06 Engel Fischcer Galetovic

Captulo 6

El Programa Chileno de Concesiones deInfraestructura: Evaluacin, Experienciasy PerspectivasEDUARDO ENGEL RONALD FISCHER ALEXANDER GALETOVIC

EDUARDO ENGEL G. Ingeniero Civil, Universidad de Chile. Ph.D. en Economa, MIT,y en Estadstica, Universidad de Stanford. Profesor Titular Centro de EconomaAplicada (CEA), Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile.Tambin est asociado con el National Bureau of Economic Research (NBER).Mientras se redactaba este captulo, fue Profesor Visitante en el Center forResearch on Economic Development and Policy Reform de Stanford. Email:[email protected]

RONALD FISCHER B. Ingeniero Civil, Universidad de Chile. Ph.D. en Economa, Uni-versidad de Pennsylvania. Profesor Asociado del Centro de Economa Aplicada(CEA), Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile. Email:[email protected]

ALEXANDER GALETOVIC P. Ingeniero Comercial y Magister en Economa, PontificiaUniversidad Catlica de Chile. Ph. D. en Economa, Princeton. Profesor Asisten-te del Centro de Economa Aplicada (CEA), Departamento de Ingeniera Indus-trial, Universidad de Chile. Email: [email protected]

Agradecemos el apoyo financiero del Fondecyt (proyectos 1980658 y 1981188)y la Fundacin Mellon (proyecto 9608), los comentarios de Mario Conca, Car-los Hurtado y Felipe Larran, y la ayuda de Claudia Araya y Ronald Gibbs.La versin final de este captulo fue redactada antes de que se licitaran los puer-tos y la autopista Costanera Norte.

La Transformacin Econmica de ChileFELIPE LARRAN B. RODRIGO VERGARA M.

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I. INTRODUCCIN:EL DFICIT DE INFRAESTRUCTURA EN CHILE

A principios de los aos noventa era evidente que Chile tena un dficitimportante de infraestructura de transporte. Como careca de los recursos finan-cieros, de organizacin y humanos para superarlo, el gobierno inici un programaambicioso de concesiones mediante un sistema de contratos de construccin, ope-racin y transferencia (BOT). Con arreglo a esos contratos, una empresa privadaconstruye y financia el proyecto de infraestructura y luego cobra por el uso delservicio durante un perodo prolongado (por lo general, entre 10 y 30 aos). Cuan-do finaliza la concesin, la infraestructura se transfiere al Estado1. A fines de 1998se haban otorgado 21 concesiones bajo contratos de construccin, operacin ytransferencia (BOT, por sus siglas, en ingls), por un monto de US$ 3.600 millo-nes, principalmente en carreteras y aeropuertos. Pronto se har lo mismo con lospuertos. En este captulo se describe y analiza el programa de concesiones enmateria de infraestructura iniciado por los gobiernos de la Concertacin, una coa-licin de partidos polticos de centroizquierda2. Examinamos los aspectos econ-micos bsicos de la concesin de obras de infraestructura y evaluamos dos de lossectores ms importantes a los que se ha aplicado el programa: las carreteras y lospuertos.

Durante los aos setenta y ochenta se hizo muy poco en el sector de lainfraestructura. El programa radical de reformas de mercado aplicado en otras reasde la economa dej de lado en gran medida a este sector. Tradicionalmente, lasobras de infraestructura haban sido financiadas principalmente por los contribu-yentes y no por los usuarios. Adems, hasta principios del decenio de 1970, el Mi-nisterio de Obras Pblicas (y otros ministerios) tenan sus propias unidades deconstruccin y muchos trabajadores de dicha rea eran empleados estatales. Slose poda contratar una empresa privada para construir obras pblicas mediante unaley especial. A mediados de los aos setenta, valindose de una de las tantas refor-mas introducidas en el sector pblico, el gobierno decidi subcontratar la cons-truccin y el mantenimiento de las obras pblicas. La seleccin de los contratistasse comenz a hacer mediante licitaciones competitivas, pero el diseo y la admi-nistracin de los proyectos seguan en manos del Estado. En trminos generales,los costos de la construccin recaan en los contribuyentes3. Al mismo tiempo,se introdujo un esquema integral de evaluacin social de proyectos pblicos, ad-

1 Para un anlisis y una descripcin exhaustivos de la experiencia internacional en la privati-zacin de los transportes, vase Gmez-Ibez y Meyer (1993).

2 Este perodo abarca el gobierno de Aylwin (1990-94) y los primeros cinco aos del gobier-no de Frei (1994-98).

3 En algunas carreteras se pagaba peaje, cuyo valor era muy superior a los costos marginalesy los ingresos se utilizaban para financiar todo el sistema de infraestructura. Cabe sealar que Chilees uno de los pocos pases con una larga tradicin (ms de 30 aos) en el cobro de peajes en carrete-ras estatales. Para mayor informacin sobre este tema, vase Gmez-Lobo e Hinojosa (1999).

El Programa Chileno de Concesiones de InfraestructuraEDUARDO ENGEL RONALD FISCHER ALEXANDER GALETOVIC

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ministrado en forma centralizada, con el objeto de seleccionar, entre todos los pro-yectos pblicos concebibles, aquellos que tuvieran la mayor rentabilidad social. Porese motivo, los proyectos de infraestructura deban competir con todos los demsproyectos pblicos para obtener fondos.

Si bien estas reformas mejoraron de manera importante la eficiencia de lasobras pblicas aprobadas, crnicas limitaciones presupuestarias motivaron que lasobras de infraestructura no pudieran dar respuesta al crecimiento de la demanda.Si bien mejor la eficiencia con que se administraba y utilizaba la infraestructuraexistente (por ejemplo, en ese perodo se construyeron muy pocos elefantes blan-cos), a principios del decenio de 1990 era evidente la necesidad de aumentar lasinversiones4. As, en el Cuadro 1 puede observarse que, segn las estimaciones delMinisterio de Obras Pblicas, las necesidades de inversin entre 1995 y el ao 2000eran considerables y ascendan a 11.000 millones de dlares (con fines compara-tivos, cabe mencionar que el PIB de Chile es de aproximadamente 70.000 millo-nes de dlares)5. Para financiar estas inversiones, el Ministerio de Obras Pblicas(en adelante, MOP) debera haber triplicado su presupuesto anual de 800 millo-nes de dlares y proceder a una profunda reestructuracin organizativa, una alter-nativa que la Concertacin consider polticamente inviable6. Por este motivo, elgobierno puso en marcha un programa ambicioso de concesiones, que inicialmentese centr en los contratos BOT para concesionar aeropuertos y carreteras que fue-ran rentables para el sector privado, aunque es probable que este tipo de progra-mas se extienda a otras reas.

Hay muchos motivos que sugieren el aumento del bienestar y la eficiencia7.En primer lugar, como ya se ha dicho, el enfoque tradicional exiga incrementarconsiderablemente el presupuesto de infraestructura. Habra sido necesario justi-ficar polticamente un aumento de tal magnitud. En segundo lugar, si la misma em-presa que construye las obras hace tambin el mantenimiento, tendr ms incen-tivos para invertir en calidad durante la etapa de la construccin8. En tercer lugar,por lo general las empresas privadas son ms eficientes que las estatales y, en con-secuencia, el mantenimiento y la operacin deberan ser ms eficientes con el es-quema BOT9. En cuarto lugar, es ms fcil justificar polticamente que los peajes

4 Por inversiones insuficientes entendemos que no se realizaban proyectos social y privada-mente rentables.

5 La Cmara Chilena de la Construccin ha estimado un monto similar para las necesidadesde inversin. Vase el Cuadro 2 de la publicacin de Acevedo y Errzuriz (1994).

6 Adems estos presupuestos eran mucho mayores que los del decenio anterior.7 Segn el enfoque tradicional, el Estado organiza una licitacin competitiva entre los contra-

tistas para la construccin de la carretera. El contratista que hace la oferta ms baja obtiene el contra-to y construye la obra conforme a las especificaciones. Una vez que sta est terminada, el encargadode operarla y mantenerla es el Estado. Corresponde a los contribuyentes pagar los costos de construc-cin. Aunque los usuarios paguen los peajes correspondientes, stos no guardan relacin directa conlos costos de construccin del proyecto.

8 Tirole (1997) enfatiza esos aspectos.9 Esta ventaja tambin puede lograrse aplicando el enfoque tradicional si el Estado subcontra-

ta la administracin y las operaciones de mantenimiento.


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pagados por los usuarios deban cubrir los costos cuando quienes proveen la in-fraestructura son empresas privadas10. En quinto lugar, desde un punto de vista dis-tributivo, puede ser aconsejable que los beneficiarios del proyecto de infraestruc-tura sean quienes paguen por l, lo que ocurre con los proyectos BOT, pero noas bajo el enfoque tradicional. Por ltimo, los esquemas BOT difieren profunda-mente de los tradicionales porque se seleccionan con un criterio de mercado yno mediante mecanismos de planificacin centralizada. Esto ayuda a descartar loselefantes blancos, pues los ingresos de la empresa concesionaria estn vinculadosa la demanda. Adems, los planificadores pueden utilizar un test de mercado paradeterminar si las obras pblicas son rentables.

Las seis ventajas de los contratos BOT deben contrapesarse con las inefi-ciencias inducidas por los peajes, que por lo general son considerablemente ma-yores que los costos marginales, pero que permiten financiar la construccin delproyecto. En la mayora de los pases en desarrollo, donde estn muy arraigadoslos elefantes blancos (para un ejemplo extremo, vase el recuadro I.1), es eviden-

10 Si bien, como se ha sealado en la nota 7, en la pgina anterior, en Chile existe una largatradicin de cobro de peajes en las carreteras estatales, este criterio se aplic a las carreteras interur-banas y no a las autopistas urbanas. Este comentario tambin es pertinente para los camiones, que siem-pre han pagado peajes inferiores a los costos marginales que entraa la circulacin de estos vehculospor las carreteras.

