The feasibility of transferable fishing concessions in the context of the CFP

reform. European Parliament, 24 april,2012

Análisis de las Concesiones de los Derechos de Pesca en el marco de la reforma de la PPC

Fernando González-Laxe Facultad de Economía. Universidad de A Coruña

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Índice

1. Análisis histórico de la PPC; cuestionamiento de sus políticas; y primeros rasgos de la reforma.

2. Gestión de las pesquerías.

3. Concesión de Derechos de Pesca.

4. Propuestas para la reforma de la PPC

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La PPC (1983) fue un acuerdo político, ad hoc, de respuestas nacionales con perspectivas a corto plazo.

Falta de voluntad política para hacer respetar la reglamentación (libro verde 2009 sobre reforma PPC)

Despliegue de acciones incompletas (ejemplo, la sobre-capacidad de flotas)

Propuestas frustradas (ejemplo, la actual sobre-explotación de stocks)

Divergencia de intereses comunes (ejemplo, conflictos constantes)

Centralización del procedimiento de decisión.

Las sucesivas reformas (1993 y 2002) no cambiaron sustancialmente los enfoques

Análisis histórico de la PPC

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Contradicción entre ámbitos de gestión

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Claves de la PPC

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Rasgos de la PPC antes de la reforma del 2012

Constatación de resultados antes de la reforma de 2012.

De los 54 stocks con datos disponibles, en 2007, el 17% (9 stocks) tenían biomasa en ó por encima de la Bmsy; y el 23% de los stocks están en grave peligro de reducir su capacidad reproductiva o en situación de agotamiento.

La CE afirma que el 88% de los stocks están en situación de sobre-pesca y el 30% fuera de los límites de seguridad biológicos seguros.

Solo el 11% de los stocks (6) presentan una mortalidad pesquera en ó por encima de la tasa recomendable Fmsy; y el 70% de los stocks (38) tenían mortalidad por pesca significativamente superior a Fmsy.

Perspectivas de futuro

Froese (2010) muestra que en el 22% de los stocks (12) el tiempo máximo para alcanzar la Bmsy es superior a 5 años, no pudiendo, por tanto, lograr para el año 2015 el compromiso de Johannesurgo.

Además, los stocks con biomasa actual por debajo de la Bmsy no llegaría a alcanzar la biomasa óptima Bmsy de mantenerse las mismas presiones pesqueras.

De los 9 stocks por encima del Bmsy, la situación en 4 de ellos refleja que están muy explotados y, probablemente, se reducirán por debajo del objetivo, lo que significaría que 49 stocks (el 91%) analizados no podrían cumplir con los objetivos de Johannesburgo.

Cuestionamiento de la gestión

Villasante et al (2011) analizan cinco variables: a) biomasa; b) mortalidad por pesca; c) capturas; d) captura por unidad de esfuerzo (cpue) y d) reclutamiento. Resultados:

De 40 stocks, 34 sufrieron disminuciones de capturas y 28 descensos en la cpue. Refleja rentabilidad técnica decreciente.

En 13 se aprecia un aumento del esfuerzo pesquero y solo 5 logran mejorar la cpue. Cuestión que afecta a la mortalidad.

El reclutamiento disminuye en 31 stocks y solo en 7 aumenta. Perspectivas no halagüeñas.

En 29 de las 40 poblaciones de peces existe una tendencia decreciente de la biomasa. Señala los riesgos de la explotación.

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Incompleta y escasamente integrada

Poco clara y escasamente ambiciosa en la dimensión biológica y en la recuperación de stocks

Carencia de análisis coste/beneficio de las medidas de gestión

Inexistencia de estudios relativos al comportamiento de los productores

Existencia de elevados problemas de fraude: no declaración de desembarcos; capturas fuera de periodos de pesca autorizados, descartes, etc.

Análisis de la reforma del 2012

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II Gestión de las pesquerías

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Características económicas de los recursos pesqueros

Crecimiento limitado: condicionado por la capacidad de reproducción del recurso.

