b. Error de percepción sobre ColombiaUn segundo aspecto relevante,

es que para obtener el apoyo nortea-mericano en el marco de la luchaantiterrorista se ha creado la imagende Colombia como amenaza regional.

Este concepto no sólo relativi-za la soberanía sino que es un retroce-so en la aceptación por la comunidadinternacional de la corresponsabilidaden materia de lucha contra las drogasilícitas y el mismo terrorismo:Colombia ya no es víctima sino agen-te “contaminante”.

Este aspecto va en contra de lamisma política formulada por elGobierno de “mejorar la comprensiónde la realidad del país en el exterior”.

c. ¿Cuándo se vayan qué?La relación de los EE.UU. y

Colombia es de naturaleza asimétrica(abismétrica para ser exactos) agrava-da por el diferente nivel de la agendade cada país: para los EE.UU. su rela-ción con Colombia está definida porsus intereses de política exterior, paraColombia, está centrada en la viabili-dad de la agenda interna. En conse-cuencia lo que para los EstadosUnidos es una relación pragmática yno vital, para el Estado colombiano seha convertido en requisito de super-vivencia interna (grandes recursos encooperación económica y militar) yexterna (garantizan nuestra visibilidadinternacional).

En las declaraciones del Gobier-no y su actitud frente a los EE.UU. sepercibe que aquel considera que haafianzado las relaciones con EE.UU. detal forma que se tiene una “relacióncercana”.

Sin embargo la asimetría agrava-da y la “confianza” del Gobierno se

tornan dramáticas al repasar la historiay ver el comportamiento de losEE.UU. en situaciones críticas frente asus “amigos cercanos” o sus “aliados”,cuando entran en conflicto con susintereses de política exterior o con suagenda interna, recordemos algunosejemplos:• Vietnam.

Es bien conocido el retiro de losEstados Unidos de la guerra enVietnam, luego de los acuerdos deParís con Vietnam del Norte. Elpaulatino retiro implicaba el con-cepto de una “vietnamización delconflicto” (devolvérselo a los viet-namitas) y el respaldo económicoy militar (eventual) para garantizarel cumplimiento de los acuerdos.Los EE.UU. más preocupados porsu agenda interna retiraron todoapoyo incluso el económico aVietnam del Sur, y los acuerdos deParís no se cumplieron hasta que elgobierno del Sur cayó.

• Argentina.Durante el gobierno del Presiden-te Menem,Argentina se alineó conlos Estados Unidos, hasta el puntode retirarse el Movimiento de losNo Alineados, participar en la pri-mera guerra del Golfo (1991), serdesignada como aliada principal dela OTAN y favorecer la Cumbrede las Américas y el ALCA.No obstante este estrecho respaldoa la política norteamericana, aldesatarse la crisis económica del2001, el apoyo directo para sorte-arla fue nulo.

Conclusión Como se pudo observar a lo

largo del documento, la política exte-rior colombiana padece de varias

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debilidades estructurales, las cuales nofueron atendidas por el GobiernoNacional en los últimos 4 años. Seperpetúa y se agrava así el diagnósticodado en el año 2002 ya mencionado.

No obstante lo anterior, noparece que se vayan a hacer los cam-bios estructurales requeridos, pues enel proyecto del Plan Nacional deDesarrollo, que se discute al momen-to de escribir este documento no hayestrategias concretas para superar losproblemas aquí descritos.

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