· 2014. 3. 9. · 300 2005 Aid for Trade? An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance ......

ww

w.m

inbuza.nl

Ministerie van Buitenlandse ZakenPostbus 200612500 eb Den Haag

www.minbuza.nl/iob

november 2008ISBN/EAN 978-90-5328-369-1

OSDR6636/N

IOB

Evaluaties | no. 317 | november 2008

Sectorsteun in milieu en w

aterEen evaluatie van de toepassing van de sectorale benaderingin de bilaterale hulp in m

ilieu en water

IOB

Evaluaties | no. 317 | november 2008 | Sectorsteun in m

ilieu en water

evaluatie-studies uitgebracht door de inspectie ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (iob) 2001-2008Evaluatie-studies uitgebracht vóór 2001, zijn te vinden op de IOB-website: www.minbuza.nl/iob

286 2001 �Smallholder�Dairy�Support�Programme�(SDSP)�Tanzania� � Inspection of its identification, formulation and tendering process isbn 90-5328-298-x287 2001 �De�kunst�van�het�Internationaal�cultuurbeleid�1997-2000

isbn 90-5328-300-5288 2002 �Health,�nutrition�and�population

Burkina Faso Mozambique Yemen isbn 90-5328-301-3 289 2002 �Cultuur�en�Ontwikkeling

De evaluatie van een beleidsthema (1981-2001) isbn 90-5328-302-1

289 2002 �Culture�and�Development Evaluation of a policy (1981-2001) isbn 90-5328-305-6

290 2003 Agenda�2000 Hoe Nederland onderhandelt met Europa isbn 90-5328-307-2291 2002 Nederlands�schuldverlichtingsbeleid�1990-1999 isbn 90-5328-306-4292 2003 Resultaten�van�internationale�schuldverlichting�1990-1999 isbn 90-5328-310-2292 2003 Results�of�International�Debt�Relief�1990-1999 isbn 90-5328-314-5293 2003 Netherlands-FAO�Trust�Fund�Co-operation�1985-2000 isbn 90-5328-308-0294 2003 Co-ordination�and�Sector�Support� � An evaluation of the Netherlands’ support to local governance in Uganda, 1991-2001. isbn 90-5328-311-0295 2003 Behartiging�van�de�buitenlandse�belangen�van�de�� Nederlandse�Antillen�en�Aruba� � Een evaluatie van de rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken isbn 90-5328-316-0296 2003 Poverty,�policies�and�perceptions�in�Tanzania� � An evaluation of Dutch aid to two district rural development programmes isbn 90-5328-337-4297 2004 Over�solidariteit�en�professionalisering� � Evaluatie van Gemeentelijke Internationale Samenwerking (1997-2001). isbn 90-5328-341-2298 2004 Onderzoek�naar�de�kwaliteit�van�in�2002�afgeronde�� decentrale�evaluaties� � Eindrapport. isbn 90-5328-344-7299 2005 Een�uitgebreid�Europabeleid� � Evaluatie van het Nederlands beleid inzake de toetreding van Midden-Europese landen tot de Europese Unie 1997-2003 isbn 90-5328-347-1300 2005 Aid�for�Trade?� � An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance isbn 90-5328-349-8301 2006 Van�Projecthulp�naar�Sectorsteun� � Evaluatie van de sectorale benadering 1998-2005 isbn 90-5328-351-x301 2006 From�Project�Aid�towards�Sector�Support� � An evaluation of the sector-wide approach in Dutch bilateral aid 1998–2005. isbn 90-5146-000-7302 2006 Evaluatie�van�het�Nederlandse�mensenrechtenbeleid��

in�de�externe�betrekkingen� � isbn 90-5328-350-1303 2006 Dutch�Humanitarian�Assistance� � An Evaluation� � isbn 90-5328-352-8

304 2007 Evaluatie�van�de�vernieuwing�van�het�Nederlandse��onderzoeksbeleid�1992-2005� �

� � isbn 978-90-5328-353-0304 2007 Evaluation�of�the�Netherlands'�Research�Policy�1992-2005�

(Summary)� �� isbn 978-90-5328-353-0305 2007 Impact�Evaluation:�Water�Supply�and�Sanitation�

Programmes�Shinyanga�Region,�Tanzania�1990-2006� � isbn 978-90-5328-354-7306 2007 Chatting�and�Playing�Chess�with�Policymakers�� Influencing policy via the Dutch Co-Financing Programme� � isbn 978-90-5328-355-4307 2008 Beleidsdoorlichting�seksuele�en�reproductieve�� gezondheid�en�rechten�en�hiv/aids�2004-2006�� isbn 978-90-5328-358-5 308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking isbn 978-90-5328-359-5308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking�(Samenvatting) isbn 978-90-5328-359-5309 2008��Het�Vakbondsmedefinancieringsprogramma�� Een evaluatie van steun gericht op versterking van vakbonden en vakbonds- en arbeidsrechten�� isbn 978-90-5328-357-8309 2008 �The�Netherlands�Trade�Union�Co-Financing�Programme�� An evaluation of support for trade unions and trade union and labour rights (Summary) isbn 978-90-5328-357-8309 2008 El�Programa�de�Cofinanciamiento�Sindical�� Una evaluación del apoyo orientado al fortalecimiento de sindicatos y de derechos sindicales y laborales (Resumen) isbn 978-90-5328-357-8310 2008��Clean�and�sustainable?�� An evaluation of the contribution of the Clean Development Mechanism to sustainable development in host countries isbn 978-90-5328-356-1311 2008 Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Uganda�� isbn 978-90-5328-361-5312 2008��Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Zambia�� isbn 978-90-5328-360-8313 2008 Xplore-programma�� isbn 978-90-5328-362-2314 2008��Primus�inter�pares� � Een evaluatie van het Nederlands EU-voorzitterschap 2004 isbn 978-90-5328-364-6315� 2008��Impact�Evaluation:�Support�to�Rural�Water�Supply�� and�Sanitation�in�Dhamar�and�Hodeidah�Governorates,�� Republic�of�Yemen� � isbn 978-90-5328-364-6316� 2008��Be�our�guests� � Beleidsdoorlichting Nederland als gastland van internationale

organisaties isbn 978-90-5328-370-7317 2008��Sectorsteun�in�milieu�en�water Een evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de

bilaterale hulp in milieu en water isbn 978-90-5328-369-1

1

Sectorsteuninmilieuenw

aterEenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinm

ilieuenwater

IOBEvaluaties |InspectieO

ntwikkelingssam

enwerkingenB

eleidsevaluatie |no.317 |november2008

DrukkerOBT,DenHaag

OntwerpCorps,DenHaag

Omslag ontwerpEindeloos,DenHaag

OpmaakEindeloos,DenHaag

Omslag fotoBangladesh,WPN/HollandseHoogte

ISBN/EAN978-90-5328-369-1

BestelcodeOSDR6636/N

www.minbuza.nl/iob

November2008

1

Voorwoord

DefotovaneenNederlandsetechnicusdieeenwaterpompheeftgeinstalleerdendienuoverdraagtaandelokalebevolkinggeeftallanggeengoedbeeldmeervandewerkzaamhedenvandebilateralehulpophetgebiedvanwater.Denieuwewerk-wijzeiservooralopgerichtdeoverheidzelfdebesluitenoverbeleidenbestedingentelatennemen.Depraktijkisdanookveelvergaderingenenoverleg,plannen-makerijendiscussiesoverdecentralisatieeningewikkeldemeningsverschillenoverhoehetbestedemonitoringvandieplannenkanplaatsvinden.Endatallemaalinoverlegmetanderedonoren.Daarmaakjegeenspannendefotovan.

Deintroductievandesectoralebenaderingheeftveelverwachtingengewekt.Dooronsnietlangeropafzonderlijkeprojecten,maarinplaatsdaarvanopeensectoralsgeheelterichten,verwachtenwemeerblijvenderesultatentekunnenboeken.Devoorzieningenwordenbeteroverhetlandgespreid.Erkomtmeersamenhanginonzeactiviteiten:nietalleenvoordeaanlegvaneenpomp,maarookvoorhetbeheerenhetgebruikervan,hetonderhoudendereparatie.Diesamenhangont-brakveelalindehulpaandewatersector.Datzelfdegeldtvoordemilieu-activiteitenenookdaarmoestdesectoraleaanpakuitkomstbieden.Onderregievandeover-heidvanhetpartnerland,enidealiterinsamenwerkingmetmaatschappelijkeorganisaties,bedrijvenenanderebelanghebbenden,zoudendedonorengezamen-lijkdeoverheidsbegrotingvooreensectorondersteunenenzobijdragenaancon-creteresultatenvoordearmen.Dezemeersystematischeaanpakdiedevroegerelappendekenvanprojectenmoetvervangen,beoogtbovendienbijtedragenaaneenbeterfunctionerenvandeoverheidenvananderebetrokkeninstituties.Alsdeoverheidhetoverzichtenderegieheeft,geeftdatookdemogelijkheidomhetparlementendebevolkingmeerinzichttegeveninbeleidenbestedingenendaaroververantwoordingafteleggen.

Maardepraktijkisweerbarstig.Ineeneerdereevaluatie–Van projecthulp naar

Sectorsteun(april2006)–heeftIOBvastgestelddathetdebetrokkenoverhedenvaakaandecapaciteitontbreektomeffectiefleiderschapuitteoefenen.Dedonoren

2

Voorwoord

blijvenbovendiennogalnadrukkelijkmeesturenwaardoorhetownershipnogverderwordtbeperkt.Eerder(in2006,maaronlangsweerindeAfrika-evaluatievan2008)weesIOBerookalopdathetnieteenvoudigisommiddelsmeergeneriekesteunaaneenbepaaldesectordearmeneffectieftebereiken.Hoewelhetbeeldindezeevaluatiewatdewatersectorbetreftzekernieteenduidignegatiefis,blijktdefocusoparmoedeindeprogramma’svoordemilieusectorvrijwelafwezig.

HetinitiatiefvoorditrapportkwamvandedirectieWaterenMilieu.Diesteldezichdevraagofdevoortgangdiemetdetoepassingvandesectoralebenaderinginonderwijsengezondheidleektewordengeboekt,ookmogelijkzouzijninwaterenmilieu.Ditrapportgeeftantwoordopdevraagonderwelkevoorwaardendathetgevalzoukunnenzijnenlevertdaarmee,naarwijhopen,eenbijdrageaanverdereverbeteringvandesectoralebenaderingindegenoemdesectoren.

Hetrapportiseenbewerktesamenvattingvantweeafzonderlijkesynthestudies.HetwerdgeschrevendoordevoordeevaluatieverantwoordelijkeinspecteurvanIOB,NicovanNiekerkendehoofdconsultantvoordemilieustudie,FrankvanSteenbergen.JanSterkenburghielpbijderedactieencorrectievandetekst.

DesynthesestudieoverdewatersectorwerdgeschrevendoorBertvanWoersemenJetzeHeun.Zijcoördineerdenhetonderzoekindewatersectorengavenleidingaandelandenstudies.FrankvanSteenbergenwasverantwoordelijkvoorhetmilieuonderzoekenschreefdesynthesestudieovermilieu.Onderzoeksmede-werkersLiesbethKuyateenJaapvanderKloethielpenbijdeinventarisatievanbeleidenbestedingeninbeidesectoren.

Bram van Ojik

Directeur Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie


ater

3

Inhoudsopgave

Voorwoord 1Afkortingen 5Hoofdbevindingenenaandachtspunten 7Inleiding 19

1 Desectoralebenaderingindebilateralehulpaandewater- enmilieusector 211.1 MilieuenwaterindeNederlandseontwikkelingssamenwerking 211.2 DeintroductievandesectoralebenaderinginhetNederlandse bilateralebeleid 291.3 Milieuenwaterinontwikkelingslanden:sectorkenmerkenenhet Nederlandsebeleid 341.4 Deuitvoering 381.5 Conclusies 41

2 Debilateralehulpaandemilieusectorindepartnerlanden 432.1 Dezespartnerlanden:belangrijkstekenmerken 432.2 Overzichtvandemilieusectorendehulpdaaraanperland 462.3 Afstemmingmetdepartnerlanden 552.4 Harmonisatie 612.5 Rolvanhetmaatschappelijkmiddenveld,deprivatesector endepolitiek 642.6 Ownership 682.7 Transactiekosten 692.8 Conclusies 70

3 Versterkingvandemilieusector 73 3.1 Deinstitutioneleuitdagingenindemilieusector 733.2 Versterkingvanhetbeleidenhetinstitutionelekader 763.2.1 Institutioneleversterkingopnationaalniveau 76

4

3.2.2 Institutioneleversterkingopsubnationaalniveau 803.3 Versterkingcapaciteitenuitvoering 803.3.1 Beleidsuitvoeringenpolitiekediscussie 803.3.2 Uitvoeringscapaciteitbinnendeoverheid 823.4 Resultaten:dienstverleningenarmoedebestrijding 843.5 Conclusies 85

4 Debilateralehulpaandewatersectorindepartnerlanden 874.1 Dezevenpartnerlanden:belangrijkstekenmerken 874.2 Overzichtvandewatersectorendehulpdaaraanperland 914.3 Afstemmingmetdepartnerlanden 994.4 Harmonisatie 1054.5 Rolvanhetmaatschappelijkmiddenveldendeprivatesector 1084.6 Derolvantechnischeondersteuning 1094.7 Ownership 1104.8 Conclusies 111

5 Deversterkingvandewatersector 1155.1 Deinstitutioneleuitdagingindewatersector 1155.2 Versterkingvanhetbeleidenhetinstitutionelekader 1195.2.1 Beterbeleid 1195.2.2 Versterktinstitutioneelkarakter 1215.3 Versterkingcapaciteitenuitvoering 1265.3.1 Mozambique,BeninenJemen:toepassingvan desectoralebenadering 1275.3.2 Versterkingvancapaciteitenuitvoeringinlandenmetminder vergaandetoepassingvansectoralebenadering:Bangladesh, Egypte,VietnamenIndonesië 1295.4 Resultatenopuitvoeringsniveau 1315.5 Conclusies 136

6 Slotbeschouwing:leidtsectoralebenaderingtotbetereresultaten? 141

BijlagenBijlage1 OverIOB 151Bijlage2 Termsofreferencevoordeevaluatievandesectoralebenadering inwaterenmilieu 153Bijlage3 Rapportenenauteurs 163

Inhoudsopgave


ater

5

Afkortingen

ADB AsianDevelopmentBankAfDB AfricanDevelopmentBankASAS SectorSupporttotheWaterSector(Mozambique)BEMO BeoordelingsMemorandumBRAC BangladeshRuralAdvancementCommitteeBWDB BangladeshWaterDevelopmentBoardCAR AutonomousRegionalCorporation(Corporación Autónoma

Regional)(Colombia)CAS CountryAssistanceStrategyCIDA CanadianInternationalDevelopmentAgencyCOCA ChecklistonCapacityAssessmentCRS CreditorReportingSystemDAC DevelopmentAssistanceCommitteeDanida DanishInternationalDevelopmentAgencyDEK DirectieEffectiviteitenKwaliteitDFID DepartmentforInternationalDevelopment(UK)DGIS DirectoraatGeneraalInternationaleSamenwerkingDMW DirectieMilieuenWaterDNA NationalDirectorateforWater(Mozambique)EIA EnvironmentalImpactAssessmentEPA EnvironmentalProtectionAgency(Ghana)EU EuropeseUnieFEZ DirectieFinanciëleenEconomischeZakenGARWP GeneralAuthorityforRuralWaterSupplyProjectsGAVIM GoodGovernance,PovertyReduction,Gender,Institutional DevelopmentandEnvironmentGEF GlobalEnvironmentalFacilityGTZ GermanAgencyforTechnicalCooperationHDI HumanDevelopmentIndexHOS HoofdOntwikkelingssamenwerkingopdeAmbassade

Inhoudsopgave

6

IOB InspectieOntwikkelingssamenwerkingenBeleidsevaluatieIUCN InternationalUnionforConservationofNatureIWRM IntegratedWaterResourcesManagementMC MiningCommission(Ghana)MDBS Multi-DonorBudgetSupport(Ghana)MDG MillenniumDevelopmentGoalsMEPN Ministèredel’EnvironnementetProtectiondelaNature(Senegal)MICs MiddleIncomeCountriesMJSP MeerjarenStrategischePlanningMOU MemorandumofUnderstandingMTEF MediumTermExpenditureFrameworkNEAP NationalEnvironmentalActionPlanNGO Niet-GouvernementeleOrganisatieNREG NaturalResourcesandEnvironmentalGovernanceProgramme (Ghana)NRMP NaturalResourcesManagementProgramme(Ghana)ODA OfficialDevelopmentAssistanceORET Development-relatedExportTransactionProgrammePEFA PublicandFinancialAccountabilityFrameworkPFM PublicFinanceManagementPRSC PovertyReductionStrategyCreditPRSP PovertyReductionStrategyPaperRWSS RuralWaterSupplyandSanitationSBS SectorBudgetSupportSIDA SwedishInternationalDevelopmentAgencySNV NetherlandsDevelopmentOrganizationSTR SectorTrackRecordSWAp SectorWideApproachTFF TrustFundforForests(Vietnam)ToR TermsofReferenceTWSSLC Ta’izWaterSupplyandSanitationLocalCorporationUNDP UnitedNationsDevelopmentProgrammeUNEP UnitedNationsEnvironmentProgrammeUNICEF UnitedNationsChildren’sFundWB WorldBankWHO WorldHealthOrganizationWWF WorldWildlifeFund

Afkortingen

7

Afkortingen

Hoofdbevindingenenaandachtspunten

Inleiding

Nederlandgeeftomvangrijkehulpaandemilieu-enwatersectorinontwikkelings-landen.LangetijdwerddeNederlandsehulpindevormvantechnischeassistentieenfinancieringvanprogramma’senprojectenverleend.Vanaf1999ishetbeleidveranderd.Inplaatsvaneigenprojectentefinancierenwordternunaargestreefdomsamenmetanderedonorenhetnationalebeleidendeuitvoeringervanineenbepaaldesectorteondersteunen,bijvoorkeurmetbegrotingssteun.Doelisomdegehelesectorteversterkenendebesluitvormingoverbeleid,uitvoeringenbeste-dingvandehulpmeeraandeoverheidvandeontwikkelingslandenovertelaten.Dezenieuweaanpak–desectoralebenadering–issinds1998hetorganiserendeprincipevoordelandenprogramma’s.

In2006publiceerdeIOBeenevaluatieoverdeinvoeringvandesectoralebenaderinginhetbilateralebeleid.Geconstateerdwerddatdemeestevoortgangindesocialesectorenwasgeboekt,vooralindeonderwijssector.Deevaluatiewaskritischovereentegrotevereenzelvigingvandesectoralebenaderingmetbegrotingssteunenhetgebrekaanzichtopdedoorwerkingvannationaalsectorbeleidnaarlokaalniveau.

Vergelekenmetdesocialesectorenbleekdetoepassingvandesectoralebenade-ringindemilieu-enwatersectorproblematischer.Veelalwerdditgewetenaandespecifiekekenmerkenvanmilieuenwater:hetontbrekenvaneenscherpeafbakeningvandesectoren,dedaarmeesamenhangendeinstitutionelecomplexiteitendeversnipperingvantakenenverantwoordelijkhedenovereengrootaantalorganisatiesenbelangengroepen,zowelbinnenalsbuitendeoverheid.Bovendienismilieuveeleereenthemadaneensector,datveelaleenlageprioriteithadinontwikkelings-landen.Omdieredenenbestondenerbinnenhetministerieendaarbuitenuiteen-lopendemeningenoverdevraagopwelkewijzesectoralebenaderinginbeidesectorenmoestwordentoegepast.DoordedirectieMilieuenWatervanhetminis-

8

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

terieisdaaromvoorgesteldeenevaluatieuittevoerenomeenbalansoptemakenvandepraktijkdaarmee.Deevaluatiemoestbestuderenwelkedevoortgangisgeweestmetdetoepassingvandesectoralebenaderingindemilieu-enwater-sectorenenwelkeresultatendaarbijzijngeboekt.Debevindingenzoudenbovendienbijdragenmoetenleverenaanverderebeleidsontwikkeling.Dezeevaluatiebaseertzichinbelangrijkemateoplandenstudies.VandeveertienlandenwaarNederlanddemilieusectorsteunt,isindrieveldonderzoekgedaan:Vietnam,SenegalenColombia.Bovendienwerdvoornogeensdrielandeneenuitgebreidedossierstudieverricht:Pakistan,GhanaenKaapverdië.VandezevenlandenwaarNederlanddewatersectorsteuntiseveneensindrieveldonderzoekuitgevoerd:Mozambique,BeninenJemen.Voordeoverigevierlandenwerdeendossierstudiegedaan:Bangladesh,Vietnam,IndonesiëenEgypte.Dezeevaluatieheeftdusintotaalbetrekkingopdertienvande21bilateralepartnerlandenwaarmilieuofwatereenprioriteitinhetNederlandsehulpprogrammais,enbetreftdeperiode2000-2007.

Deopzetvandehoofdbevindingenvolgtdedriecentralevragenvandeevaluatie:voortgangmetdetoepassingvandesectoralebenadering,resultatenenaan-dachtspuntenvoorverbetering.Deaandachtspuntenbeperkenzichtotenkelealgemenepunten;eenuitgebreidereversiemetbijbehorendetoelichtingdaaropzijnterugtevindenindeEngelstaligesyntheserapportenoverrespectievelijkmilieuenwaterdievoordezeevaluatiezijngeschreven.

Voortgang en uitvoering

1) Van de zes milieulanden die zijn onderzocht wordt de sectorale benadering in vier

landen in belangrijke mate toegepast. In de watersector beperkt de toepassing

zich tot drie van de zeven landen. De toepassing van de sectorale benadering

concentreert zich vooral in de kleine- en middelgrote landen die sterk afhankelijk

zijn van buitenlandse financiering en waar donorcoördinatie een probleem is.

Die landen liggen bijna allemaal in Sub-Sahara Afrika.

Omdevoortgangdiemethetdoorvoerenvandesectoralebenaderingisgemaaktteevaluerenzijnviercriteriagebruikt:

a) Deafstemmingvandehulpophetbeleidvandepartnerlanden.b) Harmonisatie:dematewaarindehulpgecoördineerdismetanderedonoren.


ater

9


c) Deinzetvanbegrotingssteunenanderehulpmodaliteitendiedeverantwoordelijkheidvoorbeleidenfinancieringbijdeoverheidvandepartnerlandenlaat.

d) Dematewaarinaaneenbredesectoropbouwwordtgewerkt,d.w.z.naasthetcentraleniveauiserookaandachtvoordeversterkingvandesectoropregionaalenlokaalniveauendedeelnamevannietoverheidssectorenwordtgestimuleerd.

Vandezesmilieulandendiezijnonderzochtisinvierlandendesectoralebenade-ringinbelangrijkematetoegepast:Ghana,Senegal,KaapverdiëenColombia.Inaldezelandenwordtdebesluitvormingoverdeaanwendingvanfinanciëlemiddelengrotendeelsaandeoverheidvandepartnerlandenovergelatenenmaakteenbelangrijkdeelvandehulponderdeeluitvandenationalebegroting.Daarnaastwordenprojectenvoorspecifiekeactiviteitengefinancierddieveelalwelpassenbinnendemeeralgemenedoelstellingenvandesectorversterking.Vietnamiseenapartgeval:indesectorsteunwordenwelbelangrijkeelementenvandesectoralebenaderingtoegepast,maarbegrotingssteunisnietaandeorde.Nederlandisinallelandenactiefinhetbevorderenvandonorharmonisatie.InGhana,KaapverdiëenVietnamisditgoedvandegrondgekomen;inColombia,PakistanenSenegalminder.

Indewatersectorisdesectoralebenaderingmindervergevorderd.Vandezevenwaterlandenwordtdesectoralebenaderingindrielandeninverregaandematetoegepast:Mozambique,BeninenJemen.IndezedrielandendientdeNederlandsesteuninbelangrijkematevoordeuitvoeringvanhetnationalewaterbeleidenwordthetvoorwaterverantwoordelijkeministerieondersteund.Sectoralebegro-tingssteunwordtinMozambiqueenJemenverleendeninBeninverlooptdefinan-cieringookgrotendeelsviadenationalebegroting.HarmonisatiemetanderedonorenluktgoedinBeninenerisvoortgangmeegemaaktinJemen.InMozambiquezijnerverschillenvaninzichtonderdebelangrijkstedonorenoverdewijzewaaropdewatersectorgesteundmoetworden.

Detoepassingvandesectoralebenaderingisindepraktijkvooralgeconcentreerdinlandendiesterkafhankelijkzijnvanbuitenlandsehulp,waardonorcoördinatieeenprobleemisenwaardeoverheidweinigzeggenschapheeftindeaanwendingvandebuitenlandsehulp.Deoverheidiserzwakmaarbijdeambassadebestondeenzekervertrouwenindepolitiekewilencapaciteitomveranderingenindesectordoortevoeren.DemeestevandielandenliggeninSub-SaharaAfrika.IndeAzia-tischelandenenEgypteisdesectoralebenaderingveelmindertoegepast.

10


DezelandenwijkensterkafvandelandeninSub-SaharaAfrikazowelquaomvangvandebevolking,karaktervandestaat,samenstellingvandeeconomiealsookdooreenveelgeringerehulpafhankelijkheid.Diekenmerkenrechtvaardigeneenandereaanpak.IndezelandenheeftNederlanddanookgekozenvoorhetverle-nenvanstrategischebijdragenaandewaterenmilieusector,bijvoorbeelddoorcofinancieringvanmultilateraleleningsprogramma’s,deelnameinmulti-donorprogramma’sofzelfstandigeprojecten.

Verklaringenvoordegroterevoortgangindemilieusectortenopzichtevandewatersectorzijnondermeer:

a) Milieuiseenrelatiefnieuwesectorenkentminderdanwatereenlangetraditievan(infrastructurele)projecten.

b) Bijmilieugeldtnogsterkerdanbijgeïntegreerdwaterbeheerendrinkwaterdenoodzaakvoorsamenwerkingmetandereministeriesenaangenomenwordtdatmetdesectoralebenaderingdaarvoorbeteremogelijkhedenwordengecreëerd.Ditvormteensterkemotivatievoordeambassadesomactiefmetsectoralebenaderingaandeslagtegaan.

c) VandezevenlandenwaarNederlanddewatersectorsteuntliggenervierbuitenSub-SaharaAfrikaendaaris,zoalshierbovenaangegeven,eenverbandgeconstateerdtussendebeperktetoepassingvandesectoralebenaderingendelandenkenmerken.

2) In de zeven landen waar Nederland de sectorale benadering toepast kenmerkt

de Nederlandse steun aan de milieu- en watersectoren zich door een grote

bereidheid om de hulp af te stemmen op het nationale beleid en via het nationale

begrotingssysteem te laten verlopen. Nederland gaat met de toepassing van de

sectorale benadering verder dan de meeste andere donoren.

IndemeestelandenisNederlanddeeerstedonordiebereidwassectoralebegrotingssteunteverlenenterwijldemeesteanderedonorendaarterughoudendinwaren.DestrategievanNederlandiseropgerichtomsectoralebegrotingssteuntebenuttenvoorinstitutioneleversterking,terwijlanderedonorenveelalmenendatbijdecentraleoverheiddaarnognietdejuistevoorwaardenvoorvervuldzijn.Daaromblijvenzevasthoudenaanprojectsteunvanuitdeovertuigingdathetbelangrijkisomopregionaalenlokaalniveauaaninstitutioneleversterkingtewerken.Vooreenaantaldonorengeldtoverigensookdatinterneproceduresverhinderenombegrotingssteunteverlenen.Vooréénenkelpartnerlandisgecon-cludeerddatNederlandtesnelopsectoralebegrotingssteunwasovergegaanendatdeconditiesdaarvooronvoldoendeaanwezigwaren.


ater

11


3) Bij de uitvoering van de sectorale benadering ligt de nadruk op de technisch-

financiële en beleidsaspecten en er is veel energie gaan zitten in het ontwikkelen

van nieuwe samenwerkingsvormen tussen donoren en centrale overheid in de

partnerlanden. Dit heeft geleid tot een veronachtzaming van de deelname van

andere actoren.

Maatschappelijkeorganisatiesenhetbedrijfslevenspeleneenbelangrijkerolindemilieu-enwatersector.DesondanksiserindewijzewaaropNederlanddesectoralebenaderingheefttoegepasttotdusverweinigaandachtvoorhetbevorderenvaneenactieverolvandezespelersindenieuwesamenwerkingskaders.InbijnaallelandensteuntNederlandprogramma’svanNGO’s,maarmeteenenkeleuitzonde-ringblijvenditinbelangrijkematezelfstandigeactiviteitendienietofonvoldoendezijngeïntegreerdinhetsectorbeleid.Dedeelnamevanhetbedrijfslevenindesectorprogramma’sisgeringofnietaanwezig.Datzelfdegeldtvoorhetbetrekkenvan“depolitiek”enhetparlementbijdebeleidsformuleringendemonitoringvandeuitvoeringvanhetsectorbeleid.Vaneensectorbredeaanpakindezinvanactieveparticipatievandebelangrijksteactorenisdaaromtotdusveronvoldoendesprake.

4) Een te grote focus op outputdoelstellingen voor drinkwater en sanitaire

voorzieningen draagt het risico in zich afbreuk te doen aan de doelstellingen van de

sectorale benadering.

VoorMDG7iseenoutputdoelstellinggedefinieerdwaarmeeNederlandzichver-plichtintienjaarbijtedragenaandetoegangtotveiligdrinkwaterensanitairevoorzieningenvoor50miljoenmensen.DeoutputdoelstelingophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningenheefthetvoordeeldatNederlandaanspreek-baarisopzijninspanningenwaarvoorconcreteafsprakenzijngemaakt.Tochzijnerookeenaantalnadelenaanverbondendievooreendeelsamenhangenmetdetoepassingvandesectoralebenadering:

a) Erbestaateenspanningtussendewensomenerzijdsoverhedenzelfpriori-teitentelatenstellenenhetonderinvloedvandeMDGssterktoegenomenaanbodvanfinancieringvoordrinkwaterensanitairevoorzieningen.Teveelaanvullendeactiviteitenbedoeldomdeoutputdoelstellingentehalen,zijnnietgoedintepassenindestrategieomdesectoralszodanigteversterken.

b) Erwordtteveelingezetopdeaanlegvannieuwedrinkwatervoorzieningenalleeneneristerweinigoogvoordenoodzaakomeengoedeinfrastructuurvoorfinanciering,reguleringenonderhoudtecreëren.

12


5) De uitgaven voor drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn sterk toegenomen en

er is een tendens waarneembaar dat de aandacht voor geïntegreerd waterbeheer

afneemt.

Nederlandheefteenlangetraditieophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheereneenexplicietemeerwaardeopdatterreininkennisenervaring.IndelandenstudiesvanEgypteendeAziatischelandenkwamnaarvorendatdeoverhedenindielandendeNederlandseinbrengjuistomdieredenwaarderen.Deintroductievanoutput-doelstellingenendedaarmeegepaardgaandeforseuitbreidingvanbeschikbaremiddelenvoorwaterensanitairevoorzieningeniserdeoorzaakvandathetrelatieveaandeelvandeuitgavenvoorgeïntegreerdwaterbeheersnelafneemt.BovendienvallendelandenwaarNederlandeenbelangrijkebijdrageaangeïnte-greerdwaterbeheerlevert,Egypte,VietnamenIndonesië,indenieuwecategorielandenwaarmeederegulierehulprelatiezalwordenafgebouwd.Ondermeeromdatdirectetechnischeassistentienietcompatibelismetdeprincipesvandesectoralebenadering,blijkthetlastigdeNederlandsemeerwaardeophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheerdaarintepassen.

6) De potentiële meerwaarde van de Nederlandse cofinanciering in de wateren

milieusector door multilaterale organisaties, zoals de Aziatische Bank en de

Wereldbank, wordt onvoldoende benut.

InalleAziatischelandenwordteenbelangrijkdeelvandeNederlandsebilateralehulpindevormvancofinancieringverleend.Indewatersectorbeslaatdezethansmeerdan50%vande(gedelegeerde)bilateralehulpindielanden.InsommigegevallenstortNederlandgeldineenfondsvoorcapaciteitsversterkingenvernieu-wendeprojecten,inanderegevallenfinanciertNederlandeendeelvaneengrotermilieu-ofwaterprogramma.Vanuithetperspectiefvandesectoralebenaderingscoortdezemodaliteitwelgoedophetcriteriumvanharmonisatie,maarslechtopownership,omdatvoorwaardenenproceduresinbelangrijkematedoordedonorenwordenbepaaldenerwordtgewerktmetparallelleadministratie-eenheden.DeNederlandseinbrengbijcofinancieringvarieertnogal.InsommigegevallenheeftNederlandeenactieveinhoudelijkebijdrageenwordtmetdebilateralehulpgetrachteenspecifiekemeerwaardetebereiken,terwijlinanderegevallencofinancieringslechtspassiefalseenfinancieringskanaalbenutwordt.Eenduide-lijkerpositiebepalingisopditterreingewenst.


ater

13


Resultaten

7) Toepassing van de sectorale benadering heeft in het merendeel van de partnerlanden

geholpen om op centraal regeringsniveau aansturing en bestuur van de sector te

versterken.

Desectoralebenaderingheeftgeholpenommeersamenhangindesectorsteunaantebrengen.Erzijnvorderingengemaaktmethetuitwerkenvandebeleids-kaders.Desectoralebenaderingisfunctioneelgeweestvoorhetstimulerenvandehervormingenindestedelijkedrinkwatervoorzieningenwaarinmeerderelandennieuweorganisatieszijnopgerichtvoorspecifieketakenalsreguleringeninveste-ringen.Inlandenwaarisaangekoerstopsectoralebegrotingssteunblijktboven-diendatdefinancieringvanwaterbeheerenmilieubetergeïntegreerdwordtinhetnationalebegrotingsproceseneenbetereplanningdoordeoverheidmogelijkmaakt.OokisdesamenwerkingmethetministerievanFinanciënenPlanningver-beterd,waardoorhetmogelijkwordtdewater-enmilieuagendabeteraantelatensluitenbijontwikkelingeninanderesectorenvandeeconomie.Indemilieu-programma’swordthiermeergebruikvangemaaktdaningeïntegreerdwater-beheer.Desectoralebenaderingheefthetineenaantallandenmogelijkgemaaktbelangrijkepolitiekemilieukwestiesaantekaartenenophethoogsteniveautebespreken.Devraagofhetbeterluktommilieueenhogereprioriteitteverlenendanvoorheen,kannunognietbeantwoordworden.

8) De toepassing van de sectorale benadering in milieu en water heeft te weinig oog

gehad voor de concrete obstakels voor effectievere dienstverlening op lokaal niveau.

Inlandenwaardesectoralebenaderingallangeretijdwordttoegepast(SenegalenMozambique)zijnerverschillendeaanwijzingendatdienstverleningvoorspecifieketakenophetgebiedvanmilieubeheerendrinkwatervoorzieningenindeafgelopenjarenisteruggelopenofgestagneerdendatditvooreendeeltemakenheeftmetdeverschuivingvanprojectennaarsectoralebegrotingssteun.Verklaringendaarvoorzijndevertragingeninhetdoorsluizenvanfinanciëlemiddelennaaruitvoerings-niveaudoordecentraleoverheid,moeizamebesluitvormingentijdrovendeproce-duresenhetwegvallenvanuitvoeringscapaciteitdiedaarvooropprojectniveauwelaanwezigwas.

Indemeestegevallenisdewisselwerkingtussenmacroenmicroweinigontwikkeld.RelatieveuitzonderingenvormendeaandachtdieindesectorsteunaanBeninenJemenaandeversterkingvanregionaleenlokaleuitvoeringscapaciteitwordtgegeven.DesectoralebenaderingzoalstotophedentoegepastdoorNederlandbiedtweinigzichtopverbeteringdaarin.Erisgeenafstemmingmetdeproblemen

14


vandelokaleoverheidofvananderelokaleorganisatiesenerwordtteweiniggedaanaanhethelpenoplossenvanconcreteproblemenopuitvoeringsniveau.

Inhetalgemeengeldtdatvooreffectieveredienstverleningenresultatenopuit-voeringsniveaueenaantalobstakelsbestaan:

a) Degebrekkigekoppelingtussencentraalenlokaalniveauendaarmeevaaktussenbeleidenuitvoering.

b) Beperkingenindecapaciteitenoplokaalniveauomaandachttegevenaanmilieuenwaterbeheer.

c) Bureaucratischeproblemenbinnenhetbestaandesysteemvanopenbarefinanciënwaardoorgoedkeuringenbetalingenzolangdurendatuitvoeringernstigevertragingoplooptentijdsgebondenenmeerbewerkelijkeactiviteiten–vaakwezenlijkbijmilieubeheerengeïntegreerdwaterbeheer–nietmeermogelijkzijn.

d) Gebrekaancoördinatieinplanningenuitvoeringtussenvelemaatschappelijke-enoverheidsactorendiebetrokkenzijnbijdesector.

e) Gebrekaannazorgomdatdefinanciëleeninstitutionelemechanismesontbrekenomnainitiëleinvesteringenhetdienstenniveauoppeiltehouden.Ditgeldtbijvoorbeeldsterkinruraledrinkwatervoorziening.

Indesectorsteunonderdesectoralebenaderingisaandezeproblemennietsyste-matischaandachtbesteed.

9) Er is spanning tussen de centrale doelstelling om bij te dragen aan armoede-

bestrijding en de wijze waarop de sectorale benadering in milieu en water wordt

toegepast.

HoewelinhetNederlandsebeleidarmoedebestrijdingeencentraledoelstellingisendatvoorhetmilieu-enwaterbeleidtelkensbenadruktwordt,isdieprioriteitonvoldoendegeoperationaliseerd.Nederlandkiestvoorsectorenenlandenwaareenverbandligtmetarmoedebestrijding,maareenpreciezereinvullingontbreekt.Daarzijnmeerdereredenenvoor:

• Desectoralebenaderingzetaantotintensievesamenwerkingmetde(centrale)overheid,maarhetislangnietaltijdevidentdatdezearmoedebestrijdingalseersteprioriteitziet,daadwerkelijkdeuitvoeringdaaropafstemtendaarvoordeuitvoeringscapaciteitheeft.

• Deoptieomdeuitvoeringscapaciteitindesectorteversterkeniseenlangeweg.Erbestaateenspanningsveldtussendetijddienodigisvoorhervormingen


ater

15


endedirectenoodzaakomeenaantalzakenaantepakken,zoalsdebevolkingvandrinkwatervoorzienofhetbeschermenvangebiedenmetgrotenatuurwaarden.

• Doordefocusopdeoverheidalsuitvoerderenhetgebruikvanbegrotings-steunvermindertdeflexibiliteitenaandachtdienodigisomparticipatieveprocessenvanonderoptebevorderenenaancapaciteitsversterkingopuitvoeringsniveautewerken.

• Alleaandachtgaatuitnaarversterkingvandesectorinhetalgemeenenerisonvoldoendeeenspecifiekearmoedefocusvanhetbeleiduitgewerkt:indekeuzevandoelgroepenofinhetontwerpvanprogramma’s.Debelang-stellingenwildaarvoorbijdecentraleoverheidendonorenisonvoldoendeendemeestedonorenbestedendaarnietsystematischaandachtaan.

Inhetgevalvandrinkwaterligtditwatandersvanwegehetsterkdienstverlenendekaraktervandezesubsector,maarookomdatveeldirecterenindetijdveelkortervastgesteldkanwordenofdevoorzieningenzijngeleverd.Inlandenwaardehulpsterkophetplattelandisgeconcentreerdenersprakeisvaneenrelatiefhomogenearmebevolkingsgroep(Beninisdaareenvoorbeeldvan)wordenmetdedoorNederlandgesteundeprogramma’sveelarmemensenbereikt.Maarjuistwaarsprakeisvangroteredifferentiatie,zoalsindesteden,iseenspecifiekearmoedefocusvansectorbeleidensteundaaraandestehardernoodzakelijk.

10) De specifieke kenmerken van de milieu- en watersectoren bemoeilijken de toepassing

van de sectorale benadering maar verhinderen deze niet.

Sommigekarakteristiekenvandemilieu-enwatersectormakentoepassingvandesectoralebenaderingnietgemakkelijk.Datgeldtbijvoorbeeldvoordegrotesprei-dingvanverantwoordelijkhedenoverministerieseninstituties.Uitdeevaluatieblijktechterdatdesectoralebenaderingkanhelpenomdezeproblemenaantepakkenenmeerinsamenhangoptelosseneneenmeerstructureleaanpakmogelijkmaakt.Veellastigerishetgeblekenparticipatievandelokalebevolkingengebruikersgroepeninmilieu-enwaterbeheerteintegrerenindesectoralebenadering.Datspeeltnogsterkerbijdrinkwatervoorzieningenensanitatie.

Toepassingvandesectoralebenaderingisrelevantinlandenmetspecifiekeken-merkenenalleenzinvolindienervandekantvandeoverheidvanhetbetreffendelanddeexplicietepolitiekewilisomdedaarvoornoodzakelijkehervormingendoortevoerenenbijdonorenomgezamenlijkaandesectorontwikkelingtewerken.Inanderesituatieszijnookanderewerkwijzenenmodaliteitennuttiggebleken.

16


Indewatersectorisduidelijkgewordendathetgebrekaanpolitiekewilomher-vormingendoortevoerenmoeilijkgecorrigeerdofbeïnvloedkanwordendoordonorenendatNederlanddaarnochmetintensieveproject-enprogrammasteun(Bangladesh),nochmetsectoralebegrotingssteun(Mozambique)meermogelijk-hedenvoorheeftgekregen.OmdieredenkanbetwijfeldwordenofeensnellereenmeerradicalevoortzettingvandesectoralebenaderinginBangladeshdaarveelaanzouhebbenkunnenveranderen.DiewillijktineenlandalsBeninaanwezigendegeconstateerdevoortgangdiedaargeboektiskaninbelangrijkematedaar-doorwordenverklaard.VoormilieugeldtdatindeAziatischelandenprojectsteunofcofinancieringeveneenseenbelangrijkebijdragekanleverenaandeversterkingvandesectoren.Voorhetsteunenvandedrinkwatersectorkanerzeerwelopsub-sectoraalniveauwordengewerktenprojectsteunkan,mitsstrategischingezet,eeneffectievemodaliteitvoordeversterkingvandesectorbetekenen.

Aandachtspunten 1) Een duidelijke stellingname over de toepassing van de sectorale benadering in de

verschillende categorieën partnerlanden op gebied van milieu en water is wenselijk.

DesectoralebenaderingindegroterepartnerlandendienietinSub-SaharaAfrikaliggenisminderrelevantenerkendmoetwordendatanderestrategieënvoorversterkingvandesectorbeterbruikbaarzijn. DesectoralebenaderingheeftdestatusvanorganiserendprincipeindeNederlandsehulp,maarbetwijfeldkanwordenofdatindezelfdematemoetgeldenvoorgroteenminderhulpafhankelijkelandenalsvoordepartnerlandenvanSub-SaharaAfrika.Weloverwogenstrate-gischeondersteuningvandewater-enmilieusectorinplaatsvanvolledigeafstemmingenalgehelesectorversterkingligtindergelijkelandenmeervoordehand.InveellandenisNederland‘koploper’inmilieuenwaterprogramma’senindeconsequentetoepassingvandesectoralebenadering.Ditvraagteenduidelijkerformuleringvanwatmetdesectoralebenaderingophetgebiedvanwaterenmilieubedoeldenbeoogdwordteneenverdereuitwerkingdaarvanineenconcretestrategie.

2) Er moet in de verschillende sectorprogramma’s meer aandacht komen voor een

sectorbrede aanpak: d.w.z. de systematische deelname van alle bij de sector

betrokken actoren.

Deeenzijdigefocusopdecentraleoverheiddienttewordenvervangendooreenbredebenaderingwaarinplaatsisvooreenveelactieveredeelnamevanpolitiekepartijenenparlement,regionaleenlokaleoverheden,maatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven.Dezespelerskunnenelkvanuithunverantwoordelijkheideen


ater

17


belangrijkebijdrageleverenaansectorontwikkeling.Hetparlementenmaat-schappelijkeorganisatieszijncrucialeactorenvoorhetkritischvolgenvanbeleidenfinancieringenhethoudenvantoezichtopuitvoeringenresultaten.NGO’senuniversiteitenzijnbelangrijkvoorkennisontwikkeling,innovatieenexperimenteleaanpak.NGO’shebbenbovendieneenroltespelenindeuitvoeringvanprogram-ma’senprojectendienietofmoeilijkerdoordeoverheidwordenverzorgd.HetisdaarombelangrijkdatindeNederlandsesteuneenvisiebestaatopderolvandeverschillendeniet-overheidspartijenenhoedezebinnendesectoralebenaderingkanwordenversterkt.

3) Sectorsteun moet zich meer gaan richten op het uitvoeringsniveau en het behalen

van concrete resultaten.

Deuitdagingenvaneffectievelokaleuitvoeringmoetencentraalstaan.Indebegrotingsprocessengaatnunogdemeesteaandachtuitnaarboekhoudkundigebestedingsverantwoording.Financiëleproceduresmoetenbeterafgestemdwordenopeffectieveuitvoering.Desectoralebenaderingmoetwordenaangevuldmeteenactieplanvoorhetgerichtversterkenvandeuitvoeringscapaciteitopmeso-enlokaalniveau.

4) Armoedebestrijding dient te worden aangescherpt en toegelicht.

Desectoralebenaderingheeftteweinigooggehadvoordenoodzaakvaneenspe-cifiekearmoedefocus.Tegelijkertijdzijndemogelijkhedenommetsectoralebenaderingarmoedebestrijdingopdeagendatezettenteweinigbenut.Datzelfdegeldtvoorhetbeheerenbeleidtenaanzienvannatuurlijkehulpbronnenendeverdelingsvraagstukken.OmdatarmoedebestrijdingdecentraledoelstellingisinhetNederlandseontwikkelingsbeleidiseenverdere(operationele)uitwerkingvandezedoelstellinginrelatietotdesectoralebenaderingnoodzakelijk.

5) Monitoren van resultaten in plaats van uitsluitend beleid en bestuur moet centraal

komen te staan.

Desectoralebenaderingbeoogteenbijdrageteleverenaaneffectieverbeheerenbetereuitvoering.Heteindresultaatvansectorsteunzouopdenduurbetereenduurzamedienstverleningeneffectievearmoedebestrijdingmoetenzijn.Ermoetmeeraandachtkomenvoorderelatietussenplannenenbeleidenuiteindelijkeuitvoeringenniet–zoalsnu–hoofdzakelijkvoorhetnalevenvanafsprakendiebetrekkinghebbenopbeleids-eninstitutioneleveranderingen.Teveelwordtver-onderstelddatinstitutioneleversterkingopnationaalniveauleidttotbetereresul-tatenenarmoedebestrijding.Maaromdattecheckenmoetmonitoringveelmeeroplokaalniveauenvanuithetuitvoeringsniveauplaatsvinden.Gerichtemonitoring

18


vanresultatenenreality checksspelenhiereenrolbij:zowelmethetoogopverant-woordingalsookvoorhetbijstellenvanprogramma’s.

6) De Nederlandse sectorsteun moet meer aandacht besteden aan de financiële

en economische dimensies van milieu en water en de mogelijkheden voor zelf-

financiering om zodoende de Nederlandse financiële steun daar beter op af te

stemmen.

Milieuenwater–vooralvoorwatbetrefthetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen–zijninverdienendesectoren.Milieubeheerengeïntegreerdwaterbeheerkunnendaaromvooreendeelookuitheffingenenbelastingwordengefinancierd.Verdelingsvraagstukkenzijnhierbijzeerbelangrijk.Doorbeterinzichtinfinanciëlestromendieomgaanindesectorenendemogelijkhedendaaruitinkomstenteverwervenmoetdefinancieringvandesectoroplangetermijnwordenveiliggesteldenafhankelijkheidvantijdelijkebegrotingssteunwordenvoorkomen.


ater

19

Inleiding

Dezeevaluatiegaatoverdetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpaanmilieuenwater.

Voordeevaluatiezijndriecentralevragengeformuleerd:a) Welkevoortgangisgeboektmetdedoorvoeringvandesectoralebenadering

indebilateralehulpaanmilieuenwater?b) Inwelkemateheeftdoorvoeringvandesectoralebenaderingbijgedragenaan

hetbevorderenvandeeffectiviteitvandehulp?Dezevraagheeftvooralbetrekkingopdematewaarindeuitvoeringscapaciteitvandeoverheidverbetert.Uiteindelijkzaldatmoetenleidentotconcreteresultaten,zoalseenschonermilieu,behoudvantropenbos,beteretoegangtotveiligdrinkwater,enbeterebeschermingtegenoverstromingen.

c) Welkelessenkunnenuitdeervaringentotnutoewordengetrokkenomdetoepassingvandesectoralebenaderingteverbetereneneengrotereeffectivi-teitvandehulpteverwezenlijken?

Naastonderzoekophetministeriezijnlandenstudiesuitgevoerdendeevaluatieheeftintotaalbetrekkingopdertienvande21bilateralepartnerlandenwaarmilieuofwatereenprioriteitinhetNederlandsehulpprogrammais.1

Deevaluatieheeftbetrekkingopdegedelegeerdebilateralehulp:dehulpwaaroverdedirectebesluitvormingopdeambassadeplaatsvindt.2Deevaluatiebetreftdeperiode2000-2007.

1 Dekeuzevandelandenwaaronderzoekisgedaanisgebaseerdopmeerderecriteriawaarondergeografischespreiding,spreidingoverlandenwaarwelofnietsectoralebegrotingssteunwerdverleend.VooreenuitvoerigeverantwoordingoverdeopzetenmethodevanonderzoekziebijlageindeEngelstaligebrondocumenten.

2 Waarverderopindetekstoverbilateralehulpofbilateralehulpaandepartnerlandenwordtgesprokenwordtdegedelegeerdebilateralehulpbedoeld.Wanneerhetomdecentraal(vanuithetministerieaangestuurde)bilateralehulpgaatwordtdatookzovermeld.

20

Inleiding

DitNederlandstaligerapportbaseertzichinbelangrijkemateopdeEngelstaligeonderzoeksrapportenoverrespectievelijkmilieuenwaterendelandenrapportendievoordezeevaluatiezijngeschreven.3Dezedocumentenalsmedelandendocu-mentenzijntedownloadenvandewebsitevanIOB.www.minbuza.nl/iobVooreenuitgebreiderensystematischeroverzichtvandeargumentatiedietengrondslagligtaandebevindingenwordtnaardezedocumentenverwezen.

Deopzetvanditrapportiskortwegalsvolgt.

Inhoofdstuk1wordteenbeeldgeschetstvandeNederlandsesteunvoorwaterenmilieuenhetbeleidvoordesectoralebenadering.Inhoofdstuk2wordtvoordemilieusectorbeschrevendematewaarinendewijzewaaropdesectoralebenade-ringistoegepastengeorganiseerd.Vervolgenswordtinhoofdstuk3ingegaanopdematewaarindehulpheeftbijgedragenaandeversterkingvandeuitvoerings-capaciteitindepartnerlandenenwelkeresultatenbereiktzijn.Indeeropvolgen-dehoofdstukken4en5wordteensoortgelijkeaanpakgevolgdvoordewatersec-tor.Hoofdstuk6sluithetrapportafmeteenslotbeschouwing.

3 VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,FinalReport.CDP/UNESCO/IHE;vanSteenbergen,F.(2008).Managingenvironment,managingaid:evaluationofsectorapproachinenvironment.MetaMeta,ODIandAidEnvironment,FinalReport.


ater

21

1 Desectoralebenaderingindebilateralehulpaandewater-enmilieusector

Inleiding

Ditinleidendehoofdstukbegintmeteenoverzichtvanhetbelangvandemilieu-enwatersectorbinnendeNederlandseontwikkelingssamenwerking.Vervolgenskomtdeinvoeringvandesectoralebenaderingindebilateralehulpaandeorde.Indederdeparagraafwordtingegaanopdekenmerkenvandesectorenmilieuenwaterdievaninvloedzijnopdetoepassingvandesectoralebenadering.Inpara-graaf4komtdeuitvoeringbinnenhetministerieaandeorde.

1.1 Milieu en water in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking

Milieu in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking

AlbijnatwintigjaarismilieueencentraalthemaindeNederlandseontwikkelings-samenwerking.Deprioriteitvoormilieukomtvoortuitdezorgoverdeachteruit-gangvanbelangrijkeecosystemenenhetduurzamegebruikvannatuurlijkehulp-bronnen.Degevolgenvanklimaatschommelingenverandering,verliesaanbiodiversiteit,energieschaarsteenslechtwaterbeheerondermijnendebestaans-zekerheid,vooralvoordearmebevolking,dievoorhunlevensonderhouddikwijlssterkafhankelijkisvandenatuurlijkehulpbronneninhunwoongebied.4OmdieredenwordtinhetNederlandsebeleidnadrukgelegdopdedirecterelatietussenmilieuenarmoedebestrijding:degradatievannatuurlijkehulpbronnenverhoogtvooraldekwetsbaarheidvanarmen.