Cíclica temporalidad: los recursos se reproducen en función de sus ritmos biológicos y ecológicos.

Ausencia de posesión espacial: el recurso es sustractivo.

Indiferencia ante la fronteras nacionales: el recurso es móvil y fugitivo

Condicionamientos económicos: la inversión en la actividad depende de la renta a obtener

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La capacidad de pesca es elevada

Los recursos están excesivamente explotados

Dificultad para garantizar viabilidad económica

Existe alto desconocimiento científico de algunos recursos

Escasa conexión con las políticas de mercados

Efectos de la gestión de las pesquerías comunitarias

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La sobre-pesca se produce cuando los peces son capturados a una velocidad superior a la que pueden reproducirse.

La práctica de los descartes despierta la indignación pública.

El descenso de las capturas implica una reducción de los ingresos, de los puestos de trabajo y afecta a las comunidades territoriales.

En lugar de restaurar los recursos pesqueros, la

industria ha pasado a estar muy subvencionada.

Como se gestionan los recursos

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En la mayor parte de las poblaciones de peces los niveles de captura crecen por encima de l rendimiento máximo sostenible (RMS)

Por tanto, estamos ante un resultado neto negativo

Y es preciso restaurar las poblaciones de peces, para devolver/recuperar los niveles de ingresos y empleo.

Pero, los principales resultados de la gestión advierten que

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Algunos países UE se resisten a fijar niveles de RMS como objetivo de gestión sostenible de las pesquerías.

No debemos retrasar la restauración de los recursos pesqueros, ya que la no-actuación incide negativamente en el medio ambiente

Y, no satisfacemos los objetivos económicos, sociales y medio-ambientales a corto plazo.

La reforma de la PPC es un gran oportunidad para acabar con la actual incongruencia y desajustes.

Y, además, también comprobamos que…

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La pervivencia del Principio de Estabilidad Relativa

Son frecuentes los desajustes oferta/demanda de pescado que afectan a los precios (y a las rentas).

Es bastante laxo el análisis del control y vigilancia de la explotación pesquera.

Distinto tratamiento en las sanciones Escasa Evaluación del comportamiento de

los productores.

La base del modelo no es garantía de eficiencia, ¿por qué?

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La sobrecapacidad es el motor de la sobre-pesca.

Fuerte desviación de las recomendaciones científicas a la hora de establecer los TACs.

Elevado nivel de descartes Rigidez del principio de la estabilidad relativa Bajo nivel de cumplimiento de las

normativas Modos de funcionamiento poco acordes con

la eficiencia

Resumen: las causas del fracaso son…

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El modelo no funciona,.. por qué?

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III. Concesión de los derechos de pesca

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Son títulos que se otorgan a un individuo o grupo, para un derecho de acceso y explotación de un determinado recurso pesquero, en una zona concreta. (FAO,2002).

Las concesiones son derechos asignados de forma individual y expresados, generalmente, en unidades de pesca.

Se basan en la aplicación de incentivos, para así influir en sus motivaciones

Definición de las concesiones de derechos de pesca

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Exclusividad: poca o ninguna interferencia por parte de otros. Significa, exclusión de unos terceros.

Transferibilidad: se consolidan, se pueden ceder, arrendar o vender dichas concesiones de derechos.

Seguridad: poder defenderse de cualquier violación de sus derechos frente a otros.

Duración: utilización temporal o permanente

Atributos de las concesiones

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Para qué nacen y por qué se establecieron

Para responder a la “tragedia de los comunes” que sufrían las pesquerías en libre acceso o acceso abierto.

Porque se estimaba un comportamiento individual, no viable económicamente y no sostenible (“race to fish” ó “course à la pêche”).

Se pensaba que era una “co-gestión” pesquera y que redundaría en eficacia al promover la reducción de la capacidad pesquera.