CUADRO 1NECESIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA

1995-2000

Sector Inversin

(En millones de dlares)

Carreteras y autopistas interurbanas 4.250

Autopistas urbanas 2.000

Tratamiento de aguas 1.480

Suministro de agua potable 950

Equipo 810

Ferrocarriles 470

Puertos 450

Riego 370

Control de aguas de lluvia 195

Aeropuertos 100

TOTAL 11.075

Fuente: Gmez-Lobo e Hinojosa (1999).


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te que las ventajas del sistema BOT superan ampliamente sus limitaciones. Ade-ms, en proyectos de gran demanda tales como la mayora de las autopistas ur-banas si se asegura la eficiencia de los peajes pagados por los usuarios, stossern suficientes para cubrir los costos de construccin11.

Recuadro I.1Seleccin inadecuada de proyectos

A mediados del decenio de 1940, Chile y Argentina acordaron aumentar elcomercio bilateral. Como parte de este proceso, los gobiernos proyectaronuna lnea frrea que unira los puertos de Concepcin, en Chile, y de Ba-ha Blanca, en la Argentina. Los chilenos construyeron la lnea hasta la fron-tera, incluyendo el tnel de Lonquimay que an hoy es el tnel ms lar-go de Amrica Latina y las estaciones ferroviarias correspondientes. Lalnea del lado argentino jams se construy y el proyecto nunca cumplicon su fin. Una empresa privada que participe en un esquema BOT, cuyosingresos provienen de tarifas pagadas por los usuarios, no hubiera iniciadola construccin de la parte chilena del proyecto sin tener la seguridad deque la parte argentina tambin se construira.

Sin embargo, no se pueden dar por sentadas las virtudes de los contratosBOT. La experiencia internacional demuestra que si se desea cosechar las ventajaspotenciales de este sistema, es preciso disear cuidadosamente los mecanismos delicitacin, el contrato de concesin y el marco regulatorio (en el recuadro I.2 fi-guran ejemplos de esta afirmacin). Hay tres motivos principales para que esto seaas. En primer lugar, el temor a las expropiaciones puede desalentar la participa-cin de las empresas en los esquemas BOT. En consecuencia, es preciso realizarreformas que aseguren el derecho de propiedad. En segundo lugar, a menudo losproyectos de infraestructura son monoplicos, por lo que es preciso preocuparsede su regulacin. Por ltimo, la mayora de los proyectos de infraestructura llevanimplcitos enormes riesgos comerciales y de poltica econmica, lo que ha lleva-do a las empresas a presionar a los gobiernos para que otorguen garantas en ma-teria de ingresos o la seguridad implcita de una operacin de rescate si llegasena enfrentar problemas financieros.

Pero las garantas y las renegociaciones no son deseables por varios moti-vos. Por un lado, constituyen deudas que sern asumidas por administracionesposteriores, pero que no han sido incluidas en el presupuesto corriente. Por otro,alientan a las empresas que tienen experiencia en hacer lobbies a realizar ofertasms bajas con la expectativa de una renegociacin posterior (lowballing). Adems,promueve la construccin de elefantes blancos, pues las garantas reducen el ries-

11 Vase Engel, Fischer y Galetovic en adelante EFG (1998b) para una explicacin de esteresultado.


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go de que el proyecto resulte deficitario para el concesionario. Por ltimo, impli-can la privatizacin de las ganancias y la socializacin de las prdidas. Esto ltimotiene un efecto negativo en la opinin pblica y le resta apoyo a la participacinprivada en obras de infraestructura.

Recuadro I.2Renegociaciones y rescates del gobierno12

En Francia, Mxico y Espaa, el Estado ha renegociado los contratos conempresas concesionarias que haban quebrado o las ha readquirido. A prin-cipios de los aos setenta, Francia otorg cuatro concesiones de carrete-ras. Luego de las crisis petroleras, tres de ellas se declararon en quiebra yfueron compradas por el Estado. En Mxico se renegociaron prcticamen-te todas las concesiones de carreteras despus de que se comprob quelos costos de construccin excedan las proyecciones, mientras que los in-gresos eran inferiores a lo esperado. El costo (declarado) para los contribu-yentes ha llegado a los 6.000 millones de dlares, cifra que no incluye elcosto que signific para los usuarios el incremento de los peajes, que envarios casos se duplicaron. Los sobrecostos se produjeron, en parte, porquelas empresas obtenan dividendos inflando los costos de construccin, des-viando fondos a travs de las empresas constructoras y dejando que las ope-radoras fueran a la quiebra.En Espaa, antes de 1973 se concesionaron 12 carreteras. Los costos deconstruccin llegaron a cuadruplicar o quintuplicar los previstos y en va-rias concesiones el trfico slo fue la tercera parte de lo proyectado. Tresempresas quebraron, otras dos fueron absorbidas por concesionarios msgrandes y a todas ellas se les otorgaron aumentos en los peajes y los pla-zos de concesin.

Nuestra evaluacin de la experiencia chilena es positiva. En comparacincon otros pases, los resultados son promisorios. Se han evitado varios errores co-munes y se est reduciendo el dficit de infraestructura. Sin embargo, la propiaexperiencia sugiere algunas mejoras. Se pueden (y deben) hacer algunos cambios.Adems, como la mayora de los plazos de concesin son ms bien prolongados,no se podr dar un veredicto definitivo hasta dentro de, por lo menos, diez aos.

Antes de continuar, queremos hacer dos salvedades. En primer lugar, el tr-mino infraestructura comprende varios tipos de proyectos, adems de los puer-tos, los aeropuertos y las carreteras. Ejemplo de ello son los servicios pblicos, comola provisin de agua y electricidad, y los servicios telefnicos. No analizaremos lasreformas llevadas a cabo en esos sectores porque son tema de otros captulos de

12 Basado en Gmez-Ibez y Meyer (1993)


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este libro y la bibliografa sobre su privatizacin y regulacin es abundante. En cam-bio, es mucho menos lo que se sabe de las actividades en las que la licitacin peri-dica de concesiones temporales puede usarse como herramienta de regulacin yde competencia13. sta es la innovacin ms importante en materia de regulacinintroducida durante los gobiernos de la Concertacin. En el presente captulo seexaminan los casos de las carreteras y los puertos. Las carreteras representan el 90%de las inversiones realizadas en el marco del programa de concesiones de Chile. Porsu parte, los puertos siguen siendo uno de los desafos pendientes ms importantesen el proceso de perfeccionamiento de la infraestructura y sus problemas econmi-cos contrastan en forma interesante con los de las carreteras.

La segunda salvedad es que, si bien este captulo se centra en el otorgamien-to de concesiones para los proyectos de infraestructura de transporte, en l no seanalizan las polticas aplicadas en dicha rea durante el decenio de 1990. Esta li-mitacin puede ser importante en el caso de las autopistas urbanas, en el queomitimos una comparacin entre las ventajas de promover el transporte pblicoy la conveniencia de aumentar la infraestructura disponible14.

El resto del captulo consta de cuatro secciones. En la seccin II analiza-mos los aspectos econmicos de las concesiones en el rea de la infraestructura.En la seccin III se explica el programa chileno de concesiones de carreteras. Enla seccin IV se examina la privatizacin de los puertos y en la seccin V se plan-tean las conclusiones.

II. ASPECTOS ECONMICOS DE LASCONCESIONES DE INFRAESTRUCTURA15

En esta seccin se establece el marco conceptual que se utilizar para eva-luar las reformas de infraestructura llevadas a cabo durante los gobiernos de la Con-certacin. Como se dijo en la introduccin, la principal innovacin realizada porestos gobiernos en materia de regulacin es utilizar la licitacin peridica de con-cesiones como medio para privatizar e introducir competencia. Por este motivo,la presente seccin se inicia con un breve examen de los fundamentos econmi-cos bsicos de las licitaciones y las concesiones.

13 Para una contribucin reciente, vase Harstad y Crew (1999).14 Para ms detalles sobre este tema, vase el documento elaborado por la Sociedad Chilena

de Ingeniera de Transporte (1997).15 La presente seccin se ha elaborado a partir de nuestro trabajo citado en la bibliografa y

del de Klein (1998). Para mayores detalles, recomendamos al lector consultar esas fuentes.


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II.1. La regulacin del poder monoplicomediante concesiones

Una de las principales dificultades de un proceso de privatizacin ocurrecuando el proyecto es un monopolio natural o, lo que es peor an, cuando el Es-tado asegura legalmente el monopolio a la empresa privada. La sustitucin de unmonopolio pblico por otro privado puede incluso disminuir el bienestar gene-ral, especialmente si la empresa tiene mucha capacidad de lobby. De este modo,una de las preocupaciones ms importantes del Estado en los procesos de privati-zacin debera ser evitar la venta de un monopolio o, si esto fuera inevitable, esta-blecer un marco regulatorio adecuado.

En principio, hay tres maneras de regular o eliminar un poder monoplico.En primer lugar, las innovaciones tecnolgicas pueden posibilitar la creacin deun mercado competitivo, como en el caso de la generacin elctrica. En tales cir-cunstancias, la intervencin del regulador es prcticamente innecesaria, salvo paracrear condiciones que se asemejen a las del mercado. En segundo lugar, las em-presas pueden estar obligadas a competir peridicamente por la concesin, comoen el caso de las carreteras. En este caso especfico, el regulador tiene un papelms activo, estableciendo y verificando el cumplimiento de las normas que rigentanto los peajes como la calidad del servicio entregado. Por ltimo, los serviciosvinculados con la infraestructura pueden estar a cargo de una entidad pblica co-mn, adecuadamente regulada.

Como es bien sabido, existen argumentos muy slidos en contra de la re-gulacin directa. A estas alturas, casi todo el mundo coincide en que las empre-sas reguladas poseen mejor informacin sobre sus costos y la demanda, y que estodificulta la labor del regulador cuando trata de eliminar las rentas monoplicas yasegurar la aplicacin de normas de calidad (vase, por ejemplo, Laffont y Tirole[1993]). Adems, ocurre con frecuencia que la institucin reguladora es captura-da por la empresa que presuntamente debe regular. Por ltimo, como en la ma-yora de los casos, los organismos regulatorios responden a mltiples intereses, porlo general los esquemas de incentivos son ineficaces (vase Dixit [1996]). Estosproblemas estn exacerbados en Chile (y en la mayora los pases en desarrollo),porque los reguladores no son independientes de las autoridades polticas ni lerinden cuentas al pblico. Asimismo, los tribunales tienen poca experiencia encuestiones regulatorias (vase Bauer [1998]). Por estos motivos, siempre que seaposible deber tratarse de que la competencia sea el principal mecanismo de re-gulacin de los servicios de infraestructura.