4 MemorievanToelichtingBegroting2007beleidsartikel6p.106.


ater

22

De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de wateren milieusector

Erbestaatnietéénspecifiekenoverkoepelendbeleidsdocumentovermilieu,maarindeloopvandetijdzijnerverschillendedocumentenverschenenwaarinhetbeleidmetbetrekkingtotdeelterreinenwordtbesproken,zoalshetbeheervannattenatuurgebieden,hetbehoudvanbosgebieden,duurzameenergieenklimaats-verandering.Ookindeverschillendealgemenebeleidsnota’soverdeNederlandsehulpheeftmilieueenvasteplaats.Desub-thema’s(deelgebieden/aspecten)indemilieuprogramma’szijnindeloopvandetijdminofmeeronveranderdgebleven:bosbouw,klimaatsverandering,energieenverwoestijning.5Gaandewegiserookmeeraandachtgekomenvoorhetintegrerenvanmilieudoelstellingenmetpriori-teiteninanderesectorenenmeteconomischeontwikkelinginhetalgemeen.6

EenspecifiekkenmerkvanmilieuisdathetNederlandsebeleidinsterkematewordtbepaalddoorinternationaleafspraken.DeverschillendeMemoriesvanToelichtingindeperiodevandeevaluatiemakenstelselmatigmeldingvandiverseinternationalemilieuverdragen,waarNederlandzichtoeheeftverplicht.7Deverwachtingisdatdebilateraleprogramma’sdeuitvoeringvandezeinternationaleverdragenzullenondersteunen.

InEen Zaak van Iedereen,hetmeestrecentebeleidsdocumentvan2007,blijftmilieueenprominentonderwerp,waarbijveelnadrukwordtgelegdopklimaatverande-ringenduurzameenergie.Zozouinpartnerlandendecapaciteitomintespelenopklimaatsveranderingmoetenwordenversterkt.Tevenswordtinhetdocumentopgeroepenomsterkereverbandenteleggentussenbijvoorbeeldwereldhandels-verdragenenmilieuenarmoedebestrijding.Verderverwijstdebriefnaarspecifie-keactiviteitenophetgebiedvanbosbouwenecologischenetwerken.PrioriteitwordtdaarbijgegevenaanAfrika.

De uitgaven voor milieu in de periode 2004-2006

Deuitgavenvoorhetmilieuprogrammazijnbeïnvloeddoornationaleuitgaven-doelstellingendieveelalsamenhangenmetinternationaleafspraken.Zowerdin1992inVN-verbandovereengekomen0,1%vanhetBNPvandonorlandentebeste-

5 In‘HulpinUitvoering’van1995wordendehoofdthema’svandeRioConferentieomarmd–biodiversiteit,beschermingvanbosgebiedenenverwoestijning.Milieukrijgtdestatusvanhoofdthemaindeontwikkelingssamenwerking.OpdeUnitedNationsConferenceonEnvironmentandDevelopment(UNCED)inRiodeJaneiroin1992ismilieuprominentopdeagendagezetenzijnvervolgensconcreteafsprakengemaaktinmilieuconventieszoalshetKlimaatverdrag1992,hetBiodiversiteitsverdrag1992enhetVerwoestijningsverdragvan1996.

6 DGIS,2005:Mainstreamingenvironment,mainstreamingwater:discussionpaper.7 BijvoorbeelddeCarthagenaProtocoloverbio-safety,hetStockholmVerdragaangaandepersistente

organischeverbindingenofhetAarhusVerdragoverbesluitvormingsprocessen.Deafsprakenoverhetaanpakkenvanklimaatverandering–tebeginnenmethetKyotoProtocolpassenookinditoverzicht.


ater

23


denaanmilieuenwater.Nederlandhaaltdezedoelstellingbijgebruikvaneenbredetoerekeningsformule,waarbijdeuitgavenvanandereministerieswordeninbegrepen.VolgensderegistratievandeDevelopmentAssistanceCommittee(DAC)isNederlanddaarmeeeenvandebelangrijkstebilateraledonorenophetgebiedvanmilieu.Bijdenationaleuitgavendoelstellingenmoetenhetvan1991daterendeRegeringsstandpuntTropischRegenwoudengeplandeextrauitgavenvoorduurzameenergievan2007wordengenoemd.InheteerstegevalbetreftheteenjaarlijksebijdragevanEUR68miljoenaanhetbeschermenvanbossen;inhettweedeomeenextrauitgavevanEUR500miljoenoverdeperiode2008-2015om10miljoenmensentoegangtegeventotduurzaamelektriciteitsgebruikvoorkokenenverlichting.Detoegezegdebijdragevoortropischregenwoudisoverigensvanafmediojarennegentiggerealiseerd,hoewelerkanttekeningenteplaatsenzijnbijdewijzewaaropdebijdragenberekendworden.8

Demilieu-uitgavenvanuitdebegrotingvoorontwikkelingssamenwerkingoverdeperiode1998-2006bedroegen,volgenshetCRScodesysteem,EUR1,2miljard,ofgemiddeldEUR125miljoenperjaar.DezeuitgaventoneneenstijgingvanEUR111miljoenin1998totEUR154miljoenin2005,eneendalingindeperiodedaarna(ziefiguur1.1).Dezedalingspoortnietmetdegegevensuithetvanafin2002ingebruikzijnderegistratiesysteemPiramide,dievoordeperiode2004-2006eenjaarlijkshulpvolumevanEUR200miljoenaangeeft.Eenverklaringdaarvoorisdatvoordeberekeninganderecriteriaenbegrotingsartikelenzijngebruikt,waardoordezemoeilijkvergelijkbaarzijn.

Demeestehulp(69%)aanmilieuwordtviahetbilateralekanaalgegeven:49%gaatviadeambassadesen20%wordtrechtstreeksvanuithetministeriebesteed.Hetoverigedeel(bijna31%)wordtviademultilateraleorganisatiesuitgegeven.9Debilateralehulpdieindepartnerlandenwordtbesteedkomtuitgebreidinhetvolgendehoofdstukaandeorde.DesteunviademultilateraleorganisatiesbetreftondermeereenbijdragevanEUR57miljoenaandeGlobalEnvironmentFacility,hetmilieufondsvandeVerenigdeNatiesdatontwikkelingslandenhelptmilieu-programma’senprojectentefinancieren,envoordefinancieringvandeimple-mentatievaneenaantalmilieuverdragen.

Indehiernavolgendefiguurzijndeuitgavenaanmilieuovereenlangereperiodeweergegeven.

8 Bron:draftversievannogtepublicerenIOBevaluatieoverhetRegeringsstandpuntTropischRegenwoud.9 IndezecijferszijndebestedingenviadeNGO’s(hetmede-financieringsstelsel)nietopgenomen.

24


Figuur 1.1 Uitgaven Milieu in Landenprogramma’s19

98

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Uit

gave

n (C

RS-

code

s) in

EU

R m

ln

General environment protection

Forestry

Jaar

Environmental policy and administrative management

Biosphere protection/site preservation

Bio-diversityEnvironmental education/training/research

Anno2006gaatvandetotalehulpindemilieusector(volgensdeCRS-codes)hetleeuwendeel(64%in2006)naardeondersteuningvanformuleringenuitvoeringvanalgemeenmilieubeleidvandeoverheid.Naarbiodiversiteitgaat15%enalge-menenatuurbescherming8%.10Derestvandebestedingenisverdeeldoverver-schillendedeelonderwerpen.

Overdejarenisdefinanciëleprioriteitverschoven.Aanvankelijkwarenerindelandenprogramma’saanmerkelijkeuitgavenvoorbosbouw,maarditisna2002teruggelopen(in1998nog29%–in2006nogmaar7%).Ondersteuningvanalgemeenmilieubeleid(inclusiefintoenemendematebegrotingssteun)isgestaaggestegenvan39%in1998naardebovengenoemde64%.Deuitgaven

10 Bronvoordezedatais:IOB(2007)OverviewandanalysisoftheexpenditureoftheNetherlandsintheenvironmentsector.


ater

25


onder‘biodiversiteit’haddeneenpiekindeperiode2000-2002(25%in2002),maarliependaarnaterug.

Water in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking

WaterisalvanafhetbeginvandejarenzeventigeenbelangrijkeprioriteitindeNederlandseontwikkelingssamenwerking.Inallebelangrijkealgemenebeleids-documentenwordtdezeprioriteitbevestigd.Dezebetrokkenheidkomtdeelsvoortuitdeeigentraditiemetwaterbeheerendedaarmeeverbandhoudendeexpertiseenervaring.InhetNederlandsebeleidwordtgoedwaterbeheeressentieelgeachtvoordevoedselvoorziening,gezondheid,veiligheideneconomischeontwikkeling.

Indewaterprogramma’szijntweehoofdthema’steonderscheiden.Heteerstegrotethemabetreftdetoegangtotverbeterdewatervoorzieningen,gedefinieerdalsafstandvanbevolkingtoteenverbeterddrinkwatersysteemofeenveiligebronofput.Ophetmomentisditnaarschattingvoormeerdaneenmiljardmensenbuitenbereik.Nederlandsesteunaanwaterbeheerbeoogtbijtedragenaanhetvergrotenvantoegangtotdrinkwatervoorarmenenhunkwetsbaarheidteverminderen.MetdelanceringvandeMillenniumOntwikkelingsdoelenisspecifiekaandachtgevraagdvoordetoegangtotveiligdrinkwaterenverbeteringvansanitairevoor-zieningen,namelijkhethalverenvandebevolkingzondertoegang(MDG7).

Hettweedehoofdthemabetreftwaterbeheer.Alsgevolgvanbevolkingstoenameeneconomischegroeineemtdebehoefteaanwatersteedsverdertoe.TegelijkertijdstelthetHuman DevelopmentRapportvan2006datdewatercrisisvande21eeeuwnietveroorzaaktwordtdooreentekortaanwaterofdoortechnischeproblemen,maarvoortkomtuitslechtbeheervanhetbeschikbarewater.11Eriseengebrekaanhandelendoptredeneneffectievebeheersorganisatiesdiemetdetoenemendevraagnaarwatervanuitverschillendemaatschappelijkegeledingenkunnenomgaanenrechtdoenaandenoodzaakvoorintegraalbeheer.

Landbouwisnogsteedseenvandegrootstewaterverbruikersenerzijneigenlijkgeendoorbrakenvoorwatbetreftefficiënterwatergebruikindezesector.Daarnaastzijnindustrialisatieenverstedelijking–enhetgebrekaanzuivering–erdeoorzaakvandatdekwaliteitvandathetwaterintoenemendemateverslechtert.Denood-zaakvoorbeterwaterbeheerisgrootomdatdeproblemenindewatersectoronver-mijdelijkopdelangeretermijngevolgenzullenhebbenvooreconomischontwik-kelingenvoorwereldveiligheid:hetovermatigegebruikvangrondwaterineen

11 GlobalWaterPartnership(2000).“Towardsawatersecureworld:aframeworkforaction.”

26


aantalkwetsbareenbelangrijkedelenvandewereldendeschadedieermeeaan-gebrachtwordtaandeaquifers;hetvollopenvanstuwmerenmetsedimentinsemi-aridegebieden,deverontreinigingvanhetbodemwatervooralondersnel-groeiendestedenzondernatuurlijkeafwateringenhetopdrogenvanrivierdelta’s.

InhetNederlandsebeleidheeftdaaromhetconceptvangeïntegreerdwaterbeheereencentraleplaatsgekregen.Metditconceptwordtbedoelddatbijhetomgaanmetwateroverlast,watertekortenwatervervuilingrekeningwordtgehoudenmethetgebruikvanwaterdoorhuishoudens,landbouw,industrieennatuur.12Bijgeïntegreerdwaterbeheerwordtgetrachteenevenwichttevindentussendebehoeftenvanbelanghebbendenenerzijdsendebeschikbaarheidvanwaterendeduurzaamheidvanwatergebruikanderzijds.Hierdoorwordenstrijdigeensamen-vallendebelangenbeterzichtbaareninpotentiebeterbeheersbaar.13

De uitgaven voor water in de periode 2004-2006

Netalsvoormilieuwordenookdeuitgavenvoorwaterbeïnvloeddooroutputdoel-stellingendiesamenhangenmetinternationaleafsprakendaarover.Hiervoorisalgenoemddein1992inVN-verbandovereengekomen0,1%vanhetBNPvandonor-landentebestedenaanmilieuenwater.OmbijtedragenaanMDG7iseenzgn.outputdoelstellinggedefinieerdwaarmeeNederlandzichverplichtintienjaarbijtedragenaandetoegangtotveiligdrinkwaterensanitairevoorzieningenvoor50miljoenmensen.Daarvoorisdekomendejareneenstijgingvandeuitgavenvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenvoorzien.Dezestijgingkomttotuitingindecommitteringenvoordewatersectorwaarvanin2008is65%isbestemdvoordrinkwaterenverbeteringenvandesanitairevoorzieningenen35%vooranderesubsectoren.14Hetministerieverwachtvoorderealisatievandeoutputdoelstellingvoordegeheleperiode2004-2015ongeveerEUR1.5miljardnodigtehebben.15

12 IWRMapproachpromotesco-ordinateddevelopmentandmanagementforwater,landandrelatedresourcesinordertomaximizetheresultanteconomicandsocialwelfareinanequitablemannerwithoutcompromisingthesustainabilityofvitalecosystems(GlobalWaterPartnership,2000).

13 InhetNederlandsebeleidwordtgeïntegreerdwaterbeheergezienalseenmiddelomconflictenoverwateronderhandelbaartemakenenescalatieervantevoorkomen.Geïntegreerdwaterbeheerbeperktzichniettotdelandsgrenzen,maaromvatookgezamenlijkbeheervangrensoverschrijdendestroomgebiedenenafwijzingvanhetgebruikvanwateronthoudingalswapeninpolitiekeeneconomischeconflicten.

14 DMW.PresentandfuturecommitmentsforWASHandIWRM.IntotaalgaathetomEUR1.131miljoenwaarvanEUR742miljoenvoordrinkwaterensanitatie.DitisallehulpinclusiefORET.

15 Rekenkamer(2008)Drinkwaterinontwikkelingslanden.Inditrapportiseenparagraaf2.3.opgenomen:Watgaatde50miljoendoelstellingkosten?Maarerisvanwegedeookhiergesignaleerdeproblemenmetderegistratievanactiviteitenenuitgavengeenpreciesbeeldmogelijkvanwelkenudeuitgavenzijngeweestvoordrinkwaterensanitatie.Ongeveer20%vanderesultatenwordentoegerekendaanalgemenebegrotingssteunendefinancieringvanmultilateraleorganisaties,deoverigetachtigprocentzalwordenuitgegevenviaeenveelvoudaankanalen:bilateraleprogramma’s,NGO’senspecialeprogramma’svanbijvoorbeeldVNinstellingen.Hetblijktmoeilijkpreciesaantegevenhoeveelnuviawelkkanaalzalwordenbesteedomdatditindeloopderjarennaderwordtingevuld.


ater

27


Detotalehulpvoordewatersectorindeperiode1998-2006bedraagtEUR313miljoen.Figuur1.2laatziendatdeuitgavenvoorwaterterugliepenindeperiode2000-2004,maardaarnaweeropliepenomin2006hetniveauvan1998-1999tebereiken.Eenredenvoordezedalingisdeverminderingvanmiddelenvoordebilateralehulp.TergelegenheidvanhetWereldWaterForumvan2000,datinNederlandwerdgehouden,beloofdeNederlandeenextrafinanciëlebijdragevoorwaterbeheervanEUR45miljoenperjaar.DaarnaastwasdehierbovengenoemdeafspraakomextrabijtedragenaandeMDGdoelstellingenophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningeneenredenvoortoenamevandemiddelenvoorwater.Daardoorzijndetotaleuitgavenaandewatersectorindeperiode2004-2006invergelijkingmetdevoorgaandeperiodeweerwattoegenomenenbedroegenEUR411miljoen.16

16 Inditbedragisdenoodhulpinbegrepen.Deuitgavenvoordestructurelehulp(d.w.z.zondernoodhulp)indegenoemdeperiodebedroegenEUR321miljoen,gelijkaan15%vandetotalehulp.DeResultatenrapportage(2005-06:87)vermeldtEUR472,2miljoen.Ditbedragisinclusieftoerekeningen(percentuelebijdragevanalgemenebegrotingssteun)enbovendienzijnvoor2004en2005verschillendecriteriagebruikt.Vanwegeondermeerveranderingeninhetinformatiesysteemvanhetministerieishetmoeilijkeenpreciezevergelijkingmetdeperiodeervoortemaken.Datkomtdeelsomdatdedataonvergelijkbaarzijn,erindetijdverschillendecriteriawordentoegepastenveranderingeninhetinformatiesysteemzijndoorgevoerd.

Dakar, Senegal: open riool. Foto: Piet den Blanken/Hollandse Hoogte

28


Demeestehulp(84%)aandewatersectorbetreftbilateralehulp:63%wordtviadeambassadesgekanaliseerden21%wordtdirectvanuithetministeriebesteed.17Debilateralehulpdieviadeambassadesindepartnerlandenwordtbesteedkomtuitgebreiderinhoofdstuk4aandeorde.

Derestvandewateruitgaven(16%)gaatviamultilateralekanalen.ZoondersteuntNederlandviadeWereldbankenderegionalebankendehervormingvandewatersectorineengrootaantalontwikkelingslandenmiddelsdezogenoemdewaterfondsen(gemiddeldEUR9miljoenopjaarbasis).DaarnaastdraagtNeder-landviaditkanaalbijaaneenzeventalprogramma’svoorcapaciteitsopbouwophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheer.18

Dedataregistratievanhetministeriemaaktslechtseenruweschattingmogelijkvandebestedingenpersubsector.Uitdebeschikbaredatakanwordenopgemaaktdattussen2004-2006bijnadehelftvandetotalebilateralebestedingennaarwater-beleidinhetalgemeenging(d.w.z.algemenesectorsteun,beleidsontwikkelingeninstitutioneleversterking)ongeveereenvierdebestemdwasvoordrinkwaterenverbeteringvansanitairevoorzieningenenruimeentiendevoorwaterindeland-bouw.Derestisversnipperdoveranderespecifiekethema’s.AlleeninBangladeshenVietnammaaktsteunaanirrigatieenrurale(water-)ontwikkelingeensignificantonderdeelvandesectorhulpuit.

Binnendeportfolionamenvooralindeeerderegenoemdeperiodevan2002-2004deuitgavenvooralgemeenwaterbeleidenadministratiefbeheertoe,terwijlindezeperiodedeuitgavenvoordeverschillendedeelsectoreneenabsoluutdiepte-puntbereikten.Na2004stegendeuitgavenvooralindrinkwater.Investeringinirrigatieeninoverstromingsbeheerzijnnogsteedslagerdandatzeindebegin-periodewaren,niettegenstaandedebezorgdheidaangaandeklimaatsveranderingenvoedselveiligheid.

17 Decofinancieringmetmultilateraleorganisatieswordt,indiendezeinhetlandenprogrammadatdoordeambassadewordtuitgevoerdisopgenomen,weeralsgedelegeerdebilateralesamenwerkinggekenmerkt.

18 Eenaantalvandezeprogramma’swordtuitgevoerddoorNederlandsekennisinstellingen(UNESCO-IHE,UniversiteitvanWageningen).DetotalejaarlijkseondersteuningaandecapaciteitsopbouwinwaterbeheerbedraagtEUR4,7miljoen.Tenslotteondersteuntderegeringhetprogramma“WaterandNatureInitiative”vanIUCN.Daarbijwordtdenadrukgelegdopecosysteembenaderingbijhetbeheervanstroomgebieden.DezeondersteuningheefteenomvangvanEUR1,5miljoenopjaarbasis.


ater

29


Figuur 1.2 Uitgaven water in landenprogramma’s19

98

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

60

50

40

30

20

10

0

Expe

ndit

ures

(C

RS-

code

s) in

EU

R m

ln

Water resources policy and administrative management

River development and flood control

Years

Water resources protection

Water supply and sanitation

Agricultural water resources

1.2 De introductie van de sectorale benadering in het Nederlandse bilaterale beleid

Innovember1998kondigdedeministervoorOntwikkelingssamenwerkingeenandereopzetaanvoordeNederlandsebilateralehulpomdatdeeffectiviteitvandehulponvoldoendewasenerteveelongecoördineerdeprojecthulpwerdgegeven.19Indenieuweaanpakzoudebesluitvormingoverdebestedingvandehulpmeerenmeeraandeoverheidmoetenwordenovergelatenendedonorenzoudenhetnationalesectorbeleidgezamenlijkmoetensteunen.Dezenieuwewerkwijzewerdbekendalssectoralebenadering.Demeestgebruikteomschrijvingis‘eenbenaderingdiewilbevorderendatdebuitenlandsehulpeeneenduidigbeleids-enuitgavenprogrammaondersteuntonderleidingvandeontvangendeoverheid,

19 VooreenuitgebreideretoelichtingopdeachtgrondenvandesectoralebenaderingzieondermeerdeIOBevaluatie“Vanprojecthulpnaarsectorsteun”van2006.

30


waarinzowelgemeenschappelijkebenaderingenvoordesectoralsgemeenschap-pelijkeproceduresvoorhetbeheerwordenovereengekomen’.20Indehulpzouvoorkeurgegevenaanwordenindevormvanvrijbesteedbarebegrotingssteun.Ditvereisteduidelijkeafsprakenovertebehalenresultateneneenverbeteringvanadministratieenfinancieelbeheer.

Desectoralebenaderingwaseropgerichtdeontvangendeoverheidinstaattestellenzelfhetbeleidtebepalenvooreenconcretesector(bijvoorbeeldonderwijsofgezondheidszorg),waarnadonoreninonderlingoverlegdatbeleidvoormeer-derejarenzoudensteunen(harmonisatie).Dehulpzoudannietmeerversnipperdmoetenwordenoveropzichzelfstaandeprojecten,maarzoveelmogelijkgegevenmoetenwordenalsprogrammahulp,metbegrotingssteunalsdemeestvergaandemodaliteit.Daarbijzoudenhetbeleidendeproceduresvanhetontvangendelandgevolgdmoetenworden(alignment).Opdezewijzewerdernaargestreefdheteigendomendezeggenschapvandehulpontvangendeoverheidtevergroten(ownership).Optermijnwashetdoelvandesectoralebenaderingombijtedragenaanhetvergrotenvandecapaciteitvandesector,teneindeeenbeteredienst-verleningeneffectieverearmoedebestrijdingterealiseren.

DebelangrijkstekenmerkenvandetoepassingvandesectoralebenaderingindeNederlandsebilateralehulpendeverwachteresultatenkunnenschematischalsvolgtwordenweergegeven:

20 Foster,M.(2000)NewApproachestoDevelopmentCo-operation:WhatcanwelearnfromexperiencewithimplementingSectorWideApproaches?CenterforAidandPublicExpenditure.ODIandOECD.


ater

31


Tabel 1.1 Schematisch overzicht interventietheorie van de sectorale benadering

Inputs donors Outputs overheid partnerland Outcomes

Donorenstemmenhunhulpbeleidsmatigafophetsectorbe-leidvanpartnerland

Toenameownershipeneffectiefleiderschapvanpartnerlandenoverontwikkelingsbeleid

Verbeteringmanagementeninstitutioneleversterkingoverheid

Vergrotingcapaciteiteffec-tievedienstverleningdoorallepartijen

Effectieveuitvoeringbeleidenprogramma’s

Lageretransactiekostenont-wikkelingssamenwerking

Effectievedienstver-lening

Effectievearmoede-vermindering

Vergrotingduur-zaamheidvandesectorsteun

Donorenstemmenhunhulpafopdeadministratieeninstitutiespartnerland

Donorencoördinerenhunhulpenstrevennaarverregaandeharmo-nisatie

Hulpisvoorspelbaaroplangetermijn

TechnischeAssistentievraagge-richteninbeheerpartnerland

Stimulering/financieringverster-kingmacro-microrelatiesbijv.doordecentralisatie

Bijdragenaanversterkingaccoun-tabilityo.a.doorfinancieringmaatschappelijkmiddenveldenbevorderingcontrolerendefunctieparlement,rekenkamerenz.

Gemeenschappelijkemonitorenenevaluatie

Sindsdeintroductieervaneindjarennegentigishetbeleidvandesectoralebena-deringaangepastenverderontwikkeld.Aanvankelijkwaserindesectoralebena-deringsprakevaneenteeenzijdigefocusopdecentraleoverheidenhetverlenenvanbegrotingssteun.21Recentelijkisermeeraandachtgekomenvoorhetverster-kenvandegehelesectorinclusiefderolvananderepartijendandecentraleover-heid.Ookiserindekeuzevandehulpmodaliteitenmeerflexibiliteitgekomenenwordtbegrotingssteunnietmeeralsenigeindstationgezien.Ookwordtthansmeernadrukgelegdopdenoodzaakombijdebeleidsformulering,uitvoeringenmonitorenactieveparticipatietebevorderenvanmeerdereactorenzoalslokale

21 OECD/DACmaakteennuttigonderscheidtusseneenprogrammavoorsectorontwikkelingensectoralebenadering:“ASWApisaprogramme-basedapproachoperatingatthelevelofanentiresector”,en“ASectorDevelopmentProgramme(SDP)isaspecific,time-boundandcostedsetofactionsandactivitieswhichsupportsasectorstrategy”.TherelationbetweenthesetwoconceptsisthattheSWApisadynamicprocess,along-termpartnershipthatcontinuallydevelops,implementsandimprovesaSectorDevelopmentProgramme.

32


overheden,maatschappelijkeorganisaties,deprivatesectorenonderzoeks-instellingen.Hierbijgaattevensaandachtuitnaardezogeheten‘macro-meso-microlinkages’:hetverbindenvanhetbeleidvandenationaleoverheidmetveran-deringsprocessenopuitvoeringsniveau(provincies,districtenengemeentes).Sectoralebenaderingwordtdaarommeerenmeerbegrepenalseenwerkwijzedieernaarstreeftomdesectorteversterkenmetdeelnamevanallerleiactoren,waar-bijdeoverheidhetbeleidskadervaststeltenfaciliterendoptreedt,maaruitvoeringopverschillendewijzenendoorverschillendeactorengeregeldkanworden.22Centraalindezeopvattingstaatdenoodzaakdatmetsectoralebenaderingeenbijdragegeleverdmoetwordenaandeopbouwvandegehelesector.

Denadrukdieindesectoralebenaderinggelegdwerdopsamenwerkingtussendonorenenafstemmingophetbeleidendeadministratievanhetpartnerlandkreegeenvervolgtoeninfebruari200328ontwikkelingslandenenmeerdan40(bilateraleenmultilaterale)donorendeRomeVerklaringoverHarmonisatietekenden.Hierinwerdafgesprokenomdeprioriteitenenproceduresvandonorenmeertegaanafstemmenophetnationalebeleidvandeontvangendelanden.Concreteactieswerdenvoorgesteldopondermeerhetterreinvanbegrotingssteun,openbarefinanciën,devoorwaardenwaaronderdehulpwerdverstrekt(conditio-naliteit)endeproceduresvooraanbesteding.Dezevoornemenswerdenin2006inParijsverderuitgewerkt;tevenswerdenafsprakengemaaktoveruitvoeringenmonitoringdaarvan(VerklaringvanParijs).Devijfhoofdprincipeszijnownership,harmonisatie,afstemming(alignment),resultaatsturingenwederzijdseverant-woording.Vastgelegdwerddaterintoenemendemateviaprogrammahulpenwaarmogelijkmetbegrotingssteunzalwordengewerkt.Ingevalvanbegrotings-steunisersprakevaneendirectebijdrageaandebegrotingvandesector,diegewoonlijkwordtgekanaliseerdviahetministerievanFinanciënvanhetpartner-land.Deachterliggendegedachteisdatviabegrotingssteundezeggenschapvanhethulpontvangendelandwerkelijkvormkrijgt:ontwikkelingsinterventieswordenzoophetbeleid-endebeheerssystemenvanhetpartnerlandafgestemd.Daarmeezijndebelangrijksteelementenvandesectoralebenaderingthansookopgenomenindeafsprakentussendonorenenontvangendelandenoverdeinrichtingvandehulp.

DetoepassingvandesectoralebenaderingindeNederlandsebilateralehulpgingvergezeldvaneeninkrimpingvanhetaantalpartnerlanden.In1999werdaange-

22 Boesen,N.andDietvorst,D.(2007).SectorWideApproachesinmotion:Fromanaiddeliverytoasectordevelopmentperspective,reflectionsfromtheJointLearningProgrammeonSectorProgrammes,January2006toApril2007.


ater

33


kondigddatdebilateralehulpgeconcentreerdzouwordeninz.g.partnerlanden:landendieinaanmerkingkwamenvoorstructurelebilateralehulp.Sinds1998vondenerdrierondesplaats,waarinsteedsnieuwelandenensectorkeuzesgemaaktwerden.Bijdeeerstelandenkeuzerondewerddelijstvanpartnerlandenvooralopgeschoondopbasisvandeomvangvandeportfolio(kleineprogramma’swerdenafgebouwd)enalgemenecriteriazoalsdematevanarmoedeenhulp-afhankelijkheid;hetnationaalsociaaleconomischebeleidendesituatiemetbetrekkingtotgoedbestuur.Heteindresultaatin1998/1999betrofeenkeuzevoor22partnerlandenwaarmeeeenlangdurigerelatiezouwordenaangegaan.Inzevenlandenwerdwateralsprioritairesectorgekozeneninnegenvandeze22landenzoueenmilieuprogrammawordenuitgevoerd.Naastdeze22partnerlandenwerdener24themalandengekozenmeteenbeperkterprogrammaopeenkern-themawaarondermilieu.Dertienvande24themalandenhaddenmilieualsonderwerpvandehulpinspanningen.Opdezewijzewerdenintotaal22landenmilieuactiviteitenondersteund.

In2002/2003werddelandenkeuzeopnieuwtegenhetlichtgehouden.Datresul-teerdeineengecombineerdelijstmet36partnerlanden,waarbijnietlangeronderscheidgemaaktwerdtussenpartnerlandenenthemalanden.Dekeuzevoorpartnerlandenwerdgemaaktopbasisvaninkomensniveau,goedbestuurendeomvangvanhetbilateraleprogramma.Ookspeeldehetbeleidsvoornemenom50%vanallehulpinAfrikatenzuidenvandeSaharatebestedeneenrol.Demeestelandendieindezerondeafvielenwarenniet-Afrikaans.Delandenwaarindewatersectorprioriteithad,werdennietgewijzigd.Erblevenverderveertienlandenoverwaarmilieualssectorwerdaangemerkt.Eengevolgvandelanden-keuzevan2002/20003was,dateenaantalbelangrijke‘milieu’landennietlangervoorkwameninhetbilateraleprogramma.DitbetrofmetnameBrazilië,China,IndiaendeFilippijnen.Ookwerdmetanderelanden,zoalsNepalenBhutan,eeneerdereintensievesamenwerkingopmilieugebied,waarbijalinbelangrijkematevolgensdeprincipesvandesectoralebenaderingwerdgewerkt,beëindigd.

Indebeleidsnotitievan2007werddelandenkeuzevrijwelgehandhaafdmaarnuwerdendelandeningedeeldopbasisvandrieprofielen:fragielestaten,landenwaarversnelderealisatievanmillenniumdoelstellingenmogelijkwasenmidden-inkomenslandenwaartraditioneleontwikkelingssamenwerkingzouwordenuit-gefaseerdomvervangentewordendooranderevormenvansamenwerking.Vietnam,IndonesiëenEgyptezijnlandendietotdezecategoriebehorenenwaardedirectesteunaanwateren/ofmilieuzalwordenafgebouwd.

34


Naasteenconcentratievandehulpineenbeperkteraantalpartnerlandenwerdookhetaantalprioritairesectorenverminderdenindemeestelandenopmaximaaldriegesteld.Datleiddeinmeerderegevallenertoedatsteunaanwater-ofmilieuprogramma’swerdvoortgezet,maardanondereenanderenoemer.Water-programma’swerdennugepresenteerdalsonderdeelvanhetmilieuprogramma(Bolivia)eninlandenwaarmilieugeenprioritairesectormeerwas,werdsteunaanmilieuprogramma’sgepresenteerdalseen“sectordoorsnijdendthema”.Deuitgavenvoorwaterinlandenwaarditgeenprioritairesectorwas,blekenookin2006en2007nogaanzienlijk:somsalsgevolgvandeuitfaseringvanbestaandeprogramma’s,maarvakernogalsgevolgvannieuwebestedingeninhetkadervandeoutputdoelstellingenvoordrinkwater.Ditbetreftelflanden;inzevenvandieelflandengaathetomsteunaanprogramma’svoordrinkwaterensanitairevoorzie-ningen,teneindeaandegesteldeoutputdoelstellingentevoldoen.23

1.3 Milieu en water in ontwikkelingslanden: sectorkenmerken en het Nederlandse beleid

Terwijldesectoralebenaderingsnelwerdingevoerdindehulpaanhetbasis-onderwijsendegezondheidszorg,verliepditprocesveeltragervoormilieuenwater.Deredendiehiervoorwelwordtaangevoerdisdatdespecifiekekenmerkenvanbeidesectoreneenbelemmeringvormenvoordetoepassingvandesectoralebenadering.Desectoralebenaderingzouvooralgoedtoepasbaarzijninsectorenwaarsprakeisvanhogepubliekeinvesteringenenwaardeoverheiddebelangrijk-steleveranciervandienstenis,zoalsinhetgevalvanonderwijs.Inhetgevalvanmilieuenwaterisinveellandendepositievandeoverheidnietduidelijkafgeba-kendtenopzichtevanandereinstitutiesenactoren.Dezelaatstehebbenveelalgrotecommerciëlebelangen.Alleenvoordesubsectordrinkwaterisersprakevaneenduidelijkdienstverlenendkarakterenspeeltdeoverheidnietalleeneenbelangrijkerolinregulering,maarookinfinancieringenuitvoering,vooralophetplatteland.

23 Bron:overzichtvandeaangeganeverplichtingenvanapril2008.InTanzaniabijvoorbeeldsteundeNederlandalvoordeintroductievandesectoralebenaderinghetregionaleprogrammavoordrinkwaterensanitatieinShinyanga.Ditprogrammawerdvoortgezetenonlangsisbeslotenhetprogrammawederomtecontinueren,maarnuviaeenz.g.“silentpartnerschap”,waarbijNederlandEUR50miljoenbijdraagt,maarhetbeheervandefondsenendemonitoringvandebestedingenoverlaataaneenanderedonor.Inanderegevallengaathetomsteunaanwaterprogramma’sdieonderhetmilieuprogrammazijnopgenomen(Bolivia),ofhetbedrijfslevenprogrammaORET(Ghanatotaalbedragaanlopendeverplichtingenperapril2008EUR131miljoeninclusieffinancieringviaORET),ofwaterprogramma’sdieonderdeeluitmakenvanreconstructieennoodhulp(SoedanEUR43miljoen).


ater

35


Voorzowelmilieualswatergeldtdatdesectoreengrotediversiteitvanthema’sensubsectorenomvat,zoalsbosbouw,biodiversiteitenluchtverontreinigingondermilieu-enkustbeheer,beheervanstroomgebieden,stedelijkeenruraledrinkwa-tervoorzieningenirrigatieendrainageinhetgevalvanwater.Degrenzenomtebepalenwatwelofnietonderdesectorvalt,zijnnietaltijdgemakkelijktetrekken.Erbestaanverderveeldwarsverbandentussenmilieuenwaterzoalsinhetgevalvanwaterzuivering,deinvloedvanklimaatveranderingopwatervoorraden,milieuenkustbeheer.Erisbovendieneennauwerelatietussenmilieuenhetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen,waardoorintegratievandemilieuagendametdepro-ductievesectorenvanbelangisvoorsuccesvolbeleid.

Vanwegehetgroteaantalthema’sensubsectorenisookdeinstitutioneleorgani-satievandeoverheidingewikkeld.Erbestaatinveellandenonduidelijkheidoverdeverdelingvandeverantwoordelijkhedentussenministerieseninstitutiesvandecentraleoverheidonderlingentussendecentrale,regionaleenlokaleoverheden.24Bovendienisdeorganisatievandeoverheidaanveranderingenonderhevig.Desamenstellingvanbijvoorbeeldmilieuministeriesverandertmeteenzekereregelmaat.Indewatersectorisdeverdelingvanverantwoordelijkhedenophetgebiedvanwaterbeheerenlandbouwgewoonlijktoegewezenaanhetministerievanlandbouw,datveelalweinigcoördineertmetandereinstellingenvangeïnte-greerdwaterbeheer.

Ermoetvoorzowelmilieualswaterbeheereenscheidinggemaaktwordentussenorganisatieenthema.Demilieuenwaterbeheerdoelstellingenmakendemeestekansverwezenlijktteworden,wanneerzijgeïntegreerdwordenindeagendavananderesectoren,metnamewanneerhetgaatomhetgebruikvanhulpbronnen.Deorganisatiesdiespecifiekbelastzijnmetmilieu-enwaterbeheer(organisatiesvoormilieubescherming,waterautoriteiten)ontlenenhuneffectiviteitvaakvooralaandematewaarinzeerinslagenconstructiefmetandereorganisatiessamentewerkenofgeïntegreerdzijninsectorministeries.Instellingendielouterbelastzijnmetregulerendetakenophetgebiedvanmilieu-ofdrinkwatervoorzieningenzijninveelgevallengeïsoleerdenkampendikwijlsmettekortenaangekwalificeerdpersoneel.

InsommigeNederlandsebeleids-endiscussiedocumentenwerdaangevoerd,datdespecifiekekenmerkenvanbeidesectorenbelemmerendwerkenvoordetoepas-

24 Inintegraalwaterbeheerwordthetsubsidiariteitsbeginseltoegepast:waterwordthetbestebeheerdopeenzolaagmogelijkniveau.

36


singvandesectoralebenadering.Erwarenvooralindewatersectorreservestenaanzienvandetoepassingvandesectoralebenaderingvanuithetperspectiefvanarmoedebestrijding.Desectoralebenaderingspoordeaanhetsectorbeleidvandecentraleoverheidtesteunenenopmacroniveauineersteinstantiebeterevoor-waardenvoordatsectorbeleidtebewerkstelligen.Maardeervaringhadgeleerddatdecentraleoverheidveelalnietgeïnteresseerdwasinarmoedebestrijdingengrotebeperkingenhadindeuitvoeringscapaciteitomdearmentebereiken.InhetNederlandsebeleidtotdantoewerdjuistvoorranggegevenaansteunopregionaal-engemeenschapsniveauvanuitdeverwachtingdatopdatniveaubetereperspec-tievenbestondenvooreffectievearmoedebestrijding.25Indenotitiesdaaroverwerdbenadruktdatdetoepassingvandesectoralebenaderingindewatersectoralseenevolutionairprocesdiendetewordenbeschouwd,waaringewerktzouwordenaancapaciteitsopbouweninstitutioneleversterking.Sectoralebenaderingzouzichspecifiekmoetenrichtenopdieactiviteitendievaninvloedzijnopdearmoedebe-strijding.Dithoudtindatereengoedeinschattingmoetwordengemaaktvanwelkeaspectenvanwaterbeheerhetgrootstepotentieelheeftombijtedragenaanhetduurzaamverbeterenvandelevensomstandighedenvandearmen.Tenslottewerdbetoogddatindemeestepartnerlandendevoorwaardenvoorsectoralebegrotingssteunnogonvoldoendewarenvervuld.26

Maartegenoverdezeargumentenwerdookaangevoerddatdesteunaandemilieu-enwatersector,zoalsdezedoorNederlandenanderedonorenindejarennegentigwerdverleend,tegenhaareigengrenzenopliep.27Veelhulpverliepviaprojecten,dietotdoelhaddeninstitutiesindesectorteversterkenofkennisenvaardighedenteverbeteren,maardezewerdenuitgevoerdzonderonderdeeluittemakenvaneenbrederevisieenstrategievoormilieuofgeïntegreerdwaterbeheer.Desomsgoederesultatendiewerdengeboektopdeelterreinen,haddenuiteindelijkweinigeffectophetfunctionerenvandegehelesector.TenaanzienvandelangdurigeNederlandsesteunvoorinstitutioneleontwikkelingvandewatersectorwerdinevaluatieonderzoekgeconcludeerddatdezesteunteveelwasgerichtopdeinterneorganisatieenteweinigopdebrederepolitiek-economischevoorwaardenvoorinstitutioneleontwikkeling.Bovendienkonvastgesteldwordendatdeproblemenindesectoronderdeelvormenvandealgemenetekortkomingenopbestuurlijk

25 Denadrukopdenoodzaakvaneenforseveranderingrichtingbegrotingssteunenwegvanprojectendomineerdeondanksdaterindebeleidsdocumentenuitdietijdweldegelijkaandachtwasvoordemacro-microbenadering.Erwaseensterkedrukomdeknopomtezettenenprojecthulpwerdindieperiodezekernietaangemoedigd.

26 MinistryofForeignAffairs(2002).DutchDevelopmentAssistancetotheWaterSector:5.Indezeperiodewerddevoortgangvansectoralebenaderingafgemetenaandemogelijkhedenomsectoralebegrotingssteunteverlenen.

27 VoordewatersectorzijndezegedocumenteerdinIOB(2001)InstitutionalDevelopmentintheWaterSector.


ater

37


gebied,dienietalleenopsectorniveaukondenwordenopgelost.Devoorstellenomindemilieu-enwatersectordesectoralebenaderingtoetepassenzoujuistgoedemogelijkhedenbiedenomgenoemdebeperkingenteverhelpenentoteenbredereenmeersamenhangendeaanpakvandeproblementekomen.Sectoralebenaderingleekbovendiengoedaantesluitenbijhethiervoorgenoemdeconceptvangeïntegreerdwaterbeheer,dieimmersaanzetteomdeproblemenvandesectorinonderlingesamenhangaantepakken.

Betoogdwerdverderdatdoordeaandachtterichtenopbegrotingsprocessenveelmeerstructureleproblemenkondenwordenopgelostomdatopdatniveaudewer-kelijkebeslissingengenomenworden.Datgeldtbijvoorbeeldvoordeeconomischereguleringvandemilieuproblematiek–doorbelastingen,tarievenofinvoer-regelingen–eninhetgevalvanwatervoorproblemenalsfinancieringvandesectorentarievenbeleid.DaarvooriseennauweresamenwerkingmetministeriesvanFinanciënnoodzakelijkendezesamenwerkingzoudoordesectoralebenaderingvergemakkelijktworden.28

28 MetaMeta/ODI‘MainstreamingEnvironmentandWater;DiscussionPaper’(DGIS,2005).

Jemen: droogte. Foto: Meta Meta

38


Recentelijkisersprakevaneenkenteringenvaneengroeinaarconsensusoverdemogelijkhedenenbeperkingenvandesectoralebenadering.Datgeldtvooralvoordemilieusectormaarookmeerenmeervoordewatersector.Enerzijdskomtditdoordathetbeleidvoorsectoralebenaderingevolueerdeenermeeraandachtkwamvooreenbredereinterpretatieervan.Anderzijdsgroeidehetbewustzijndatdesectorontwikkelinguiteindelijkeenzaakisvandepartnerlanden,datdehulp-benaderingdaaraanaangepastdienttewordenendatdeversnipperingvandehulpinbeidesectorenindevormvantallozeprojecteneenhaltmoetwordentoe-geroepen.

TerwijlerbinnenhetDGISovereenstemmingbestondoverdehetspecifiekeken-merkenvandemilieu-enwatersectorendegevolgendaarvanvoordetoepassingvandesectoralebenadering,ontbrakhetlangetijdaaneenuitwerkingvanhetalgemenesectorbeleidvoorbeidesectorenenoriëntatieoverhoemetboven-vermeldedilemma’somtegaan.29Omdieredenbestondenerindepraktijkveeluiteenlopendeinterpretatiesoverdetevolgenwerkwijzeenzijndeverschilleninaanpakindediverselandennietaltijdopverschillenincontextofvoorwaardenterugtevoeren.

1.4 De uitvoering

Deaankondigingvandesectoralebenaderingvielsamenmeteenaantalandereontwikkelingenbinnenhetministerie,diedeinvoeringvandebenaderingver-sterkte.Eénbelangrijkeontwikkelingindejarennegentigwasdewensomvaneenveelheidaanindividueleactiviteitenovertegaantoteengebundeldeaanpakmeteenlichterebeheerslast.Eenanderebelangrijkeparallelleontwikkelingwasdedelegatienaardeposten,waarmeealletakenvoorinrichtingenuitvoeringvanlandenprogramma’snaardeambassadeswerdverlegd.Metdezedelegatiekwamdehoofdverantwoordelijkheidvoordelandenprogramma’sbijdeambassadeteliggen,watdebesluitvormingendedirectebeleidsdialoogvergemakkelijkte.Dekeuzevooreensectorineenpartnerlandginginderegelgepaardmethetplaatsenvaneensectordeskundigediededagelijkseuitvoeringvanhetsector-programmabegeleiddeengesprekspartnerwasvoordeverschillendepartijeninhetlandzelf.Metdesectordeskundigen–indemeestegevallengeassisteerddooreennationaalprogrammamedewerker–waserdecapaciteitomintensiefaande

29 Eénmemouit2002overhetverbandtussendeGAVIM-thema’s(GoedBestuur,Armoedebestrijding,Vrouwen,InstitutioneleOntwikkelingenMilieu)ensectoralebenaderingmaaktehetpuntdatinhetoverlegmetdeoverhedenvandepartnerlandenmilieukwestiesaandeordezoudenwordengesteld,maarkwamnietveelverder.


ater

39


nieuwebenaderingtewerken.Hetafbouwenvanprojectenenopzettenvaneensector-programmahielddebetreffendesectordeskundigegedurendedeopbouwfasebijnavoltijdsbezig.Geziendeambitievansectorbredeinstitutioneleontwikkelingendenoodzaaktotafstemmingmetanderedonorenisditnietverbazingwekkend.Omeenbeeldteschetsenvandeinspanningendiebenodigdwarengeefttabel1.2eengeneriekoverzichtvanverschillendestappeninhetopzettenenuitvoerenvaneensectoralebenaderinginwaterenmilieu.

MethetplaatsenvansectorspecialistenopdepostenendevergaandedelegatiegingNederlandverderdandemeesteanderedonoren.Inverschillendelandenkreegdeambassadehierdooreenleidenderolbijhetinitiërenvansectorprogramma’sinlanden.Ookdeaardvanhetwerkvaneensectordeskundigeveranderde:vanhetadministrerenenbeherenvanprojectenverschoofhetnaarhetactiefdeel-nemenensomsstureninbeleidsoverlegenpolitiekediscussie.

Binnenhetministeriewerdenookeenaantalstappengenomenomdeuitvoeringvanhetsectorprogrammateondersteunen.AanvankelijkwerdeenSteungroepSectoralebenaderingopgericht,dieondermeertweeinternedocumentensamen-steldeoveropgedaneervaringen.In2005veranderdedeorganisatieindezeenwerdeenapartaanspreekpuntbinnendedirectieEffectiviteitenKwaliteitsbeheergecreëerd.Ookwerdeenstandaardbeoordelingsdocumentopgesteld–dezoge-hetenSectorWaardering–waarmeeperiodiekderisico’senpotentiesineensectorinkaartzoudenwordengebracht.Ditinstrumentbleekonbevredigendenwerdweiniggebruikt.Hetisin2007vervangendoordezogehetenSector Track Record(STR),dieuitgebreiderisenalsbasisvoordestrategischemeerjarenplanningvandeambassadesmoetdienen.

Ookwerdeneenaantaltrainingsactiviteitenondernomenvoordestafopdeambassadesophetgebiedvanopenbarefinanciën.VerderwerdeninderapportagesystemenaanpassingenaangebrachtenwerdhetmetdeinvoeringvanhetPiramide-systeemmogelijkomuitgaventerelaterenaanhulpmodaliteiten.

Opandereterreinenwasdeaanpassinggering.Hoeweldesectoralebenaderinganderevaardighedenvraagtvandedirectebetrokkenstaf–gerelateerdaandonorsamenwerking,openbarefinanciënenbeleidsoverleg–wordtdaarmeebijhetpersoneelsbeleidnogweinigrekeningmeegehouden.Uitdelandenstudiesbleekookdatbijdedrietotvierjaarlijkserotatievanstafdeoverdrachtvanerva-ringenenkennisonvoldoendeplaatsvindt.

40


Tabel 1.2 Stappen in het opzetten van een sectorale benadering

Stap Beschrijving Mogelijke complicaties

Uitfaserenvanprojecten Sluitenenoverdragenvanprojecten

Omgaanmetlanglopendeverplichtingenenvoorkomenvanafbreukschade

Ontwikkelenvanprogrammametnieuwehulpmodaliteiten

Ontwikkelenvanwerk-relatiesmetnieuwepartners,bijvoorbeeldministerievanFinanciën

Ontwikkelenvanmetnamebegrotingssteunvraagtvoorallepartijennieuweafsprakenensamenwerkingsvormen

Voorbereidendestudies Sectorstudies,inkomen/uitgavenstudies,financieelbeheersstudies,armoedestudies

Verschillendedonorenhebbenverschillendeeisenmetbetrekkingtotvoor-bereidendeanalytischwerk

Ontwikkelenofversterkenvanbeleidskadervoordebetreffendesectorinhetontvangendeland

Formulerenenovereen-stemmingbereikenoverResultatenRaamwerkofgezamenlijkestrategieenprioriteitsplan

Vraagtveeloverlegenafstemmingtussenpartner-landendonorenbredereconsultatie.Donorenver-schilleninbenaderingvoorhetbeoordelenvanresul-taten

Wederzijdseovereenstemming

Beleidsbrievenensamenwerkingsmemoranda

Samenwerkingmemorandamoetendoorverschillendepartijengefiatteerd,iederondereigenprocedures

Introducerenvanstrategischeplanning

Opzettenvaneenheiddieplannenvoorbereidtenvoort-gangopresultatenraamwerkofstrategiebijhoudt

Vaakwordenvolkomennieuwebeleidsprocesseninwerkinggezet

Installerenvanstuurgroep Opzettenvanstuurgroepvanverschillendeministeriesenmaatschappelijkegeledingen

Noodzaaktotcoördinerenvanagenda’svansleutel-figuren

Betrekkenvanmaatschappelijkmiddenveldenbedrijfsleven

Inkaartbrengenvanmaat-schappelijkmiddenveldHerformulerenvanprogramma’smetbedrijfslevenenNGO’s

Hierspeeltderegievraag:wieorganiseertdeinzetvanniet-gouvernementeleorganisaties

Periodiekereviews Gezamenlijkereviewmissies Afstemmingtussenverschillendepartijenenheeftrisicotopzwaarteworden


ater

41


Verbeterenvanoperationeelfunctioneren

Verbeterenvanoperationeleenfinancieel-administratievebelemmeringenvooreffectieffunctioneren

Insommigelandenhebbenoverhedennauwelijkservaringmeteigenbudgetvoorontwikkelings-investeringen

Evaluaties Tussentijdsopmakenvanstandenkoersvanzaken

Donorenvoerenafzonderlijkevaluatiesuit

Bovenstaandschemaisontleendaandepraktijkvanmilieuprogramma’smaarisinbelangrijkemateooktoepasbaaropdewatersector.

1.5 Conclusies

Deinvoeringvandesectoralebenaderingvielminofmeersamenmeteenaantalandereorganisatorischeveranderingen,dieveelinvloedhebbengehadopdeinrichtingvandemilieuenwaterprogramma’s.AllereerstwasereenalgemenetendensomvanwegeefficiencyredenendeomvangendaarmeedebeheerslastvanhetNederlandseontwikkelingsprogrammaterugtebrengen.Ditmaaktehulpmodaliteitenalsalgemeneensectoralebegrotingssteunaantrekkelijk.Voortswasereentendenstotconcentratieopminderlandenenmindersectoren.Ookwerddesectoralebenaderinguitgevoerdinhetkielzogvandegroteredelega-tievanbevoegdhedennaardeambassades.Daarmeewarenveelbevoegdhedenbijdeambassadekomenteliggenwatdewerkzaamhedenronddesectorsteunzoalshetvoerenvanintensiefbeleidsoverlegmetdeoverheid,vergemakkelijkte.Tenslottekreegdesectoralebenaderingeenvervolgindeafsprakenoverdonor-coördinatieindeagendavanParijs.Omdatdezeontwikkelingeninelkaarsver-lengdeliggenishetnietaltijdmogelijkeenonderscheidtemakentussendever-schillendeoorzakenvandeveranderingenindesectorhulp.