Enfatizaban en la sostenibilidad a largo plazo y la rentabilidad a corto plazo

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Elegibilidad: criterio de presencia histórica

Asignación de cuotas: criterio de reparto

Transferibilidad: limitada o amplia, atendiendo al mercado o completamente abierta a los inversores

Periodo de validez: Permanente o por tiempo limitado

Problemas y elementos claves de las concesiones

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Reducción de la capacidad de pesca (ej. Islandia, Dinamarca).

Mejoran las condiciones de trabajo (menos días) y la seguridad se afianza.

Aumenta la eficiencia económica (teóricamente más eficientes).

Se incrementa el precio de la especie.

Fin del “race to fish” (habrá temporadas más largas, mejora calidad productos, mayor seguridad, etc.).

El sentimiento de “propiedad” genera incentivos de protección y preservación del recurso.

Se puede pescar por debajo del RMS y de las propuestas de TACs.

Ventajas

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Impacto, a corto plazo, en el tejido social (Reducción de empleo, mayores barreras de entrada). Y riesgo de desaparición de comunidades pesqueras tradicionales.

El precio de la CDP genera dificultades de acceso a los jóvenes.

Acumulación de derechos en pocas manos: concentración económica y nuevo poder excluyente.

La presión del beneficio empresarial podría reducir la flota.

Existencia de rebasamiento de cuotas individuales, descartes y sub-declaraciones.

La CDP y las ITQ se basan en TACs que, a veces, están mal calculados.

Exigen un mecanismo de control eficiente y costoso y Puede emerger un “pescador de despacho.

No son apropiados para todas las pesquerías

Desventajas

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IV..Propuestas para la reforma de la PCP

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Algunos, desean “proporcionar estímulos adecuados”, para que los comportamientos satisfagan el interés general.

Otros, procuran la “descentralización de la toma de decisiones”, en el nivel más próximo a los afectados para que estos se identifiquen con las normas.

Otros, defienden la “flexibilidad” y el poder establecer objetivos claros, vinculantes, ambiciosos; pero sobre todo alcanzables.

Otros, enfatizan en las “políticas de acompañamiento”, para hacer frente a los posibles problemas transitorios que surjan.

Enfoque del actual debate

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Definición de objetivos de gestión, cuándo alcanzar un RMS óptimo? en 2015?; en 2020?.

Cuestiones básicas: a) situación actual y conocimiento de los stocks; b) evaluación de los impactos; c) la determinación de variables claves: mortalidad y biomasa; d) cálculo de los esfuerzos pesqueros y la determinación de los TACs; e) procedimientos para amortiguar los impactos sociales, económicos y territoriales; f) aplicación de enfoques eco-sistémicos más que las relaciones depredador-presa.

Medidas para la reforma (1)

Medidas para la reforma (2)

Actuaciones sobre el esfuerzo de pesca.

Cuestiones básicas: a) el esfuerzo pesquero debe ser incorporado a las medidas de gestión; b) deben evitarse las acciones discriminatorias de las flotas; c) debe sustituirse la práctica de utilización del principio de estabilidad relativa; d) la eliminación de los descartes ha de ser gradual; e) han de ser más claras, transparentes y eficaces las normativas que contengan ayudas públicas; f) se deben definir y controlar más eficientemente los incentivos.

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Procedimientos de decisión.

Cuestiones básicas: a) ¿Cómo superar las “lógicas”, a corto plazo, del Consejo de Ministros de Pesca y la determinación anual de los TACs?; b) es posible aprobar planes plurianuales?; c) necesidad de un mayor control por parte de los Estados y Parlamentos; d) será posible reforzar el papel de los científicos y cuyos informes sean más vinculantes?; e) se pueden establecer mecanismos de sanción más eficaces?; f) mejora de la gobernanza en las pesquerías comerciales.

Medidas para la reforma (3)

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Concesiones de derechos de pesca transferibles.