Lamentablemente, cuando la provisin de un determinado tipo de infraes-tructura est sujeta a economas de escala, no es posible crear un mercado com-petitivo. Sin embargo, en muchos casos es posible introducir cierto nivel decompetencia realizando licitaciones peridicas de las concesiones. Esto es lo queChadwick (1859) denomin la competencia por la cancha, que sustituira a la com-petencia en la cancha. Segn este razonamiento, popularizado por Demsetz (1968),


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la competencia por la concesin disipar la renta econmica y la transferir a losusuarios. Este principio ha estado implcito en la principal reforma regulatoria in-troducida por los gobiernos de la Concertacin, es decir, la privatizacin de pro-yectos de infraestructura a travs de concesiones por plazos limitados, adjudicadasen licitaciones competitivas.

Teniendo en cuenta las limitaciones inherentes a la regulacin directa, sepodra argir que las licitaciones peridicas permiten la extraccin de la renta enforma ms eficaz que la regulacin directa de las utilidades. La debilidad de esteargumento radica en que un contrato de concesin establece una relacin de lar-go plazo entre el concesionario y el regulador. Ambos estn sujetos a la denomi-nada transformacin fundamental de Williamson, por la cual una licitacincompetitiva se convierte en un monopolio bilateral entre el regulador y el conce-sionario, ya que existen numerosos costos hundidos y es muy caro para el Estadocambiar de proveedor. De esta manera, el mecanismo de oferta debe disearse pro-curando restringir la posibilidad de que se lleven a cabo renegociaciones oportu-nistas. Se debe prestar debida atencin a los mecanismos que eviten la capturadel regulador por el concesionario y la posibilidad de una expropiacin progresi-va por parte del Estado (por ejemplo, fijando tarifas bajas una vez que se hayanrealizado las inversiones).

Por ms que la licitacin peridica de la concesin disipe las rentas, ciertaregulacin es inevitable. En primer lugar, cuando el proyecto de infraestructura notiene buenos sustitutos, lo que ocurre cuando el concesionario detenta podermonoplico, ste tiene incentivos evidentes para dejar que se deteriore la calidaddel servicio16. Este incentivo es an ms fuerte cuando el mecanismo de regula-cin contempla la fijacin de precios mximos. En segundo lugar, como la conce-sin se volver a licitar peridicamente, el concesionario actual puede no tenerincentivos suficientes para mantener adecuadamente los activos este problemase agrava a medida que se acerca la fecha de vencimiento de la concesin. No siem-pre resulta fcil asegurar que se cumplan las normas de calidad acordadas en elcontrato. Por lo general, los reguladores deben enfrentar la presin de las empre-sas, y cuando no son independientes de las autoridades polticas, es probable quecarezcan de la fuerza necesaria para resistir las presiones17. Por otra parte, en mu-chos casos no es tan sencillo definir normas objetivas y medirlas, pues la informa-cin es asimtrica.

16 Cabe sealar que en un mercado competitivo, en el que los usuarios pueden elegir a losproveedores, las empresas les asegurarn que tanto el precio como la calidad sean adecuados.

17 Cuando es posible definir normas objetivas, se pueden contratar empresas privadas para quecontrolen su cumplimiento.


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II.2. Riesgos, garantas del Estadoy renegociaciones

La segunda falla observada en Chile, y en muchos otros pases, es que fre-cuentemente se le otorga al concesionario un seguro contra riesgos comercialesque es financiado por los contribuyentes. Normalmente, el concesionario se en-cuentra sujeto a riesgos de demanda, de construccin y mantenimiento, y aque-llos vinculados con los cambios de polticas econmicas (vase el ejemplo citadoen el recuadro II.1). Uno de los motivos por los cuales las empresas exigen garan-tas es que stas les permiten minimizar, en buena medida, el riesgo de la deman-da. Este riesgo es muy grande, ya que proyectar la demanda con precisin, aun enel mediano plazo, es extremadamente difcil. Las empresas no tienen la posibili-dad de diversificar esos riesgos, probablemente porque los problemas de agenciavinculados con el financiamiento son importantes. Como sealamos ms adelan-te, la forma adecuada de encarar este problema es elegir un mecanismo de licita-cin apropiado. Las empresas tambin exigen garantas para cubrir los riesgos deconstruccin y de mantenimiento. Para ello es frecuente que traten de lograr acuer-dos para compartir costos con el Estado.

Recuadro II.1Recuadro II.1Recuadro II.1Recuadro II.1Recuadro II.1Riesgos que corre el concesionarioRiesgos que corre el concesionarioRiesgos que corre el concesionarioRiesgos que corre el concesionarioRiesgos que corre el concesionario18

En los contratos de concesin habituales, en los cuales el plazo est deter-minado de antemano y el Estado no da garantas, el concesionario enfrentalos siguientes riesgos:

El riesgo de la demanda. Este riesgo se presenta cuando las prediccio-nes de demanda no son confiables, cosa que ocurre en la mayora delos casos. Los pronsticos de demanda se realizan sobre la base de esti-maciones del ciclo macroeconmico, vinculados al rendimiento agrega-do de la economa, y sobre la base de estimaciones de las condicionesmicroeconmicas, que reflejan las fluctuaciones de la demanda local. Enel recuadro II.2 puede verificarse que, en Chile, ambos factores incidenen forma considerable en el riesgo de la demanda. Este riesgo tambinpuede deberse a la incertidumbre sobre la elasticidad-ingreso de la de-manda por vehculo y a la imprecisin sobre la elasticidad-precio de lospeajes. Cualquiera de estos dos factores de riesgo puede dar lugar a pro-nsticos de demanda equivocados que, por lo general, son poco certe-ros en el corto plazo (tres a cinco aos) y prcticamente intiles en ellargo plazo.

18 Sobre la base de EFG (1997e).


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Riesgos de construccin y de operacin. Estos riesgos existen porque,por lo general, los costos de construccin y de mantenimiento difierende los proyectados.

Riesgos de poltica econmica. Muchos proyectos privados de infraes-tructura estn expuestos a riesgos inducidos por las polticas econmi-cas. stos pueden manifestarse de dos maneras. Las medidas adoptadaspor distintos organismos del Estado pueden afectar, sin proponrselo,la rentabilidad de la concesin. La adopcin de una poltica de ajustemonetario por parte del Banco Central, por ejemplo, puede causar unarecesin que desacelere considerablemente el crecimiento de la deman-da, o bien una modificacin de las normas ambientales puede exigir in-versiones adicionales. En estos casos, el Estado no est actuando enforma oportunista, ya que estas polticas pueden ser deseables pese asus efectos negativos sobre la rentabilidad de la concesin.

Otro tipo de riesgo se produce cuando el gobierno aplica polticas queafectan la rentabilidad del concesionario sin mejorar el bienestar gene-ral. En tal sentido, puede decidir construir o ampliar obras de infraes-tructura que compitan con la concesin y/o cobrar tarifas de usuariosubsidiadas, o bien puede reducir las tarifas en respuesta a determina-das presiones polticas.

Recuadro II.2Incertidumbre de la demanda en Chile19

En el Cuadro 2 se muestra el aumento del nmero de vehculos a motor quepagaron peaje durante los ltimos diez aos en las tres principales carrete-ras con este sistema en Chile20. Como los peajes se mantuvieron aproxi-madamente constantes (en trminos reales) durante este perodo, lasfluctuaciones observadas en las tasas de crecimiento se deben, principal-mente, a fluctuaciones de la demanda. El riesgo macroeconmico se refleja,por ejemplo, en el hecho de que los flujos de vehculos aumentaron en mu-cho mayor medida durante 1988 que en 1990. El riesgo microeconmico esevidente en la mayora de los aos: el aumento del flujo de vehculos fluctaconsiderablemente alrededor de la media anual de una plaza de peaje a otra.

19 Sobre la base de EFG (1996).20 Las tasas corresponden al incremento del flujo de vehculos de un ao a otro. Por ejemplo,

el flujo de vehculos por el peaje de Angostura en 1987 fue un 8,8% mayor que en 1986. Estos flujosson representativos y abarcan las tres carreteras ms transitadas de los alrededores de Santiago.


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Las garantas del gobierno pueden ser tanto explcitas como implcitas. Porejemplo, una garanta de demanda explcita que se utiliza con frecuencia es ase-gurar al concesionario niveles anuales mnimos de ingresos, especificndolos enel contrato de concesin. Si los ingresos por este concepto son insuficientes, loscontribuyentes se hacen cargo de la diferencia21. Otro tipo de garanta explcitautilizada con frecuencia es que el Estado pague una fraccin preestablecida de lossobrecostos. Las garantas implcitas, por su parte, aparecen tras la renegociacindel contrato original, por lo general cuando el concesionario comienza a experi-mentar problemas financieros.

Las garantas explcitas del Estado tienen consecuencias indeseables quepueden llegar a cancelar las ventajas del sistema de concesiones (con respecto alenfoque tradicional a que hemos hecho referencia en la introduccin). En primerlugar, se debilitan los incentivos para que las empresas funcionen en forma efi-ciente. Por ejemplo, si el Estado acepta hacerse cargo de los sobrecostos, las em-presas no tendrn mayores incentivos para controlarlos. O bien, si el Estado garan-tiza un determinado nivel de ingresos mnimos, se debilitan los incentivos paraeliminar los elefantes blancos, porque las empresas no se hacen cargo de las pr-didas que supone invertir en proyectos mal concebidos. Cuanto ms generosa seala garanta, tanto mayor ser la probabilidad de que se construyan elefantes blan-cos. En segundo lugar, aunque el sistema de concesiones contribuya a reducir elgasto corriente del Estado, las garantas trasladan las obligaciones a perodos futu-ros o a los nuevos gobiernos. Pocas veces se tienen en cuenta estos riesgos con-tingentes y normalmente no se los incluye en los presupuestos anuales o al com-putar los pasivos del Estado. En consecuencia, no estn sujetos a control alguno.