Despecifiekekenmerkenvanmilieuenwaterhebbenbelemmerendgewerktopdeinvoeringvandesectoralebenadering.Dezebetroffenvooralhetontbrekenvaneenscherpeafbakeningvandesectoren,dedaarmeesamenhangendeinstitutionelecomplexiteitendeversnipperingvantakenenverantwoordelijkhedenovereengrootaantalorganisatiesenbelangengroepen,zowelbinnenalsbuitendeover-heid.Bovendienismilieuveeleereenthemadaneensector,datbovendienveelaleenlageprioriteithadinontwikkelingslanden.Ditkwamonderanderetotuitinginhetontbrekenvaneengezaghebbendeoverkoepelendeoverheidsinstantie.Dezespecifiekekenmerkenvormeneenbelangrijkeverklaringvoordebeperkteenvertraagdeinvoeringvandesectoralebenaderinginmilieuenwater.

42


JuistvanwegedezeproblemenomdesectoralebenaderinginmilieuenwatertoetepassenishetopmerkelijkdathetbeleiddaarvoorindeNederlandsehulpnietverderisuitgewerktengeoperationaliseerd.Hoewelsectoralebenaderinghetorganiserendeprincipevoordehulpwerdbestondovertoepassingervaninmilieuenwaterveelonduidelijkheid.Indepraktijkhebbendaaromverschillendeinterpretatiesenstrategieënnaastelkaarbestaan.Ookditvormteendeelvandeverklaringvoordebeperkteinvoering.Hetbeleidisoverdeafgelopenjarenverderontwikkeldenderecenteveranderingennaareenbredereinterpretatievansecto-ralebenaderingheeftgeholpenomderelevantieervanvoormilieuenwatertever-groten.


ater

43

2 Debilateralehulpaandemilieusectorindepartnerlanden

Inleiding

Inhetvorigehoofdstukisbeschrevendatin14vandegeselecteerde36partnerlandendemilieusectorondersteundwordt.IndezeevaluatieisdeNederlandsehulpinzesvandezelandennaderbekeken:Colombia,Ghana,Kaapverdië,Pakistan,SenegalenVietnam.DithoofdstukbeschrijftdeNederlandseinspanningenomdesectoralebenaderingingangtedoenvindenophetgebiedvanmilieu.BegonnenwordtmeteenbeschrijvingvandekenmerkenvandezepartnerlandenendeNederlandsesteunaandemilieusector.Inparagraaf2.2wordtdatverderperlanduitgewerkt.IndeeropvolgendeparagrafenwordendeNederlandseinspanningenophetgebiedvanhulpafstemming(2.3)enharmonisatie(2.4)geanalyseerd,evenalsderolvanhetmaatschappelijkemiddenveldendeprivatesector(2.5).Ookwordtindithoofdstukdebalansopgemaaktmetbetrekkingtotdezeggenschap(ownership)vanhetontvangendelandendetransactiekostenvandehulp(2.7).

2.1 De zes partnerlanden: belangrijkste kenmerken

Kenmerken

Metdeinvoeringvandesectoralebenaderingwerdendeuitgavenvoormilieugeconcentreerdopeenkleineraantallanden.Indezepartnerlandenschommel-dendeuitgavenperjaar,maarnamenoverdegeheleperiode2004-2006weltoe.

Onderstaandetabelgeeftenkelekerngegevensoverdepartnerlanden.Tussendezelandenbestaanaanmerkelijkeverschillenvooralinbevolkingsomvang,oppervlakteenhulpafhankelijkheid.AandeenekantstaanColombia,VietnamenPakistan,landenmeteengrotebevolkingenlagehulpafhankelijkheid.DeAfrikaanse


ater

44

De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden

partnerlandenzijnkleinerendehulpgeldenvormendaareengrootdeelvanhetoverheidsbudget.Inallelandenissedertdeeeuwwisselinghetdeelvandebevolkingonderdearmoedegrensomlaaggegaan.KoploperisVietnam,dateenspectaculaireeconomischeontwikkelingdoormaakteenhethalenvandeMillenniumDoel-stellingvoorwatbetreftarmoedebestrijdingbinnenhandbereikheeft.Deanderelandenmaaktenindezeperiodeookeensnelleeconomischegroeidoor.Dezeisinvrijwelaldezelandeninbelangrijkematehetgevolgvandeexploitatievannatuur-lijkehulpbronnen:visserij,bosbouw,mijnbouwoflandbouw.Inallelandenneemtbovendiendeverstedelijkingsneltoeenwordenspecifiekegrijzemilieuproblemen–luchtverontreinigingenvuilverwerking–steedsbelangrijker.

Tabel 2.1 De zes partnerlanden met Nederlandse steun voor de milieusector: belangrijkste kenmerken30

Land

Bevolkings-omvang

(miljoenen)

BNP/per hoofd

USD

Gem ec groei

2000-2005 HDI ranking

Buitenl hulp per

inw.

Bev < USD 1 per dag

in %

Colombia 46 2,290 3.5 75 11 7

Ghana 22 450 5.1 135 63 45

Senegal 12 710 4.9 156 92 57

Kaapverdië 0.5 5,803 2.4 102 N.a. N.a.

Pakistan 156 610 4.8 136 9 17

Vietnam 83 620 7.5 105 22 24

Bron:WorldDevelopmentReport2007.

De Nederlandse hulp aan de milieu-partnerlanden

DeNederlandsesamenwerkingophetgebiedvanmilieuheeftinallepartnerlandeneenlangegeschiedenis,inveelgevallentetracerentotprojectenenprogramma’sineenspecifiekesubsector:bosbouw(Ghana,Pakistan,Senegal,Vietnam),platte-landsontwikkeling(Colombia)oferosiebestrijding(Kaapverdië).HetverledenvandeNederlandsehulpaandemilieusectorverklaartookde‘groene’,ruraleinslagvandeprogramma’s.DebelangrijkstegegevensoverdeNederlandsesteunaandemilieusectorindepartnerlandenzijnopgenomenindevolgendetabel.

30 Decijfersover%bevolkingdatrondmoetkomenvanminderdan1dollarperdagzijngebaseerdopdemeestrecentesurveyendaterenoverhetalgemeenvanenkeletotvelejarenterug.Omwillevandevergelijkbaarheidiseenendezelfdeinformatiebrongebruikt.AlleendeHDIrankingkomtuithetHumanDevelopmentReport2007/8vanUNDP.VoorVietnamgeldtdatvolgensanderebronnenencriteriadebevolkingonderdenationalearmoedegrens24%zoubedragen.Degroeicijfersbetreffen2000-2005.


ater

45


Tabe

l 2.2

Ge

dele

geer

de b

ilate

rale

hul

p aa

n de

wat

erse

ctor

: aan

talle

n ac

tivite

iten

aan

de m

ilieu

sect

or e

n fin

anci

erin

g

ov

er d

e ja

ren

2004

-200

6 EU

R m

ln)

2004

2005

2006

Tota

alTo

taal

in

%Be

lang

rijk

ste

sub-

sect

oren

in

volg

orde

van

bes

tedi

ngen

M

odal

itei

tenk

euze

Sene

gal

7.2

13.9

14.5

35.6

30M

ilieu

beleid

en

bosb

ouw

Sect

oral

ebe

grot

ings

steu

n

Col

ombi

a9.

57.

412

.229

.125

Biod

iver

site

it,m

ilieu

beleid

,bos

-bo

uw

Rece

ntein

trod

uctie

van

sec

tora

leben

ader

ing–in

clus

ief

begr

otin

gssteu

n.O

verg

angva

npr

ojec

tben

ader

ing

Viet

nam

5.3

5.6

6.1

17.0

14,3

Bosb

ouwen

biod

iver

site

itSe

ctor

alebe

nade

ring

zon

derb

egro

tings

steu

n.Vee

laan

dach

taa

nH&A

–m

ilieu

ben

chm

arks

inG

BSKaa

pver

dië

2.5

7.6

6.6

16.7

14M

ilieu

beleid

Sect

oral

ebe

nade

ring

met

beg

rotin

gssteu

n–aa

nvan

kelij

kal

gem

een

late

ralg

emee

n–be

ëind

igdna

twee

jaar

Gha

na6.

22.

84.

713

.711

,5M

ilieu

beleid

,bos

bouw

en

biod

i-ve

rsite

itEe

rsts

ecto

raleben

ader

ingro

ndbas

ketf

undi

ng–la

term

ulti-

dono

rben

ader

ingro

ndsec

tora

lebeg

rotin

gssteu

nPa

kistan

2.2

2.1

3.1

7.4

6,2

Mili

eube

leid

,wet

land

sen

sch

one

tech

nolo

gie

Gee

nsa

men

wer

king

met

ove

rheid–weini

gha

rmon

isat

ieen

alig

nmen

tTo

taal

32.9

38.6

47.2

118,

710

0

Bro

n:D

atab

aseIO

Bgeb

asee

rdopdi

versebr

onne

n:FEZ

,Res

ulta

tenr

appo

rtag

ee.a.

46


SenegalenColombiazijndegrootsteafnemersvandeNederlandsehulpendebestedingeninbeidelandenmakenmeerdan50%vandetotaleNederlandsehulpaandemilieu-partnerlandenuit.DeNederlandseuitgavenaanmilieuomge-slagenperhoofdvandebevolkingzijnaanzienlijkindeAfrikaansepartnerlanden.InverschillendelandenwasereensnellegroeivandeNederlandsehulpuitgavenvanafhetmomentdatsectoralebegrotingssteuningevoerdwerd.

2.2 Overzicht van de milieusector en de hulp daaraan per land

InhetonderstaandewordteenkortoverzichtgegevenvandezesmilieulandendiezijnopgenomenindezeevaluatiemetinbegripvandeNederlandsehulp.

Colombia

DeeconomischegroeiinColombiawaslangetijdbescheidenalsgevolgvanhetinternegewapendeconflictmaardezeisindelaatstejarensnelomhooggegaan.Degroeiheeftnognietgeleidtoteensterkeverminderingvandearmoede.Colombiawordt,alsheelLatijnsAmerika,gekenmerktdooreengroteinkomens-ongelijkheid:detop20%vandebevolkingontvangt60%vanhetnationaleinkomen.Degroeivandeeconomiestoeltinbelangrijkemateopdeexploitatievandenatuurlijkehulpbronnen.Colombiabeschiktovereenzeergrootareaaltropischregenwoud,maardeexploitatieervanstaatopgespannenvoetmethetbehoudvandebiodiversiteit.Verderheeftdeinstabiliteitdiesamenhangtmetdedrugs-handelendebestrijdingervanzijnweerslagopdebiodiversiteit.Detoenamevanproblemenvanluchtverontreinigingisgoedmerkbaarinde(snelgegroeide)stedelijkeomgeving.

VoorlangetijdhadColombiaeenvolwaardigministerievanMilieumaarnadelaatsteregeringswisselingisdeorganisatieafgeslanktengedegradeerdtotvice-ministeriebinnenhetministerievanMilieu,HuisvestingenStreekontwikkeling.HetNationaleMilieuSysteembestaatuitverschillendeoverheidenniet-overheids-instellingenopverschillendeniveaus,maardefactozijndeautonomeregionalecorporatiesdebelangrijkstespeler.Hunonafhankelijkheidisteherleidentothetfeitdatzijhuneigenbudgettengenererenuitlocalebelastingen.Datverklaartookdegroteongelijkheidtussenregionalecorporatiesinrelatiefwelvarendegebiedenendieinarmegebieden(metvaakdegrootstemilieutaken).

MilieuisonderdeelvanhetNationaleOntwikkelingsplan.DaaraangerelateerdzijndeRegionaleMilieuPlannen,diedeactiviteitenovereenperiodevantienjaarbeschrijven.Ookmakenderegionalecorporatiesdrie-jarenplannen,samenvallend


ater

47


metdeambtsperiodevandedirecteur.Gemeentenhebbenoppapierookeenrolinmilieubescherming,maarzezijnnietbijmachtedezetakenuittevoeren.

NederlandseontwikkelingssamenwerkinginColombiabegonindejarenzestigmetfinancieringvanlosstaandeprojecten.Vanafdejarentachtigrichttedehulpzichopprogramma’svangeïntegreerdeplattelandsontwikkelingineenaantalachtergeblevenregio’s.Milieuprogramma’sdedenopgangvanaf1999/2000,toenColombiadestatusvanmilieuthemalandkreeg.Ditbetekendedateennieuwprogrammawerdopgebouwdmetnadrukopderelatiemetarmoedebestrijdingenconflictbeheersing.Na2001veranderdedeoriëntatiedooreengrotereaandachtvoorhetstimulerenvangroenehandel,hetbevorderenvanduurzameproductieenhetverbeterenvanmilieudiensten.DeuitgavenvanEUR29miljoenin2004-2006betroffeneendrietalactiviteiten:

• institutioneleversterkingvanhetcentraleministerievanMilieuendaarbinnendeadministratieveafdelingdiezichbezighieldmetNationaleParken;

• regionaleprogramma’svooralindieregio’swaarNederlandallangeractiefwas;en

• hetzogehetenECOFONDO,eenspeciaaldoorNederlandopgerichtfondsvoormilieuactiviteitenvanlocaleorganisatiesenNGO’s.

Vanaf2005begonnendevoorbereidingenvooreennieuwsectorprogramma.Langetijdwaserterughoudendheidgeweestnakritiekopdenieuweregerings-koersmetbetrekkingtothetontmantelenvanhetministerievanMilieu.OokwarenertwijfelsoverdetotstandkomingvandeconceptBosbouwWet,vanwegehetontbrekenvanoverlegmetdelokalegemeenschappenendegebrekkigewilomnatuurbehoudeengrotereroltelatenspelenbijdebosbouw.Maardeontevre-denheidoverregionaleuitstralingvandediverseprojecteneneenpositiefoordeeloverdecentralepositievanmilieuinhetNationaleOntwikkelingsplanzorgdenvooreenheroriëntatieopeensectoralebenadering.Inmei2007werdeenkortMemorandum of UnderstandinggetekendmethetministerievanFinanciën,dePlanningsdienstenhetviceministerievanMilieu.Tegelijkertijdwerdeenakkoordbereiktovereendocument,waarindeuitvoeringvanhetmilieubeleidwordtvast-gelegdineenaantalconcreteafsprakenoverresultaten.Metdekeuzevoorbegro-tingssteun(EUR16miljoenvoor2007-2010)werdentegelijkertijdderegionaleprogramma’safgebouwd.HetECOFONDOeneenaantalprojectenvoorcapaci-teitsopbouwblijvengefinancierd.

48


Ghana

NaeenperiodevanstagnatiemaaktdeeconomievanGhanaindelaatstejareneensterkegroeidoor,vooraldoordeexploitatievannatuurlijkehulpbronnen,zoalsgoudwinning,cacaoexportenbosbouw.In2006bedroegdeeconomischgroei6.4%.Deprimairesectorisverantwoordelijkvoor25%vandestaatsinkomstenen60%vandebuitenlandsevaluta.Ghanascoortinvergelijkingmetanderelan-deninAfrikaookbetrekkelijkgoedophetsocialefront.Zoisdebevolkingonderdearmoedegrensgedaaldtot40%endeambitievandelopendeGhanaPovertyReductionStrategyisomditverderterugtebrengentot26%.Deeconomischegroeileidtechterooktoternstigemilieuproblemen.Debos-voorraadlooptgestaagterug,landdegradatieneemttoeendekustvisserijstaatonderdruk.OokdeenergieproductieiskwetsbaardoordegroteafhankelijkheidvanwaterkrachtuithetAkosomboreservoir,datmetdalendewaterstandentemakenheeft.

HetmilieubeleidisvastgelegdineenNationaal Actieplan voor Milieu,dateenloop-tijdheeftvantienjaar(1991-2000),maarnogsteedsbindendis.DecentralespelerinmilieuisdeDienstvoordeMilieubescherming(EnvironmentalProtectionAgencyofEPA),dieonderdeeluitmaaktvanhetministerievanLokaalBestuur,PlattelandsontwikkelingenMilieu.Dereikwijdtevandezedienstisechterbeperkttotreguleringondermeerdoormiddelvanmilieueffectrapportages.Verantwoordelijkhedenvoormilieubeschermingzijninprincipegedelegeerdnaardistrictsoverheden,maarindepraktijkbeperkendezezichdittotvuilophaalentoezichtopsanitairevoorzieningen.Anderesectoren–visserij,bosbouwenmijn-bouw–hebbenbelangrijkemilieutakenmaardestaatvandienstisbeperkt.

Ghanaheeftrelatiefveelervaringmetgeharmoniseerdeontwikkelingshulp.EeneersteervaringwasdiemethetNatural Resource Management Programma(NRMP),eenbasketfondsvanverschillendeopelkaarafgestemdeprojectenindebosbouwsectordatdooreenviertaldonorenondersteundwerd.Nederlandfinancierdetweebelangrijkeprojecteninhetprogramma,maarsamenwerkingtussendonorenwerdverbrokentoendehoofdsponsor,deWereldbank,zicheruitterugtrok,ondermeervanwegehetgeïsoleerdekaraktervandeverschillendeprojectenenhetonvermogenomdaarmeemeerstructureleproblemenvanbestuurenbeleidaantekaarten.Sinds2003bestaathetMulti-Donor Budget Support Programma,datdoorelfdonorenondersteundwordt.Sinds2007iseenNatural ResourceandEnviron-

mental Governance Programma(NREG)invoorbereiding,metdeelnamevandenatio-nalecommissiesvoormijnbouwenbosbouwendehierbovengenoemdedienstvoor


ater

49


milieubeschermingenineencoördinerenderolhetministerievanFinanciënenEconomischeZaken.NREGwordtdoorvijfdonorengesteund,waaronderNederland.Hetbijzonderevanditsectoraleprogrammaisdatdedeelnemendepartijenonderdeeluitmakenvanverschillendeministeriesendoordezeorganisa-tiesinéénprogrammatekoppelenishetmogelijkdeexternereguleringtever-sterken.

InditnieuweNREGissectoralebegrotingssteuneencentralecomponent.NederlandheeftvooreenperiodevanvijfjaarEUR47miljoentoegezegd.Debedoelingisdatallelopendeindividueleprojectenin2008wordenstopgezetmetuitzonderingvaneenondersteuningsprogrammavoorNGO’s.

Senegal

OokSenegalkentdelaatstejareneensterkeeconomischegroei.Groeicijfersvandeafgelopenjarentussende5en6%hebbengeleidtotverminderingvandearmoede,maardezeisonvoldoendeomhetpercentagevandebevolkinginarmoedetehalverenzoalsvastgelegdindeMillenniumOntwikkelingsdoelstel-lingen.Hetgebruikvannatuurlijkehulpbronnenblijfteenbelangrijkebasisvoordeeconomie.Delandbouwsectorneemt60%vandewerkgelegenheidvoorhaarrekening,alishetaandeeltanende.Landbouw,bosbouwenvisserijzijngoedvoor17%vanhetBNP.Deverwachtingenvoordezesectorenzijnhoog:landbouwenvisserijzijnaangemerktalsgroeisectorenenmoetenvolgensdePovertyReductionStrategyvanSenegalmetmaarliefst10tot13%perjaargroeien,maarvoorwatbetreftdevisserijlijkendegrenzenaandegroeibereikttezijn.

DebelangrijkstemilieuproblemeninSenegalzijndeoverbevissingindekust-wateren,ontbossingondermeerdoordegroteafhankelijkheidvanhoutskoolendeteruglopendebiodiversiteitindenationaleparken.Stedelijkemilieuproblematiekwordtsteedsbelangrijker,zekernu44%vandebevolkinginstedenleeft.Hetop-halenvanafvalbijvoorbeeldisbeperkttotDakar,maarhierisdeafvalverwerkingontoereikend.95%vanhetindustriëleafvalwaterdatgeloosdwordtisongezuiverd.

Erisveelverwijzingnaarmilieuzorginalgemenebeleidsdocumentenenerbestaanverschillendestrategie-documentenenwetteksten.Ookzijnereengrootaantalnationalenatuurbeschermingsgebieden(12)enbeschermdebossen(213)inge-steld.Ditheeftechterniettotmeerdaadwerkelijkenatuurbescherminggeleid.

Institutioneelisersprakevaneenzeerfrequenteveranderingindesamenstellingvandebelangrijksteorganisaties,vooralhetministerievanMilieuenNationale

50


Parken.Eerderbestonddituitdriedirectoraten:deMilieudienst,dedienstNationaleParkenendeBosbouwdienst.Zeeronlangsisdaareenvierdedienstaantoegevoegd–dievanKleineDammenenReservoirs.HetministerievanMilieuenNationaleParkenisvoornamelijkbezighaareigentakenuittevoerenenheeftzeerweinigingangbijandereministeriesenorganisatiesmeteenbelangrijkemilieuagenda,zoalsbijvoorbeeldhetministerievoorVisserijenLandbouw.OfficieelbehoortinSenegalmilieuzorgtotdetakenvandegedecentraliseerdeoverheden,dieechterinhetalgemeennietdemiddelenhebbendietaaknaarbehorenuittevoeren.Ookzijnergeenfunctionelebandentussenhetministerieendelocaleoverheden.

SenegalisalmeerdantwintigjaareenbelangrijkpartnerlandvandeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenbinnenhethulpprogrammaheeftmilieualtijdhogeprioriteitgekregen.Hetmilieuprogrammaheeftzijnoorsprongindebos-bouwprogramma’s,diewerdenondernomennaaraanleidingvandeSahelcrisis.Vanaf2002iseringezetopeensectoralebenaderingmethetministerievanMilieuenNationaleParken.Nederlandwasdeafgelopentienjaardebelangrijkstedonorophetgebiedvanmilieu.UitgavendoorNederlandindemilieusectorindeperiode2004-2006bedroegenEUR36,1miljoen.DeNederlandsehulpwerdalssectorsteunverleendenvanaf2002indevormvansectoralebegrotingssteun.IndeeerstetweejarenwasdezegeoormerktenbestemdvooreenaantalprojectenvanhetministerievanMilieuenNationaleParken.Vanaf2004isdesectoralebegrotings-steunzonderoormerkinggegeven.Hetbedragbesteedaandesectorbegrotings-steunindeperiode2004-2006bedroegEUR22,8miljoen,watgelijkstondaan30%vandetotalebegrotingvoorhetministerieindezeperiode.NaastdesectoralebegrotingssteunwerdeenapartprogrammavoorcapaciteitsopbouwgesteundevenalseenapartprogrammavoordeondersteuningvandriegroteNGO’s(IUCN,WWFenEMDA)ophetgebiedvanparkbeheer,kustzonebeschermingenommid-delendoortesluizennaarkleineNGO’s.Recentelijkisookeenprojectgestart,datmilieubeheerdoorlocaleoverhedenondersteunt.

Kaapverdië

Meteenbevolkingvan500,000inwonerswasKaapverdiësteedshetkleinstevandepartnerlandeninhetbilateraleprogramma.DeeconomievanKaapverdiëissterkgerichtopdienstverlening–vooraltoerisme.Hetinkomenpercapitaishoog:USD5803,hoewelvolgenssommigebronnentochnog30%vandebevolkingonderdearmoedegrensleeft.


ater

51


Demilieu-uitdagingeninKaapverdiëzijndeels‘oud’,namelijkerosieenperiodiekedroogte,deelsnieuw:afvalverwerkingenzandwinningvandestranden,duinenenrivierbedding.Ditlaatstewordtgevoeddoordeexplosievegroeivandetoeristen-industrie.

HetNationale Milieu Plan (PANAII)beslaatdeperiode2004-2014enwerdgeformu-leerdmetfinanciëlesteunuitNederland.Daarnaastwordenerjaarlijksewerk-plannenvastgesteldvoordemeestesectorenenvoordeverschillendegemeentes.Metdeinvoeringvandebegrotingssteuniserookeenresultatenraamwerkvast-gestelddatzichspecifiekopmilieurichtenbetrekkingheeftopzowelhetbestuurenbeleidalsdeveranderingenophetgebiedvanmilieu.

HetministerievanMilieuenLandbouwisopcentraalniveauverantwoordelijkvoormilieuenprobeerthaaractiviteitensystematischteintegrerenencoördinerenmetandereministeriesenmetdelocaleoverheden.Gemeenteshebbeneengroteverantwoordelijkheidindeuitvoeringvanhetnationalemilieuplanenwordengeacht60%vandeuitgaventedoen,maarhuncapaciteitenmotivatiedaarvoorwisselensterk.

DeNederlandseprogramma’sontwikkeldenzichvanuiteensterkefocusoperosiebestrijdingtoteenbrederebetrokkenheidmetmilieukwesties.Vanaf2003werdergewerktaaneensectorprogrammametnietgeoormerktebegrotingssteunalshoofdonderdeel.Vanaf2005wasditoperationeel.NiettegenstaandedebescheidenomvangvanhetlandontvingKaapverdiëoverdeperiode2004-2006EUR16,7miljoenaansteunvoorhaarmilieuprogramma,naasteenbedragvanEUR9miljoenaanalgemenebegrotingssteun,datookdeelsaanhetmilieupro-grammagekoppeldwas.Vanaf2006werddeNederlandsesteunafgebouwdomdatvanwegedeinkomenspositiehetnietmeervoldeedaanhetarmoedecriteriumvoordeselectievanpartnerlanden.InmiddelsisdeplaatsvanNederlandinhetsectorprogrammadoorOostenrijkenSpanjeovergenomen.

Pakistan

InbevolkingsomvangeneconomieisPakistaneenvandegrootstelandeninhetbilateraleprogramma,met156miljoeninwonerseneenbevolkingsaanwasvan2.4%.ArmoedeinPakistanisvooralophetplattelandgeconcentreerd.Naeenperiodevanstagnatieisdeeconomieindeperiode1998tot2006gestaaggegroeid(4.2%),ondermeerdankzijhet‘Afghanistan’krediet,deschuldverlichtingdiedaar-meesamengingendebetrekkelijkepolitiekestabiliteitindeperiodetot2006.

52


Pakistankamptmeteenscalaaanmilieuproblemen,diezichvertaleninhogekostenvoordenationaleeconomie:slechtewatervoorziening,slechteopenbarehygiëne,bodemdegradatie,luchtvervuilingenloodverontreiniging.31PakistanishetmeestverstedelijktelandinZuid-Aziëmetongebreideldeurbanemilieu-problematiek,zoalsverontreinigingvanhetgrondwateronderdemeestestedenengebrekaanvuilwerking.KlimaatveranderingiseenzwaardvanDamocles:deprognoseisdatdewaterafvoervanuitdeHimalayaszalafnemen,waardoorhetfunctionerenvande‘Indusfoodsystem’,waarvanhetlandafhankelijkis,wordtbedreigd.

Pakistanwaseenvandeeerstelandenmeteenbreedgedragenmilieustrategie.DeNational Conservation Strategyvan1992werdinoverlegmeteengrootscalaaanorganisatiesbreedgeaccepteerd,maarvervolgprogramma’szijnbeperktinomvangendraagvlak.Deaandachtgingvooraluitnaarhetoprichtenvanregu-lerendeorganisaties,metnamedeprovincialedienstenvoormilieubeschermingenhetvaststellenvanmilieunormen.Erisgeensprakevaneenintegratievanmilieuinhetbeleidvanandereministeriesenookdedirecteinvesteringeninmilieuver-beteringzijnuiterstgering.

DeNederlandseontwikkelingsrelatieophetgebiedvanmilieumetPakistanheefteenlangegeschiedenis.Aanvankelijkrichttehetzichsterkopdebosbouwsectorinéénprovincie,maarbeginjarennegentigspitstehetzichmeerenmeertoeopdegehelemilieusector,evenalshetondersteunenvanonderzoekscapaciteitindewatersector.DeontwikkelingsrelatiemetPakistanissteedswisselvalliggeweest,vooralalsgevolgvanpolitiekebezwarenvanuitNederlandtegenhetalgemeneoverheidsbeleid.In1998werdPakistanverwijderdvandelijstvanpartnerlandennahetnemenvankernproevenHetkreeghetnogweldestatusvanmilieuthemalandwaarmeefinancieringvoormilieuprogramma’smogelijkbleefviaparticuliereorganisaties.In2003werdPakistanweertoegevoegdaandelijstvanpartnerlandenenwerdhetweermogelijkmetdeoverheidsamentewerken,maarinoktober2007werddefinancieringvanalleactiviteitenopnieuwtijdelijkstopgezetnadatdegrondwetbuitenwerkingwasgesteld.Indeloopvan2008werddesteunopbeperkteschaalhervat.

Ondanksderelatiefbescheidenuitgaven(EUR7,4miljoenindeperiode2004-2006)isNederlandeenvandegroterebilateraledonoreninmilieuinPakistan.32

31 DeWereldbankbecijferdeonlangsdatdekostenvandezeproblemenmeerdanEUR4miljardperjaarbedragen.

32 Hierinzijndeuitgavenaanwater,dieookonderhetmilieuprogrammavallen,nietmeegerekend.


ater

53


InPakistanisergeensprakevaneensectoralebenadering.Erisoverlegtussendonoren,maarditbeperktzichtotinformatieuitwisseling.Erisinzijnalgemeen-heidweiniganimovoorvergaandesamenwerkingtussendonorenenvoorinstitu-tioneleofbeleidsmatigeafstemming.Deredenhiervoorzijndegrootteencomplexiteitvanhetlandendegeopolitiekebelangenvaneenaantalgroteinter-nationalespelers.Nederlandheeftzichtoegelegdopsamenwerkingmetanderepartijen,vooralmultilateraledonoren,inhetbijzonderdeWereldbankendeAsianDevelopmentBank.Middelenzijnvrijgemaaktomtechnischeondersteu-ningtegevenaanleningenindewaterenmilieusector.Daarnaastzijneenaantalgroteprojectenondersteundvaninternationalemilieuorganisaties(IUCNenWWF)vooralgerichtophetbeheervannattenatuurgebieden.Eendeelvandezeactivitei-tenwerdengeadministreerddoordeUNDP,zodatergeendirectesamenwerkingmetdeoverheidis.Verderwaseenbelangrijkeactiviteitindeachterliggendeperiodehetintroducerenvanschonetechnologiemetindustriëleorganisaties,zoalsdieindeleerlooierij,ineenserievanzogehetenCleanDevelopmentProjects.

Vietnam

OnderdeelfpartnerlandenwaarNederlanddemilieusectorsteuntneemtVietnameenspecialepositiein.Indelaatstetienjaargroeidedeeconomieconstantmet7,5tot8%jaarlijksenboektearmoedebestrijdingbijnaongeëvenaarderesultaten.Indeelfjaartussen1993en2004daaldehetpercentagevandebevolkingonderdearmoedegrensvan58%naar24%.Tegelijkertijdvondereengroteveranderinginbestuurlijkecultuurplaats.Totaan1999-2000wasdeoverheidsbegrotingnogstaatsgeheim,maarhetlaatstevijfjarenplanwerdinbreedoverlegvoorbereid.

DeindrukwekkendeeconomischegroeiinVietnamheeftzijnweerslagopdemilieuproblematiek.Deeconomieblijftvooreenbelangrijkdeelafhankelijkvanhetintensievegebruikvannatuurlijkehulpbronnen:bosbouw,visserijenland-bouw.Devisvangstisindelaatstevijftienjaarmetmeerdan60%teruggelopen.Hetbosareaalechterisdankzijeenindrukwekkendprogrammavooraanplantenherbeplantingomhooggegaan.‘Grijze’milieuproblemenmanifesterenzichintoenemendemate:afvalwaterzuivering,overmatiggebruikvangrondwaterinenrondstedelijkegebiedenengrondwaterverontreinigingrondvuilnisbelten.

Vanaf2002krijgtmilieutoenemendeaandacht,zowelinbeleidsdocumenten,budgettaireprioriteitenalsinstitutioneleveranderingen.DuurzaamgebruikvanmilieuennatuurlijkehulpbronneniséénvandevieruitgangspuntenvanhetVijfjarenplanenminimaal1%vanalleoverheidsuitgavenmoetaanmilieuzorguit-

54


gegevenworden.DestatusvanhetministerievanMilieuwerdookverhoogddoorhaarfunctiestecombinerenmetdievanhetkadasterenruimtelijkeordening,maarhetblijfteenzwakkeorganisatieinvergelijkingmetbijvoorbeeldhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling,datverantwoordelijkisvoorondermeerirrigatieenbosbouw.Daarnaastisdedecentralisatieverdoorgevoerdenvindendemeestefinanciëlebesluitenplaatsopprovinciaalniveauoflager.Derolvandecentraleoverheidisopmilieugebiedinfeitebeperkttothetontwikkelenvanalgemenebeleidskaders.

ErisinVietnameengrotebereidheidtotsamenwerkingmetdonorenenharmoni-satievandedonorsteun,evenalseengroteontvankelijkheidvoornieuweideeën.InternationalesamenwerkingwordtinVietnamnietalleengezienalshulp,maarookalseenmanieromerkenningtekrijgen–bijvoorbeeldvoordetoetredingtotdeWereldhandelsorganisatie.In2005warenbuitenlandsedirecteinvesteringenalhogerdanofficiëlehulp.

HetNederlandsemilieuprogrammaheefteenlangegeschiedenisenisvanoor-sprongopdebosbouwsectorgericht.Verschillendeprojectenindezesectorwerdenuitgevoerd,vanaf1999insteedsintensieveresamenwerkingmetanderedonoren.DezesamenwerkingomvathetForestry Sector Support Programme enhetTrust Fund for

Forests.Buitendebosbouwsectorisdeondersteuningaanmilieubetrekkelijk

Vietnam: snelle economische groei en massale verkoop van scooters. Foto: Meta Meta


ater

55


bescheidenenbetrofhetmetnamesteunaandeontwikkelingvaneenWetland

Strategy.DaarnaastdroegNederlandbijaanhetalgemenebegrotingssteunpro-grammavoordedoordeWereldbankgecoördineerdePoverty Reduction Support

Credits.Overdeperiode2004-2006werdEUR15miljoenuitgegevenaanbosbouwenmilieuactiviteiten–inclusiefEUR3miljoenvooralgemenebegrotingssteunuitdeallocatievoormilieu.

2.3 Afstemming met de partnerlanden

Wezenlijkvoordesectoralebenaderingishetafstemmenvandehulpopnationalesystemenvanhetontvangendeland,zoalshetnationaalbeleidendestrategievoordeuitvoeringvanbeleid,definanciëleproceduresendeinstitutionelestructuren.

Beleidsafstemming

DeParijsVerklaringoverdeeffectiviteitvandehulpheeftalsindicatordat50%vanhethulpvolumemoetwordenbesteedviaprogramma’sdieinovereenstemmingzijnmetdenationaleontwikkelingsstrategieën.HetNederlandsebilateraleprogrammainmilieuvoldoetaandienorm:ervindennogmaarbetrekkelijkweinigactiviteitenplaatsdienietpassenbinnenhetnationalebeleidskader.IndeverschillendepartnerlandenheeftNederlandookactiefbijgedragenaanhetvast-stellenvanmilieubeleidenhetopnemenvanmilieudoelstellingeninnationaalbeleid.Inviervandezeslanden(Ghana,Kaapverdië,Pakistan,Vietnam)droegNederlandtevensfinancieelbijaanhettotstandkomenvanbeleidsdocumenten.

Inhetlichtvandiscussiesoverleiderschapenverantwoordelijkheid(ownership)vanhulpontvangendelandenkunnenkanttekeningengeplaatstwordenbijhetexternfinancierenvanbeleidsprocessenenhetdaarmeesamenhangendebeïnvloedenvanhetbeleid,maareendergelijkefinancieringisinverschillendelandennietongebruikelijk.DevoorbereidingvanallebeleidsdocumentenophetgebiedvanmilieuinSenegalindelaatstetienjaarbijvoorbeeldisvanbuitenafbekostigd.BeleidsontwikkelingverliepinVietnamgecompliceerder.In1998waserinVietnameeninternevisieopdebosbouwontwikkeling,diewerdbekrachtigdindezogehetenForest Development Strategy 2001-2010.Dezestrategiestrooktenietmetdeideeënvandebelangrijkstedonorenindesector,diebezwarenhaddentegendesterkeaandachtvoorkwantitatieveaanplantdoelstellingenenhetgebrekaanbelangstellingvoorbiodiversiteit,gemeenschapsbossenenaanvullendebospro-ducten.DaarnaastwashetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkelingzelfooknietgelukkigmetdestrategie,omdatdezenietgoedgekeurdwasopkabinetsniveau.Inwederzijdsoverlegwerddaaromdenieuweontwikkelingstrategie

56


voorbosbouwvoordeperiode2006-2020voorbereid,waarbijintensievebesprekingenmetverschillendemaatschappelijkegroeperingenwerdgevoerd.Dezenieuwestrategiewerdwelopkabinetsniveaugoedgekeurdendientthansalsbasisvoorgezamenlijkeinspanning.InColombiakwamendebeleidsstukkentotstandzonderinbrengvanbuitenaf.

Veelbeleidsdocumenteninmilieuzijnbreedvanaardzijnenweinigspecifiek.Omdieredenisbeleidsafstemminginderegeldusnietproblematisch.Dekoppelingvanbeleidnaaruitvoeringenbegrotingenisindemeestegevallendegrotereuit-daging.Bijbegrotingssteunwordenvoordesectorprestatie-enfinancierings-plannenuitgewerkt:dez.g.Medium Term Expenditure Frameworksmetbijbehorenderesultaatraamwerken.InSenegalenKaapverdië–waardeprogramma’salenigetijdlopen–dienthetraamwerkalseenchecklistvanactiviteitendienoodzakelijkzijnomhetbeleidookwerkelijkuittevoeren.Dezeactiviteitenlijstvormttevensdeagendavoorhetoverlegmetdedonoren.33OokinVietnamwordtalsonderdeelvanhetsectorprogrammageprobeerdomdeuitvoeringvandenationalebosbouwstrategiehandenenvoetentegeven,inhetbijzonderviahetmededoorNederlandondersteundesectorprogrammavoordebosbouw.Ditgebeurtdoordeuitvoeringbeterteplannenenhetwerkenaaneengezamenlijksysteemvoormonitoring.Ookiseenpoginggedaandeprovinciesmeertebetrekkenbijdeuitvoeringvanhetbeleidhetgeenbelangrijkisomdatdezebegrotingsverantwoordelijkheiddragen.

Financiële afstemming

Eentweedebelangrijkaspectbetreftdeafstemmingvanfinanciëleprocedures.Demeestvergaandevormhierinisbegrotingssteun.IndezeafstemminggingNederlandophetgebiedvanmilieuaanmerkelijkverderdananderedonoren.InSenegalenKaapverdiëbestondhetleeuwendeelvanhetbilateralemilieuprogrammasinds2004uitsectoralebegrotingssteun.InGhanaenColombiaiszeerrecenteenbegingemaaktmetsectoralebegrotingssteun.InVietnamwerdin2004eendeelvandealgemenebegrotingssteunbetaalduithetmilieuprogramma.

InSenegalwasdesectoralebegrotingssteunindeeerstetweejaargeoormerktendusnietvrijbesteedbaar.Eenaantalprojectenenprogramma’svanhetministerievanMilieuenNationaleParkenwerdgefinancierd,gebruikmakendvandefinan-ciëleproceduresvandeSenegaleseoverheid.Deuitgaven–begrootopEUR10,5miljoenwerdenvoorgefinancierddoorhetministerievanFinanciënenperkwartaaldoorNederlandterugbetaald.Vanaf2005werdhetgeoormerkte

33 Hetdientminderalskadervoormetenvanuitvoeringsresultaten,zoalsookinhoofdstuk3besprokenwordt.


ater

57


programmaafgebouwd.IndenieuweovereenkomsttussenNederlandenSenegalwerdeenmaximumbedragvanEUR67,5miljoenafgesprokenvoordeperiode2005-2009.InprincipebestaatdezebijdrageuiteenvasteallocatievanEUR7,5miljoenjaarlijkseneenvariabeleallocatie,dieafhankelijkisvandescoreopvast-gesteldeindicatoreninhetresultatenraamwerkvoormilieu.Alsonderdeelvandeovereenkomstiseenstrategischeplanningafdelingopgezetinhetministerievan

Senegal: in de archieven van het ministerie is het dossier begrotingssteun (ApB) opgeslagen

tussen de projectdossiers. Foto: Meta Meta

58


MilieuenNationaleParken.InKaapverdiëvolgdedesectoralebegrotingssteundezelfderegelsalsdealgemenebegrotingssteunmetalsenigverschildatdeallo-catieaanhetministerievanMilieuwerdtoegewezen.HetzelfdeishetgevalinColombiawaardeextraallocatiebovenhetoorspronkelijkebudgetvanhetvice-ministerievanMilieuendeeenheidvoorhetbeheervandeNationaleParkenkomt.Inbeidegevallenisdebegrotingssteungeoormerktvoororganisatiesopnationaalniveau.

DitisookhetgevalinGhana,waardooreenvijftaldonorenwordtbijgedragenaandesectoralebegrotingssteun.BehalveNederlandnemenhetVerenigdKoninkrijk,Frankrijk,deEuropeseUnieendeWereldbankdeelaanhetNaturalResourceandEnvironmentalGovernanceprogramma.Inprincipeisdeadditionelebegrotings-toewijzingbestemdvoordeverschillendesubsectoreninhetprogramma,maarinhetsamenwerkingsmemorandumisopgenomen,datdefondseninprincipenietgeoormerktzijnendusnietaprioritoegewezenaanbepaaldebegrotingsposten.DeregeringvanGhanaheeftzichverplichtomvoldoendemiddelenterbeschikkingtestellenaandedeelnemendepartijenomderesultatenzoalsvastgelegdinhetresultatenraamwerk,teverwezenlijken.

Hoewelinallebovengenoemdelandengebruikgemaaktwordtvannationalefinanciëleproceduresiserookdenodigebemoeienismetdegehanteerdesystemen.Alsonderdeelvandebegrotingssteunzijnmetnameaanbestedingsregelsenfinanciëleadministratievesystemendoorgelicht,gebruikmakendvanhetinstru-mentariumdatdeWereldbankdaarvoorontwikkeldheeft.Daarnaastwordtbij-voorbeeldindejaarlijksereviewvandebegrotingssteuneenuitgebreidecontroleopdeuitgavengedaan.

IntegenstellingtotKaapverdië,Ghana,SenegalenColombiaiserinVietnamnietgekozenvoorbegrotingssteunindemilieusector.SectorministeriesinVietnamgevendevoorkeuraananderemodaliteiten,omdatdezemethunflexibiliteiteenwelkomeaanvullingzijnopderigideproceduresvanhetministerievanFinanciën.VandaardatindebosbouwenmilieusectorinVietnamnietwordtingezetopbegrotingssteun,maaropgeharmoniseerdefinancieringindevormvanspecialemulti-donorfondsen.HetbelangrijkstevoorbeeldishetzogehetenTrust Fund for

Forests,datin2004werdopgezetopbasisvaneenmemorandumtussenderegeringvanVietnamenvierbilateraledonoren(Finland,Nederland,ZwedenenZwitser-land).Deoprichtingvanditfondsvergdeveelvoorbereidingstijdvoorhetsynchro-niserenvandefinanciëleproceduresvandeverschillendedonoren.HetfondszalEUR29miljoenbedragenendientvoordefinancieringvanprojectenende


ater

59


cofinancieringvanmultilateraleleningen.Indebeginfase–tot2008–wordthetfondsbeheerddooreenspecialemulti-donoreenheidvoordebosbouwsector.HiernakomthetTrust Fund for ForestonderdirectbeheervanhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling.AanvankelijkwashetdebedoelingdathetTrustfondszoufunctionerenalsmechanismevoorbegrotingssteunaandesector.

Senegal: personeel bosbouwdienst. Foto: Meta Meta

60


Ditisnietgebeurdomdatinmiddelsdoorverschillendemultilateralebankengroteleningenvoordesectorzijntoegezegd.EenandereredenisdeverwachtingdatdebilateralehulpaanVietnamna2010zalteruglopen,omdathetlanddandestatusvan(laag)midden-inkomenslandbereikt.AanPakistanisnooitbegrotingssteunaangebodenomdat,zoalseerderaangegeven,Nederlandvanmeningwasdatertot2003geendirectesamenwerkingmetdeoverheidvanPakistanmogelijkwas.DeNederlandsebegrotingssteunprogramma’szijninallegevallenopdecentraleoverheidgeoriënteerd,endanvaakophetministerievanMilieu.Daarziteenbeperkingin,omdatveelmilieu-relevanteactiviteitenplaatsvindenbuitendeoverheid.Ookblijkthetrelatiefmoeilijkomviadeoverheidsbegrotingeenaantalactiviteitenteondersteunen,dierelatiefbewerkelijkenuniekzijn,zoalsconsul-tatieveofparticipatieveprocessenofcapaciteitsopbouw.Verderzijnerindever-schillendepartnerlandenookgeenvoorbeeldenvanhetfinancieelondersteunenvanmaatschappelijkeorganisatiesmiddelsoverheidsbegrotingen.

Institutionele afstemming

Eenderdeaspectvanafstemmingbetreftdeinstitutionele.Indeoorspronkelijkeformuleringvandesectoralebenaderingwasdedefinitievaneensector:‘een

samenhangende set van activiteiten op macro, meso en micro niveau binnen vastgestelde insti-

tutionele en budgettaire kaders waarvoor het ontvangende land beleid heeft gedefinieerd’.Dezedefinitieissterkgerichtopdeorganisatievandeoverheidenverondersteltdatertussendeverschillendeadministratievekadersvoldoendesamenhangensamenwerkingbestaat.Indemilieusectorisdewerkelijkheidvaakanders,alwashetmaaromdatcentralemilieuorganisatieszwakzijn.Bovendienverondersteltdezedefinitiedemogelijkheidvaneffectievesamenwerkingmetparticuliereorga-nisatiesenhetbedrijfsleven.Datisveelalniethetgeval.Daaromwintmilieuaanbelangwanneerhetalsthemabenaderdwordtdatuitgevoerdwordtinproductievesectoren,zowelinstitutioneelalsfinancieel.

Geziendeheersendeomstandighedenzijnindediverselandenverschillendestrategieëngevolgdmetbetrekkingtotinstitutioneleafstemming.InSenegalwasersterkeoriëntatieophetkernministerie–ofschoonaanvankelijkookeenpogingwerdgedaanomdelokaleoverhedendaarbijtebetrekken.DezemislukteomdatergeenhiërarchischelijnlooptvanhetministerievanMilieuenNationaleParkennaardegekozenlocaleoverheden.Vandaardateronlangsisereenseparaatpro-jectopgezetomdemilieutakenvanlocaleoverhedenteversterken.Indesectorpro-gramma’sinVietnamenColombiawasookeensterkeoriëntatieopcentraleministeries,inbeidegevalleninfeitezelfsopéénonderdeelbinnenhetcentraleministerie.ZonderdezebeperkingzoudeNederlandsebijdragetenopzichtevan


ater

61


detotalebegrotingvandebetrokkenorganisatiesbijzonderkleinzijn.Eenvolko-menanderestrategiewerdgevolgdinGhana,waarhetdoormeerderedonorenondersteundesectorprogrammajuistvertegenwoordigersvanverschillendeministeriesbijelkaarbracht.

Eenbelangrijkekwestieophetgebiedvaninstitutioneleafstemmingisdecen-tralisatie.Inverscheidendelanden(PakistanenVietnam)zijnbestedingsbeslis-singengrotendeelstoegewezenaanprovincialeoflocaleoverhedenen/ofismilieuofficieelaangemerktalsprimaireverantwoordelijkheidvandelocaleoverheid.Ingeenvandemilieusectorprogramma’swordthieradequaatopingespeeldmaargaatdeaandachtvoornamelijkuitnaarversterkingvancentraleorganisa-tiesenontwikkelenvanlandelijkbeleid,ookalbestaaterdoordedecentralisatieeeninstitutionelescheidingtussenbeleidenuitvoering.Deworstelingmetdezeinstitutioneleafstemmingishetmeestintensinhetnieuwgeformuleerdemilieu-programmainColombia.Deautonomeregionalecorporatieszijneenwezenlijkonderdeelvanhetnationalemilieusysteem.Bijwetzijnzeverantwoordelijkvooralleaspectenvanmilieubeheerindedesbetreffenderegio:bosbehoud,hetbeschermenvanwatervanggebieden,biodiversiteitenparkbeheer.Decorporatieszijnverantwoordelijkvoordeuitvoeringvanhetnationalebeleidenregelgevingeninprincipeondergeschiktaandecentraleoverheid.Depraktijkisweerbarstiger.Volgensdegrondwetdienengemeenteneendeelvanhunonroerendgoedbelas-tingovertedragenaandecorporaties.Daarnaastkomterinkomenbinnenuitgebruiksvergunningen.Alsgevolghiervanbeherendecorporaties85%vandefinanciënvoormilieubeheer.DeoriëntatieinhetnieuweNederlandsesectorprogrammaisechtereenzijdigopdecentraleoverheid.EensoortgelijkprobleemgeldtvoorVietnam.Samenwerkenmetprovincialeoverhedenisbewerkelijk,doordeafstandendeabsoluteaantallen:inVietnamzijner42provinciesendedelegatievanverantwoordelijkhedenverschiltvanprovincietotprovincie.

2.4 Harmonisatie

Dematevanharmonisatietussendonoren,diedemilieusectorindediverselandenondersteunen,varieertvanlandtotland.Ditheefttemakenmethetaantaldonorendatbijdesteunaandesectorbetrokkenis,deaardvanbeoordelingsprocedures,dematevandelegatieenverschilleninprioriteiteneninrichtlijnenmetbetrekkingtotaanbestedingenoffinanciëlerapportage.Deopstellingvandeontvangendeoverheidspeelteveneenseenbelangrijkerol.ZotoontdeoverheidinVietnamveelinitiatiefophetgebiedvanharmonisatieenafstemming.HetvoornaamsteforumisdejaarlijkseConsultatieveGroupMeeting,maardaarnaastzijnerverschillende

62


thematischeensectoralewerkgroepenenanderesamenwerkingsverbanden.EenoverzichtvanalleofficiëleontwikkelingshulpwordtbijgehoudendoorhetministerievanPlanningenInvesteringen.Voortsheeftdeoverheideenlocalever-sievandeParijsVerklaringoverhulpeffectiviteitopgesteld:de‘Hanoi Verklaring’.InhetNederlandseprogrammainVietnamisookveeltijdgestokenindonor-harmonisatie,metnameinhetoprichtenvandeeerdergenoemdeForestry Sector

Support Programme and PartnershipeneenTrust Fund for Forests,diedooreenkerngroepvanvierdonorenondersteundwerd,waaronderNederland.OokinGhanaenSenegalwasersprakevaneensterkstimulerendklimaat.InGhanawaseralintensievedonorsamenwerkingonderregievanhetministerievanFinanciënnaaraanleidingvandealgemenebegrotingssteun.SenegalisaangemerktalseenvandeproeflandenvoordemonitoringvandeVerklaringvanParijs,maardonorharmonisatieenalignmentzijnhierminderver-gevorderddanmenopgrondhiervanzouverwachten.Indemilieusectoriseralsindsmeerdantienjaareenoverleggroepvandonoren.Nederlandheefthieralsbelangrijkstespelerlangetijdhetvoorzitterschapvangehad.Onderanderedonorendiedeelnemenaanditoverlegwasergeenanimoomeveneensovertegaantotsectoralebegrotingssteun,hetzijvanwegeeigenwettelijkebeperkingen,hetzijvanwegeeenandereinschattingmetbetrekkingtotdefinanciëlerisico’s.WelisnaaraanleidingvanhetNederlandsesectorprogrammaeenjaarlijksoverlegtussenministerieendonorengeïnitieerdenwordendeuitkomstenvanverschillendeexterngefinancierdeprojectenopgenomeninhetresultatenraamwerk.

DaarentegeniserinPakistanweinigsamenwerkingtussendonorendieverdergaatdaninformatieuitwisseling.Dematigebelangstellingvoorharmonisatie(enookhulpafstemming)inPakistanheefteenaantalredenen:degeringesturingdoordePakistaanseoverheid;delagehulpafhankelijkheid(nietmeerdan10%vandenationaleoverheidsbegrotingendatvooralindevormvanomvangrijkeleningenenschenkingen);degroottevanhetland(waardoorhetrisicovanoverlapnietsneloptreedt),degeopolitiekebelangenvoorverschillendedonorenendealgemeneinstitutionelecomplexiteitenzwakkebestuurinPakistan.