Cuestiones básicas: a) deben ser aplicables a todas las pesquerías?; b) se prefiere que sean los EEMM quienes introduzcan dicho sistema o la propia UE?; c) la aplicación debe ser obligatoria para hacer frente a los excesos de capacidad?; d) como evitar la especulación de dichos derechos?; e) cómo introducir el sentimiento de “responsabilidad del productor”?; f) cómo calcular el valor monetario de las concesiones; g) cómo dar una respuesta sostenible a largo plazo y rentable a corto plazo?.

Medidas para la reforma (4)

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Criterios de asignación ¿UE?¿EEMM?.Registro de concesiones (¿dónde?)Implementación generalizada ó segmentada por

tamaño buque, especies, área de pesca, ..Periodo de validez (¿tiempo?).Transferibles, arrendables (¿condiciones?)Cálculo de la prima de la concesión (incidencia en la

valorización de la actividad). Criterios de penalización por infracción (retiro de la

concesión?).Retiro de la concesión (por falta de utilización?)

La reforma de la PPC y las concesiones de derechos de pesca

transferibles

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Lógicas

Los pescadores reconocen que el valor de sus concesiones dependen del potencial productivo del recurso. Su nuevo comportamiento tendrá como prioridad la conservación y preservación del recurso, y reducir la sobrecapacidad.

La exclusividad del derecho permite a su titular poseer capacidad financiera y relación de crédito.

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Nuevos valores y comportamientos

Los intereses de los poseedores de CDP se alinean con la conservación de recurso y atenderán a las recomendaciones científicas.

El valor del título (así como su potencial) representa la ventaja comparativa para los titulares de los CDP.

Valores elevados de CDP hacen que los nuevos entrantes tengan necesidad de mantenerse mucho tiempo para poder rentabilizar sus inversiones.

Los titulares de CDP necesitan unas estructura y normas institucionales para hacerse respetar.

La CDP son auténticas barreras de entrada para los que pretenden acceder a la pesquería

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Debate sobre los derechos de pesca

Un CDP concede a los titulares un derecho de gestión, exclusión, arrendamiento y venta. O sea, una “privatización limitada” que otorga el regulador.

Un CDP introduce un derecho sobre la “prima de propiedad económica” que abarca el potencial de la pesca.

La implementación de CDP cambia las expectativas de los productores respecto a sus jerarquías de intereses: ahora prima la conservación del recurso y los comportamientos viables y sostenibles

Sin embargo, el potencial pesquero está limitado por la capacidad reproductiva del recurso, cuestión que pueda hacer arrastrar al pescador, de nuevo, al “race to fish”.

El pescador asume tres exigencias: a) el ciclo reproductivo del recurso; b) el ciclo comercial de la pesca y la venta del producto; y c) el ciclo de la financiación del capital invertido.

El sistema CDP significa una cuasi-privatización del recurso. Existe el riesgo de pasar de la ”lógica de la posesión a la lógica de la propiedad”.

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Frenar la “carrera por pescar”. Otorgar más flexibilidad para ajustar las

capacidades de pesca a las posibilidades de captura. Pero, armonizar controles y sanciones.

Eliminar principios y actuaciones discriminatorias, como condiciones de acceso y estabilidad relativa.

Utilizar, como variable de gestión, el esfuerzo pesquero.

Las concesiones de derechos de pesca pueden ser asignadas a algunas pesquerías, pero no a todas.

Evitar delimitar los nuevos ganadores/perdedores.

CONCLUSIONES: Mensajes finales

Bibliografía

FAO (2002). Case Studies on the effects of transferable fishing rights on fleet capacity and concentration of quota ownership. Ed. by R.Shotton. FAO, Fish. Tech. Paper, 412.

Froese,R & Proel, A. (2010). Rebuilding fish stocks no later than 2015: Will Europe meet the deadline. Fish & Fisheries.11, 1-9.

Villasante,S.; GarcíaNegro, Mª C,; González-Laxe, F.; Rodriguez, G. (2011). Overfishing and the CFP: in (sucessful) results from TAC regulation. Fish & Fisheries. 12(1), 34-50.