Las garantas implcitas, que salen a la luz cuando existe la posibilidad derenegociar el contrato de concesin, tienen las mismas desventajas que acabamosde enumerar, as como otros problemas adicionales. Quiz el ms importante seaque alientan a las empresas que tienen gran capacidad de lobby a presentar ofer-

21 Esta garanta tambin sirve como cobertura parcial de los riesgos de poltica econmica.

CUADRO 2VEHCULOS QUE PAGAN PEAJE: TASAS DE CRECIMIENTO

(En porcentajes)

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Angostura: 8,8 15,0 11,7 4,5 8,7 12,4 6,7 7,8 9,4

Zapata: 21,5 14,4 13,1 8,1 7,2 5,2 2,9 3,9 4,9

Lampa: 3,8 13,4 15,9 8,9 6,8 18,0 8,8 16,2 12,5

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, Chile.


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tas ms bajas que las empresas eficientes con la expectativa de renegociar condi-ciones ms favorables en el futuro. De esta forma impediran a las empresas mseficientes ganar la licitacin. Esto podra evitarse si el Estado no renegociara y per-mitiera que el concesionario vaya la quiebra. Pero no existe ninguna seguridad deque esto ocurra en Chile (o en otros pases en desarrollo), ya que el Estado hademostrado reiteradamente que es incapaz de soportar las presiones que ejercenlos grupos de inters.

II.3. Garantas y externalidades

El Estado puede desempear un papel cuando las externalidades vincula-das con el proyecto de infraestructura generan beneficios sociales netos positivos(en el recuadro II.3 se ilustra esta afirmacin). Si se otorga un subsidio suficientecomo para que el proyecto resulte atractivo a los inversionistas privados, se po-dr proceder a su concesin en la forma habitual. Se mantendrn los incentivosque aseguren la rentabilidad privada, pero el valor en riesgo de la empresa sermenor que si tuviera que financiar el proyecto por s misma22. Los subsidios tie-nen la ventaja adicional de que se aprueban en el proceso presupuestario normaly, en consecuencia, deben competir con otros gastos de gobierno. Por el contra-rio, las garantas de ingreso mnimo no se incluyen en el presupuesto y normal-mente no estn sujetas a este proceso de seleccin y pueden convertirse en ries-gos para los futuros gobiernos.

Recuadro II.3Subsidios a algunos tramos de la Carretera Panamericana

El MOP dividi la Carretera Panamericana, que recorre el pas de norte asur, en ocho secciones que se licitaron por separado. Motivado por las ex-ternalidades vinculadas con la descentralizacin (y, posiblemente, teniendoen cuenta consideraciones de tipo poltico, debido a la desproporcionadarepresentacin en el Congreso chileno de las regiones menos pobladas), elgobierno formul un programa de concesiones de manera tal que se co-brarn los mismos peajes en las ocho secciones, pese a las enormes dife-rencias de trfico existentes. En los tramos con poco trfico, que no resul-tan atractivos para el sector privado, el gobierno ofrece un subsidio alcontado a las empresas ganadoras. Se estima que estos subsidios se finan-ciarn con los pagos fijos que realizarn al Estado los concesionarios de lostramos de mayor volumen de trfico.

22 Por valor en riesgo se entiende la prdida mxima que se puede experimentar con unaprobabilidad mayor que un valor determinado.


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En las etapas iniciales del proceso de concesin se puede justificar el otor-gamiento de garantas. Las concesiones iniciales generan externalidades de apren-dizaje. En este caso, un subsidio contingente, pagadero slo si la concesin no esrentable, proporciona los incentivos adecuados y compensa a los concesionariosiniciales por las externalidades de aprendizaje que generan. Las garantas deberneliminarse gradualmente a medida que aqullas vayan desapareciendo. Por otraparte, antes de otorgar garantas, ser necesario evaluar el valor en riesgo agrega-do y someterlo a los procedimientos normales de aprobacin del presupuesto23.

II.4. Calidad de servicio, riesgo de demanda yla eleccin de un mecanismo de licitacin

Como se acaba de sealar, uno de los principales motivos por los cualeslas empresas exigen garantas del Estado es que las predicciones de demanda sonmuy imprecisas. Como, por lo general, el plazo de la concesin es fijo, esto signifi-ca que los ingresos durante el perodo de vigencia de la concesin pueden tenervariaciones muy amplias. Sin embargo, en muchos casos es bastante seguro que siel perodo de la concesin fuese suficientemente largo, el proyecto resultar ren-table. Por ejemplo, puede resultar imposible predecir si la carretera que unir aSantiago con Via del Mar generar suficientes ingresos por concepto de peajespara cubrir los costos de inversin y de funcionamiento en exactamente 10 aos,pero existe la certeza de que el proyecto lograr cubrir los costos en algn pe-rodo de tiempo, an desconocido, pero que no exceder los 20 aos. En otros tra-bajos (vase EFG [1996, 1998]) hemos demostrado que este hecho puede utilizar-se para disear un contrato de plazo variable que elimina la mayor parte del riesgode demanda y tambin disipa todas las rentas. Este contrato puede implementar-se en una licitacin simple; es decir, una licitacin por el mnimo valor presentede ingreso (MVPI). En este tipo de licitacin, el regulador fija la tarifa que pagarel usuario y una tasa de descuento24-25. La concesin se otorga a la empresa quesolicita el menor valor presente de ingresos. sta llega a su fin cuando el valor pre-sente de los ingresos pagados por los usuarios es igual al de la oferta ganadora.

Puede demostrarse en forma rigurosa que un mecanismo de MVPI permi-te lograr una distribucin de riesgos que es siempre superior (en el sentido dePareto) a la que pueda lograrse con cualquier otro mecanismo concebible, inclu-

23 El valor en riesgo (vase la nota al pie anterior) es un indicador ms apropiado que el cos-to esperado de la garanta porque, en condiciones econmicas adversas, sta presenta un problema alpas en su conjunto. Esto ocurre si se exige el pago simultneo de las garantas de varios proyectos.

24 En la subseccin II.6 se intenta demostrar que, contrariamente a lo que ocurre con las con-cesiones de plazo fijo, los contratos de MVPI permiten una flexibilidad bastante grande para modificarlas tasas que pagarn los usuarios.

25 La tasa de descuento debera ser una buena estimacin del costo de financiacin que en-frentan los concesionarios y podra ser variable (por ejemplo, Libor ms una prima de riesgo fija).


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sive las concesiones de plazo fijo (para la demostracin, vase EFG [1998]). Sinembargo, la teora del agente y el principal demuestra que quiz no es ptimo eli-minar por completo el riesgo de demanda si las acciones del concesionario afec-tan el nivel de la demanda puede ser necesario que corra ciertos riesgos, afin de incentivar la provisin de un servicio de la calidad adecuada. En consecuen-cia, existe un trade-off fundamental entre el seguro y la calidad del servicio.

La distribucin ptima de riesgo depende del tipo de infraestructura. En unextremo est el caso de las carreteras, en las que las diferencias de diseo posi-bles son pequeas (habida cuenta de los procedimientos de planificacin previaaplicados en Chile). Adems, el concesionario no puede incidir significativamen-te en la demanda. Por su parte, el regulador puede fijar normas de calidad objeti-vas, encargarse de verificarlas y obligar a su cumplimiento. En ese caso, el contratode concesin debera eliminar el riesgo de demanda y para ello es ideal una licita-cin de tipo MVPI26-27. El otro extremo lo ilustra nuestro segundo estudio de ca-sos: los puertos. Aqu, una de las ventajas ms importantes de la privatizacin esque se aprovecha la creatividad de las empresas privadas, tanto en el diseo delpuerto como en su administracin28. Ambas tareas son complejas y es difcil defi-nir y hacer cumplir normas de calidad objetivas en un contrato de concesin delargo plazo. Por otra parte, la calidad del servicio tiene un efecto sumamente im-portante en los usuarios del puerto. En consecuencia, el contrato de concesin nodebera aislar al concesionario de las fluctuaciones de demanda porque no ten-dra mayores incentivos para responder a las necesidades de los usuarios.

En ocasiones es posible evitar por completo el trade-off entre seguro y ca-lidad, como ocurre cuando un proyecto de infraestructura puede desglosarse enpartes separadas. Por ejemplo, la construccin de una pista de aterrizaje de unaeropuerto puede licitarse conforme a un esquema MVPI, mientras que la conce-sin de los servicios brindados en l se realiza por medio de sistema estndar deplazo fijo, que proporciona fuertes incentivos para atraer la demanda.

II.5. Simplicidad

Es importante que tanto el contrato de concesin como el diseo de la li-citacin cumplan con una condicin importante: la simplicidad. Un examen rpidode los mecanismos utilizados en distintos pases para licitar concesiones demues-tra que muchas veces se ignora este principio. La desventaja de los mecanismos

26 Este es el caso examinado en EFG (1998).27 Un caso en el que son apropiados los contratos MVPI son los embalses de agua. El gobier-

no proyecta utilizar este mecanismo para licitar la construccin de depsitos de agua. Vase Definenlas Tarifas para Concesin de Embalses, El Mercurio, 7 de febrero de 1999.

28 A veces, las perspectivas de expansin a corto plazo de la infraestructura de un puerto sonconocidas y, en tales casos, como veremos ms adelante, resulta apropiado combinar el mecanismo MVPIcon un sistema de licitacin que responda a la demanda.


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complejos radica en que dependen de gran nmero de variables, difciles de ana-lizar, y favorecen la discrecionalidad. Es muy comn utilizar sistemas de puntajemultifactorial. A fin de reducir el margen de subjetividad del evaluador, estos fac-tores deberan ser cuantificables. Sin embargo, como la ponderacin asignada a losdistintos factores es en alguna medida arbitraria, stos pueden dar pie a resulta-dos imprevistos, aumentando de este modo la incertidumbre. Adems, los contra-tos complejos no son transparentes, y esto refuerza la discrecionalidad del regu-lador y el margen de comportamiento oportunista por parte del concesionario.Estos argumentos permiten sugerir que la seleccin del ganador debera hacersesobre la base de una nica variable. El primer proyecto licitado en el marco delprograma de concesiones de Chile ilustra muchos de los problemas que provocaun diseo excesivamente complejo del pliego de licitacin (vase la subseccinIII.1).