InbijnaalleindeevaluatieopgenomenlandenisNederlandzeeractiefindonor-coördinatieenharmonisatieindemilieusector.InSenegal,Ghana,Vietnam,KaapverdïeenPakistanhaddeAmbassadeeendragenderolin,zoniethetco-voorzitterschapvandonoroverleg.Deaanwezigheidterplaatsevandesectordes-kundigewaseenbelangrijkefactorinhetopzettenvandenieuwegecoördineerdeenafgestemdeprogramma’s,Waarharmonisatieindemilieusectorbeperktisin


ater

63


omvangwasligtdatinderegelnietaandeopstellingeninzetvanNederland.InColombiabijvoorbeeldisdeWereldbankdemeestprominenteexternefinancierindesector–doormiddelvaneencombinatievanklassiekeleningenensectoralebegrotingssteun.DeSecond Programmatic Development Policy Loan for Sustainable

Development,bijvoorbeeld,bedraagtUSD200miljoen.Hetgaatomalgemenebegrotingssteundieafhankelijkisvanhethalenvandoelenvastgelegdineenresultatenraamwerkvoormilieu.Erisrelatief‘weinigteharmoniseren’inditkrachtenveld.WelhebbendeWereldbankenNederlandregelmatigoverlegoverdemilieudoelenendemetingvanderesultatenvandehulp,maargezamenlijkefinancieringisnietoverwogen.InditkrachtenveldkoosNederlandvooreenstrategischefinanciëleinjectieinhetviceministerievanMilieu.Inanderemilieulanden,vooralPakistan,werdwelvoorhetcofinancieringvanprogramma’svanmultilateralebankengekozen.Nederlandondersteundedezeprogramma’svanAsianDevelopmentBankenWereldbank.

InSenegal,Ghana,Vietnam,KaapverdïeenPakistanhaddeambassadeeendragenderolin,zoniethetco-voorzitterschapvandonoroverleg.Deaanwezigheidterplaatsevandesectordeskundigewaseenbelangrijkefactorinhetopzettenvandenieuwegecoördineerdeenafgestemdeprogramma’s,bijvoorbeeldinVietnamenGhana.InSenegalkonindezeopbouwperiodeookeenwisselgetrokkenwordenopdeaanwezigheidvaneenmacro-econoom.InColombia,KaapverdiëenSenegalwasNederlanddeeerstebilateraledonorinmilieudiebegrotingssteungaf.

Uitdelandenstudieswordtookduidelijkdatharmonisatiezeerarbeidsintensiefis.ZoduurdehetvierjaarvoordathetTrust Fund for ForestsinVietnam(zie2.4)effectiefwas,vooralomdathetmoeilijkbleektotgezamenlijkeprocedurestekomen.Ookinanderelandenwaarnauwmetanderedonorenwerdsamengewerkt–vooralGhana–vroegditdenodigeinspanningentijd.InGhanaspitsteveelvandediscussiezichtoeophetvaststellenvaneenresultatenraamwerk.Verschillendedonorenhanterenhiervoorverschillendebenaderingen.DeWereldbankendeEuropeseCommissiestaaneenzogeheten‘trigger’benaderingvoor,waarbijdescoreopeenbeperktaantalvastgesteldeparametersbindendis.AandeanderekantwordtdoorNederlandenDFIDeenholistischebenaderinggebruikt,waardeuiteindelijkebegrotingssteunafhankelijkwordtgemaaktvandetotaleprestatieopalleafgesprokenindicatoren.

64


2.5 Rol van het maatschappelijk middenveld, de private sector en de politiek

Rol van maatschappelijke organisaties

DeverschillendeNederlandsebeleidsdocumentenoverdesectoralebenaderingbenadrukkenhetbelangvaneen‘sector-brede’aanpak,waarmeebedoeldwordtdatdesectorprogramma’szichnietalleenopdeoverheidmoetenrichtenmaarookhetmaatschappelijkmiddenveldmoetenbetrekken.IndeNederlandsebilateraleprogramma’sinmilieuwordenbijnazonderuitzonderingnaastover-heidsactiviteitenookcomponentendiedoorNGO’suitgevoerdwordengefinan-cierd.Ditbetreftzowelprogramma’smetgroteinternationalemilieuorganisaties(Pakistan,Senegal,Vietnam)alsspecialefondsenomlocalemilieuorganisatiestesteunen(Colombia,Senegal,Ghana).

Deaardvanhetmaatschappelijkmiddenveldindeverschillendepartnerlandenvarieertsterk.AandeenekantstaatVietnammeteensterkerolvoordestaatenwaarweinigruimtebestaatvooronafhankelijkemaatschappelijkebewegingen.BinnendemilieusectorzijnwelinternationaleNGO’sactiefmaarvooralindeuit-voeringvanprojecten.InKaapverdiëisderolvanmaatschappelijkeorganisatiesinverhoudinggering.InSenegalenGhanaisereenmixvaninternationaleennationaleorganisaties.InSenegalzijndenationaleorganisatiesvooralindestedenactief,terwijlinternationaleorganisatieszoalsWWFenIUCNgrootschaligepro-gramma’suitvoerenbijvoorbeeldinhetbeschermenvankustzones.OokinPakistanenColombiaspelenNGO’seendominanterolindesector.EendocumentvandePakistaanseoverheidsteltbijvoorbeelddat:‘most of the environmental related

programmes and projects in Pakistan have been implemented directly by international NGO’s

forming partnerships with the private sector and community based organizations’. InPakistanhebbenNGO’sookhetvoortouwgenomenbijhetformulerenvanmilieu-beleidenmilieurichtlijnen.

Ondanksdevaakgroterolvanmaatschappelijkeorganisatiesindemilieusector(metnameuitvoeringenlobby)hebbenzegeensystematischeplaatsindesecto-ralebenaderingindebestudeerdemilieulandennietinontwerp,nochintoezichtofinuitvoering.Desectoralebenaderingzoalstotnutoedievormheeftgekregenindeverschillendelanden(eninallegevallentamelijkrecentis),heeftzichtotdusversterkgerichtopdecentraleoverheidendanvooralophetopnieuwinrichtenvanhulprelatiesrondnieuwebeleidsprocessen(strategieënenMedium Term

Expenditure Frameworks)enbegrotingssteun.Zoalsookin2.3vastgesteldvindt


ater

65


financieringvanhetmaatschappelijkemiddenveldplaatsinhetkadervanproject-hulpdoordonoren.

Erzijnwelopeningenindelandenprogramma’somdeactiviteitenvanNGO’steverbindenmetdesectoralebenadering.ZozijninVietnamgrotereNGO’slidvanhetForestry Sector Support Partnership,hetvoornaamsteoverlegorgaanindebos-bouwsector.InSenegalzijntrainingengeplandaankleineremaatschappelijkeorganisatiesomdezedeuitvoeringvanhetsectorprogrammatelatenvolgen.IneenaantalNederlandsebeleidsdocumentenwordtaanmaatschappelijkeorga-nisatiesvooraleenkritischobserverenderoltoegeschrevenindesectoralebena-dering.DitkomtnietovereenmetdehuidigeplaatsvanNGO’sindesector,alsbelangenorganisatie,uitvoerdervancomplexeprogramma’s,massabewegingofaanjagerenorganisatorvanbeleidsprocessen.InveelgevallenzienNGO’shunrolalsaanvullendopdievandeoverheidennietalsconfronterendofcontrolerend.AlleeninColombiazijnNGO’senanderemaatschappelijkeorganisatieszeeractiefenspeleneenbelangrijkerolinhetdebatovermilieu,inlobbyvoormilieu-beschermingenhetuitwerkenvanalternatieveoplossingenvoormilieuproblemen.ZoalseerderaangegevenverleentNederlandnaastdebegrotingssteunookfinan-ciëlesteunaaneenalliantievandebelangrijkstemilieuorganisatiesindatland.DesectoralebenaderingheeftinenkelelandenookgeleidtoteenverminderingvandedirectefinancieringvanNGO’s.InVietnambetekendehetopzettenvanhetTrust Fund for Forestsdatinprincipeookdeprogramma’svandeinternationaleNGO’sgefinancierdkondenworden,maarnuonderauspiciënvanhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling,waarmeeeengezamenlijkvoorstelontwikkeldmoetworden.InColombiadaarentegenwashetnoodzakelijkhetspecialefondsvoorniet-gouvernementeleorganisatiestehandhavenbuitenhetsectorprogramma.

Rol van het bedrijfsleven

Hetbedrijfslevenisgrotendeelsafwezigindesectoralebenadering.Ondanksdebelangrijkerolvanprivéinvesteringeninbijvoorbeelddeexploitatievannatuurlijkehulpbronnenofvuil-enafvalwerkingspeelthetbedrijfslevengeenrolinbeleids-dialogenofsectoraleontwikkelingsstrategieënzoalsdiewerdenopgezetinColombia,KaapverdiëofSenegal.Uiteindelijkisdesectoralebenaderingindealledaagsepraktijktochvooral‘overheidtotoverheid’.

Erzijnookenkeleuitzonderingen.InVietnamheeftdeoverheidbelangstellingvoorbinnenlandseeninternationaleprivéinvesteringenindebosbouwenhout-

66


verwerkendesector.DeambitieisomUSD1.4miljardaaninvesteringentegenereren.EenandereuitzonderingishetNatural Resources and Environmental

Governance programmainGhana,datverschillendeelementenbevat,nietzozeeromhetbedrijfslevenindemijnbouwenbosbouwtestimulerenmaaromhettereguleren.Inhetresultatenraamwerkzijnafsprakenopgenomenoverdeinvoeringvanwet-enregelgevingopdatgebied.

Devoornaamsteactiviteitmethetbedrijfslevenindebilateraleprogramma’szijndeClean Technology ProjectsinPakistan,diezichbuiteneensectoralebenaderingomontwikkelden.Hetgaatomeenserievanprojecten,waarbijmindermilieubelastendetechnologieinverschillendeindustriëlesectorengeïntroduceerdwordt,tebeginnenmetdeleerindustriemaarinmiddelsookindesuiker,papierentextiel.Deleerindustriewasberuchtomdeverontreinigingvanwatermetorga-nischafvalenkankerverwekkendchroom.DepartnerorganisatievoordeactiviteitenwasdeindustriëlebelangenverenigingwaarvandeledeneengrootdeelvandePakistaanseleerindustrievertegenwoordigen.Onderhetprogrammawerdenpri-maireensecundairewaterzuiveringgeïntroduceerd,alsmedechroomverwijderingenenergiebesparingen.Uithetprogrammawerdvoorallocaletechnischeassis-tentiegefinancierd,terwijlinvesteringendoorbedrijvenzelfwerdengedragen.Derolvandeoverheidwasminimaalensomsnegatief,bijvoorbeeldinhetniet

Kaapverdië: het ministerie voor Milieu en Landbouw, regionale kantoor van Boa Vista.

Foto: Meta Meta


ater

67


beschikbaarmakenvanvuilstortenvoorhetrestafval.Hetbijzondereaanditlang-lopendeprogrammaisdekritischemassadiebereiktwerd:nietalleenhebbenveelleerlooierijenprimairewaterzuiveringsinstallatiesgeïnstalleerd,maarerisookeenCleanProductionInstituteopgericht,datzichzelffinancierteneengecer-tificeerdlaboratorium,datmetnamedeindustrieënbediend.Erissprakevanont-wikkelingophetniveauvandesector,maarzonderdegebruikelijkekenmerkenvandesectoralebenadering.

De politiek

Ingeenvandemilieulandenprogramma’sisdepolitiekdirectzichtbaarindesectoralebenadering,hoewelpolitiekeenonmiskenbaarbelangrijkerolspeelt.VoorbeeldenzijndepolitiekebeïnvloedingvansommigeautonomeregionalecorporatiesinColombia,deonzichtbarehandvandeCommunistischePartijinVietnam,ofonroerendgoedkwestieszoalsronddevoorgenomenjachthavenineenmarinenatuurgebiedinKaapverdië.InSenegalwerdhetextrabudgetdatbeschikbaarkwamdoordesectoralebegrotingssteundeelsingevulddoorpolitiekekeuzenvandeMinisterinplaatsvandevastgesteldeprioriteiten.

Depraktijkisdatdediscussieendialoogindesectoralebenaderingvooralplaats-vindtmetdehoogsteambtelijkeniveaus,inhetbijzonderhetministerievanFinanciën.Ingeenvandelandenwarenpoliticidirectbetrokkenbijdesectoralebenaderingofwerdereenanalysegemaaktvandebesluitvormingrondoverheids-uitgaven.InSenegallietdeambassadeweleenstudiedoennaarcorruptieindebosbouwsector.Vanwegedegevoeligheidvanhetonderwerpendekritischetoonvandestudieisditrapportnietgepubliceerd.MethulpvandeNGOInternationalUnionforConservationofNature(IUCN)isereentraininggeplandvoorlocalepoliticiomzeopdehoogtetebrengenvandemilieuproblematiekenzeeenactie-vereenbetergeïnformeerderoltelatenspelen.

BinnendeNederlandseprogramma’sbestaanverschillendedeopvattingenoverdewijzewaaropdebeleidsdialoogrondmilieugevoerdzoumoetenworden.Eénopvattingisdievaneenreguliereenconstantediscussie,deelsinformeel,deelsformeelombesluitenvoortebereidenendieeenactievebetrokkenheidvandedonordaarbijveronderstelt.Deandereopvattingisdatdedonorzichterughoudenddientoptestellenenzichdienttebeperkentotdemeerformeleuitwisselingrondresultaatraamwerkenendatmicro-managementendirectebetrokkenheidnietaandeordeis.DewijzewaaropNederlandheeftgeopereerdinSenegalisdemeestduidelijkeexponentvandeeerstevariant.Ervaringenzijndatmetnameininformelediscussiehetmogelijkwasgevoeligekwestiesaandeordetestellen,

68


watinformeeloverlegveelmoeilijkeris.Datzelfdegeldtvoordeervaringenopge-daaninVietnam.

2.6 Ownership

OwnershipiseenvandevijfuitgangspuntenindeParijsVerklaringoverHulp-effectiviteit.Dedefinitieis:‘partner countries exercising effective leadership over their

development policies and strategies and co-ordination of development activities’.

Indeuitvoeringvandesectorprogramma’sisersprakevangemengdepraktijkmetbetrekkingtotderegievraagenlijktnietallesinovereenstemmingmetde‘ownership’logica.TijdenshetvaststellenvanhetresultatenraamwerkvoordemilieusectorinGhanawerdvandedeelnemendeorganisatiesverwachtdatzehundoelenvaststelden.Tegelijkertijdhaddendedonoreninhetprogrammaookhuneigeneisenenvoorkeurenmetbetrekkingtotdekeuzeenhetvaststellenvandedoelstellingen.Erwerddoordeverschillendepartijenverschillendomgegaanmetditdilemma:

• DeBosbouwcommissienamzelfdeverantwoordelijkheidopzichomdedoelenvasttestellen,dezemetverschillendebetrokkenpartijeninterntebespreken,aantepassenenopnieuwvasttestellen.Ditprocesnamechterveeltijdinbeslag.

• IndeMijnbouwcommissieverliephetproceseveneenstraag,omdatdonorenherhaaldelijkomaanpassingvroegenterwijldecommissiedacht‘eruit’tezijn.DitbetrofvooralgevoeligekwestieszoalsdeExtractive Industries

Transparency Initiative.• BinnendeMilieudienstwaserterughoudendheidomverantwoordelijkheidte

nemenvoordoelstellingendiehaarcompetentietebovenging.InGhanaspeeldeninallesubsectorenconsultantseenfaciliterenderolinhetvaststellenvandedoelenentevensdroegenzijerzorgvoordatdezevoorallepartijenaanvaardbaarwaren.InSenegalkwamhetresultatenraamwerkookmethulpvaneenconsultanttotstand,maarwerdhetbreedgedragenengebruiktalskaderomallerleibestaandeinitiatieveneenplaatstegeven.Hetraamwerkhadderolvanweergavevanvigerendbeleid.OphogerniveauwerddesectoralebenaderinginSenegalbreedgedragenenwerddeinzetvansectoralebegrotingssteuninhetministeriegewaardeerd,ondanksdeproblemendiedezemetzichmeebrachtenindeoperationelesfeer.


ater

69


OokinVietnamwordthetgedachtegoedronddesectoralebenaderingbreedgedeeldenishetminofmeerde‘norm’meteenerkenningvoordehoofdverant-woordelijkheidvandeoverheid.InPakistanspeeltzoalsgezegddesectoralebenaderinggeenrol,maarbestondbijhetministerievanMilieuweleenvoorkeuruitgesprokenvooreenandereaanpakdandeprojectsteunuitgesproken.DatstandpuntkwammedevoortuitontevredenheidoverdewerkwijzevandesteunvoormilieudoorhetUnitedNationsDevelopmentProgramme(UNDP).

Deinconsistentiesrondhetbegripownershipkomtooktotuitingbijdebesluit-vormingovervoortgangofstopzettenvanhulpdieveelaleenzijdiggenomenworden.ZowerdalleendoorNederlandhetprogrammainPakistanbevroreninnovember2007nadatdegrondwettijdelijkwasopgeschort.Bovendienontstonderonnodigeverwarring,omdatoverdestatusvanwathetopschorteninhieldgeenhelderheidwerdverschaftvanuitDenHaag.OokhetstopzettenvanhetprogrammainKaapverdiëwaseen‘intern’Nederlandsbesluit.Eenandervoorbeeldisdeveranderendelandenkeuzediegemaaktwerdenzonderoverlegmethetpartner-landenookzondereventueelsuccesoffalenvaneerdereactiviteiteninbeschou-wingtenemen.

2.7 Transactiekosten

Desectoralebenaderingzouookdetransactiekostenverminderen,metanderewoordendeinspanninginbegeleidingenuitvoeringvandehulpprogramma’s.DeParijsVerklaringdoeteendringendeoproepomhetgevenvanhulptevereen-voudigen.Hetnoemteenaantalelementenhiervan:delegatienaarhetveld;donorcomplementariteit(voorkomendatteveeldonoreninéénsectorinéénlandwerkzaamzijn)enversimpeldeprocedures.Donormissiesenstudiereizenlegdeneengrootbeslagopdebeschikbaretijdvansleutelpersonenbinnendeoverheid.Donorharmonisatieenhetgebruikvanbegrotingssteunzoudergelijkeoverbelas-tingtegengaan.Eénvandecriteriavoorhetmetenvanafstemmingishetaantalonafhankelijkeparallelleuitvoeringsinstanties:hoeminderhoebeter.

Erisgeensystematischemetingvandergelijketransactiekostengemaaktinhetkadervandezeevaluatie,maardeindrukonderstafvandonorenenpartnerlandenisdatdesectoralebenaderingniettoteenverlagingvantransactiekostenheeftgeleid,althansnietindebeginfase.Deinvoeringvaneensectorprogrammatrektindeontwikkelingslandenmetnameeenzwarewisselopdetijdvaneenbeperktaantalhooggeplaatsteambtenaren.

70


Uitdeverschillendelandenstudieskomtnaarvorendathogetransactiekostennietzozeerzijnteherleidentotdehetgebruikmakenvanparallelleadministratie-ofuitvoeringseenhedenmaardatzemeertemakenhebbenmetproceduresenwerkwijzen,zoalshetgroteaantalcriteriadatwerdopgenomeninderesultatenraamwerkenendeonderlingeafstemmingtussendonoreninhetgevalvanongebruikelijkehulpmodaliteiten.2.8 Conclusies

Hoewelindemeestelandenmilieusteedsmeeralsprioriteitgenoemdwordtinnationalebeleidsplannen,wordtdatnietgevolgddoornoodzakelijkeinstititutioneleaanpassingeneneenduidelijkmandaatvoordeinstitutiesbelastmetmilieu.Deinstitutioneleverankeringisveelalzwak.Ditleidttoternstigebelemmeringenvoordeuitvoeringvanhetbeleid.Waardecentralisatieverisdoorgevoerdtreedteenextracomplicatieopenisdekoppelingtussencentraleenlocaleoverheidbeperktensomsafwezig.

Nederlandisbinnendemilieusectoreentoonaangevendedonor.VoorwatbetrefthettoepassenvandesectoralebenaderingenhetuitvoerenvandeParijsAgendalooptNederlandindemeestepartnerlandenvooropanderedonoren.Debelang-rijkerol,dieNederlandinveelpartnerlandenspeeltisinbelangrijkematehetgevolgvandeomvangendemodaliteitvandehulp,maarookvandeactieverolvandesectorspecialistendiehetgrootstedeelvanhuntijdaandesectorsteunkondenbesteden.OpdezewijzeheeftNederlandeenbijdragegeleverdaandeversterkingvandedonorcoördinatie.Ditheeftnietaltijdgeleidtotversneldevoortganginharmonisatie,zoalsbijvoorbeeldinSenegalenPakistan,waardonorcoördinatieisbeperkttotinformatieuitwisseling.Indeanderelandeniserwelsprakevanondersteuningvanbeleidenvormenvangemeenschappelijkefinanciering.

MetuitzonderingvanPakistanenVietnamisinallelandeneensectoralebenade-ringvandegrondgekomen,hoeweltamelijkrecent.Deprogramma’sindever-schillendelandenlateneengroteverscheidenheidzien.EentweedelingbestaattussendesectoralebenaderinginrelatiefkleineenhulpafhankelijkelandeninAfrikatenzuidenvandeSahara,waardesectoralebenaderingsterkgerichtisopbeleidsontwikkelingenbredeinstitutioneleversterking,engroterelandeninAziëenLatijnsAmerikawaarbeperkteenmeerstrategischedoelengekozenworden.Ditblijktookuitdeinstitutioneleafstemming:inColombiaenVietnamishetsectorprogrammaopeenkleindeelvanhetinstitutionelespectrumafgestemd.


ater

71


IndeAfrikaansedonorlandenisdatanders.InGhanaprobeerthetsectorpro-grammazelfsverschillendebelangrijkepartijenvandiverseministeriesaanelkaartekoppelenomzoeenbeteresturingvanhetgebruikvannatuurlijkehulpbron-nenterealiseren.Welgaatbijnaalleaandachtinhetontwerpvandesectoralebenaderinguitnaardenationaleoverheid,alisersomssprakevanaanvullendeprojecthulpvoorNGO’soflokaleoverheden.

Inzijnalgemeenheidisdesectoralebenadering,zoalsdietotdusverwerdtoegepast,‘ambtelijk’vanaardeniserveelenergiegaanzitteninhetontwikkelenvannieuwesamenwerkingsvormenophetniveauvandonorencentraleoverheid,zowelwatbetreftbeleidsafstemmingalshetgebruikmakenvannationalefinanciëlesystemen.Indesectorprogramma’siserbeduidendminderaandachtvoordeuitvoeringvanmilieumaatregelendanonderdeprojecthulp.Beleidsafstemmingwasinveelgevalleneentwo step approach,waarbijstrategieëninoverlegmetdonorengefor-muleerdworden.Methetformulerenvanresultatenraamwerken(zoalsinGhana,KaapverdiëenSenegal)wordtookingezetopdedoorkoppelingnaarveranderingvanwet-enregelgeving.Watfinanciëleafstemmingbetreftiserinviervanzeslandensprakevanongeoormerktesectoralebegrotingssteun.Inallegevallengingditgepaardmetbemoeienismetdenationalefinanciëlesystemen(‘fiduciary

systems’)enwerdenenwordenaanbestedingsregelsenfinanciëleadministratiegecontroleerd.

Indesectoralebenadering,zoalstotdusvertoegepast,iserweinigplaatsvoormaatschappelijkeorganisatiesofbedrijfsleven.Eriswelcommunicatieoverenweerineenaantallandenmaarvansystematischeafstemmingvanderolvandeverschillendemaatschappelijkegeledingenisingeenenkelgevalsprake.Indenieuwesamenwerkingskadersisertotdusvergeenvisiewatdierolvanbedrijfslevenofmaatschappelijkeorganisatieszoumoetenzijn.Metanderewoordeninont-werpzijndemeestesectorprogramma’stotnutoeweinigsectorbreed.

72



ater

73

3 Versterkingvandemilieusector

Inleiding

Indithoofdstukwordtdevraagbehandeldinwelkematedesectorsteunendetoepassingvandesectoralebenaderingbijdragenaandeversterkingvandemilieusectorenwatderesultatentotdusverzijngeweestvanuithetoogpuntvanbeteredienstverleningenarmoedebestrijding.Inparagraaf3.1wordendebelang-rijksteinstitutioneleuitdagingenvandemilieusectorbeschreven.IndeeropvolgendeparagraafwordtdeNederlandsebijdrageaanversterkingvanbeleideninstitutioneelkaderaandeordegesteld.Paragraaf3.3gaatoverdeversterkingincapaciteittenbehoevevandeuitvoering.Metaldezeelementenzoudesectoralebenaderingmoetenresulterenininstitutioneleontwikkelingenverbeterdbestuurenbeheervandesector.Ditzoudeopmaatmoetenzijnnaarresultatenzoalsbeteredienstverleningeneffectieverearmoedebestrijdingofbeteredienstverlening.Hetzichthieropisonderwerpvanparagraaf3.4.

3.1 De institutionele uitdagingen in de milieusector

InstitutioneleontwikkelingiseenhoofdthemainNederlandseontwikkelings-samenwerkingeneencentraledoelstellingindesectoralebenadering.Bijinstitu-tioneleontwikkelingzijndrieniveausteonderscheiden:(a)systeemontwikkelingoftewel‘governance’,deverdelingvantakenindesectoroververschillendepartijenwerkzaamindesector,zowelbinnendeoverheidalstussenoverheidenmaat-schappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven;(b)organisatorischeversterkingvansleutelorganisatiesintermenvanverbeterdeuitvoeringvankerntakenvandeorganisatie,adequaatbeheerenversterkingvanexternerelaties;(c)capaciteits-ontwikkeling:detoenamevandetechnischeenbeheerscapaciteitalshetresultaatvantrainingenmateriëleondersteuning.


ater

74

Versterking van de milieusector

Indithoofdstukwordtdenadrukopdeeersteenderdedimensievaninstitutioneleversterkinggelegdomdatdezeinhetgevalvandesectoralebenaderinginmilieuhetmeestaandeordekwamen.Andersdanbijprojecthulpvoorinstitutionelever-sterkingstreefdeNederlandmetdesectoralebenaderingernaaromdegehelesectorteversterken:hetgaatdaarbijomhetbestuurenbeheervandesectoropzowelcen-traalalsregionaalenlokaalniveau,waarbijzoveelalsmogelijkookniet-overheids-actorenwordenbetrokken.Zoalsaangegeveninhoofdstuk1wordenindemilieu-sectorderesultatenvaakhetbestebereiktdooreensterkeintegratievandemilieu-doelenindeagenda’svanandereorganisaties,vooralwaarhetgebruikvannatuur-lijkehulpbronnenbetreft.Milieukwestieszijnverderzeercontextgevoeligenvragenomlokatiespecifiekeoplossingeninsamenwerkingmetdirectbetrokkenen.Institutioneleversterkingvandemilieusectorheeftdaaromeenaantalspecifiekeuitdagingenendezezijnvaninvloedopdetoepassingvandesectoralebenadering.

Eengroteuitdagingindemilieusectorisdeversnipperingvandeverantwoordelijk-hedenvoormilieuvraagstukkenovereengrootaantalorganisatiesendiversesectoren,terwijldecentraleregiezwakisofzelfsgeheelontbreekt.Milieuis,zoalshiervoorbeschreven,nieteenklassiekesector,maarveeleereenthema,datbijvoorkeurgeïntegreerdzoumoetenzijninplanningsprocessenenindedagelijkseuitvoeringvandebelangrijksteorganisaties,vooralophetgebiedvanhetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen.Hetsamenspeltussendezeorganisatiesluistertnauw,vanwegedeeconomischebelangendieeenrolspelenbijdeexploitatievanbossen,landbouwgebieden,visserijgronden,mineraledelfstoffenendergelijke.

NademilieutopinRiodeJaneiro(1992)zijninveellandenspecialemilieudienstenopgericht,somsalsonderdeelvaneengroterministerieeninanderegevallenalsopzichzelfstaandeorganisaties.Detakenvandezedienstenzijnvoornamelijkregulerend,maardereikwijdteisinveelgevallenbeperkt.Hetontbreektveelmilieudienstenaanstafentransportmiddelenomtoezichthoudendefunctiestevervullen.Inveellandenhebbendesleutelorganisatiesinmilieudanookeenmarginalepositie,enbeschikkenzijoverweiniginvloedenveelaloverteweinigcompetentestaf.Daarmeeishetmilieuvraagstukinstitutioneelgemarginaliseerd.InveellandenishetinstrumentvandeMilieuEffectRapportagegeïntroduceerdomdeeffectenopmilieuvannieuweinvesteringentetoetsen.Debeperkinghier-vanisdat–voorzoveralsystematischtoegepast–daarbijmilieualsrandvoor-waardewordtgepositioneerdennietalsuitgangspunt.Middelseenanderinstru-ment,deStrategic Environmental Assessment(SEAs),probeertmenmilieuwaardenmeetewegeninbeleids-enplanningsprocessen.HetgebruikvanSEAsisvoorals-nogbeperktmaarvertoontweleenopgaandelijn.Bovendienishetrepertoirevan


ater

75


maatregelenophetgebiedvanmilieuvaaksterkregulerend:hetvaststellenvanbeschermdegebiedenofhetuitvaardigenvanmilieunormen.Voorzoverdezebekendzijnennageleefdworden,heeftderegelgevingeenpassieverolenisereenlangewegtegaannaareenproactievebemoeienis.

Ookdeintegratievanmilieumaatregeleninactiviteitenophetgebiedvandeexploitatievannatuurlijkehulpbronnen(landbouw,bosbouw,mijnbouw,visserij,oliewinningendergelijke)isvaakzwak.Zohebbenbosbouwdiensteninmeerofminderemateeentaakinbeschermingvanbosareaalendiversiteit,maarookeeneconomischetaakophetterreinvanhoutkapenproductiebossen.Natuurbeschermingisnietnoodzakelijkerwijshetbelangrijkst,aangeziennatuur-lijkehulpbronnenveelaldebasiszijnvandeeconomieeneconomischegroei.Debelangrijksteinstitutioneleuitdagingisdanookdemilieuproblematiekteintegrereninhetalgemeneontwikkelingsbeleid–zoalsookinMillenniumDoelstellingen7vermeldwordt:‘integrate the principles of sustainable development into

country policies and programmes and reverse the loss of environmental resources’.Ineenaantallandeniseenbegingemaaktmethetopzettenvanspecialeeenhedenvoorduurzameontwikkelingincentraleplanningsorganisaties.

Eentweedegroteuitdagingisdievande‘duizendenplaatselijkekwesties’.Veellokaleensteedscontextspecifiekemilieuproblemen(landdegradatie,lokaleont-bossing,bufferzonesrondnatuurgebieden,gebalanceerdgebruikvanwetlands,stedelijkeverontreiniging)vragenomtoegesnedenoplossingenbijvoorkeurinsamenspraakmetbelangengroepen.Opdecentraalniveauiserindemeestelandenweiniguitvoeringscapaciteit,ookdaarwaarmilieuzorgaanlokaleoverhedenwordtovergelaten.Veelalontbrekenookdemiddelenendedeskundigheidomopparti-cipatievewijzeteopereren.Waarhetuitgevenvantoegangsrechtentotnatuurlijkehulpbronneneenbelangrijkeinkomstenbronvanlokaleoverhedenvormt,ishunpositiesterker.Voordezeoverhedengeldtevenwel,datinkomensverwervingmoei-lijktecombinerenismetmilieubeheer.Verschillendetakenkunnenaandeprivatesectorwordenovergelaten–vooralinvuilnisophaalenvuilverwerking–maardefondsenvoorinvesteringenontbrekenenvaakookdewettelijkekadersenrege-lingen,diehetvoorondernemersaantrekkelijkmakenhierinteinvesteren.InanderegevallenvullenNGO’seendeelvanhetvacuümoplokaalniveau,maarditbrengtvaakhetrisicometzichmeedatdedoordezeorganisatiesondernomenactiviteitenteveelopzichzelfstaan.

76


3.2 Versterking van het beleid en het institutionele kader

3.2.1 Institutionele versterking op nationaal niveau Degrotewinstvandesectoralebenaderinginmilieuisvooralgeboektophetterreinvanverbeterdbeleidenbestuur.HetoverlegronddeinrichtingenmonitorenvandesectoralebegrotingssteunheeftervoorgezorgddatinSenegal,KaapverdiëColombiaenGhanadewerkrelatiestussenhetministerievoorMilieuendeministeriesvanFinanciënenPlanningwerdengeïntensiveerd.Hierdoorkwamenermeermogelijkhedenmilieutebesprekenalsonderdeelvanalgemeenbeleidenwerdhetoverlegnietlangerbeperkttoteen‘beschermingsagenda’.ZowerdeninGhanadeactiviteitenvandemilieubeschermingsdienstendecommissiesdiever-antwoordelijkzijnvoormijnbouwenbosbouwbeteropelkaarafgestemd.34Indeafsprakenronddesectoralebegrotingwaservoortsveelaandachtvoorhettegen-gaanvanniet-legalehoutkapenduurzamemijnbouwontwikkelingenvoordepro-blematiekvandedirectomwonendebevolking.HierbleekdetoepassingvandesectoralebenaderingsuccesvolomdezwaktevanmilieudiensttecompenserendoordesamenwerkingmetdeministeriesvanFinanciënenPlanning.

Veelvandezeveranderingenzijngerelateerdaanhetgebruikvansectoralebegro-tingssteun,diedebetrokkenheidvandeministeriesvanPlanningenFinanciënbijdemilieuproblematiekbevordert.InSenegalwasdeinzetomdefinancieringvanmilieuteintegrerenindenationalebegrotingvolgensdeadministratieveregelsvanhetland.BovendienwerdinditlanddeoverheidsadministratiegewijzigddoorhetinstellenvaneenstrategischeplanningseenheidenhetversterkenvandeafdelingfinanciëlediensteninhetministerievanMilieuenNationaleParken.Ookisvoortganggeboektmetdeplanningvandeactiviteitenendemonitoringervan.Inanderelanden,waarrecentdezelfderouteisgekozen(GhanaenColombia),ishetnogtevroegomveranderingenwaartenemen.

InGhanaisvoorafgaandaandesectoralebegrotingssteuneerstalgemenebegro-tingssteungebruiktomeenbijdrageteleverenaandeversterkingvandemilieu-sector.Daarbijbleekdatalgemenebegrotingssteuneentebeperktinstrumentisvoorsectorversterking,omdatslechtsenkeleindicatorenmetbetrekkingtotdebredereversterkingvandesectorkondenwordenopgenomenindeafsprakenover

34 OpbasisvanExtractive Industries Transparency InitiativeenHetVoluntary Disclosure Programme.


ater

77


demonitoringdiewordenvastgelegdinhetz.g.resultatenraamwerk.35Nederlandisdaarnaovergegaanopsectoralebegrotingssteun.Hetvoordeeldaarvanblijkttezijn,datbijdezemodaliteithetoverlegveelspecifiekerovermilieukangaanendatdeontwikkelingvandesectorovereenbreedaantalveldenkanwordenbesproken.

Hetisverhelderendomeenvergelijkingtemakenmetdehiervoorbeschrevenaanpakonderdesectoralebenaderingenheteerdere‘pooled fund’programmavoorhetbeheervannatuurlijkehulpbronneninGhana.DitzogehetenNatural Resources

Management Programme bestonduiteenaantalonderlingeafgestemdeprojectendiegefinancierdwerdendoormeerderedonoren.Indeprojectenwerdeneengrootaantalinstitutioneleproblemenaangekaart,zoalseennieuweadministratieveindelingvandebosbouwdienst,inclusiefdeformatieplaatsen,traininggerichtophetversterkenvanlokalecapaciteit,hetmakenvanondernemingsplannenenhetinstellenvanbostoezichtsystemen.Aanheteindevanditprogrammabestondtwijfeloveracceptatieenduurzaamheidvandebereikteinstitutioneleverbeteringen.Hetmonitoringsrapportvanhetprogrammastelt:‘in all cases studied concerning donor

funded interventions the estimated management of the capacity of the Forestry Commission

units involved appeared not to match the ambition level of its functions and tasks’.Geconsta-teerdwordtdatweliswaarspecifiekeinstitutionelezakenbinnendeoverheids-dienstenaangepaktzijn,maardatdealgemenesturingenmanagementvandesectorbuitenschotblijftendathetaandraagvlakvoordeorganisatorischeveran-deringenschortte.Deconclusiewasdanookdathetprogrammadatbedoeldwasombijtedragenaanversterkingvandesectorvanuithetverkeerdestartpuntvertrok.

HoeweldoorNederlandinPakistangeenbegrotingssteunwerdverleend,werdweldeelgenomenindesectoraleontwikkelingsleningvoorirrigatievandeWereldbank(dieineenaantalopzichtenwellijktopbegrotingssteun).MetbehulpvanmiddelenuiteenspeciaaldoorNederlandgefinancierdfondsvoortechnischassistentiewerddezeleningintensiefbegeleiddooreenvastteamvangoedingevoerdePakistaansedeskundigen.Opdezewijzekondeneenaantalgevoeligeinstitutionelehervor-mingenwordenuitgevoerd,zoalsdeoverdrachtvanverantwoordelijkhedennaarlokalewaterschappenenhetbevorderenvanmeertransparantieindewatertoe-deling.

35 InVietnamwerdenbijvoorbeeldonderaangevenvandeAmbassadeeenaantalafsprakenoverbosbouwenmilieuopgenomeninhetresultatenraamwerkdatonderdeelwasvandemulti-donoralgemenebegrotingssteun(PovertyReductionSupportCredits).Echter,deze‘policyactions’en‘triggers’haddenbetrekkelijkeweinigsturendewaarde,omdatzehetkaraktervanvoldongenfeithaddenenzelfsnietmetdebetrokkensectorministeriesgecommuniceerdwerden.Indewoordenvanéénvanderespondentenvandebosbouwdienst:“welezenervanindekranten”.

78


IndetabelhiernaastwordteenglobaaloverzichtgegevenvandeNederlandsebij-drageaaninstitutioneleversterkingindemilieusectorenderesultatenophetgebiedvandienstverlening,armoedebestrijdingenduurzaamheid(tabel3.1).


ater

79


Tabe

l 3.1

N

eder

land

se b

ijdra

gen

sect

orve

rste

rkin

g en

resu

ltate

n

Col

ombi

aG

hana

Kaa

pver

dië

Paki

stan

Sene

gal

Viet

nam

Sect

or v

erst

erki

ng

Cen

tral

eaa

nstu

ring

Reha

bilit

atievan

vice

min

iste

rieva

nM

ilieu

Inte

grat

ievan

mili

eu

inbos

bouw

en

mijn

bouw

Ruim

tevoo

rpo

litieke

discu

ssie

Nieta

andeor

de

met

delo

pend

epr

ojec

ten

Verste

rkt

beleid

spro

ces

Veelgew

icht

ach

ter

nieu

wbos

bouw

be

leid

Loka

lecap

acite

itRe

gion

alepr

ojec

ten

opdit

terrein

afge

bouw

d

Gee

nfo

cus

Positie

f–bud

get

ruim

tegec

reëe

rd

voor

gem

eent

es

Binn

enprivé

sect

or

succ

esvo

lGee

ndi

rect

eaa

nslu

iting

met

lo

kaleove

rhed

en

Gee

naa

nslu

iting

m

etvee

lheidva

nPr

ovin

cies

Geïnt

egre

erde

ro

lvan

NGO’sen

bedr

ijfslev

enin

se

ctor

Gee

nin

tegr

atie–

para

llelle

pr

ogra

mm

a’s

Weini

gaa

ndac

ht

inSB

Weini

gaa

ndac

ht

inSB

–m

aarw

elin

in

stitu

tione

leopz

et

Dom

inan

tero

lvan

ni

etove

rheidin

m

ilieu

Inte

ract

iem

aarg

een

volle

dige

inte

grat

ieBe

leid

saan

dach

tvo

orprivé

in

vester

inge

n;aan

-slui

tingm

etN

GO’s

Resu

ltat

en

Arm

oede

be

strijd

ing

Focu

sve

rvaa

gtm

et

stop

zetten

van

sp

ecifi

ekepr

ojec

ten

Gee

nex

pliciete

fo

cusin

sec

tor-

prog

ram

ma

Gee

nex

pliciete

fo

cusin

sec

tor-

prog

ram

ma

Gee

nex

pliciete

fo

cusin

de

versch

illen

dem

ilieu

pr

ojec

ten

Gee

nex

pliciete

fo

cus,in

sec

tor-

prog

ram

mage

en

ruim

tem

eerv

oor

loca

lecon

sulta

tieve

pr

oces

sen

Veelw

instdoo

rec

onom

isch

egr

oei

Inpra

ktijk

isdirec

te

arm

oede

bes

trijd

ing

niet

een

voud

iggoe

dte

doe

nDiens

tver

leni

ngTe

vro

egom

ui

tspr

aken

tedoe

nTe

vro

egom

ui

tspr

aken

tedoe

nVe

rbet

erde

loka

le

ruim

telij

kepla

nnin

gen

rege

lgev

ing

Zwak

tevan

ove

rheid

blijf

tonv

erm

inde

rd

bestaa

n

Zorg

ove

reffe

ct

van

stro

evebu

dget

sy

stem

en–beh

oeft

verb

eter

ing

Aand

acht

inSB

voor

alvoo

rbe

leid

spro

cess

en

Duu

rzaa

mhe

idLa

geh

ulpa

fhan

ke-

lijkh

eid–ni

et

prob

lem

atisch

Tevro

egom

uit-

spra

ken

tedoe

nIn

stitu

tione

le

proj

ecte

nbe

perk

tdu

urza

am

Weg

valle

nva

nNed

erla

ndgec

om-

pens

eerd

doo

ran

dere

don

oren

Gro

tedon

or-

afha

nkelijk

heid

van

NGO’s

Succ

esin

privé

sect

or

Begr

otin

gssteu

nleid

deto

tsub

stan

-tië

lever

hogi

ng

min

iste

riële

begr

otin

g

Lage

hul

pafh

anke

-lij

kheiden

duu

r-za

amhe

idis

daa

r-do

orn

iet

prob

lem

atisch

80


3.2.2 Institutionele versterking op subnationaal niveau

Waaropcentraalniveauvooralmetbeleidenbestuurvooruitgangisgeconstateerd,iswatbetreftinstitutioneleontwikkelingisopdecentraalniveauechter(nog)nietveelbereikt.

InSenegalwerdeenpoginggedaaneenbrugteslaannaardedecentralisatie-processendoorinhetresultatenraamwerkindicatorenoptenemenopditterreinomzodoendedeoverdrachtvanmiddelennaarlokaleoverhedentestimuleren.Datgebeurtondermeerdoorhetopstellenvanmilieu-actieplannenenhettekenenvanconvenantenvoordeoverdrachtvanmiddelen.Terwijltotdantoelokaleover-hedenhunfinanciëletoewijzingvanhetministerievanFinanciënkregenwerdhetnumogelijkdatdeoverdrachtvanfondsenplaatsvindtvanhetministerievanMilieunaarinstantiesvoordebeschermingenbeheervannationaleparkenenlokaleoverheden.Ditleiddeevenwelniettoteenbetereuitvoeringvanconcreteactiviteiten.Regionalestafweetvaaknietwelkeplannenopcentraalniveauzijngoedgekeurd,omwelkeredenplannenwordenafgewezenenwanneertoegezegdemiddelenbeschikbaarkomen.

KaapverdiëvormteenuitzonderingHierwistdesectoralebenaderingertoebijtedragendaterfondsenvoormilieubeheernaardegemeentelijkeoverhedenwerdenovergeheveld.DeNederlandse(enlaterOostenrijkseenSpaanse)inzetspeeldeeenbelangrijkerolendroegertoebijdatgemeentelijkeoverhedenvoldoendefinanciënhaddenvoorhundeelvanhetNationale Milieu Plan.Ditwerptinmiddelsvruchtenafophetgebiedvanruimtelijkeordeningenhetafbakenenvanbeschermdegebiedenineenaantalgemeenten.

InColombiaisdesectorsteungeheelopdenationaleoverheidgerichtmaarblijftheteenprobleemhoedesectorsteunopnationaalniveauteverbindenmetdemilieuactiviteitenindedepartementenwaarderegionaleoverhedenverantwoor-delijkzijnvoormilieubeleid.

3.3 Versterking capaciteit en uitvoering

3.3.1 Beleidsuitvoering en politieke discussieMethetintroducerenvandesectoralebenaderingkwamenindeverschillendelandendiscussiesopgangdievoorheennietgevoerdwerden.Dezeveranderingwerdinsterkematebeïnvloeddoordeonderhandelingenrondresultaatraamwerkenenhetbetrekkendaarbijvaninvloedrijkeministeries,zoalsPlanningenFinanciën.


ater

81


Ookbevorderdendezeonderhandelingeninformeleontmoetingentussenver-schillendespelersindesector.ZowerdeninKaapverdiëplannenvooreenjachthavenineenkwetsbaarmarinenatuurgebiedopgeschort,nadathetministerievanEconomischeZakengeïnformeerdwerdoverschadeaanmilieuwaarden.Ookwashetinditlandmogelijkommaatregelentegenhetafkalvenvanstrandendoorillegalezandwinningvoordebouwindustrieaandeordetestellen,zoalshetstimu-lerenvanalternatieven(zandimportuitMauritanië)ofbelastingsmaatregelen(belastingvooraannemers).InVietnamveranderdedeoriëntatievanhetbosbouw-beleid:vaneengroteaandachtopproductiedoelstellingennaargemeenschaps-bossenendeuitgiftevaneigendomsrechtenzodatlokalebewonerseendirectbelangkregeninbosbeheer.

OnderinvloedvanhetsectorprogrammainSenegalwerdereenofficiëleaan-kondiginggedaandathetbestaandequotasysteemheroverwogenzouworden.Enveranderdehetministeriehetsysteemvanlicentiedoorreguleringopbasisvandeoorsprongvandehoutskoolinplaatsvandeteverwachtenvraagtoetepassen.Erzijnaanwijzingendathethuidigesysteeminuitvoeringnognietwaterdichtisendaternogaltijdillegalehoutskoolproductieplaatsvindt,maarerwordenthanswelpogingenondernomenomenigtoezichtteorganiseren.

Kaapverdië: zandwinning: onderwerp van politieke discussie. Foto: Meta Meta

82


DegeringeremogelijkhedenomtotveranderingeninbeleidsuitvoeringtekomenbinnendeprojectbenaderingkunnenwordengeïllustreerdaandehandvandeClean Technology Projects inPakistan.Deresultatenvandeopzichsuccesvolleinter-ventiesvoorhetintroducerenvannieuwetechnologiewerdenbeperktdoordatergeenvuilstortterbeschikkingwerdgesteldvoorafvalslib.Ookkaarttedeproject-uitvoerderdemogelijkhedenvooreensubsidieofbelastingsmaatregelenopinvesteringenvoorafvalwaterzuiveringbijdeoverheidaanzonderdathierresponsopkwam.Doordeaanpakopspecifiekedeelthema’steconcentrerenblevencruci-alevoorwaardenvoorhetindepraktijkbrengenvandevernieuwingenbuitenbeschouwing.

3.3.2 Uitvoeringscapaciteit binnen de overheidErzijninhetkadervandeNederlandsehulpaandemilieusectorgeensectorbredeanalysesgemaaktvandesterkeenzwakkekantenvanderelevanteorganisatiesalsbasisvooreenplanvaninstitutioneleversterking.Debesluitvormingoversector-steunwasgebaseerdopaannamestenaanzienvandeuitvoeringscapaciteitbinnendeoverheiddienietinovereenstemmingwarenmetdewerkelijkheid.Uitdecasestudiesblijktdatdeuitvoeringscapaciteitgehinderdwerddoorbeperkingeninhetpersoneelsbeleid,langdurigegoedkeuringsproceduresvooruitgavenenaan-

Senegal: jonge aanplant stuifduinen: het staat er niet goed voor. Foto: Meta Meta


ater

83


bestedingendenoodzaakvanintensiefoverlegmetallerleibetrokkenen.ZowareninSenegalophetmomentdatdesectoralebegrotingssteunhetmogelijkmaaktehetbudgetaanmerkelijkteverruimen,deinterneadministratievesystemenhiernietdirectoptoegerust.Ditleiddetotproblemenindegoedkeuringsproce-duresopcentraalniveau,verminderingvanadviezenenvertragingenindetoe-wijzingvangelden.

Hetmeesttekenendevoorbeeldbetrefthetstuifduinenprojectbinnenhether-bebossingsprogramma.Sindslangetijdbedreigennederzettingenvanstuif-duinenlandbouwgrondindelenvanSenegal.Omstuifduinentefixerenishetnodigomeenaantalbodemstabiliserendemaatregelentenemenenbomenenstruikenaanteplanten.Nadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunbleekzoweldeomvangalsdekwaliteitvanhetprogrammatezijnteruggelopen.Eenoverlevingspercentagevanminimaal60%vandejongeaanplantisnodigomdeverstuivingtegentegaan.Ditniveauwerdinde‘projectenperiode’ruimschootsgehaald,maarbleeknadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunnietmeermogelijk,vanwegedevertragingindefinanciering.Hierdoorkwameninputstelaatenkongeentijdelijkpersoneelwordeningehuurdomdejongeaanplanttegengrazendveetebeschermen.Tweejaarnadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunwerdditprogramma–hoewelhetindeprojectperiodetotdekernactiviteitenvanhetministeriegerekendmochtworden–stilgezet.

Hetgaathieromeenkwestievanbegrotingsefficiency:dewijzewaaropbegrotings-enfinancieringsprocessenbijdragentotprogrammatischedoelmatigheid.Dezeproblematiekheeftweinigaandachtgekregeninhetbeheervanopenbarefinanci-en.HetPublic and Financial Accountability Framework (PEFA)vandeWereldbankrichtzichnietopdedoelmatigheidvanbestedingen,maaropdeverantwoordingvandeuitgaven.Dezeleidraad,dieookinhetkadervandeNederlandsehulpwordtgebruikt,beschrijft28indicatorenvoorgoedeopenbarefinanciënzonderdatééndaarvaningaatopdefunctionaliteitvanbegrotingssystemen.

DetoepassingvandePEFAheeftwelgeholpenommeerzichttekrijgenopderechtmatigheidvandeuitgaven.AlsonderdeelvandejaarlijkseNederlandsereviewmissieinSenegalwordteenboekhoudkundigetoetsgedaanopdeuitgavenvanhetministerie.Toenhierwerdvastgestelddatersprakewasvanonrechtmatighedenbijaanbestedingenwerderdoordeambassadeeenaanvullendonderzoekinge-last.DeresultatenervanwerdenophethoogstebilateraalniveaubesprokenendoorSenegalwerddetoezegginggedaanomdesituatieteverbeteren.

84


3.4 Resultaten: dienstverlening en armoedebestrijding

Desectorversterkingzoumoetenleidentotbetereresultatenophetgebieddienst-verleninginmilieu,indiennietopkortedantochopmiddellangetermijn,entoteffectievearmoedebestrijding.Hetvaststellenvanderesultatenindemilieusectorwordtevenwelbeperktdoorderecenteinvoeringvandesectorprogramma’sendekeuzevandeindicatoreninzogehetenresultaatraamwerken.Hoewelhetaantalindicatorendiedaarinzijnopgenomengrootis(wisselendvan25tot50perland),hebbendezevooralbetrekkingopbeleidenbestuurennietofnauwelijksopwattotstandgebrachtisopuitvoeringsniveau.Indemeesteorganisatiesontbreekthetbovendienaaneenadequatemonitoringopgrondwaarvanresultatenkunnenwordenvastgesteld.

Hieronderwordtbinnendebovengenoemdebeperkingengekekenwelkeresultatenindemilieusectorzijngeboektopgebiedvaneffectievedienstverleningenarmoede-bestrijdingonderinvloedvandesectoralebenadering.

InSenegalzijnerduidelijkevoorbeeldenvandatdienstverleningindeafgelopenjarenisteruggelopenendatditvooreendeeltemakenheeftmetdeverschuivingvanprojectennaarsectoralebegrotingssteun.Ineenevaluatievandegeoormerktebegrotingssteunvandeeerstetweejaarwerdvastgesteld,dat50%vandeverwachtedoelstellingengehaaldwaren.Dejaarlijksemissiesvoordemonitoringvandebegrotingssteunprogrammaoordeelden,datrespectievelijk48%(2005),51%(2006)en53%(2007)vanderesultaatindicatorengehaaldwerden.