Los reguladores suelen utilizar diseos complejos para satisfacer los intere-ses de los distintos actores que participan en la licitacin. Por ejemplo, si el Esta-do ofrece garantas de ingreso puede exigir que el Estado y el concesionario par-ticipen en las utilidades. De esta manera, el Estado obtendra una compensacinpor las garantas si la rentabilidad excede un lmite predeterminado. Esta condi-cin complica la estimacin del valor del proyecto por parte de los oferentes po-tenciales y, adems, exige un monitoreo ms elaborado.

Otro de los inconvenientes de los contratos complejos es que la supervisines ms difcil. Asimismo, las distintas disposiciones del contrato pueden ser incohe-rentes entre s, lo que hara ms probable la necesidad de algn tipo de renegocia-cin. Por otra parte, cuanto ms complejos sean los contratos, el pblico y los usua-rios tendrn ms dificultades para comprender qu es lo que se ha concedido en lalicitacin y, en consecuencia, ver limitada su capacidad para supervisar al regula-dor. Esto, a su vez, facilitar la captura del regulador por el concesionario.

II.6. Flexibilidad

Los contratos de concesiones en los pases en desarrollo suelen carecer deflexibilidad. Esto es necesario para evitar una expropiacin encubierta (e inclusouna expropiacin directa) del concesionario y para limitar las posibilidades de quereguladores corruptos favorezcan a los concesionarios a expensas del pblico. Sinembargo, existen algunas circunstancias en que la inflexibilidad puede resultar muygravosa. En particular, sera deseable que en los contratos de concesin se preveala posibilidad de calcular con facilidad el monto de una compensacin equitativasi se modifica el contrato original. Consideremos una situacin en que resulta ne-cesario ampliar el proyecto o aumentar las tarifas por motivos de eficiencia. Cmohabrn de dividirse los costos de la ampliacin entre el concesionario, el Estado ylos usuarios? Qu proporcin de los ingresos adicionales, obtenidos en razn deun aumento de las tarifas, corresponde al concesionario?


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En estos casos, el planificador tiene dos alternativas. Una de ellas es rene-gociar el contrato original, con todos los problemas que entraa una negociacinen una situacin de monopolio bilateral. La otra es terminar la concesin y pagaruna compensacin equitativa al concesionario por el lucro cesante. El problemaque plantea esta ltima alternativa es que una compensacin equitativa es el va-lor actual esperado de la rentabilidad futura si se hubieran mantenido las condi-ciones originales. A menudo esta cifra no puede deducirse de datos contables yes sumamente subjetiva, por lo que el resultado ms probable ser un conflictointerminable (para un ejemplo de esta situacin, vase el recuadro II.4).

Recuadro II.4Conflictos por el pago de compensaciones a raz de la anulacin de la

concesin de varios aeropuertos en la Argentina

A principios de 1997, el gobierno argentino anunci que deseaba dar porterminadas las concesiones de los aeropuertos a fin de volver a licitarlas enotras condiciones. Para ello, el gobierno deba compensar a los concesio-narios. Segn el ex ministro de Economa, Domingo Cavallo, los funciona-rios gubernamentales, influidos por los concesionarios, redactaron un de-creto que les otorgaba una compensacin de 400 millones de dlares esdecir, un monto 10 veces superior a lo que l estimaba equitativo (El Mer-curio, 6 de febrero de 1997).

El problema de la flexibilidad tambin se presenta cuando se fijan las tari-fas que debe pagar el usuario. Para reducir los riesgos, es aconsejable especificarlas tarifas (en trminos reales) antes de que entre en vigencia la concesin. Sinembargo, esto a menudo lleva a que las tarifas resulten muy ineficientes. Por ejem-plo, en una carretera urbana otorgada en concesin por un perodo de 20 aos, laenorme incertidumbre relativa a la demanda a la que hemos aludido puede con-ducir a dos situaciones posibles: que los peajes fijados con anticipacin generenniveles de congestin tales que la carretera resulte ineficiente o que, por el con-trario, lleven a un nivel de subutilizacin polticamente insostenible.

En los sistemas de MVPI es ms fcil modificar las tarifas que debe pagarel usuario que en las concesiones de tasas fijas, ya que el valor de los peajes pue-de variar sustancialmente sin afectar los ingresos del concesionario en valor pre-sente29. En el caso de una autopista urbana, se podra estipular en el contrato MVPIque el reajuste anual de los peajes ser decidido por un organismo independien-

29 La rentabilidad se ve afectada ya que el plazo de la concesin determina los costos de man-tenimiento y funcionamiento, aunque, por lo general, estos costos son muy inferiores a los de cons-truccin.


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te, de modo que los usuarios compensen continuamente los costos de congestinque imponen a terceros30.

II.7. Un error conceptual muy extendido

Para concluir esta seccin, haremos un breve comentario sobre un errorconceptual muy extendido, que se ha convertido en lugar comn cuando se pien-sa en los proyectos de concesin de infraestructura. Es importante subrayar queel objetivo de las licitaciones competitivas es disipar las rentas, transfirindolas alos usuarios. Esto es as en razn del principio ms general de que la regulacindebe garantizar a las empresas una tasa de retorno normal. En Chile (y en mu-chos otros pases) es muy comn escuchar que los proyectos deben ser intere-santes para el sector privado. Una forma de interpretar esta afirmacin es que unode los objetivos de las privatizaciones debera ser la transferencia de rentas a lasempresas privadas. Evidentemente, esto es errneo. Por ejemplo, una de las mane-ras de lograr esa transferencia sera otorgar al concesionario un poder monopli-co, lo que se contrapone a cualquier principio conocido de la economa delbienestar. Otra alternativa sera otorgar garantas explcitas o implcitas contra ries-gos comerciales, lo cual, como hemos analizado en una parte anterior de esta sec-cin, tambin es indeseable. El principal objetivo de las concesiones y de lasprivatizaciones es realizar aquellos proyectos que son socialmente rentables y nocrear oportunidades de negocios en s mismas o transferir rentas a las empresas31.

III. LAS CONCESIONES DE CARRETERAS EN CHILE32

El principal programa de privatizaciones llevado a cabo en Chile durantelos gobiernos de la Concertacin es el de concesin de carreteras. Tradicionalmen-te se ha considerado que las carreteras son bienes pblicos que deben ser provis-tos por el Estado. Sin embargo, cuando la Concertacin asumi el gobierno era evi-dente que la oferta de carreteras en Chile no haba crecido al mismo ritmo que la

30 La discrecionalidad puede limitarse determinando un techo y un piso (en trminos reales)a los peajes posibles.

31 Una interpretacin ms benevolente de las intenciones del MOP, cuando sostena que losproyectos deban ser ms atractivos, es suponer que lo que se buscaba era aumentar la participacinde las empresas en las licitaciones, intensificando la competencia. De este modo se elimina la posibili-dad de que la renta potencial haga el proyecto ms interesante. Segn esta interpretacin, los gerentesde una empresa que desea participar en una licitacin prefieren un proyecto ms atractivo porque, enese caso, ser ms fcil lograr la aprobacin del directorio de la empresa. Es ms fcil justificar antelos accionistas la prdida de una licitacin si en ella participaron muchos oferentes que si el proyectoera tan poco atractivo que la participacin result muy limitada.

32 Otros trabajos que examinan los temas analizados en esta seccin, son EFG (1996, 1997a y1997b), Fischer (1995), Gmez-Lobo e Hinojosa (1999) y Moguillanski (1997).


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economa y que las vas existentes se haban vuelto marcadamente deficientes:muchas eran demasiado pequeas, estaban muy congestionadas y su calidad eramuy baja. Por ejemplo, entre 1980 y 1994 se duplic el parque automotor, mien-tras que el ritmo con que se pavimentaban las carreteras disminuy de 350 kil-metros por ao durante el perodo 1955-1970 a slo 150 kilmetros anuales du-rante los dos decenios siguientes33. En el Cuadro 3 puede observarse que entre1986 y 1993 el nmero de kilmetros de carreteras pavimentadas (de hormigny asfalto) aument en un 25,8%, muy por debajo del incremento de la demanda.Adems, en el Cuadro 4 puede apreciarse que en 1993 el 45% de las carreteraspavimentadas estaban en condiciones regulares o malas.

En consecuencia, no puede sorprender que las velocidades promedio deltrfico disminuyeran considerablemente en los ltimos decenios. Por ejemplo, lavelocidad promedio de un vehculo en la ciudad de Santiago disminuy de 37,4km/h en 1977 a 24,6 km/h en 1991. Por estos motivos, a partir de 1993 el gobier-no comenz a desprenderse de las principales carreteras que ahora son construi-das, financiadas y operadas por empresas privadas. A cambio de esto, las empre-sas tienen el derecho de cobrar peajes por un perodo limitado, que normalmenteoscila entre los 20 y los 30 aos. Como se ha mencionado en la introduccin, estaoperatoria se realiza mediante contratos BOT. En la presente seccin describimoslas principales caractersticas del programa y examinamos sus virtudes y defectosms salientes.

III.1. Breve descripcin del programa de concesiones

En 1991, el Congreso aprob una ley por la que se permite al Estado otor-gar en concesin prcticamente cualquier obra pblica34. Contrariamente a lo queocurre en muchos pases, en que los contratos se negocian en forma bilateral, enChile las concesiones deben otorgarse mediante licitaciones competitivas abiertasa cualquier empresa, nacional o extranjera. La ley es bastante flexible y deja unamplio margen para adaptar el contrato de concesin a las necesidades de cadaproyecto. En particular, la variable contemplada en las ofertas puede ser alguna delas siguientes (o cualquier combinacin de ellas): tarifas que deben pagar los usua-rios; subsidios del Estado; perodo de vigencia de la concesin, ingresos garantiza-dos por el Estado; dividendos pagados por el concesionario al Estado por la infra-estructura existente; riesgo asumido por el oferente durante las etapas deconstruccin y operacin; calidad de la oferta tcnica; fraccin de los ingresos (msall de un cierto valor bsico) que se compartir con el Estado (o los usuarios); yrenta total de la concesin35.

33 El grfico 3 del trabajo de Acevedo y Errzuriz (1994) demuestra esta afirmacin.34 DFL 164 y DS 240, 1991.35 La ltimas dos variables mencionadas se agregaron en una enmienda a la ley original apro-

bada por el Congreso en 1995.


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Las empresas privadas o las personas naturales pueden proponer proyec-tos y el MOP puede reembolsar al proponente los costos vinculados con la elabo-racin de la propuesta o una fraccin de stos. El MOP evala el proyecto utilizandoun procedimiento rpido y sencillo y el proponente recibe una bonificacin enla licitacin si su idea es aprobada. Hasta ahora se han aprobado y otorgado enconcesin dos carreteras propuestas por empresas privadas: la carretera de acce-so al aeropuerto de Santiago y la Autopista Los Libertadores (ruta 57) que une San-tiago con la ciudad de Los Andes. En ambos casos, las empresas que propusieronel proyecto ganaron la concesin. Adems, los proyectos de modernizacin de cua-tro aeropuertos regionales (Concepcin, Calama, Puerto Montt e Iquique) fueronpropuestos por empresas privadas. Hasta hoy, estas empresas han presentado 135propuestas. De stas, 100 han sido rechazadas, se han estudiado 35 y aprobado 9(la fuente de esta informacin es el MOP).

CUADRO 3EL SISTEMA DE CARRETERAS DE CHILE

(En kilmetros)

Ao Concreto Asfalto Grava Tierra Total

1986 3.314 6.503 33.635 35.226 78.678

1987 3.473 6.847 32.718 36.184 79.222

1988 3.469 6.855 32.679 36.126 79.129

1989 3.525 7.237 32.391 36.329 78.482

1990 3.646 7.289 32.407 35.884 79.235

1991 3.663 7.338 32.426 36.166 79.593

1992 3.769 8.305 32.778 34.462 79.314

1993 3.834 8.517 32.709 34.233 79.293

Fuente: Compendio Estadstico 1991-1994, INE.

CUADRO 4ESTADO DE LA RED VIAL EN 1993

Clasificacin Buena Media Deficiente TOTAL

Concreto 1.611 1.726 499 3.835

Asfalto 5.157 2.157 1.802 9.116

Grava 4.191 15.405 17.802 34.432

TOTAL (en porcentajes) 15 52 33 100

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas.


221

Segn lo dispone la ley, el concesionario debe construir el proyecto en elplazo estipulado y debe mantener la calidad, proporcionando un servicio ininte-rrumpido cuyo nivel sea consecuente con lo propuesto en la oferta ganadora. ElMOP verifica la construccin y la operacin del proyecto y puede imponer mul-tas, suspender la concesin e incluso anularla si el concesionario incumple sus obli-gaciones. En la ley tambin se establece un mecanismo de solucin de controver-sias que permite resolver los conflictos entre el Estado y los concesionarios36. Tantoel Estado como el concesionario pueden presentar su posicin a la comisin con-ciliadora. La comisin est integrada por tres miembros, uno nombrado por el Es-tado, otro por el concesionario y el tercero de comn acuerdo37. Si sta no logramediar entre las partes, el concesionario puede iniciar una accin judicial o soli-citar la creacin de una comisin de arbitraje. Las decisiones de esta comisin, in-tegrada por las mismas personas de la comisin conciliadora, son vinculantes y notienen recurso de apelacin ante los tribunales.

La lista original de carreteras a licitar y el cronograma de las licitaciones sehan modificado reiteradamente. Sin embargo, los proyectos que ya han sido licita-dos o se licitarn en el futuro pueden clasificarse en cuatro grupos (vase tam-bin el Cuadro 5):

la Ruta Panamericana (Ruta 5) de La Serena en el norte a Puerto Montt enel sur, que se dividi en ocho segmentos y tiene una extensin de aproxi-madamente 1.500 kilmetros;

varias carreteras que unen Santiago con ciudades cercanas (como Los An-des, San Antonio y Valparaso);

varias carreteras locales (como el Camino de la Madera, Nogales-Puchunca-v y el Acceso Norte a Concepcin);

tres autopistas urbanas en Santiago: el Sistema Amrico Vespucio, el Siste-ma Oriente-Poniente (Costanera Norte) y el Sistema Norte-Sur.

El programa se inici en 1993 con la concesin del tnel El Meln, cuyavigencia es de 23 aos. El mecanismo de licitacin fue innecesariamente compli-cado38. Las ofertas de las empresas se realizaron sobre la base de una media pon-derada de siete variables: un subsidio anual del Estado o un pago anual a ste; elnivel y estructura de los peajes (compuesta por seis peajes distintos, con una pon-deracin diferente para cada clase de vehculo); el plazo de la concesin; una ga-ranta de ingresos mnimos; el nivel de riesgo de construccin a cargo del

36 El resto de este prrafo se redact teniendo en cuenta el trabajo de Gmez-Lobo e Hinojo-sa (1999).

37 Todos los miembros se nombran poco despus del otorgamiento de la concesin, es decir,mucho antes de que puedan suscitarse controversias.

38 En la subseccin II.5 se destaca la importancia de que los mecanismos de licitacin y loscontratos de concesin sean sencillos.


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concesionario; la adjudicacin de puntaje por la oferta de servicios adicionales; yuna frmula de ajuste conforme al IPC39. Si bien se definieron ponderaciones queimplicaban que slo dos de las variables afectaran el resultado final (la estructurade los peajes y el pago al Estado), el resultado de la licitacin fue inesperado. Cua-tro empresas presentaron ofertas y en todas ellas se termin adjudicando a quienofreci el mayor pago anual al Estado, lo cual, como mostraremos a continuacin,es ineficiente. Otra de las sorpresas fue que la oferta ganadora era tres veces su-perior a la segunda.

En licitaciones posteriores, el MOP us otros mecanismos (vase el Cua-dro 5). Por ejemplo, el Acceso Norte a Concepcin, la ruta Nogales-Puchancav yla carretera Santiago-San Antonio (Ruta 78) se otorgaron a la empresa que ofrecael menor peaje. Por otra parte, como el gobierno quera mantener los valores delpeaje por kilmetro dentro de lmites muy estrechos a lo largo de toda la RutaPanamericana (para mayores detalles, vase el recuadro II.3), la mayora de los seg-mentos de esta ruta se licitaron aplicando un mecanismo bajo el cual las empre-sas partan compitiendo por menor peaje y, una vez alcanzado un lmite inferiorpreestablecido, por el plazo de concesin ms breve o un pago anual al Estado(que se justific poltica y legalmente como un pago por la infraestructura pre-existente). Adems, se subsidiaron algunos de los segmentos que se estimabanpoco rentables. Por ltimo, la Ruta 68, que une Valparaso con Santiago, se dio enconcesin utilizando una licitacin del tipo MVPI (vase el recuadro III.1). Aparen-temente, la mayora de las licitaciones fueron razonablemente competitivas, ya que,con pocas excepciones, el nmero de oferentes oscil entre tres y seis (para ma-yores detalles vase el Cuadro 5)40.

Recuadro III.1Recuadro III.1Recuadro III.1Recuadro III.1Recuadro III.1Primera licitacin MVPIPrimera licitacin MVPIPrimera licitacin MVPIPrimera licitacin MVPIPrimera licitacin MVPI

La primera carretera licitada mediante el sistema MVPI fue la que une San-tiago con Valparaso y Via del Mar, en febrero de 199841. El proyecto con-templaba importantes mejoras, la ampliacin de la carretera de 130kilmetros y la construccin de tres nuevos tneles. Cinco empresas pre-sentaron ofertas y una de ellas fue descalificada por motivos tcnicos. Secontemplaba la posibilidad de que el Estado garantizara un trfico mnimoa un costo determinado. El hecho de que el Estado cobrase por la garanta,

39 Algunas de las variables se incluyeron slo para cumplir con determinados requisitos le-gales.

40 En esta afirmacin, se parte del supuesto de que si el nmero de oferentes es elevado, sereducen las posibilidades de colusin.

41 Aunque las empresas no presentaron ofertas sobre el valor actual de los ingresos, el contra-to de concesin para la construccin del puente Queen Elizabeth II, licitado en 1987 en el Reino Uni-do, es similar a una concesin MVPI. Para ms detalles, vase EFG (1997e).


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sugiere que el gobierno le puso un precio adecuado, ya que dos oferentesoptaron por comprarla, mientras que el ganador la declin. Los oferentespodan elegir entre dos tasas de inters reales para descontar los ingresosanuales: una tasa fija del 6,5% o una tasa variable equivalente a la tasa pro-medio del sistema financiero chileno para las operaciones de 90 y 365 das.Se agreg una prima por riesgo del 4% a ambas tasas de descuento. Tresempresas, incluyendo la ganadora, optaron por la tasa de descuento fija.Result en cierta medida sorprendente que el valor actual de los ingresosexigidos por la ganadora resultara inferior a los costos de construccin ymantenimiento estimados por el MOP42. Una explicacin posible es que laprima por riesgo, y en consecuencia la tasa de descuento, eran muy eleva-das, dejando de lado el hecho de que las licitaciones MVPI reducen consi-derablemente el riesgo que enfrenta el concesionario.Tambin es interesante mencionar que, ms all de las presiones ejercidaspor el Ministerio de Hacienda (vase la subseccin III.3), el principal moti-vo por el cual el MOP decidi licitar por MVPI es que, en este caso, es f-cil fijar una compensacin equitativa si el Ministerio decidiera dar porterminada la concesin antes de que se cumpla el plazo de vigencia (va-se la subseccin II.6). Esta era importante porque el MOP estima que enalgn momento anterior al vencimiento de la concesin la demanda habraumentado lo suficiente como para justificar una ampliacin importante. Deeste modo, el contrato de la concesin de la Ruta 68 permite al MOP read-quirir la concesin en cualquier momento posterior al duodcimo ao devigencia, compensando al concesionario con la diferencia entre la oferta ga-nadora y los ingresos ya obtenidos, menos una estimacin sencilla de losahorros de costos de mantenimiento y operacin logrados gracias a la can-celacin anticipada.