Geletopderecentetoepassingvandesectoralebenaderingenhetontbrekenvaninformatiebestaaternogweiniginzichtindeeffectenvandehulponderdesectora-lebenaderingoparmoedebestrijding.Welkanvastgesteldwordendatgeenvandesectoraleprogramma’seengeoperationaliseerdearmoedefocushadvoorwatbetreftkeuzevoordoelgroepenofpreciezeinterventiestrategie.Evenminwordtindemoni-toringsystemenenderesultaatraamwerkenvoormilieuaannemelijkebandengelegdmetarmoedebestrijding.NochinGhana,Kaapverdië,SenegalofColombiaisersprakevaneendefinitievankwetsbaregroepenErzijnverwijzingennaarPoverty

Reduction Strategy Papers,maarditzijnsteedsalgemeneplanningsdocumenten,waarinaandachtwordtbesteedaaneenbredewaaieraanthema’s.InVietnambij-voorbeeldzijndebosgebiedenookdegebiedenmetdearmstebevolking.Ditwilnognietzeggendaterindeprogramma’soperationeleverbandengemaaktwordentussenbosbeheerendaadwerkelijkearmoedebestrijding.Tabel3.2geeftaandatdeprogramma’sweinigofzelfsaverechtseffecthaddenoparmegroepen.


ater

85


Tabel 3.2 Armoedebestrijding in de praktijk in bosbouw programma’s in Vietnam

Programma Verwacht armoede effectVoorbeelden van daadwerkelijk armoede effect

Lokaalbosbeheerencontractenvoornatuur-bescherming

Aanvullendebronvaninkomsten

Rijkeregroepenverwervendezecontracten

Landgebruiksplannen Langetermijnarmoedebestrijdingdoorduurzaamlandgebruik

Dezeplannenwordeninderegelnietgevolgd

Toewijzenvanbosgronden

Voorspelbaarvanvrucht-gebruik

Armeredorpsgenotenzijnslechtgeïnformeerdoverdeproceduresendoendeaanvraagniet

Dorpsbosbouw Regulerenvanlokaletoegangtotbossenvoorgrootaantalmensen

Allerarmstenhebbennietdemiddelenomhoutuitdorps-bossenteverzagen

Stimulerenvan‘nontimber’bosproductenandersdanhout

Promotenvanproductieenverwerkingvandezeproductenomproductievearbeids-mogelijkhedentescheppen

Creëertnieuweinkomens-mogelijkheden

Biogasinstallaties Reducerenvandetijddienodigisvoorverzamelenvanbrand-houtevenalsminderdrukopdebosgebieden

Ondankssubsidiezijndeaan-schafkostentehoog(EUR250)voorarmehuishoudensenisdaarmeeacceptatieinbijvoor-beeldachtergeblevenbergge-biedenlager

Bron:VietnamCountryCaseStudy.

VoorwatbetreftdeduurzaamheidvandegefinancierdeactiviteitenvaltvooralopdatindeAfrikaanselandendeduurzaamheidvandeactiviteiten,dienudankzijdesectorsteunwordenondernomen,ergafhankelijkblijvenvanexternefinanciering.

3.5 Conclusies

Degrotewaardevandetoepassingvandesectoralebenaderinginmilieu-programma’sisdemogelijkheidommilieuopregeringsniveauaandeordetestellen.Desectoralebenaderingmaakthetookmogelijkommilieuuithetisole-menttehalendoorsterkerebandenteontwikkelenmetdeministeriesvanFinanciënofPlanning.Omdatinveellandendeeconomischegroeiendaarmeedearmoedebestrijdingmoetkomenuitgebruikvannatuurlijkehulpbronnen(mijn-bouw,visserij,bosbouw,landbouw)isdezekoppelingvitaal.DesectorbenaderingzoalsvormgegeveninGhana,waarbijeenbrugwordtgeslagentussenmilieuzorg

86


enbosbouwenmijnbouw,isveelbelovend.Eenanderwinstpuntvandesectoralebenaderingis,datermechanismenwordengecreëerdwaardoormeerstructurelekwestiesaandeordekunnenkomenindiscussieophoogpolitiekenambtelijkniveauwaarvooreerdermetalleenprojectsteungeengelegenheidbestond.

Dezwakkekantvandesectoralebenaderingisdeeenzijdigeconcentratieopbeleidenbeleidsveranderingendegeringeaandachtvooruitvoeringende‘operationelewerkelijkheid’,vooraldieoplokaalniveau,envoordekoppelingtussenmicroenmacro.Alleaandachtgaatuitnaarrelatiefbewerkelijkeoverlegprocessenopcen-traalniveau.Bovendienisinhetbijzonderinhetgevalvanmilieuhetrisicode‘sector’gelijktestellenaaneeninstitutioneleeenheid,zoalseenministerieofeendepartement.Hetgevaarisgrootdatdehulpverengdwordttotbeleidsoverlegindehoofdstadzonderoogvoorresultaatofuitvoeringsproblematiek.Dehuidigeaandachtin‘public finance management’voor‘fiduciary risk’betekentvaakdatalleaandachtuitgaatnaardeverantwoordingvanuitgaventenkostevandeverant-woordingvanwaarhetuiteindelijkomgaat,namelijkhetboekenvanresultaten.

Hetzelfdegeldtvoordeinzetvanbedrijfslevenenmaatschappelijkeorganisaties.Ingeenvandesectorprogramma’sinmilieuheeftditingrijpendvormgekregen.Ditondanksderolvanbedrijfslevenenmaatschappelijkeorganisatiesinuitvoering,vernieuwingofcapaciteitsversterking.Veelprogramma’smetNGO’sofhetbedrijfslevenwordenalsafzonderlijkeprojectengefinancierd,maarerisweinigofgeendiscussieoverdestructurelerolvanNGO’senbedrijfsleveninhethalenvanresultatenindemilieusector.Hetbetrefthierde‘regievraag’:wienstaakishetdesectorteorganiserenendeverschillendespelers(centraleoverheid,localeoverheid,politiek,NGO’senbedrijfsleven)tepositioneren?

Totslot,debetrekkelijkgeringeaandachtvooruitvoeringheeftookzijnweerslagopderesultatenophetgebiedvanarmoedebestrijdingofeffectievedienstverlening.Evenalsbijdeprojectbenaderingwordterweloverarmoedebestrijdinggesprokenindesectoralebenadering,maarwordthetbegripnietgeoperationaliseerdenisergeenanalysevandoelgroepen,nochisereenspecifiekebenaderingdaarvooruitgewerkt.


ater

87

4 Debilateralehulpaandewatersectorindepartnerlanden

Inleiding

Bijdeselectievan36bilateralepartnerlandenin2003werdinzevenervanwateralsprioritairesectorgekozen:Jemen,Indonesië,Bangladesh,Vietnam,Egypte,MozambiqueenBenin.Detotalehulpaandezevenpartnerlandenbedroegindeperiode2004-2006EUR115,7miljoen,wat36%vandetotaleNederlandsebeste-dingenindewatersectorvertegenwoordigt.

DithoofdstukgeefteenbeschrijvingvanhetNederlandseprogrammaindewater-sectorendetoepassingvandeverschillendefacettenvandesectorbenaderingdaarin.Opgrondhiervanwordtnagegaaninhoeverredesectoralebenaderingisdoorgevoerd.

Inparagraaf4.1wordenenkelealgemenekenmerkenvandepartnerlandenmeteenhulpprogrammaindewatersectorgegeven,alsmededeNederlandsesteundaaraan.Inparagraaf4.2wordtdatperlanduitgewerkt.IndedaaropvolgendeparagrafenwordendeNederlandseinspanningenbeschrevenaandehandvandebelangrijkstekenmerkenvandesectoralebenadering:beleidsafstemming(4.3),harmonisatie(4.4),eninzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven(4.5)Eenspeciaalonderwerpisderolvantechnischeassistentie(4.6).In4.7komtdebevorderingvanownershipaandeorde.

4.1 De zeven partnerlanden: belangrijkste kenmerken

DezevenlandenwaaraanNederlandbilateralesteunindewatersectorverleentzijnergverschillendquagrootte,waterproblematiekeneconomischeontwikkeling,maar


aterEenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinmilieuenw

ater

88

De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden

omvatteneenaantalvandelandenopdewereldmetdemeestschrijnendewater-problematiek.InBangladeshenMozambiquezijnoverstromingeneenterugkerendverschijnsel,maarooktijdelijkedroogtes(Mozambique)engrondwater-problematiek(Bangladesh).InVietnamwordendekustgebiedenherhaaldelijkgetroffendoornatuurrampen,diewateroverlastveroorzaken.JemenenEgyptekampenmeternstigewaterschaarste,dieeenbedreigingvormtvoornationaleofregionaleveiligheid.MetuitzonderingvanBeninwordtindemeestelandenhetgrootstedeelvanhetbeschikbarewatergebruiktvoordelandbouw,maardedoel-matigheidvanhetwatergebruiklaatsterktewensenover.

Inallepartnerlandeniseengrootdeelvandeeconomischesectorenafhankelijkvanwatergebruik.InVietnamenIndonesiëiseconomischegroeidebelangrijksteaan-jagervanarmoedevermindering.IndonesiëenEgyptehebbeneenhogergemiddeldinkomensniveaumaarkenmerkenzichdoorstagnatieenhogewerkeloosheid.DearmstelandenzijnBenin,MozambiqueenBangladesh.Vandezedrielandenonder-scheidtMozambiquezichdooreenactiefhervormingsbeleidopzowelinstitutioneelalseconomischterrein.Devoortgangdiedaarmeeophetterreinvanarmoede-bestrijdingwordtgeboektisvooralsnogbeperkt.Eenanderbelangrijkverschilisdehulpafhankelijkheid.BeninenMozambiquekenmerkenzichdooreensterke

Mozambique: onderhoud van drinkwatersysteem: gebruikers betalen maar dit vereist een

goede boekhouding. Foto: Meta Meta


ater

89


donorafhankelijkheidterwijlindeAziatischelandendeomvangvandebuiten-landsehulpalspercentagevanhetBNPbescheidenis.

Tabel 4.1 De zeven partnerlanden: belangrijkste kenmerken

Land Bevo

lkin

gsom

vang

(milj

oene

n)

BNP/

per h

oofd

USD

Gem

. ec

groe

i 200

0-20

05 in

%

Hum

an D

evel

opm

ent

Rank

ing

(van

177

la

nden

)

Buit

enl h

ulp

per h

oofd

Bev

< U

SD 1

per

dag

%

Ken

mer

ken

econ

omis

ch b

elei

d Vg

l. H

2.

Benin 8 510 4 163 46 30.9

Mozambique 20 310 8.6 172 63 37.9

Jemen 21 600 5.9 153 12 10.2

Egypte 74 1250 3.7 112 2o 3.1

Bangladesh 142 470 5.3 140 10 36.0

Vietnam 83 620 7.6 105 22 24.0

Indonesië 221 1280 4.7 107 <1 4.7

Bron:WorldDevelopmentReport2007.Decijfersover%bevolkingdatrondmoetkomenvanminderdan1dollarperdagzijngebaseerdopdemeestrecentesurveyendaterenoverhetalgemeenvanenkeletotvelejarenterug.Omwillevandevergelijkbaarheidiseenendezelfdeinformatiebrongebruikt.AlleendeHDIrankingkomtuithetHumanDevelopmentReport2007/8vanUNDP.VoorVietnamgeldtdatvolgensanderebronnenencriteriadebevolkingonderdenationalearmoedegrens24%zoubedragen.Degroeicijfersbetreffen2000-2005.

De Nederlandse steun aan de watersector in de partnerlanden

InzesvandezevenpartnerlandensteuntNederlandalmeerdan20jaardewater-sector.AlleeninBeninisdebetrokkenheidvanrecenteredatum.VooreenaantallandengeldtweldatdeNederlandsehulpindeloopvandetijdonderbrokenofteruggeschroefdwerd.36Intabel4.2.iseenoverzichtopgenomenvandeNeder-landsehulpperpartnerland.Daaruitblijktdatindeperiode2004-200641%vanallebilateralehulpdieviadeambassadeslooptintweelandenwordtbesteed:BangladeshenVietnam.

36 InEgyptezoudehulpna1992wordenafgebouwdmaarwerdtochgecontinueerd.InIndonesiëwerdallebilateralehulpin1992gestoptmaarin2002hervat.InBangladeshwerddebilateralehulpenigetijdbevroreneninJemenwerddehulpompolitiekeredenenin2002aanzienlijkgekort.

90


Tabel 4.2 Gedelegeerde bilaterale hulp aan de watersector: aantallen activiteiten aan de watersector en financiering over de jaren 2004-2006

2004 2005 2006 TotaalTotaal

in % Belangrijkste sub-sectoren

Bangladesh 5.9 8.6 15.2 29.7 26 Waterbeheer,kustbeheer,drinkwater

Vietnam 3.8 8.7 4.7 17.2 15 Drinkwater,waterbeheerenkustbeheer

Indonesië 0.03 4.3 10.2 14.5 12 Waterbeheer,drinkwater

Mozambique 4.0 4.6 4.9 13.5 12 Drinkwater,waterbeheer

Jemen 3.7 4.8 4.9 13.4 12 Drinkwater,waterbeheer

Egypte 5.7 4.2 5.2 15.1 13 Waterbeheer,drinkwater

Benin 3.8 3.9 4.6 12.3 10 Drinkwater

Totaal 26.9 39.1 49.7 115.7 100

Bron:IOBdatabaseopbasisvangegevensvanFEZ,jaarverslagen.

Nederlandisinallelandeneenbelangrijkefinanciëleen/ofvakinhoudelijkespelerindewatersector.DeomvangvandeNederlandsebijdrageaandewatersectorinBeninenMozambiqueisaanzienlijk.InBeninishetaandeelvandeNederlandsehulpindetotalebuitenlandsehulpaandewatersector27%(vantotaleexternebijdragenoverdeperiode2004-2010)eninMozambique13%.Omdatdeinveste-ringeninbeidelandenvoormeerdan80%doorhetbuitenlandwordengefinan-cierdisdeNederlandsebijdrageookbelangrijkalspercentagevandetotaleinves-teringenindewatersector.InJemenishetNederlandseaandeel20%vandegezamenlijkedonorbijdragenen4%vandetotaleuitgaven(d.w.z.nationaalenexterngefinancierd;cijfersover2006).InVietnamenIndonesiëisdedonor-afhankelijkheidgeringenisdeomvangvandeNederlandsehulpuitgedruktalsaandeelindetotaleinvesteringenmarginaal,maarwelvanbelangopbepaaldeinhoudelijkedeelgebieden.DatzelfdegeldtvoorBangladesh,waardeNederlandsesteunaangeïntegreerdwaterbeheerbelangrijkis.

DebetrokkenheidvanNederlandindewatersectorrichttezichaanvankelijksterkopwaterbeheer,vaakinfunctievanlandbouw(irrigatieendrainage),maarrecen-telijkisdeaandachtvoordrinkwatervoorzieningsterktoegenomen.Deaanleidingisdeformuleringvandeoutputdoelstellingen:50miljoenaangeslotenhuishou-densalsNederlandsebijdrageaandebetreffendeMillenniumDoelstelling.Anno2008zijn46%vanallelopendeverplichtingenvoordewatersectorbestemdvoor


ater

91


drinkwaterensanitairevoorzieningen(tabel4.3).Inviervandezevenlandenvor-menzemeerdan50%vandetotalebestedingen.37

Tabel 4.3 Overzicht totaalbedragen van aangegane verplichtingen april 2008 in partnerlanden waar watersector prioriteit is (in miljoenen EUR)

LandDrinkwater en

sanitatieAndere sub-

sectoren Totaal Toelichting

Bangladesh 45,5 77,2 122,7

Benin 49,1 4.8 53,9

Egypte 15,2 43,3 58,5

Indonesië 25,3 59,4 84,7

Jemen 13,6 5,0 18,7

Mozambique 42,1 48,6 90,7 Incl.40mlnORET

Vietnam 39,6 29,5 69,1 Incl.15mlnORET

Totaal 230,4 267.8 498 *

Bron:DMW2008*verschildoorafrondingen.

4.2 Overzicht van de watersector en de hulp daaraan per land

Hieronderwordteenoverzichtgegevenvandehulpinspanningenindewatersectorindeafzonderlijkepartnerlanden.

InBeninisdeNederlandsehulpgeconcentreerdopdesubsectordrinkwater.Ophetplattelandhadin200443%vandeplattelandsbevolkingnoggeentoegangtotschoondrinkwater.Drinkwaterisvoornamelijkafkomstigvangrondwater,datindemeestedelenvanhetlandvoldoendeaanwezig.Deoverheidstreeftnaardever-wezenlijkingvandeMDGdiebetrekkingheeftopdrinkwater,maarerzijnveelinstitutioneleencapaciteitsproblemenindeuitvoering,vooralopprovinciaalengemeentelijkniveau.Tevensiserzorgoverdeduurzaamheidvanbestaandevoor-zieningen,vooraldeonvoldoendefinancieringvanonderhoud.Deresultatenophetterreinvansanitairevoorzieningenblijvenachterbijdievandedrinkwater-voorziening,vanwegelagepolitiekeprioriteit,grotespreidingvanverantwoordelijk-hedenoververschillendeinstanties,enderelatiefgeringebelangstellingvoorinvesteringeninbeteresanitairevoorzieningenonderdonoren.

37 InMozambiquevanhettotaalzonderORET.

92


Beniniszeersterkafhankelijkvanbuitenlandsedonorenvoordefinancieringvanhaardrinkwaterprogramma’s.Indeafgelopendriejaar(2005-2007)schommeldedegemiddeldenationalebegrotingvoordrinkwaterronddeEUR20miljoenperjaar(investeringenenlopendekosten),waarvan82%externgefinancierdwerd.

Nederlandissinds2004actiefindewatersector.AndersdaninveelanderelandenwaserinBeningeensprakevandeombuigingvaneenbestaandprogrammarichtingsectoralebenadering.Erwerdbegonnenmeteenschoneleienvanafhetbeginkonwordenbezienhoedesectorhulphetbestekonwordeningericht.Vanaf2006steuntNederlandsamenmetanderedonorenhetnationalewaterprogramma.HoewelhethieromeenbasketfinancieringgaatwordtdeNederlandsebijdragegeheelviadenationalebegrotinggekanaliseerd.Naastdesteunaandeoverheidwordenookeenaantalmaatschappelijkeorganisaties,actiefophetgebiedvanlobby,experimenteleprojectenenonderzoek,gesteundviahetz.g.BeninWaterPartnership.Ditiseenplatformvaneenoverheids-ennietoverheidorganisatieophetterreinvanwaterbeheer.Metdefinancieringvaneenprogrammavoortech-nischeassistentievandeNetherlands Development Organization(SNV)wordtverderbeoogdwaterorganisatiesopgemeenteniveauteondersteunen.

InMozambique heefteconomischegroeigeleidtoteenvooralsnogbescheidenafnamevandearmoedeinhetland.Waterbeheerisvangrootbelangvoorecono-mischeontwikkelingenwelzijnvandebevolking:

• Mozambiqueiszeerkwetsbaarvoorwateroverlastalsgevolgvanover-stromingen.Jarenvanwatertekortendroogtewordenafgewisselddooroverstromingen.

• Devoedselproductieisinbelangrijkemateafhankelijkvanniet-geïrrigeerdelandbouwenbeterwaterbeheerzouhetirrigatiepotentieelkunnenvergroten.

• Slechts42%vandebevolkingheefttoegangtotveiligdrinkwater(2004).Ophetplattelandisdatnietmeerdan25%.Indekleinerestedenbestaanerongeveer300kleinschaligewaterleidingsystemen,maarnietmeerdan25%daarvanfunctioneertnaarbehoren.

DetotalebuitenlandsehulpaandewatersectorligtronddeUSD40miljoenperjaar.Nederlandgeeftalruim30jaarhulpaandewatersector.Indejarenzeventigentachtiglagdenadrukopaanlegenonderhoudvaninfrastructurelewerken.Indejarennegentigverschoofhetaccentnaartechnischeassistentievoorwaterbeheerendeverbeteringvanstedelijkewatervoorzieningen.Vanaf1999–nietlangnadebeleidsveranderinginDenHaag–werderinMozambiqueactiefgezochtnaar


ater

93


mogelijkhedenvooreenversneldetoepassingvandesectoralebenadering.OmdatNederlandgoedeervaringenhadopgedaanbijdeuitvoeringvannoodhulppro-gramma’snadewatersnoodvan2000werdbesloteninsamenwerkingmetdeNationaleWaterDirectie(DNA)toteensectoraleaanpak–inclusiefbegrotings-steun–tekomen.In2002werddeeersteovereenkomstvoorsectoralebegrotings-steungetekend.Snelbleekdatdehervormingenbijdeverwachtingenachterbleven.DNAzelfslaagdeernietineenleidenderoltespelen.Dezorgoverhetnietnakomenvandeovereengekomenactiviteiten,detekortschietendefinanciëlecontroleenhetuitblijvenvandeoverdrachtvanverantwoordelijkhedennaardeprovinciesleiddeertoedatin2004degoedkeuringvandenieuwesectoralebegrotingssteuntijdelijkwerdopgehouden.In2006werdhetprogrammaondanksreservesgecon-tinueerd,maaropkleinereschaaldanaanvankelijkvoorzien.Ookwerdbeslotendesectorsteuninwatermeertediversificerenenuittebreidenmetprogramma’svoorruraaldrinkwaterviaUNICEFenCARE.38Dezeprogramma’shaddeneenversneldeaanlegvannieuwedrinkwatersystementotdoelenwordenalsafzonder-lijkeprojectengefinancierd.

Jemenkenteengrootwatergebrekeniseenvandemeestwaterschaarselanden.Deintroductievanwaterpompenenboortechniekenindejarenzeventigendesubsidieopdieselleiddentoteensnelleuitbreidingvanzowelgeïrrigeerdeland-bouwalshetaanborenvanwaterbronnen.Reguleringontbrakendegrotehoeveel-hedenwaterdieopdezewijzezijnopgepompthebbengeleidtotuitputtingvangrondwatervoorraden.Eenspecifiekprobleemvormdeproductievanhetlucratievegewasqat,dat37%vanhettotaleirrigatiewatervoorzijnrekeningneemt.39Hoewelvelestudieshebbenaangetoonddatdesituatieopdemiddellangetermijnonhoudbaaris,blijfteendaadkrachtigeenstructureleaanpakvandeschaarste-problemenuit.Deoverheidheefteenaantalactiviteitenontwikkeld,zoalshetuit-vaardigenvaneenWaterwetenhetoprichtenvaneenNationaleWaterAutoriteit,maardoordathetaanuitvoeringontbreekt,isdesituatieophetterreinvanwater-beheernietverbeterd.

Erzijnmaarweinigdonorenactiefindewatersector.DeWereldbankisdaarvandegrootste.Donorbijdragenbeslaanrondde40%vandetotaleinvesteringenindesector.Nederlandisalvanaf1983actiefindezesectorinJementoeneenruraal

38 HetbesluitommetUNICEFtegaanwerkenwerdoverigensophetniveauvanhetDepartementgenomenindevormvaneenfinancieringvoordrinkwaterprogramma’sinmeerdereAfrikaanselanden.Hetbetrefthierdusgeeninitiatiefvandeambassadeenhetgaatooknietomeengedelegeerdebilateraleactiviteit.Hetlandenrapportbekritiseertdebesluitvormingendeconsultantsmenendathetinteressanterzouzijngeweestomteproberentoteenbasketfinancieringvoorruraledrinkwatervoorzieningentekomen.

39 Qat(ofMira)ishetbladvaneenbedektzadigeplantmetmildopwekkendeeigenschappen.

94


drinkwaterprogrammaindeDhamarregiowerdopgezet,wattotindejarennegentigovervijffasendoorliep.GaandewegwerdookeenomvangrijkprogrammainwaterbeheergeformuleerdmetgrondwaterstudiesenondersteuningaandebovengenoemdeNationaleWaterAutoriteit.Indezeperiodevondallehulpplaatsonderdeprojectmodaliteit.Vanwegedeslechtepolitiekeenbestuurlijkesituatiewerddehulprond2002metéénderdeteruggebrachtenwerdzelfsoverwogendieondersteuningaandewatersectortestoppen.

NadatdegedeeltelijkebevriezingvandeNederlandsehulpweerwasopgehevenwerdin2005beslotendewatersectoropnieuwprioriteittegevenenvanafdatjaarsteuntNederlanddezemetongeveerEUR5miljoenperjaar.DemeesteNeder-landsehulpisbestemdvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenophetplatteland.Hetgaathierbijomdefinancieringvanzowelinvesteringenalsvanhethervor-mingsprogrammavanoverheidsinstellingen.Vanaf2006isdeNederlandsehulpvormgegevenalssectorsteun,gebaseerdopeenovereenkomstwaarindefinancieringalleenophoofdlijnenisvastgelegd.Desectoralehulpwordtviadenationalebegrotinggekanaliseerd,maarisgeoormerktvoorvijfcomponenten,waarvandebegrotingjaarlijksdoorNederlandmoetwordengoedgekeurd.

Jemen Al Hudayday: Egaliseren van de grond zodat irrigatie gelijkmatiger in de grond kan

dringen. Foto: Reinout van den Bergh/Hollandse Hoogte


ater

95


Egypteheeftvanafhetbeginvandevijftigerjarenveeldonorsteunontvangenvoordewatersector.Meteengemiddeldeneerslagvariërendvannultotminderdan200millimeterperjaarisEgyptetotaalafhankelijkvanhetwateruitdeNijl.40Deproblemendiesamenhangenmetwaterschaarstezijnsterktoegenomenalsgevolgvanbevolkingsgroei,intensiveringenuitbreidingvandelandbouwenindustriali-satie.Oplossingenmoetenvooralkomenuithetefficiëntergebruikvanwaterenveranderingenindedistributieervan.Dedaarvoornoodzakelijkeoverheidsinves-teringenzijnonvoldoendeevenalsdemiddelenvooronderhoudvanbestaandevoorzieningen.

Sinds1975geeftNederlandbilateralehulpaanEgypteenvanafhetbeginstaatsamenwerkingindewatersectorophetprogramma,aanvankelijksterkgerichtopdrainage,maarlaterverbreednaarirrigatieenwaterbeheer.Inwezenbestondhethulpprogrammatotverindenegentigerjarenuittechnischeassistentiegerichtopdeverbeteringvanbelangrijkeonderzoeksinstitutenenoverheidsorganisatiesbetrokkenbijwaterbeheer.NederlandseenEgyptischebeleidsmakersontmoetenelkaarinhetz.g.AdvisoryPanelProject,eenforumdatalsinds1976hetMinisterievanWaterenIrrigatieinEgypteadviseertoverdeinrichtingvandeNederlandsehulpaandesector.OokwerdmetintensieveinbrengvanNederlandsedeskundigheidhetNationale Water Resources Plan geformuleerd.DaarnaastondersteuntNederlandinhetFayoumGouverneraat(2.2miljoeninwoners)vanafbeginjarennegentigeengrootprogrammavoordeverbeteringvandrinkwaterensanitairevoorzieningen.

Begin2000wasereendiscussieoverhetinvoerenvaneensectorprogramma,maarhetsignaalvanEgyptischezijdewas,datdetoegevoerdewaardevanNederlandsebilateralehulpinwaterdeskundigheidlagennietineenrelatiefklei-nefinanciëlebijdrageaanhetgroteprogrammavanhetministerievanWaterenIrrigatie.Ookwasersprakevanhetafbouwenvanhetgehelebilateraleprogram-mainEgypte,maarvanaf2002isdefinancieringweervoortgezetenwerdereenhervormingsprogrammavoordewatersectorgeformuleerd.Hetiseencontinue-ringvanverschillendelanglopendeactiviteiten,maarerwordtnaarmeersamen-hangertussengestreefd.

40 AanbeteresamenwerkingindeNijlRegiowordtgewerktdoorhetdoorondermeerNederlandondersteundeNileBasinInitiative.Vglp.44IOBrapportwatermanagementEgypte,waarinvermeldingNijlwaterovereenkomstmetSoedan.

96


Bangladeshiseenvandedichtstbevolktelanden,gelegenindedeltavantweevandewereldsgrootsterivieren.Tijdensdemoessonisersprakevangrotewateroverlastmetoverstromingen,diesomsmeerdandehelftvanhetlandtreffen,terwijlertevenseenwatertekortvoordelandbouwisindeperiodeerna.Deoverstromingenhebbentweekanten,wantzebrengenbehalveschadetegelijkertijdookvruchtbaarslib.Aandekustwordthetlandregelmatiggetroffendoorcyclonen.Deoverheidprobeertwoningenenwegentebeschermentegenwateroverlast,maarBangladeshiseenvoudigwegtearmomgrootschaligeinfrastructuuraanteleggenenteonderhouden.DrinkwatervoorzieningeninBangladeshhebbensindsdejarennegentigtekampenmeteenbijzonderprobleem:eenhoogarsenicumgehalte,datinverbandwordtgebrachtmetintensiefgrondwatergebruik.

Bangladesh: drinkwater. Foto: Meta Meta


ater

97


Nederlandsteuntdewatersectoralvanaf1975.Indeloopderjarenisdeprioriteitverschovenvansteunvoorhetverbeterenvaninfrastructuur(polders,dijken,vaar-geulen)naardetechnischeensocialedimensievanwaterbeheereninstitutioneleversterking.VanafhetbeginheeftdeNederlandsehulpprioriteitgegevenaangeïntegreerdwaterbeheerinkustgebieden,inhetbijzonderaanprojectenindeMeghnadelta.Vanaf2002-2005isaandeophetministerieverantwoordelijkeafdelingfinanciëlesteunverleendombeleidvoorkustbeheeroptezetten.

ErissprakevaneenbeperktetoepassingvandesectoralebenaderinginBangladesh.DekwaliteitvanhetopenbaarbestuurvanBangladeshmaakthetvolgensdeambassadenietmogelijkveelverdertegaandanprojectsteun,inclusiefcofinan-cieringvanprogramma’svanmultilateraledonoren.Nederlandheeftdaaromvooralingezetophetfinancierenvanbilateraleprojectenmeteensterkeinnovatiefkarakter,waarbijarmoedebestrijdingeenbelangrijkecomponentis.EenvoorbeeldishetCharDevelopmentProjectdatsinds2000wordtuitgevoerd.Ditisopgezetomarmekustbewoners,diebuitendijkswonen,enhunlandbouwgrondentebe-schermentegenoverstromingen.In2007werdeenlanglopendprogrammavoordrinkwaterensanitairevoorzieningengerichtopdearmstebevolkingsgroepengoedgekeurd.HetprogrammawordtuitgevoerddoordegrotenationaleNGOBangladeshRuralAdvancementCommittee(BRAC).HetNederlandsehulppro-grammawaslangetijdeenoptelsomvanlosstaandeprojecten.Onderinvloedvandesectoralebenaderingwordtgetrachtdesteuninovereenstemmingtebrengenmethetnationalebeleidenisdecoördinatiemetanderedonorenverbeterd.Daarbijishetgroteaantalactiviteitenuithetverledenteruggebrachtenmeeropelkaarafgestemd.Zowordtthansgeprobeerdomsamenmetanderedonoreneenpro-grammavoorkustbeheervandegrondtekrijgen.

Vietnamheeftalsgevolgvanovervloedigeneerslag(1940mmperjaar)niettelijdenonderwaterschaarste,maarinbepaaldedelenvanhetlandiserweleentoene-mendeconcurrentiealsgevolgvanslechtbeheervandebeschikbarewatervoorraad,vooralbijgeïrrigeerdelandbouw.Daarnaastwordtdekustzoneherhaaldelijkgetroffendoorverwoestendeorkanen.Bijdedrinkwatervoorzieningspeeltwater-kwaliteiteenbelangrijkerol.Onderinvloedvanindustrialisatie,verstedelijkingengebruikvankunstmestenbestrijdingsmiddelenindelandbouwneemtchemischeenbiologischeverontreinigingtoe.

DeNederlandsesteunaandewatersectorinVietnambegonin1993metprojectenophetgebiedvankustbeschermingenwaterbeheerindedeltavandeRodeRivier.Voortswerdsteungegevenaanverbeteringvangrootschalige(stedelijke)drink-

98


watersystemenenbeheerenafvoervanafvalwater.Indeloopderjarenverschoofdenadrukvaneentechnische/constructieaanpakeninventarisatievandewater-problematieknaargeïntegreerdwaterbeheer.Voortswerdenprojectenintoe-nemendemateinsamenwerkingmetandere,zowelbilateralealsmultilateraledonorenuitgevoerd,vooraldeAsianDevelopmentBank,maarookUNDPendeWereldbank.Hetontbreektaaneensectorstrategiemetdaaraangekoppeldeinvesteringenenvereisteinstitutioneleveranderingenencapaciteitsopbouw.Dezeveranderingisnodigvanwegehetverbrokkeldeinstitutionelekadermetonduidelijkeafbakeningvanbevoegdhedenenverantwoordelijkheden.Erisverdersprakevaneengrootaantalspelers:decentraleoverheiden46autonomeprovin-ciesmetweerbestuurslagendaaronder.Dezekenmerkenvandesectorbelemme-ren–netalsinmilieu–eensnelletoepassingvandesectoralebenadering.WelheefthetNederlandsehulpprogrammaenkelebelangrijkeveranderingenondergaanonderinvloedvanhetbeleidvoordesectoralebenadering.Eriseenduidelijkefocusopbeheersaspectenendeindatkaderbenodigdeverbeteringenindeoverheidsinstellingenbetrokkenbijwaterbeheer,maarNederlandisnietovergegaantotbegrotingssteun.HoeweldenadrukindeNederlandsesteunligtopwaterbeheerenkustbeheerdraagtNederlandvanaf2006ookbijaaneenprogram-mavoordrinkwatervoorzieningen.

InIndonesiëzijndesneltoegenomenbevolking(thans220miljoen),snelleurbani-satieenexploitatievannatuurlijkehulpbronnenvaninvloedopdeproblemenindewatersector:toenemendeschaarsteaanveiligdrinkwatereneengroterekwets-baarheidvoorwateroverlast.Degeringeafhankelijkheidvandebuitenlandsehulp(USD1.4miljardoftewel0.4%vanhetBNP)endebijzonderepositievanNederlandalsex-kolonisatormaaktdatdeontwikkelingsrelatieeenspeciaalkarakterheeft.DeNederlandsesteunindewatersectorverlooptvrijwelgeheelviacofinancieringmetdeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbank.HetNederlandsepro-grammarichtzichondermeeropwaterbeheerenirrigatieenrecentelijkookopdrinkwaterensanitairevoorzieningen.Voorstedelijkdrinkwaterwordtsteunverleendaanhetbevorderenvansamenwerkingtussenoverheidenprivateonder-nemingen.Middelseentrustfondwordteenprogrammavoordrinkwaterensani-tairevoorzieningenvanUNICEFgefinancierd.GeletophetbijzonderekaraktervandeNederlandsebilateralehulpinIndonesiëendekeuzeomdehulpviademulti-lateraleorganisatiestelatenlopenisdetoepassingvandesectoralebenaderinginditlandnietaandeorde.


ater

99


4.3 Afstemming met de partnerlanden

Indeverschillendelandenisdesectorbenaderinginmeerofminderemateuitge-voerd.De‘meerderemate’betreftBenin,MozambiqueenJemen,waaractiefisgeprobeerdmetanderedonorensamentewerkenendehulpaftestemmenopnationalesystemen.Indeanderelanden(deAziatischepartnerlandenenEgypte)werdgekozenvooreenbenaderingvanstrategischebijdrageaandewatersector(Egypte,Bangladesh)ofcofinancieringvanmultilateralebanken(IndonesiëenVietnam).Hieronderwordendevoornaamsteelementenvandesectorbenadering(zoalsbeschreveninhoofdstuk1)vermeld,namelijkafstemming(dezeparagraaf ),harmonisatie(4.4)eninzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven(4.5).Vanwegehetspecialekaraktervandewatersectorwordtookdeinzetvantechnischeassistentiebesproken.

Hetafstemmen(alignment)vandehulpoplandensystemeniseenvandebelangrijk-steuitgangspuntenvandesectorbenadering.Zoalsookinhoofdstuk2besprokenvoordemilieusectorbestaatafstemminguitdeoriëntatieopnationaalbeleid,hetgebruikmakenvannationalefinanciëleprocedureseninstitutioneleafstemming.

Beleidsafstemming

Indemeestepartnerlandeniserindeafgelopenjareneennationaalwaterbeleids-plangeformuleerd,veelalinsamenspraakmetdedonoren.InBangladesh,VietnamenEgyptespeeldeNederlandeenondersteunenderolbijhetverbeterenenuitwerkenvanbeleidskadersvoordewatersector.InveelgevallennamdeWereldbankhetvoortouw,maarinEgyptewasNederlanddeexternehoofdrolspe-ler.InJemenenBeninwasNederlandactiefbijhetstimulerenvandeoperationali-seringvanhetbeleidenhetuitwerkenvaneenstrategievoordesector-ontwikkeling.InEgypteenBangladeshhebbendeervaringenvandeNederlandseirrigatieprojecteneenbelangrijkeinputgevormdvoordeerkenningvandepartici-patievanlokalegebruikersgroepenbijwaterbeheerindenationalewetgeving.InMozambiqueondersteundeNederlandhetmakenvanhetNationaal Integraal Water

Plan.InhetalgemeenisdeNederlandsesteunindezevenlandeninovereen-stemmingmetdehoofdlijnenvandezeplannenenmethetnationalesectorbeleid,watgezienhetalgemenekaraktervandemeestedocumententeverwachtenviel.

Metdesectoralebenaderingwashetookdebedoelingsectoraalbeleidbeterteintegrerenindenationaleontwikkelingsplannen.Vooralvoorgeïntegreerdwater-beheerzouditeendoorbraakkunnenbetekenen,omdatdaarmeedeverschillendefactorendieeffecthebbenopwaterbeheerofdieerdoorbeperktworden,inogen-

100


Tabe

l 4.4

H

ulpm

odal

iteite

n en

tend

ense

n in

sam

enst

ellin

g hu

lp in

de

zeve

n pa

rtne

rland

en

Land

Tend

ens

Hul

pmod

alit

eit

Subs

ecto

r

Moz

ambi

que

Snellesta

rtn

aars

ecto

ralebeg

rotin

gssteu

nm

aarn

a20

04te

rugk

eern

aarm

engv

orm

50

%sec

tora

lebeg

rotin

gssteu

nen

dere

stvia

pr

ojec

ten

UNIC

EFen

CAR

Ee.a.

Se

ctor

bred

esteu

nen

pro

ject

en

voor

sub

sect

ordrink

wat

erBe

nin

Aanv

anke

lijkpr

oefp

rogr

amm

a’svo

ordrink

wat

er

met

kan

aliser

ingm

idde

len

viace

ntra

leove

rheid,

da

arna

geo

orm

erkt

eba

sket

finan

cier

ing

Verg

aand

evo

rmvan

afste

mm

ing:

bas

ketfin

an-

cier

ingm

aarw

aarb

ijde

Ned

erla

ndse

bijd

rage

ge

heelvia

dena

tiona

lebeg

rotin

gwor

dtgek

a-na

lisee

rd

Hoo

fdza

kelij

kdr

inkw

ater

en

enke

leaan

vulle

ndeac

tivite

iten

opte

rrein

van

wat

erbe

heer

Jem

en

Lang

etrad

itieva

nom

vang

rijk

epr

ojec

tens

teun

tot

aan

2001

en

vana

f200

4to

egew

erkt

naa

rsub

sect

o-ra

leste

un

Subs

ecto

ralebeg

rotin

gssteu

nm

etoor

mer

king

op

hoo

fdlij

nen

enextra

inge

bouw

decon

trol

e-m

echa

nism

en

Steu

nvo

orw

ater

behe

eren

drin

kwat

er

Viet

nam

Van

afzo

nder

lijke

pro

ject

enn

aarm

eers

amen

hang

in

alg

emen

esteu

nvo

orgeïnt

egre

erdwat

erbe

heer

Gro

tend

eelscof

inan

cier

ingvo

orsub

sect

oral

epr

ogra

mm

a’s

Alleen

ste

unper

sub

sect

orvoo

rwat

erbe

heer

en

(in

toen

emen

de

mat

evo

or)d

rink

wat

erBa

ngla

desh

Van

een

groo

tpak

keta

fzon

derlijk

epr

ojec

ten

naar

m

eers

amen

hang

insub

sect

oral

esteu

n.Ste

unvoo

rin

stitu

tione

leont

wik

kelin

gen

alg

emee

nwat

erbe

-he

ervia

pro

ject

steu

naa

nna

tiona

lew

ater

auto

rite

it.

Hoo

fdza

kelij

kpr

ogra

mm

a-en

proj

ectste

un

voor

spe

cifie

kesub

sect

oren

waa

rvan

som

mig

en

viaco

finan

cier

ingm

etm

ultil

ater

aleor

gani

sa-

ties

Steu

nvo

oralg

emee

nwat

erbe

-he

erm

etaan

dach

tvoo

rkus

tbe-

heer.R

ecen

took

drink

wat

er

Indo

nesië

Steu

npa

sin

200

1he

rvat

.Van

exp

erim

ente

lepilo

t-pr

ogra

mm

a’sna

arste

unvoo

ruitv

oering

sub

sect

o-ra

lepro

gram

ma’

s

Exclus

iefs

teun

via

cof

inan

cier

ingviam

ultil

ate-

raleorg

anisat

ies

Irriga

tieen

wat

erbe

heer

en

rece

ntdrink

wat

er

Bro

n:Syn

thes

estu

dieen

land

enra

ppor

ten.


ater

101


schouwkunnenwordengenomen.IndepraktijkisdezeaansluitingnauwelijkstotstandgebrachtenheeftNederlanddaarweiniginvloedopkunnenuitoefenen.Terwijlinmilieusectorprogramma’szichinveelgevallen(ziehoofdstuk2)eenfunctionelebandheeftontwikkeldmetinvloedrijkeoverheidsinstellingen,zoalsministeriesvanFinanciënofPlanning,isditindewatersectorveelmindergebeurd.OmdieredenisafstemmingvandeNederlandsehulpbeperktgebleventotsectorbeleid.

Financiële afstemming

Bijfinanciëleafstemminggaathetomhetgebruikmakenvanfinancieringsmoda-liteitendieopnamevandehulpindenationalebegrotingvandeontvangendelandengaranderenengoedkeuringvandebegrotingdoorhetparlement(ziehoofdstuk2)metbijvoorkeurweinigoormerking.Eenoverzichtvandebelangrijkstefinancieringsmodaliteitenperlandisintabel4.4opgenomen.

Debelangrijkstetendensentenaanzienvandetoepassingvanverschillendehulp-modaliteitenkunnenalsvolgtwordensamengevat:

• EensnelleverschuivingvanprojecthulpnaarsteunvianationalefinanciëlebegrotingssystemeninBenin,MozambiqueenJemenmetverschillendeniveausvanoormerking.

• VoorzichtigetendensvanprojectfinancieringnaartoenamevancofinancieringmetmultilateraleorganisatiesinEgypteenBangladesh.

• ConsistenteencontinuesteunviacofinancieringmetmultilateraleorganisatiesinVietnamenIndonesië.Dezehulpvormbedraagtindezetweelandenmeerdan50%vandeNederlandsehulp.

Erisduseenvoorzichtigebewegingrichtingmeerafgestemdehulpmodaliteitenengeharmoniseerdehulp(vooralcofinanciering).Indiendestriktecriteriavoorsectoralehulpwordenaangehoudendanbetreftdatslechts20%vandehulpaandewatersectorindezevenpartnerlanden.41Maarindienbrederecriteriawordengehanteerd,namelijkofdefinancieringbestemdisvoorsectorontwikkelingendebesluitvorminginbelangrijkemateaandeoverheidwordtovergelatenofbestemdisvoordeondersteuningvanhetnationalesectorbeleid,danontstaateenveelgenuanceerderbeeld.Inhetevaluatierapportvandewatersectorzijndebelang-rijksteactiviteitenvolgensdezelaatstecriteriageclassificeerd.Danblijkende

41 VolgensdeResultatenrapportagevanhetministerie(2006)moethetdangaanommiddelendieonderbepaaldebeheersvoorwaardenterbeschikkingwordengesteldaandeoverheidvanhetpartnerlandvoordetotstandkomingvanmeerjarigbeleidvooreenhelesectorofsubsector,methetpartnerlandindeleidenderol(p.14).

102


meesteactiviteitensterkgerichtopalgemenesectorontwikkeling,maarvoorwatbetreftdehulpmodaliteitenzichineenovergangsgebiedvanprojectnaarsectoralehulptebevinden.42MetuitzonderingvanMozambiquebetreffenvrijwelalleactivi-teitensteunvooreenconcretesubsectorengaathetnietomsectorbredeonder-steuning.

Sectoralebegrotingssteunwordtindrielandengegeven:Jemen,BeninenMozambique.Welishetzodatdoordebegrotingssteunaanspecifiekevoorwaardenteverbindennietallevoorwaardenvoorbegrotingssteunwordenvervuld.InJemenisdeNederlandsehulpvanaf2006gebaseerdopeenovereenkomstwaarindefinancieringalleenophoofdlijnenisvastgelegd.Desectoralehulpwordtviadenationalebegrotinggekanaliseerd,maarisgeoormerktvoorvijfcomponenten,waarvandebegrotingjaarlijksdoorNederlandmoetwordengoedgekeurd.Denationaleoverheidiszelfverantwoordelijkvoordeuitvoeringvandeactiviteitenencontrolevindtachterafplaats.DehulpwordtnaareenspecialerekeningvanhetministerievanFinanciënovergemaakt.Deverwachtingisdatdebeheersrisico’sgecompenseerdkunnenwordendooreenjaarlijkseaccountantscontrole,jaarlijksegoedkeuringvanhetwerkplanendemetanderedonorenuittevoerengezamen-lijkeevaluaties.InBeninsteuntNederlandvanaf2006samenmetanderedonorenhetnationalesectorprogrammaenhoewelhethierformeelomeenbasketpro-grammagaatwordtdeNederlandsebijdragegeheelviadenationalebegrotinggekanaliseerd.43DeNederlandsebijdrageiswelgeoormerkt.AlleeninMozambiquewordt–alsonderdeelvanhettotalepakket–begrotingssteunverleendwaarbijeengrotevrijheidaandeoverheidwordtgelatenvoorhetvaststellenvandeeigenprioriteiten.

IndedriebovengenoemdelandenwijktNederlandafvananderedonorenbijhetgevenvansectoralebegrotingssteun.DeNederlandsestrategieisinbelangrijkemateterugtevoerenopdeovertuigingdatdesectoralebenaderingeenbeterper-spectiefbiedtvoorcapaciteitsopbouwensectorontwikkeling.Andersdananderedonorenwordtdaarbijhetstandpuntingenomendatnietallevoorwaardenvoorongeoormerktesectorsteunvervuldhoeventezijnendatsectorsteuneeninstru-mentkanzijnomdezeteverbeteren.

42 VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,finalreport.IOB.p.42-43.

43 HoewelhetinBeninombasketfinancieringgaatheeftdezebelangrijkekenmerkenvanbegrotingssteun.InJemengaathetombegrotingssteunmaarwaarwelspecialevoorwaardenwordengesteld.Hoewelervolgenseenstrikteintepretatiewelwatvaltaftedingenophetgebruikvandeclassificatiebegrotingssteunvoorbeidelanden,wordtdezemetdegemaaktekanttekningen,tochgehandhaafd.


ater

103


Indeoverigelandenisrelatiefweinigvoortganggemaaktmethetinzettenofvoor-bereidenvanbegrotingssteun.InEgypteishetverlenenvansectoralebegrotings-steunofgrotereintegratievandeactiviteiteninbrederesectorprogrammaomtweeredenennietaandeorde:deNederlandsefinanciëlebijdragenzouinhetnietvallenindetotalebegrotingvanhetbetrokkenministerieendeEgyptischeoverheidiserzelfnietingeïnteresseerd.

InIndonesië,VietnameninBangladeshwordtdeNederlandsehulpaandewater-sectorintoenemendemateindevormvancofinancieringmetdeAziatischeOntwikkelingsbankofWereldbankgegeven.Dezebeslaatthansmeerdan50%vande(gedelegeerde)bilateralehulpindielanden.Ditisopvallendomdatinanderesectorenenoverdegeheleliniedecofinancieringsterkisafgenomen.44DeNederlandsebijdrageaancofinancieringmetdemultilateraleorganisatiesvarieertvaninhoudelijktotpuurfinancieel:

• Eenactieverolbijdetotstandkomingenformuleringvanhetprogramma:eengoedvoorbeelddaarvanzijndeervaringenopgedaanmetdeoprichtingvanwaterschappeninhetNederlandseirrigatieprojectdieeenbelangrijkebasisvormdenvooreennieuwgrootcofinancieringsprogrammainEgypte.

• EenactieverolvanNederlandtijdensdegehelecyclusvanhetprogrammavanafdetotstandkoming,deuitvoering,demonitoringenevaluatie.EengoedvoorbeelddaarvanishetkleinschaligeirrigatieprogrammainBangladeshdatmetdeAziatischeOntwikkelingsbank(ADB)wordtgefinancierd.Nederlandheeftindatprogrammametsuccesparticipatievandelokalegemeenschappenengrotereaandachtvoorderolvanvrouweninhetprogrammageïntroduceerd.

• EenbeperkterolvanNederlandwaarbijcofinancieringindeeersteplaatskanaalfinancieringis.DecofinancieringmetdeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbankinVietnamenIndonesiëzijndaarvoorbeeldenvan.45

Cofinancieringkanwordengezienalseenvormvandonorharmonisatie,waarbijgeengebruikwordtgemaaktvannationalebegrotingssystemen.Cofinancieringmaakthetnietteminmogelijkomophethoogsteniveauoverlegtevoerenmetdenationaleoverheidoverdehervormingenindesector.Maarquamodaliteitisdeze

44 IOB(2006)Vanprojecthulpnaarsectorsteunp.87.45 DeinternationaleNGOWaterAidbekritiseertdeleningendiedoordeAziatischeOntwikkelingsbankworden

verstrektvoordrinkwaterensanitatieomdateenbelangrijkdeelvandezemiddelenalskredietwordenuitgezetbijarmefamiliestegenextreemhogekosten.Zie:WaterAid(2007).Thetruecostsofconcessionalloans:OnlendingpraticesattheAsianDevelopmentBank.

104


hulpvormnogsterkgeoormerkt.Voorwaardenenprocedureswordeninbelangrijkematedoordedonorenbepaaldenerwordtgewerktmetparallelleadministratieveeenheden.

Naastbovengenoemdeactiviteitenisinallelandendeaandachtvoordesubsectordrinkwatersneluitgebreidonderinvloedvandedoelstellingom50miljoenmensenvanschoondrinkwatertevoorzien.InzowelJemenalsBeninisdesteunaandrink-watergoedgeïntegreerdineen(sub-)sectoraleaanpak.VoorVietnam,Indonesië,MozambiqueenBangladeshzijnaanvullendeprogramma’senprojectengefinan-cierd.Hetgaathierveelalomsteunaanspecifiekeactiviteitenenveelminderomafstemmingvandesteunaaneenstrategievoordegehelesubsector.DesnelleuitbreidingvandefinancieringvoordrinkwaterensanitairevoorzieningensluitweliswaaraanbijdeMDGdiedaarvoorisafgesproken,maardebesluitvormingoverdeaanwendingvanmiddelenwordttochvooralgenomenvanuithetperspectiefbijtedragenaandeNederlandsedoelstellingvan50miljoenaansluitingenenisniethetresultaatvaneensystematischeconsultatiemetdeoverheidoverdeprio-riteitenbinnendewatersector(ziebijvoorbeelddebesluitvormingoverdefinan-cieringvanUNICEFenCAREinMozambique).46

Institutionele afstemming

Deinstitutionelefragmentatieindewatersector,zoalshiervoorbeschreven,maaktdittypeafstemmingnietaltijdgemakkelijk.Indelandenwaarverregaandevormenvansectoralesteunwordtverleend(Benin,JemenenMozambique)isdesamen-werkinggeconcentreerdopcentraalniveau.Inalledriedelandenishetministeriewaarmeewordtsamengewerkthet(vice-)ministerievoorWaterdatverantwoordelijkisvoorzowelwaterbeheeralsdrinkwater.

IndelandenwaarsectoralebenaderinginbelangrijkematewordttoegepastisdeNederlandsehulpsterkgerichtopdecentraleoverheid.Terwijleenvandegrootsteobstakelsjuistdeuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauis,wordtermetdetoe-passingvandesectoralebenaderingvanafgezienomdirectesteunopregionaaloflokaalniveautegeven.IndegevallenvanBeninenJemenwordtermetrelatiefsuccesaanbijgedragendatdecentralisatieonderdeeluitmaaktvandesectorher-vormingen.InMozambiquewashetaanvankelijkweldebedoelingdesectorsteuntebenuttenvoorhetstimulerenvaneengrotererolvandeprovincialeinstantiesbijdeaanlegvanruraledrinkwatervoorzieningen,maardaarisuiteindelijknietveel

46 DelandenstudieMozambiquebekritiseertdeparallellefinancieringvandezetweeprojecten.Welishetzodatindezeprojectenopregionaalenlokaalniveauintensiefsamengewerktwordtmetdeoverheid.


ater

105


vanterechtgekomen.Indeprogramma’svoorstedelijkedrinkwatervoorzieningenwordtwelintensiefsamengewerktmetdaarvoordoordeoverheidopgerichtegespecialiseerdeinstanties.

Indeoverigelandenisdeinstitutioneleafstemmingveelcomplexer.Degroteco-financieringsprogramma’swordenwelinoverlegmetdecentraleoverheiduitge-voerdmaarveelalviaaparteuitvoeringseenheden.InEgypteenBangladeshwordtermeteengrotevariatieaaninstantiesgewerkt:zowelnationalealsregionaleoverhedenmaarookNGO’s.InBangladeshisdesteunvoorinstitutioneleverster-kingvandewatersectorgeconcentreerdbijdeNationaleWaterBoard,eensemi-autonomeinstantieonderhetministerievoorwater.InvrijwelallelandenisdeverantwoordelijkheidvoorirrigatieondergebrachtbijhetministerievoorLandbouwenvormtgebrekaancoördinatietussendevoorwaterverantwoordelijkeministerieseenbelemmeringomtoteenmeersectorbredeafstemmingtussendonorenenoverheidtekomen.InVietnamwerdmetsteunvandedonoreneenspeciaalministerievoornatuurlijkehulpbronnenenmilieuopgericht,waaronderookwaterbeheerviel.Datleekaanvankelijkeenpositievestap,maareenduidelij-ketaakstellingentoewijzingvanbevoegdhedenbleefuit,watertoeleiddedatdecompetentieproblemenmethetministerievanLandbouwaanhielden.In2003probeerdeNederlandsamenmetvieranderebelangrijkedonorenindesectordrukuitteoefenenopderegeringomderolentaakstellingvanhetministerieteversterken,maartotnutoezonderresultaat.

4.4 Harmonisatie

OmdeNederlandseroltenaanzienvanharmonisatiegoedintekunnenschattenishetallereerstbelangrijkdepositievanNederlandbinnendedonorgemeenschapteduiden.Indemeestelandenishetaantaldonorenindewatersectorbeperkt.OphetterreinvangeïntegreerdwaterbeheerisNederlandindemeestelandeneenvandeweinigebilateralespelers.Nederlandheeftdanookeenrelatiefgrootaandeelindesteunaangeïntegreerdwaterbeheerenwordtdaarooksteedsalsbelangrijkedonorgezien.MaarvooralindeAziatischelandenspelendemulti-lateraleorganisatiesdehoofdrolenerisbijcoördinatieenharmonisatiesprakeisvanongelijkwaardigepartners.Deondersteuningaanintegraalwaterbeheerisechter–zoalseerdergenoemd–nietsterkgekoppeldaaneensectorbenadering,maarvindtplaatsviaeenscalaaanspecialeinitiatieven.

Datligtenigszinsandersophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningen.Nederlandbehoortondanksdeuitbreidingvandeverplichtingenniettotdegrote

106


Mozambique: vrouwen doen de was met op de achtergrond de eerste peiler van de in aanbouw

zijnde Zambezibrug. De brug wordt gefinancierd door o.a. de EU en Zweden.

Foto: Fred Hoogervorst/Hollandse Hoogte


ater

107


donorenaandezesubsector.Meerdan50%vanallehulphieraanisafkomstigvandriegrotedonoren:deVerenigdeStaten,JapanenDuitsland.47Nederlanddroegoverdeperiode2002-20048%bijaandetotalehulpvanbilateraledonorenaandrinkwater.IndezevenpartnerlandenzitNederlandachterDuitsland,JapanenFrankrijkindemiddencategorie.48Nederlandisechterinallepartnerlandeneenbelangrijkespelerbijhetbevorderenvanharmonisatieenalignment.Desector-deskundigenspeleneenactieverolindewerkgroepenvooroverlegtussenoverheideninbijnaallelandenneemtNederlanddeelaanofstreeftnaargemeenschappe-lijkefinanciering.VoorbeeldendaarvanzijndedeelnameaanbasketfinancieringenencofinancieringinhetgevalvandeZuidoost-Aziatischelandenendesamen-werkingmetbilateraledonoreninBenin.InMozambiqueechterisdesamenwerkingbeperktenisNederlandbijvoorbeeldhetenigelanddatbegrotingssteunaanDNAgeeft.

Nederlandheefteengrotebereidheidtotcoördinatiemetanderedonorenenafstemmingopderegelgevingvanpartnerlanden.HetonderscheidtzichinBenin,MozambiqueenJemenmethetgevenvansectoralebegrotingssteun.Erzijndrieredenenwaaromdemeesteanderedonorenvastblijvenhoudenaanproject-modaliteiten:• Internefinanciëleregelslatenhetgebruikvanbegrotingssystemenvan

partnerlandenniettoe.• Erwordenandereinschattingengemaaktvandematewaarinaande

voorwaardenvoorsectoraleprogrammahulpofbegrotingssteunwordtvoldaan.

• Erwordtgroterewaardegehechtaandeeigen‘zichtbaarheid’diemetprojectsteungepaardgaat.

InMozambiqueheeftdeNederlandsepositiegeennavolginggekregen(metuit-zonderingvanbelangstellingvanderelatiefkleineZwitserseontwikkelingsorgani-satie)enisernoggeenovereenstemmingonderdonorenovereensectorgerichteaanpak.DaarentegenisinBeninenJemenhetNederlandsevoorbeeldwelgevolgd.InJemenisdeWereldbankafgestaptvaneenaparteuitvoeringseenheidvoorruraledrinkwatervoorzieningen.OokoverweegthetVerenigdKoninkrijkteparticiperenindebegrotingssteunvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenophetplattelandmiddelseen silent partnership.

47 OECDDAC(2007)“MeasuringAidtotheWaterSector.(2007)”.48 OECDDAC(2007)Waterfocus:Aidcommitments.

108


Eenbelangrijkebelemmeringomtekomentotmeerharmonisatievormtdewerk-wijzevandemultilateraleorganisaties:project-ofprogrammasteun,waarbijveelinhoudelijkeenadministratievevoorwaardenwordengesteldenwaarbijwordtvastgehoudenaaneeneigenadministratievandebestedingen.Decofinancierings-modaliteitinmultidonortrustfondsenhoudtveelalhandhavinginvaneenparallellebeheersstructuurmeteenapartestatus(beterearbeidsvoorwaarden)voorlokaalpersoneel.Bovendienbestaaterbijdezemultilateraleorganisatieseenlangetraditievansteunaangroteinvesteringsprojectenopbasisvanleningenmeteenduurvan4-5jaar,diezichmaarmoeilijklateninpasseninbredesector-steun.Indiezinzijndemultilateralebankenveelalnietdemeestwelwillendepartnersindepogingenomtotmeerharmonisatietekomen.49

4.5 Rol van het maatschappelijke middenveld en de private sector

Indemeestepartnerlandenzijnweinigmaatschappelijkeorganisatiesactiefindewatersector,metuitzonderingvaneenaantalNGO’sdieeendeelvandeaanlegvandrinkwatervoorzieningenvoorhunrekeningnemen.InVietnam,MozambiqueenJemenisernauwelijkssprakevaneenactievebewegingvanlokaleparticuliereorganisaties,dieeenrolzoudenkunnenspelenindeversterkingvandewatersector.Inhetgevalvandeeerstetweelandenisdelangetraditievaneeneenpartijstaatdaareenbelangrijkeoorzaakvan.HettegenovergesteldegeldtinBangladesh,waargroteenkleineNGO’seenbelangrijkerolvervullenindewatersector.InMozambiquezijnhoofdzakelijkinternationaleNGO’sactief,maarmeteenenkeleuitzondering(WaterAid)alsuitvoerendeorganisaties.

NederlandheeftinBangladeshenEgypteeensubstantiëlebijdragegeleverdaanhetstimulerenvanlokalegebruikersgroepenbijwaterbeheerenvooralbijirrigatie.Dieparticipatieisinmiddelsinzowelbeleidalswetgevingvastgelegd.OokinJemenenBeninwordtveelnadrukgelegdopdeparticipatievanlokalegroepenbijdeaanlegenhetonderhoudvanruraledrinkwatervoorzieningen.HetBenin Water

Partnershipfunctioneert–ondermeermetfinanciëleondersteuningvanNederland–alseenplatformvoorhetbesprekenvanbeleidenregelgevingenhetuitvoerenvanvernieuwendeactiviteiten.

49 Eenmogelijkeoorzaakvolgenseenvandethemadeskundigenisdatditooktemakenkanhebbenmetdeveranderingsgezindheidvandebanktaskmanagersindewatersector:overhetalgemeenzijnhetciviele,landbouweninfrastructuuringenieursdiedeprojectentrekkenendienietlichtteovertuigenzijnommindercontroleuitteoefenenomeenatmosfeertecreëerenvoormeereigenaarschapaandekantvanhetontvangendeland.


ater

109


InIndonesië,Vietnam,MozambiqueenJemenismetNederlandsefinancieringsubstantiëleondersteuninggegevenaandeinzetvanhetbedrijfsleven.DitbetrofdeinzetvanNederlandsedrinkwaterbedrijveninhetverbeterenvanstedelijkewater-voorziening.Dezeprojectenvielengrotendeelsbuitendegedelegeerdebilateralehulp,maarkwamenvoortuitcentraalbilateraleprogramma’svoorhetstimulerenvanPublicPrivatePartnershipsenhetspecialeprogrammavoorhetbedrijfsleven(ORET).Uitinternationaleervaringenenpublicatiesdaaroverblijktdatvoorallokalemiddelgroteenkleineprivatebedrijveneenbelangrijkerolkunnenspelenbijdeaanlegenhetonderhoudvandrinkwatersystemenensanitairevoorzieningen.HieraanwordtindeNederlandsehulpnogmaaropbeperkteschaalaandachtgegeven.InBeninblekenzowelaanbestedingenalsbetalingenvoordeuitvoeringvanwerkenveeltijdinbeslagtenemenvanwegeingewikkeldeprocedures.Daardoorisdebelangstellingbijlokalebedrijvenverminderd.MaarinmiddelsismedeonderinvloedvandeNederlandsebegrotingssteunhetbetalingssysteemvandeoverheidaangepastenwordtgetrachthetvoorhetkleinenmidden-bedrijfaantrekkelijkertemakenomindedrinkwatersectoractieftezijn.

4.6 De rol van technische ondersteuning

IndejarenzeventigentachtigisdoorNederlandenanderedonorenveeltechnischeassistentieverleend,veelalbestemdompersoneelentechnicidiebetrokkenwarenbijdoorNederlandgefinancierdeprojecten,tetrainen.UitBangladeshenanderelandenzijngrotegroepentechniciopcursusgeweestinNederland.Eindjarennegentigwerdgeconcludeerddatdetrainingvanpersoneelopzichweinigeffectbleektehebbenopdewerkwijzevandeorganisatieswaarmeewerdensamengewerkt,indiendezenietwerdgekoppeldaananderevormenvaninstitu-tioneleondersteuning.50

Indelandenwaareenbeginisgemaaktmetdeinvoeringvandesectoralebenade-ring(Jemen,BeninenMozambique)wordtbijdeNederlandsesteunthansveelmeervanuithetperspectiefvanversterkingvande(sub-)sectoralsgeheelgewerkt.Detraditionelevormvantechnischeassistentieisoveralsterkterug-gebracht.InVietnamisdeafzonderlijketechnischeassistentievanNederlandbeperkttotondermeersteunaaneenmasteropleidingwaterbeheerendetrainingvanwateringenieursinkustbeheer.DeuitzendingvanNederlandsedeskundigenvoororganisatieontwikkelingisdrastischafgenomen,maardezevindtnogwel

50 IOB(2001).Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector.

110


plaatszoalsinhetgevalvandesteunaandestedelijkewatervoorzieninginMozambique.OokgeeftNederlandinJementechnischeassistentieaandeTa’izWaterSupplyandSanitationLocalCorporation(TWSSLC)metalsdoeleen25%besparingopenergie,operationelekostenenhetonderhoudvandewater-voorzieningen,verbeteringeninfactureringeninningvanschulden.InBenin,tenslotte,iseenovereenkomstmetSNVafgeslotenomdecapaciteitvanorganisa-tiesoplokaalniveauteversterken.Maardezeaanvullendeprojectenzijnmeeruit-zonderingdanregel.

DaarentegenvormtindedrieAziatischelandentechnischeassistentievoororga-nisatieontwikkelingeenbelangrijkonderdeelvandecofinancieringmetdeAziatischeOntwikkelingsbankendeWereldbank.OokinEgypteenBangladeshistechnischeassistentiegekoppeldaansommigeprojectendiedoorNederlandwordengefinancierd.BovendienwordtNederlandindeAziatischelandeneninEgypteenJemennogregelmatigaangesprokenopzijntechnischeexpertiseophetterreinvangeïntegreerdwaterbeheer(kustbewaking,poldersenwaterschappen)enbestaatervoorkeurbijdenationaleoverhedenomdaarvandirectgebruiktekunnenmaken.Onderdenieuwehulpmodaliteitenwordtdezeexpertisedeson-danksnietofmaartendelebenut.Metdesectoralebenaderingenvanuithetprincipedatdehulpzoveelalsmogelijkontbondenmoetzijn,wordtindepraktijkechternognauwelijksdirecteNederlandsetechnischeassistentieaangeboden.ErisgeengoedemaniergevondenomdezeNederlandsemeerwaardetebenuttenbinnendesectoralebenadering.

4.7 Ownership

Bijeenpragmatischeinvullingvanownershipgaathetervooralomvasttestellenofdeoverheidenanderebetrokkeneninhetontvangendelandeengroterezeggen-schapkrijgenoverdebesluitvormingendeexternefinanciering.Ownershipomvatevenwelookeengroterepolitiekverplichtingomhetbeleiduittevoereneneropdenationalebegrotingmiddelenvoorvrijtemaken.Overdebijdragenvandesec-toralebenaderingdaaraankunnenalleenenkelealgemeneopmerkingenwordengemaakt.

InBenin,MozambiqueenJemenismetdetoepassingvandesectoralebenaderinggeprobeerdmeerruimtevoorbesluitvormingaandenationaleoverheidtelaten.Sectoralebegrotingssteunofhulpmodaliteitendiedaardichttegenaanliggen,moestendatmogelijkmaken.InBeninenJemenisdaareenpositievereactievandenationaleoverheidopgekomenintermenvaneengrotebetrokkenheidbijde


ater

111


ontwikkelingvandewatersectorengroterepolitiekewilvoorhetdoorvoerenvanhervormingen.Desectoralebenaderingheeftverdermeerruimtegegevenaandeoverheidomdeleidingindesectoropzichtenemen.BovendienisdeoverheidvanJemenbereidgeblekenomdebijdragenaandefinancieringvandesectoraanzienlijkteverhogen.InMozambiqueisdatveelminderhetgevalenheeftbegrotingssteunnauwelijksgeleidtoteenhogereprioriteitvoordewatersectorofeengroterbereidheidvandeoverheidomhervormingendoortevoereninbijvoor-beeldpersoneelsbeleid.BovendienmoetvoorBeninenMozambiquewordenopgemerktdatdeafhankelijkheidvanexternefinancieringzogrootisdatdezeopzicheenobstakelvormtvooreengroterezeggenschapvandeoverheid.

InBangladeshisduidelijkgewordendathetgebrekaanpolitiekewilomhervor-mingendoortevoerenmoeilijkgecorrigeerdofbeïnvloedkanwordendoordonorenendatNederlanddaarookmetintensieveproject-enprogrammasteunnietmeermogelijkhedenvoorheeftgekregen.EengoedvoorbeeldvangelijkwaardigesamenwerkingtussendeoverheidendonorishetAdviespanelEgypte-Nederlandwaarbijoverlegplaatsvindtoverdebeleidsontwikkelingindewatersector,maarwaarbijergeenonduidelijkheidbestaatoverdeverantwoordelijkheidvandeEgyptischeoverheidvoorhaareigenbeleid.

Deformuleringvanoutputdoelstellingenisnietaltijdinovereenstemmingmethetprincipevanownership.ErbestaateenspanningtussendewensomenerzijdsoverhedenzelfprioriteitentelatenstellenenhetonderinvloedvandeMDGssterktoegenomenaanbodvanfinancieringvoordrinkwatersystemenensanitairevoor-zieningen.DatkomtbijvoorbeeldtotuitingindebeslissingendoorNederlandomaparteprogramma’svoordrinkwatervoorzieningentefinancieren.

4.8 Conclusies

BijdeinvoeringvandesectoralebenaderingeindjarennegentigwasdeinschattingvandemeesteambassadesindepartnerlandendatdenoodzakelijkevoorwaardendaartoeontbrakenDaarbijwerdgewezenopdeversnipperingvanverantwoorde-lijkhedenenuitvoerendeinstantiesenhetontbrekenvaneenduidelijkbeleids-eninstitutioneelkader.Depolitiekewilvoorsectorbeleideninstitutionelehervor-mingwasgeringendetechnischeenfinancieel-administratievekwaliteitenvanhetuitvoerendeapparaatwarenonvoldoende.Somswerdookcorruptiegenoemdalseenprobleemomhulpviadecentraleoverheidtebesteden.Deaanvankelijkevoorzichtigeengereserveerdehoudingtenopzichtevaneensnelletoepassingvandeprincipesvandesectoralebenaderingenhetafzienvanbegrotingssteunwas

112


danookgerechtvaardigd.DeterughoudendheidwerdnogversterktdoordatindebeginperiodeinhetNederlandsebeleidsectoralebenaderingsterkvereenzelvigdwerdmethetstrevennaarsectoralebegrotingssteun.AlleeninMozambiquewerdvanafhetbegingekozenvooreensnelletoepassingvandeprincipesvandesectoralebenadering.Datgebeurdenietalleenvanwegeeenpositieveinschattingvandemogelijkhedendaarvoor,maarookondergrotedrukvandeleidingvanhetdepartement,zijhetdatdezeinditlandnaenkelejarenweerdeelswerdterugge-brachtenwerdgecombineerdmetprojecthulp.51

Na2004ishetpanoramaveranderd.Indriesterkhulpafhankelijkelanden(Benin,JemenenMozambique)wordtnusectoralebegrotingssteungegeven,zijhetondervoorwaardenenmetcontroleopdebestedingen.Ditisgebaseerdopdeopvatting,datdesectoralebenaderingeengoedestrategieisomdeproblemenendeontbre-kendevoorwaardeninsamenhangoptelossen.VoordiestrategieisachteraftesnelgekozeninMozambiquemaar,voorzoverthansteoverzien,metmeersuccestoegepastinJemenenBenin.

Dematewaarinsectorsteungeharmoniseerdmetanderedonorenwordtverleendisbeperkt.Datkomtomdaterweinigdonorenactiefzijnindewatersector(vooralgeïntegreerdwaterbeheer)enophetterreinvandrinkwatervoorzieningendonorenprojectfinancieringprefereren.Bovendienmakenveeldonoreneenvoorzichtigerinschattingomtrentdemogelijkhedenvoorsectorsteun.

DerisicoinschattingvoorbegrotingssteunzoalsdoorNederlandgemaaktblijktinMozambiqueachterafteoptimistischtezijngeweest.InJemenenBeninishetnogtevroegomtoteenafgewogenoordeeltekomen,maarkanwelwordenvast-gestelddatdevoorwaardenvoorbegrotingssteunaanweziglijkentezijn:eriscontinuïteitinhetbeleid,erzijngoedebeleids-enuitvoeringskadersenerwordtwerkvangemaaktomdedeconcentratieendecentralisatietebevorderen.

Voortgangmetdetoepassingvandesectoralebenaderingkanookgemetenwordenaandehandvanhetcriteriuminwelkematesprakeisvaneenbredesectoronder-steuning:inhoeverreeraandachtisvooreengoedewisselwerkingtussenhetcen-traleniveauenderegionaleenlokaleoverhedeneninwelkemateookanderedanoverheidsactorenbijdesectorontwikkelingwordenbetrokken?InzowelJemenals

51 BezoekministerHerfkensaanMozambiquewaardezeaandrongophetverlenenvanbegrotingssteunendeafwijzingvaneenvoorstelvandeambassadeomnaastsectorsteunookvoortzettingvanhetregionaleontwikkelingsprogrammainNampulagoedtekeurenjuistomdeervaringendaartebenuttenvoorsectorsteun.


ater

113


Beninisdecentralisatieinzetvandesectorsteunenwordtdesectoralebenaderingbenutomknelpuntenvooreengoededoorstromingvanmiddelenensteunvanuitdecentraleoverheidnaarregionaleenlokaleoverhedentehelpenoplossen.InhetgevalvanMozambiqueisdatnietgeluktenishetgebrekaanresultatenbijhetdoorvoerenvanhervormingenendienstverleningeenbelangrijkeredengeweestomdesteunweermeertediversificerenmetprojectfinanciering.

InEgypteendeAziatischelandenwordendemogelijkhedenvoortoepassingvandesectoralebenaderingmindergunstigbeoordeeld.Ondanksdegrotebetrokken-heidvanNederlandbijdewatersectorinBangladeshendestrategischeroldieNederlanddaarbijspeeltisdoordeambassadebewustafgezienvantoepassingvandesectoralebenaderingenbegrotingssteun,omdatdezeoptegespannenvoetzoustaanmetdeeffectiviteitvandehulpenarmoedebestrijding.Datwilnietzeggendatergeenstrategischesteunaandesectorisverleendmaardezeisnietsectoraalgeorganiseerdenverlooptnoggrotendeelsviaprojectenenafzonderlijkeprogramma’s.CofinancieringzoalsindeZuidoost-Aziatischelandentoegepastisvanuithetperspectiefvandesectoralebenaderingpositieftewaarderenalsvormvandonorharmonisatieenvanwegehetsectorbredekaraktervandesteun.Maardefinancieringsvorm(parallellestructurenenverantwoording)endevelevoor-waardendiegesteldwordenstrokennietmetdeprincipesvandesectoralebena-dering,nochmetdievandeParijsagenda.


ater

115

5 Deversterkingvandewatersector

Inleiding

IndithoofdstukkomendeNederlandsebijdragenaandeversterkingvandewatersectoraandeordeenwordtbezieninhoeverrehetmogelijkisvasttestellenofdaarmeeuiteindelijkookbetereresultatenwordenbehaald.Omdeinvloedvandesectoralebenaderingnategaanwordtindebeschrijvingenanalyseonderscheidgemaakttussenlandenwaardetoepassingverderisgevorderd(Benin,JemenenMozambique)endiewaardatminderhetgevalis(Bangladesh,Egypte,IndonesiëenVietnam).

Indeeersteparagraafkomendebelangrijksteinstitutioneleuitdagingenaandeorde.Vervolgenswordtinparagraaf5.2deversterkingvandebeleids-eninstitu-tionelekadersbehandeldeninparagraaf5.3deversterkingvancapaciteitenuit-voering.Devierdeparagraafgaatoverdematewaarinversterkingvanuitvoerings-capaciteitzichvertaaltinconcretereresultatenopuitvoeringsniveau.

5.1 De institutionele uitdaging in de watersector

Inhoofdstuk1isbijdekenmerkenvandewatersectorvermelddatdeproblemenvanschaarstenietveroorzaaktwordendooreentekortaanwaterofdoortechnischeproblemen,maarvoortkomenuitslechtbeheervanhetbeschikbarewater.Eriseengebrekaaneffectiefbeleideninstitutiesvoorintegraalbeheer.Daaromzijnhervormingenindewatersectornoodzakelijkwaarbijdebelangrijksteonderwerpenalsvolgtkunnenwordensamengevat:

Rol en verantwoordelijkheden van de overheid, gebruikersgroepen en private organisaties

Dewatersectorwordtnogsteedsgekenmerktdoordedominantepositievandeoverheidbijdeplanning,aanleg,beheerenonderhoudvanvoorzieningen.


ater

116

De versterking van de watersector

Belanghebbenden,particuliereorganisatiesenhetbedrijfslevenwordeninveelgevallennietsystematischbetrokkenbijdeontwikkelingvandesector.52Doorernstigetekortkomingenbijdeuitvoeringvandezeveelheidvantakenisderolvandeoverheidterdiscussiekomentestaan.Daarbijtekentzicheenconsensusafoverdenoodzaakvoordeoverheidzichteconcentrerenopkerntaken:hetvaststellenvanbeleid,deplanningvandeuitvoeringvaninfrastructurelewerken,hettoezichthoudenopdekwaliteiteneffectiviteitvandeuitvoeringenhettreffenvanmaat-regelenvoorgoedwaterbeheerinrelatietothetmilieu,waaronderbeschermingtegenwateroverlast.Deprivatesectorzoueengrotererolindeaanlegvaninfra-structuurendeexploitatieenonderhoudvanwatervoorzieningenmoetenspelen.Overigensisdeprivatiseringvanvooraldedrinkwatervoorzieningenonderwerpvandiscussie.53Voortszoudenwatergebruikersingroterematebijplanning,financieringvandeaanlegenonderhoudbetrokkenmoetenworden.

Integratie

Denoodzaaktotgeïntegreerdbeheervanwaterbronnenwordtsteedsmeeronder-kend.Hetbeslagendeaansprakenopwater–inkwantiteitenkwaliteit–vanverschillendegebruikssectoren(zoalsdrinkwater,irrigatie/landbouw,industrie,waterkracht/energie)moetenopelkaarwordenafgestemd.Erisvoortsmeeraan-dachtnodigvoorhetbeschermenvandehulpbron,zoalshetvasthoudenvanwater,hetaanvullenvangrondwaterendenatuurlijkebeschermingvanwatertegenerosieenvervuiling.Omdatvanoudsherwaterwordtbeheerdvanuitenkelvoudigegebruikssectorenontbrekendeinstitutionelekadersvoorintegratie.Intoenemendematewordtgeprobeerdomwaterbeheerteorganiserenopbasisvanstroom-gebiedenalsmedeombetereafstemmingtussenverschillendebetrokkenpartijenteverwezenlijken.

Financiering en kostendekking van watervoorzieningen

Indesterkvanbuitenlandsehulpafhankelijkelandenwordtdeaanlegvandrink-watersystemen,vooralophetplatteland,gefinancierduitdonorbijdragen.Hetprincipedatgebruikersinbelangrijkematedienenbijtedragenaandekostenvandevoorzieningenisweliswaarbreedaanvaard,maardemechanismeneninstituties

52 Ontleendaanondermeer:IOB(2001).Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector.WilliamsonT.(2005)BuildingblocksforintegratingthewaterandsanitationsectorsintotheformulationandimplementationofPRSPsinSub-SaharanAfrica.ODI.

53 Echterkritiekopdezeuitgangspunteniserook.Zievooreenoverzichtvandeargumentendaaromtrent:Prasad,N.(2006)PrivatisationResults:PrivateSectorParticipationinWaterServicesAfter15Years.InDevelopmentPolicyreview2006,24(6)669-692.:“PrivateSectorParticipationhashadmixedresultsandinseveralimportantrespectstheprivatesectorseemstobenomoreefficientindeliveringservicesthanthepublicsector.”Recenteliteratuurlegterookdenadrukopdathetnietzozeergaatomwiededienstverleningverstrektalswelhoehetgebeurt.(verslagenWaterForumStockholm2008).


ater

117


omdittebewerkstelligenzijngewoonlijkzwakontwikkeld:gespecialiseerdeonderhoudsbedrijfjesofreserveonderdelenzijninafgelegenplattelandsgebiedenvaaknietvoorhanden.Ditmaaktdeduurzaamheidvandezevoorzieningenonzeker.

Lokaal beheer

Vooralbijkleinschaligeirrigatie,waterbeheerendrinkwatervoorzieningenophetplattelandbestaanervoordelenomdeverantwoordelijkhedenvoorhetbeheerbijgebruikersteleggen.Inprincipekanopdezewijzehetdienstenaanbodbeterafgestemdwordenopdevraagenlokaleomstandigheden.Bovendienkunnenzoverantwoordelijkhedenduidelijkergeregeldworden.Ditvereistechterweleenadequateondersteuningdoordenationaleoverheideneentransparantetoewijzingvanverantwoordelijkhedenenmiddelenaanhetlokaleniveau(overheidengebruikersorganisaties).

VanafbeginjarennegentigisdeNederlandsehulpaandewatersectorzichmeerenmeergaanrichtenophetondersteunenvanbovengenoemdehervormingen.IndeIOBevaluatieoverinstitutioneleversterkingindewatersectorvan2001zijneenaantalbelangrijkeconclusiesgeformuleerdoverdeervaringendaarmeewaaruitdevolgendelessenwerdengetrokken:

Bangladesh: projectsteun voor armoedebestrijding: Nederlandse steun voor de bewoners van

de buitendijkse gronden (Charlands). Foto: Meta Meta

118


a) Deorganisatieswaarmeewerdsamengewerktwarenonderdeelvandeproblematiekomdatzijzelfweiniggeschiktwarenomaanjagervanveranderingenenhervormingenteworden.TypischevoorbeeldendaarvanzijndeDNAinMozambiqueendeWaterBoardinBangladesh.

b) Veelvandeactiviteitendietotdoelhaddendesectorteversterkenwerdenuitgevoerdzonderonderdeeluittemakenvaneenbrederevisieenstrategievoorwaterbeheer.Desomsgoederesultatendiewerdengeboektopdeelterreinen,haddenuiteindelijkweinigeffectophetfunctionerenvandegehelesector.

c) Institutioneleontwikkelingwasteveelgerichtopdeinterneorganisatieenteweinigopdebrederepolitiek-economischevoorwaardenvoorinstitutioneleontwikkelingenbestuurinbredezin.Deproblemenindewatersectorvormenonderdeelvandealgemenetekortkomingenopbestuurlijkgebiedenkondennietalleenopsectorniveauwordenopgelost.54

Daarbijkomtdatexternesteunaandewatersectorveelalslechtgecoördineerdisenplaatsvindtdoormiddelvaneengrootaantallosstaandeprojecten.Vooraldehulpaandrinkwatervoorzieningophetplattelandwordtnogsteedsgekenmerktdoorversnippering,variërendvanhulpdoorkleineparticulierestichtingentotgrootschaligeinvesteringsprogramma’sdoorbilateraleenmultilateraledonoren.Daarmeeontstaathetgevaarvande‘missing middle’ :relatiefweinigaandachtvooronderhoud,geenstandaardisatievandrinkwatersystemenengeenaandachtvoorcapaciteitoplokaalniveauomsystemeninbedrijftehouden.

Devoorstellenvoorhetvolgenvandesectoralebenaderinglekenaantrekkelijk,omdatdaarmeeeensectorbredeaanpakmogelijkzouwordenenmeeraandachtgegevenkonwordenaanalleaspectendienodigzijnvoorhetfunctionerenvandesector.Harmonisatieenafstemmingopderegelgevingvanhetontvangendelandzoudendeversnipperingvanbenaderingenentechnologieënindrinkwatervoor-zieningkunnentegengaan.Erzouopeenmeerstructurelewijzeaaninstitutioneleversterkingkunnenwordengewerkt–encoördinatietussenoverheid,niet-gouvernementeleorganisatieenbedrijfslevenzoutotstandkunnenwordengebracht.Erzouookvormkunnenwordengegevenaangeïntegreerdwaterbeheer,datdeafzonderlijkebelangenvanverschillendegebruikersgroepenoverstijgt.Zoalsinhoofdstuk3isaangegevenvoormilieu,zoudewatersectormetdesecto-ralebenaderinguithaarisolementgehaaldkunnenwordendoortetrachtendezebeterteintegrereninhetnationalebeleidenbegrotingsproces.Inhethierna

54 IOB(2001)Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector1988-1998.


ater

119


volgendewordtnagegaaninwelkematesectorsteunbijgedragenheeftaandeinstitutioneleversterkingvandesectoreninhoeverredetoepassingvandesecto-ralebenaderingdoorNederlanddaarbijeenrolheeftgespeeld.

5.2 Versterking van het beleid en het institutionele kader

5.2.1 Beter beleid Eeneerstevereistevoordeversterkingvandewatersectoris,daterduidelijkheidbestaatoverdedoelendiedeoverheidheeftgesteldendewijzewaaropdezebereiktmoetenworden,inclusiefderolvancentraleenlocaleoverheid,maat-schappelijkeorganisatiesenprivatesector.Daarvoordienteenduidelijkbeleids-kadertewordenvastgesteldenmoethetbeleididealitervertaaldwordenindebegrotingeneenuitvoeringsplanvoordemiddellangetermijn.

Indemeestelandenwarenallangerprocessengaandevooreenherzieningvandewetgevingophetgebiedvanwater,hetformulerenvaneennationaalbeleidenstrategie,hetopstellenvaneennationaalwaterplanenhetopzettenofhervormenvandeinstituties.ZowerdinBangladeshin2002eenveelomvattendnationaalwaterplangepresenteerddattotdoelheefteenkadertebiedenvooractiviteitenenfinanciering.InEgyptewerdhetNationalWaterResourcesPlanopgesteld.InzowelEgyptealsBangladeshismededankzijNederlandsesteuntevensdeinbrengvanlokalebeheersorganisatiesinhetbeleidvanbetrokkenlandenopgenomen.OokinJemenenMozambiquewerdeneennationalestrategievoordewatersectorgeformuleerdeninBeninisdeoverheiddaarmeevergevorderd.

Hetvaststellenvandeplannenginggepaardmetveeloverlegtussendediversepartijen.Hiervanblijkteengoedewerkinguittegaan,omdatallebetrokkenenzichbewustwerdenvandesamenhangtussendeproblemenbinnendesubsectorenvanderoldieelkvandebetrokkenenbijdeaanpakervanzoumoetenspelen.Inhetgevalvandrinkwatervoorzieninghielphetoverlegoverhetbeleidsplanomprioriteitenbeterinbeeldtebrengenenactiviteiteneninitiatievenbeteropelkaaraftestemmen.Hetnadeelvandergelijkeveelallangdurigeconsultatiesisdatdezekunnenuitmondenineenlijstmetveelgoedeenpolitiekcorrecteuitgangs-

120


puntenzonderinzichtinuitvoeringenfinanciering.55DitwasbijvoorbeeldhetgevalinEgypte.

DoorsteunaandeontwikkelingvanhetnationalebeleidteverlenenvanuithetperspectiefvandesectoralebenaderinghoopteNederlandeenbijdrageteleverenaaneenbetereafstemmingvandonorhulpopnationaleprioriteitenvandiverselanden.InBeninisdetotstandkomingvanhetbeleidskadereenbelangrijkebasisgeweestomtekomentoteensectoralebenaderingindehulpaandeverbeteringvandrinkwatersystemen.Ditleiddetotverbeterdeinformatieuitwisselingtussendonorenoverhunactiviteitenendebelangrijkstehinderpalenindeuitvoering.Bovendienhebbenvrijwelalledonorenthanshunbijdragenineengemeenschap-pelijkfondsondergebracht.OokinJemenheefthetbeleidsplanertoebijgedragendatdebelangrijkstedonorenhunhulpdaaropgingenafstemmen.Debelangrijk-steprioriteitenzijnvastgesteldenuitgewerktinvoorstellen.Deoverheidheeftzichgecommitteerdmeteenforseuitbreidingvandefinancieringhoewelhetministe-rievanFinanciëneenvoorbehoudmaaktomdathetnietmogelijkismeerjarigeverplichtingenaantegaanvanwegedeonzekerheidoverdeoverheidsinkomstenopdemiddellangetermijn.Omdieredenbestaatergeeninvesterings-enfinan-cieringsplanvoordemiddellangetermijngebaseerdopdenationalewaterstrate-gie.DesectordialoogtussenoverheidendonorenendejaarlijkseevaluatievandeuitvoeringvanhetsectorplanleverenweleenadequaatplatformomhieroverhetoverlegmethetministerievanFinanciëntevoeren.Maarverdereafstemmingvandebuitenlandsefinancieringopdenationaleplanningwordtbelemmerddoorhetontbrekenvaneenadequatevertalingvanbeleidenplannenindebegroting.56InMozambiqueheeftdetotstandkomingvaneennationaalwaterplannietgeleidtotmeergecoördineerdesectorsteunvandonoren.Debelangstellingdaarvoorbijdeoverheidzowelalsbijanderedonorenontbreekt.Indelandenwaardesectoralebenaderingnietaandeordeisofminderverisgevorderd,isdesteunvoorhetnationalewaterplanvoornamelijkviaprojecthulpentechnischeassistentietotstandgekomen.NederlandheeftdaarinBangladesheenbelangrijkerolbijgespeeld.Maarindatlandisditevenmineenstimulansgeweestvoordonor-

55 Sanitairevoorzieningenzijnbijvoorbeeldinallelandenhetstiefkindgeworden:erisveelalgroteachterstandbijhetuitwerkenvanadequatebeleidskaders.Erisveelverwarringenfragmentatiebijdetoewijzingvanverantwoordelijkhedenenmiddelentussenministeriesvoorgezondheid,huisvestingenstedelijkeontwikkelingenderegionaleautoriteitenengemeenten.Eenanderebelemmeringvooreenactievererolvandeoverheidisdatdezeerdikwijlsvanuitgaan,datdeverantwoordelijkheidvoordefinancieringvansanitairevoorzieningenvooralbijdehuishoudenszelfligt.Devoortgangopditterreinisinallepartnerlandenzeergering.Elledge,M.(2003).SanitationPolicies.IRCDelft.

56 Indemilieuprogramma’swaarNederlandbijbetrokkenwas(ziehoofdstuk3)wasersprakevanhetzogehetenMedium-TermExpenditureFrameworkswaarinafsprakenoverbeleidsinvullingenuitvoeringwerdenvastgelegd.Indewaterprogramma’swerdhiergeengebruikvangemaakt.


ater

121


harmonisatie.InlandenalsVietnamenIndonesiëbeperktdesteunvandonorenzichtottechnischeassistentievoorspecifiekeonderdelenvandebeleidsontwikke-ling.

Metdesectoralebenaderingwashetookdebedoelinghetsectorbeleidbeterteintegrerenindenationaleontwikkelingsplannen.57Hiervanismaarinzeerbeperktematesprake.AlleeninBeninisNederlander,samenmetanderedonoren,ingeslaagdtebevorderendatbeleidvoordewatersectorverankerdisinhetnatio-naleontwikkelingsplan.Inanderelandenisdekoppelingvanwaterbeleidennationaleontwikkelingniettotstandgekomen.Indebeleidsdocumentenvoorarmoedebestrijding(PRSP’s)bijvoorbeeldkrijgtdewaterproblematieknauwelijksaandacht.ErwordtvoornamelijkgerefereerdaanhetbehalenvandeMDGdiebetrekkingheeftopdrinkwater,maarnietaanintegraalwaterbeheer.58Ookinlandenwaargebrekkigwaterbeheerdebestaanszekerheidvangrotebevolkingsgroepenbeïnvloedt(Bangladesh,Mozambique)ofwaarwaterschaarstesteedsnijpenderwordt(Jemen),leidtdeernstvandeproblematiekniettoteenduidelijkestelling-nameinhetnationaleontwikkelingsbeleidvandezelanden.

Samenvattend:Nederlandheefteenbijdragegeleverdaaneenverbeteringenverdereuitwerkingvanoverheidsbeleidmaarhetheeftnietofnauwelijksgeleidtoteenbetereintegratievanhetsectorbeleidinnationaleontwikkelingsplanneneneenafstemmingoparmoedebestrijding.

5.2.2 Versterkt institutioneel kader Vanwegedecomplexeinstitutionelesamenstellingvandewatersectorishetbelangrijktewerkenaaneenduidelijketoewijzingvanverantwoordelijkhedenenbevoegdhedenoverdediverseoverheidsinstanties,privatepartijenengebruikers-organisatiesoplokaalniveau.Daaromisditeencentraalthemaindesectorsteunenhetoverlegtussendeoverheidendedonoren.Hierondervolgteenbeschrijvingvandevorderingendiepersubsectorgemaaktzijn.

Indestedelijke drinkwatervoorzieningisereengroeiendeerkenningvoordenoodzaakeenautonomeroltoetekennenaangemeentelijkewaterbedrijvenmetdeelnamevanpubliekeenprivatekapitaalfondsen.Degroterezelfstandigheidvoordedrink-waterbedrijvenisvooralsnognietgepaardgegaanmetdebevoegdheidomzelf

57 VooreenverdereuitwerkinghiervanvoorBangladeshzieBox4.2.inhetEngelstaligeonderzoeksrapport.58 WaterandSanitationProgram(2003).Factorsbehindthepoorintegrationofthewatersupplyandsanitation

sectorinPRSP’sinSub-SaharanAfrica.ODI(2002)WaterPolicyBrief.PovertyReductionandwater:WATSANandPRSPsinSub-SaharanAfrica.

122


ookkapitaalaantetrekken,maarinmeerderelandenisditwelthemavandiscussie.Dekkingvankostenvanonderhoudendoorberekeningervanaandegebruikersstaatdaarbijoveralopdeagenda.Ookdenoodzaakompersoneelteselecterenopbasisvancompetentieverkrijgtmeerenmeererkenningenwordtindepraktijktoegepast.DieontwikkelingisgaandeinallepartnerlandenwaarNederlandbetrokkenisbijdeverbeteringvandedrinkwatervoorziening.Indeafgelopenjarenisderolvandeprivatesectorertoegenomenenzijneraanzettenvandeoverheidomzichterugtetrekkenuitdeuitvoeringenhetbeheer.Inplaatsdaarvanzaldezezichmeergaanrichtenophetvaststellenvanbeleidsprioriteitenenbegrotingsmiddelenenhethoudenvantoezichtopdevoorzieningen.Deoverheidblijftoverhetalgemeenweleigenaarvandeinfrastructurelewerken.

DitproceswordtdoorNederlandinvijfvandezespartnerlandenondersteund,zijhetinallegevallenindevormvanaparteprogramma’s.InEgypte,Indonesië,Jemen,MozambiqueenVietnamzijnpartnerschappentussenNederlandsewater-leidingbedrijvenenlokalewaterinstantiesinuitvoering.ZofunctioneertinMozambiqueinmiddelseenautonoomoverheidsinstituutvoordeinvesteringenindesectormetalsdoelpubliekeenprivatefondsenbijeentebrengen.IndatkaderfinanciertNederlandeenapartprogrammavoorpubliek-privatesamenwerking,

Bangladesh: vastgelopen vissersboot na de Sidr-cycloon van oktober 2007. Foto: New York

Times/Hollandse hoogte


ater

123


waarbijeenNederlandswaterbedrijftechnischeassistentieverleent.Ditprogrammaheeftalsdoelinvierkleinestedenautonomegemeentelijkedrinkwaterbedrijvenopterichten.

Tenaanzienvandedrinkwatervoorzieningen op het plattelandstaatindemeestelandenhetstrevenomdeverantwoordelijkhedenvoorenhetbeheervandedrinkwater-voorzieningovertedragenaanlagereoverhedeneneenactievebetrokkenheidvandebevolkingtebevordereninmiddelswelopdeagenda.Hetbeschikbaarstellenvanbegrotingsmiddelenblijfthierbijachter.Indepraktijkvandebesluitvormingblijftdecentraleoverheiddominantvanwegedeschaalvandeproblematiek(grootinomvangmaarversnipperdoverkleinedrinkwatersystemenverspreidoverhetgeheleland),het(alofniet)vermeendegebrekaanuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauenompolitiekeredenen(hetnietuithandenwillengevenvancen-tralebevoegdheden).TerillustratiedientdedoorgeleidingvanfondsennaarlokaalniveauonderhetsectorprogrammainMozambique.Ditkwamnaarvorenindecasestudie,dievoordezeevaluatiewerduitgevoerdindeprovincieInhambane.FondsendievoordeprovinciewarenbestemdwerdendoordecentraleDNAnietofmetgrotevertragingdoorgeleidnaardeprovincieendedistricten.Hierdoorishetvoordeprovincialewatereenheiderglastighetwerkteplannen.Destafvandeprovincialeeenheidiscompetentengemotiveerd,maarisvoordefunctionerings-kostenvooralafhankelijkvandesteundiedoordonorenopregionaalniveauwordtgegeven.DemeesteactiviteitenwordendoorNGO’sofregionaleprogramma’svandonorenuitgevoerd.TerwijlInhambanedeprovincieismetdeopeennahoogsteoverheidsinvesteringenindewatersector,isdatopdekeperbeschouwdnoggeen10%vandetotaleinvesteringendieindeprovincieindewatersectorplaatsvinden.Nederlandschiktzichindezesituatieenzalviaprogramma’svandeNGOCAREenaanUNICEFeendirectebijdrageleverenaanuitbreidingvanruraledrinkwatervoorzieningeninMozambique.InBeninenJemendaarentegen,isvoortganggeboektmetdecentralisatieindeuitvoering.InBeninheeftzicheenverschuivingvoorgedaanvanverantwoordelijkhedenvanhetcentralenaarhetprovincialeniveauenwildeoverheidthansovergaannaareenverderetaakverde-lingtussendeprovincialewaterdirectiesendegemeenten.Daarbijgaatheteromdatdeprovinciessteedsmeerderolvantoezichtentechnischeadviseringopzichnemenendegemeentendeplaatselijkeorganisatieenuitvoering.Zoalsaange-geveninhetvorigehoofdstukwordendezehervormingendoorNederlandactiefondersteund.

InJemenverlooptdedecentralisatieviadedoorNederlandgesteundeGeneral

Authority for Rural Water Supply Projects(GARWSP).HetGARWSP,onderdeelvanhet

124


ministerievanWaterenMilieu,isverantwoordelijkvoorwatervoorzieningensani-tairevoorzieningenophetplatteland.Hetheeftdeuitvoeringgedelegeerdnaar20regiokantorenwaarvaner11inmiddelsvanvoldoendekwaliteitzijnvooreenhogematevanautonomie,enomvanaf2009overeeneigeninvesteringsbudgettekunnenbeschikken.IndeoverigelandenisdedirectebetrokkenheidvanNederlandbijdecentralisatieindedrinkwaterprogramma’sgeringofomdat,zoalsinEgypte,dehulpvooralinprojectvormwordtgegeven,ofomdatdeNederlandsesteundeeluitmaaktvaneengrotercofinancieringsprogramma.

Indeuitvoeringvandeprogramma’sistotnutoeweinigsystematischeaandachtvoordeinzetenversterkingvannietoverheidsorganisatiesofdeprivatesector,hoe-weldezeeenaanmerkelijkdeelvandeuitvoeringenhetonderhoudvoorhunreke-ningnemen.InMozambiquemaarookBeninishetlokalebedrijfslevenvooralophetplattelandnietsterkontwikkeldenblijkthetweinigaantrekkelijkominveraf-gelegenregio’swerkaantenemen.

Financiële kaders en fiscale decentralisatie

Inallelandenzijnproblemenmethetopzettenvantransparantefinancierings-systemenomtezorgenvooreengoededoorstromingvanmiddelennaarhetuit-voeringsniveau.Indepraktijkleidendezeproblementotgrotevertragingenbijdeuitvoeringvandedrinkwatervoorzieningen,totonderbestedingenentotonvoor-spelbaarheidvandefinancieringvoordelokaleuitvoerders.Intabel5.1zijnvoor-beeldenvaninefficiëntebegrotingsproceduresverderuitgewerkt.

Tabel 5.1 Voorbeelden van inefficiënte begrotingsprocedures

Bestedingsprocedure Gevolg

Financiëlemiddelentelaatbeschikbaarvoortijdgebondenactiviteiten

Kwaliteitvanactiviteitenlooptterug–enmetnametijdgebondenactiviteiten(training,aanplant,endergelijke)wordenmoeilijkuit-voerbaar

Centralisatievanbesluitenover(kleine)uitgaven

Flexibiliteitindeorganisatieneemtaf,watmetnamegevolgenheeftvooractiviteitendieopactualiteitmoeteninspelen,zoalsonaangekon-digdemilieu-inspecties

Ontbrekenvankleinekasenvoorschotregelingen

Haaltdedynamiekuitdeorganisatieomdathetnietmogelijkisalleenmaaractiviteitendievantevorengeplandengebudgetteerdzijnuittevoeren


ater

125


Overgecompliceerdeaanbestedingsprocedures

Sommigeactiviteiten–bijvoorbeeldworkshopsoftrainingen–zijnmoeilijkindestandaardaanbestedingsprotocollentevattenenwordennietuitgevoerd

Onzekerheidovercontinuïteitvanfinancieringinlanglopendeprogramma’s

Maakthetplannenvanlangdurigeprojectenmoeizaamenkanookeffecthebbenopvast-houdenvanstaf

Splitsenvankleinewerkeninverschillendedeelcontracten

Vertragingeninuitvoeringomdatonderdelennietopelkaarafgestemdzijn

Tragebetalingenaanuitvoerdersofeigenstaf

Frustratieenontmoediging–eningevalvanexterneuitvoerderskonhetookleidentotpro-blemenmetwerkkapitaal

Nietfunctionelerecruteringsregels Vitalepositieswordennietbekleedwatgevolgenheeftvoorvoortgangenkwaliteitvanhetwerk

HetdrinkwaterprogrammainBeningeefteengoedbeeldvanhetlangzameenbureaucratischetoewijzingsprocesvanmiddelenaandelagereoverhedenenuit-voerders.Aanbestedingsproceduresnamenveeltijdinbeslagenwanneerhetwerkgedaanwasmoestendebedrijfjesdiebijvoorbeeldboringenverrichttenenpompeninstalleerden,zeerlangwachtenopbetaling.Daardoorstoktedeuitvoering.Eenvandeoorzakenisdatdeuitvoeringisopgesplitstinmeerderefasenendatnaafsluitingvanelkefaseereennieuweprocedurevoorbetalingnoodzakelijkis.Opdezewijzewordenopveelplaatsenwerkengestartmaarisvoorvoltooiingervanherhaaldelijkteweiniggeldbeschikbaar.IndeeerstejarenvandeNederlandsesteunaandesectordedenzichdanookveelproblemenvoordiedeuitbreidingofherstelvanvoorzieningenernstigvertraagden.Maarinreactiedaaropisvoortganggemaaktmetdevereenvoudigingvandeaanbestedingsproceduresenbetalings-systemen,waardoordewisselwerkingtussenbeleidopmacroniveauendeuitvoe-ringoplokaalniveauverbeterde.InzowelBeninalsJemenheeftdesectoralebenaderingbijgedragentotdeoplossingvandezeproblemen.InMozambiquedaarentegenversterktedesectoralebenaderingjuistdetragedoorgeleidingvanfondsennaaruitvoeringsniveau.

Versterking van het institutionele kader bij andere subsectoren en geïntegreerd waterbeheer

DebijdragenvanNederlandophetgebiedvananderesubsectorenzoalsirrigatie,envoorgeïntegreerd waterbeheer inhetalgemeenisweloponderdelenofvoorspeci-fieketerreinenteduiden.Veelvandezesteunisverleendviaprojecten.Nederland

126


heeftinBangladeshenEgypteconcretebijdragengeleverdaandeerkenningvanhetbelangvanparticipatiefwaterbeheerbijirrigatie.DeervaringenvanNeder-landseproefprojectenopdatterreinzijninBangladesheenbelangrijkeinputgeweestvoorhetopnemenvanparticipatieinnieuweregelgeving.Anderzijdsisinbeidelandenhetinvoerenvandezenieuwewerkmethodesbuitendeproefprojectennietgerealiseerd.

Zoalseerderbeschrevenzouinprincipedesectoralebenaderingkunnenbijdragenaanhetontwikkelenvaneengoedinstitutioneelkadervoorgeïntegreerdwater-beheer.Echterintegenstellingtotdemilieusector,waareenvergelijkbareproble-matiekspeelt,isgeenaansluitinggevondenbijcentralespelers,zoalsministeriesvanFinanciënofPlanning.Deverantwoordelijkheidvoorgeïntegreerdwaterbeheerwordtvrijweloveralgedragendooreendaarvoorgespecialiseerdedirectieinhetbetreffendeministerieofeenspecialeautoriteit.Indepraktijkzijnerveelproble-menmetandereministeriesmetdeelverantwoordelijkhedeneninzijnalgemeen-heidontbreekthetoverhedenaanhetvermogenomregulerendoptetreden.InveellandenzijnercompetentieproblemenmethetministerievanLandbouw.InJemenbijvoorbeeldisdegeïrrigeerdelandbouwsectorgrootverbruikervanwaterendoordegevestigdebelangenindezesectorblijktdezemoeilijktereguleren.Hetzelfdegeldtvoorderelatiesmetdegespecialiseerdeinstituten.Deontwikkelingvaneensectorbreedinstitutioneelkadertendienstevanintegraalwaterbeheerbleekoveralmoeilijkterealiserenenerblijftveelonduidelijkheidoverdeafbake-ningvanverantwoordelijkhedentussendeverschillendesubsectoren.Donorenhebbeninderegelweiniginvloedophetoplossenvandeproblemendiedaaruitvoortkomenvooralnietalspolitiekemotieveneengroterolspelenbijdeinternetaakverdelingbijdeoverheid.DeNederlandsesteunopdezeterreinenbetreffendanookzoalshierbovenaangegeven,meerconcreteprojectenopdeelterreinen.