Como puede verse en el Cuadro 5, a fines de 1998 se haban adjudicado,se estaban construyendo o estaban funcionando 15 carreteras interurbanas. Segnlas estimaciones, en esas carreteras se invertirn 3.300 millones de dlares, unasuma considerable si se tiene en cuenta que el presupuesto anual del MOP es de800 millones de dlares. La mayora de las carreteras estn en manos de empresasmexicanas o espaolas. Sin embargo, el programa urbano se ha postergado reite-radamente y an no se ha licitado siquiera la primera concesin (vase el recua-dro III.2).

42 El primero fue de 374 millones de dlares, mientras que los segundos ascendan a 379 mi-llones.


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Recuadro III.2El fracaso de la licitacin de la autopista urbana Costanera Norte43

La Costanera Norte es la primera autopista urbana con peaje que se cons-truir en Chile. Unir el centro de Santiago con tres municipios de altosingresos en el sector oriente de la ciudad. Tras varias postergaciones y ne-gociaciones prolongadas entre las empresas constructoras, el MOP y el Mi-nisterio de Hacienda, que duraron casi tres aos, la obra se licit a fines de1998. El proyecto, cuyo costo estimado es de 400 millones de dlares, serealiz con arreglo a un contrato MVPI. El concesionario recibira una ga-ranta de trfico equivalente al 80% del costo estimado del proyecto y unreembolso del 85% de todos los ingresos por concepto de peajes que losusuarios dejen de pagar (en las concesiones urbanas, los sistemas de peajeelectrnicos hacen que el no pago adquiera suma importancia). Slo hubouna empresa oferente, pero se la descalific porque la oferta no cumplacon las condiciones establecidas por el MOP. Los dems oferentes poten-ciales no participaron, argumentando que el proyecto no era atractivo yaque la garanta fijada era demasiado baja.Aparentemente, el problema ms importante es que si bien el diseo ini-cial hubiera tenido un costo de 180 millones de dlares, el mismo aumen-t considerablemente en razn de que las presiones de los gruposambientalistas obligaron al MOP a establecer normas ms exigentes y mo-dificar la traza original. Las empresas plantearon, adems, que los riesgos eranmucho mayores en una autopista urbana, en especial debido a que: i) la exis-tencia de rutas alternativas libres de peaje dificultan an ms los pronsti-cos de la demanda; adems, este hecho limita el valor del peaje que puedecobrarse sin alentar la sustitucin por alternativas libres de peaje; ii) lasmedidas de poltica adoptadas por las municipalidades y otros organismosde gobierno pueden afectar los flujos de trfico; iii) los sistemas de peajeelectrnicos facilitan la elusin del pago de los peajes44; iv) los que se opo-nan al proyecto (como los grupos ambientalistas y los vecinos) pueden re-currir a los tribunales y retrasarlo.La Cmara Chilena de la Construccin hizo lobby para lograr garantas msaltas y un seguro que cubriera las faltas de pago del peaje. Uno de los mo-tivos por los cuales la licitacin se posterg tantas veces fue que el Minis-terio de Hacienda se resista a proporcionar las garantas y a subsidiar elproyecto. El Ministerio sealaba que los riesgos pueden reducirse conside-

43 Sobre la base de Thomson (1999).44 Hasta ahora no existe sancin por no pagar peaje. Los peajes se pagan porque los puestos

de control estn provistos de semforos. Atravesar uno de esos puestos sin pagar equivale a violar unsemforo en rojo, un delito punible. Esta estrategia no puede aplicarse a los peajes electrnicos, demodo que habr que modificar la legislacin.


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rablemente si la licitacin se realiza mediante el sistema MVPI. El segundomotivo de retraso fue que las organizaciones de base y los grupos ambien-talistas convinieron en organizar una campaa de opinin pblica en con-tra del proyecto.Tras negociaciones prolongadas, el MOP finalmente acept licitar con elsistema MVPI. Sin embargo, las empresas argumentaron que un contrato deplazo variable no proporcionaba seguridad suficiente y la Cmara amena-z con que sus miembros no participaran, a menos que se modificaran lasreglas de modo que el proyecto fuera financieramente atractivo. De hecho,la nica empresa oferente en la fallida licitacin de 1998 no era miembrode la Cmara. Una interpretacin de este fracaso es que el sistema MVPIresult eficiente para detectar un elefante blanco, lo que es perfectamenteposible habida cuenta de que el costo proyectado aument en ms de un100%.En mayo de 1999, el Ministerio de Obras Pblicas anunci varios cambiosque haran ms atractivo el proyecto. Entre ellos, cabe sealar los siguien-tes: i) el Estado invertir 80 millones de dlares en puentes, defensas ribe-reas y parques, restituyendo los subsidios a los que se haba negado ini-cialmente el Ministerio de Hacienda; ii) las garantas de trfico mnimo nodependern del nmero de automviles que utilicen la autopista sino delnmero de vehculos que paguen efectivamente el peaje, debilitando de estamanera los incentivos del concesionario para cobrar peajes; iii) las empre-sas participantes pueden proponer cambios al diseo del proyecto. Se es-pera que se licite a fines de 1999.

Con la excepcin de la Ruta 68, las concesiones comparten dos caracters-ticas clave. En primer lugar, el plazo es fijo, de modo que ste no puede ajustar-se al crecimiento de la demanda. En segundo lugar, las concesiones fueron otor-gadas con garantas de ingresos mnimos generosas. Bsicamente, stas aseguranque los contribuyentes se harn cargo de las diferencias si el trfico cae por de-bajo de un piso anual especificado en el contrato. Estos pisos se calcularon paraasegurar que el concesionario recupere por lo menos el 70% de la inversin y delos gastos de funcionamiento estimados por el MOP antes de concesionar. Con fre-cuencia las empresas han sostenido que las garantas son insuficientes y han pre-sionado para que se aumenten las estimaciones de los costos45. Como se sealaa continuacin, las garantas son una de las debilidades ms importantes del pro-grama chileno de carreteras.

45 Si las garantas son excesivas porque la inversin estimada y los costos de mantencin sehan sobreestimado, el sistema de concesiones deja de cumplir su funcin como filtro de los elefantesblancos.


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III.2. Evaluacin

III.2.1. El marco regulatorio

Una de las virtudes ms importantes del programa de concesiones chilenoradica en que la legislacin ha sido eficaz para alejar los temores de expropiacin,lo que es esencial para el xito de cualquier programa de concesiones. Esto se debe,fundamentalmente, a las reformas realizadas en Chile desde mediados de los aossetenta, las que fortalecieron considerablemente los derechos de propiedad. Qui-zs el indicador ms evidente de que a los concesionarios no les preocupan lasexpropiaciones es que se sienten muy cmodos con el enfoque aplicado por elMOP, que podra resumirse en la frase: Construyamos ahora y regulemos despus(vase ms adelante). Sin embargo, el marco jurdico creado para el programade concesiones cuenta con disposiciones adicionales que hacen an ms impro-bables las expropiaciones. Por ejemplo, un poco ms adelante mostraremos quelos mecanismos de solucin de controversias se inclinan en favor del concesiona-rio tal vez ms de lo necesario para proteger sus derechos de propiedad.

La segunda virtud de la Ley de Concesiones es que todas deben otorgarse enlicitaciones competitivas, abiertas a las empresas extranjeras. Esta disposicin limitalas posibilidades de captura del regulador o de corrupcin abierta, pues aseguracierto grado de transparencia que no existira si el concesionario fuera elegidopor el Estado en negociaciones bilaterales, como ocurre an en muchos pases.

La tercera virtud del programa de concesiones es que el Estado no aceptacompartir costos con los concesionarios. De este modo, salvo en algunos casos es-peciales, los sobrecostos corren totalmente por cuenta de estos ltimos.

A fin de atraer a gran nmero de oferentes, reducir los mrgenes de ambi-gedad de los contratos de concesin y reducir los costos de participacin, en 1994el MOP introdujo un proceso de precalificacin que se realiza antes de que lasempresas presenten sus ofertas46. Durante este proceso, el MOP presenta un cro-nograma detallado de construccin y estudios preliminares de ingeniera del pro-yecto. Las empresas participan activamente, planteando preguntas y presentandosugerencias. Este procedimiento reduce la duplicacin de gastos por parte de losoferentes. Adems, al reducir los costos en que deben incurrir las empresas parapreparar las ofertas, aumenta el nmero de oferentes. Este procedimiento tambinreduce la incertidumbre de los concesionarios, ya que si los proyectos estn in-completos es probable que deban realizar inversiones inesperadas y cambios one-rosos al proyecto original (vase, por ejemplo, el recuadro III.2). Uno de losinconvenientes de este procedimiento es que puede facilitar la colusin entre losoferentes47. Asimismo, puede limitar las posibilidades de que los oferentes presen-

46 Vanse tambin Fischer (1995) y Gmez-Lobo e Hinojosa (1999).47 En EFG (1996) mencionamos sucintamente la forma en que se pueden reducir las posibili-

dades de colusin.


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ten diseos creativos. Sin embargo, la experiencia de la Costanera Norte demues-tra que el proceso de precalificacin es especialmente til en el caso de las auto-pistas urbanas.

El MOP tiene una amplia experiencia en la licitacin de proyectos a con-tratistas privados, en la que la adjudicataria es la empresa que exige el pago de lasuma fija ms baja48. El ganador recibe pagos parciales despus de finalizar etapasespecficas del proyecto y los retrasos se sancionan con una multa. Segn este es-quema, empresas de monitoreo independientes supervisan el cumplimiento de lasnormas de construccin. Adems, el ganador deposita bonos que garantizan la ca-lidad del proyecto durante un perodo prolongado (10 15 aos). Por lo general,el MOP no renegocia condiciones del contrato original, aunque existe cierta flexi-bilidad en las condiciones de los contratos vinculados con la construccin de puen-tes y tneles. La experiencia anterior en materia de subcontratacin ha permitidoque el MOP sea un regulador eficaz durante la etapa de construccin.

Como sostienen Gmez-Lobo e Hinojosa (1999), los procedimientos de so-lucin de controversias contemplados en la Ley de Concesiones chilena puedenmejorarse. En primer lugar, debera fijarse un plazo para que la comisin de arbi-traje emita un veredicto. En segundo lugar, debera limitarse el tiempo que trans-curre entre el momento en que ocurre un conflicto y el momento en que ste sesomete a consideracin de la comisin conciliadora. En tercer lugar, el procedimien-to es discriminatorio en relacin al Estado, ya que corresponde al concesionariodecidir si recurre a la comisin de arbitraje o a los tribunales. Es ms, el concesio-nario adopta esta decisin sabiendo cul fue la actitud de los miembros de la co-misin de arbitraje cuando integraron la comisin conciliadora. Por ltimo, elprocedimiento de solucin de controversias carece de orientaciones claras parala adopcin de decisiones. Hasta ahora, la mayora de las resoluciones se han ubi-cado a mitad de camino entre las propuestas de ambas partes, lo que genera in-centivos perversos para situaciones futuras49.

III.2.2. Garantas de ingreso mnimo

Si bien se han perfeccionado considerablemente programas similares apli-cados en otros pases, no se han logrado evitar todos los errores. La principal limi-tacin del programa de carreteras de Chile radica en que el plazo de las concesio-

48 Esto es lo que denominamos el enfoque tradicional en la nota al pie N 7 de la Introduc-cin. El resto de este prrafo se escribi teniendo en cuenta el trabajo de Fischer (1995).

49 Por ejemplo, en una de las dos controversias resueltas hasta el momento (la del Camino dela Madera) el conflicto consista en determinar si un tramo de 2 km era o no parte de la concesinoriginal. El MOP sostena que el tramo estaba incluido en el contrato y que, por lo tanto, la empresaera responsable de su mantenimiento. La empresa sostena lo contrario. La comisin conciliadora fueincapaz de lograr un acuerdo y la pugna se present a la comisin de arbitraje, la cual determin queel MOP deba compensar a la empresa con un 50% de los gastos de mantenimiento y otros. Vase G-mez-Lobo e Hinojosa (1999).


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nes es fijo y en su complemento, las garantas contra riesgos comerciales. A la luzde los resultados de la licitacin de la Ruta 68, es difcil justificar que el MOP sigainsistiendo con las concesiones de plazo fijo. El Ministerio ha sealado que las con-cesiones de plazo variables son inconvenientes porque los financistaslocales y extranjeros no estn dispuestos a otorgar prstamos de plazo varia-ble50. Pero como se demuestra en EFG (1997d), esta afirmacin es incorrecta: cual-quier flujo de pagos que pueda cumplirse en el marco de un contrato de plazofijo tambin puede replicarse en una concesin de plazo variable, reduciendo lasposibilidades de incumplimiento. Por otra parte, es bien conocido que en GranBretaa se han realizado varios proyectos privados de infraestructura de gran es-cala empleando mecanismos similares al del MVPI51. Estos proyectos se han finan-ciado en su totalidad mediante endeudamiento y sin utilizar capital52. Una expli-cacin plausible de la oposicin del Ministerio al uso de sistemas del MVPI es quelas empresas constructoras y los concesionarios rechazan este rgimen por los mo-tivos que se exponen ms adelante.

La no utilizacin de contratos de plazo variable puede afectar considerable-mente el bienestar general. En estudios anteriores, EFG (1996, 1988b) han estima-do que la reduccin de costos para los usuarios que producira la mera reduccinde la prima de riesgo es equivalente a un tercio del costo de inversin alrede-dor de 1.000 millones de dlares, habida cuenta de la magnitud del programa decarreteras con peaje.

Como ya se ha sealado, las garantas son un riesgo contingente asumidopor los contribuyentes. Las garantas otorgadas a los concesionarios no se han eva-luado, pero son considerables. Tampoco se han estimado las repercusiones quepueden tener en los presupuestos futuros. Por otra parte, los estudios realizadospor el MOP para fijar los niveles de las garantas no se han dado a conocer ni sehan sometido a anlisis independientes.

Es difcil estimar hasta qu punto las garantas han aumentado la probabili-dad de que se construyan elefantes blancos. Incluso existe cierta evidencia de quepese a las garantas, se han logrado evitar algunos elefantes blancos, ya que algu-nos proyectos se abandonaron cuando se hizo evidente que la licitacin no atrae-ra ningn oferente. Por ejemplo, la carretera La Dormida, que hubiera unido a San-tiago con Valparaso, compitiendo de este modo con la Ruta 68, fue desechada53.Sin embargo, en la mayora de los casos se han proporcionado seguros en forma

50 Vase tambin Klein (1997).51 Vase EFG, El puente sobre el Ro Tmesis, El Mercurio, 14 de junio de 1997, pg. D4.52 Estos son el Queen Elizabeth II Bridge, que cruza el ro Tmesis en Dartford, y el Second

Severn Crossing Bridge, que cruza el estuario del Severn, en el sitio denominado English Stone. Params detalles, vase EFG (1997e).

53 Cabe mencionar que el proyecto inicial fue revisado y los costos se incrementaron sustan-cialmente. Este hecho puede explicar la falta de inters en el proyecto, tal como ocurri con el de laCostanera Norte.


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gratuita, y resulta significativo que la nica vez que el MOP decidi cobrarlos (enla Ruta 68), el ganador declin la oferta.

III.2.3. Renegociaciones

La experiencia internacional tambin sugiere que, por lo general, los con-tratos de plazo fijo se renegocian cuando el concesionario comienza a tener pro-blemas financieros. Cul ha sido la experiencia de Chile en este sentido? Hastaahora no han ocurrido renegociaciones importantes. Ha habido presiones reitera-das para renegociar la concesin del tnel El Meln, en la que la empresa gana-dora ofreci un pago anual que, retrospectivamente, result demasiado alto. Losconcesionarios argumentaron que sera ventajoso para la sociedad reducir tantolos peajes como los pagos al Estado54. Hasta ahora, el MOP se ha opuesto a unarenegociacin, principalmente para evitar establecer un precedente. Sin embargo,an es demasiado pronto para saber si tendr la fuerza suficiente para resistir laspresiones combinadas de muchos concesionarios, una situacin muy probable sila economa entra en recesin.

Por otra parte, ha habido algunos indicios de que si se produce una rene-gociacin, sta se har a puertas cerradas, sin que la opinin pblica tenga accesoa ella. As ocurri con una renegociacin entre el Ministerio y la concesin de laRuta 78, entre San Antonio y Santiago, ocurrida en 1998. Despus de la firma delcontrato, el Ministerio quiso que se realizaran trabajos adicionales no previstos enel contrato. El concesionario, con toda razn, pidi una compensacin. Finalmen-te, el Ministerio decidi que los peajes se aumentaran en un 18,1%, por un pero-do de cinco aos, para compensar al concesionario. No se proporcion ningunaexplicacin adicional la opinin pblica se enter del acuerdo slo despus desu firma y los clculos realizados para determinar el monto de la compensacinno se publicaron55. No es deseable, desde ningn punto de vista, que el Ministe-rio renegocie sus propios errores, ya que el conflicto de intereses es obvio56.

III.3. La economa poltica de las concesiones de carreteras

Uno de los aspectos ms interesantes del programa de concesiones ha sidosu economa poltica. Su caracterstica central es que las empresas privadas, espe-

54 Obsrvese que no queda claro de qu manera puede lograrse la combinacin apropiada dereducciones de peaje y de pagos al Estado.

55 Vase El Estado compensar a privados por concesin, El Mercurio, 15 de julio de 1997,pg. C8.

56 Como lo indica Eckstein (1956, pg. 223), citado en Williamson (1985), los encargados deadoptar decisiones que tienen la obligacin de rendir cuentas a la opinin pblica adquieren com-promisos polticos y psicolgicos con sus propias decisiones y desarrollan hacia ellas una actitud dejustificacin en lugar de analizarlas crticamente.


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cialmente las empresas constructoras, han presionado al gobierno para obtenergarantas. Como el MOP tiene inters en que las carreteras se construyan lo mspronto posible, algunas veces ha apoyado el otorgamiento de garantas, e inclusode subsidios. A menudo se ha puesto del lado de las empresas privadas57 y ha afir-mado que las garantas son la clave del xito del programa. Por otra parte, el Mi-nisterio de Hacienda, que se har cargo de la cuenta en caso de que las garantasse hagan efectivas, no se ha mostrado tan entusiasmado y ha insistido en la nece-sidad de evaluar cuidadosamente este tema. Estas controversias han llegado a o-dos de la opinin pblica en varias oportunidades, como en el caso de la autopistaurbana Costanera Norte. Los ms beneficiados por esta ruta sern los habitantesde los municipios de mayor ingreso per cpita del pas. El MOP insisti en que seotorgara un subsidio de 60 millones de dlares para que el proyecto fuera msatractivo para los concesionarios potenciales y las empresas constructoras. Esta cifrano es despreciable, teniendo en cuenta que el presupuesto anual del MOP es deaproximadamente 800 millones. Finalmente, se impuso la opinin del Ministeriode Hacienda, que rechazaba el subsidio y sostena que no poda justificarse polti-camente (sin embargo, vase el recuadro III.2).

Existe una relacin estrecha entre las presiones que ejercen las empresassobre el gobierno para que les otorgue garantas y su oposicin a las licitacionesmediante el sistema MVPI. Como ya lo hemos dicho, ste hace difcil justificar lasgarantas de ingreso mnimo por parte del Estado. En EFG (1997e) hemos seala-do que las licitaciones por MVPI reducen las posibilidades de renegociacionesoportunistas que, como lo demuestra la experiencia internacional, por lo generalbenefician a los concesionarios a expensas de los usuarios y los contribuyentes.Este fenmeno tiene dos causas. En primer lugar, las renegociaciones habitualmenteaumentan los ingresos del concesionario, ya sea porque se ampla el plazo de laconcesin o porque se incrementa el monto de los peajes. Estas dos opciones sonintiles con los mecanismos del MVPI, puesto que el plaz

06 Engel Fischcer Galetovic

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