5.3 Versterking capaciteit en uitvoering

Desectoralebenaderingindewatersectorisgerichtophetscheppenvanvoor-waardenvooreengrotereeffectiviteitvandehulp:doorinstitutioneleversterkingwordtgetrachtdelangetermijnuitvoeringscapaciteitvanwaterorganisatiestevergroten.Indepraktijkvandeverschillendeprogramma’szijnbeoogderesultatenalleenglobaalgedefinieerdennietuitgewerktinconcreteactiviteitenenmeet-punten.Bijdeevaluatievandeversterkingvandeuitvoeringscapaciteitdoorinsti-tutioneleversterkingwordtwederomeenonderscheidgemaakttussenlandenwaardeprincipesvansectoralebenaderingintoenemendematezijntoegepast


ater

127


(Mozambique,BeninenJemen)enwaardatminderofniethetgevalisgeweest(Egypte,Bangladesh,VietnamenIndonesië).

5.3.1 Mozambique, Benin en Jemen: toepassing van de sectorale benadering

Organisatieontwikkeling en personeelsbeleid op nationaal niveau

InMozambiqueisNederlandalmeerdantwintigjaarbetrokkenbijdeversterkingvannationaleorganisaties:deNationaleWaterdirectie(DNA)inMozambique.Dezebetrokkenheidislangetijdindevormvanprojectfinancieringentechnischeassistentiegeweest.Eind1999wasdeambassadepositiefoverdemogelijkhedenomDNAverderteversterkenalsleidervandesector.MetdeintroductievandesectoralebenaderingenhetverstrekkenvandebegrotingssteunwasdehulpnogwelbestemdvoororganisatieversterkingvandeDNA,maarwasdeaanwendingvandemiddelendaarvoornietgeoormerkt.RecenterapportagesoverdestandvanzakenbijDNAgeveneenweinigrooskleurigbeeldvanderesultatendiemetdesteunisbehaald.Opeenaantalessentiëlepunteniserinvergelijkingmetdeeva-luatiesvanachtjaarterugweinigveranderingtebespeuren.59Demeestbelangrijkeproblemendiewordengeconstateerdzijn:

• hetontbrekenvaneenintegraalbeleidsplanenbijhorendfinancieringsplan;• geringevoortgangmetdekwaliteitsverbeteringvanplanningenmonitoring;• eenlaaguitvoeringsritme,waarbijdebestedingengemiddeldminderdan

50%vanhetbegrotebedragvormen;en• inadequatefinanciëlerapportagesenaccountantscontrole.

Hetpersoneelsbeleidschiettekortenerisgeringevoortgangomdaarverbeteringintebrengen:onevenwichtigpersoneelsbestandmetdominantievantechnici,lagesalarissen,tekortaanpersoneeloplokaalniveau,enuitstroomvangekwalifi-ceerdetechnicinaarbeterbetaaldefuncties,zowelinhetlandzelfalsinhetbuitenland.Hetgebrekaangekwalificeerdpersoneelwordtalsdebelangrijksteoorzaakgezienvandegebrekkigeuitvoeringscapaciteitenhetgebrekaanleider-schapvanDNAindesector.60Toepassingvandesectoralebenaderingenhetver-lenenvansectoralebegrotingssteun,waarbijdebesluitvormingoverdeinstitutio-neleversterkingvandesectoraandeoverheidzelfwerdovergelaten,heeftdaarop,iniedergevalvoorwatbetreftDNA,geenaanwijsbareinvloedgehad.

59 ZiehetlandenrapportMozambiqueuitgewerktvoordeIOBevaluatie(2000)InstitutionalDevelopmentintheWaterSector.

60 Bron:PresentatieB.vanBarenvoorDMWvandeInstitutioneleanalysevanDNA2006.

128


InJemenbeschouwendeautoriteitenhettekortaangekwalificeerdpersoneeleveneensalseenvandegrootsteobstakelsvoorgoedwaterbeheer.Trainingvindtplaatsopadhocbasis,maarerontbreekteenstrategievoorcapaciteitsopbouw.Bijderekruteringvanpersoneelzijnsomsfamilieenstammenbandenbelangrijk.Aangetrokkendoorbeterearbeidsvoorwaardenverlaatgoedgekwalificeerdperso-neelsomsdeoverheidombijprojectenvandeWereldbankenanderedonorentewerken,wattenkostegaatvandeuitvoeringscapaciteitbijdeoverheid.Tochisermiddelsdesectorsteunwelresultaatgeboekt:ervindtgeleidelijkeenuitbreidingplaatsvangekwalificeerdtechnischenadministratiefpersoneelenmetdedecen-tralisatieisernuookopdecentraalniveausprakevaneentoenamevanlokalestaf.Vanaf2006isereennieuwsalarisbeleidvankrachtwaarbijdearbeidsvoorwaardenvoorhetpersoneelverbeterenenvolgensdeanalysevandeambassadedraagtdesectorsteunbijaanbeterearbeidsvoorwaarden.61

InBeninisorganisatieversterkinginhetverledenveelalbevorderdviaspecifiekeprogramma’svanbilateraledonoren,metnamedoorDenemarken,maardezemaaktthansonderdeeluitvandegemeenschappelijkedonorfinancieringvoordesector.Hetisnogtevroegomnualinzichttekrijgeninderesultatenervan.

Devoortgangmetcapaciteitsopbouwligtheelandersbijnieuwopgerichteorgani-satiesmetspecifieketakenvoorregulering,toezichteninvesteringen.62Dezeinstitutenhebbenveelmindertelijdenonderdebureaucratischeenpolitiekeobstakelsomcompetentpersoneelaantetrekkenofvasttehouden.Endoordat,zoalsinhetgevalvandestedelijkedrinkwatervoorzieninginMozambique,ookhogeresalarissenwordenbetaaldenersprakeisvangoedmanagementblijkenveelvandeproblemenvanorganisatieontwikkelinghiermindertegelden.Indezegevallenheefthetwerkenaanhervormingenvanuiteensectoraalperspectiefwelresultaatopgeleverd.Steun voor capaciteitsopbouw op lokaal niveau

Inallebestudeerdelandenisvoordrinkwatereenstrategieinganggezetomtakeninuitvoeringvandeprogramma’stedecentraliserennaarlokaalniveauendepar-ticipatievandirectbetrokkenenteversterken.DaarbijzijnresultatengeboektinBeninentotopzekerehoogteookinJemen.InBeninkonNederlandaansluiten

61 DezeinformatieisdeelsontleendaanhetSectortrackrecord2007.62 VoorbeeldendaarvanzijnWaterRegulatoryBoard(CGA)endeInvestmentandAssetsFundforWaterSupply

(FIPAG)deinstitutenvoorurbanedrinkwater-ensanitairevoorzieningeninMozambique,deLocalGovernmentEngineeringDevelopment(LGCED)inBangladeshendeGeneralAuthorityforRuralWaterSupplyProjects(GARWPS)inJemen.


ater

129


bijvoorwerkvananderedonoren,vooraldatvanDenemarkenopdistrictsniveau.Dankzijdezedirectesteunzijnerverbeteringenvasttestellenindeuitvoerings-capaciteitvandeprovincialeoverheden,waardooreenbasisisgelegdvoorverderedecentralisatie.Nederlandheeftgeenrechtstreeksebijdragegeleverdaandever-sterkingvanlokaalbestuur,maaropcentraalniveauhetdecentralisatiebeleidbevordert.

InJemenisdesteunaandeversterkingvanderegionalekantorensuccesvol.Dezeregionalekantorenzijnthansinstaatomopautonomewijzedeaanlegvannieuweenhetherstelvanbestaandewaterpuntenuittevoeren.Nederlandheeftaanviervandiekantorenrechtstreekssteunverleend.Erwordtgeëxperimenteerdmeteenuitbreidingvandedelegatievanfinancieringnaardezelokalekantoren.Eengrootaantalcomitésvanwatergebruikersspeleneenbelangrijkerolbijdeorganisatievandrinkwatervoorzieningen.

DoordeinvoeringvandesectoralebenaderingisdeNederlandsesteunvoorinsti-tutioneleversterkingvooralopnationaalniveauingezet.MetuitzonderingvanhethiervoorgenoemdevoorbeeldvanJemenisdirectesteunaandeversterkingvanlokaalbestuurvrijwelnergensonderdeelvandesectoralebenadering.DeNeder-landseaanpakcontrasteertmetdievananderebilateraledonoren.Zozetbijvoor-beeldDenemarkenwelinopdirecteinterventiesopprovinciaalniveauvanuitdegedachtedatdaardegrootsteleemteinuitvoeringscapaciteitis.63Maardehulpoplokaalenregionaalniveauwordtgecombineerdmetinstitutioneleversterkingvandecentraleoverheid.

5.3.2 Versterking van capaciteit en uitvoering in landen met minder vergaande toepassing van sectorale benadering: Bangladesh, Egypte, Vietnam en Indonesië

Indeoverigelandenwaardetoepassingvandesectoralebenaderingnietofveelminderhetgevalis,wordtdesteunaancapaciteitsvergrotingmiddelsprojectenverleend.HierbijisdeNederlandsesteunwelopzowelnationaalalsregionaal/lokaalniveaugericht.InBangladeshenEgypteisbijgedragenaanversterkingvandesectordooropzowellokaal/regionaalalsopnationaalniveaustrategischbelangrijkeprojectentesteunen.Dealsproefgestarteprojectenblijkennajaren-langesteunbovendieneenbronvaninspiratiegeweesttezijnvoorhetnationalesectorbeleid,zowelinEgyptealsinBangladesh.Deprojectenzijnvooralgericht

63 DANIDA(2006)EvaluationofDanishSupporttoWaterSupplyandSanitationenmetnameCountryReportBenin(2005).

130


opstrategischeinnovatiemaarveelminderophetterreinvanversterkingvanuit-voeringsprocessen.

InBangladeshwerktNederlandalsindsdejarenzeventigsamenmetdeBangladeshDevelopmentWaterBoard(BDWB),eensemiautonomeinstantiedieonderdeverantwoordelijkheidvanhetministerievoorWatervaltenverantwoor-delijkisvoordeplanning,uitvoeringenonderhoudvandewaterinfrastructuur(drainageenirrigatie,kustbeheerenprotectietegenoverstromingene.a.).Hetisdesleutelorganisatievooralleswatmetgeïntegreerdwaterbeheertemakenheeftendusookvoordeopbouwvandesector.DeNederlandsesteunaanorganisatie-ontwikkelingvandeBDWBwasindevormvanprojectsteunentechnischeassis-tentie.Inalleprogramma’sdiedoorNederlandwerdengesteundwaseenbelang-rijkedoelstellingomdeveelalexclusievefocusopdeuitvoeringvaninfrastructurelewerkenteverandereneneenbrederebenaderingopwaterbeheertebevorderenmetmeeroogvooronderhoud,beheerenduurzaamheid.Ondankseenaantalver-anderingentengoedewordtdeuitvoeringscapaciteitvandeboardnogsteedsernstiggehinderddoorhetgebrekaanadequaatpersoneelenisergebrekaanpolitiekewilomeenduidelijkwettelijkeninstitutioneelkadertescheppenenderolvandeboardalsleidendeinstantieindewatersectortebevorderen.64OndanksdelangeperiodevanNederlandseprojectsteunenbetrokkenheidbijdewatersectorheeftNederlandgeeninvloedkunnenuitoefenenomtoteengeïntegreerdbeleidvoordesectortekomen.65InBangladeshisNederlandnaastdeeigenprojectsteunineenaantalgroteprogramma’sgaansamenwerkenmetdeAziatischeOntwikkelingsbank.

IndeoverigeZuidoost-Aziatischelanden,VietnamenIndonesië,moetdebelang-rijkstebijdrageaandehervormingenindesectorenvandeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbankkomen.InVietnamfinanciertNederlandnaastde

64 InBangladeshwerkteninhetrecenteverledenmeerdan18.000mensenbijdeWaterboardwatonderdrukvanrationaliseringenbezuinigingenisteruggebrachttot8.500in2007.Erbestaatsindstienjaareenpersoneelsstopenhetgebrekaantechniciopmiddelbaarniveauvoorhetwerkinderegio’seninhetvelddoetzichvoelen.Omhaartakennaarbehorentekunnenuitvoerenwordtgeschatdatrondde12.000mensennodigzijn.Hetmerendeelvanhetpersoneelwilindehoofdstadblijvenenerisdaardooreentekortaanpersoneelinderegio’s.Eenanderprobleemisdathetpersoneelvooraluittechnicibestaatenereentekortisaanpersoneelvoordebegeleidingenparticipatievanlokalegroepenvanwatergebruikers.Hetcontracterenvanadequaatpersoneelwordtgehinderddoorbureaucratieenstrakkeadministratieveregels.Samenvattendkangesteldwordendatophetterreinvanhetpersoneelsbeleiderdeafgelopenjarenweinigverbeterdis.

65 EenpleidooivoorverdergaandetoepassingvansectoralebenaderingistelezenindelandenstudieBangladeshvoordeIOBevaluatievandesectoralebenaderingvanR.Rodts(2005):“AsfarasknownRNEdidnotundertakecomprehensivewatermanagementsectorworkinBangladesh.Asaresult,institutionaldevelopmentcomponentswereseldomintegratedintolonger-terminstitutionaldevelopmentstrategies.Despitetherecognitionthatsectorworkisakeyelement,theresourcesdeployedtosupportandexpanditoperationallyandtoplaceitinastrategiccontext,werenegligible.”(p.53).


ater

131


cofinancieringstrategischbelangrijkeaanvullendeprojecten.MetuitzonderingvanBangladeshisNederlandindezelandeneenrelatieftekleinedonoromveelinvloeduittekunnenoefenenenheefthetnietdefinanciëleslagkrachtomsector-steunvanbetekenistegeven.Vandaardatdehulpzichrichtopeenstrategischebijdrageaangroteleningen.MaaromdatdeNederlandseinbrengdaarbijinhou-delijkveelalbeperktiskanmoeilijkmeeraangegevenwordenwelkedetoegevoegdewaardemetbetrekkingtothetversterkenvanuitvoeringscapaciteitisgeweest.

5.4 Resultaten op uitvoeringsniveau

Desteunaandewatersectorendetoepassingvandesectoralebenaderingdaarbijzouuiteindelijkmoetenleidentoteffectievereuitvoeringendienstverleningdatbovendienduurzamerzouzijn,omdatdeoverheidenanderebetrokkenenzelfver-antwoordelijkzoudenwordenvoorbeleidenuitvoering.Erzijnmeerdereredenenwaaromeendirecterelatietussensteun,beleidenresultatennietgemakkelijkteleggenis.Deversterkingvandeuitvoeringscapaciteitiseenlanglopendproceswaarbijdeconcreteresultatenpasoptermijnzichtbaarworden.Verschillendeele-mentenindesectorbenaderingvragendenodigetijd,zoalsdonoroverleg,beleids-afstemmingenhetomzettenvanfinancieringssystemen.66Uitdelandenstudiesblijktverderdaterweinigaandachtisvooroperationeleresultaatmetingbinnendeprogramma’sendaterveelaleengrootgebrekisaaninformatieenbetrouw-barekwantitatievedata.67

Deinformatieoverresultatenophetterreinvangeintegreerd waterbeheerbeperkenzichveelaltothetniveauvanbeleideninstitutioneleontwikkelingendeaardvandeprogramma’slaatnauwelijkstoeomconcreteresultatenopuitvoeringsniveautemonitoren.Inlandenwaarveelmetprojectsteunendirecteinterventiestenbatevanarmebevolkingsgroepenwordtgewerkt,kanhetperspectiefopresultatenbeterwordenaangegeven.DatgeldtbijvoorbeeldvoorBangladeshwaardankzijhetopzettenvaneenwaarschuwingssysteemenhetbouwenvanschuilplaatsendemetgroteregelmaatterugkerendecyclonenminderslachtoffersmakendanvroeger.

HetzelfdegeldtvoorEgypte,waarindeprovincieFayoumviaNederlandseprojecten,naastverbeteringvandeinfrastructuur,vanaf1995hetconceptvanhetwaterschapwerdgeïntroduceerd.Dezewaterschappenzijnbedoeldomgebruikvanwater

66 Ditvertragingseffectisoverigensnietinherentaandesectorbenaderingmaarverschillendeinstitutioneleprojecten,diederevupasseerdenindezeevaluatie,haddeneveneenseenlangaanlooptijd.

67 InprincipezoudendeMTEFsenPAFsditinbeeldmoetenbrengen,maarhetzwaartepuntindezeevaluatiekadersismeeropbeleidsveranderingenminderophetbereikenvanveldresultaten.

132


beterteregelenentoteenbetereafstemmingtussenboerenenoverheidtekomen.InmiddelsiseenkwartvandeFayouminwaterschappenopgedeeld.Boerenenanderewatergebruikerskiezenuithunmiddeneenbestuur,dathetbeheerenhetonderhoudvandelokalewaterwerkenopzichneemt.Daardoorhebbendeboerenzelfmeercontroleoverhetwatergebruikendereguleringervan.Hetisechternognietgeluktdezeervaringentereproducereninandereregio’sofoptenemeninnationaalbeleid.Deondersteuningvandewaterschappenlatenzoweldekracht(hetuitvoerenenintroducerenvanbestuurlijkeinnovaties)vanprojecthulpzienalsdezwakte(hetproblematischevanhetopeenhogerplanbrengenvanpro-jectresultaten).

Inhetgevalvansectorsteuninhetkadervandesectoralebenaderingiservoorna-melijkinformatieoverdesubsectordrinkwatervoorzieningenbeschikbaar.Opheteerstegezichtlijkthetleggenvaneenverbandtussendesectorsteunendevergro-tingvantoegangtotveiligdrinkwaterhiergemakkelijkervanwegehetdienst-verlenendekarakteroplokaalniveau.BovendienisdeNederlandsesteun(samenmetdievananderedonoren)inverhoudingtotdeinvesteringenvandeoverheidindeAfrikaanselandenzeeromvangrijk.Ditmaakthetgemakkelijkereenverbandtussensteunenresultatenteleggen.InMozambiquebijvoorbeeldzaldegeplandeNederlandsebijdrage25%vandetotale(ruraleenstedelijke)uitbreidingenuit-maken.

Tochblijktuitdelandenstudiesdatdebeschikbareinformatieoverconcreteresultatenbeperktis.Datkomtdeels,doordatervanNederlandsezijdeteweinigaandachtvoorresultaatmetingisendeelsdoordeonvoldoendekwaliteitenbetrouwbaarheidvandeofficiëlestatistieken.Erwordtverdernauwelijksimpact-onderzoekgedaanbijvoorbeeldommeerzichttekrijgenophetgebruikvandewatervoorzieningenendeeffectenervanopgezondheid.68ZowordeninMozambiquedeofficiëlecijfersoverdetoegangtotwatervoorzieningenophetplattelandbeïnvloeddoordeaannamevanhetaantalhuishoudensperfunctione-rendwaterpunt.Onderzoekheeftaangetoond,datdezeaannametehoogwasendientengevolgehetaandeelvandebevolkingmettoegangtotgoeddrinkwaterveellageris.

68 IOBisbezigeenaantalimpactstudiesoverdrinkwateruittevoerenwaaronderinJemenenBenin.GepubliceerdisinmiddelseenimpactstudieoverdrinkwatervoorzieningeninTanzania:IOB(2007)WaterSupplyandSanitationProgrammesShinyangaRegion,Tanzania1999-2006.Eind2008wordtdestudieoverJemenuitgebrachtIOB(2008)ImpactEvaluation:SupporttoRuralWaterSupplyandSanitationinDhamarandHodeidahGovernerates,RepublicofYemen.


ater

133


InMozambiquezijnmetdesectorsteunvooralsnoggeenbelangrijkeverbeteringengeboektophetterreinvandrinkwatervoorzieningen.DaarentegenkunneninJemenenBeninweltendensentotverbeteringwordenaangegeven.InJemenisernaeenperiodevanstagnatievanaf2003ophetplattelandsprakevaneengestagetoenamevandetoegangtotdrinkwater.IndienuitbreidingvolgenshethuidigeritmeaanhoudtzullendeMDG-streefcijfersdekomendejarengehaaldworden.Nederlandlevertdaareenbelangrijkebijdrageaan(ziebox).

Voortgang met drinkwatervoorzieningen in Jemen

In 2006 werden de gemiddelde kosten voor ruraal drinkwater per persoon berekend

tussen de USD 49 en USD 70. De eerste audit van 2005 was kritisch over de

uitvoering van hervormingen en activiteiten maar desondanks is er een jaarlijkse

toename van toegang tot veilig drinkwater met percentages tussen de 3% (2005) en

4.8% (2006).69 Meer dan 70% van de uitbreiding wordt gerealiseerd door het door

Nederland met geoormerkte begrotingssteun gesteunde General Authority for Rural

Water Supply Projects (GARWSP). Voor de jaarlijkse geplande uitbreiding van ruraal

drinkwater is een investering becijferd van USD 90 miljoen per jaar en een bedrag van

USD 5.6 miljoen aan lopende kosten. Het beschikbare budget was in 2006 minder

dan de helft hiervan en het grootste deel (66%) werd door de overheid gefinancierd.

De Nederlandse bijdrage was in 2006 7%. Voor de periode 2007-2009 is een bijdrage

gepland van ongeveer EUR 14 miljoen waardoor het Nederlandse aandeel in de totale

financiering zal oplopen tussen de 16 a 23%. Er is hier een interessante verbinding

gemaakt tussen een ‘verticaal’ programma, namelijk het bewerkstellingen van

drinkwater voor 50 miljoen mensen, en een sectorale benadering met gebruikmaking

van geoormerkte begrotingssteun. De verwachting is dat met de Nederlandse bijdrage

81,000 personen in 2005, 45,000 in 2006 en 75,000 in de periode 2007-2009

toegang zullen krijgen tot veilig drinkwater.

Devoortgangdieditprogrammaheeftgeboektisinbelangrijkematemogelijkgeweestvanwegedevolgendefactoren:

• dedelegatievandeuitvoeringenfinancieringnaarlokaalniveau;• hetintoenemendematetoepassenvaneenvraaggerichtebenadering;

69 Eenvraagdiegesteldmagwordenofsommigehervormingenzoingewikkeldblijkenomdoortevoerendatdaarmeehetzichtophetuiteindelijkedoel,n.lhetbetervervullenvaneenaantalkerntaken,uithetzichtverdwijnt.

134


• hetgevenvanprioriteitaanderehabilitatieenvoltooiingvanbestaandewerken;en

• detoenamevanhetbeschikbareinvesteringsbudget.

InBeninisdedekkingvanruraledrinkwatervoorzieningentot2005constantgeblevenop57%vandebevolking.Datpercentageligtindepraktijklageromdatdaarbijgeenrekeningwordtgehoudenmetdenietfunctionerendewaterpunten,dievolgensschattingentussende20en30%vanhettotaleaantalbedragen.Vanaf2005isersnellevoortganggeboekt:jaarlijkskomener1350waterpuntenbij.Hetstrevenisverderomjaarlijks450nietfunctionerendeputtenterepareren.DaarmeeishetmogelijkdatdeMDGdoelstellingvoorveiligdrinkwatergehaaldwordt.VoordeuitbreidingvandestedelijkedrinkwatervoorzieningenzalveelafhangenvandevoortgangdiegeboektwordtmethetversterkenvanhetnationalenutsbedrijfSONEBenvooraldeverbeteringvandeexploitatieenfinanciëleadministratie.Ookhiergeldtdatmetdesectoralebenaderinggetrachtwordtdevoorwaardenvoorverbeteringenindeeffectiviteittecreëren,maardatdeeffectenpasoplangeretermijnkunnenwordenbezien.

Duurzaamheid van de sectorsteun aan drinkwatervoorzieningen

EerderisgeconstateerddatermedeonderinvloedvandeMDGsveelaandachtisvoorhetaanleggenvannieuwedrinkwatervoorzieningenenteweinigvoorhetonderhoudendeduurzaamheidervan.Uitbreidingvandevoorzieningenvraagtzowelversneldeinvesteringalsadequaatonderhoud.Hetraaktookeenbelangrijkthemaindrinkwatervoorziening:derelatievehogeuitvalvansystemen.Gegevenshieroverzijnfragmentarisch,maarinveellandenisditophetplattelandrondde30-35%,metuitschietersnaarbovenennaarbeneden.70Deproblemenbetreffenvaakdeondersteunendeactiviteiten:delogistiekvanreserveonderdeleninafge-legengebiedenvooralvoormeercomplexesystemen,deorganisatievangrootonderhoudenreparatiesdoorfinancieelzwakkelocaleoverhedenengebruikers-groepenvangrotendeelsarmehuishoudens.

DeIOBimpactstudieoverdrinkwaterinJemen(2008)observeertdatdegebruikers-groepenvandrinkwaterveelalzelfgoedinstaatzijneenaantaltakenvanonder-houdenfinancieringuittevoeren,maardathetnietvoldoendeisdezegroepentetrainenenvervolgensaanhunlotovertelaten.Institutioneleversterkingopmeer

70 Hetfeitdatdezegegevensfragmentarichzijnterwijlzewezenlijkonderdeelzoudenmoetenzijnvanhetmetenvaneffectievedekkinggeeftdebetrekkelijkheidaanvandeofficiëlestatistieken,zoalsbijgehoudendoorUNDP/WHO.


ater

135


continuebasisisnoodzakelijkomdeduurzaamheidtegaranderen.71Hetvolgenvaneenvraaggerichteaanpakendeparticipatievangebruikersgroepenvangrootbelangomhetonderhoudvandevoorzieningentegaranderenendaarmeededuurzaamheidervantebevorderen.UitdelandenstudiesvanMozambique,JemenenBeninblijktdathetmoeilijkisomdezevraaggerichtebenaderingindepraktijktebrengen.Dithangtsamenmetdeproblemenomgebruikersgroepeneenade-quatetrainingvooronderhoudenbeheertegeven.

TerillustratievandezeproblematiekisindelandenstudieoverBenininéénpro-vincieeenstudiegemaaktvandeduurzaamheidvandepompenendebelangrijksteproblemenmethetonderhoudervan.72In60%vandedrinkwatersystemengingtenminstetweemaalperjaardepompstukenin33%vandegevallenvieldepompgedurendemeerdantweemaandenuit.Naastdebeschikbaarheidvanonderdelenblijkthetfunctionerenvandegebruikersgroepeneenvandegrootsteproblemen.In426(85%)vande500dorpenbestaanwatercomité’s,dieverantwoordelijkzijnvoorbeheerenonderhoud.Hetonderzoektoontaan,datslechts20%daarvangoedfunctioneren.73PerspectievenopfinanciëleduurzaamheidzijninMozambiqueenJemenvooralsnogafwezig:bijnaalleinvesteringenindrinkwaterophetplattelandwordenexterngefinancierdenindeuitvoeringspelenNGO’seengroterol.

Armoedefocus van het Nederlandse beleid

InhetNederlandsehulpbeleidisdenoodzaakdehulpopdearmenterichtendebelangrijkstedoelstelling.Maarondanksdenadrukoparmoedebestrijdinginbeleidisdezecentraledoelstellingonvoldoendeuitgewerktengeoperationaliseerd.Dearmoedefocuswordtalleeninalgemenetermenaangegeven,maarerwordtweinigmeldinggemaaktvandewijzewaaropmetspecifiekemaatregeleneninrichtingvanbeleidenhulpdearmenhetbestebereiktkunnenwordenenwelkebijdragendaaraaninhetkadervandesectoralebenaderingkunnenwordengele-verd.Dematewaarindehulpopdearmoededoelstellingisgericht,komtvooraltotuitingindeprogramma’svoordrinkwaterensanitairevoorzieningen.74

71 “Thecontinuedoperationofthewatersupplysystemsislargelyattributabletothedurabilityofthecommunityinstitutionsthatmanagethem.Despitetheseachievements,therearesignsofsomeinstitutionalerosionatcommunitylevel.Institutionalsustainabilitycannotbetakenforgranted.Thecommunityinstitutionshavemostoftheskillstoperformtheirfunctionsinthelongterm,but,likepumpsandpipes,theyneedsomeongoingmaintenance.”IOB(2008)Impactevaluation:SupporttoRuralWaterSupplyandSanitation,GovernoratesofDhamarandHodeidahRepublicofYemen.

72 Zievoordemotivatieomonderzoekindezeprovincietedoen:IOBLandenrapportBenin.73 VooreennadereuitwerkingvandecriteriadaarvoorziedebijlagedaaroverinhetlandenrapportBenin:

DiagnosticstudyCollines,2006andfieldvisitevaluationmission2007.74 MinisterievanBuitenlandseZaken(2007).Drinkwaterensanitatieinhetkadervan

ontwikkelingssamenwerkingConceptnotitie.

136


Dezewordendeelsuitgevoerdindearmerelanden(Mozambique,Benin,JemenenBangladesh)endeelsgeconcentreerdoparmegroepen(Indonesië,VietnamenEgypte).InvijfvandezevenlandenisdeNederlandsehulpvooralophetplattelandgecon-centreerdwaardegrootsteachterstandenintoegangtotveiligdrinkwaterbestaan.HierdoorisereengroterekansdatNederlanddaarmeedearmenbereikt.HetisdanookzeeraannemelijkdatruraledrinkwatervoorzieningeninlandenalsBenininbelangrijkemateaanarmentengoedekomen,gegevendeveelalglobaalhomogenesamenstellingvandebevolking.

AlleeninEgypteenMozambiqueiserookeensignificanteNederlandsebijdrageaanstedelijkedrinkwatervoorzieningen.Erzijnveelalpolitiekeredenenwaaromdeoverheidindeontvangendelandendeaanlegvanvoorzieningenindestedenprioriteitgeeft.ZoheeftNederlandinMozambiquehaarbemoeienissenmetdestedelijkedrinkwatervoorzieningenuitgebreid,omdatdeinstitutionelehervor-mingendaarverdergevorderdzijndanophetplatteland.DeNederlandsesteunindezeisgerichtophetversterkenvandeverantwoordelijkeorganisatiesennauwe-lijksophetvergrotenvandetoegangvanarmegroepen.

VoorwatbetreftdearmoedefocusvandesteunaananderesubsectorenishiervooraangegevendatdezegoedteduidenisinhetgevalvanprojectsteuninBangladeshenEgypte.Maarveelminderisduidelijkhoedesteunvoorgeïntegreerdwater-beheersamenhangtmetdedoelstellingvanarmoedebestrijding.Steunaanbeteroverstromingsbeheerenirrigatieenregenafhankelijkelandbouwzoueengoedeinvesteringzijninarmoedebestrijdingmaareendergelijkeprioriteitstellingont-breekt.75

5.5 Conclusies

Hetisevidentdatineensectormettegenstrijdigebelangentussenenerzijdswater-beheerenanderzijdswatergebruikhervormingenvanbeleidenhetinstitutioneleraamwerktijdnodighebbenomuittekristalliseren.Inhoofdstuk2isbovendienaangegevendathetprocesomtoetewerkennaarsectoralebenaderingverschil-lendestartmomentenhadeninverschillendesnelhedengaat.Datmaaktdebeoordelingvandevoortgangdiewordtgemaaktmetdeversterkingvandesectorafhankelijkvanwelktijdsperspectiefmendaarvooraanlegt.Omdieredenzijner

75 WorldBank(2007)MozambiqueCountryWaterResourcesAssistanceStrategyp.v.


ater

137


beperkingenomverbeteringentoeteschrijvenaandeexternesteuneninhetbij-zonderaandesectoralebenadering.

Institutioneleontwikkelingindewatersectoriseenthemadatalvervoordeintro-ductievandesectoralebenaderingisaangezet.MeteenaantalorganisatiesinEgypte,BangladeshenMozambiqueophetterreinvanwaterbeheerbestaatalzeerlanglopendesamenwerking,maarzijnresultatenopditfrontsteedsbescheidengeweest.Welzijnindezelandeninhetverledennieuweelementenaanhetlande-lijkebeleidtoegevoegd,bijvoorbeeldhetondersteunenvanlokaalbeheerofhetinschakelenvanprivatepartijen.Inlandenwaardesectoralebenaderingweinigvandegrondisgekomen(BangladeshenEgypte)heeftNederlanddoorconcreteprogramma’senprojectenwelstrategischbelangrijkebijdragenaandeversterkingvandesectorgeleverd.Pilotprojectenblijkenbovendieneenmeerwaardetehebbengehadomdatdeervaringenzijnopgenomeninhetnationalebeleid.Deprojectbenaderinghadechterookduidelijkebeperkingen.Degunstigevoorwaardenwaaronderprojectenwerdenuitgevoerd(beteresalarissen,meergeld,eigenbudgetenadministratie)verhinderdenveelaldeuitbreidingvandeactiviteitenopgroteschaal.Vooralbijgeïntegreerdwaterbeheerspeeldedediscussiehoeuithetwaterdomeintebrekenenwaterbeheerteintegrereninandereeconomischesectoren.

Ineenaantalvandewaterpartnerlandenisgeprobeerdmetdetoepassingvandesectoralebenaderinguitdezebeperkingentebreken.Uitdecasestudieskanwor-dengeconcludeerddatvooralinBeninenJemenendeelsinMozambique(stede-lijkesector)indedrinkwatersectorverbeteringenininstitutionelekaderszijnopgetreden:beterekoppelingvanbeleidenuitvoering;identificerenvanprocedu-reletekortkomingen;minderversnipperingeneenbeterevenwichttusseninveste-reninaanlegeninvestereninwerkendebedrijfssystemen.Beninisbovendieneenvoorbeeldvanhoegrotereharmonisatievandedonorhulpgunstigevoorwaardencreëertvoordeoverheidomheteigensectorbeleidvormtegeven.Maaropandereterreinenvansectorontwikkelingliggennogbelangrijkeuitdagingen,bijvoorbeeldwatbetreftdeinzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfslevenendever-sterkingvanlokaalbeheer.

Opdeelterreinenisvoortganggeboektmetdetoewijzingvantakenenverant-woordelijkhedenbinnendeoverheidendeoverdrachtvanbevoegdhedenentakenaanparticulierebedrijven.Desectoralebenaderingheefteengunstigeffectgehadophetontwikkelenvaneenstructureleaanpakinderuraledrinkwatersector(BeninenJemen)endestedelijkedrinkwatersector(JemenenMozambique).

138


Eenbelangrijkeverklaringdaarvoorisdatdezesubsectoreneensterkdienstverle-nendkarakterhebbenwaarmeezichtbareresultatenkunnenwordengeboekt.

Ophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheeris–ondankshetdringendekarakterervaninveelvandepartnerlanden–minderbereikt.Integenstellingtotmilieuiserweiniggedaanaangoedbestuurindewatersectorophogerniveau.Geïntegreerdwaterbeheeristegeïsoleerdgebleven,maaktgeenonderdeeluitvandenationaleplanningenvormtteweinigonderdeelvanhetpolitiekedebat.Deactiviteitenhebbenzichteeenzijdiggerichtopcentraleorganisatiesbinnendewatersector.Deoorzakendaarvanzijninbelangrijkemateterugtevoerenopdespecifiekekenmerkenvangeïntegreerdwaterbeheerzoalsuiteengezetinhoofd-stuk1,maarhebbenooktemakenmetkoudwatervreesonderdonorenombeteronderlingenmetdenationaleoverheidsamentewerken.

Ineenaantallandenisnietvoorsectoralebenaderinggekozen,maarisgeopteerdvooreenbenaderingvanstrategischeinzetten.DitbetrofvooraldelandenwaardetotaleeconomieendewatersectorzogrootisdatdeNederlandseinbrengopzijnbest‘bescheidenmaarbelangrijk’kanzijn.InEgypte,VietnamenBangladeshgebeurdeditdoorverschillendegoedgepositioneerdeprojectenmeteenhooginnovatiegehalte.InBangladesh,VietnamenIndonesiëwerddaarnaastderoutevancofinancieringgezocht.Voordehelewatersectorgeldtdatdedoelenvoorsec-torversterkingnietgoedgedefinieerdzijnendatopditterreineengoedactieplanontbreekt.Ingevalvancofinancieringishetzichtopdeinstitutioneleversterkingvandewatersectorzelfsnogmoeizameromdatdepreciezebijdrageineengrotergeheelminderzichtbaarwordt.IndelandenwaarsectoralebenaderinginbelangrijkematewordttoegepastisdeNederlandsehulpsterkgefocustopdecentraleoverheid,maarwordtinBeninenJemenwelaandachtgegevenaandedecentralisatieproblematiek.Nederlandkiestdaarbijvooreenstrategieomdeversterkingvandelokaleactoren(overheidenbevolking)zoveelalsmogelijkviadecentraleoverheidtelatenlopen.Maaromdateenvandegrootsteobstakelsjuistdezwakkeuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauis,blijftheteenthemavandiscussieofdegevolgdeaanpaknietmeeraan-vullendeactiviteitenbehoeft.

Institutioneleversterkingmaakteenbelangrijkonderdeeluitvandesectoralebenadering.Omdatbenadruktwordtdathetdaarbijomeenprocesmatigeaanpakgaatwordtveelalnagelatenconcreetaantegevenwelkeresultateninwelktijds-


ater

139


bestekverwachtworden.Erisdaarbijveelaandachtvoorbestuurlijkeprocessenenminderfocusoptastbareproblemenenresultatenopuitvoeringsniveau.HetprobleemvanbetrouwbareinformatiegaatverderdandedrinkwatersectorenraaktdeuitgangspuntenvandezogehetenParijsAgendavoorHulpEffectiviteit,waarbij‘management for results’éénvandeprincipeswas.Indepraktijkishetmetenvanresultaten‘gemakkelijkergezegddangedaan’enishetvertrekpuntvoordeontwikkelingsinspanningmoeilijkvasttestellen.

VoordesteunaandesubsectordrinkwatervoorzieningenkanvoorJemenenBenin,maarnietvoorMozambique,wordenaangetoonddaterbeterevoorwaardenvooreffectiviteitzijngecreëerdendateraanwijzingenzijndatdezeookineenuitbrei-dingvandevoorzieningenheeftgeresulteerd.Deduurzaamheidvandevoorzie-ningeniseenpuntvanzorg.

Ommeervoortgangopuitvoeringsniveauteboekenzijneenaantalconcreteobsta-kelsaangegeven.Veelvandeproblemenhebbenbetrekkingopeenonvoldoendeafstemmingvannationaalbeleidopdelokalebehoeften.Erissprakevanstagnatieindeontwikkelingvanhet(fiscale)decentralisatieprocesenerzijngeenvoorspel-bareentransparantefinancieringsmechanismenvooruitvoeringvanprogramma’soplokaalniveauenerbestaatverwarringoverdetoewijzingvanverantwoordelijk-heidenfinanciëntussenprovincieendistricten.Datgeldtvooralvoordesubsectordrinkwatervoorzieningen.


ater

141

6 Slotbeschouwing:leidtsectoralebenaderingtotbetereresultaten?

InleidingDezeevaluatieheeftbetrekkingopdetoepassingvandesectoralebenaderingophetgebiedvanwaterenmilieu.Beidezijnsindsmeerdanvijftienjaareenvandehoofdthema’sindeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenNederlandiseenvooraanstaandedonoropbeidebeleidsterreinen.Sinds1998isdesectoralebenaderinghetorganiserendeprincipeindeNederlandseontwikkelingssamen-werkingeniserinmeerderepartnerlandeneenbegingemaaktomdezebenaderingintevoeren.

Dedoelstellingenvandesectoralebenaderingimplicereninmeerdereopzichteneennogalradicalebreukmetvoorafgaandebilateralehulpinspanningen.Deinzet–veelomvattendebestuurlijkeeninstitutioneleverbeteringvandegehelesector–isveelmeerdancapaciteitsopbouwofhetintroducerenvannieuwemanagementsystemen.Desectoralebenaderingopereertophetniveauvanoverheidsbeleidengoedbestuurenprobeertindesectordesamenwerkingtussendeverschillendepartijenengeledingentebevorderen.UiteindelijkdoelvandeNederlandsehulpendetoepassingvandesectoralebenaderingiseeneffectieve(re)bijdrageaanarmoedebestrijdingteleveren.Deverwachtingentenaanzienvandesectoralebenaderingzijndusnogalhoogendeinzetambitieus.Indezeslotanalysewordendebevindingenoverwatdaarvanisterechtgekomensamengevat.

Dilemma’s en risicoinschattingDevoorstellenvoorhetvolgenvandesectoralebenaderinglekenaantrekkelijkomdatdaarmeeeensectorbredeaanpakmogelijkzouwordenenmeeraandachtgegevenkanwordenaanalleaspectendienodigzijnvoorhetlatenfunctionerenvandesector.Omdieredenwerddesectoralebenaderingsnelopgepaktinde


ater

142

Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?

socialesectorenalsonderwijsengezondheid.Maarinmilieuenwaterwasersprakevantwijfelsdievoortkwamenuitstrijdigeoverwegingen.

Enerzijdswasererkenningvoorhetpotentieelvandesectoralebenaderingomproblemeninsamenhangtezien.Zoslotendevoorstellenvoordesectoralebena-deringgoedaanbijhetstrevenomgeïntegreerdwaterbeheerteversterken.Eninmilieuliepmenaantegendebeperkingenvanhetwerkenopdeelterreinenenwasereengroeiendbewustzijn,datdesamenhangtussendemilieuproblemenomeenveelbredereenintegraleaanpakvraagt.Hierbijzoudesectoralebenaderingeenbelangrijkerolkunnenspelen.Ookzoudenharmonisatieenafstemmingvandedonorhulpdeversnipperingvanfinanciering,benaderingenentechnologieënkunnentegengaan.Erzoubovendienopeenmeerstructurelewijzeaaninstitutio-neleversterkingkunnenwordengewerkt.Demilieusectorendewatersectorzoudenmetdesectoralebenaderinguithunisolementgehaaldkunnenwordendoordezebeterteintegrereninhetnationalebeleidenbegrotingsproces.

Anderzijdswarenerookbedenkingen,waarbijverwezenwerdnaardespecifiekekenmerkenvandemilieu-enwatersector.Daarbijwerdhetontbrekenvaneenduidelijkinstitutioneelenbeleidskaderendeonderverdelingvanbeidesectorenineengrootaantalsubsectorenenthema’sgenoemd.Desectoralebenaderingzetaantothetversterkenvanderolvandecentraleoverheidmaarinmilieu-enwaterbeheerspelenniet-overheidsactoreneenbelangrijkerolenstaanvaakgroteeconomischebelangenophetspel.Bovendienbestaaterinveellandenwantrouwentegendecentraleoverheid,alshetgaatomhetdoorgevenvanmiddelenvoorarmoedebestrijding.Indewatersectorbestondereenlangetraditievanprojecthulpeneenzekeretegenzinbijdeontvangersvandiehulpomdezenumiddelsdecentraleoverheidtekanaliseren.

Ditdilemmavertaaldezichineendiscussiebinnenhetministerieoverdetevolgenstrategie:moestmennueerstwerkenaandevoorwaardenomsectoralebenaderingtegaantoepassenensterkintezettenopinstititutioneleontwikkelingompasnaverloopvantijdtebezienofeenmeersectoraleaanpakeneventueelbegrotings-steunmogelijkzouzijn?Ofwashetverbeterenvandievoorwaardenonderdeelvandesectoralebenaderingzelfenmoesterdevoorkeuraanwordengegevenomdeverantwoordelijkheidvoordegewensteverbeteringenvanafhetbeginbijdeover-heidteleggen.Debeantwoordingvandezevraagheeftsterkafgehangenvanderisicoinschattingdiegemaaktwerdenvandespecifiekeopvattingendiedaaroverbestondenopdeambassades.Vanuithetministeriewaserweliswaaraanvankelijkveeldrukomdesectoralebenaderingdoortevoeren–meteenbelangrijkerol


ater

143


voorsectoralebegrotingssteun–maarwerddeuitvoeringervannietsterkgeregis-seerdenwerderookruimtegelatenaandeambassadesomeeneigeninvullingtegeven.Datwasenerzijdsnoodzakelijkombijdeuitvoeringvanhetbeleidzoveelalsmogelijkrekeningtehoudenmetdesituatievanelkland,maaranderzijdsbleekdaterooktoeteleidendatergroteverschillenwarenindeinterpretatievanhetbeleidendeuitvoeringswijzedielangnietaltijdterugtevoerenwarenopdespecifiekekenmerkenvandepartnerlanden.

De voortgang in de praktijkVandezes‘milieulanden’diezijnonderzochtisinvierlanden,Ghana,Senegal,KaapverdiëenColombia,desectoralebenaderinginbelangrijkematetoegepast.Indezelandenisdesteunbestemdvoordeontwikkelingenuitvoeringvanhetnationalemilieubeleidenwordtsectoralebegrotingssteunverleend,waarbijdebesluitvormingoverdeaanwendingdeelsaandeoverheidvandepartnerlandenwordtovergelaten.AlleeninPakistaniserindeNederlandsebilateralehulpgeensprakevansectoralebenaderingomdatdaardepolitiek-institutionelevoorwaardenvoorontbrekenendeoverheiddevoorkeurgeeftaangeharmoniseerdedonorhulpvoorspecifiekeactiviteiten.Vietnamzitereenbeetjetussenin:erzijnwelbelang-rijkeelementenvandesectoralebenaderingtoegepastmaarbegrotingssteunisnietaandeorde.

Vandezeven’waterlanden’wordtdesectoralebenaderingindrielandeninuit-eenlopendematetoegepast:Mozambique,BeninenJemen.IndezedrielandenisdeNederlandsesteuninbelangrijkematevoordeuitvoeringvanhetnationalewaterbeleidbestemdenwordthetvoorwaterverantwoordelijkeministerieonder-steund.IndesteunaandewatersectorinBangladesh,Vietnam,IndonesiëenEgypteis–netalsindemilieusectorinPakistan–detoepassingvandesectoralebenaderingveelmindervandegrondgekomen.Dekeuzeomhiermeerterug-houdendheidtebetrachtenmetsectoralesteunlijktgerechtvaardigddoordecon-textendereëlemogelijkhedendaarvoor.Deambassadesindezelandenhebbeneenandereweggevolgdombijtedragenaandeversterkingvandesectordoorhetkiezenvanprogramma’s,waarmeeeenstrategischebijdrageaandeontwikkelingvandesectorkanwordengeleverdendoorcofinancieringvangroteprogramma’smetmultilateraleorganisaties.Ookdeontvangendelandenzelfgavendevoorkeuraanprojecthulp.

144


Leidt toepassing van sectorale benadering tot (betere voorwaarden voor het boeken van) concrete resultaten?Sectoralebenaderingisgeendoelopzichmaareenwerkwijzeindebilateralehulpmetalsdoelbijtedragenaaneffectievedienstverleningenarmoedebestrijding.Maardewegvanhulpondersectoralebenaderingnaarconcreteresultatenislang.Sectoralebenaderingwerktsterkindevoorwaardelijkesfeerenprobeertbetereconditiesvooreffectievedienstverleningenarmoedebestrijdingtecreëren.

Indemeestelandenisdeinvoeringvansectoralebenaderingnogmaarzeerrecent(minderdandriejaar),waardoorhetindielandennognietmogelijkisomeenverbandtussendetoepassingervanenresultatenvasttekunnenstellen.Maarwelbleekhetmogelijkinzichttekrijgenindevoorlopigeresultatenvandedoelstellingomdesectorteversterkenenwaarmogelijkdaarbijaantegevenofdattotbeterevoorwaardenvooreffectievedienstverleningleidt.Indiezinheeftdezeevaluatiehetkaraktervaneentussenbalans.

Ineenaantallandenheeftdesectoralebenaderingertoebijgedragendaterbelangrijkeresultatengeboektkondenwordenophetniveauvancentraleaansturingenbeleid.Ookisinmeerderelandengeblekendatdesectoralebenaderingfunc-tioneelkanzijnomopsysteemniveauproblemenvandesectoraantepakken,ietsdatinprojectenmeestaltekortschiet.Metdesectoralebenaderingishetbovendienmogelijkgeblekenbeleidsdiscussieopbepaaldeterreinentevoerenmetdecentraleoverheid,waarbijobstakelsvoorsectorbeleidinbrederverbandkunnenwordenaangekaart.Inenkelegevallenheeftdebenaderinghetmogelijkgemaaktconcreteobstakelsvoordeuitvoeringvanactiviteitenoplokaalniveauaantepakken.BijvoorbeeldindedrinkwatersectorinBenin,heeftdittotverbeteringindeuitvoeringscapaciteitvandeoverheidgeleid.

Inlandenwaarsectoralebenaderingallangeretijdwordttoegepast(SenegalenMozambique)ensectoralebegrotingssteunwordtverleendkonwordenvastgestelddatconcreteresultatenendekwaliteitvandedienstverleningterugliepen.IndemilieusectorinSenegalwasdathetgevolgvangebrekaanuitvoeringscapaciteitenbureaucratischeprocedures.IndewatersectorinMozambiquekondennajarenlangesectorsteunnochverbeteringeninbeleidnochvandedienstverleningwordenwaargenomenomdathetbeleiddatopnationaalniveaugesteundwerdweinigafgestemdbleekopdeproblemenindeprovinciesenoplokaalniveau.Hetisnunogtevroegomvasttekunnenstellenofdezeteruggangbijhetboekenvanresultatentijdelijkofstructureelis.


ater

145


Indezeenanderelandenkonwordenvastgestelddatvooreffectieveredienst-verleningenresultatenopuitvoeringsniveaueenaantalproblemenbestaan:a) Degebrekkigekoppelingtussencentraalenlokaalniveauendaarmeevaak

tussenbeleidenuitvoering.b) Beperkingenindecapaciteitoplocaalniveauomaandachttegevenaan

milieu-enwaterbeheer.c) Bureaucratischeproblemenbinnenhetbestaandesysteemvanopenbare

financiënwaardoorgoedkeuringenbetalingenzolangdurendatdeuitvoeringernstigevertragingoplooptentijdsgebondenenmeerbewerkelijkeactiviteitennietmeermogelijkzijn.

d) Gebrekaancoördinatieinplanningenuitvoeringtussendevelemaatschappelijkeenoverheidsactorendiebetrokkenzijnbijdesector.

e) Gebrekaannazorgomdatdefinanciëleeninstitutionelemechanismesontbrekenomnainitiëleinvesteringenhetdienstenniveauoppeiltehouden.Ditgeldtbijvoorbeeldsterkinruraledrinkwatervoorziening.

Detoepassingvandesectoralebenaderingisnogteveelgerichtopnationaalbeleidenopdecentraleoverheidenditheeftteweinigbijgedragenaanhetoplossenvanbovengenoemdeproblemen.CapaciteitsopbouwoplokaalniveauvindtnogveelalplaatsmetdirecteprojectsteunofdoorNGO’s.Alleeninlandenwaardezeproblemenonderdeeluitmakenvandesectoralebenadering,zoalsinhetgevalvanruraledrinkwatervoorzieningeninJemenenBenin,zijnvoorwaardenvoorbeteredienstverleningindenabijetoekomstgeschapen.

Sectorale benadering en armoedebestrijdingArmoedebestrijdingstaatcentraalinallebeleidsdocumentenoverdeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenerwordtinhetNederlandsehulpbeleideensterkverbandgelegdmetmilieuzorg,waterbeheerendrinkwatervoorziening.

Derelatietussenbetermilieu-enwaterbeheerenarmoedebestrijdingisopver-schillendeniveau’steduiden.IntensieveexploitatievannatuurlijkehulpbronnenisthansinveellandendebelangrijksteaanjagervaneconomischegroeidieinZuidoost-Aziëheeftbijgedragenaanarmoedebestrijding.Maardeduurzaamheidvandiegroeiendeverdelingervanstaansterkterdiscussie.

Eenandererelatiekangelegdwordenindeafhankelijkheidvanarmebevolkings-groepenophetplattelandvannatuurlijkehulpbronnenvoorhunbestaanszekerheideninkomensmogelijkheden:weidegebieden,visserij,lokalebosgebieden,veilig

146


enbereikbaaroppervlaktewaterengrondwater.Beterwater-enmilieubeheerkanbijdragenaandeverbeteringvankwaliteitvandezebronnenendeduurzaamheidvanhetgebruikervan.Derelatieisechternietéén-op-één.Teneerstegaatertijdoverheentussenbeterbeheerenbetervruchtgebruik.Daarnaastiserhetvraagstukvantoegangtothulpbronnen:inveelgevallenisintensiveringvanexploitatiegepaardgegaanmetverderemarginaliseringvandearmebevolkingsgroepen.

Vanbelangisverderdematewaarinarmentoeganghebbentotdienstverleningophetgebiedvanmilieu-enwaterbeheer.Indestedenhebbengrotedelenvandebevolkingtelijdenvanlucht-enwaterverontreiniging,maarzijnhetvooraldearmendiezichdaarhetslechtsttegenkunnenverweren.Dearmenhebbenboven-dienookaltemakenmetdeafwezigheidofslechtekwaliteitvanvoorzieningenvoorvuilnisverwerkingenwater.Deconsequentieshiervanvoordewijzewaaropsectorsteunwordtverleendzijnvelerlei.Bijsectorsteunkannietvolstaanwordenmeteenalgemeneverwijzingnaardenoodzaakomalgemeenmilieu-enwaterbeheerteverbeterenmaardientrekeningtewordengehoudenmetdepolitiekedimensiesvandevraagstukkenvanverdelingentoegangtothulpbronnen.Omdaaraandachtaantegevenzalernaastdecentraleoverheidookmetandereactorenactiefmoetenwordensamen-gewerkt.Vanbelangisverderdatkeuzesvoorspecifiekewerkterreinen,doelgroepenofaandachtspuntenindesectorsteunveelduidelijkermoetenwordengerelateerdaandedoelstellingvanarmoedebestrijding.

Vanuitbovenstaandeoverwegingenkanwordengeconcludeerddatdecentraledoelstellingombijtedragenaanarmoedebestrijding,zoalsbenadruktinhetNederlandsemilieu-enwaterbeleid,somsommeerdereredenenopgespannenvoetstaatmetdewerkwijzevandesectoralebenadering:deoptieomdeuitvoerings-capaciteitindesectorteversterkeniseenlangeweg.Erbestaateenspannings-veldtussendetijddienodigisvoorhervormingenendedirectenoodzaakomeenaantalzakenaantepakken,zoalsdebevolkingvandrinkwatervoorzienofhetbeschermenvangebiedenmetgrotenatuurwaarden.Bovendienwordterteveelvanuitgegaandatversterkingvandecapaciteitvandeoverheiduiteindelijkwelleidttotbetereuitvoeringoplokaalniveaueneristeweinigaandachtvoordebureaucratischeenpolitiekebelemmeringendaarvoor.

Maarerzijnookoorzakendiesamenhangenmetdewijzewaaropdesectoralebenaderingwordttoegepast.ZoishiervooraangegevendatdeNederlandsesector-steunsterkgerichtisopdecentraleoverheidenerminderaandachtisvoorde


ater

147


mechanismeneninstrumentenwaarmeenationaalbeleiddoordringtophetuit-voeringsniveau.Doordenadrukopdeoverheidalsuitvoerderenhetgebruikvanbegrotingssteunverdwijnendeflexibiliteitenaandachtdienodigzijnompartici-patieveprocessentebevorderenenuittevoerenofaancapaciteitsversterkingoplokaalniveautedoen.Juistdecapaciteitoplokaalniveau(lokaleoverheidengebruikersgroepen)isveelalonvoldoende,terwijlassistentieeninstitutioneleontwikkelingopcentraalniveauzijngeconcentreerd.

Tenslottekanopgemerktwordendatkwestiesalsdetoegangtotnatuurlijkehulp-bronnenveelalpolitiekgevoeligzijnendateromdieredenveelalgrotebeperkingenzijnomdatophetniveauvandecentraleoverheidaandeordetestelleneninvloeduitteoefenen.

OndanksdehogeprioriteitvoorarmoedebestrijdingbestaaterinhetNederlandsemilieu-enwaterbeleidteweinigsystematischeaandachtomspecifiekpro-pooractiviteitenteontwikkelenenteoperationaliserenmetduidelijkeactieplannenenweloverwogenkeuzesindeselectievandoelgroepen,techniekenenfinancierings-strategieën.Erisingeenvandebestudeerdelandenprogramma’seenarmoedeanalysegedaanofeeninschattinghoedeverschillendeprogramma’sopmicro-niveauuitpakken.Deanderszinsgedetailleerderesultatenraamwerkenindemilieuprogramma’sinSenegalenColombia,bijvoorbeeld,zwijgenophetthemaarmoedebestrijding.

Inhetgevalvandrinkwaterligtditwatandersvanwegehetsterkdienstverlenendekaraktervandezesubsector,maarookomdatveeldirecterenindetijdveelsnellervastgesteldkanwordenofdevoorzieningenzijngeleverd.Inlandenwaardehulpsterkophetplattelandisgeconcentreerdenersprakeisvaneenrelatiefhomogenearmebevolkingsgroep(Beninisdaareenvoorbeeldvan)wordenmetdedoorNederlandgesteundeprogramma’sveelarmemensenbereikt.Maarwaarsprakeisvanaanzienlijkeheterogeniteitonderdebevolking(zoalsindesteden)iseenspecifiekepro-poorbenaderingdestemeernoodzakelijk.Waarhetdaarbijomgaatisdespecifiekebelemmeringenwaaromarmengeenofmoeilijkertoegangkrijgentotdrinkwatervoorzieningenteproberenwegtenemen.Daarwordtinsommigelandenwelaandachtaanbesteed,maarhetgebeurtnietsystematisch.

Bijgeïntegreerdwaterbeheerzoueengrotereprioriteitvoorarmoedebestrijdingwellichtooktotanderekeuzesleiden.Steunaanbeterwaterbeheervoorlandbouw-productiezoueengoedeinvesteringzijninarmoedebestrijdingmaarditisgeenprioriteit.VanuithetperspectiefvanarmoedebestrijdingisdatvooralinAfrika

148


opmerkelijk.InMozambiquebijvoorbeeldis70%vandebevolkinginbelangrijkemateafhankelijkvanzelfvoorzieningslandbouw.Ongeveereenderdevandebevol-kingischronischondervoedenvooralinhetzuidenencentrumvanhetlandkomenperiodenvandroogteregelmatigvoor.76Zowelvanuitdemilieu-alswater-sectorzoudendezeproblemenveelaandachtmoetenkrijgen.InzowelBangladeshalsEgyptezijnbewustekeuzesgemaaktomeendeelvandesteunaandewatersectordirectopdearmenterichtenmiddelsspecialeprojecten,omdatdezenietofnietgemakkelijkviadeprogramma’svandecentraleoverheidwordenbereikt.InBangladeshachttedeNederlandseambassadedemogelijkhedenvoordaadwerkelijkearmoedebestrijdingviadecentraleoverheidbeperkt.Daaromwerddevoorkeurgegevenaanprojecthulptenbehoevevandrinkwaterensanitairevoorzieningenenbeschermingtegenoverstromingen.Dezeactiviteitenwordengecombineerdmetprogramma’svoorversterkingvandewaterinstantiesopcen-traalniveau.Opdezewijzewordtgeprobeerddesectorvanuitverschillendeinvals-hoekenteversterken.Hetlijkteraldusopdatdewensbijtedragenaandeuit-voeringvandecentraledoelstellingvanarmoedebestrijdinginBangladeshzwaarheeftgewogenbijhetbesluitomgroteterughoudendheidmetdetoepassingvandesectoralebenaderingtebetrachten.

Welke conclusies zijn te trekken? Detragevoortgangbijhetversterkenvandesectorenkanverklaardwordenuitcomplexesamenstellingervan,hetgebrekaaninteressevoordezebenaderinginsommigevandeontvangendelandenendeonvoldoendeuitwerkingvanhetNederlandshulpbeleidindeze.Ookvaninvloedisgeweestdeuiteenlopendewijzevaninschattingdoordeambassadesvanderisico’sverbondenaandetoepassingvandesectoralebenaderingindecontextvanbepaaldelanden.Ondanksdeer-kendezwakkeinstitutionelestructurenisinbijnageenvandelandeneeninstitu-tioneleanalysegemaaktenevenmineenplanomzwakhedenindezestructurensystematischengezamenlijkmetanderedonorenteverbeteren.77

WaarconsequenttoegepastheeftdesectoralebenaderinghetvoordeelgehaddatdeNederlandsehulprelevanterwordtvanwegedemeerstructureleengeïnte-greerdeaanpakvansectorproblemen.Doordegroteaandachtvoorbeleids-processenenbestuurismetdesectoralebenaderingeensterkefocusopcentraleoverhedenen‘beleid’ontstaan.Dezeerbeperkteaanwijzingenvoorderelatie

76 WorldBank(2007)MozambiqueCountryWaterResourcesAssistanceStrategy:samenvattingp.v.77 AlleeninMozambiqueisweleeninstitutioneleanalyseuitgevoerdmaardeinschattingendiedaaringemaakt

wordenblijkenachterafteoptimistischtezijngeweest.


ater

149


tussensectoralebenaderingendaadwerkelijkearmoedebestrijdingzijnnietposi-tief.Devoornaamsteredenisdatmicro-macroverbandenoperationeelonvol-doendezijnuitgewerkt.Veelenergieisgerichtophetingangzettenvandenieuweomgangsvormen,dieonderdeelzijnvandesectoralebenadering:donoroverleg,resultaatraamwerkenenbegrotingsfinanciering.Maarhetgevolgisdateindresul-tatennietaltijdmeerinbeeldzijn.

Wattotnadenkenzoumoetenstemmenisdathetmetenvanoperationeleresul-tatennauwelijksaandachtheeftgekregenindeverschillendeprogramma’s.Deresultaatraamwerkenzijnhetbelangrijkstemonitoringsinstrumentenvormentegelijkertijddebasisvoordebeleidsdialoogtussendonorenenpartnersoverbegrotingsfinanciering.Maarderaamwerkenrichtenzichvooralopactiviteitendieeenvoudigeneenduidigvasttestellenzijnendiesterkindesfeervanorganisa-torischebesluitenenbeleidsvoornemensliggenengaanveelminderoverdaad-werkelijkeprestatiesenveranderingenophetgebiedvanwaterofmilieu.Zelfsmetenkelvoudigeparameterszoalshetfunctionerenvandrinkwatersystemenslaagtmenernietinvoortganggoedinbeeldtekrijgen.Reality checksontbrekenenerisnauwelijksaandachtvoorresultaatgerichtmonitorenofevaluatie.

Desectoralebenaderingheefthetmogelijkgemaaktinenkelehulpafhankelijkelandenbelangrijkepolitiekethema’saantekaarten,institutioneleveranderingen

Benin: onderricht in schoon drinkwater, sanitatie en hygiëne. Foto: Roel Burgler/Hollandse

Hoogte

150


inwerkingtezettenenbijtedragenaanbeterbestuurophetterreinvandemilieuengeïntegreerdwaterbeheer.Daarbijkondeinrichtingvandesectorzelfcentraalstaan.Ophetgebiedvandrinkwatervoorzieningkonderolvanlokaleenmaat-schappelijkeorganisatiesbijbeheerenonderhoudaandeordewordengesteld.Maaromdaarvervolgaantegevendientdefocusgerichttewordenophetuit-voeringsniveauendienenniet-overheidsactorensystematischerbijbeleidenuit-voeringtewordenbetrokken.

Desectoralebenaderingisaangemerktals‘organiserendprincipe’voordeNeder-landsebilateraleontwikkelingssamenwerking.IndeIOBevaluatievan2006overdesectoralebenaderingwerdreedskritiekuitgeoefendopdeteeenzijdigenadrukopsectoralebegrotingssteunalsdeteprefererenhulpmodaliteit.Medeinreactiedaaropisdeinvullingvandesectoralebenaderingflexibelerenbredergeworden.Erwordtthansmeernadrukgelegdopdenoodzaakdehelesectorteversterkenenzichdaarbijvaneenmodaliteitenmixtebedienen.Dezestudieheeftnogeenslatenziendatprojectenhunnuthebbeninhettotstandbrengenvantastbareresultatenincomplexeomgevingen,zekerwaarintensieveinteractiemetverschil-lendegroepenplaatsvindt.Projectenkunnenverderbelangrijkzijnomvernieu-wendebenaderingenuitteproberen,diebijgeblekensuccesopgrotereschaalkunnenwordentoegepast.Dezeevaluatieconcludeertookdathetmoeilijkvoltehoudenisdatdesectoralebenaderinghetenigeprincipevandebilateralehulpis.Destudiebevestigtdatdesectoralebenaderingvooralkanwordeningevoerdinhulpafhankelijkelandenmetzwakkeinstitutionelestructuurmaarwaarminimalevoorwaardenintermenvanpolitiekewilaanwezigzijn.DemeestevandielandenliggeninSub-SaharaAfrika.IndeZuidoost-Aziatischelandenisdesectoralebe-naderingmoeilijktoepasbaar.Daariseenandereweggekozenomdesectorteversterken.Demeestevandezelandenvallenoverigensonderdedoordeministergeïntroduceerdenieuwecategorielanden,waardehulpzalwordenteruggebrachtenvervangendooreenanderevormenvansamenwerking.


ater

151

Bijlage1 OverIOB

DoelstellingenDeInspectieOntwikkelingssamenwerkingenBeleidsevaluatie(IOB)steltzichtendoeleenbijdrageteleverenaandekennisoverdeuitvoeringeneffectenvanhetNederlandsbuitenlandsbeleid.IOBvoorzietindebehoefteaanonafhankelijkeevaluatievanbeleidenuitvoeringtenaanzienvanallebeleidsterreinendievallenbinnendehomogenegroepbuitenlanduitgaven(HGIS).VoortsadviseertIOBtenaanzienvandeprogrammeringenuitvoeringvandeevaluatiesdieonderverant-woordelijkheidvanbeleidsdirectiesenambassadeswordengedaan.Deevaluatiesstellendeministersinstaataanhetparlementverantwoordingafteleggenoverhetgevoerdebeleidendebestedingvanmiddelen.Bijdeuitvoeringvanevaluatieswordtnaastverantwoordingookaandachtgeschonkenaanleren.Daaromwordtgestreefdnaarinpassingvanderesultatenvandeevaluatieonder-zoekenindebeleidscyclusvanhetministerievanBuitenlandseZaken.Derapportendieuithetonderzoekvoortvloeienwordengebruiktalsgerichtefeedbackomzowelbeleidsintentiesalsuitvoeringteverbeteren.Gewapendmetdekennisoverderesultatenvanhetgevoerdebeleidkunnenbeleidsmakersnieuweinterventiesbeterendoelgerichtervoorbereiden.

Aanpak en methodologieIOBbeschiktovereenstafvanervarenonderzoekerseneeneigenbudget.BijdeuitvoeringvanevaluatiesmaaktIOBgebruikvanexternedeskundigenmetspecia-listischekennisvanhetonderwerpvanonderzoek.TenbehoevevandeeigenkwaliteitsbewakingsteltIOBvoortsvoorelkeevaluatieeenreferentiegroepsamenwaarinnaastexternedeskundigenookbelanghebbendenbinnenhetministeriezittinghebben.

ProgrammeringDeIOB-evaluatie-programmeringmaaktdeeluitvanhetoverzichtvanvoorgeno-menevaluatiesdat,gerangschiktnaarbeleidsartikel,isopgenomenindeMemorievanToelichtingvandeBegrotingvanBuitenlandseZaken.


ater

152

Bijlage 1 Over IOB

Een organisatie in ontwikkelingSindsdeoprichtingvanIOBin1977hebbenergroteverschuivingenplaatsgevondeninaanpak,aandachtsgebiedenenverantwoordelijkheden.IndeeerstejarenstondendeactiviteitenvanIOBinhettekenvanseparateprojectevaluatiestenbehoevevandeministervoorOntwikkelingssamenwerking.Vanafcirca1985werdendeonder-zoekenomvangrijkerenomvattensectoren,thema’soflanden.BovendienwerdenderapportenvanIOBaanhetparlementaangebodenendaarmedeopenbaar.In1996vondeenherijkingvanhetbuitenlandsbeleidplaatsenwerdhetministerievanBuitenlandseZakengereorganiseerd.Tijdensdezeherijking,waarbijdenaamvandeInspectiewerdgewijzigdvanIOV(InspectieOntwikkelingssamenwerkingteVelde)inIOB,werdhetwerkterreinuitgebreidtothetvolledigebuitenlandsebeleidvandeNederlandseoverheid.Voortswordtvanafdejarennegentigsamengewerktmetevaluatiedienstenvananderelanden,ondermeerindeuitvoeringvangeza-menlijkeevaluaties.TenslottestreeftIOBookopmethodologischgebiednaarver-breding.Daarbijkomteengroteraccentteliggenopdetoepassingvanstatistischemethodenvanimpactevaluatie.Metingangvan2007onderneemtIOBookbeleidsdoorlichtingenalseenvormvanevaluatie.


ater

153

Bijlage2 Termsofreferencevoordeevaluatievandesectoralebenaderinginwaterenmilieu

De hiernavolgende tekst is een verkorte weergave. Voor de volledige tekst zie de elektronische versie op de website van IOB. www.minbuza.nl/iob

1 Objectives of the evaluation

Thespecificmotivationfortheproposedevaluationistheneedtoobtaingreaterinsightintothepotentialforapplyingthesector-wideapproachandtheParisDeclarationinDutchbilateralaidtotheenvironmentandthewatersector.

Theobjectivesoftheevaluationareasfollows:

a) Accountability:toobtaininsightintotheresultsoftheDutchsupporttotheenvironmentandthewatersector.

b) Policy development:tocontributetopolicydevelopmentintendedtopromotetheapplicationofthesector-wideapproachintheenvironmentandwatersector.

2 The questions to be addressed

Thecentralquestionsonaccountabilityare:

1) WhatprogresshasbeenmadewiththeimplementationoftheSWApinthebilateralsupportfortheenvironmentandwatersectorsinthecountries,andwhatfactorsaccountforthis?


ater

154

Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu

2) TowhatextenthastheapplicationoftheSWApinDutchbilateralsectoraidinthesecountriescontributedtotheachievementoftheoutcomesenvisagedandofthepovertyalleviationobjectivesthattheNetherlandssubscribesto?

Theforwardlookingquestionsare:

3) WhatlessonscanbelearnedfromexperiencessofarandinwhatdegreeareSWAPsausefulapproachinthesupporttotheenvironmentandwatersectors?

4) Whatactions/improvementsarerequiredtoimprovetheimplementationoftheSWAPintheenvironmentandwatersectorandmaximizetheimpactonpolicyachievement?

Fortheevaluationofprogressthefollowingdefinitionwillbeused:1) ContributionstothefulfillmentoftheconditionsforSWApintermsofpolicy

formulationandoperationalizationtowardsthemesoandmicrolevels,improvedpublic-privatepartnership,institutionalstrengtheningandstreamliningoftheprojectportfoliotowardssectorsupport.

2) Intensificationofco-ordinationwithotherdonorstowardsharmonizationandalignment.

3) Changesinaidmodalitiesintermsofadecreaseofprojectaidandashifttobasketfunding,pooledfundingandsectoralbudgetsupport.

Theprincipalevaluationquestionshavebeenfurtherelaboratedinthefollowingspecificquestions:

Evaluation of the progress made in implementing sector-wide approach

Context

1) InwhichwayandtowhatextentareperspectivesfortheSWApintheenvironmentandwatersectorbeinginfluencedbycontextualfactors?

Conditions recipient country

2) TowhatextentaremainconditionsforSWApinplaceintherecipientcountry?


ater

155


Inputs donors: Dutch policy (and other donors)

3) InwhichmannerandtowhatextentdoestheGONtogetherwithotherdonorsapplytheSWApintheenvironmentandwatersector?

Outputs

4) HowdidprogressintheimplementationoftheSWApintheenvironmentandwatersectorwithspecialreferencetotheDutchcontributionaffect/changetheachievementsoftheoutputsaimedat?

Outcomes

5) InsofarSWAphasbeenapplied:howdidthisaffect/changetheachievementsoftheoutcomesenvisagedinthefieldsofbetterservicedeliveryandthesustainabilityofthedeliverysystemsaswellasinthefieldsofpovertyfocusandpovertyreduction?

Lessons for future policy

6) Takingintoconsiderationtheanalysesandassessmentsmadeunderthepreviousresearchquestions,whicharetheopportunitiesandobstaclestomakefurtherandfasterprogressinorganisingDutchaidaccordingtotheSWApprinciples?

3 Framework for analysis

TheassumptionbehindSWApisthatprogresswithSWApwillleadtomoreeffec-tiveaidandultimatelytosustainedpovertyreduction.Thismeansthatwithpro-gressinSWApalsooutcomeswouldimprove.Therefore,thedimensionofoutco-meisincludedinthisevaluationinclearlydefinedtermsasbetterservicedelivery,sustainabilityofdeliverysystemsandgreaterfocusonpovertyreduction(seealsoframeworkofanalysispoint5).

Thequestionsasformulatedunderparagraph3aresummarizedinthefollowingframeworkofanalysis:

156


Sche

dule

1

Fram

ewor

k of

Ana

lysis

Mai

n Q

uest

ions

No.

Key

issu

esLe

sson

s to

be

lear

ned

Con

text

1.In

whi

chw

ayand

tow

hat

exte

ntare

per

spec

tives

fo

rthe

SW

Apbeing

in

fluen

cedby

co

ntex

tual

fact

ors

(cou

ntryand

sec

torl

evel

cont

ext)?

1.a

Gen

eral

gov

erna

ncesitu

atio

n6a

.W

hich

are

theop

portun

ities

and

obs

tacles

to

mak

efu

rthe

rand

faster

pro

gres

sin

or

gani

zing

Dut

chaid

inth

ewat

ersec

tor

acco

rdin

gto

theSW

Apprinc

iples?

1.b

Publ

icSec

torR

efor

m(c

ivilse

rvicere

form

)1.c

Publ

icfi

nanc

em

anag

emen

t1.d

Dec

entral

izat

ion

1.e

PRSP

1.f

Institu

tiona

llan

dsca

peoft

hesec

tor;it

sac

torsand

ag

enda

s6b

.How

can

theop

portun

ities

be

max

imized

and

theob

stac

lesbe

m

inim

ized

toena

blean

acc

eler

ated

and

br

oade

rapp

licat

ion

ofth

eSW

Ap?

1.g

Plac

ean

dro

leofs

ecto

rvis-a

-visoth

ersec

tors

1.h

Wat

ersec

torb

udge

tand

exter

nalf

undi

ngCon

ditio

nsRe

cipi

ent

Cou

ntry

2.Towha

texten

tare

mai

nco

nditi

onsfo

rSW

APin

pl

acein

there

cipi

ent

coun

try?

2.a

Existe

nceof

sec

torp

olicyan

dqu

ality

2.b

Ope

ratio

naliz

atio

nse

ctor

pol

icy

2.c

Sect

orIn

vestm

entP

lan

2.d

Institu

tiona

lfra

mew

orkan

dsu

b-se

ctor

aland

exter

nal

coor

dina

tion

mec

hani

sms

6c.W

hata

reth

ein

dica

tions

that

an

acce

le-

rate

dap

plicat

ion

ofSW

Apw

illle

adto

or

subs

tant

ially

con

trib

uteto

hig

hero

ut-

com

eof

aid

obj

ectiv

esin

thewat

ersec

tor

with

spe

cial

refe

renc

eto

bet

ters

ervice

de

liver

y,sus

tain

abili

tyoft

hedeliver

ysy

s-te

msan

dth

epo

vertyfo

cus?

2eSc

ope,qua

ntity

and

qua

lityof

Pub

lic-P

riva

tePar

tner

ship

2.f

Sum

mar

yas

sess

men

treg

ardi

ngcon

ditio

nsfo

rSW

Apin

th

ere

cipi

entc

ount

ryIn

puts

dono

rs3.

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdoe

sth

e

Gov

ernm

ento

fth

e

Net

herlan

ds(G

ON)

toge

ther

with

oth

er

dono

rsapp

lyth

eSW

Ap

inth

ewat

ersec

tor?

3.a

Net

herlan

dscon

trib

utio

nan

dm

odal

itym

ix3.

bFo

cuson

sub

-sec

tora

lors

ecto

rala

ppro

ach

3.c

Con

trib

utio

nto

Tec

hnical

Ass

ista

nce

3.d

GONcon

trib

utio

nto

har

mon

isat

ion

3.e

GONcon

trib

utio

nto

alig

nmen

t3.

fDec

isio

nm

akin

gon

aid

mod

aliti

es

3.g

Diff

eren

cesbe

twee

nGONand

oth

erdon

ors

6.d

Wha

tles

sons

can

belear

nedfrom

givin

gSW

Apsup

portats

ub-sec

torl

evel?

3.h

GoN

inte

rpre

tatio

nan

dac

tions

rega

rdin

gop

portun

ities

an

dob

stac

les

3.j

Redu

ctio

nof

tran

sact

ion

costst

Out

put

4.H

owdid

pro

gres

sin

the

impl

emen

tatio

nof

the

SWAp

inth

ewat

ersec

tor,

with

spe

cial

refe

renc

eto

th

eDut

chcon

trib

utio

naf

fect

/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

puts

aim

edat.

4.a

Impr

oved

pol

icyop

erat

iona

lizat

ion

andim

plem

enta

tion

4.b

Impr

oved

institu

tiona

ldev

elop

men

t4.

cIm

prov

edim

plem

enta

tion

capa

cityand

(sub

)sec

tor

man

agem

ent

4.d

Impr

oved

Pub

licPriva

tePar

tner

ship

6e

.W

hich

con

cret

esu

gges

tions

and

reco

m-

men

datio

nscan

bem

adefo

rfut

urepo

licy,

taki

ngin

to

co

nsid

erat

ion

atth

eon

eha

ndth

eDut

ch

wish

tospe

edu

pth

eSW

Appro

cess

and

at

theot

herh

andth

eop

portun

ities

and

ob

stac

lesin

thewat

ersec

torw

ithspe

cial

re

fere

nceto

theth

reeca

sestu

dycou

n-tries?

4.e

Incr

ease

dlead

ersh

ipand

owne

rshi

pof

recipi

entc

ount

ry4.

fIm

prov

edqua

lityof

thedi

alog

uew

ithth

ere

cipi

ent

coun

try

Out

com

e5.

Inso

farS

WAp

has

bee

nap

plied:

how

did

this

affe

ct/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

com

es

envisa

gedin

thefie

lds

ofbet

ters

ervice

deliver

y,

sustai

nabi

lityof

thede

li-ve

rysys

tem

aswella

sth

epo

vertyfo

cusan

dpo

verty

redu

ctio

n?

5.a

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdid

SW

Apcon

trib

-ut

eto

theou

tcom

esin

thefie

ldsof

ser

vice

deliver

yan

dsu

stai

nabi

lityof

thede

liver

ysy

stem

s?5.

bIn

crea

sedpo

vertyfo

cusan

dbe

tter

pro

spec

tsfo

rpov

erty

redu

ctio

n?

3.a

Net

herlan

dscon

trib

utio

nan

dm

odal

itym

ix3.

bFo

cuson

sub

-sec

tora

lors

ecto

rala

ppro

ach

3.c

Con

trib

utio

nto

Tec

hnical

Ass

ista

nce

3.d

GONcon

trib

utio

nto

har

mon

isat

ion

3.e

GONcon

trib

utio

nto

alig

nmen

t?3.

fDec

isio

nm

akin

gon

aid

mod

aliti

es

3.g

Diff

eren

cesbe

twee

nGONand

oth

erdon

ors

6.d

Wha

tles

sons

can

belear

nedfrom

givin

gSW

Apsup

portats

ub-sec

torl

evel?

3.h

GoN

inte

rpre

tatio

nan

dac

tions

rega

rdin

gop

portun

ities

an

dob

stac

les

3.j

Redu

ctio

nof

tran

sact

ion

costs

Out

put

4.H

owdid

pro

gres

sin

the

impl

emen

tatio

nof

the

SWAp

inth

ewat

ersec

tor,

with

spe

cial

refe

renc

eto

th

eDut

chcon

trib

utio

naf

fect

/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

puts

aim

edat?

4.a

Impr

oved

pol

icyop

erat

iona

lizat

ion

andim

plem

enta

tion

4.b

Impr

oved

institu

tiona

ldev

elop

men

t4.

cIm

prov

edim

plem

enta

tion

capa

cityand

(sub

)sec

tor

man

agem

ent

4.d

Impr

oved

Pub

licPriva

tePar

tner

ship

6e

.W

hich

con

cret

esu

gges

tions

and

reco

m-

men

datio

nscan

bem

adefo

rfut

urepo

licy,

taki

ngin

to

co

nsid

erat

ion

atth

eon

eha

ndth

eDut

ch

wish

tospe

edu

pth

eSW

Appro

cess

and

at

theot

herh

andth

eop

portun

ities

and

ob

stac

lesin

thewat

ersec

torw

ithspe

cial

re

fere

nceto

theth

reeca

sestu

dy

co

untries?

4.e

Incr

ease

dlead

ersh

ipand

owne

rshi

pof

recipi

entc

ount

ry4.

fIm

prov

edqua

lityof

thedi

alog

uew

ithth

ere

cipi

ent

coun

try

Out

com

e5.

Inso

farS

WAp

has

bee

nap

plied:

how

did

this

affe

ct/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

com

es

envisa

gedin

thefie

lds

ofbet

ters

ervice

deliver

y,

sustai

nabi

lityof

thede

li-ve

rysys

tem

aswella

sth

epo

vertyfo

cusan

dpo

verty

redu

ctio

n?

5.a

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdid

SW

Apcon

trib

-ut

eto

theou

tcom

esin

thefie

ldsof

ser

vice

deliver

yan

dsu

stai

nabi

lityof

thede

liver

ysy

stem

s?5.

bIn

crea

sedpo

vertyfo

cusan

dbe

tter

pro

spec

tsfo

rpov

erty

redu

ctio

n?


ater

157


Sche

dule

1

Fram

ewor

k of

Ana

lysis

Mai

n Q

uest

ions

No.

Key

issu

esLe

sson

s to

be

lear

ned

Con

text

1.In

whi

chw

ayand

tow

hat

exte

ntare

per

spec

tives

fo

rthe

SW

Apbeing

in

fluen

cedby

co

ntex

tual

fact

ors

(cou

ntryand

sec

torl

evel

cont

ext)?

1.a

Gen

eral

gov

erna

ncesitu

atio

n6a

.W

hich

are

theop

portun

ities

and

obs

tacles

to

mak

efu

rthe

rand

faster

pro

gres

sin

or

gani

zing

Dut

chaid

inth

ewat

ersec

tor

acco

rdin

gto

theSW

Apprinc

iples?

1.b

Publ

icSec

torR

efor

m(c

ivilse

rvicere

form

)1.c

Publ

icfi

nanc

em

anag

emen

t1.d

Dec

entral

izat

ion

1.e

PRSP

1.f

Institu

tiona

llan

dsca

peoft

hesec

tor;it

sac

torsand

ag

enda

s6b

.How

can

theop

portun

ities

be

max

imized

and

theob

stac

lesbe

m

inim

ized

toena

blean

acc

eler

ated

and

br

oade

rapp

licat

ion

ofth

eSW

Ap?

1.g

Plac

ean

dro

leofs

ecto

rvis-a

-visoth

ersec

tors

1.h

Wat

ersec

torb

udge

tand

exter

nalf

undi

ngCon

ditio

nsRe

cipi

ent

Cou

ntry

2.Towha

texten

tare

mai

nco

nditi

onsfo

rSW

APin

pl

acein

there

cipi

ent

coun

try?

2.a

Existe

nceof

sec

torp

olicyan

dqu

ality

2.b

Ope

ratio

naliz

atio

nse

ctor

pol

icy

2.c

Sect

orIn

vestm

entP

lan

2.d

Institu

tiona

lfra

mew

orkan

dsu

b-se

ctor

aland

exter

nal

coor

dina

tion

mec

hani

sms

6c.W

hata

reth

ein

dica

tions

that

an

acce

le-

rate

dap

plicat

ion

ofSW

Apw

illle

adto

or

subs

tant

ially

con

trib

uteto

hig

hero

ut-

com

eof

aid

obj

ectiv

esin

thewat

ersec

tor

with

spe

cial

refe

renc

eto

bet

ters

ervice

de

liver

y,sus

tain

abili

tyoft

hedeliver

ysy

s-te

msan

dth

epo

vertyfo

cus?

2eSc

ope,qua

ntity

and

qua

lityof

Pub

lic-P

riva

tePar

tner

ship

2.f

Sum

mar

yas

sess

men

treg

ardi

ngcon

ditio

nsfo

rSW

Apin

th

ere

cipi

entc

ount

ryIn

puts

dono

rs3.

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdoe

sth

e

Gov

ernm

ento

fth

e

Net

herlan

ds(G

ON)

toge

ther

with

oth

er

dono

rsapp

lyth

eSW

Ap

inth

ewat

ersec

tor?

3.a

Net

herlan

dscon

trib

utio

nan

dm

odal

itym

ix3.

bFo

cuson

sub

-sec

tora

lors

ecto

rala

ppro

ach

3.c

Con

trib

utio

nto

Tec

hnical

Ass

ista

nce

3.d

GONcon

trib

utio

nto

har

mon

isat

ion

3.e

GONcon

trib

utio

nto

alig

nmen

t3.

fDec

isio

nm

akin

gon

aid

mod

aliti

es

3.g

Diff

eren

cesbe

twee

nGONand

oth

erdon

ors

6.d

Wha

tles

sons

can

belear

nedfrom

givin

gSW

Apsup

portats

ub-sec

torl

evel?

3.h

GoN

inte

rpre

tatio

nan

dac

tions

rega

rdin

gop

portun

ities

an

dob

stac

les

3.j

Redu

ctio

nof

tran

sact

ion

costst

Out

put

4.H

owdid

pro

gres

sin

the

impl

emen

tatio

nof

the

SWAp

inth

ewat

ersec

tor,

with

spe

cial

refe

renc

eto

th

eDut

chcon

trib

utio

naf

fect

/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

puts

aim

edat.

4.a

Impr

oved

pol

icyop

erat

iona

lizat

ion

andim

plem

enta

tion

4.b

Impr

oved

institu

tiona

ldev

elop

men

t4.

cIm

prov

edim

plem

enta

tion

capa

cityand

(sub

)sec

tor

man

agem

ent

4.d

Impr

oved

Pub

licPriva

tePar

tner

ship

6e

.W

hich

con

cret

esu

gges

tions

and

reco

m-

men

datio

nscan

bem

adefo

rfut

urepo

licy,

taki

ngin

to

co

nsid

erat

ion

atth

eon

eha

ndth

eDut

ch

wish

tospe

edu

pth

eSW

Appro

cess

and

at

theot

herh

andth

eop

portun

ities

and

ob

stac

lesin

thewat

ersec

torw

ithspe

cial

re

fere

nceto

theth

reeca

sestu

dycou

n-tries?

4.e

Incr

ease

dlead

ersh

ipand

owne

rshi

pof

recipi

entc

ount

ry4.

fIm

prov

edqua

lityof

thedi

alog

uew

ithth

ere

cipi

ent

coun

try

Out

com

e5.

Inso

farS

WAp

has

bee

nap

plied:

how

did

this

affe

ct/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

com

es

envisa

gedin

thefie

lds

ofbet

ters

ervice

deliver

y,

sustai

nabi

lityof

thede

li-ve

rysys

tem

aswella

sth

epo

vertyfo

cusan

dpo

verty

redu

ctio

n?

5.a

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdid

SW

Apcon

trib

-ut

eto

theou

tcom

esin

thefie

ldsof

ser

vice

deliver

yan

dsu

stai

nabi

lityof

thede

liver

ysy

stem

s?5.

bIn

crea

sedpo

vertyfo

cusan

dbe

tter

pro

spec

tsfo

rpov

erty

redu

ctio

n?

3.a

Net

herlan

dscon

trib

utio

nan

dm

odal

itym

ix3.

bFo

cuson

sub

-sec

tora

lors

ecto

rala

ppro

ach

3.c

Con

trib

utio

nto

Tec

hnical

Ass

ista

nce

3.d

GONcon

trib

utio

nto

har

mon

isat

ion

3.e

GONcon

trib

utio

nto

alig

nmen

t?3.

fDec

isio

nm

akin

gon

aid

mod

aliti

es

3.g

Diff

eren

cesbe

twee

nGONand

oth

erdon

ors

6.d

Wha

tles

sons

can

belear

nedfrom

givin

gSW

Apsup

portats

ub-sec

torl

evel?

3.h

GoN

inte

rpre

tatio

nan

dac

tions

rega

rdin

gop

portun

ities

an

dob

stac

les

3.j

Redu

ctio

nof

tran

sact

ion

costs

Out

put

4.H

owdid

pro

gres

sin

the

impl

emen

tatio

nof

the

SWAp

inth

ewat

ersec

tor,

with

spe

cial

refe

renc

eto

th

eDut

chcon

trib

utio

naf

fect

/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

puts

aim

edat?

4.a

Impr

oved

pol

icyop

erat

iona

lizat

ion

andim

plem

enta

tion

4.b

Impr

oved

institu

tiona

ldev

elop

men

t4.

cIm

prov

edim

plem

enta

tion

capa

cityand

(sub

)sec

tor

man

agem

ent

4.d

Impr

oved

Pub

licPriva

tePar

tner

ship

6e

.W

hich

con

cret

esu

gges

tions

and

reco

m-

men

datio

nscan

bem

adefo

rfut

urepo

licy,

taki

ngin

to

co

nsid

erat

ion

atth

eon

eha

ndth

eDut

ch

wish

tospe

edu

pth

eSW

Appro

cess

and

at

theot

herh

andth

eop

portun

ities

and

ob

stac

lesin

thewat

ersec

torw

ithspe

cial

re

fere

nceto

theth

reeca

sestu

dy

co

untries?

4.e

Incr

ease

dlead

ersh

ipand

owne

rshi

pof

recipi

entc

ount

ry4.

fIm

prov

edqua

lityof

thedi

alog

uew

ithth

ere

cipi

ent

coun

try

Out

com

e5.

Inso

farS

WAp

has

bee

nap

plied:

how

did

this

affe

ct/cha

ngeth

eac

hie-

vem

entsoft

heout

com

es

envisa

gedin

thefie

lds

ofbet

ters

ervice

deliver

y,

sustai

nabi

lityof

thede

li-ve

rysys

tem

aswella

sth

epo

vertyfo

cusan

dpo

verty

redu

ctio

n?

5.a

Inw

hich

man

nera

ndto

wha

texten

tdid

SW

Apcon

trib

-ut

eto

theou

tcom

esin

thefie

ldsof

ser

vice

deliver

yan

dsu

stai

nabi

lityof

thede

liver

ysy

stem

s?5.

bIn

crea

sedpo

vertyfo

cusan

dbe

tter

pro

spec

tsfo

rpov

erty

redu

ctio

n?

158


Thedetailedevaluationmatrixinannex1istheoperationalbasisfortheevaluationofsectorsupport.Majorresearchquestions,verificationcriteriaindicatorsandtheapproachtoverificationtoanswerthemainquestionshavebeenelaborated.Thisdetailedmatrixwillbefurtherelaboratedandimprovedduringtheevaluationexerciseifneedarises.

Contextualquestions(schedule1underpoint1)willbeansweredbasedupontheanalysisofexistingdocumentation.Toalimitedextentverificationcantakeplaceinthefield.Theevaluationitselfwillfocusonansweringquestionsinschedule1asmentionedunderpoints2,3,4and6.Itshouldbeemphasizedthatthequestionsrelatedtooutcomes(scheduleunderpoint5)arefocusedonbetterservicedelivery,sustainabilityofthedeliverysystemsandthepovertyfocus.Thesequestionscanonlybeansweredtoalimitedextentandeventhenonlyinbroadterms.

4 Set-up of the evaluation

Thefollowingtwoprincipleswillguidethesetupoftheevaluation:

• Theevaluationwillbuildasmuchaspossibleonexistinginformationandinsightsinordertofocustheevaluationresearchasmuchaspossibleonspecificissuesandinformationgapswhicharenecessarytoanswerthemainevaluationquestions.

• Thoughthegeneralevaluationframeworkwillbethebasisfortheevaluationmethodology,itmustbeadaptedtotheconcretecontextofthecountriesinwhichsectorsupportisprovided.Inthissenseitservesaninstrumentandcheck-list,butitshouldnotbeusedasaquestionnaire.Itisimportanttoevaluatefromtheperspectiveofthespecificcontextofthecountrieswheresectorsupportisprovided.

Thestudywillcomprisethefollowingcomponents:

a) A desk studyonDutchsupporttotheenvironmentandwatersector.Thisstudywillprovideanoverviewofactivitiesandexpenditurepatternsintheenvironmentandwatersector,anoverviewofthegeneralDutchsectorpolicyaswellasitsimplementationinthesector-countries.


ater

159


b) Case studies

Environment

Itisproposedthatfivecountrieswillbestudied,threeatcasestudylevelandtwoatdeskstudylevel:Senegal,Vietnam,Colombia,GhanaandPakistan.CapeVerdewasnotselectedbecauseinthenearfuturethiscountrywillnotlongerformpartofthelistofpartnercountries.MongoliawasnotselectedsincemostofDutchaidtothesectorinthiscountryischannelledthroughUNDP.Thesecountriesrepresent53%oftotalexpenditures(2004-06)intheenvironmentsectorinpartnercountries.

Water

Threecasestudieswillbecarriedoutinordertoadddepthtothedeskstudyandanalysis.TheywillmakeitpossibletopositionDutchpolicyinthecontextofsectorandcountry,andtoarriveatexplanationsforthefindings.Thesestudieswillbecarriedoutin:Benin,MozambiqueandYemen.ForBangladeshandVietnamshortdeskstudieswillbecarriedandifpossibleandnecessary,followedbyashortverificationmission.

Thereasonsforselectingthesespecificcountriesare:

a) RepresentingdifferentstagesinexperiencewithSWAP.b) Representingdifferentsubsectors.c) Maintainingageographicalspread.

c) Analysisandfinalreport Thefindingsofthedeskstudyandthecasestudieswillformthebasisforthe

productionofthefinalreport.Thecentralfocusofthefinalreportwillbeonansweringthemainevaluationquestions.

Inadditiontothisstudy,IOBenvisagesaseriesofimpactevaluationsofNetherlandssupporttodrinkingwaterandsanitaryfacilities.Thepurposeoftheseimpactevaluationsistogetinsightintothenatureandmagnitudeofeffectsofprogrammesforwatersupplyandsanitaryfacilities.In2006apilotimpactevaluationofaNetherlandssupportedprogrammeinTanzaniawasundertaken,in2007asimilarevaluationwillbecarriedoutinYemenandinthecomingyearsalsoinMozambiqueandBenin.Onekeyissuetobeaddressedinthesestudiesistheassessmenthowfarinstitutionalconditionsexplaintheachievementofresultsandimpactofwaterandsanitationprogrammes.Thequestionposedistowhat

160


extentthepolicyandinstitutionalstrategyadoptedcontributedtosustainableresultsinthedrinkingwaterandsanitationsector.ThisissuefitsverywellwithsomeofthekeyissuesintheSWApevaluation.Forthisreason,theplanningandimplementationofbothevaluationswillbecoordinatedasmuchaspossible.InYementheintentionistocarryouttheinstitutionalanalysispartofbothevaluationexercisesjointly.TheresultsoftheimpactevaluationwillbeveryhelpfulinevaluatingtheSWApobjectivetocontributetomoreeffectiveassistancetothewatersector.

5 Scope Remit

ThestudyfocussesondelegatedbilateralaidtothepartnercountriesinwhichenvironmentandwaterisbeingsupportedasasectoraswellasanassessmentofthegeneralsectorpolicyoftheNetherlandswithspecialreferencetotheenvironmentandwatersector.Theevaluationwillprimarilyexaminedevelopmentsintheselectedcase-studycountries.Theevaluationwillfocusontheperiod2003-2006.However,relevantinformationregardingtheperiod1999-2002willbetakenintoconsiderationwhereverpossible.Thoughthecountrystudieswillinitiallyexaminethesectorinthebroadsense,theevaluationwill,ifnecessary,belimitedtooneorafewsub-sector(s),inordertoprovidemoredepth.

Projectfundingremainsaverysubstantialpartofthetotalfundinginthewatersector.Togetaproperinsightintosectorsupporttheseprojectfundingactivitieswillalsobepartandparceloftheevaluationexerciseitself.Therefore,thestudywillincludealldelegatedbilateralactivitiesinthesector,thoseoneslabelledasproject,programme,SWAporNon-Swapactivities.Moreover,relevantnon-delegatedfundingactivitiesinthewatersectorinthethreecasestudycountries(e.g.fundingofWSSactivitiesthroughUNICEF)willbeincludedaswell,asfarastheseactivitiesarerelevantinansweringourresearchquestions.

6 Organisation and execution

TheevaluationhasbeenrequestedbytheEnvironmentandWaterDepartment(DMW)andtheDepartmentforEffectivenessandQuality(DEK),bothoftheDutchMinistryofForeignAffairs.ItwillbecarriedoutbythePolicyandOperationsEvaluationDepartment(IOB)ofthatMinistry,undertheguidanceofasteeringgroup.ThecontentwillbesupervisedbyareferencegroupledbytheDirectorofIOBandwillcomprisetwoexternalexpertsandonerepresentativeeachfromthe


ater

161


EnvironmentandWaterDepartmentandtheDepartmentforEffectivenessandQuality,plustheaccountableinspectorfromIOB.TheIOBinspectorwillbeaccountablefortheexecutionoftheresearch;theevaluationwillbefundedfromtheIOBbudget.

TheselectionoftheconsultantsforthisstudyhasbeenmadeviaaEuropeantendering.Thestudywillbeimplementedbyacontractedchiefconsultantandeachcountrystudywillhaveacontractedcountryconsultant.Thechiefconsultantwillbeaccountableforthepreliminarystudyandforcomposingaworkingplanforthecountrystudies.Thechiefconsultantshalltakepartinatleasttwoofthethreecountrystudies.


ater

163

Bijlage3 Rapportenenauteurs

Voordezeevaluatiezijndevolgenderapportengeschreven.Dezezijntedown-loadenvandewebsitevanIOB.www.minbuza.nl/iob

Sectorsteuninmilieuenwater.Eenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinmilieuenwater(2008):NicovanNiekerkenFrankvanSteenbergen.

MilieuSyntheseevaluatierapport:FrankvanSteenbergen(2008)Managingenvironment,managingaid:evaluationofsectorapproachinenvironment.MetaMeta,ODIandAidEnvironment,FinalReport.

Colombia:PeterNewborneenLidiaCabral(OverseasDevelopmentInstitute),FranciscoJavierCanal(Institutoparalasostenibilidaddeldesarrollo)enRafaelGomez(onafhankelijkconsultant).

Kaapverdië:LidiaCabral(OverseasDevelopmentInstitute).

Vietnam:FrankvanSteenbergen,WouterleenHijweege(WageningenInternational)enBachTanSinh(Vietinsight).

Senegal:FrankvanSteenbergenenJanJoostKessler(AIDEnvironment).

Ghana:FrankvanSteenbergenenJanJoostKessler(AIDEnvironment).

WaterSyntheseevaluatierapport:VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,FinalReport.ConsultantsforDevelopmentProgrammes/UNESCO/IHE.


ater

164

Bijlage 3 Rapporten en auteurs

Benin:BertvanWoersemenFrankJaspers(ConsultantsforDevelopmentProgrammes),HamadyN’’Djim(onafhankelijkconsultant).

Mozambique:BertvanWoersem,DinisJuizo(onafhankelijkconsultant)enPietJanZijlstra(ConsultantsforDevelopmentProgrammes).

Jemen:JetzeHeunenCeesVulto(ConsultantsforDevelopmentProgrammes).

evaluatie-studies uitgebracht door de inspectie ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (iob) 2001-2008Evaluatie-studies uitgebracht vóór 2001, zijn te vinden op de IOB-website: www.minbuza.nl/iob

286 2001 �Smallholder�Dairy�Support�Programme�(SDSP)�Tanzania� � Inspection of its identification, formulation and tendering process isbn 90-5328-298-x287 2001 �De�kunst�van�het�Internationaal�cultuurbeleid�1997-2000

isbn 90-5328-300-5288 2002 �Health,�nutrition�and�population

Burkina Faso Mozambique Yemen isbn 90-5328-301-3 289 2002 �Cultuur�en�Ontwikkeling

De evaluatie van een beleidsthema (1981-2001) isbn 90-5328-302-1

289 2002 �Culture�and�Development Evaluation of a policy (1981-2001) isbn 90-5328-305-6

290 2003 Agenda�2000 Hoe Nederland onderhandelt met Europa isbn 90-5328-307-2291 2002 Nederlands�schuldverlichtingsbeleid�1990-1999 isbn 90-5328-306-4292 2003 Resultaten�van�internationale�schuldverlichting�1990-1999 isbn 90-5328-310-2292 2003 Results�of�International�Debt�Relief�1990-1999 isbn 90-5328-314-5293 2003 Netherlands-FAO�Trust�Fund�Co-operation�1985-2000 isbn 90-5328-308-0294 2003 Co-ordination�and�Sector�Support� � An evaluation of the Netherlands’ support to local governance in Uganda, 1991-2001. isbn 90-5328-311-0295 2003 Behartiging�van�de�buitenlandse�belangen�van�de�� Nederlandse�Antillen�en�Aruba� � Een evaluatie van de rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken isbn 90-5328-316-0296 2003 Poverty,�policies�and�perceptions�in�Tanzania� � An evaluation of Dutch aid to two district rural development programmes isbn 90-5328-337-4297 2004 Over�solidariteit�en�professionalisering� � Evaluatie van Gemeentelijke Internationale Samenwerking (1997-2001). isbn 90-5328-341-2298 2004 Onderzoek�naar�de�kwaliteit�van�in�2002�afgeronde�� decentrale�evaluaties� � Eindrapport. isbn 90-5328-344-7299 2005 Een�uitgebreid�Europabeleid� � Evaluatie van het Nederlands beleid inzake de toetreding van Midden-Europese landen tot de Europese Unie 1997-2003 isbn 90-5328-347-1300 2005 Aid�for�Trade?� � An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance isbn 90-5328-349-8301 2006 Van�Projecthulp�naar�Sectorsteun� � Evaluatie van de sectorale benadering 1998-2005 isbn 90-5328-351-x301 2006 From�Project�Aid�towards�Sector�Support� � An evaluation of the sector-wide approach in Dutch bilateral aid 1998–2005. isbn 90-5146-000-7302 2006 Evaluatie�van�het�Nederlandse�mensenrechtenbeleid��

in�de�externe�betrekkingen� � isbn 90-5328-350-1303 2006 Dutch�Humanitarian�Assistance� � An Evaluation� � isbn 90-5328-352-8

304 2007 Evaluatie�van�de�vernieuwing�van�het�Nederlandse��onderzoeksbeleid�1992-2005� �

� � isbn 978-90-5328-353-0304 2007 Evaluation�of�the�Netherlands'�Research�Policy�1992-2005�

(Summary)� �� isbn 978-90-5328-353-0305 2007 Impact�Evaluation:�Water�Supply�and�Sanitation�

Programmes�Shinyanga�Region,�Tanzania�1990-2006� � isbn 978-90-5328-354-7306 2007 Chatting�and�Playing�Chess�with�Policymakers�� Influencing policy via the Dutch Co-Financing Programme� � isbn 978-90-5328-355-4307 2008 Beleidsdoorlichting�seksuele�en�reproductieve�� gezondheid�en�rechten�en�hiv/aids�2004-2006�� isbn 978-90-5328-358-5 308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking isbn 978-90-5328-359-5308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking�(Samenvatting) isbn 978-90-5328-359-5309 2008��Het�Vakbondsmedefinancieringsprogramma�� Een evaluatie van steun gericht op versterking van vakbonden en vakbonds- en arbeidsrechten�� isbn 978-90-5328-357-8309 2008 �The�Netherlands�Trade�Union�Co-Financing�Programme�� An evaluation of support for trade unions and trade union and labour rights (Summary) isbn 978-90-5328-357-8309 2008 El�Programa�de�Cofinanciamiento�Sindical�� Una evaluación del apoyo orientado al fortalecimiento de sindicatos y de derechos sindicales y laborales (Resumen) isbn 978-90-5328-357-8310 2008��Clean�and�sustainable?�� An evaluation of the contribution of the Clean Development Mechanism to sustainable development in host countries isbn 978-90-5328-356-1311 2008 Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Uganda�� isbn 978-90-5328-361-5312 2008��Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Zambia�� isbn 978-90-5328-360-8313 2008 Xplore-programma�� isbn 978-90-5328-362-2314 2008��Primus�inter�pares� � Een evaluatie van het Nederlands EU-voorzitterschap 2004 isbn 978-90-5328-364-6315� 2008��Impact�Evaluation:�Support�to�Rural�Water�Supply�� and�Sanitation�in�Dhamar�and�Hodeidah�Governorates,�� Republic�of�Yemen� � isbn 978-90-5328-364-6316� 2008��Be�our�guests� � Beleidsdoorlichting Nederland als gastland van internationale

organisaties isbn 978-90-5328-370-7317 2008��Sectorsteun�in�milieu�en�water Een evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de

bilaterale hulp in milieu en water isbn 978-90-5328-369-1

ww

w.m

inbuza.nl

Ministerie van Buitenlandse ZakenPostbus 200612500 eb Den Haag

www.minbuza.nl/iob

november 2008ISBN/EAN 978-90-5328-369-1

OSDR6636/N

IOB

Evaluaties | no. 317 | november 2008

Sectorsteun in milieu en w

aterEen evaluatie van de toepassing van de sectorale benaderingin de bilaterale hulp in m

ilieu en water

IOB

Evaluaties | no. 317 | november 2008 | Sectorsteun in m

ilieu en water

· 2014. 3. 9. · 300 2005 Aid for Trade? An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance ......

Documents

Transcript of · 2014. 3. 9. · 300 2005 Aid for Trade? An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance ......