Крицкая Маргарита...

Федеральное государственное

казенное образовательное учреждение высшего образования

«Воронежский институт

Министерства внутренних дел Российской Федерации»

На правах рукописи

Крицкая Маргарита Сергеевна

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ

(правовые и организационные аспекты)

12.00.14 – административное право;

административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени кандидата

юридических наук

Научный руководитель –

кандидат юридических наук,

профессор

Т.М. Занина

Воронеж – 2017

2

ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….. 3

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ........................................................................................................

16

1.1. Общественный контроль как форма взаимодействия органов

внутренних дел и институтов гражданского общества: понятие и

сущность………………………………………………………………...

16

1.2. Объекты и субъекты общественного контроля административной деятельности полиции…………………………...

36

1.3. Стадии и основные формы общественного контроля административной деятельности полиции……………………………

62

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УЧЕТА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ……………

86

2.1. Общественное мнение о полиции: понятие и особенности

формирования…………………..………………………………………

2.2. Методы и алгоритмы оценки административной деятельности

полиции посредствам общественного мнения………………………..

86

107

2.3. Оценка посредством общественного мнения учетно-

регистрационной и контрольно-надзорной деятельности полиции...

123

2.4. Организационно-правовой механизм оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции…………………………..…

153

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………...……….

172

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ …………….…………………………………… 178

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………..……. 202

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В правовом демократическом

государстве общественный контроль является одной из важных форм

социального контроля, самостоятельным способом обеспечения законности в

сфере государственного управления, реализующимся, как правило, в правовых

формах, и, кроме того, действенным средством противодействия коррупции. Для

обеспечения эффективности и действенности общественного контроля велико

значение общественного мнения, которое оказывает влияние на деятельность

органов публичной власти. В условиях современной России происходит

динамичное развитие институтов гражданского общества, повышается роль и

значение общественного мнения, которое во многих случаях становится

определяющим вектором развития российского государства. В полной мере это

относится к деятельности полиции, которая является неотъемлемой частью

государства, его аппарата принуждения, находится под пристальным вниманием

общества, чему во многом способствуют развитие современных информационных

технологий и деятельность независимых средств массовой информации (СМИ).

Именно они во многом и формируют общественное мнение об административной

деятельности полиции и органов внутренних дел в целом и тем самым

способствуют активизации общественного контроля. Таким образом,

общественный контроль и общественное мнение оказываются неразрывно

связанными друг с другом. Данное обстоятельство фактически признал и глава

МВД России В.А. Колокольцев. Так, выступая на расширенной коллегии

ведомства по итогам работы за 2014 год, он отметил, что органы внутренних дел

стали более открытыми и подконтрольными обществу, о чем свидетельствуют

мониторинги общественного мнения1. Как видно, общественное мнение об

органах внутренних дел, частью которых является полиция, рассматривается

руководством министерства как основополагающий фактор оценки их

деятельности.

1 Официальный сайт МВД России. – URL: https://мвд.рф (дата обращения: 05.03.2015).

4

Действительно, доверие и оценки работы полиции в последние несколько

лет остаются на максимальном уровне. Так, по данным Всероссийского центра

изучения общественного мнения (ВЦИОМ), доверие к сотрудникам полиции

своего региона в 2016 г. выражают 47% россиян (в 2015 г. – 46 %). Однако другая

половина граждан (47%) еще относится к полицейским с недоверием. Части

опрошенных в последний год приходилось сталкиваться с теми или иными

противоправными действиями полицейских. Каждый десятый был свидетелем

грубого и бестактного обращения (11%), использования служебного положения в

личных целях (8%). Также отмечаются случаи искажения фактов (7%), взяток

(6%) и др. В целом, индекс работы полиции с 2013 по 2016 гг. остается

практически неизменным: 47-46 п. (при возможном минимуме 0 и максимуме 100

п.)1.

Следует сказать, что общественное мнение как социальное явление

возникло в глубокой древности как способ самоуправления общин. Пройдя

исторические эпохи античности, феодализма и капитализма, уже в XIX в. через

профсоюзы и политические партии общественное мнение постепенно становится

значимым социально-политическим институтом. Неудивительно, что в тот же

период оно становится предметом исследования не только социологов, но и

юристов2.

Термин «общественное мнение» возник в Англии (англ. «public opinion»)

еще в XVI в., а с XVII столетия стал широко употребляться в развитых

европейских странах. Следует отметить, что «мнение» – это основанные на

знаниях оценочные или эмоциональные индивидуальные установки и взгляды на

что-либо в складывающихся обстоятельствах3. Общественное же мнение следует

рассматривать как совокупность оценочных суждений групп людей относительно

1 Официальный сайт МВД России. – URL: https://мвд.рф / publicopinion (дата обращения:

05.03.2015). 2 Короткова Л.Н. Социология общественного мнения: конспект лекций. – СПб.: изд-во

Михайлова В.А., 2000. – С. 4-6. 3 Даниленко В.И. Современный политологический словарь / В.И. Даниленко. – М.: Nota

Bene, 2000. – С. 500.

5

проблем, событий и фактов действительности1.

В современных условиях возрастает опасность манипуляции общественным

мнением в интересах внутренних и внешних сил, противодействующих

легитимной власти. Негативное общественное мнение о государственном

аппарате, отдельных высокопоставленных должностных лицах является важным

фактором, влияющим на безопасность Российской Федерации. Закономерно, что

органы власти, включая правоохранительные органы, акцентируют внимание на

формировании своего положительного имиджа, вырабатывают меры и подходы,

направленные на продуктивный диалог с институтами гражданского общества. На

острие этой деятельности находится полиция, масштабная реформа которой в

числе прочего преследовала цель обеспечения предельно возможной открытости

органов внутренних дел, формирования эффективной системы общественного

контроля их административной деятельности, включая деятельность полиции.

Роль и значение общественного мнения возрастают еще и потому, что в

правовых, экономически развитых государствах современного мира происходит

трансформация полиции, которая нацелена на ее превращение из сугубо силового

органа, деятельность которого основана главным образом на осуществлении

государственного принуждения, в сервисную структуру, ориентированную на

предоставление услуг гражданам. Именно их мнение, как потребителей этих

услуг, оказывается определяющим для оценки эффективности работы полиции. В

обозримой перспективе по этому пути предстоит пройти и России.

Необходимость дальнейшего совершенствования организационно-правовых

форм общественного контроля на основе использования общественного мнения в

качестве самостоятельного критерия оценки административной деятельности

полиции предопределила актуальность настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Научный анализ

литературы по избранной теме позволяет сделать вывод о междисциплинарном

характере источников, которые условно можно разделить на три обособленных

группы.

1 Современная западная социология: словарь. – М.: Политиздат, 1990. – С. 232.

6

Первую группу составляют труды по теории права и административному

праву таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук,

М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Ю.А. Дмитриев,

В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.В. Малько,

Н.И. Матузов, А.Ф. Ноздрачев, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов,

Ю.А. Тихомиров, М.Е. Труфанов, В.Е. Чиркин.

Во вторую группу вошли работы ученых, в которых рассматриваются

особенности общественного контроля и смежных с ним форм участия структур

гражданского общества в правотворческой и правоприменительной деятельности

органов государственной власти. Данной проблематикой плодотворно занимались

В.В. Гриб, О.С. Забралова, С.М. Зубарев.

Третью группу составляют труды авторов, в которых исследуются правовые

основы воздействия общественного мнения на органы внутренних дел России.

Это работы А.М. Воронова, П.В. Десятых, Т.М. Заниной, А.В. Зубача,

И.Ш. Килясханова.

Наряду с трудами ученых-юристов при подготовке диссертации автор

использовал произведения таких выдающихся мыслителей прошлого, как

Г.В.Ф. Гегель, Т. Гоббс, Д. Локк. Содержащиеся в них идеи и воззрения

способствовали философско-правовому осмыслению темы исследования.

Признавая глубину, обстоятельность и разносторонность научных работ

указанных выше авторов, а также работ других ученых и специалистов, принимая

во внимание их весомый вклад в развитие теоретико-методологических основ

общественного контроля, включая исследование воздействия общественного

мнения на административную деятельность полиции, следует отметить, что

самостоятельных монографических исследований, целью которых являлось бы

изучение общественного контроля с позиций влияния общественного мнения на

административную деятельность полиции и органов внутренних дел в целом, в

Российской Федерации не проводилось. Настоящее исследование является первой

попыткой восполнить этот пробел.

Объектом исследования выступает совокупность общественных

7

отношений, складывающихся в процессе общественного контроля

административной деятельности полиции, осуществляемой на основе и с учетом

общественного мнения, при этом специально выделяются и анализируются

общественные отношения, возникающие в результате ее оценки.

Предмет исследования составляют нормативная правовая основа

общественного контроля административной деятельности полиции и органов

внутренних дел в целом; административная и судебная практика; законопроекты

и проекты подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающие порядок

учета общественного мнения при осуществлении полицией административной


Цель диссертационного исследования состоит в анализе с позиций науки

административного права общественного контроля деятельности полиции,

определении роли и значения общественного мнения для дальнейшего

совершенствования данного вида социального контроля, а также подготовке на

основе комплексного анализа действующего законодательства и теоретических

положений научно-обоснованных предложений, направленных на

совершенствование правового регулирования административной деятельности

органов внутренних дел Российской Федерации посредством учета в их работе

общественного мнения.

Для достижения поставленной цели были поставлены и решались

следующие задачи:

– раскрыть сущность общественного контроля административной

деятельности полиции со стороны структур гражданского общества;

– определить объекты, субъекты, формы и стадии общественного контроля

административной деятельности полиции;

– определить понятие, содержание и функции общественного мнения об


– исследовать влияние общественного мнения на административную

деятельность полиции;

8

– выявить основные критерии и механизм общественной оценки


– подготовить научно-обоснованные предложения по совершенствованию

правового регулирования административной деятельности полиции на основе

учета общественного мнения.

Методологическую основу диссертационного исследования образуют

диалектический метод научного познания, методы анализа и синтеза,

моделирования, системно-структурный, исторический, сравнительно-правовой,

формально-логический, конкретно-социологический и иные методы

исследования.

Нормативную основу исследования определяют Конституция Российской

Федерации; административное, гражданское, уголовное законодательство

Российской Федерации; указы и распоряжения Президента Российской

Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской

Федерации; иные подзаконные нормативные правовые акты и, прежде всего,

правовые акты МВД России, регламентирующие административную деятельность

полиции. Работа базируется и на положениях международно-правовых актов,

относящихся к деятельности полиции, а также законодательстве ряда

современных государств ближнего и дальнего зарубежья.

Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными

положениями отечественной административно-правовой науки, а также

непосредственно связанными с объектом исследования трудами в области теории

государства и права, конституционного права, уголовного права, гражданского

права, философии права, социологии и других наук. В ходе диссертационного

исследования использовались работы таких авторов, как Ю.Е. Аврутин,

Д.Н. Бахрах, О.И. Бекетов, К.С. Бельский, О.В. Гречкина, А.А. Гришковец,

Ю.Н. Демидов, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.А. Долгополов, С.М. Зырянов,

С.М. Зубарев, А.И. Каплунов, М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.В. Мартынов,

Л.Л. Попов, Н.В. Макарейко, М.Я. Масленников, Л.А. Николаева, Ф.С. Разаренов,

9

А.И. Стахов, А.Н. Сагиндыкова, В.Д. Сорокин, Ю.А. Тихомиров, М.Е. Труфанов,

А.Н. Жеребцов, В.В. Черников, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.

Эмпирическая база исследования включает в себя результаты

анкетирования 180 сотрудников правоохранительных органов в качестве

экспертов; статистические данные, характеризующие работу полиции (милиции)

и органов внутренних дел в целом в 2005 – 2016 годах; результаты опросов

общественного мнения о деятельности полиции (милиции), проводимых

негосударственными организациями в 2005 – 2016 годах; материалы

ведомственной оценки подразделений органов внутренних дел, уполномоченных

на осуществление административной деятельности, в 2005 – 2016 годах. При

проведении исследования также использовался личный опыт службы автора в ГУ

МВД России по Воронежской области.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она

представляет собой комплексное монографическое исследование, специально

посвященное изучению проблем влияния общественного мнения на

административную деятельность полиции и органов внутренних дел в целом.

Сформулирована взаимосвязь общественного контроля как

самостоятельной формы социального контроля и общественного мнения о

полиции.

Представлена типовая штатная численность и механизм формирования

общественных советов при органах МВД России, базирующийся на выборности

членов советов при территориальных органах МВД России районного уровня и

представительном делегировании членов в состав вышестоящих общественных

советов.

Обоснована необходимость закрепления де-юре системы административной

медиации, учета общественного мнения при формировании кадрового состава

полиции.

Сформулирован подход к обеспечению заинтересованного взаимодействия

всех служб и подразделений полиции, направленный на всемерное обеспечение

10

общественных интересов посредствам корректировки конкретных индикаторов

выявленных оценок.

Обоснована классификация форм общественного контроля

административной деятельности полиции в рамках двух групп: осуществляемые

на стадии наблюдения и применяемые в случае выявления признаков нарушения

законности.

Научную новизну диссертационного исследования подтверждают также

основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства, точек

зрения ученых-юристов сформулировано авторское определение общественного

контроля административной деятельности полиции. Таковым является

деятельность институтов гражданского общества, заключающаяся в наблюдении,

проверке и оценке деятельности полиции, а также иных структурных

подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих ее деятельность, в

целях поддержания режима законности и повышения эффективности

государственного управления в сфере внутренних дел посредством учета

общественного мнения в рамках государственного управления и разрешения

возможных конфликтов интересов институтов гражданского общества и

федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его

структурных и территориальных подразделений.

Существующая в России концепция общественного контроля

характеризуется как государственно-дозволительная.

2. Объектами общественного контроля за деятельностью полиции

выступают Министерство внутренних дел Российской Федерации, его

структурные, территориальные и линейные подразделения, отнесенные к органам

полиции, а также иные подразделения органов внутренних дел, выполняющие

функции, обеспечивающие деятельность полиции.

Исходя из выполняемых ими полномочий, объекты контроля

подразделяются на две обособленные группы: основные и дополнительные.

3. Обосновывается разделение субъектов общественного контроля

11

административной деятельности полиции в зависимости от предоставленных им

правомочий на две группы:

1) субъекты гражданского общественного контроля (граждане России,

общественные объединения и организации, иные некоммерческие организации,

не являющиеся иностранными агентами) обладают правом осуществления

общественного контроля в формах, не связанных с вмешательством в штатный

режим работы объекта контрольной деятельности и получением информации,

доступ к которой ограничен федеральным законодательством. Учет результатов

гражданского общественного контроля этих субъектов в деятельности полиции

осуществляется по усмотрению соответствующего руководителя;

2) субъекты квалифицированного общественного контроля (общественные

палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии,

общественные инспекции, группы общественного контроля, профессиональные

союзы, общественные инспекторы и общественные эксперты), результаты их

работы обязательны для учета в деятельности полиции.

Предложен и аргументирован авторский механизм формирования

общественных советов при органах внутренних дел, базирующийся на

выборности членов советов при территориальных ОВД районного уровня и

представительном делегировании членов в состав вышестоящих общественных

советов.

4. Общественный контроль деятельности полиции включает в себя

следующие основные стадии: наблюдение, сопоставление «реального с должным»

и оценку контролируемого состояния по заранее определенным критериям, а

также реакцию на отклоняющиеся от нормы поведение или процесс с целью

восстановления исходного или желаемого состояния.

Выделены и проанализированы основные формы общественного контроля

за полицией на каждой из его стадий.

5. Для эффективного использования форм общественного контроля систему

взаимодействия полиции и общества предлагается дополнить механизмом

прямого согласования значимых вопросов и разрешения конфликтов между

12

органами власти (государством) и обществом с участием субъектов

общественного контроля.

Таким механизмом может быть административная медиация. В зависимости

от способа и цели согласительной процедуры выделяются: 1) проблемно-

ориентированная медиация; 2) трансформативная медиация; 3) нарративная

медиация; 4) семейно-ориентированная медиация; 5) медиация, ориентированная

на взаимопонимание; 6) восстановительная медиация; 7) оценочная медиация.

6. Общественное мнением о полиции влияет на ее административную

деятельность. Оно представляет собой возникающую с учетом индивидуальных

характеристик респондентов и под воздействием факторов внешней среды форму

общественного сознания, в которой проявляется отношение различных групп

людей к деятельности полиции и оценка этой деятельности, реализующая

контрольную, директивную и номенклатурную функции и осуществляющая

воздействие на государственное управление в сфере внутренних дел.

7. Констатируется, что в правовых актах МВД России стройной системы

оценки административной деятельности полиции посредством общественного

мнения не создано.

Предложен авторский алгоритм организации независимого выявления

общественного мнения как критерия оценки деятельности полиции посредством

привлечения региональных и общероссийских независимых экспертных

организаций под контролем Федеральной службы государственной статистики

(Росстата).

Сделан вывод о том, что оптимальной является система общественной

оценки не конкретного подразделения полиции, а вида ее административной

деятельности с использованием репрезентативной либо целевой выборки

респондентов. К таким видам административной деятельности следует отнести

учетно-регистрационную, контрольно-надзорную и административно-

юрисдикционную деятельность.

8. Обосновывается положение о том, что учетно-регистрационную

деятельность органов внутренних дел не следует подвергать общественной

13

оценке отдельно, так как общественный интерес по факту обращения не нацелен

на саму регистрацию, а связан с реализацией контрольно-надзорных и

административно-юрисдикционных полномочий.

Общественную оценку контрольно-надзорной деятельности полиции в

сфере обеспечения правопорядка в общественных местах и в сфере безопасности

дорожного движения целесообразно осуществлять в рамках организационного и

этического модулей. Критериями оценки выступают: состояние защищенности

граждан от преступлений и административных правонарушений; законность,

обоснованность, своевременность и полнота действий сотрудников полиции

(применяемых ими административных процедур) при пресечении,

предупреждении и профилактике противоправных посягательств; соответствие

поведения, речи и внешнего вида сотрудника полиции этическим нормам;

компетентность сотрудников полиции по вопросам, не связанным с выявлением,

пресечением и профилактикой правонарушений; своевременность и полнота

оказываемой гражданам помощи по вопросам, не связанным с выявлением,

пресечением и профилактикой правонарушений.

9. Административно-юрисдикционная деятельность полиции может и

должна оцениваться посредством общественного мнения, поскольку она

выступает средством обеспечения конституционных прав и свобод человека и

гражданина; связана с применением государственного принуждения,

ограничивающего права и свободы граждан; выступает одним из основных

направлений деятельности полиции; ее промежуточные и конечные результаты

подлежат обязательной государственной регистрации, что позволяет использовать

репрезентативный метод оценки. Общественная оценка административно-

юрисдикционной деятельности полиции имеет существенные особенности,

которые анализируются в работе. Их учет обеспечит объективность получаемых в

результате данной деятельности результатов.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в

анализе и обобщении с позиций науки административного права научных

взглядов в области общественного контроля деятельности полиции, которые

14

дополняют и углубляют представления о содержании, способах и механизме

учета общественного мнения при осуществлении административной деятельности

полиции. Таким образом, диссертация вносит определенный вклад в современную

теорию гражданского контроля в государственном управлении, необходимость

сформулировать которую признается в науке административного права.

Практическая значимость исследования заключается в том, что

сформулированные в нем предложения могут быть использованы при

совершенствовании нормативной правовой базы, прежде всего ведомственной,

регламентирующей порядок взаимодействия органов внутренних дел со

структурами гражданского общества в ходе осуществлении этими структурами

общественного контроля административной деятельности полиции. Научно

обоснованные выводы и рекомендации могут найти применение в учебном

процессе образовательных организаций высшего образования юридического

профиля при изучении курсов «Административное право», «Административная

деятельность полиции», «Государственная служба в ОВД», «Правовые основы

информационной безопасности в ОВД», а также при повышении квалификации

сотрудников органов внутренних дел и в практической деятельности

подразделений органов внутренних дел по взаимодействию с институтами

гражданского общества и средствами массовой информации.

Степень достоверности результатов исследования. Теоретическая часть

научного труда базируется на использовании широкого круга российских и

зарубежных научно-правовых источников, научной и учебной литературы,

опубликованных материалов конференций различного уровня, а также

диссертационных исследований других авторов. Научные выводы и положения

основываются на анализе теоретической части исследования, результатах

обобщения и анализа эмпирической базы. При формулировании теоретических и

прикладных положений автор использовал данные судебной практики. При

разработке научных положений использованы современные методики сбора,

обработки и анализа эмпирической базы исследования. Степень достоверности

результатов проведенного исследования обеспечена также результатами

15

апробирования разработанных выводов и положений на практике и в учебном

процессе, что подтверждается актами внедрения.

Апробация и внедрение результатов работы. Основные результаты

диссертационного исследования заслушивались на заседаниях кафедры

административного права Воронежского института МВД России, докладывались

и обсуждались на научно-практических конференциях в Воронежском институте

МВД России (2014, 2015 гг.), Воронежском государственном университете

(2016 г.), Московском университете МВД России им. В.Я. Кикотя (2016 г.),

Орловском юридическом институте МВД России (2016 г.), Санкт-Петербургском

университете МВД России (2014, 2016 гг.).

Основные положения исследования внедрены в учебный процесс

Воронежского института МВД России, Нижегородской академии МВД России,

практическую деятельность ГУ МВД России по Воронежской области, УМВД

России по Орловской области; нашли отражение в двенадцати научных

публикациях.

Структура диссертации обусловлена содержанием и целями исследования.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов,

заключения, списка использованных правовых актов и специальной литературы и

четырех приложений. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями

ВАК при Минобрнауки России.

16

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

ЗАКОННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ

1.1. Общественный контроль как форма взаимодействия

органов внутренних дел и институтов

гражданского общества: понятие и сущность

В правовом демократическом государстве общество имеет широкие

возможности влиять на государство, в том числе в предусмотренных законом

формах эффективно контролировать власть. Наличие действенного механизма

общественного контроля – неотъемлемый признак правового демократического

государства. Необходимость формирования системы общественного контроля в

нашей стране признана на высшем уровне. «Современной России необходима

широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда

общественные инициативы становятся частью государственной политики и

общество контролирует их исполнение»1, – подчеркнул глава российского

государства в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2013

года.

Общественный контроль является особой формой взаимодействия

государства и социума, которая возможна лишь при достижении последним

определенного уровня развития, именуемого гражданским обществом. Поэтому

исследование взаимодействия полиции и общественных институтов изначально

требует изучения самой категории «гражданское общество». Сущность этого

социального явления с позиции права достаточно лаконично выразила

И. Л. Бачило: «состояние общества, способного разумно и на основе усвоенных

знаний и опыта организовывать свою жизнь так, чтобы конфликтов и

противоречий было как можно меньше, а способов обеспечения благоденствия,

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской

Федерации от 12 декабря 2013 г. // Рос. газета. – 2013. – 13 дек.

17

справедливости и достоинства каждого – как можно больше»1. Несмотря на

кажущуюся очевидность и простоту рассматриваемой категории, при ее научной

трактовке возникают серьезные разногласия. Это обусловлено в числе прочего

мультидисциплинарностью знаний о гражданском обществе – его изучают в

рамках философских, социологических, политологических, экономических и

юридических наук. Для того чтобы расставить все точки над «i», необходимо

обратиться к истории формирования представлений о гражданском обществе.

Возникнув на волне эпохи Возрождения и Реформации, это явление

привлекало внимание многих известных мыслителей. Так, Томас Гоббс определял

гражданское общество как общество вражды людей друг с другом, которое для ее

прекращения преобразуется в государство2. В свою очередь, Джон Локк делал

особый акцент на государственных интересах в рамках гражданского общества,

определяя его как «общество политическое»3. Глубоко и всесторонне идею

гражданского общества разработал великий немецкий философ Г. В. Ф. Гегель. В

его фундаментальном труде «Философия права» содержится специальный раздел

«Гражданское общество», в котором, кстати сказать, освещаются и вопросы

деятельности полиции. Причем полиция включена мыслителем в число трех

моментов, которые содержит в себе гражданское общество4. Гегель исходит из

того, что в сфере гражданского общества имеет место реальное

функционирование права собственности, сила которой должна найти

подтверждение в защите со стороны, в частности, полиции5. Таким образом, по

Гегелю, гражданского общества без полиции быть не может. Американская

философская школа демонстрирует существенные расхождения во взглядах с

европейцами. Томас Пейн высказывался следующим образом: «Гражданское

1 Бачило И. Л. Информационное право: учебник. – М.: Юрайт, 2011. – С. 303. 2 См.: Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и

гражданского // Сочинения Гоббс Т. в двух томах. Том 2. – М.: Мысль, 1991. – С. 132, 133. 3 Локк Д. Два трактата о правлении // Сочинения Локк Д. в трех томах. Том. 3. – М.:

Мысль, 1988 – С. 306 – 317. 4 См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права – М.: Мысль, 1990 – С. 233. 5 См.: там же – С. 21.

http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%B5%D0%B9%D0%BD,_%D0%A2%D0%BE%D0%BC%D0%B0%D1%81

18

общество – благо, а государство – неизбежное зло. Чем совершеннее гражданское

общество, тем менее оно нуждается в регулировании со стороны государства»1.

Различия в определении феномена гражданского общества обусловлены

исторической изменчивостью взаимоотношений между его институтами и

государством как «взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего

конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей»2.

Оценивая взаимоотношения государства и общества, Ю. А. Тихомиров

отмечает, что исторически «между ними либо вечный конфликт, либо отношения

соподчинения первого второму на основании договора или конституции». Далее

цитируемый автор отмечает, что согласно теоретической модели «гражданское

общество, основанное на равенстве прав граждан и их публичном приоритете,

является производителем материальных и духовных благ и призвано…

контролировать государственные институты»3.

По мнению К. А. Струсь, гражданское общество представляет собой

совокупность частных и межличностных отношений социального, политического,

идеологического, культурного, религиозного, семейного и иного характера,

направленных на удовлетворение интересов общества, отдельных индивидов и

создаваемых ими институтов4.

Если говорить о признаках гражданского общества, то Ю.А. Тихомиров

относит к ним юридическое основание (прямое или косвенное);

самоорганизацию; самостоятельность; саморегулирование; самоответственность5.

Интерпретируя данную концепцию в контексте административного права,

В. В. Гриб предлагает выделить следующие признаки институтов гражданского

общества: 1) экономическая независимость; 2) автономность от органов

1 Свободная энциклопедия «Википедия» // URL: ru.wikipedia.org/wiki/Гражданское общество (дата обращения: 24.08.2015).

2 Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. д-ра юрид. наук. – М., 2011. – С. 27.

3 Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. – 2003. – № 10. – С. 36.

4 См.: Струсь К. А. Государство и гражданское общество: проблемы правового взаимодействия в России: автореф. дис. канд. юрид. наук. – Саратов, 2003. – С. 9, 12.

5 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. – С. 39.

19

публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в

осуществлении) общественного контроля за деятельностью органов публичной

власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5) осуществление

представительства и защиты общественных интересов и интересов различных

социальных групп; 6) добровольность участия граждан; 7) реализация прав,

свобод и потребностей граждан в социально-экономических, общественных,

политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных

сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических

принципов.1

Е. С. Науменко выделена зависимость между способом организации

взаимодействия и преобладанием государственного либо общественного интереса

в решаемой проблеме. К способам взаимодействия органов исполнительной

власти и институтов гражданского общества им отнесены:

1. Взаимодействие на паритетной основе (сотрудничество при равенстве

значимости интересов): управленческое консультирование (совещательные

органы с участием общественности: общественные консультативные советы,

слушания, рабочие группы); переговоры и посредничество; совместные акции и

публичные мероприятия; совместное обсуждение, выработка и участие в

принятии нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также

принятие рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций.

2. Взаимодействие на инициативной основе:

1) со стороны субъектов гражданского общества: доступ в государственные

органы и к соответствующим должностным лицам, получение информации о

деятельности органов исполнительной власти и соответствующих должностных

лиц; индивидуальные и коллективные обращения; общественная экспертиза;

общественный контроль, противодействие коррупции; лоббистская деятельность;

гражданские инициативы, предложения, мероприятия в поддержку инициатив в

сфере государственного управления; взаимодействие в области юридически

1 См.: Гриб В.В. Указ. соч. – С. 13.

20

значимых для органов исполнительной власти решений субъектов гражданского

общества; участие в реализации задач и функций исполнительной власти;

2) со стороны субъектов государственного управления: исследование

(мониторинг), учет и формирование мнения субъектов гражданского общества;

получение юридически значимых для принятия правовых актов управления форм

общественного одобрения; поддержка некоммерческих организаций; привлечение

к выполнению задач и функций исполнительной власти.1

Соглашаясь, в общем и целом, с мнениями указанных авторов, тем не менее

хотелось бы сделать некоторые замечания и дополнения относительно

функционально-институциональной структуры гражданского общества при

организации его взаимодействия с государством и, в частности, органами

внутренних дел. Во-первых, во взаимодействии органов государственной власти с

институтами гражданского общества отчетливо виден обоюдный процесс

влияния. Оно не сводится лишь к содействию общественным начинаниям и учету

общественного мнения. Скорее, это сложный процесс одновременного взаимного

давления и сотрудничества, преследующий социально значимые цели. Вряд ли

можно согласиться с мнением Е. С. Науменко относительно необходимости

разделения сфер «государственного управления» и «взаимодействия

гражданского общества и органов исполнительной власти»2. Государственное

управление включает в себя обращенный к обществу внешний контроль, чье

предназначение сводится к упорядочиванию общественных отношений на

основании нормативно установленных правил поведения. Эта деятельность, как

представляется, выступает элементом взаимодействия государства и

гражданского общества. Противоположной ей по вектору, но не по содержанию,

является деятельность институтов гражданского общества, направленная на

обеспечение законности и оптимизацию государственного управления. Думается,

современные российские реалии требуют безоговорочно принять в качестве

1См.: Науменко Е.С. Организационно-правовые способы взаимодействия органов

исполнительной власти и институтов гражданского общества: автореф. дис. канд. юрид. Наук. – Саратов, 2010. – С. 13, 14.

2 См. там же. – С. 23.

21

оптимальной системы взаимодействия государства и гражданского общества

модель конструктивного сотрудничества, диалога, основанного на равноправии

независимых взаимодействующих субъектов.

Во-вторых, ассоциировать гражданина с институтом гражданского

общества, следует лишь в случае, когда он преследует не частные (личные), а

публичные интересы. В противном случае обращение гражданина в полицию для

получения какого-либо специального права или обжалование принятого

должностным лицом постановления о привлечении к административной

ответственности следовало бы расценивать как элемент контроля. Таким образом,

такие направления деятельности, как доступ граждан в государственные органы и

к соответствующим должностным лицам, получение информации о деятельности

органов исполнительной власти, индивидуальные и коллективные обращения,

далеко не всегда следует относить к формам взаимодействия государства и

гражданского общества.

В-третьих, следует разделять автономную деятельность институтов

гражданского общества и собственно их взаимодействие с органами власти. Так,

К. А. Струсь, говоря о назначении институтов гражданского общества в

правоохранительной деятельности, выделял два основных вектора. Первый имеет

целью формирование нравственной и правовой культуры, тех или иных доктрин,

взглядов, способствующих укреплению законности. Сюда относится

предупредительная, профилактическая и воспитательная деятельность субъектов

гражданского общества. Второй вектор представляет собой непосредственное

участие общественных структур в обеспечении законности. Это деятельность по

защите своих прав, выявлению фактов правонарушений, злоупотреблений,

противозаконных действий, привлечению к ним внимания общественности, а

также официальных инстанций в целях устранения указанных аномалий1. Оба

названных вектора могут осуществляться как посредством взаимодействия с

правоохранительными органами, так и самостоятельно институтами гражданского

общества.

1 См.: Струсь К.А. Указ. соч. – С. 11, 24.

22

Итак, взаимодействие между государством и гражданским обществом

следует, как представляется, разделить на три основных направления:

1) государственный контроль за социумом в целях соблюдения законности с

последующей реакцией на противоправное поведение индивидуальных и

коллективных субъектов;

2) сотрудничество государства и гражданского общества по вопросам, не

вызывающим конфликта интересов;

3) общественный контроль за законностью и эффективностью

государственного управления.

Учитывая рассмотренные характеристики сущности и принципов

взаимодействия, сконцентрируем дальнейшее внимание на общественном

контроле деятельности полиции. Исследованию понятия «контроль» (и сходного с

ним термина «надзор») посвящены многие научные изыскания не только в сфере

административного права, но и в других отраслях юриспруденции, технических

науках.

С. Н. Баратановский отмечал, что обобщенно контроль можно определить

как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью

устранения отклонений от заданных параметров1. По мнению Н. М. Конина,

контроль представляет собой специфическую форму деятельности

государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за

деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений

с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности2.

А. В. Нестеров трактует контрольную функцию как одну из субординационных

функций управляющего субъекта (контролера) и управляемого (подконтрольного)

субъекта, заключающуюся в проверке его контролируемых свойств и принятии

1 См.: Братановский С. Н. Административное право: учебник. – М.: Директ-Медиа, 2013.

– С. 853. 2 См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и особенная части: курс

лекций. – М., 2004. – С. 234 – 236.

23

мер (управляющих воздействий) в отношении подконтрольного субъекта при

наличии несоответствия значений этих свойств установленным требованиям1.

Определение понятия «общественный контроль» неоднократно становилось

объектом внимания ученых – юристов. Так, О. Н. Шерстобоев определяет его как

вид деятельности негосударственных субъектов, направленный на выявление

нарушений правовых норм органами публичной администрации и их

должностными лицами2. По мнению С. М. Зубарева, общественный контроль –

системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и

отдельных граждан по установлению функционирования государственных

органов, органов местного самоуправления, организаций, выполняющих

отдельные функции, нормативно-правовым стандартам и корректирование

выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные органы

власти либо к общественному мнению3. Близкое по содержанию определение

общественного контроля дает О. С. Забралова. По ее мнению, общественный

контроль – это деятельность институтов гражданского общества и отдельных

граждан по проверке соблюдения требований законодательных актов и иных

нормативных правовых актов, а также устранение выявленных нарушений

посредством обращения как в уполномоченные государственные органы, так и к

общественному мнению4. Как видно, в определениях С. М. Зубарева и О. С.

Забраловой непосредственно упоминается общественное мнение, что

применительно к настоящему исследованию представляется особенно важным.

Известна попытка сформулировать понятие «общественный контроль» в

узком смысле, а именно применительно только к деятельности органов

внутренних дел. Такое авторское определение, к примеру, предлагает П. В.

1 См.: Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право

и процесс. – 2011. – № 3. – С. 10 – 12. 2 См.: Шерстобоев О. Н. Общественный контроль в системе государственного

управления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 4. – С. 28-31. 3 См.: Зубарев С. М. О федеральном законе «Об основах общественного контроля» //

Проблемы науки административного права 6 Материалы конференции «Лазаревские чтения» (20-21 ноября 2014 г.) – М.: КОНТАКТ, 2015. – С. 143.

4 См.: Забралова О.С. Общественный контроль в Российской Федерации: монография. – М.: НАВИГАТОР, 2011. – С. 18.

24

Десятых. Правда, по непонятным причинам данный автор рассматривает

общественный контроль не иначе как «самостоятельную функцию

государственного управления», под которой в его интерпретации следует

понимать деятельность общественных и иных объединений граждан, самих

граждан по изучению и оценке результатов функционирования органов

внутренних дел, установлению соответствия их фактического состояния и

структуры требуемому уровню и критериям, принятию соответствующих мер по

устранению выявленных недостатков и распространению передового опыта1.

Нормативную правовую основу организации и осуществления

общественного контроля в России можно разделить на следующие уровни:

1. Конституционный уровень обеспечен статьями 30 и 32 Основного закона

Российской Федерации, а также отдельными положениями Федерального

конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном

по правам человека в Российской Федерации»2.

2. Федеральное законодательство определяет основы организации

общественного контроля, правовой статус его субъектов и особенности его

реализации в отдельных сферах государственного управления: Федеральные

законы от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в

Российской Федерации»3, от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате

Российской Федерации», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных

объединениях»4, от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»5,

от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»6, от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об

1 См.: Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за

деятельностью органов внутренних дел: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 11. 2 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный

конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.

3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 30 (ч. I). – Ст. 4213.

4 Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 1930.

5 О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145

6 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. // Собр. Законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 90

25

участии граждан в охране общественного порядка»1, от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ

«Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах

принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах

принудительного содержания»2.

3. Нормативные акты Президента РФ создают правовые основы для

взаимодействия между государственными структурами и обществом посредством

регламентации деятельности совещательно-консультативных органов. Примером

тому могут быть Указы Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при

Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека»3, от

28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете

при Министерстве внутренних дел РФ»4, от 23 мая 2011 г. № 668 «Об

общественных советах при Министерстве внутренних дел РФ и его

территориальных органах»5.

4. Правительство РФ в рассматриваемой сфере осуществляет стратегическое

планирование, а также регулирует взаимоотношения институтов гражданского

общества с федеральными органами исполнительной власти. Так, представляют

несомненный интерес постановления Правительства РФ от 15 апреля 2014 г.

№ 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации

"Информационное общество (2011 – 2020 годы)"»6 и № 345 «Об утверждении

1 Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля

2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 14. – Ст. 1536. 2 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного

содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2789.

3 О Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека: указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 6. – Ст. 852.

4 Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 31. – Ст. 4712.

5 Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3154.

6 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 18 (ч. II). – Ст. 2159.

26

государственной программы Российской Федерации "Обеспечение

общественного порядка и противодействие преступности"»1. Обеспечение учета

результатов общественного контроля входит в круг задач Экспертного совета при

Правительстве РФ, чей правовой статус определен Постановлением

Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 774 «Об Экспертном совете при

Правительстве Российской Федерации»2.

5. Региональные нормативные правовые акты в сфере общественного

контроля зачастую обеспечивают информационную открытость соответствующих

органов власти, детализируют правовой статус общественной палаты субъекта

РФ. Примером тому могут быть Законы г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об

обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах

благоустройства, жилищных и коммунальных услуг»3 и от 4 июля 2012 г. № 34

«Об Общественной палате города Москвы»4, а также Постановление

правительства Москвы от 12 октября 2010 г. № 938-ПП «О мерах по

совершенствованию работы управ районов города Москвы с населением»5.

6. Муниципальные нормативные правовые акты хотя и заявлены в качестве

одного из регулирующих общественный контроль источников права, но

фактически встречаются крайне редко, определяя лишь полномочия местных

общественных палат.

Следует сказать, что общее понятие «общественный контроль» закреплено

нормативно в статье 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об

основах общественного контроля в Российской Федерации», который, несмотря

1 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение

общественного порядка и противодействие преступности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345 // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 18 (ч. IV). – Ст. 2188.

2 Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации: Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 774 // Собр. законодательства РФ. – 2012. – № 32. – Ст. 4560.

3 Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг: закон г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 // Вестник мэра и правительства Москвы. – 2014. – № 19.

4 Об Общественной палате города Москвы: закон г. Москвы от 4 июля 2012 г. № 34 // Вестник мэра и правительства Москвы. – 2012. – № 39.

5 О мерах по совершенствованию работы управ районов города Москвы с населением: постановление правительства Москвы от 12 октября 2010 г. № 938-ПП // Вестник мэра и правительства Москвы. – 2010. – № 60.

27

на его несовершенство, в настоящей работе оценивается однозначно

положительно. Принятие по инициативе Президента Российской Федерации

данного нормативного правового акта стало важным шагом на пути развития

партнерских отношений между государством и обществом.

Итак, под общественным контролем законодатель понимает деятельность

субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за

деятельностью органов государственной власти, органов местного

самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов

и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами

отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки,

анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Данное определение, на наш взгляд, лишь косвенно определяет сущность

общественного контроля. Во-первых, первой целью общественного контроля

названо наблюдение за деятельностью его субъектов. Иными словами, целью

контроля является осуществление контроля. Это очевидная тавтология, не

отражающая содержания самой контрольной деятельности. Во-вторых, неясно

соотношение целевых ориентаций в рассматриваемом определении с целями и

задачами общественного контроля, перечень которых дан в статье 5 того же

закона. В-третьих, отсутствует легальное разъяснение понятия «публичные

полномочия», которое выступает индикатором отнесения органа или организации

к объекту контрольной деятельности. Думается, следует поддержать критику

рассматриваемого понятия со стороны О. С. Соколовой, которая указывала на

подмену целей общественного контроля формами этой деятельности1. Поэтому

закрепленная нормативно дефиниция общественного контроля требует

уточнения, которое возможно только при четком определении элементов системы

контроля.

Цели общественного контроля закреплены в статье 5 анализируемого

федерального закона. Сокращенно их можно определить следующим образом:

1 Соколова О. С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле //

Административное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 133–138.

28

а) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и

законных интересов институтов гражданского общества; б) обеспечение учета

общественного мнения, предложений и рекомендаций институтов гражданского

общества; в) общественная оценка субъектов общественного контроля. Как видно,

цели в данном случае замкнуты на обществе и не проецируют позитивные

последствия контроля на государство. Причем последние две позиции скорее

выступают результатом реализации отдельных форм общественного контроля,

нежели самостоятельными целями его осуществления в глобальном масштабе.

Более того, все перечисленные цели представляются скорее промежуточными,

нежели конечными. Как известно, одобряемая обществом и учитывающая его

пожелания государственная политика, обеспечивающая реализацию и защиту

прав и законных интересов институтов гражданского общества, – это идеальная

модель государственного управления в условиях демократии.

Изучение закрепленных в той же статье анализируемого федерального

закона задач общественного контроля позволяет сделать вывод, что некоторые из

них сформулированы шире его нормативно закрепленных целей. Так, соотнесение

второй (повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также

обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского

общества) и седьмой (повышение эффективности деятельности объектов

общественного контроля) задач с целями общественного контроля позволяет

утверждать, что скорее учет общественного мнения и общественная оценка

государственных органов влекут повышение уровня общественного доверия к

государственным институтам и эффективности государственного управления,

нежели наоборот. Налицо нарушение причинно-следственной связи. Отдельно

взятая задача не должна решаться посредством достижения нескольких целей. И

здесь, думается, можно согласиться с замечанием С. М. Зубарева, который

отмечает «размытость» легально закрепленных задач общественного контроля,

некоторые из которых выходят за рамки самой контрольной деятельности1.

1 Зубарев С. М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной

власти // Административное право и процесс. – 2014. – № 10. – С. 20 – 26.

29

Учитывая изложенное, целесообразно пересмотреть нормативно

закрепленную цель общественного контроля, что, очевидно, потребует

исследования его сущности.

Основополагающим для рассматриваемого вида деятельности выступает

тезис о том, что публичные полномочия предоставляются государственным

органам на демократической основе народом, который является единственным

источником власти в Российской Федерации. В указанных же выше нормах

закона прослеживается именно антагонистический подтекст взаимоотношений

общества и государства. Общественный контроль, в том числе и деятельности

полиции, как представляется, должен быть ориентирован не на осуществление

отдельных процедур, а на достижение двуединой цели – обеспечение законности

и повышение эффективности государственного управления посредством учета

общественного мнения в рамках его осуществления и разрешение возможных

конфликтов интересов институтов гражданского общества и государства.

Отметим, что в отличие от государственного контроля, который

связывается исключительно с обеспечением законности, общественный контроль

в настоящем исследовании сознательно связывается не только с законностью, но

и с эффективностью государственного управления, обеспечение которой может

находиться за рамками нормативно урегулированных отношений. На то есть две

основные причины:

1) органы исполнительной власти обладают нормотворческими

полномочиями, при этом проекты подзаконных нормативных правовых актов и

уже действующие нормативные документы могут и должны подвергаться

независимой общественной оценке, которая опирается не только на законность,

но и на целесообразность и полноту средств правового регулирования;

2) широкие дискреционные полномочия, присущие многим сферам

государственного управления, в том числе и сфере внутренних дел, позволяют

говорить о недостаточности оценки только законности действий должностных

лиц. Институты гражданского общества должны иметь возможность

30

корректировки границ административного усмотрения: сужать или, напротив,

расширять при необходимости административную дискрецию.

Определение цели общественного контроля деятельности полиции

производно от задач, которые ставятся перед органами внутренних дел, частью

которых она является. Подвергать общественной оценке только перечисленные в

статье 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»

полномочия в отрыве от ведомственной нормативной базы, а также кадрового,

информационного, финансового и иных видов обеспечения ее деятельности было

бы ошибочно. Кроме того, сужение цели общественного контроля повлекло бы

необоснованное ограничение таких инструментов влияния общества на

деятельность полиции, как общественная экспертиза нормативных правовых

актов и общественная проверка финансово-хозяйственной деятельности. Эти

сферы характеризуются существенной коррупциогенностью, а потому не должны

выводиться из-под общественного контроля. Таким образом, цели общественного

контроля деятельности полиции должны коррелироваться с основными задачами

МВД России, которые закреплены в пункте 3 Указа Президента РФ от 1 марта

2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1

с учетом специфики деятельности именно полицейских подразделений.

Подобный подход позволяет сделать вывод о том, что цель общественного

контроля деятельности полиции заключается в обеспечении законности и

повышении эффективности государственного управления в сфере внутренних дел

посредством учета общественного мнения в рамках государственного

управления и разрешения возможных конфликтов интересов институтов

гражданского общества и федерального органа исполнительной власти в сфере

внутренних дел, его структурных и территориальных подразделений.

К основным задачам общественного контроля деятельности полиции, как

представляется, следует отнести:

1 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от

1 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 10. – Ст. 1334.

31

1) обеспечение законности и соответствия общественным интересам

осуществляемой полицией деятельности по защите жизни, здоровья, прав и

свобод человека и гражданина, по противодействию преступности, охране

общественного порядка, собственности и обеспечению общественной

безопасности;

2) соответствие законодательству, а также общественным интересам

издаваемых или инициируемых МВД России нормативных правовых актов;

3) рациональное распределение и использование органами внутренних дел

кадровых, материальных, информационных, финансовых и иных ресурсов;

4) повышение качества, обеспечение полноты и доступности

предоставляемых Министерством внутренних дел Российской Федерации

государственных услуг;

5) оценка деятельности полиции (служб и подразделений полиции)

посредством общественного мнения;

6) формирование объективного положительного общественного мнения о

деятельности полиции и общественного доверия к ней.

В первых двух задачах используется термин «общественные интересы»,

который требует разъяснения. Данный термин содержался в первоначальном

проекте федерального закона «Об основах общественного контроля», внесенном в

Государственную Думу. Общественный контроль в нем определялся, как

«деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и

оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов

общественного контроля». При этом под общественными интересами

предлагалось понимать «осознаваемые обществом потребности в обеспечении

безопасности и благополучии, стабильности и устойчивом развитии, реализации

конституционных прав и свобод граждан»1. Думается, исходная формулировка

рассматриваемого термина, а следовательно и целей общественного контроля,

является более демократичной, по сравнению с действующим Федеральным

1 Мартынов А. В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России // Административное право и процесс. – 2014. – № 10. – С. 8 – 16.

32

законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, поскольку позволяет соотносить

деятельность органов власти с интересами общества, а не только с системой

действующего законодательства, а субъекты общественного контроля

приобретают в таком случае более широкие полномочия. Как представляется,

указанный термин следует инкорпорировать в действующее законодательство об

общественном контроле.

Принципы общественного контроля закреплены в статье 6 Федерального

закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ и в полной мере распространяются на

систему общественного контроля деятельности полиции. Вместе с тем анализ их

содержания позволяет выделить ряд дискуссионных позиций. Во-первых, следует

согласиться с мнением С. М. Зубарева о казуистичности лексической

формулировки отдельных принципов1. Учитывая новизну сферы общественного

контроля для российского законодателя, а также потенциальную конфликтность

этой сферы, следовало бы раскрыть каждый принцип в рамках отдельной статьи,

объединив их в соответствующую главу.

Во-вторых, третий принцип общественного контроля, указывающий на

самостоятельность и независимость субъектов от объектов общественного

контроля, представляется декларативным. Для его реализации следует коренным

образом изменить порядок формирования общественных палат и общественных

советов, полностью исключив возможность влияния должностных лиц органов

власти на процедуру отбора персоналий этих структур. Вместе с тем даже в

случае реализации данного предложения принцип независимости можно будет

применить к деятельности тех же общественных советов достаточно условно.

Дело в том, что формируются они при конкретном органе власти, а потому само

их существование и тем более деятельность во многом зависимы от деятельности

этого органа.

В-третьих, обоснованной представляется критика седьмого принципа

общественного контроля, который определяет обязательность рассмотрения

объектами контроля итоговых документов, подготовленных по результатам

1 Зубарев С. М. Указ. соч. – С. 20 – 26.

33

общественного контроля, а в отдельных случаях – учет указанными органами и

организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих

документах. По этому поводу Д. В. Доровских справедливо обращает внимание

на коллизию между этой нормой и пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального

закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, в котором декларируется учет

общественного мнения в качестве одной из основных целей контроля без

оговорок и изъятий1. Следует понимать, что учет всех без исключения

поступивших в ходе осуществления общественного контроля замечаний и

предложений априори невозможен, что скорее указывает на необходимость

корректировки цели контроля. Однако рассматриваемый принцип ставит учет

общественного мнения в зависимость не от компетентности и своевременности

замечания или предложения, а от наличия в законодательном или подзаконном

нормативном правовом акте особого указания на необходимость подобного учета.

Комментируя рассматриваемый тезис, Д. В. Доровских замечает: «Получается,

что, … механизм учета … обездвижен этой отсылочной нормой уже на уровне

принципов»2. В частности, в статье 9 «Общественное доверие и поддержка

граждан» и статье 50 «Общественный контроль за деятельностью полиции»

Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» не используется

категория «учет» применительно к предложениям, рекомендациям и выводам,

содержащимся в документах по результатам общественного контроля. При

строгом толковании закона получается, что в полиции учет результатов

общественного контроля ее деятельности не осуществляется вовсе.

В-четвертых, легальная конструкция того же принципа допускает

определение порядка учета результатов общественного контроля не только

законодательными, но и «иными», то есть подзаконными, нормативными

правовыми актами. Учет общественного мнения – это самый ценный элемент

общественного контроля, он один оправдывает нормативное регулирование этой

сферы, так как отсутствие реальной возможности общества повлиять на

1 См.: Доровских Д. В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 6. – С. 14 – 18.

2 См. там же.

34

государственную политику в той или иной области превращает рассматриваемый

федеральный закон в декларацию уже закрепленных ранее прав физических и

юридических лиц. Нельзя допускать девальвацию института общественного

контроля, которая произойдет, если основания и порядок учета общественного

мнения будут отданы на откуп самих объектов общественного контроля. Эти

объекты должны в обязательном порядке учитывать в своей деятельности

положения итоговых документов, принимаемых субъектами общественного

контроля.

В-пятых, вызывает определенные нарекания формулировка девятого

принципа общественного контроля, устанавливающего недопустимость

необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в

деятельность соответствующих органов и организаций, а также оказания

неправомерного воздействия на них. Следует думать, что попытка любого

«неправомерного» давления на орган власти либо будет проигнорирована в

случае несущественности, либо этому деянию будет дана юридическая

квалификация согласно действующему законодательству. В любом случае

негативный эффект таких проявлений будет нивелирован. Более того, сама

категория «необоснованное вмешательство» применительно к общественному

контролю в демократическом государстве вызывает недоумение, так как

рассматриваемый вид контроля предусматривает только одно обоснование –

свободную волю субъекта контроля. Гражданин не должен обосновывать свое

право на участие в управлении делами государства, оно однозначно закреплено в

Конституции РФ. Думается, что по аналогии с нормативно закрепленной

конструкцией Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О

средствах массовой информации» здесь следует говорить о недопустимости

злоупотребления правами субъекта общественного контроля.

В-шестых, неуместным представляется само наличие десятого принципа

общественного контроля, которым декларируется презумпция добросовестности

деятельности объекта общественного контроля. Законодатель, как представляется,

выходит здесь за границы правового регулирования общественных отношений,

35

указывая гражданам, как им следует думать. Общественный контроль по своей

сути субъективен, так как учитывает мнения людей с диаметрально

противоположными взглядами. При этом формулируемые на основе

общественного контроля выводы, замечания и предложения должны отвечать

требованиям достоверности и объективности. В противном случае следует

говорить о злоупотреблении правами субъекта общественного контроля.

Заведомо необъективные положительная или, напротив, отрицательная оценка

деятельности органа власти недопустимы.

Проецируя сделанные замечания на принципы общественного контроля

деятельности полиции, возможно сформулировать их следующим образом:

1) приоритет прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

2) добровольность осуществления общественного контроля;

3) самостоятельность, структурно-функциональная и финансовая

независимость субъектов от объектов общественного контроля;

4) публичность и открытость осуществления общественного контроля и

общественного обсуждения его результатов;

5) законность деятельности субъектов общественного контроля;

6) объективность и добросовестность субъектов общественного контроля,

достоверность результатов общественного контроля;

7) обязательность рассмотрения полицией и органами внутренних дел в

целом результатов общественного контроля, а в определенных федеральным

законом случаях обязательность учета его результатов при реализации задач,

возложенных на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий

функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-

правовому регулированию в сфере внутренних дел;

8) многообразие форм общественного контроля;

9) недопустимость злоупотребления правами субъекта общественного

контроля;

10) юридическая ответственность за нарушение законодательства об

общественном контроле.

36

Изложенное выше позволяет сформулировать авторское определение

общественного контроля деятельности полиции. Таковым является

деятельность институтов гражданского общества, заключающаяся в

наблюдении, проверке и оценке деятельности полиции, а также иных

структурных подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих ее

деятельность, в целях поддержания режима законности и повышения

эффективности государственного управления в сфере внутренних дел

посредством учета общественного мнения в рамках государственного

управления и разрешения возможных конфликтов интересов институтов

гражданского общества и федерального органа исполнительной власти в сфере

внутренних дел, его структурных и территориальных подразделений.

1.2. Объекты и субъекты общественного контроля

деятельности полиции

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах

общественного контроля в Российской Федерации» прямо не определяет объект

контрольной деятельности, хотя в статье 1 перечисляются органы и организации,

за деятельностью которых устанавливается общественный контроль: органы

государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и

муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в

соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Данное обстоятельство подвергалось обоснованной критике ряда ученых1, так как

крайне сложно выстроить стройную систему контроля без понимания того, на что

она будет направлена.

Примечательно, что А. В. Мартынов, проводя ретроспективный анализ

содержания проекта рассматриваемого федерального закона, отмечал, что до его

1 См., например: Мартынов А. В. Указ. соч. – С. 8 – 16; Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. – 2014. – № 9. – С. 16 – 19.

37

рассмотрения в Администрации Президента РФ объектами общественного

контроля в том числе признавались коммерческие и некоммерческие организации,

индивидуальные предприниматели в той части, в которой их деятельность

осуществляется в сфере торговли, общественного питания, жилищно-

коммунального хозяйства, бытового обслуживания, здравоохранения, оказания

иных социальных услуг населению, использования объектов животного или

растительного мира, а равно использования средств федерального бюджета,

бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований. После

корректировки объект общественного контроля был определен как деятельность

лиц государственных органов, органов местного самоуправления,

государственных и муниципальных организаций, предприятий и учреждений,

подведомственных соответствующим государственным органам или органам

местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и

муниципальных служащих по осуществлению возложенных на них публичных

полномочий1.

Открытым на сегодняшний остается вопрос о возможности отнесения к

объектам общественного контроля деятельности органов власти «иных органов и

организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами

отдельные публичные полномочия». Толкование категории «публичные

полномочия» вызывает у ученых-юристов существенные затруднения2. Например,

можно ли отнести к объектам общественного контроля юридические лица,

которым в порядке аутсорсинга были переданы публичные полномочия, ранее

осуществлявшиеся полицией? Так, согласно части 1 статьи 5 Федерального закона

от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3

технический осмотр проводится операторами технического осмотра,

аккредитованными профессиональным объединением страховщиков, созданным в

1 См.: Мартынов А. В. Указ. соч. – С. 8 – 16. 2 См.: Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Указ. соч. – С. 16 – 19. 3 О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3881.

38

соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об

обязательном страховании гражданской ответственности владельцев

транспортных средств»1. Напомним, данная деятельность до административной

реформы 2003 – 2011 гг. относилась к компетенции полиции и по настоящее

время продолжает оказывать существенное влияние на состояние безопасности

дорожного движения.

Полагаем, если общественному контролю и оценке подвергается полиция,

являющаяся частью федерального органа исполнительной власти, то выход

наблюдателя за пределы структурно включенных в этот орган подразделений

будет вряд ли правильным. Если же общественной оценке подлежит состояние

безопасности дорожного движения, то наблюдение должно осуществляться не

только за деятельностью МВД России, но и за другими, в том числе

негосударственными, участниками его обеспечения.

Учитывая вышеизложенное и основываясь на положениях действующего

законодательства, объектами общественного контроля деятельности полиции

выступают Министерство внутренних дел Российской Федерации, его

структурные, территориальные и линейные подразделения, отнесенные к органам

полиции, а также иные подразделения органов внутренних дел, выполняющие

функции обеспечивающие деятельность полиции. Объект контроля следует

отграничивать от его предмета.

Отказавшись по какой-то причине от использования термина «объект

общественного контроля», законодатель фактически определил основы правового

статуса этого участника контрольной деятельности в статье 16 Федерального

закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, которая именуется «Взаимодействие

субъектов общественного контроля с органами государственной власти и

органами местного самоуправления». В основе данных взаимоотношений лежит

тезис о необходимости рассмотрения или рассмотрения и учета результатов

общественного контроля. При этом по каждому направленному объектом

1 Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств: федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2002. – № 18. – Ст. 1720.

39

контроля сообщению должен быть сформулирован и направлен ответ в порядке,

предусмотренном федеральным законодательством. Примечательно, что

законодатель не конкретизирует содержание такого ответа. Должна ли в нем

содержаться оценка объективности и достоверности направленных сведений,

следует ли контролируемому органу сообщать об учете сделанных выводов,

замечаний и предложений, какова может быть форма такого учета? На все эти

вопросы законодатель ответов не дает.

Права объекта общественного контроля закреплены в части 4, а обязанности

– в части 5 рассматриваемой статьи. В целом порядок взаимодействия субъекта с

объектом общественного контроля можно охарактеризовать как крайне скупой с

позиции нормативного регулирования и традиционный для существующей

российской правовой системы.

Говоря о характеристике объекта общественного контроля деятельности

полиции, следует обратить внимание на полиструктурность публичной власти1,

которая пронизывает все уровни административно-территориального деления

Российской Федерации. Следовательно, для точного определения объекта

общественного контроля в рассматриваемой сфере следует изучить

административно-правовой статус органов полиции на федеральном,

региональном и местном уровне.

Единую централизованную систему МВД России образуют органы

внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения,

созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на

МВД России. При этом в состав органов внутренних дел входят: центральный

аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные,

научные, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД

России, окружные управления материально-технического снабжения системы

МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные

1 См., например: Авакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и

перспективы // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 11. – С. 27 – 30; Чиркин В. Е. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 4. – С. 12– 15.

40

организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления

полномочий, возложенных на органы внутренних дел1.

Далеко не все подразделения центрального аппарата МВД России относятся

к полиции. Более того, следует различать полицейские структуры,

осуществляющие административную, оперативно-розыскную и уголовно-

процессуальную деятельность. Кроме того, следует отграничить подразделения,

осуществляющие государственно-властную деятельность публично и открыто, и

те, что в ходе своей деятельности используют защищаемые в режиме

государственной тайны сведения. Статья 8 Федерального закона от 21 июля

2014 г. № 212-ФЗ косвенно допускает наличие у субъекта общественного

контроля сведений, составляющих государственную тайну, однако статьи 10 и 16

данного нормативного правового акта однозначно отказывают субъекту контроля

в запросе, а объекту общественного контроля в праве предоставления

информации ограниченного доступа. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О

государственной тайне»2 также не допускает возможности передачи сведений,

составляющих государственную тайну, негосударственному органу.

Невозможность доступа к полной и достоверной информации о деятельности

органа (подразделения) полиции нарушает принципы общественного контроля, а

следовательно, последний не может быть осуществлен в целом. Иными словами,

общественный контроль возможен только за теми органами и подразделениями

полиции, которые осуществляют публичное государственное управление, и лишь

в части, касающейся оборота информации, не ограниченной в доступе.

Это могут быть и подразделения центрального аппарата МВД России

(например, Главное управление по вопросам миграции или Главное управление

обеспечения безопасности дорожного движения) и подчиненные им службы

территориальных органов регионального3 и районного1 уровня, которые

1 Ведомственное нормотворчество. Теория и практика применения [Электронный

ресурс] / под ред. М.А. Лапиной, В.А. Баранова. – М.: Проспект, 2014. – 240 с. 2 О государственной тайне: закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Собр.

законодательства РФ. – 1997. – № 41. – Ст. 8220 – 8235. 3 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства

внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента

41

охраняют общественный порядок, обеспечивают общественную безопасность,

осуществляют предупреждение и пресечение преступлений и административных

правонарушений (например, дежурные части; подразделения участковых

уполномоченных полиции; подразделения патрульно-постовой службы;

подразделения по обеспечению безопасности дорожного движения и др.2).

Следует понимать, что основная общественно-контрольная нагрузка

ложится не на органы федерального, окружного или регионального звена, а на

низовые территориальные органы внутренних дел по районам и городам.

Сотрудники именно этих подразделений, осуществляя обеспечение правопорядка,

непосредственно контактируют с гражданами, в то время как на вышестоящие

органы приходятся контрольные, координационные, номенклатурные,

информационно-методические и иные функции.

Помимо основных объектов общественного контроля деятельности полиции

следует выделить и дополнительные объекты – это подразделения центрального

аппарата МВД России и функционально подчиненные им подразделения

территориальных органов, самостоятельно не осуществляющие в штатном

режиме правоохранительных функций, не относящиеся к полиции, но

обеспечивающие ее деятельность. Таковыми, в частности, являются Департамент

государственной службы и кадров; Департамент делопроизводства и работы с

обращениями граждан и организаций; Управление по взаимодействию с

институтами гражданского общества и средствами массовой информации и др.

Итак, имеется две обособленные группы объектов контроля. Полагаем, что

различие выполняемых этими подразделениями полномочий должно

обуславливать и разные подходы к организации в отношении них общественного

РФ от 1 марта 2011 г. № 249 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 10. – Ст. 1335.

1 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – № 28.

2 Перечень подразделений полиции в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приложение №1 к приказу МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

42

контроля. Учитывая специфику осуществляемой подразделениями службы

охраны общественного порядка деятельности, наиболее эффективным следует

признать общественный контроль за ними на низовых уровнях государственного

управления – уровне муниципальных районов и субъектов РФ. Напротив,

специфика полномочий дополнительных объектов общественного контроля

деятельности полиции (например, стратегическое кадровое планирование,

ведомственное нормотворчество и т.п.) требует обращения к структурным

подразделениям центрального аппарата МВД России.

Субъекты общественного контроля. Определение перечня и правового

статуса субъектов общественного контроля за деятельностью полиции требует

анализа не только норм Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, но

также иных, в том числе ведомственных, нормативных правовых актов.

Отметим, что данный федеральный закон определяет перечень субъектов

общественного контроля достаточно двусмысленно. С одной стороны, статья 3

декларирует право российских граждан на участие в осуществлении

общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений,

иных негосударственных некоммерческих организаций. С другой стороны, в этой

же статье устанавливается ряд условий и ограничений, фактически исключающих

спонтанное самовыдвижение гражданина в качестве субъекта общественного

контроля. Так, часть 3 рассматриваемой статьи говорит всего о двух возможных

формах индивидуального участия граждан в этой процедуре: это общественный

инспектор и общественный эксперт. «Таким образом, – отмечают Т. Н. Михеева и

Д. С. Михеев, – закрепленное право граждан на участие в осуществлении

общественного контроля не может быть реализовано гражданином

самостоятельно, а ставится в зависимость от воли организатора проведения

проверки»1.

Подобное положение вызвало оживленную дискуссию, в том числе в

юридическом сообществе2. Одни авторы указывали на то обстоятельство, что

1 Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Указ. соч. – С. 16 – 19. 2 См., например: Дидикин А.Б. Правовые формы участия граждан в общественном

43

«граждане и их объединения как субъекты правового администрирования … не

могут принципиально выполнять функции административного контроля», сводя

их функции к наблюдению за деятельностью публично-правовых субъектов,

выявлению несоответствия публичной деятельности требованиям

законодательства и сообщению о таких фактах в уполномоченные органы

государственной (муниципальной) власти1. Подобная точка зрения

представляется чрезмерно узкой, существенно ограничивающей функционал

общественного контроля. Другие авторы, напротив, говорили о необходимости

максимально широкого понимания общественного контроля, при котором к этой

деятельности должны быть допущены не только граждане России, но и

иностранные граждане, и лица без гражданства2. Подобная точка зрения также

представляется весьма спорной, так как в основе общественного контроля

должны лежать общественные интересы, то есть интересы группы людей,

имеющих с государством прочную юридическую связь, в данном случае – через

институт гражданства.

Думается, граждане, общественные объединения и иные некоммерческие

организации независимо от организационно-правовой формы и целей

деятельности могут и должны признаваться субъектами общественного контроля

деятельности полиции. Вместе с тем степень их влияния на публично-правовую

деятельность органов внутренних дел должна быть ограничена. Субъекты

«неквалифицированного» общественного контроля могут рассчитывать на

рассмотрение, но не на безоговорочный учет сделанных ими в результате

проведения контрольных мероприятий выводов, замечаний и предложений. Это

положение прямо закрепляется в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ контроле // Гражданское общество в России и за рубежом. – 2015. – № 1. – С. 21 – 24; Синюгин В.Ю. К вопросу о формировании правовой основы общественного контроля в Российской Федерации // Административное право и процесс. – 2014. – № 7. – С. 26 – 28; Доровских Д.В. Указ. соч. – С. 14 – 18.

1 См.: Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. – № 3. – С. 12-18.

2 См.: Сквирский И.О. Понятие и основные признаки общественного контроля в современной административно-правовой доктрине Украины // Административное право и процесс. – 2013. – № 4. – С. 65 – 66.

44

«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 и приказе

МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об

организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства

внутренних дел РФ»2. Каждый гражданин имеет право обращаться лично, а также

направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения

объединений граждан, в государственные органы, органы местного

самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные

учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично

значимых функций, и их должностным лицам. По своей сути и целям подобные

обращения есть не что иное, как осуществление общественно-контрольных

полномочий. Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что,

реализуя свое конституционное право на обращение (ст. 33 Конституции РФ),

гражданин тем самым выступает в качестве едва ли не самого массового субъекта

общественного контроля.

О.С. Соколова отмечает, что в регионах также накоплен определенный опыт

регламентации общественного контроля, основными субъектами которого

признаются граждане и общественные организации безотносительно от

признания их таковыми федеральными органами власти3. В качестве примера

можно привести Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З

№ 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)»4 и Закон

Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном

(гражданском) контроле в Пермском крае»5.

Вместе с тем для осуществления общественного контроля деятельности

полиции в иной, нежели обращение или запрос информации, форме к субъектам

1 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2002. - № 18. – Ст. 1720.

2 Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 // Рос. газета. – 2014. – 17 янв.

3 См.: Соколова О. С. Указ. соч. – С. 133 – 138. 4 Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха

(Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З № 167-V // Ил Тумэн. – 2014. – № 21. – Ст. 5 – 42. 5 Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: закон Пермского края от

21 декабря 2011 г. № 888-ПК // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

45

этой деятельности должны предъявляться требования, содержание которых

должно соответствовать широте предоставленных прав и потенциальной

опасности последствий от возможного злоупотребления ими. Так, В. Ю. Синюгин

к условиям, ограничивающим право гражданина лично либо в составе

объединения (организации) участвовать в общественном контроле, предлагает

отнести недееспособность или ограниченную дееспособность гражданина, а

также наличие судимости1. Полагаем, что речь в данном случае идет о не снятой

или о не погашенной в установленном законом порядке судимости. Думается,

пожизненное отстранение, а, по сути, лишение на этом основании гражданина

права участвовать в общественном контроле, представляется необоснованным,

более того, сомнительным с точки зрения его соответствия нормам российской

Конституции.

Кроме того, право гражданина на осуществление общественного контроля

административной деятельности полиции следует ограничить на срок, когда лицо

по закону считается подвергнутым административному наказанию (статья 4.6

КоАП РФ) за умышленное совершение административного правонарушения,

посягающего на права граждан, здоровье, общественную нравственность,

институты государственной власти, общественный порядок и общественную

безопасность, а также против порядка управления и в области охраны

собственности и в области воинского учета. Наличие подобной девиации

указывает на несоответствие поведения гражданина общественным интересам,

подрывает доверие общества к субъектам общественного контроля, а значит,

должно влечь временное ограничение его права осуществлять общественный

контроль. Правда, здесь возникает вопрос: каким образом должен

устанавливаться факт, что лицо, выступающее в качестве общественного

контролера, не находится в состоянии административной наказанности за

совершение соответствующие административные правонарушения, а значит

временно ограничено в своем праве выступать в качестве субъекта общественного

контроля? Оптимальные вариантом его решения, думается, является

1 См.: Синюгин В.Ю. Указ. соч. – С. 26 – 28.

46

предоставление объекту общественного контроля права требовать у гражданина-

общественного контролера документ, подтверждающий, что он не находится в

состоянии административной наказанности.

Определению правового статуса субъектов общественного контроля

посвящена глава 2 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. Часть 1

статьи 9 определяет в качестве основных субъектов общественного контроля

исключительно коллективные и, по сути, псевдонезависимые от органов власти

структуры: 1) Общественную палату РФ; 2) общественные палаты субъектов РФ;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные

советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы

при законодательных (представительных) и исполнительных органах

государственной власти субъектов РФ.

В части 2 анализируемой статьи указывается на возможность образования

таких субъектов общественного контроля, как общественные наблюдательные

комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные

организационные структуры общественного контроля, причем создание подобных

объединений ставится в зависимость не от свободного волеизъявления граждан, а

от наличия прямого законодательного установления. Таким образом,

законодатель заметно сужает возможности граждан и общественных объединений

участвовать в общественном контроле.

И здесь уместно задаться вопросом: можно ли дополнить приведенный

выше перечень субъектов общественного контроля? Относительно этого вопроса

в научной литературе нет единого мнения. Некоторые ученые указывают, к

примеру, на необходимость отнесения к субъектам общественного контроля

средств массовой информации1 или лиц, осуществляющих деятельность в сфере

массового информирования2. А. С. Кузнецов придерживается диаметрально

1 См., например: Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского)

контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. – 2011. – № 6. – С. 122 – 127; Зубарев С. М. Указ. соч. – С. 20 – 26.

2 См.: Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 3. – С. 237 – 240.

47

противоположной позиции, отмечая, что СМИ не могут являться субъектами

общественного контроля, так как СМИ – это всего лишь способ донесения

информации1. Думается, исходя из логики Закона РФ от 27 декабря 1991 г. №

2124-I «О средствах массовой информации» к субъектам общественного контроля

следует относить лишь те редакции средств массовой информации, а также тех

редакторов газет и журналистов, чья деятельность по сбору, обработке и

распространению информации соответствует принципам общественного

контроля. Подобный подход исключает из перечня субъектов все так называемые

«государственные СМИ» – средства массовой информации, полностью или

частично финансируемые за счет бюджетных средств, а также средства массового

информирования, выпускающие не подлежащую верификации, то есть проверке с

позиции достоверности, информационную продукцию. Отметим, что речь идёт не

о дозволительном порядке осуществления общественного контроля, так как

правовой статус СМИ в совокупности с запретом цензуры уже предоставляет

редакции и журналистам достаточные для осуществления этой деятельности

права, а об обязательности учета в деятельности полиции лишь независимых и

достоверных заключений.

Исследование полномочий субъектов общественного контроля

деятельности полиции позволяет высказать следующие замечания.

Во-первых, реализуемую в современной России концепцию общественного

контроля следует определить как государственно-дозволительную. Дело в том,

что и перечень субъектов общественного контроля, а также их полномочия

характеризуются существенными ограничениями и изъятиями. При этом само

право осуществлять общественно-контрольную деятельность нередко ставится

законодателем в зависимость от определенных условий. Причиной такого

подхода, как представляется, является сравнительная новизна института

общественного контроля для традиционно консервативной системы

государственного управления в России, которая даже после более чем десяти лет

1См.: Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской

Федерации // Право и государство: теория и практика. – 2011. – № 6 (78). – С. 61 – 63.

48

административной реформы во многом продолжает оставаться централизованной,

жестко выстроенной иерархией.

Во-вторых, граждан, общественные объединения, а также предусмотренные

законом некоммерческие организации, думается, однозначно следует отнести к

основным субъектам общественного контроля. В этом контексте интересно

предложение О. С. Забраловой о выделении подсистемы гражданского контроля,

который по своей природе представляет собой контроль отдельных граждан за

деятельностью государственных органов и должностных лиц1. Развивая эту идею,

а также преследуя цель преодоления потенциальной опасности злоупотребления

гражданами и объединениями правом общественного контроля деятельности

полиции, предлагается разделить субъекты этой деятельности на две группы:

1) субъекты гражданского общественного контроля (граждане РФ,

общественные объединения, некоммерческие организации, не являющиеся

иностранными агентами), которые обладают правом осуществления

общественного контроля в формах, не связанных с вмешательством в штатный

режим работы объекта контрольной деятельности и получением информации,

доступ к которой ограничен федеральным законодательством. Результаты

общественного контроля подлежат рассмотрению соответствующими объектами

и учитываются по усмотрению соответствующего руководителя;




союзы, общественные инспекторы и общественные эксперты), осуществляющие

общественный контроль во всех не запрещенных законом формах. Результаты

квалифицированного общественного контроля обязательны для учета объектом

контроля, который, в свою очередь, должен иметь право вынести мотивированное

возражение на сделанное замечание и высказанное предложение.

1 См.: Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов

исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2012. – С. 9.

49

В-третьих, следует обратить внимание на определенный номативно

приоритет осуществления общественного контроля субъектами, так или иначе

созданными при участии публичной администрации: общественными палатами и

общественными советами при органах власти. А. Б. Дидикин справедливо

отмечал по этому поводу, что данный «акцент … является сильным ограничением

практики общественного контроля и его эффективности»1. На «сомнительную»

независимость общественных палат и советов также указывает и

Д. В. Доровских2.

Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации определен

Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате

Российской Федерации», в котором достаточно детально и последовательно

раскрываются цели, задачи, а также порядок ее формирования и гарантии

деятельности. Создание общественной палаты свидетельствует, как правильно

замечает Р.М. Курмаев, о весомости гражданского общества и о готовности

государства воспринимать реальные интересы своих граждан, привести в

действие механизм контроля гражданского общества за деятельностью органов

государственной власти3.

По аналогии с федеральным уровнем в регионах приняты соответствующие

законы. На их основе сформированы региональные общественные палаты4. Хотя

эти палаты и создаются как постоянно действующие независимые институты

гражданского общества, но в их статусе присутствуют элементы

государственного института: финансирование из государственного бюджета;

участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в

формировании состава общественной палаты субъекта5.

1 Дидикин А.Б. Указ. соч. – С. 21 – 24. 2 См.: Доровских Д.В. Указ соч. – С. 14 – 18. 3 См.: Курмаев Р.М. Общественная палата Российской Федерации как институт

гражданского общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 8. 4 См., например: Об Общественной палате Республики Татарстан: закон РТ от 14 октября

2005 г. № 103-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. – 2005. – № 10 (I ч.). – Ст. 836; Об Общественной палате Воронежской области: закон Воронежской области от 2 июля 2008 г. № 66-ОЗ // Молодой коммунар. – 2008. – 12 июля; и др.

5 См.: Ивлиев П.В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации как

50

Тем не менее созданный правовой каркас, как представляется, позволяет

достигнуть цели деятельности палат. Она заключается в согласовании

общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, иных

некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов

местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов

экономического и социального развития, защиты прав и свобод граждан,

дальнейшего развития институтов гражданского общества.

В число субъектов общественного контроля входят общественные советы

при федеральных органах исполнительной власти, законодательных

(представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов

Российской Федерации. Приходится признать, что их статус регламентируется

недостаточно полно. В статье 13 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-

ФЗ определяется их назначение – осуществление консультативно-совещательных

функций и непосредственное участие в осуществлении общественного контроля.

В части 5 рассматриваемой статьи законодатель говорит о конкурсном порядке

формирования советов при организационной поддержке Общественной палаты

Российской Федерации, однако тут же делает оговорку: «…если иной порядок

формирования общественных советов при отдельных федеральных органах

исполнительной власти не предусмотрен нормативными правовыми актами

Президента РФ или Правительства РФ». Подобная правовая конструкция

выглядит достаточно нелогично, так как предусматривает верховенство

подзаконного нормативного правового акта над законодательным. По сути,

законодатель позволяет Президенту РФ и Правительству РФ ослаблять степень

общественного контроля деятельности министерств и ведомств. В связи со

сказанным представляется правильным определить единый порядок

формирования персонального состава общественных советов, обеспечив

свободное представительство исключительно на конкурсной основе и с учетом

соблюдения квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам.

Проецируя данное предложение на сферу общественного контроля деятельности

институты гражданского общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 8.

51

полиции, следует отметить значительный позитивный потенциал общественных

советов при ОВД в сфере установления доверительных отношений между

полицией и обществом.

Основу правового статуса совета составляют положения, закрепленные в

части 2 статьи 20 Федерального закона 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об

Общественной палате Российской Федерации» и статье 9 Федерального закона 7

февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». На их базе были изданы основополагающие

указы Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об

Общественном совете при МВД России»1 и от 23 мая 2011 г. № 668 «Об

общественных советах при МВД России и его территориальных органах».

На ведомственном уровне регламентация деятельности общественных

советов при органах внутренних дел осуществляется нормативными правовыми

актами МВД России. Среди них можно выделить приказ МВД России от

14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при МВД России»2, приказ

МВД России от 31 августа 2011 г. № 988 «Об утверждении порядка присутствия

членов Общественных советов при МВД России и его территориальных органах

при проведении должностными лицами ОВД личного приема граждан»3. Особого

внимания заслуживает приказ МВД России от 17 ноября 2008 г. № 994 «О

Координационном центре МВД России по вопросам деятельности общественных

советов»4, который определяет правовой статус экспертно-консультативного

органа, обеспечивающего взаимодействие органов внутренних дел с

общественными советами.

Положения о региональных общественных советах принимаются МВД, ГУ

1 Об утверждении Положения об Общественном совете при МВД Российской

Федерации: указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 31. – Ст. 4712.

2 Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

3 Об утверждении порядка присутствия членов Общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного приема граждан: приказ МВД России от 31 августа 2011 г. № 988 // Рос. газета. – 2011. – 26 окт.

4 О Координационном центре МВД России по вопросам деятельности общественных советов: приказ МВД России от 17 ноября 2008 г. № 994 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

52

МВД и УМВД по субъектам РФ. Примером такого правового акта может быть

приказ ГУ МВД России по Московской области от 29 августа 2011 г. № 524 «Об

утверждении Положения об Общественном совете при ГУ МВД России по

Московской области»1.

Работа общественных советов проводится в форме: 1) привлечения граждан

и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере

охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и

противодействия преступности; 2) участия в разработке и рассмотрении

концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по

наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; 3) проведения

общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных

правовых актов по вопросам деятельности полиции; 4) обсуждения вопросов,

касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;

5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции.

Одной из наиболее сложных проблем при формировании персональных

составов общественных советов является проблема обеспечения справедливого

народного представительства, обуславливающего доверие к нему со стороны

населения и авторитет в его глазах. Общественные советы при органах

внутренних дел de-facto формируются на основании властного решения

руководителя соответствующего уровня. Заложенная в пункте 7 Положения об

Общественном совете при МВД России норма, гарантирующая добровольное

участие в его деятельности граждан, членов общественных объединений и

организаций, в значительной мере девальвируется уже в пункте 9,

устанавливающем единоличное полномочие министра внутренних дел РФ на

формирование персонального состава общественного совета. Обязанность же

учета результатов консультаций с общественным советом носит декларативный

характер, не обеспечена какими-либо гарантиями использования результатов

консультирования. На проблему обеспечения полноценной роли общественных

1 Об утверждении Положения об Общественном совете при ГУ МВД России по Московской области: приказ ГУ МВД России по Московской области от 29 августа 2011 г. № 524 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

53

советов в осуществлении общественного контроля, необходимости

совершенствовать их деятельность обращалось внимание в специальной

литературе1.

Выход из данной ситуации видится лишь в принятии волевого решения о

привлечении к работе в общественных советах на демократических началах

максимально широкого круга квалифицированных и независимых от

политической элиты лиц – общественных деятелей, правозащитников, ученых.

Ниже будет представлен авторский алгоритм того, как это предлагается сделать.

Его основополагающая идея состоит в том, что руководители органов внутренних

должны быть полностью лишены возможности влияния на процесс формирования

и работу общественных советов.

Беря за основу формирование общественного совета при органе внутренних

дел, обслуживающем муниципальное образование (город, район), само

голосование за ту или кандидатуру в состав общественного совета следует

обеспечить автоматизированным подсчетом голосов на базе сайта сети Интернет.

Таковым может стать, например, Портал государственных услуг

(http://www.gosuslugi.ru), который обеспечен процедурой авторизации и

идентификацией гражданина, позволяющей точно определить место регистрации

каждого пользователя. Это позволит защитить процедуру голосования от

недобросовестных манипуляций. Использование электронной площадки для

голосования, как представляется, будет способствовать учету голосов наиболее

активной части населения, реально желающей донести свое мнение до

государственной власти, а также существенно сократит затраты на проведение

голосования.

Уведомление граждан о предстоящем голосовании может быть реализовано

посредством размещения объявлений на информационных досках

соответствующих органов местного самоуправления и территориальных органов

1 См.: Гриб В. В. Общественные советы как основные элементы системы общественного

контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. – 2015. – № 5. – С. 2 – 5; Гришковец А.А. Общественный совет при МВД России как инструмент контроля за полицией // Полицейская деятельность. – 2014. – № 4. – С. 370 – 384.

54

внутренних дел районного и регионального уровня, в общественных местах, а

также на официальных сайтах этих органов, МВД России, Общественной палаты

Российской Федерации и региональных общественных палат, на Портале

государственных услуг не позднее чем за два месяца до начала голосования. Это

позволит зарегистрироваться на портале всем, кто пожелает принять участие в

голосовании. В течение 15 дней с момента размещения объявления гражданин РФ

имеет право подать заявку на участие в голосовании в качестве кандидата.

Следует предусмотреть уведомительный порядок регистрации с последующей

проверкой достоверности предоставленных сведений и соответствия кандидата

квалификационным требованиям. Отметим, что в настоящее время

обстоятельства, исключающие членство в общественном совете, перечислены в

пункте 16 Положения об Общественном совете при МВД России, а именно:

1) отсутствие гражданства Российской Федерации либо наличие гражданства

(подданства) иностранного государства; 2) недостижение лицом возраста 18 лет;

3) замещение лицом на момент формирования совета определенных должностей

государственной и муниципальной службы, определенных выборных

должностей; 4) недееспособность гражданина, признанная решением суда;

5) наличие судимости, в том числе снятой и погашенной; 6) прекращение в

отношении гражданина уголовного преследования по нереабилитирующим

мотивам; 7) признание лица подозреваемым или обвиняемым по уголовному

делу; 8) неоднократное в течение года умышленное совершение

административного правонарушения, за которое в судебном порядке лицо было

подвергнуто административному наказанию; 9) прекращение в прошлом членства

лица в Общественном совете в связи с нарушением кодекса этики членов

общественных советов.

Отмечая справедливость установления большинства указанных

ограничений, некоторые из них следует оценить критически.

Во-первых, определенные вопросы вызывает трактовка пункта 2 перечня.

Может ли быть членом общественного совета депутат законодательного органа

субъекта РФ или член общественной палаты? Может ли одно лицо одновременно

55

выполнять обязанности члена Общественного совета при МВД России и при

территориальном органе МВД России? Думается, во всех трех случаях ответ

должен быть отрицательный. Более того, принцип независимости общественного

контроля требует установить ограничения не только для действующих

представителей государственного аппарата, но и для лиц, замещавших эти

должности менее пяти лет назад. Подобная отсрочка с учетом динамичности

ротации кадрового состава большинства органов исполнительной власти и

периодичности переизбрания состава законодательных органов позволяет

надеяться на минимизацию конфликта интересов у бывших чиновников –

нынешних кандидатов в члены общественного совета.

Во-вторых, чрезмерно узкой представляется формулировка восьмого

условия допуска. Положение о допустимости совершения кандидатом в члены

общественного совета любого количества административных деликтов при

условии назначения ему наказания в административном, а не судебном порядке,

представляется неверным. Очевидно, подобная формулировка защищает

гражданина от искусственного создания условия, исключающего его членство в

общественном совете. Как известно, любой гражданин обладает правом

обжаловать в суд решение должностного лица о назначении административного

наказания, что предоставляет ему вполне достаточные правовые гарантии. В связи

с этим предлагается ограничить право быть членом общественного совета только

в случае, когда лицо неоднократно в течение года привлекается к ответственности

за умышленное совершение административного правонарушения, посягающего на

права граждан, здоровье, общественную нравственность, институты

государственной власти, общественный порядок и общественную безопасность, а

также против порядка управления.

Помимо ограничений на членство в общественных советах, представляется

правильным предъявлять к кандидатам определенные квалификационные

требования, обеспечивающие правильное восприятие и оценку получаемой в ходе

общественного контроля информации. Полагаем, что членом общественного

совета может быть гражданин, имеющий, как правило, высшее или среднее

56

специальное юридическое образование и стаж работы по юридической профессии

не менее трех лет либо не имеющий высшего или среднего юридического

образования при стаже работы по юридической профессии не менее пяти лет.

Указанный стаж следует определять по правилам, определенным Инструкцией о

порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на

должности судей федеральных судов, которая была утверждена Минюстом РФ,

Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ 27 декабря 1996 г.

№ 10 (35) – 51. В качестве альтернативы юридическому образованию мог бы

приниматься предшествующий опыт правозащитной и иной общественной

деятельности, хорошо известной в стране в целом или в отдельно взятом регионе.

Не преуменьшая значимости юридического образования, абсолютизировать его,

думается, вряд ли стоит. Нельзя не признать, что авторитет общественного совета

в глазах людей обеспечивается прежде всего активной гражданской позицией и

безупречной репутацией его членов, уважением к ним со стороны сограждан, а

для этого иметь юридическое образование совсем не обязательно.

В период времени, когда гражданин является действующим членом

общественного совета при органе внутренних дел, возможно наступление

обстоятельств, требующих его отвода и замены на другого кандидата. Логично,

что таковыми выступают обстоятельства, исключающие членство в

общественном совете, а также смерть или болезнь, не позволяющая

реализовывать предоставленные права. Кроме того, если член общественного

совета злоупотребляет предоставленными правами либо систематически

уклоняется от работы в составе совета, председатель общественного совета

должен быть вправе вынести на голосование вопрос об его исключении из состава

совета. Решение считается принятым, если 75 % членов совета его поддержат.

Указанные требования должны быть закреплены нормативно. Если отвод члена

общественного совета происходит в течение года с момента проведенного

1 Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической профессии для

кандидатов на должности судей федеральных судов (утв. Минюстом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ 27 декабря 1996 г. № 10 (35) – 5) // БНА ФОИВ. – 1997. – № 4.

57

голосования, целесообразно в автоматическом режиме ввести в состав органа

гражданина, занявшего первое из не вошедших в совет граждан место в рейтинге.

Если это лицо не желает или не может стать членом совета, соответствующее

право предоставляется следующему по списку и т.д. В случае, если со дня

избрания состава совета прошло более года, необходимо проведение отдельного

голосования на замещение возникшей вакансии.

По истечении 15 дней с момента размещения объявления о голосовании по

формированию совета, полученные от кандидатов заявления передаются в УОС

МВД России, которое в течение 10 дней проверяет кандидатов на наличие

обстоятельств, не позволяющих гражданину быть членом общественного совета.

За месяц и пять дней до начала голосования заявившимся гражданам высылается

уведомление о допуске их кандидатур к голосованию либо мотивированное

решение об отказе в допуске. Последнее может быть обжаловано в суд. За день до

начала голосования формируется единый список кандидатов, который открыто

публикуется. Затем в течение 10 дней проходит онлайн-голосование. Результаты

голосования в рейтинговом формате с указанием количества проголосовавших за

каждого кандидата граждан публикуются в указанном выше порядке на досках

объявлений соответствующих органов и общественных объединений,

официальных сайтах и в СМИ.

Значимым вопросом представляется определение численности

общественного совета при органе внутренних дел. Исследование состава

общественных советом при МВД, ГУ МВД и УМВД по субъектам РФ

продемонстрировало значительный разброс по количеству их членов. Так, в

состав Общественного совета при ГУ МВД по городу Санкт-Петербургу и

Ленинградской области входят 59 членов, в состав Общественного совета при ГУ

МВД по городу Москве – 52 члена, в состав Общественного совета при ГУ МВД

по Московской области – 50. Причем действующий состав Общественного совета

при МВД России насчитывает 35 членов. Наименьшая численность общественных

советов в Республике Адыгея – 8 членов, Республике Северная Осетия – Алания и

Калининградской области – 7 членов. Среднеарифметический состав

58

регионального общественного совета по России – 22 человека1.

Думается, следует установить предельную численность членов

общественных советов при территориальных органах внутренних дел районного

уровня, исходя из численности населения, проживающего на соответствующей

территории. Проведенная в 2010 году перепись населения позволяет достаточно

точно определить численный лимит, который мог бы составлять: при

численности населения менее 5 тыс. человек – 6 членов; от 5 до 10 тыс. человек –

8 членов; от 10 до 20 тыс. человек – 10 членов; от 20 до 50 тыс. человек – 14

членов; от 50 до 150 тыс. человек – 16 членов; от 150 до 500 тыс. человек – 18

членов; от 500 тыс. до 1 млн. человек – 20 членов; свыше 1 млн. человек – 22

члена.

Установление предельной численности членов не преследует цель

ограничить доступ граждан к работе общественного совета, но позволяет сделать

совет работоспособным органом. Практика показывает, что значительные по

численности подобного рода органы далеко не всегда могут собрать необходимый

для легитимной работы кворум, а собрав его – продуктивно работать. Кроме того,

при необходимости на основании статьи 12 Регламента Общественного совета

при МВД РФ от 20 января 2012 г. на заседание общественного совета могут

приглашаться представители государственных органов, общественных

объединений и иных организаций, научных учреждений, эксперты и друге

специалисты для предоставления необходимых сведений и информации по

рассматриваемым общественным советом вопросам2.

Не позднее чем через 10 дней после определения состава общественного

совета при ОВД районного уровня проводится первое его заседании, на котором

обязан присутствовать руководитель соответствующего ОВД. На заседании

простым большинством голосов из числа членов избирается делегат в

общественный совет при МВД, ГУ МВД, УМВД России соответствующего

1 Всего был проанализирован состав 71 регионального общественного совета. 2 Регламент Общественного совета при МВД России (утвержден председателем

Общественного совета при МВД России 20 января 2012 г., согласован с министром внутренних дел РФ 2 февраля 2012 г.) // URL: http://www.mvd.ru/mvd/sovet/ regulations/show_101547 (дата обращения: 20.08.2012).

59

субъекта РФ. Избранный делегат лишается статуса члена районного

общественного совета. На первом заседании общественного совета при

региональном ОВД в том же порядке избирается делегат в Общественный совет

при МВД России. Затем также простым большинством голосов избирается

председатель общественного совета.

Таким образом, численный состав общественного совета при региональном

ОВД производен от количества входящих в состав субъекта РФ городских

округов и районов, а численный состав МВД России – от количества субъектов

федерации. Подобное представительство делает каждого члена вышестоящего

совета, по сути, ответственным перед нижестоящим органом, который его

делегировал, что может позитивно отразиться на активности и объективности его

деятельности. Однако реализация территориально удаленного общественного

контроля возможна лишь при соответствующем информационном обеспечении. В

этой связи представляется справедливой предложенная О. А. Околесновой

концепция формирования единого информационного портала, обеспечивающего

не только коммуникацию между членами общественного совета, но и

возможность прямого обращения к руководящему составу органа

государственной власти вплоть до министра1. Ели данные предложения будут

реализованы, то это существенно облегчит формирование и развитие в России

институтов гражданского общества, в том числе обеспечит независимость и

информированность общественных советов при органах внутренних дел.

Следующим блоком исследуемых правоотношений являются

функциональные полномочия общественных советов при ОВД. В настоящее

время основные задачи общественного совета закреплены в пункте 5 Указа

Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668. Вполне права О. С. Забралова, которая

предлагает «усилить статус Общественной палаты РФ», предоставив ей

полномочия: координатора и организатора экспертного сообщества;

информационно-методического центра по выработке стандартов общественных

1 См.: Околеснова О.А. Общественный контроль: информационно-правовые проблемы

теории и практики: монография. – М.: Руслайнс, 2014. – 144 с.

60

экспертиз; гаранта публичности и гласности общественной экспертизы в

Российской Федерации; экспертной и дискуссионной площадки с целью

повышения качества коммуникаций между институтами гражданского общества и

органами государства; информационно-аналитического центра по ревизии

действующего законодательства и выработке предложений субъектам права

законодательной инициативы1.

Высказанные предложения вполне могут быть использованы и в рамках

совершенствования работы общественных советов при органах внутренних дел. В

данном случае особенно ценна экспертная функция совета, разрабатывающего

методические основы взаимодействия полиции и институтов гражданского

общества, а также дающего оценку и корректирующего нормотворческую

деятельность МВД России.

Отметим, что в отличие от Общественной палаты РФ, деятельность которой

достаточно четко регулируется федеральным законодательством, общественные

советы при ОВД не обеспечены гарантиями осуществления экспертной

деятельности. Действительно, проведение общественной экспертизы нормативно

установлено в качестве задачи общественных советов. Однако законодательство

не только не разъясняет процедуру ее проведения, но и не наделяет общественные

советы правом самостоятельно выбирать объект общественной экспертизы. В

соответствии с частью 1 статьи 34 Регламента Общественного совета «рабочие

группы по предложению председателя выносят на рассмотрение вопрос о

проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов,

затрагивающих деятельность органов внутренних дел, которые внесены МВД

России на рассмотрение Общественному совету». Думается, следует нормативно

закрепить право члена общественного совета инициировать и организовывать

проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов и их

проектов, не содержащих сведений, составляющих служебную или

государственную тайну.

Подводя итог сказанному в параграфе, в тезисной форме отметим основные

1 Забралова О.С. Указ. соч. – С. 10.

61

выводы, замечания и предложения:

1. Основными объектами общественного контроля деятельности полиции

являются подразделения центрального аппарата МВД России (например, Главное

управление по вопросам миграции, Главное управление по обеспечению

безопасности дорожного движения и др.), а также функционально подчиненные

(подконтрольные) им подразделения территориальных органов внутренних дел.

Дополнительными объектами общественного контроля деятельности

полиции выступают подразделения центрального аппарата МВД России и

функционально подчиненные им подразделения территориальных органов, не

относящиеся к полиции, но обеспечивающие ее деятельность (например,

Департамент государственной службы и кадров, Департамент делопроизводства и

работы с обращениями граждан и организаций и др.).

2. Существующую концепцию общественного контроля следует

охарактеризовать как государственно-дозволительную. Перечень субъектов

общественного контроля и их полномочия характеризуются существенными

ограничениями и изъятиями. При этом само право осуществлять общественно-

контрольную деятельность нередко ставится законодателем в зависимость от

определенных условий.

3. Субъектов общественного контроля деятельности полиции предлагается

разделить на две группы:

1) субъекты гражданского общественного контроля (граждане РФ,

общественные объединения и организации, иные некоммерческие организации,

не являющиеся иностранными агентами), которые обладают правом

осуществления общественного контроля в формах, не связанных с

вмешательством в штатный режим работы объекта контрольной деятельности и

получением информации, доступ к которой ограничен федеральным

законодательством. Учет результатов гражданского общественного контроля этих

субъектов в деятельности полиции в деятельности полиции осуществляется по

усмотрению соответствующего руководителя;

62




союзы, общественные инспекторы и общественные эксперты), результаты работы

которых обязательны для учета в деятельности полиции. При этом объект

контроля имеет право вынести мотивированное возражение на сделанное

замечание и высказанное предложение.

4. Предложен авторский механизм формирования общественных советов

при органах внутренних дел, базирующийся на выборности членов советов при

территориальных ОВД районного уровня и представительном делегировании

членов в состав вышестоящих общественных советов. Необходимо исключить

возможность влияния на процесс формирования и работу общественных советов

руководства МВД России и руководителей региональных органов МВД России.

Предложены перечни обстоятельств, препятствующих членству в общественных

советах, и квалификационные требования к кандидату в члены общественного

совета при ОВД.

1.3. Стадии и основные формы общественного контроля деятельности

полиции

Контроль является одним из наиболее действенных инструментов

управления, который издавна известен человечеству. В структуре контроля

заключено три функциональных стадии: 1) наблюдение за поведением лица

(группы лиц, общества), природным явлением или технологическим процессом;

2) сопоставление «реального с должным» и оценка контролируемого состояния по

заранее определенным критериям; 3) реакция на отклоняющиеся от нормы

поведение или процесс с целью восстановления исходного или желаемого

состояния.

Какие бы дискуссии о сущности контроля ни велись в недрах научного

63

сообщества, это положение остается неизменным. Правда, нередко

перечисленные выше стадии объединяются или, напротив, дополнительно

дробятся1. Следует сказать, что в юридической науке постепенно сформировалось

процессуальное понимание контроля, который рассматривается не иначе, как

самостоятельный вид административного процесса2, способ обеспечения

законности и дисциплины в сфере управления3. Данное понимание разделяется в

настоящем исследовании. Дело в том, что контроль предполагает в той или иной

форме воздействие со стороны контролирующего субъекта на подконтрольный

объект. Именно процессуальная форма дает возможность сделать это воздействие

максимально юридически выверенным, что гарантирует соблюдение взаимных

прав и исполнение взаимных обязанностей контролирующего и подконтрольного.

Проецируя указанное выше понимание контроля на общественный контроль

деятельности полиции, можно констатировать наличие двух обязательных стадий

(наблюдение и оценка деятельности сотрудников полиции, служб и

подразделений ОВД) и одной факультативной стадии (реакция на отклоняющиеся

от нормы поведение или деятельность). Каждая из них может выражаться по-

разному, что позволяет говорить об отдельных формах реализации общественного

контроля. И здесь следует согласиться с В.А. Хохловым, который подчеркивал,

что «совершенных систем общественного контроля не существует» и

стратегически важной задачей является «выработка адаптивного организационно-

правового подхода применения» форм такого контроля4.

Формы общественного контроля во многом производны от правового

статуса субъектов контрольной деятельности, который определен в статье 10

Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. Права субъекта

1 См., например: Братановский С.Н. Административное право: учебник. – М.: Директ-Медиа, 2013. – 921 с.

2 Зубарев С. М. Контроль как вид административного процесса // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). – 2015. – № 8. – С. 53 – 61.

3 Соболева Ю. В. Общественный контроль в Российской Федерации: условия эффективности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2014 – № 4 (99). – С. 67.

4 См.: Холопов В. А. Общественный контроль как ресурс профилактики негативных социально-политических явлений в деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2015. – № 2. – С. 20 – 22.

64

общественного контроля можно разделить на две группы. Первая связана с

реализацией общих прав, предоставленных фактически любому гражданину

России: право обращаться в органы государственной власти, право сообщать о

выявленных нарушениях в деятельности публичной администрации, право

запрашивать интересующую информацию. Вторая группа содержит специальные

права субъектов общественного контроля, к которым следует отнести право

посещения органов и организаций, выступающих объектами общественного

контроля, и право обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц,

прав и законных интересов общественных объединений и иных

негосударственных некоммерческих организаций. Таким образом, общие и

квалифицированные субъекты общественного контроля имеют в своем арсенале

разные возможности по применению конкретных форм данного вида


Вопрос о классификации форм и методов общественного контроля в

перспективе может быть решен в случае реализации разработанного Открытым

правительством еще в 2013 году, однако пока так и не реализованного Проекта

концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в РФ1.

Согласно данному документу к основным формам общественного контроля

относятся: а) общественная экспертиза;

б) общественный мониторинг (аудит); в) общественные слушания (обсуждение);

г) общественная проверка (расследование); д) общественный (наблюдательный,

консультативный, экспертный) совет – участие субъектов общественного

контроля в деятельности коллегиальных органов, специально созданных

объектами контроля; е) опрос общественного мнения; з) иные формы

общественного контроля, не противоречащие законодательству Российской

Федерации об общественном контроле.

Разработчики проекта Концепции не разделили формы общественного

контроля на стадии, что, как представляется, несколько упрощает

1 Проект концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в РФ //

URL: http://open.gov.ru/events/5509145/ (дата обращения: 24.08.2015).

65

рассматриваемую деятельность. Также хотелось бы отметить, что, исходя из его

содержания, тот же общественный мониторинг (аудит) может лежать в основе

других форм контроля, таких как общественная экспертиза или проверка.

Думается, соотносящиеся как часть и целое термины не должны определяться как

равнозначные в рамках одной классификации.

Дискуссионным представляется и отнесение опроса общественного мнения

к формам общественного контроля. Оценка деятельности полиции и контроль ее

законности хотя и взаимозависимые, но все же не тождественные понятия.

Следовательно, опрос граждан следует признавать допустимой формой

осуществления общественного контроля лишь тогда, когда перед ними ставится

вопрос, связанный с эмпирической, а не субъективной оценкой деятельности

полиции. Например, результаты опроса населения района или города на тему

«Являлись ли Вы потерпевшим по уголовному делу в этом году? Если да, то

сколько раз?» могут быть использованы в рамках общественного контроля за

достоверностью публикуемых ОВД статистических данных. Однако ответ на

вопрос «Насколько Вы доверяете полиции?» или «Как Вы оцениваете работу

полиции?» допускает эмоционально-субъективные мотивы и не должен быть

положен с основу последующих стадий контроля – оценки законности и

реагирования.

Интерпретируя положения проекта Концепции в контексте федеральных

законов от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ

«Об основах общественного контроля в РФ», формами общественного контроля

на стадии наблюдения следует признать: мониторинг государственно-публичной

деятельности полиции; изучение материалов средств массовой информации и

коммуникации о деятельности полиции; фактологический опрос граждан;

изучение содержания законодательных и подзаконных нормативных правовых

актов, регламентирующих деятельность полиции; запрос материалов и иной

информации у должностных лиц органов внутренних дел и изучение полученных

данных; присутствие на публичных отчетах руководителей и иных

уполномоченных должностных лиц полиции, ознакомление с содержанием таких

66

отчетов; посещение органов внутренних дел; иные не запрещенные законом

формы сбора информации о деятельности полиции.

Вопросы оборота информации достаточно детально определены в

Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,

информационных технологиях и о защите информации»1 и принятых на его

основе нормативных правовых актах. Изучение проблем регламентации

информационных процессов выходит за пределы предмета настоящего

исследования. Впрочем, отдельные моменты все же требуют рассмотрения. Речь,

в частности, идет о такой форме общественного наблюдения, как запрос

материалов и иной информации у должностных лиц органов внутренних дел.

Подразумевается, что взимание платы за информацию, требуемую для нужд

общественного контроля деятельности полиции, ущемляет и ограничивает права

субъекта этой деятельности. Однако, анализ норм Федерального закона от 9

февраля 2009 г. № 7-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет

говорить о том, что информационная деятельность государственных органов, в

том числе и МВД России, осуществляется как на безвозмездной, так и на

возмездной основе.

Виды информации о деятельности государственных органов,

предоставляемой на безвозмездной основе, закреплены в статье 21 указанного

федерального закона. Логично предположить, что за предоставление иных видов

информации ОВД могут устанавливать плату. Подобное положение вещей

оправданно, например, при выдаче паспорта гражданина Российской Федерации,

когда определенную ценность имеет сам материальный носитель информации.

Однако использование при организации информационного взаимодействия

государства и общества подхода «запрещено все, что не разрешено» в

демократическом обществе представляется вряд ли правильным. Полиция не

является самофинансируемым субъектом, а получает денежные средства из

1 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3448.

67

федерального бюджета. Бюджет формируется главным образом за счет налогов и

сборов. Поэтому именно граждане России финансируют деятельность полиции.

Получается, что при получении информации на возмездной основе гражданин

фактически «платит дважды».

Кроме того, из текста закона можно заключить, что законодатель не

различает такие категории, как «плата за информацию», «плата за передачу

материального носителя информации» и «плата за интеллектуальную

деятельность». Информация – нематериальный объект. Она может менять форму

выражения без потери содержания. Любая информация, находящаяся в

распоряжении государственного органа, как правило, должна предоставляться

бесплатно.1

Думается, оплата может взиматься лишь в качестве возмещения стоимости

передаваемого материального носителя информации либо при необходимости

осуществления служащим государственного органа дополнительной, не входящей

прямо в круг его должностных обязанностей, интеллектуальной деятельности по

ее обработке. В этом случае разумная плата будет компенсировать бюджету

стоимость труда служащего за тот период, когда он был отвлечен от исполнения

должностных обязанностей, но получал денежное содержание.

С учетом сказанного предлагается внести изменения в статью 21

Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 7-ФЗ «Об обеспечении доступа к

информации о деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления», изложив ее в следующей редакции:

«Статья 21. Оплата при предоставлении информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления

1. Информация о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления предоставляется бесплатно за исключением случаев,

предусмотренных законом.

2. Взимание платы с получателя информации возможно в случаях:

1 Смольянинова М.С. Вопросы правового регулирования информирования общества о

деятельности полиции // Вестник Воронежского института МВД России. – 2014. – № 4. – С. 90.

68

1) передачи информации на материальном носителе в счет стоимости

утраченного материального носителя;

2)передачи информации, создание которой потребовало дополнительных

действий по обработке и преобразованию имеющихся в распоряжении

государственного органа или органа местного самоуправления сведений.

3. Взимание платы с получателя запрещено при предоставлении

информации:

1) в устной и электронной форме без утраты носителя информации;

2) размещаемой государственным органом, органом местного

самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения


самоуправления местах;

3) затрагивающей права и установленные законодательством Российской

Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;

4) иной установленной законом информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления, а также иной

установленной муниципальными правовыми актами информации о деятельности

органов местного самоуправления».

Кроме того, определенной конкретизации, как представляется, требует

право на посещение субъектами общественного контроля органов внутренних

дел. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ оно декларируется с

использованием отсылочной нормы, не позволяющей однозначно судить о цели

«контрольного» посещения. Идет ли речь о личном приеме граждан

руководителями органов публичных власти, или субъекты общественного

контроля имеют право независимо от приемных часов находиться в зданиях и

помещениях указанных органов для наблюдения и оценки деятельности?

Полагаем, в демократическом государстве уместна вторая трактовка. Проецируя

данное право на общественный контроль деятельности полиции, следует

заметить, что допуск общественных наблюдателей на режимные объекты, где

оперируют сведениями, составляющими государственную и служебную тайну, а

69

также обрабатываются персональные данные, создает существенные риски не

только для интересов службы, но и для защиты интересов лиц, обратившихся в

полицию за помощью. Следует однозначно определить перечень подразделений и

помещений территориальных органов внутренних дел, которые могут посещать

общественные наблюдатели, допущенные в установленном порядке к

контрольной деятельности.

После получения субъектом общественного контроля информации о

деятельности полиции ему необходимо произвести ее обработку и анализ, после

чего оценить действия объекта наблюдения с позиций законности и

эффективности. Рассматриваемая стадия во многом находится вне правового

регулирования, так как оценка полученной информации – процесс идеальный и в

значительной степени субъективный. Поэтому здесь следует говорить скорее не о

формах, а о методологии анализа. Гражданин имеет право на свободную

интерпретацию полученных им данных и последующее высказывания

сложившегося на основе анализа мнения о ситуации. Если при этом не

нарушаются требования закона, действия гражданина в полной мере защищаются

российской Конституцией, закрепившей право на свободу слова и мнений (статья

29).

В зависимости от сделанных субъектом общественного контроля выводов

им может быть принято одно из двух решений. В случае, если наблюдение

позволяет судить о законности и целесообразности действий сотрудников

полиции, цели общественного контроля считаются достигнутыми и далее никаких

мер не принимается. В случае выявления признаков нарушения законности,

несоответствия общественным интересам принятого или принимаемого властного

решения субъект общественного контроля прилагает усилия для восстановления

нарушенных прав или корректировки принятого или принимаемого решения.

Наиболее эффективными формами такой деятельности являются:

• сообщение о наличии в действиях объекта контроля признаков

административного правонарушения или состава преступления;

70

• обращение с жалобой на действие (решение) органа или должностного

лица полиции;

• обращение с заявлением о признании нормативного правового акта,

регулирующего деятельность ОВД, незаконным;

• организация общественного обсуждения;

• организация общественных слушаний;

• проведение общественной экспертизы и вынесение заключения;

• проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных

правовых актов МВД России (проектов таких актов), а также иных нормативных

правовых актов, регулирующих деятельность полиции (проектов таких актов);

• иные способы обнародования результатов общественного контроля.

Наименее проблемной с позиций правового регулирования является такая

форма реагирования субъекта общественного контроля, как сообщение о наличии

в действиях объекта контроля признаков административного правонарушения или

состава преступления. Дело в том, что осуществляемые на протяжении многих

лет нормативные предписания в этой сфере достаточно детально определены

УПК РФ1, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке

рассмотрения обращений граждан РФ» и приказом МВД России от 29 августа

2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и

разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ

заявлений и сообщений о преступлениях, об административных

правонарушениях, о происшествиях»2.

В случае, когда в действиях полицейского прямо не усматриваются

признаки правонарушения, однако его действия представляются субъекту

общественного контроля не соответствующими требованиям закона или

необоснованно ограничивающими его права и свободы, он имеет право

1 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.

2 Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 // Рос. газета. – 2014. – 14 нояб.

71

обжаловать соответствующие действия и решения в административном или

судебном порядке. Административный порядок предусматривает обращение к

вышестоящему руководителю должностного лица, совершившего действие

(бездействие) или вынесшего решение, либо в прокуратуру. Соответственно,

нормативной основой для подобного обращения будут являться положения

указанных выше нормативных правовых актов, а также КоАП РФ, федеральных

законов от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», от

27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и

муниципальных услуг» и иных нормативных правовых актов. Гражданин имеет

право и лично обратиться к соответствующему руководителю органа внутренних

дел или его подразделения. Порядок рассмотрения обращения детализирован в

Приказе МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707. Судебный порядок

обжалования действий и решений должностных лиц органов власти, в том числе

полиции, определен в главе 22 КАС РФ.

Следует отметить, что практически во всех указанных нормативных

правовых актах субъектом, заявляющим о правонарушении или обжалующим

незаконное, по его мнению, действие или бездействие должно выступать лицо,

чьи права и законные интересы были нарушены или необоснованно ограничены

соответствующими действием (бездействием) должностных лиц. Ранее уже

отмечалось, что ассоциировать гражданина с институтом гражданского общества

следует лишь в случае, когда он преследует не частные, а публичные интересы.

Таким образом, де-юре любое обжалование неправомерных действий или

решений публичной власти нельзя относить к формам общественного контроля.

Вместе с тем жизненные реалии, опережая нормативное регулирование,

демонстрируют примеры, когда общественные правозащитные организации

безвозмездно консультируют и оказывают иную правовую помощь населению. В

результате граждане обращаются с жалобами в уполномоченные органы.

Полагаем, что процедура обжалования переживает в настоящее время переходный

период. В обозримом будущем эта процедура позволит квалифицированным

субъектам общественного контроля самостоятельно обжаловать в

72

административном и судебном порядке действия и решения, нарушающие или

необоснованно ограничивающие права третьих лиц. Предпосылкой к такому

выводу является, в частности, содержание части 2 статьи 218 КАС РФ, согласно

которой общественному объединению предоставлено право оспаривания

решений, действий (бездействия), если в их результате нарушены или оспорены

права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного

объединения. Признание возможности коллективной жалобы не только в рамках

трудовых, но и административных правоотношений – это первый шаг на пути

дальнейшей либерализации в рассматриваемой сфере.

Порядок полного или частичного обжалования нормативных правовых

актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, определен в

главе 21 КАС РФ. Статья 208 Кодекса демонстрирует лексическую конструкцию,

аналогичную той, что была использована при регламентации обжалования

неправомерных действий: «С административным исковым заявлением о

признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части

вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица,

которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым

нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или

нарушаются их права, свободы и законные интересы». Нормативные правовые

акты органов внутренних дел обычно регламентируют деятельность достаточно

широкого круга лиц. Таким образом, вероятность того, что фактический субъект

общественного контроля будет признан допустимым истцом при обжаловании

нормативного правового акта в сфере внутренних дел, даже если реально его

права и интересы не были нарушены или ограничены, крайне высока.

Следующей формой общественного контроля, цели которой являются

смежными с целями предыдущей формы, является общественная экспертиза.

Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ

таковой признаются основанные на использовании специальных знаний и (или)

опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к

проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка

73

актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других

материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов

местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных

органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия,

проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений,

документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка

соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов

общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих

организаций. Следует отметить, что на проведение общественной экспертизы

уполномочены лишь квалифицированные субъекты общественного контроля и

лишь в случаях, прямо определенных в законе. Наибольшей свободой выбора

среди таковых обладает Общественная палата РФ. Ее решением от 15 мая 2008 г.

(протокол № 4-С) утверждено Положение о порядке проведения общественной

экспертизы1. Безусловная компетенция на инициацию общественной экспертизы

предоставлена государственным органам и органам местного самоуправления, а

также квазиобщественным субъектам, а именно уполномоченным по правам

человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам

коренных малочисленных народов. В данной ситуации говорить об общественной

экспертизе как форме общественного контроля можно лишь с большой долей

допущения.

Полагаем, что развитие системы общественного контроля позволит

расширить возможности членов Общественного совета при МВД России и

общественных советов при территориальных органах МВД России по субъектам

РФ. Для этого следует внести изменения в ряд действующих нормативных

правовых актов, а также предпринять некоторые организационные меры:

1) часть 4 статьи 22 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об

основах общественного контроля в Российской Федерации» после слов

1 Об утверждении Положения о порядке проведения общественной экспертизы: решение

Общественной палаты РФ от 15 мая 2008 г., протокол № 4-С // URL: https://www.oprf.ru/about/ 1391/law/1800 (дата обращения: 20.02.2016).

74

«общественные палаты (советы) муниципальных образований» дополнить

словами «, общественные советы при органах исполнительной власти»;

2) часть 6 указа Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 дополнить пунктом

ж) в следующей редакции:

«ж) привлекать к проведению общественной экспертизы проектов

федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам

деятельности органов внутренних дел экспертов и специалистов, в том числе на

возмездной основе за счет средств, выделяемых из федерального бюджета»;

3) обязать Договорно-правовой департамент МВД России и аналогичные

территориальные подразделения органов внутренних дел предоставлять в

общественные советы при ОВД соответствующего уровня для проведения

общественной экспертизы все проекты нормативных правовых актов МВД России

(территориальных органов МВД России), затрагивающие права и свободы

человека и гражданина либо детализирующие правовой статус сотрудников ОВД.

Для реализации данного предложения должны быть внесены изменения в Приказ

МВД России от 21 июля 2011 г. № 865 «Об утверждении Положения о

Договорно-правовом департаменте Министерства внутренних дел Российской

Федерации»1;

4) нормативно закрепить обязанность публиковать в сети Интернет все

заключения общественных советов при ОВД по итогам проведения общественной

экспертизы нормативных правовых актов МВД России.

5) гарантировать право общественных советов при ОВД инициировать и

проводить общественную экспертизу действующих нормативных правовых актов

МВД России, взяв за основу конструкцию статей 18 и 19 Федерального закона от

4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ». Соответствующие

изменения также должны быть внесены в редакцию части 1 статьи 34 Регламента

Общественного совета при МВД России.

1 Об утверждении Положения о Договорно-правовом департаменте Министерства

внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 21 июля 2011 г. № 865 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

75

Говоря о либерализации порядка проведения общественной экспертизы,

приходится с сожалением констатировать, что степень общественного участия в

ней, пожалуй, даже ниже, чем в антикоррупционной экспертизе, порядок

проведения которой определен Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-

ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов»1 и принимаемыми на его основании

нормативными правовыми актами. Статья 2 данного федерального закона относит

к основным принципам организации антикоррупционной экспертизы

сотрудничество органов власти с институтами гражданского общества при

проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их

проектов, а в части 1 статьи 5 закрепляет право граждан и общественных

объединений за счет собственных средств проводить независимую

антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов).

Порядок и условия аккредитации экспертов антикоррупционной экспертизы

определен Приказом Минюста России от 27 июля 2012 г. № 1462. Заключение по

итогам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный

характер, однако подлежит обязательному рассмотрению органом-адресатом, по

итогам которого эксперту (экспертной группе) направляется мотивированный

ответ.

Нормативные правовые акты МВД России также подлежат обязательной

антикоррупционной экспертизе в порядке, определенном указанными выше

актами, а также Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96

«Об антикоррупционной экспертизе нормативных

1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.

2 Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации: приказ Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146 // Рос. газета. – 2012. – 29 авг.

76

правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1 и Приказом МВД

России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов в системе МВД России»2.

Таким образом, независимую антикоррупционную экспертизу нормативных

правовых актов МВД России (проектов таких актов), а также иных нормативных

правовых актов, регулирующих деятельность полиции (их проектов), с полным

основанием можно отнести к одной из форм общественного контроля

деятельности полиции.

Общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания

являются крайне схожими друг с другом формами общественного контроля, суть

которых сводится к открытой беседе по какому-либо вопросу с целью

информирования властного субъекта об интересах граждан в определенной сфере

жизнедеятельности. Определение общественного обсуждения дано в статье 24,

понятие общественных (публичных) слушаний – в статье 25 Федерального закона

от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. Результаты общественных обсуждений и слушаний

документируются и обнародуются, причем органы – получатели итоговых

документов общественного контроля обязаны их рассмотреть и в установленный

законодательством срок направлять ответ соответствующим субъектам

общественного контроля в порядке, определенном статьей 26 от 21 июля 2014 г.

№ 212-ФЗ.

Подводя предварительный итог исследованию форм общественного

контроля публичной деятельности полиции, следует констатировать явно

недостаточный уровень вовлечения институтов гражданского общества в процесс

восстановления законности. Зачастую субъектам общественного контроля

предоставлено право лишь наблюдать и сообщать о выявленных девиациях.

1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собр. законодательства РФ. – 2010. – № 10. – Ст. 1084.

2 Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России: приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 // Рос. газета. – 2012. – 18 мая.

77

А. В. Нестеров по этому поводу справедливо замечал, что для развития системы

общественного контроля требуется «гибкий законодательный механизм,

регулирующий, регламентирующий и администрирующий диалог (отношения,

взаимодействия и продукты такого диалога) заинтересованных и

уполномоченных субъектов. При этом в таком законодательном акте должны

быть предусмотрены юридические гарантии того, что чиновники не смогут

имитировать деятельность по обсуждению правовых актов и их проектов с

представителями экспертного, профессионального сообщества и/или

общественности, отстаивающими гражданско-общественные и/или

частнопредпринимательские правомочия»1.

Иными словами, для эффективного использования всех нормативно

закрепленных форм общественного контроля систему взаимодействия полиции и

общества следует дополнить механизмом прямого согласования значимых

вопросов и разрешения конфликтов между органами власти (государством) и

обществом с участием субъектов общественного контроля.

Данный механизм во многом схож с процедурой медиации, которая введена

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной

процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре

медиации)»2. Традиционными сферами применения процедуры медиации

являются корпоративные, трудовые и семейные споры, споры в сфере

образования, интеллектуальной собственности, авторских и смежных прав.

Медиация способна минимизировать деструктивный потенциал конфликтов,

повысить качество жизни человека, увеличивая уровень его свободы в выражении

своих интересов, потребностей и способность достигать договоренностей

цивилизованным путем3.

1 Нестеров А. В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении //

Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. – № 3. – С. 12 – 18. 2 Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника

(процедуре медиации): федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2010. – № 31. – Cт. 4162.

3 См.: Соловьева С. В. Медиация как способ реализации конституционных прав и свобод. Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны: материалы международной научно-практической

78

Применение медиации в процессе государственного управления также

усматривается, но в усеченном виде в положениях части 3 статьи 4 КАС РФ,

которая предусматривает обязательный досудебный порядок урегулирования

административного или иного публичного спора по отдельной категории

административных дел. Широкого применения данный порядок пока не получил.

Причина этого кроется в том, что в России необходимо формирование особой

культурной среды, системы ценностей и этических норм, направленных на

урегулирование конфликта на основе взаимопонимания, сотрудничества,

стремления к согласию. Это одно из условий определения медиации как

социального института. К сожалению, в России он находится в зачаточном

состоянии1. Несмотря на данное обстоятельство, как представляется, любое

управленческое воздействие общества на органы внутренних дел обычно имеет

спорный, а порой и конфликтный, характер, так как возникает оно либо в форме

противодействия имеющему место юридическому факту, либо в качестве

предложения по совершенствованию достаточно консервативной системы

государственного управления в сфере внутренних дел.

Взяв за основу закрепленное нормативно определение «процедура

медиации», под административной медиацией предлагается понимать способ

урегулирования споров между государством и обществом, которые возникают в

связи с осуществлением государственно-властной деятельности, при содействии

медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими

взаимоприемлемого решения.

Данное определение необходимо раскрыть, выделив его основные

элементы. Во-первых, следует определиться с категориями споров, которые могут

быть разрешены в рамках процедуры административной медиации. Оспаривание

решений должностных лиц органов исполнительной власти, как уже было сказано

конференции, посвященной 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 17-18 октября 2013 г.) / под ред. Ю. Н. Старилова – Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2014. – С. 132. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 9

1 Телегина В.А. Значение нравственных начал в становлении и развитии института медиации в России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2015. – № 1 (102). – С. 97.

79

ранее, имеет официально-юридический характер и осуществляется в

установленном законом порядке через суд, прокуратуру или вышестоящее

должностное лицо. Полагаем, до рассмотрения компетентным субъектом жалобы

или иного обращения по существу возможно было бы предусмотреть

формирование согласительной комиссии и запуска процедуры медиации.

Обязательным условием подобного решения, безусловно, должна стать добрая

воля сторон спора.

Во-вторых, следует определить инструментарий медиатора и методологию

разрешения конфликта. Медиация в диспозитивных правоотношениях обладает

определенным инструментарием. В зависимости от способа и цели

согласительной процедуры выделяют: 1) проблемно-ориентированную медиацию;

2) трансформативную медиацию; 3) нарративную медиацию; 4) семейно-

ориентированную медиацию; 5) медиацию, ориентированную на

взаимопонимание; 6) восстановительную медиацию; 7) оценочную медиацию.

Не все перечисленные формы приемлемы для урегулирования споров

между обществом и государством. Следует также отметить, что в рамках одной

процедуры могут быть использованы сразу несколько форм административной

медиации. Как представляется, наибольший потенциал для органов внутренних

дел имеют следующие формы.

Проблемно-ориентированная медиация позволяет сконцентрировать

внимание согласительной комиссии не на позициях сторон, а на интересах и

потребностях, которые легли в основу спора. Роль медиатора заключается в

обеспечении возможности высказаться каждой стороне, а после установления

общих интересов сторон – предложении компромиссных решений относительно

предмета спора.

Так, адвокат В. Расулов приводит следующий пример действий сотрудников

полиции, подлежащих обжалованию: «Во дворе под окнами всю ночь горланит

пьяная компания, сосед за стенкой регулярно отмечает праздники с

оглушительной музыкой и на ваши просьбы в лучшем случае просто не

реагирует. Вы звоните в полицию, просите, чтобы к вам прислали наряд, а

80

дежурный по отделению отвечает: “У нас тут куча убийств и разбоев, людей не

хватает, а вы тут с разными мелочами лезете”. На следующее утро вы идете к

участковому, чтобы он помог. А тот отделывается лишь пустыми обещаниями и

тоже говорит, мол, все это мелочи жизни, потерпите». Гражданину рекомендуется

обратиться к вышестоящему руководителю с требованием применить меры

дисциплинарного воздействия к проигнорировавшим сообщение сотрудникам1.

Однако это не является основной целью обращения. В действительности

заявитель надеется, что названные им нарушения общественного порядка впредь

будут своевременно пресекаться. Это и есть основополагающий интерес

гражданина. Вместе с тем, желание гражданина может быть выполнено и без

«жертв» среди личного состава территориального органа полиции. Руководителю

территориального органа внутренних дел районного уровня достаточно будет

внести изменения в план единой дислокации, в соответствии с которыми через

проблемный участок будет проходить маршрут патрулирования сотрудников

ППС. Это более трудоемкий, но эффективный путь решения споров между

полицией и обществом. Его применение на практике зависит от активности

граждан и институтов гражданского общества, инициирующих согласительное

производство.

Приоритетной задачей не только полиции, но и МВД России в целом

является обеспечение общественного доверия к сотрудникам

правоохранительных органов. В связи с этим ориентированную на

взаимопонимание медиацию также следует задействовать. Данная форма во

многом схожа с предыдущей, однако имеет несколько иное содержание – стороны

имеют несущественные общие интересы при высокой степени конфликтности

спора. В этом случае сначала следует в доступной форме изложить позицию

каждой стороны.

В качестве примера приведем диалог, который имел место при обсуждении

новости о применении сотрудниками полиции огнестрельного оружия на

1 Официальный сайт адвоката В. Расулова // URL: http://www.advokatimoskvi.ru/

advice_complaints_on_police.php (дата обращения: 24.08.2015).

81

странице сообщества «Административная деятельность полиции» сайта

«ВКонтакте». При попытке остановить автомобиль путем его повреждения

инспектор ДПС ГИБДД причинил водителю смерть по неосторожности. Один из

собеседников высказал следующее: «А вызвать подкрепление и просто догнать

автомобиль без применения и использования табельного оружия никак? Или то,

что парень не подчинился законному требованию, дало ему (сотруднику полиции.

– М. К.) основание полагать, что там опасный преступник?». В ответ гражданину

были разъяснены порядок и основания применения огнестрельного оружия

сотрудником полиции, особенности ведения огня из движущегося транспортного

средства, а также была сообщена информация о штатной численности ДПС

ГИБДД в районе, которая однозначно указывала на невозможность преследования

нарушителя на нескольких автомобилях1. Эта информация не исключает

юридическую ответственность должностного лица полиции, однако способствует

снижению степени эмоционально-волевой конфликтности спора.

Восстановительная медиация применима в случаях, когда предметом спора

являются действия должностных лиц полиции, которые причинили моральный

или материальный ущерб. Несмотря на то, что часть 9 статьи 18 Федерального

закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» освобождает сотрудника

полиции от ответственности за вред, причиненный гражданам и организациям

при правомерном применении физической силы, специальных средств или

огнестрельного оружия. При этом для пострадавшей стороны правомерность

действий сотрудника полиции может быть неочевидна. Особенности возмещения

причиненного вреда должны гражданам разъясняться. Кроме того, в случаях,

предусмотренных законом, согласительная комиссия при участии медиатора

может выработать взаимоприемлемые порядок и объем возмещаемого ущерба.

При использовании оценочной медиации медиатор выступает в роли

третейского судьи, которому следует изучить сложившуюся ситуацию, сделать

1 Сообщество «Административная деятельность полиции» сайта «ВКонтакте» // URL:

http://vk.com/ ad_police (дата обращения: 24.08.2015).

82

предположения относительно разрешения в судебном порядке и предложить

альтернативные взаимовыгодные варианты решения конфликта.

Помимо организационно-технических аспектов разрешения спора медиатор

должен также соблюдать условия и требования, установленные Европейским

кодексом поведения для медиаторов от 2 июня 2004 года1. Это компетентность,

независимость, беспристрастность и справедливость. В настоящей работе

специально не упоминался принцип конфиденциальности процедуры медиации,

так как в публичных правоотношениях его использование априори

нецелесообразно. Полагаем, конфиденциальная медиация допустима по

заявлению одной из сторон спора, если в ходе согласительной процедуры могут

быть разглашены сведения конфиденциального характера. Кроме того,

конфиденциальность медиации будет необходима при разрешении спора с

участием несовершеннолетнего потерпевшего, разглашение информации о

котором запрещено согласно пункту 8 части 1 статьи 5 Федерального закона от 29

декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их

здоровью и развитию».

Наконец, следует определиться со статусом и ролью медиатора. В основе

решения медиатора должен лежать компромисс. Однако возможно ли привлечь к

медиации субъекта, имеющего мнение, не зависимое и от общества, и от

государства? Международные и иностранные объединения и организации, а равно

некоммерческие организации – иностранные агенты, не могут быть привлечены,

так как их цели вообще не связаны с достижением национальных интересов

России. Медиатор не должен отстаивать приоритеты ни одной из сторон спора,

оставаясь нейтральным и беспристрастным. Его цель – достижение

компромиссного соглашения и разрешение спора (конфликта).

Помимо того, административный медиатор не может рассчитывать на

применение положений статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-

ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника

1 Европейский кодекс поведения для медиаторов от 2 июня 2004 г. // URL:

http://arbimed.ru/kodeks_ mediatora (дата обращения: 24.08.2015).

83

(процедуре медиации)», которые предусматривают возможность оплаты

деятельности по проведению процедуры медиации сторонами спора.

Обжалование решений должностных лиц органов государственной власти для

граждан априори безвозмездно. Следовательно, либо финансовое бремя должно

быть возложено на государство, либо административная медиация должна

осуществляться на безвозмездной основе, на общественных началах.

В первом случае можно провести определенные параллели с

предоставлением подозреваемым и обвиняемым «бесплатного» адвоката, работа

которого оплачивается государством. Однако наиболее целесообразным

представляется второй вариант организации административной медиации,

который, что примечательно, не исключает возможности премирования наиболее

успешных медиаторов (организаций медиаторов) в рамках грантов общественных

объединений и организаций.

В настоящее время видится лишь одна возможность реализовать данное

предложение, а именно привлечение в качестве медиатора лица, являющегося

членом общественного совета при соответствующем органе исполнительной

власти, применительно к настоящей работе – при соответствующем органе

внутренних дел. В согласительную комиссию помимо медиатора должны входить

представители от отраслевого органа государственной власти, к компетенции

которого относится решение возникшего спора, и представители либо

непосредственно сам инициатор публичного обсуждения проблемы. При этом

нецелесообразным представляется чрезмерное расширение состава комиссии.

Думается, в ней должно быть минимальное количество членов. Увеличение их

числа должно быть обосновано необходимостью экспертной оценки или

потребностью в применении специальных знаний и навыков.

Изучение существующих форм деятельности общественных советов при

ОВД указывает на косвенную возможность осуществления их членами

административной медиации, так как они: достаточно компетентны даже для

проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных

правовых актов по вопросам деятельности полиции, что говорит о способности

84

разрешать и конкретные конфликтные ситуации; поддерживают контакт с

общественными объединениями и гражданами по наиболее актуальным вопросам

деятельности полиции; обладают достаточным жизненным опытом и в случае

либерализации порядка формирования советов будут независимы от органов

внутренних дел.

Резюмируя проведенное в настоящем параграфе исследование, можно

сделать следующие выводы:

1. Общественный контроль деятельности полиции включает в себя

следующие основные стадии: наблюдение, сопоставление «реального с должным»

и оценку контролируемого состояния по заранее определенным критериям, а

также реакцию на отклоняющиеся от нормы поведение или процесс с целью

восстановления исходного или желаемого состояния.

2. Основными формами общественного контроля на стадии наблюдения

следует признать: мониторинг государственно-публичной деятельности полиции;

изучение материалов СМИ и СМК о деятельности полиции; фактологический

опрос граждан; изучение содержания нормативных правовых актов,

регламентирующих деятельность полиции; запрос материалов и иной

информации у должностных лиц полиции и изучение полученных данных;

присутствие на публичных отчетах руководителей и иных уполномоченных

должностных лиц полиции, ознакомление с содержанием таких отчетов;

посещение ОВД; иные не запрещенные законом формы сбора информации о


3. Наиболее эффективными формами общественного контроля на стадии

восстановления нарушенного состояния или корректировки принятого или

принимаемого решения являются: сообщение о наличии в действиях объекта

контроля признаков административного правонарушения или состава

преступления; обращение с жалобой на действие (решение) органа или

должностного лица полиции; обращение с заявлением о признании нормативного

правового акта, регулирующего деятельность ОВД, не соответствующим

Конституции Российской Федерации или федеральному закону; организация

85

общественного обсуждения; организация общественных слушаний; проведение

общественной экспертизы и вынесение заключения; проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России

(проектов таких актов), а также иных нормативных правовых актов,

регулирующих деятельность полиции (проектов таких актов); административная

медиация, а также иные способы обнародования результатов общественного

контроля.

86

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УЧЕТА

ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ

2.1. Общественное мнение о полиции: понятие и особенности формирования

Прежде чем анализировать общественное мнение о полиции, необходимо

определиться с тем, что есть общественное мнение, как оно понимается в

современной научной литературе.

Общественное мнение представляет собой достаточно сложное социально-

психологическое явление, которое выступает одной из форм общественного

сознания, способной отражать самые различные процессы, протекающие в жизни

общества1. Общественное мнение – динамичное состояние массового сознания,

возникающее в ответ на злободневные, важные события, процессы и явления

действительности, в котором отражается отношение населения в целом или

отдельных социальных групп к происходящему, выраженное в форме

определенных высказываний2. В соответствии с теорией системного анализа

общественное мнение является одновременно и общественным (состоянием

общественного сознания, формой социального контроля), и индивидуальным

явлением (поскольку существует в сознании индивидов в виде оценок и

суждений, воплощаясь в их поведении)3.

Среди социологов вопрос о трактовке термина «общественное мнение» не

вызывает широких дискуссий. Несмотря на наличие множества

экспериментальных и отраслевых трактовок4, практически общепризнанным

является определение общественного мнения как формы (состояния) массового

1 См.: Демидов А. С. Право и общественное мнение: вопросы теории: автореф. дис. …

канд. юрид. наук. – Саратов, 2008. – С. 3. 2 См.: Общественное мнение о праве // Энциклопедия юридической психологии / под

ред. А.М. Столяренко. М.: Закон и право, 2003 – С. 56, 57. 3 Матусевич В. Общественное мнение: критерии идентификации // Социология: теория,

методы, маркетинг. – 2000. – № 2. – С. 17. 4 См., например: Чайлдс Г. Общественное мнение: природа, формирование, роль /

Г. Чайлдс. – М., 1965. – 231 с.

87

(общественного) сознания, в которой проявляется отношение (скрытое или явное)

различных групп людей к событиям и процессам действительной жизни,

затрагивающим их интересы и потребности1.

Итак, общественное мнение – это, в первую очередь, оценка, т.е. процесс

«определения соответствия какого-либо события (явления, факта) тем критериям,

которые выдвигает сам человек (группа, общество). Оценка может быть

положительной, отрицательной или нейтральной»2. Основанием оценки

выступают те ценности (интересы, потребности), которые уже сложились у

человека (группы, общества). Помимо того, на общественное мнение

значительное влияние оказывает социальная установка, которая представляет

собой «выражение ценностной ориентации в форме социально

детерминированной предрасположенности личности (группы) к заранее

определяемому отношению – позиции к данной вещи (человеку, событию,

явлению)»3. Иными словами, находясь в социально-коммуникативной среде и

желая высказать свое мнение по какому-либо вопросу, лицо будет тяготеть к

мнению, которое разделяет большинство. Конформизм – закон социальной

психологии. Общественное мнение, являясь продуктом человеческого

волеизъявления, довлеет над индивидом. Недаром в сущностной структуре

общественного мнения ученые выделяют три основных компонента:

рациональный, волевой и эмоциональный4.

Общественное мнение по своей природе обычно формируется по вопросам

политики и управления, а также в связи с отдельными резонансными событиями

(громкие уголовные дела, катастрофы), что обусловлено их значимостью для

социума. Как и другие социальные явления, оно имеет характерные, присущие

ему признаки. Таковые достаточно удачно выделены А. С. Демидовым: а) оно

1 См.: Новая философская энциклопедия: в 4 т. / под ред. В. С. Стёпина // URL:

http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/8687 (дата обращения: 15.03.2015); Большая советская энциклопедия // URL: http://slovari.yandex.ru (дата обращения: 15.03.2015); Краткий словарь по социологии / под ред. Д. М. Гвишиани, Н. И. Лапина. – М., 1988. – С. 199.

2 Короткова Л. Н. Указ соч. – С. 10. 3 Социальная психология: учебник / под ред. Т. П. Предвечного. – М., 1975. – С. 98. 4 Короткова Л. Н. Указ соч. – С. 16,17.

88

возникает по проблемам, затрагивающим общие интересы людей;

б) складывается лишь по дискуссионным вопросам; в) выражается в публичной

форме; г) отсутствуют доказательства истинности; д) содержание общественного

мнения носит объективный характер; е) объект формирования общественного

мнения должен вызывать общественный интерес; ж) системность (структура

общественного мнения состоит из рационального, эмоционального и волевого

компонентов)1. Добавим, что общественное мнение может целенаправленно

формироваться путем воздействия на общественное сознание, прежде всего со

стороны средств массовой информации. Как верно отмечает С. М. Зубарев,

телевидение и радио, периодические печатные издания и особенно Интернет

активно формируют общественное мнение о деятельности различных органов

публичной власти и их должностных лиц2. Таким образом, общественное мнение

во многих случаях является формируемым. И это, как представляется, его

самостоятельный признак как социального явления.

Общественное мнение выполняет ряд функций. Некоторые из них

воздействуют на правовую и даже политическую систему страны. Это

контрольная функция – наблюдение и оценка деятельности органов власти и

управления по вопросам, затрагивающим интересы субъектов общественного

мнения; директивная функция – через референдум или путем прямого давления

предписывает способы проведения политики в интересующих общественное

мнение вопросах; номенклатурная функция – участие общественного мнения в

формировании политической и управленческой номенклатуры3.

Положительно оценивая вклад А. С. Демидова в процесс формирования

системы юридических знаний о взаимодействии права и общественного мнения,

хотелось бы тем не менее сделать одну ремарку. С позиции правоприменения

важное значение имеет шкала оценки публично-правовой деятельности

посредством общественного мнения. В рамках общественного контроля на стадии

1 См.: Демидов А. С. Указ. соч. – С. 15. 2 См.: Зубарев С. М. Система общественного контроля за деятельностью органов

публичной власти // Административное право и процесс. – 2014. – № 10. – С. 25. 3 См.: Демидов А. С. Указ. соч. – С. 15, 16.

89

наблюдения и анализа полученной информации определяется законность

принятого решения или совершенного действия. Учет общественного мнения

может выступать формой общественного контроля, если его вердикт конкретен и

верифицируем в контексте нормативно определенного порядка реализации

правоотношений. Качественно иной сферой применения общественного мнения в

процессе государственного управления является оценка эффективности

законодательно определенного вида публичной деятельности. Учитывая

изложенное, предлагается определить воздействующие на публично-правовую

сферу функции общественного мнения в следующей редакции:

1) контрольная функция – наблюдение и оценка законности и

целесообразности деятельности органов власти и управления, их должностных

лиц по вопросам, затрагивающим интересы субъектов общественного мнения;

2) номенклатурная функция – влияние общественного мнения на порядок

формирования и состав политической и управленческой номенклатуры;

3) директивная функция – корректировка государственной политики на

основании общественной оценки эффективности правового регулирования и

правоприменения в интересующих социум сферах.

Таким образом, государство, формулируя и закрепляя в нормах права

правила общественной жизни, воздействует на общество, побуждая его к

принятию этих правил и установлению самостоятельного контроля за их

исполнением. Общество же, являясь носителем общественного сознания по

поводу конкретного явления, процесса, предмета формирует о них общественное

мнение. В случае, когда реально существующая действительность не

соответствует общественному мнению, социум посредством реализации одной

или нескольких названных функций воздействует на публично-правовых

субъектов, имеющих полномочия изменить ситуацию.

Кстати сказать, влияние общественного мнения на государственную власть

замечено давно. Очень образно его показал в драме «Борис Годунов» великий

русский поэт А. С. Пушкин. Примечателен в этом отношении диалог двух ее

90

героев – Пушкина и Басманова. Пушкин, убеждая Басманова перейти на сторону

самозванца Лжедмитрия, произносит, в частности, такие слова:

«Но знаешь, чем сильны, мы Басманов?

Не войском, нет, не польскою помогой,

А мнением; да! мнением народным»1.

Изучение структуры и функций общественного мнения позволяет говорить

о возможности определения общественного мнения как сложного социального

института, имеющего в том числе и правовую составляющую. Однако для

однозначного формулирования этого тезиса следует исследовать с правовой точки

зрения степень учета общественного мнения в нормах закона, включая основные

формы (каналы) его выражения.

Так, А. С. Демидов выделяет правовые, неправовые и антиправовые формы

выражения общественного мнения и делает вывод о наличии следующих режимов

взаимодействия права и общественного мнения: конфронтация, кооперация,

диктатура, относительное недоверие к общественному мнению. Различия этих

режимов обусловлены: 1) степенью развития правовой системы и степенью

развития социальных отношений; 2) правовым закреплением институтов

общественного мнения и форм его выражения; 3) использованием при

выражении общественного мнения каналов свободного выражения,

закрепленного в правовых формах; 4) изменением в правотворческой,

правореализационной, правоохранительной политике государства, происходящим

под воздействием общественного мнения, качественно улучшающим состояние

правовой системы общества; 5) уровнем преобразовательной силы

общественного мнения, характеризующимся не только интенсивностью,

направленностью, но и содержанием конкретных предложений по

совершенствованию правовой системы2.

Режим кооперации права и общественного мнения следует признать

оптимальным для демократического государства и развитых институтов

1 Пушкин А.С. Полное собрание сочинений в десяти томах. Том пятый. – М.: Издательство Академии наук СССР, 1957. – С. 316.

2 См.: Демидов А. С. Указ. соч. – С. 10, 18 – 19, 21 – 22.

91

гражданского общества. Однако здесь уместно задаться вопросом: является ли

этот режим единственно приемлемым? Для однозначного ответа на него

необходимо разрешить крайне сложную проблему – в каком случае общественное

мнение служит удовлетворению жизненно важных интересов личности, общества

и государства, а когда в силу эмоциональности, предвзятости и (или)

дезинформированности может нанести существенный ущерб их интересам?

Иными словами, речь здесь идет об объективности общественного мнения.

Думается, критериями определения допустимости использования

общественного мнения в государственном управлении являются:

– рациональность, отражающаяся в полноте и достоверности информации,

получаемой по оцениваемому общественным мнением вопросу;

– эмоциональная нейтральность субъекта оценки (личности, социальной

группы, общества в целом).

Установив «общие условия» использования общественного мнения в

государственном управлении, следует перейти к рассмотрению его содержания.

Гарантии, права и свободы, обеспечивающие учет общественного мнения в

рамках управления государством, устанавливаются сразу в нескольких нормах

Конституция Российской Федерации (ч.ч. 1-3 ст. 3, ч.ч. 1, 2, 4, 5 ст. 29, ч. 1 ст. 30,

ч. 1 ст. 31, ч.ч. 1, 2 ст. 32, ст. 33). Конституционные нормы детализируются в

федеральных законах.

В статье 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О

полиции» общественное доверие и поддержка граждан определяются как один из

принципов деятельности данного органа власти. Этот принцип реализуется через

постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции и

взаимодействие полиции со структурами гражданского общества. Отметим, что

использование общественного мнения в качестве критерия оценки деятельности

органа власти является новшеством в отечественном государственном управлении

и однозначно определяется исключительно в названном федеральном законе.

Опираясь на рассмотренные выше мнения социологов, политологов и

юристов, под общественным мнением о полиции предлагается понимать

92

возникающую с учетом индивидуальных характеристик респондентов и под

воздействием факторов внешней среды форму общественного сознания, в

которой проявляется отношение различных групп людей к деятельности полиции

и оценка этой деятельности, реализующая контрольную, директивную и

номенклатурную функции и осуществляющая воздействие на государственное

управление в сфере внутренних дел1.

В настоящей работе предпринята попытка объединить в рамках одного

определения содержательные характеристики общественного мнения о полиции,

детерминанты, влияющие на формирование этого мнения, и юридически

значимые формы его выражения. Безусловно, данная дефиниция не свободна от

критики, однако, как представляется, она дает достаточно полное представление о

социально-правовом феномене общественного мнения о полиции2.

Общественное мнение о полиции образуется под воздействием различных

факторов, которые могут быть объединены в несколько самостоятельных блоков.

Думается, можно согласиться с мнением В. Е. Гимпельсона и Г. А. Монусовой,

которые выделили следующие блоки таких факторов:

– индивидуальные характеристики лица (группы лиц);

– характеристики самой полиции и результаты её деятельности;

– качество государственных институтов3.

Информация о полиции и ее деятельности может быть получена человеком

только двумя способами – это личный опыт (подразумевает непосредственное

участие респондента) и опосредованное информирование из различных

источников. Причем если личный опыт, даже будучи эмоциональным,

оказывается для личности объективным, то «внешняя» информация может быть

искажена либо полностью недостоверна. В подобном случает учет общественного

мнения о полиции будет деструктивен для системы государственного управления,

что недопустимо. Формирование системы информирования населения о работе

1 Смольянинова М.С. Вопросы правового регулирования информирования общества о деятельности полиции // Вестник Воронежского института МВД России. – 2014. – № 4. – С. 87.

2 См.: Там же. 3 Гимпельсон В. Е., Монусова Г.А. Доверие полиции: межстрановой анализ – М.:

Высшая школа экономики, 2012. – 33 с.

93

полиции является обязательным условием учета общественного мнения при

осуществлении государственного управления в сфере внутренних дел.

Предметом информирования являются сведения о правоприменительной

деятельности полиции, а в отдельных случаях – и о нормотворческой

деятельности МВД России. Эта информация крайне специфична, что обусловлено

следующими факторами:

1. Далеко не всякая деятельность полиции может быть открыта для широкой

публики, так как:

1) работа отдельных подразделений полиции реализуется на основании

принципа сочетания гласных и негласных форм деятельности. Результаты

последней, по понятным причинам, разглашению не подлежат;

2) в органах внутренних дел циркулирует информация ограниченного

доступа – государственная и служебная тайна;

3) полиция является одним из крупнейших государственных субъектов –

операторов персональных данных, что налагает на нее предусмотренные

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»1

обязанности об их неразглашении без согласия на то носителя или собственника

таких сведений.

2. Далеко не всегда информация о деятельности полиции может быть

адекватно интерпретирована гражданином, так как:

1) работа полиции во многом носит конфликтный характер, связана с

применением мер государственного принуждения, а потому ожидать от

подвергнутых таким мерам лиц объективной оценки вряд ли приходится;

2) низкая правовая грамотность населения России, в определенных случаях

перетекающая в правовой нигилизм, в совокупности с криминализацией и

маргинализацией значительной части современного российского общества заочно

формирует негативно-предвзятое отношение определенных его слоев к полиции;

3) лица, которые не сталкивались с работой полиции непосредственно

1 О персональных данных: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152 – ФЗ // Собр.

законодательства РФ. – 2006. – № 31 (ч. 1). – Ст. 3451.

94

благодаря эффективной профилактике правонарушений и преступлений,

оценивают ее нейтрально или в силу конформизма присоединяются к мнению

своих знакомых, друзей и родственников.1

Итак, формирование объективного общественного мнения о деятельности

полиции зависит от факторов, имеющих как объективный, так и субъективный

характер. Снизить влияние первых позволит грамотная и научно обоснованная

выборка респондентов при мониторинге общественного мнения. Вторая группа

факторов обусловлена низкой правовой грамотностью населения при негативном

для органов внутренних дел «информационном фоне» либо связана с

недостаточным информированием о деятельности полиции. Именно преодоление

субъективных факторов является целью формирования общественного мнения о

полиции – публичной информационной деятельности органов государственной

власти, направленной на создание доверительных отношений между

гражданами и полицией и формирование объективной оценки ее деятельности

посредством полного и достоверного информирования о результатах

правоохранительной работы.

Информационная открытость полиции. Основополагающим

законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от

9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления», который

определяет основные принципы обеспечения доступа к информации. В

юридической науке авторский перечень подобных принципов предлагался, в

частности, Р. Р. Мазитовым2.

Вместе с тем обеспечение доступа населения к информации о деятельности

полиции требует как институционально-правовых, так и идеологических

преобразований, которые бы ликвидировали сложившийся в советский период и

используемый в настоящее время подход, когда любая информации о

1 Смольянинова М.С. Вопросы правового регулирования информирования общества о

деятельности полиции // Вестник Воронежского института МВД России. – 2014. – № 4. – С. 87. 2 Мазитов Р.Р. Информационная открытость органов внутренних дел и ее критерии //

Адвокатская практика. – 2009. – № 1. – С. 10.

95

деятельности правоохранительных органов априори признавалась секретной.

Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Так, приказ МВД России

от 12 ноября 2011 г. № 11361 определил порядок размещения информации о

деятельности МВД России в сети Интернет, а среди наиболее ярких инициатив

следует отметить внедрение системы предоставления информации о деятельности

органов власти в формате «открытых данных», которая была легализована с

принятием Федерального закона от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ2.

В части 2.1 статьи 7 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об

обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и

органов местного самоуправления» указывается на необходимость использования

этой формы при размещении общедоступной информации о деятельности всех

государственных органов. В статье 13 указанного нормативного правового акта

определены общие правила размещения в сети Интернет информации в форме

открытых данных. Более детально они раскрыты в постановлении Правительства

РФ от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной


самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в

форме открытых данных»3. Примечательно, что распространению подлежат лишь

сведения, которые включены в соответствующий Перечень информации о

деятельности государственных органов, органов местного самоуправления,

размещаемой в сети «Интернет». МВД России руководствуется в этой сфере

указом Президента РФ от 10 августа 2011 г. № 1060 «Об утверждении перечня

информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской

1 О порядке размещения информации о деятельности Министерства внутренних дел

Российской Федерации в сети Интернет: приказ МВД России от 12 ноября 2011 г. № 1136 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

2 О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»: федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 23. – Ст. 2870.

3 Официальный Интернет-портал правовой информации // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.07.2015).

96

Федерации, размещаемой в сети Интернет»1.

Отмечая поступательное развитие системы распространения информации в

формате открытых данных, все же хотелось бы высказать некоторые замечания и

предложения. Во-первых, изучение содержания страниц официального сайта

МВД России, на которых размещены «открытые данные»2, позволяет говорить о

скудности распространяемых сведений. В электронно-обрабатываемом виде

приведены сведения об основных органах и учреждениях МВД России, а также

малая толика статистических данных, которые доступны в электронном виде на

странице «Состояние преступности»3 того же сайта. Во-вторых, сведения имеют

крайне низкий уровень детализации – статистические данные приведены по

субъектам Российской Федерации и федеральным округам. На сайтах

региональных органов внутренних дел открытые данные не публикуются вовсе.

Думается, статистические данные должны быть «привязаны» к

географическим координатам, детализированы до районного уровня или даже

уровня административного участка и включать как уголовную, так и

административную статистику. Очевидно, что во всех случаях открытые данные

должны проходить процедуру обезличивания и не включаться в число сведений,

составляющих служебную или государственную тайну.

Было бы правильным децентрализовать систему распространения

обезличенных статистических сведений в форме открытых данных, предоставив

максимально допустимую свободу действий территориальным органам

внутренних дел по субъектам Российской Федерации. Для реализации этого

предложения следует внести изменения в следующие нормативные правовые

акты:

1. Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних

1 Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел

Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет: указ Президента РФ от 10 августа 2011 г. № 1060 // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 33. – Ст. 4903.

2 Открытые данные: официальный сайт МВД России // URL: http://mvd.ru/opendata (дата обращения: 20.07.2015).

3 Статистика и аналитика: официальный сайт МВД России // URL: http://mvd.ru/presscenter/statistics/reports (дата обращения: 20.07.2015).

97

дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденное

указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249:

1) часть 11 раздела II «Полномочия» дополнить пунктом 34.1 в следующей

редакции:

«34.1. организует размещение в форме открытых данных на официальном

сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

общедоступных сведений о деятельности органа и подчиненных ему

территориальных органов внутренних дел районного уровня, в том числе

статистической информации, при условии соблюдения требований

законодательства об информации, информационных технологиях и о защите

информации и законодательства о персональных данных»;

2) часть 13 раздела III «Организация деятельности» дополнить пунктом 30.1

в следующей редакции:

«30.1. обеспечивает сбор, обработку и размещение в форме открытых

данных на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети

«Интернет» общедоступных сведений о деятельности органа и подчиненных ему

территориальных органов внутренних дел районного уровня».

2. Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних

дел Российской Федерации на районном уровне, утвержденное приказом МВД РФ

от 21 апреля 2011 г. № 222:

1) часть 11 раздела II «Полномочия» дополнить пунктом 34.1 в следующей

редакции:

«34.1. организует сбор и передачу в территориальный орган внутренних

дел по субъекту РФ достоверной информации, необходимой для размещения на

официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

общедоступных сведений о деятельности органа внутренних дел в форме

открытых данных»;

2) часть 13 раздела III «Организация деятельности» дополнить пунктом 30.1

в следующей редакции:

«30.1. обеспечивает сбор и передачу в территориальный орган внутренних

98

дел по субъекту РФ достоверной информации, необходимой для размещения на

официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

общедоступных сведений о деятельности органа внутренних дел в форме

открытых данных».

МВД России при подобной расстановке акцентов должно будет обеспечить

функционирование соответствующих баз и банков данных, а также сбор и

обработку поступивших из регионов открытых данных.

Рассмотрев содержание деятельности органов внутренних дел по

обеспечению информационной открытости, следует уделить внимание и системе

оценки этого направления деятельности. Речь идет о критериях информационной

открытости полиции.

Статьи 9 и 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об

обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и

органов местного самоуправления» наделяют государственные органы

полномочиями по самостоятельной организации доступа к информации о своей

деятельности. Следовательно, особое внимание необходимо обратить на

подзаконные нормативные акты. Однако ни Указ Президента РФ от 10 августа

2011 г. № 1060, ни приказ МВД России от 12 ноября 2011 г. № 1136 не

определяют никаких дополнительных требований к содержанию

распространяемой информации, рассматривая лишь классические критерии.

Обращаясь к доктринальным взглядам на исследуемую проблему, следует

согласиться с мнением А. И. Шинкарева, который трактует эти критерии

достаточно детально: 1) доступность – возможность получения гражданами и

общественными организациями информации не только относительно самих себя,

но и по другим вопросам, затрагивающим интересы общества; 2) полнота –

оптимальное соотношение объема и содержательности информации;

3) оперативность – своевременность и быстрота предоставления информации;

4) прозрачность – обязательность и активность органов внутренних дел по

99

информированию отдельных граждан или населения в целом1. Данные критерии,

как представляется, должны быть зафиксированы нормативно и выступать

основой оценки деятельности органов внутренних дел по обеспечению доступа к

информации о своей деятельности.

Непосредственное информирование. Распространяемая полицией

информация должна иметь удобную для восприятия форму. Потребитель

информации должен получить не только фактические данные, но и определенный

эмоциональный заряд, который бы обеспечивал заинтересованность в содействии,

вызывал нетерпимость к совершению правонарушений, формировал правовую

культуру населения. Сухие отчеты с перечислением количественных показателей

по сравнению с аналогичным периодом прошлого года непонятны населению и с

точки зрения «рыночной» журналистики являются давно исчерпавшей свой

потенциал архаикой. В этой связи МВД России приоритетное внимание уделяет

взаимодействию полиции со средствами массовой информации, а также

деятельности ведомственных СМИ. Так, приказом МВД РФ от 5 сентября 2005 г.

№ 718 в качестве цели взаимодействия было закреплено «проведение в ОВД и ВВ

МВД России согласованной политики в области формирования у населения

объективной оценки деятельности Министерства и создание положительного

образа сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск

МВД России, федеральных государственных служащих»2. В том же 2005 году в

Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ прозвучал призыв:

«Современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом

не на командном жаргоне, а на языке сотрудничества, языке общественной

заинтересованности, диалога и реальной демократии»3.

1 См.: Шинкарев А. И. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка

органами внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Н. Новгород, 2006. – 26 с. 2 Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия Министерства

внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2005-2008 годы: приказ МВД России от 5 сентября 2005 г. № 718 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

3 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Рос. газета. – 2005. – 26 апр.

100

Основополагающими законодательными актами в рассматриваемой сфере

являются Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой

информации»1 и Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». В

нормах последнего неоднократно упоминается связь между деятельностью

полиции и работой СМИ при определении таких принципов, как «открытость и

публичность» и «общественное доверие и поддержка граждан». Во-первых, СМИ

выступают в качестве источника регулярного информирования государственных

и муниципальных органов, а также граждан о деятельности полиции. При этом

МВД России осуществляет аккредитацию допускаемых к этой деятельности

независимых журналистов. Помимо них МВД России учреждает и финансирует

собственные, если так можно выразиться, «правоохранительные» СМИ. Более

того, средства массовой информации выступают не только как способ

воздействия на общество, но и как источник значимой информации – мониторинг

СМИ позволяет определить общественное мнение о работе полиции. Наконец, в

соответствии со статьей 13 Федерального закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ

полиции предоставлено право использовать на безвозмездной основе

возможности СМИ для размещения информации в целях установления

обстоятельств совершения преступлений, лиц, их совершивших, а также для

розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия или

суда, и лиц, пропавших без вести.

Во-вторых, существенным фактором, который необходимо учитывать при

изучении взаимодействия ОВД и СМИ, является бурное развитие

информационно-телекоммуникационных технологий. С одной стороны,

представляется очевидной необходимость активного внедрения современных

технологий для информирования населения о деятельности органов внутренних

дел. В частности, сообщество «Министерство внутренних дел Российской

Федерации» на сайте социальной сети «ВКонтакте» объединяет около 70 000

1 О средствах массовой информации: закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I //

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300.

101

человек1. С другой стороны, отсутствие достаточной нормативной базы такой

деятельности не позволяет говорить о системности и последовательности ее

осуществления. Выход из этой ситуации видится во введении в юридический

оборот термина «средство массовой коммуникации», включающего в себя как

СМИ, так и иные публичные информаторы. В таком случае замена «СМИ» на

«СМК» в подзаконных нормативных актах МВД России обеспечит

всеобъемлющий охват субъектов массового информирования.

В-третьих, внимания заслуживают ведомственные СМИ МВД России,

которые, строго говоря, не могут рассматриваться в качестве института

гражданского общества. Для них не свойственен принцип информационной

конкуренции на основе интересов общества. В основе их работы лежит

директивный метод, а именно – указание соответствующего руководителя.

Ведомственные СМИ МВД России являются монополистами при

проведении информационных кампаний министерства, а спрос на их продукцию

искусственно создается административными мерами. Уместно отметить также,

что при изучении размещенных на официальном сайте «Объединенной редакции

МВД России»2 материалов восьми ведомственных печатных СМИ не обнаружена

ни одна статья, содержащая критику недостатков правоохранительной системы.

Подобная необъективность вполне логично порождает недоверие общества к

рассматриваемым СМИ. Думается, ведомственные СМИ следует лишить

большинства приоритетов при получении, обработке и распространении

информации. Необходимо коренное изменение подходов к распространению

материалов ведомственных СМИ, абсолютно неприемлемо принуждение

сотрудников полиции к приобретению их продукции.

Рассмотрев общие вопросы взаимодействия ОВД и СМИ, следует перейти

на институционный уровень. Изучение структуры и функционального назначения

основных подразделений МВД России, уполномоченных в сфере взаимодействия

1 Сообщество «МВД России» на сайте социальной сети «ВКонтакте» // URL:

http://vk.com/mvd (дата обращения: 24.08.2015). 2 Официальный сайт Объединенной редакции МВД России // URL: http://www.ormvd.ru

(дата обращения: 24.08.2015).

102

со СМИ, следует начать с Управления по взаимодействию с институтами

гражданского общества и средствами массовой информации МВД России (далее –

УОС МВД России), положение о котором утверждено приказом МВД России от

16 июня 2011 г. № 683.

Управление является самостоятельным структурным подразделением

центрального аппарата МВД России и выполняет функции головного

подразделения системы в сфере информационного сопровождения его

деятельности, организует и осуществляет взаимодействие с широким кругом

субъектов. Основные функции УОС МВД России можно свети к пяти блокам:

1) фильтрация и анализ информации, передаваемой ОВД по запросу СМИ для

опубликования; публикуемой в СМИ для выявления общественного мнения о

полиции; публикуемой в СМИ о деятельности ОВД на предмет ее объективности;

2) аккредитация журналистов, допускаемых к материалам о деятельности

полиции; 3) организационно-правовая оптимизация взаимодействия полиции и

СМИ; 4) самостоятельное информирование СМИ о деятельности МВД России;

5) координация, обеспечение и оценка работы пресс-служб, подразделений УОС

МВД России.

Следующим значимым нормативным правовым актом является приказ МВД

России от 6 сентября 2011 г. № 995 «О совершенствовании деятельности

подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов

внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России»1,

которым в том числе утверждены Инструкция по организации работы

подразделений ИиОС, пресс-служб ОВД РФ и ВВ МВД РФ и типовые положения

об управлении (отделе, отделении, группе) информации и общественных связей

территориальных органов МВД России.

Первое, на что следует обратить внимание, – это соотношение понятий

«информационное сопровождение деятельности ОВД» (цель работы УОС МВД

России) и «информационное обеспечение деятельности ОВД» (цель работы

1 О совершенствовании деятельности подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России: приказ МВД России от 6 сентября 2011 г. № 995 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

103

подразделений информации и общественных связей, пресс-служб). Лексическая

конструкция категории «информационное обеспечение» согласно пункту 2

рассматриваемой Инструкции близка к понятию «информационное

сопровождение», однако первое подразумевает также внутрисистемную

информационную деятельность, связанную с оборотом информации в

оперативно-служебных целях. Таким образом, использование понятия

«информационное обеспечение» в контексте взаимодействия ОВД и СМИ вряд ли

нецелесообразно, представляется правильным заменить его в тексте указанного

выше приказа термином «информационное сопровождение». Изучение

принципов, задач и функций ОВД в рассматриваемой сфере позволяет определить

информационное сопровождение деятельности ОВД при взаимодействии с

институтами гражданского общества как осуществляемую на основе принципов

законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина,

открытости и публичности деятельности ОВД, общественного доверия,

научной обоснованности реализуемых мероприятий, взаимовыгодного

сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества

уполномоченными подразделениями органов внутренних дел (уполномоченными

должностными лицами) деятельность по информированию общества о

деятельности ОВД в сфере охраны общественного порядка и обеспечения

общественной безопасности, противодействия преступности и коррупции;

сбору и получению значимой в оперативно-служебной деятельности информации

от населения; изучению и использованию общественного мнения об органах

внутренних дел; формированию объективных имиджа сотрудника ОВД (полиции)

и служебной репутации МВД России.

Что касается имиджа, то здесь, думается, глубоко прав В. В. Денисенко,

когда ставит вопрос о разработке имиджевой политики и концептуальных основ

имиджевой стратегии российской полиции1. Без них едва ли удастся обеспечить

1 См.: Денисенко В.В. Эффективное противодействие административной деликтности –

перспективное и приоритетное направление имиджевой политики и имиджевой стратегии российской полиции: актуализация вопроса // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы V Всерос. науч.-практ. конф.

104

объективную оценку полиции и сформировать положительно общественное

мнение о системе МВД России в целом.

Во-вторых, полномочия сотрудников подразделений по общественным

связям в Инструкции делятся на три основных блока: взаимодействие со СМИ;

взаимодействие со структурами гражданского общества; изучение общественного

мнения. Учитывая тот факт, что сами СМИ являются одним из институтов

гражданского общества, следует второе направление деятельности подразделений

УОС МВД России сформулировать, как «взаимодействие с иными институтами

гражданского общества».

В-третьих, одним из направлений деятельности рассматриваемых

подразделений является «обеспечение функционирования официальных сайтов

ОВД и подразделений ВВ МВД России в сети Интернет». Однако официальная

страница МВД России в социальной сети «ВКонтакте» и на видео-хостинге

«YouTube»1 является не официальным сайтом, а лишь страницей стороннего

сайта. Таким образом, для правильного понимания обязанностей сотрудников

подразделений ИиОС ОВД следует изложить абзац 8 части 6.1 Инструкции в

следующей редакции: «обеспечение функционирования официальных сайтов, а

также страниц иных сайтов органов внутренних дел в информационно-

телекоммуникационной сети «Интернет».

Изучение утвержденных приказом МВД России № 995 Типовых положений

позволяет выстроить следующую структуру подразделений ОВД,

уполномоченных в сфере взаимодействия с институтами гражданского общества.

На федеральном уровне центральное место занимает УОС МВД России,

координирующее деятельность нижестоящих субъектов. Помимо того,

обязанность взаимодействия со СМИ и иными институтами гражданского

общества возложена на руководителей (их заместителей) иных подразделений

центрального аппарата МВД России, руководителей территориальных органов

3 июня 2016 г. / редкол.: В. В. Грицай, А. С. Сиенкова, О. В. Шкея, М. Е. Труфанов, В. В. Денисенко. – Краснодарский университет МВД России, 2016. – С. 11.

1 Канал МВД России на сайте «Youtube» // URL: http://www.youtube.com/user/themvdtube (дата обращения: 24.08.2015).

105

МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях,

организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления

полномочий, возложенных на МВД России. В этих целях соответствующие

руководители создают специализированное подразделение в составе органа

внутренних дел либо выделяют для организации этой работы отдельного

сотрудника.

Уровнем ниже находятся региональные и линейные подразделения

информации и общественных связей МВД, ГУ МВД, УМВД России по субъектам

РФ; управлений на транспорте МВД России по федеральным округам, линейных

управлений МВД России на транспорте. Среди задач этих подразделений

специфическими являются: а) организационное обеспечение деятельности

общественных советов при соответствующем органе МВД России;

б) координация и организационно-методическое обеспечение деятельности

подразделений подчиненных территориальных и линейных органов МВД России

по связям со СМИ, государственными и муниципальными органами, институтами

гражданского общества, гражданами. Нижней ступенью иерархической

структуры являются подразделения ОВД по связям со СМИ на районном уровне.

Характеризуя в целом систему подразделений органов внутренних дел,

которые уполномочены в сфере информационного сопровождения деятельности

полиции и взаимодействия со структурами гражданского общества, следует

отметить, что она институционально слажена, а предоставленные ей полномочия

функционально соответствуют поставленным перед министерством задачам в

сфере обеспечения доступа граждан и общественных объединений к полной и

достоверной информации, достаточной для формирования объективного

общественного мнения о правоохранительной деятельности полиции.

Сказанное позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Общественное мнение воздействует на систему государственного

управления, включая полицию и органы внутренних дел в целом, как

неотъемлемую составную часть этой системы, посредством реализации

контрольной, номенклатурной и директивной функций. Критериями определения

106

допустимости использования общественного мнения в государственном

управлении должны являться рациональность и эмоциональная нейтральность

субъекта оценки.

2. Общественное мнение о полиции – возникающая с учетом

индивидуальных характеристик респондентов и под воздействием факторов

внешней среды форма общественного сознания, в которой проявляется

отношение различных групп людей к деятельности полиции и оценка этой

деятельности, реализующая контрольную, директивную и номенклатурную

функции и осуществляющая воздействие на систему государственного

управления в сфере внутренних дел.

3. Формирование общественного мнения о полиции – публичная

информационная деятельность органов государственной власти, направленная на

создание доверительных отношений между гражданами и полицией,

формирование объективной оценки ее деятельности посредством полного и

достоверного информирования о результатах правоохранительной работы.

4. Информационное сопровождение деятельности ОВД при взаимодействии

с институтами гражданского общества – осуществляемая на основе принципов

законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина,

открытости и публичности деятельности ОВД, общественного доверия, научной

обоснованности реализуемых мероприятий, взаимовыгодного сотрудничества

органов внутренних дел и структур гражданского общества уполномоченными

подразделениями ОВД (их должностными лицами) деятельность по

информированию общества о деятельности ОВД в сфере охраны общественного

порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия

преступности и коррупции; сбору и получению значимой в оперативно-

служебной деятельности информации от населения; изучению и использованию

общественного мнения об органах внутренних дел; формированию объективного

имиджа сотрудника полиции и служебной репутации МВД России.

107

2.2. Методы и алгоритмы оценки административной деятельности полиции

посредством общественного мнения

Исследование результатов опроса общественного мнения о полиции за 2009 –

2015 годы (см. приложение 1) позволяет констатировать достаточно низкую

оценку ее деятельности со стороны социума. Напротив, если обратиться к

практике правовых демократических государств современного мира, например

тех же США, то там наблюдается совсем иная картина. Согласно опросам,

проводимым Институтом Гэллапа1, в июне 2015 г. среди различных социальных и

политических институтов Соединенных Штатов полиция занимала третье место

по уровню доверия (52%), сразу после армии (72%) и малого бизнеса (67%)2. Как

видно, в США степень доверия населения к полиции весьма велика.

Очевидно, что нормативного закрепления общественного мнения в качестве

критерия оценки деятельности полиции оказалось недостаточно для

формирования доверительных отношений между органами внутренних дел,

гражданином и обществом в целом. Среди значимых в данной сфере факторов

А. С. Демидов, думается, вполне правильно выделил уровень политической,

правовой культуры субъекта правоприменительной практики; особенности

микроклимата правоприменительного органа и удельного веса позитивного

отношения к общественному мнению; социальную ценность и полезность

информации, содержащейся в общественном мнении, ее объем и характер;

соответствие общественного мнения социальным ожиданиям самого служащего;

систему учета общественного мнения и характер обработки информации3.

Таким образом, для эффективного использования общественного мнения в

качестве критерия оценки деятельности полиции, необходимо не только

заинтересовать респондентов в свободном высказывании своего мнения, но и

1 Институт Гэллапа (American Institute of Public Opinion) – один из старейших и наиболее

авторитетных центров социологических исследований и аналитики общественного мнения в США. Основан профессором-социологом Джорджем Гэллапом в 1935 году.

2 Зимин Е. А. Механизм обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции США : дис. ... канд. юрид. наук – Москва, 2015. – С. 188.

3 См.: Демидов А. С. Указ. соч. – С. 12, 13.

108

убедить правоприменителя в объективности этого мнения, а также в

целесообразности учета данного критерия. Руководители органов внутренних дел

должны получать не просто оценку, а информацию о перспективных

направлениях деятельности полиции, реализация которых позволит улучшить

имеющийся результат.

Препятствиями в рассматриваемой сфере могут быть необъективность,

неконкретность получаемых результатов, возможность их фальсификации,

непрофессиональной интерпретации либо игнорирования. Именно для

преодоления этих неблагоприятных последствий следует выстроить стройную и

логичную правовую базу, однозначно отвечающую на два главных вопроса – кто

и как должен выявлять и обрабатывать результаты общественного мнения о

деятельности полиции? Содержательная сторона опроса значима в меньшей

степени. Она будет затронута лишь косвенно, так как техника составления опроса

входит в систему знаний социологической науки и объектом настоящего

исследования не является.

Анализ нормативных правовых актов МВД России позволяет заключить,

что стройной системы оценки деятельности полиции посредством общественного

мнения пока не создано. Действующий с 1 января 2014 г. приказ МВД России от

31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных

органов Министерства внутренних дел РФ»1 определяет, что комплексная оценка

складывается из:

1) вневедомственной оценки деятельности, основанной на использовании

социологической и иной информации, отражающей мнение населения о

деятельности территориального органа МВД России;

2) ведомственной оценки, включающей в себя экспертную оценку и оценку

результатов деятельности территориального органа МВД России по

статистическим показателям.

Примечательно, что комплексная оценка рассчитывается по методике,

1 Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

109

утвержденной Правительством Российской Федерации1, посредством суммы

итоговой ведомственной оценки и итоговой вневедомственной оценки, имеющих

коэффициенты относительной значимости соответственно 0,8 и 0,2. Как видно,

ведомственная оценка оказывается в четыре раза весомее общественной оценки

деятельности территориальных органов внутренних дел. Показатели

вневедомственной оценки территориальных и линейных органов внутренних дел

имеют, что логично, некоторые отличия (см. приложение 2).

На результатах непосредственного опроса общественного мнения

основываются только оценки показателей №№ 1, 5 – 7. Подобное положение

вещей де-факто выводит линейные органы внутренних дел из-под общественной

оценки их деятельности, так как работа сотрудников этих органов оценивается

обществом лишь с позиции защищенности личных и имущественных интересов

граждан от преступных посягательств. Широта этой формулировки, а также

использование слова «уверенность» позволяют предположить низкую

объективность получаемой в результате ответа на подобный вопрос информации.

Состояние уверенности, защищенности – субъективное ощущение, которое может

и не соответствовать действительности либо причина такой уверенности может и

не быть связана с работой полиции. Кроме того, в рамках одного показателя

объединены личные и имущественные интересы, преступные посягательства на

которые имеют различный мотив и криминологическую характеристику.

Защищенность жизни и здоровья, с одной стороны, и имущества – с другой,

должны, как представляется, оцениваться в рамках отдельных показателей

вневедомственного контроля. Для территориальных органов именно такой подход

обеспечивается наличием показателей №№ 5 – 7, что, с одной стороны,

оценивается положительно, однако с другой – следует говорить о фактически

«двойной регистрации» одного и того же состояния.

Далее следует обратить внимание на два арифметических показателя под

1 О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г.

№ 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 // Собр. законодательства РФ. – 2012. – № 46. – Ст. 6350.

110

номерами 2 и 3. Количество поступивших жалоб, безусловно, должно

учитываться в рамках общественной оценки. Однако сравнение общего числа

жалоб за текущий год с показателями за аналогичный период прошлого года

представляется достаточно спорным. В первую очередь это связано с уровнем

правовой культуры и правосознания граждан. Чем они выше, тем чаще граждане

прибегают к процедуре обжалования решений должностных лиц органов

внутренних дел. Таким образом, положительных результатов по данному

показателю можно достичь не только посредством поступательного разрешения

острых социальных противоречий между гражданами и полицией, но и через

формирование правового нигилизма у населения. Следует иметь в виду, что

регистрация количества жалоб и количества заявленных преступлений – схожие

по алгоритму образования показатели, что позволяет говорить о латентном

обжаловании – это те обращения граждан о неправомерных с их точки зрения

действиях сотрудников органов внутренних дел, которые были укрыты либо не

были направлены из-за неверия граждан в реальную их эффективность. Научных

исследований относительно латентного обжалования нет. Однако можно провести

аналогию с латентной преступностью, которую ведущие криминологи

применительно к российским реалиям классифицируют на основании

коэффициента латентности на: низколатентную (коэффициент латентности от 1

до 2); среднелатентную (коэффициент латентности выше 2, но не более 20);

высоколатентную (коэффициент латентности выше 20, но не более 50); особо

высоколатентную (коэффициент латентности более 50)1. Таким образом, реальное

количество подаваемых в МВД России жалоб может быть увеличено вплоть до 50

раз при росте доверия к полиции и повышении правовой культуры граждан.

Можно ли в этом контексте назвать увеличение количества жалоб негативным,

деструктивным для общества и государства фактором? Думается, вряд ли.

Кроме того, вызывает некоторое недоумение тот факт, что в рамках оценки

учитываются только случаи обжалования, апеллирующие к должностным лицам

1 См.: Иншаков С. М. Латентная преступность в Российской Федерации: перспективы исследования // URL: http: //sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename =Pub/inshakov(10-04-10).htm (дата обращения: 24.08.2015).

111

органов внутренних дел. Каждый гражданин вправе свободно выбирать, в каком

порядке обжаловать решение должностного лица полиции: в административном

или судебном. Боле того, административный порядок обжалования

предусматривает возможность обращения не только к вышестоящему

руководителю ОВД, но и в прокуратуру. Игнорирование учета этих фактов

представляется несправедливым. Думается, при оценке деятельности

территориальных ОВД речь должна вестись о процентном соотношении между

количеством поданных жалоб на действия должностных лиц полиции в судебном

и административном порядке и количеством жалоб, при рассмотрении которых

были выявлены нарушения законности со стороны сотрудников полиции.

Еще более дискуссионной является оценка деятельности ОВД по

материалам, размещенным в средствах массовой информации и информационно-

телекоммуникационной сети Интернет. На первый взгляд, данный критерий

вполне обоснован и уместен, однако выше уже исследовались средства

формирования общественного мнения о деятельности полиции и отмечалось, что

ведомственные СМИ и СМК имеют существенные «привилегии» по отношению к

негосударственным средствам массовой информации. Таким образом,

министерство получает возможность корректировать рассматриваемый

показатель не через снижение критически настроенных субъектов

информирования, а посредством массового «вброса» положительно оценивающих

работу полиции публикаций. Кроме того, интересным представляется процесс

определения единицы исчисления по рассматриваемому критерию. Можно ли

сравнивать между собой статью на 50 строк в ведомственной газете о сельском

участковом и двухчасовой документальный фильм, указывающий на

коррумпированность руководства и сотрудников конкретного органа внутренних

дел? А как тогда оценить труд интернет-блогеров, чья деятельность недавно была

приравнена к деятельности СМИ? Можно ли отнести к самостоятельному

материалу 140-символьное сообщение в микроблоге «Twitter»? Если да, то,

полагаем, позитивного показателя по рассматриваемому критерию министерство

не достигнет никогда, да и об объективности оценки говорить будет невозможно.

112

Наконец, внимания заслуживает деятельность органов внутренних дел в

сфере предоставления государственных услуг. После образования Федеральной

службы войск национальной гвардии Российской Федерации количество

государственных услуг, предоставляемых МВД России значительно сократилось1.

В настоящее время МВД России предоставляет 7 государственных услуг (ранее

их было 36). При этом некоторые из них трудно назвать услугой. Например, вряд

ли можно утверждать, что проставление апостиля, выдача справок о наличии

(отсутствии) судимости и проведение добровольной государственной

дактилоскопической регистрации являются широко применяемыми услугами,

позволяющими поставить удовлетворенность от их предоставления в один ряд с

общественной оценкой защищенности жизни и здоровья. Думается, качество

предоставления государственных услуг должно учитываться при оценке

деятельности территориальных органов внутренних дел, однако для этого

показателя необходимо установить понижающий коэффициент, дабы

объективизировать итоговую вневедомственную оценку.

Анализируемый приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040

определяет и алгоритм сведения всех указанных сведений в единый отчет.

Изначально соответствующая информация аккумулируется в профильном

подразделении центрального аппарата МВД России, а затем передается на

обработку в Главный информационно-аналитический центр МВД России.

Примечательно, что пункт 7 Инструкции, утвержденной приказом,

закрепляет следующую норму: «Территориальные органы МВД России

разрабатывают собственные системы показателей оценки деятельности

территориальных органов МВД России на районном уровне при сохранении

основных подходов, предусмотренных настоящим приказом. При этом с учетом

особенностей оперативной обстановки перечень показателей может быть

изменен». С какой целью территориальные органы могут разрабатывать

собственные системы показателей, если итоговая оценка региональному ОВД

1 Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // Собр. законодательства РФ. – 2016. – № 15. – Ст. 2072.

113

будет выставляться по нормативно закрепленной в приказе МВД России системе?

Как следует трактовать категорию «основные подходы, предусмотренные

настоящим приказом» применительно к общественной оценке деятельности

полиции, если в самом приказе эти подходы касаются только ведомственной

статистической отчетности? Данные вопросы, как представляется, ждут своего

разрешения в будущем.

Несмотря на высказанные критические замечания, можно уверенно

констатировать поступательное развитие системы оценки деятельности полиции

посредством общественного мнения. Такой вывод подтверждается

ретроспективным изучением алгоритмов оценки деятельности полиции,

созданной в ходе реформы системы МВД России. В соответствии с

действовавшим до принятия указанного нормативного акта приказом МВД

России от 26 декабря 2011 г. № 13101 итоговая комплексная оценка деятельности

территориальных органов МВД России складывалась из следующих показателей:

1) оценка эффективности деятельности по ведомственным показателям;

2) оценка по результатам исследования общественного мнения, по итогам

отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России перед

законодательными (представительными) органами государственной власти

соответствующих субъектов РФ, а также оценка информирования

государственных и муниципальных органов, граждан о результатах их

деятельности; 3) оценка эффективности деятельности территориальных органов

МВД России в ходе инспекторских, контрольных, целевых и иных выездов,

изучения информационно-аналитических материалов, полученных в рамках

осуществления зонального контроля.

Думается, наиболее существенными недостатками этой системы оценки

были следующие:

– по всем трем показателям субъектами формирования сводного отчета

выступали те или иные подразделения МВД России, что закономерно ставило

1 Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России: приказ МВД

России от 26 декабря 2011 г. № 1310 (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

114

вопрос об объективности оценки;

– помимо «чистых» социологических данных в процессе вневедомственной

оценки учитывались показатели, связанные с количеством и содержанием

публичных отчетов должностных лиц МВД России;

– процедура формирования комплексной оценки органа внутренних дел

оставалась закрытой, так как однозначно не разъяснялось, в каких пропорциях

складываются ведомственный, инспекторский и общественный показатели.

Следует отметить, что ранее изданный приказ МВД России от 19 января

2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности ОВД РФ, отдельных подразделений

криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов

предварительного расследования»1 устанавливал систему, при которой

«общественное мнение» выступало одним из десяти критериев оценки

деятельности ОВД с минимальным коэффициентом влияния – единицей.

Безусловно, когда максимальный суммарный коэффициент критерия «раскрытие

преступлений» составляет 24, а «общественное мнение» – 1, говорить о

значимости этого критерия не приходится. И здесь вполне прав А. В. Куракин,

когда отмечает, что никакие количественные или качественные показатели

борьбы с преступностью не могут служить основным критерием оценки

деятельности органов полиции. Как показывает опыт последних десятилетий,

констатирует цитируемый автор, эти показатели достаточно часто

фальсифицировались из конъюнктурных соображений, а также в погоне за так

называемой «положительной динамикой служебных показателей»2. Кроме того,

представляет интерес исследование В. В. Денисенко. Ученый провел опросы

населения, которые убедили его в том, что граждан интересует не процент

раскрываемости преступлений, а состояние спокойствия на улицах, состояние

1 Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации,

отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования: приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

2 Куракин А.В. Предмет административно-правового регулирования в механизме противодействия коррупции в полиции: монография. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2013. – С. 150.

115

своей защищенности. И деятельность органов внутренних дел они оценивают не

по результатам работы уголовного розыска, а по результатам деятельности или

бездеятельности участковых уполномоченных полиции, сотрудников патрульно-

постовой службы, ГИБДД1.

Таким образом, существенные противоречия в правовом регулировании

процедуры оценки деятельности ОВД посредством общественного мнения

требуют системного пересмотра структуры и полномочий подразделений ОВД в

этой сфере.

Первостепенное значение здесь, как представляется, имеет объект оценки. В

полиции практически нет подразделений, чей функционал может быть определен

через одну-две титульные функции. Наиболее ярким примером, пожалуй,

являются подразделения участковых уполномоченных полиции, которые имеют

широкие полномочия как в сфере охраны общественного порядка и обеспечения

общественной безопасности, так и в сфере реализации административно-

юрисдикционной, профилактической и контрольно-надзорной деятельности. На

каждом из указанных направлений так или иначе участвуют иные службы и

подразделения, что неизбежно создает проблему персонализации полученной

общественной оценки. Решение данного вопроса видится в использовании

системы общественной оценки деятельности полиции, основным объектом

которой будет не конкретное подразделение, а вид административной


Общественная оценка административной деятельности полиции, как

правило, ориентирована лишь на ее внешнюю специальную (основную)

деятельность, которую О.И. Бекетов предлагал классифицировать в зависимости

от групп общественных отношений, подлежащих регулированию2. Его видение во

1 См.: Денисенко В.В. Эффективное противодействие административной деликтности –

перспективное и приоритетное направление имиджевой политики и имиджевой стратегии российской полиции: актуализация вопроса // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы V Всерос. науч.-практ. конф. 3 июня 2016 г. / редкол.: В. В.Грицай, А. С. Сиенкова, О. В.Шкея, М. Е.Труфанов, В. В.Денисенко. – Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2016. – С. 6.

2 См.: Административная деятельность органов внутренних дел: учебник. Часть общая. – М.: ЦОКР МВД России, 2009. – С. 14.

116

многом перекликается с классификацией основных направлений деятельности

полиции, которая нормативно закреплена в части 1 статьи 2 Федерального закона

от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции». Шесть из десяти этих направлений

могут быть полностью или частично отнесены к административной деятельности:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных

правонарушений; 3) производство по делам об административных

правонарушениях, исполнение административных наказаний; 4) обеспечение

правопорядка в общественных местах; 5) обеспечение безопасности дорожного

движения; 6) контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной

детективной (сыскной) и охранной деятельности.

Применение подобной классификации при общественной оценке

административной деятельности полиции вряд ли возможно, так как в рамках

одного блока объединены различные по функциональному назначению формы

деятельности. Наиболее приемлемая для применения в рассматриваемой сфере

классификация административной деятельности полиции, думается, была

предложена И. Ш. Килясхановым. Она опирается на юридические свойства той

или иной государственной функции. По этому принципу выделяются учетно-

регистрационная, лицензионно-разрешительная, административно-

юрисдикционная и контрольно-надзорная деятельность1. Следует отметить, что в

последний вид деятельности в настоящем исследовании также включаются

обеспечение правопорядка в общественных местах и обеспечение безопасности

дорожного движения. Эти две разновидности контрольно-надзорной деятельности

полиции могут быть оценены с помощью репрезентативной выборки. Остальным

функциям свойственен исключительно целевой подход.

Следующим значимым вопросом является определение методов и

алгоритмов оценки административной деятельности полиции посредством

общественного мнения. Думается, передача полномочий по выявлению и анализу

1 Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М.: АУ МВД России, 1996. – С. 17.

117

оценки общественного мнения подразделению МВД России вряд ли

целесообразна. В.Ю. Синюгин, рассматривая проблему разделения полномочий

между государственными и общественными субъектами, отмечал, что

перенесение функций органов государственной власти на саморегулируемые

организации при сохранении государственного контроля за ними наиболее

соответствует адекватному пониманию роли государства в условиях рыночной

экономики1. В связи с этим предлагается оценивать деятельность органов

внутренних дел на основе научно-исследовательской работы, проведенной в

рамках государственного заказа. При этом полномочия по изучению и анализу

общественного мнения следует делегировать заинтересованным общественным

объединениям на конкурсной основе, обеспечив их необходимым

финансированием из средств федерального бюджета. Следует согласиться с

мнением Е. В. Климовской, которая предлагает децентрализовать опросы

граждан, то есть «проводить мониторинг общественного мнения на уровне

регионов, с учетом того, что каждый регион сам должен разработать свою

систему изучения общественного мнения именно под свои специфические

условия». Нельзя не признать справедливым также замечание указанного автора о

том, что «опросы населения необходимо дополнять опросами самих сотрудников

по основным проблемам своей деятельности»2. Это позволит сделать отношение

правоохранителя к рассматриваемому критерию оценки более лояльным.

Вместе с тем полная децентрализация оценки, очевидно, приведет к

трудностям при формировании общефедеральной оценки деятельности полиции,

что также нежелательно. В настоящей работе механизм организации выявления

общественного мнения в качестве критерия оценки работы полиции представлен

в виде пошагового алгоритма:

1 См.: Синюгин В.Ю. Административно-правовое обеспечение реформирования

управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2011. – С. 18, 19.

2 Климовская Е.В. Общественное мнение как средство совершенствования деятельности органов внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел: труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 94, 95.

118

1. Сбор данных и формирование технического задания к содержанию

опросного листа. Исполнитель – УОС МВД России. Источниками информации

должны выступить граждане, общественные объединения, территориальные и

региональные органы внутренних дел, а также подразделения центрального

аппарата МВД России.

2. Разработка типового опросного листа на федеральном уровне.

Исполнитель – независимая экспертная организация, выигравшая конкурс на

осуществление этой работы. В целях обеспечения доверия населения к

экспертной организации в качестве посредника целесообразно привлечь

Федеральную службу государственной статистики (Росстат), действующую на

основании Положения, утвержденного постановлением Правительства

Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 4201. На Росстат следует возложить

обязанности, связанные с организацией конкурсов на федеральном, региональном

и местном уровнях. Кроме того, Росстат должен быть наделен полномочием

осуществлять контроль и координацию деятельности выигравших конкурс

субъектов.

3. Проведение конкурса на доработку типового опросного листа с учетом

региональной специфики. Исполнитель – региональные независимые экспертные

организации, выигравшие конкурс на осуществление этой работы.

Обеспечивающая, контрольная и координирующая работа должна осуществляется

территориальными органами Росстата в субъектах РФ. Полученные опросные

листы следует перерабатывать и дополнять не реже одного раза в пять лет.

Должна быть предусмотрена и процедура мотивированного внепланового

изменения содержания опросного листа.

4. Проведение социологического опроса, изучение его результатов,

составление экспертного заключения. Исполнитель – региональные независимые

экспертные организации, выигравшие конкурс на осуществление этой работы.

Периодичность – ежемесячно.

1 См.: О Федеральной службе государственной статистики: постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 420 // Собр. законодательства РФ. – 2008. – № 23. – Ст. 2710.

119

5. Опубликование в информационно-телекоммуникационной сети Интернет

и последующая передача результатов регионального социологического

исследования в Росстат. Исполнитель – региональные независимые экспертные

организации.

6. Консолидация полученных результатов, формирование единого отчета об

общественной оценке полиции в России, ознакомление с ними уполномоченных

должностных лиц МВД России, граждан, общественных объединений и

организаций. Исполнитель – Росстат либо общероссийская экспертная

организация, выигравшая соответствующий конкурс. Обнародование результатов

опроса общественного мнения о деятельности полиции должно осуществляться в

порядке, предусмотренном частью 2 статьи 46 Федерального закона от 12 июня

2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации» для опубликования

результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и

референдумами.

7. Формирование и публикация комплексной оценки органа внутренних дел.

Исполнитель – Общественный совет при МВД России при участии УОС МВД

России. На этой стадии особое внимание следует обратить на обеспечение

реального учета полученных данных. Предлагается объединить все показатели в

две группы: ведомственно-инспекционная оценка и оценка посредством учета

общественного мнения. Эти критерии должны иметь симметричные шкалы

оценки, построенные по территориально-линейному принципу, и равный вес при

выставлении комплексной оценки деятельности.

Реализация высказанных предложений может быть осуществлена без

существенного изменения действующего законодательства, однако потребует

масштабной коррекции подзаконных нормативных правовых актов и финансовых

вложений, объем которых еще предстоит оценить.

Следующим важным вопросом, подлежащим разрешению при выявлении

общественного мнения, является порядок привлечения респондентов к

социологическому опросу. Несмотря на кажущуюся простоту, перенос

120

традиционного подхода на правоохранительную сферу порождает определенные

проблемы. В первую очередь они связаны с необходимостью производства

выборки – метода исследования, при котором из общей изучаемой совокупности

однородных единиц отбирается некоторая ее часть и только эта часть

подвергается обследованию. Упрощенно выборки можно разделить на

представительные (репрезентативные) и целевые. Первая учитывает

половозрастную структуру населения, социальный состав и пространственную

локализацию. Применительно к оценке деятельности регионального органа

внутренних дел наиболее существенным ограничением будет локализация

(жители конкретного региона), остальные же критерии должны максимально

соответствовать социальной стратификации этого региона. При целевой выборке

отбор респондентов осуществляется на основании таких, к примеру, признаков,

как пол, возраст, образование, имущественное положение и др.

Учитывая необходимость получения конкретной и объективной оценки,

основным критерием отбора респондентов является предположение о наличии у

них информации о деятельности органов внутренних дел и способности

беспристрастно высказать свое мнение относительно их работы. Здесь и кроется

основная проблема – большая часть информации об обратившихся либо

находящихся на учете в полиции гражданах ограничена в доступе. Некоторые

данные относятся к служебной информации. Другие имеют секретный характер, и

на них распространяется режим государственной тайны. Часть данных

защищается в режиме персональных данных, что исключает или затрудняет их

передачу для проведения социологического исследования. Согласно

Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» в

отношении таких сведений по умолчанию действует режим конфиденциальности

– обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к

персональным данным лицом требование не допускать их распространения без

согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания.

В рассматриваемом случае оператором персональных данных выступает МВД

России, что налагает на ведомство обязанность по сохранению этих сведений, за

121

исключением случаев, когда их предоставление предусмотрено законом либо от

субъекта-носителя данных получено письменное согласие на их использование.

Установление обязательного законодательного требования предоставления

персональных данных преследует четко определенные цели – это защита основ

конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов

других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Оценка

деятельности государственного органа не может быть основанием законного

требования предоставления персональных данных. Также маловероятным

является добровольное согласие участника, например, уголовного

судопроизводства на предоставление его данных сторонним организациям. Выход

из сложившейся ситуации видится в использовании обезличенных персональных

данных. Методика обезличивания определена приказом Роскомнадзора от

5 сентября 2013 г. № 996 «Об утверждении требований и методов по

обезличиванию персональных данных»1.

Итак, наиболее значимым критерием при разграничении видов оценки

административной деятельности полиции посредством учета общественного

мнения, думается, является способ выборки при организации социологического

исследования, гарантирующей информированность, объективность и

беспристрастность мнений респондентов, положенных в основу его результатов.

Принцип информированности требует использовать мнения лишь тех граждан,

которые сталкивались с деятельностью оцениваемого подразделения.

Теоретические основы проведения социологического исследования позволяют

говорить о двух основных разновидностях оценки административной

деятельности полиции посредством учета общественного мнения:

1. Репрезентативная оценка функций полиции, имеющих максимально

широкий общественный охват по кругу участвующих в общественных

отношениях лиц. Так, К. Д. Рыдченко справедливо отмечает, что «каждый в

качестве пешехода, пассажира либо водителя принимает участие в дорожном

1 Об утверждении требований и методов по обезличиванию персональных данных:

приказ Роскомнадзора от 5 сентября 2013 г. № 996 // Рос. газета. – 2013. – 18 сент.

122

движении»1. Это указывает на допустимость использования репрезентативного

метода при оценке деятельности по обеспечению дорожного движения.

2. Целевая оценка применяется в отношении имеющих линейный охват

функций полиции, например учетно-регистрационной деятельности. При этом

оценка должна осуществляться лицами, обратившимися в полицию с целью

регистрации какого-либо юридического факта или получения специального права.

Оценку этих видов административной деятельности следует проводить на

основании целевой выборки обезличенных персональных данных. Подобный

механизм достаточно прост и на техническом уровне может быть доведен до

автоматического режима с использованием современных информационных

технологий.

Проведенное в настоящем параграфе исследование позволяет сделать

следующие выводы:

1. Анализ нормативных правовых актов МВД России дает основания

полагать, что в настоящее время стройной системы оценки административной

деятельности полиции посредством общественного мнения не создано, так как:

1) по всем оценочным показателям субъектами информирования выступают

те или иные подразделения МВД России, что ставит под сомнение объективность

и беспристрастность оценки деятельности полиции;

2) нормативно закрепленные показатели вневедомственной оценки

достаточно спорны и требуют доработки;

3) не выработан механизм независимой оценки деятельности ОВД

посредством общественного мнения, так как формулировка технического задания,

привлечение организации для проведения социологического исследования, прием

и анализ полученных результатов осуществляют подразделения МВД России;

4) на УОС МВД России одновременно возлагаются обязанности по учету

общественного мнения при оценке деятельности подразделений ОВД и по

формированию позитивного общественного мнения о деятельности сотрудников

1 Рыдченко К.Д. Административно-правовое обеспечение информационно-психологической безопасности органами внутренних дел Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2012. – С. 196.

123

ОВД, что ставит под сомнение объективность итоговой оценки;

5) пропорции учета вневедомственной оценки при формировании

комплексной оценки деятельности органа внутренних дел представляются

несправедливыми.

2. Предложен авторский алгоритм организации независимого выявления

общественного мнения как критерия оценки деятельности полиции посредством

привлечения региональных и общероссийских независимых экспертных

организаций под контролем Федеральной службы государственной статистики

(Росстата).

3. Учитывая необходимость получения конкретной и объективной

общественной оценки деятельности полиции, основным критерием отбора

респондентов должно являться предположение о наличии у них информации о

деятельности органов внутренних дел и способности беспристрастно высказать

свое мнение относительно их работы. В случае необходимости передачи

персональных данных предполагаемых респондентов в негосударственные

социологические службы они в обязательном порядке обезличиваются.

4. Проведенное исследование позволяет признать оптимальной систему

общественной оценки не конкретного подразделения, а вида административной

деятельности с использованием репрезентативной либо целевой выборки

респондентов. К таким видами административной деятельности следует отнести

учетно-регистрационную, административно-юрисдикционную и контрольно-

надзорную деятельность.

2.3. Оценка посредством общественного мнения учетно-регистрационной и

контрольно-надзорной деятельности полиции

Каждый из способов оценки деятельности полиции посредством учета

общественного мнения заслуживает детального научного анализа. В настоящей

диссертации поставлены цели определить административно-правовые основы и

124

организационный механизм оценки работы полиции по выполнению ее основных

функций.

Регистрационная работа является одним из видов административно-

процессуальной деятельности и входит в компетенцию многих подразделений

органов внутренних дел, которые аккумулируют, фиксируют, систематизируют и

используют значимую для выполнения поставленных перед ними задач

информацию. В рамках осуществления административной деятельности наиболее

широкими регистрационными полномочиями обладают дежурные части,

подразделения участковых уполномоченных полиции, подразделения по делам

несовершеннолетних, регистрационно-экзаменационные подразделения ГИБДД

МВД России.

Несмотря на кажущуюся простоту, содержание и сущность учетно-

регистрационной деятельности до сих пор вызывают широкие научные

дискуссии. Так, Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов определяют регистрацию как акт

официального признания соответствующих действий, который служит целям

обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления

действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и

одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и

юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований1. В

свою очередь, Д. Н. Бахрах видит суть государственной регистрации в проверке

законности фактов, их официальном признании и последующем учете2. Но только

ли факты требуют проверки на законность и государственной фиксации?

И. М. Лазарев подразумевает под регистрационными административными

процедурами деятельность органов исполнительной власти, урегулированную

административно-процессуальными нормами, в ходе которых решаются вопросы

об официальном признании законности существования как юридических фактов,

1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. – М.:

Юристъ, 2000. – С. 398. 2 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2000. –

С. 337.

125

так и определенных материальных объектов1.

Именно относительно объектов регистрационной деятельности, по сути, и

возникают наиболее серьезные разногласия между учеными-юристами. В

частности, спорным остается вопрос об отнесении источников повышенной

опасности к объектам либо регистрационной, либо лицензионно-разрешительной

работы. Так, Д. Н. Бахрах считает, что «государственная регистрация во многом

схожа с разрешительной системой, … однако это два разных способа,

принадлежащие к разным методам административного воздействия»2.

Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и

последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с

определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих

субъектов. Иными словами, своеобразным «водоразделом» между этими двумя

сферами становится факт наличия либо отсутствия разрешительного

административного акта, принимаемого по итогам административной процедуры.

А. Б. Агапов придерживается иного мнения, относя регистрацию к одной из

форм государственной разрешительной политики вместе с лицензированием и

сертификацией, так как их реализация влечет за собой существенные правовые

последствия для субъектов правоотношений3. На смежность регистрации,

лицензирования и сертификации обращает внимание и Ю. А. Тихомиров,

объединяя их в рамках учетно-легализующего режима4.

Обстоятельный анализ регистрационной деятельности в ОВД, проведенный

И. Ю. Стариковым, позволил ему теоретически обосновать понимание этой

деятельности в узком и широком смыслах. В узком смысле регистрация

обозначает внесение определенных сведений в реестры, информационные

системы, базы данных, осуществление предварительной проверки данных

1 См.: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и

их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 17.

2 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. – С. 338. 3 См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. – М.,

1997. – С. 302. 4 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. – М., 2001. –

С. 340.

126

сведений и соблюдения требований закона, а также оформление и выдачу

необходимых документов. В широком смысле она помимо первичного учета

включает также различные формы модификации уже существующих записей, к

которым можно относить изменение, исправление и дополнение существующих

сведений, их восстановление и аннулирование.1

Статья 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2

определяет ее, как юридический акт признания и подтверждения государством

возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на

недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Регистрация юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей трактуется как акты уполномоченного органа

власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры

определенных в законе сведений3. Статья 1503 ГК РФ, регулируя порядок

государственной регистрации товарного знака, также связывает эту деятельность

с внесением соответствующей информации в Государственный реестр4.

Действительно, государственная регистрация указанных выше объектов

непосредственно связана с определением правового статуса их собственников

либо пользователей. Однако институт государственной регистрации имеет дело с

множеством объектов, официальное признание которых не влечет для их

носителя (собственника) значимых юридических последствий. Примерами такой

деятельности может стать государственная геномная регистрация и

дактилоскопическая регистрация. Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 242-

ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации»

определяет ее как деятельность по получению, учету, хранению, использованию,

1 См.: Стариков И.Ю. Регистрационная деятельность органов внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2010. – С. 13, 14.

2 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3594.

3 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2001. – № 33 (ч.1). – Ст. 3431.

4 Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2006. – № 52 (ч.1). – Ст. 5496.

127

передаче и уничтожению биологического материала и обработке геномной

информации1. Аналогично и нормативное определение государственной

дактилоскопической регистрации – деятельность по получению, учету, хранению,

классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или

подтверждению личности человека2.

Кроме того, сама регистрация факта или объекта далеко не всегда влечет

наступление юридически значимых последствий. Например, согласно пункту 47

Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции,

утверждённого Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 11663 результаты

профилактического обхода, посещения каждой квартиры (жилого дома, комнаты)

заносятся в паспорт на жилой дом (жилые дома). Обязательной регистрации

подлежат фамилия, имя и отчество, полный адрес места жительства, факт наличия

оружия или факт отнесения жильца к категории граждан, с которыми проводится

индивидуальная профилактика. В последующем эти данные приобретают статус

информации ограниченного доступа «для служебного пользования». Безусловно,

сам профилактический обход является формой контрольно-надзорной

деятельности. Вместе с тем наличие предписания относительно обязательной

фиксации полученной информации в документе строгой отчетности прямо

указывает на присутствие в этой деятельности регистрационного сегмента.

Следующая особенность учетно-регистрационной деятельности полиции

заключается в том, что при регистрации некоторых объектов существенные

правовые последствия для инициаторов регистрации могут как наступать, так и

отсутствовать. Например, в случае, когда правонарушение выявляется

сотрудником полиции и регистрируется на основании рапорта, правовой статус

инициирующего регистрацию сотрудника не меняется, так как регистрационная

1 О государственной геномной регистрации в Российской Федерации: федеральный

закон от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2008. – № 49. – Ст. 5740. 2 О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации:

федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3806.

3 Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Рос. газета. – 2013. – 27 марта.

128

деятельность имеет публичный, а не частный характер. Государственная

регистрация может осуществляться как в заявительном порядке, так и в

результате деятельности государственного органа по вопросам, отнесенным к его

компетенции.

Анализ основных научных взглядов и правового регулирования публичной

учетно-регистрационной деятельности полиции позволяет сделать вывод, что под

ней следует понимать документальную фиксацию факта, события, предмета или

объекта с целью последующего использования собранной информации в

административной и правоохранительной деятельности.

Наиболее масштабной и урегулированной сферой учетной деятельности в

органах внутренних дел является регистрация сообщений о преступлениях,

административных правонарушениях и происшествиях. Правовую основу

осуществления этой деятельности помимо Конституции РФ составляют УПК РФ,

КоАП РФ, Федеральный закон 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения

обращений граждан Российской Федерации» и ряд подзаконных нормативных

правовых актов.

Злободневность и стойкость проблем обеспечения учетно-регистрационной

дисциплины в органах внутренних дел способствовали внесению множества

предложений по реформированию компетенции полиции в рассматриваемой

сфере. Так, Ф. Ф. Анюров в целях совершенствования регистрационно-учетной

работы предлагал возложить оценку этого вида деятельности полностью на

население, а саму деятельность передать из Информационных центров МВД,

ГУВД, УВД в министерства юстиции субъектов РФ «для исключения

корректировки, изменения, фальсификации показателей статистических карточек

о состоянии преступности, так как они будут независимы от руководства МВД,

ГУ МВД, УМВД субъектов РФ».1

Думается, эти меры являются взаимоисключающими. В случае

установления тотального общественного контроля за регистрационной

1 Анюров Ф.Ф. Регистрация и учет преступлений в органах внутренних дел (правовые и

организационные аспекты): автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 10.

129

деятельностью передача самой функции в органы юстиции бессмысленна – с тем

же успехом ее смогут реализовывать и в органах внутренних дел. С другой

стороны, совершенно очевидно, что передача регистрационных полномочий

Минюсту России повлечет рост бюрократического аппарата, потребует

масштабного технического переоснащения специализированных подразделений и

усложнит раскрытие преступлений «по горячим следам». В этой связи вектор

принимаемых в настоящее время мер по регулированию учетно-регистрационной

деятельности является наиболее удачным.

Специфические случаи приема, регистрации и рассмотрения поступивших

обращений граждан урегулированы постановлением Правительства РФ от 29

июня 1995 г. № 647 «Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных

происшествий»1, приказом МИД РФ № 4301, МВД РФ № 264, Минобороны РФ

№ 158, ФСБ РФ № 160, СВР РФ № 22 от 14 апреля 2006 г. «О Межведомственной

комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с

ограничениями их права на выезд из Российской Федерации»2 и приказом МВД

России № 38, Генпрокуратуры России № 14, СК России № 5 от 16 января 2015 г.

«Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о

преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным

исчезновением лиц»3.

Основополагающими нормативными правовыми актами в сфере

регистрации полицией заявлений и иных обращений граждан являются приказы

МВД России от 29 августа 2014 г. № 736, от 12 сентября 2013 г. № 707. Структура

1 Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных происшествий: постановление

Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 647 // Собр. законодательства РФ. – 1995. – № 28. – Ст. 2681.

2 О Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации: приказ МИД РФ № 4301, МВД России № 264, Минобороны России № 158, ФСБ России № 160, СВР России № 22 от 14 апреля 2006 г. // Сборник приказов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной регистрации. 2005-2007 гг. (Бюллетень текущего законодательства). – М., 2007.

3 Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц: приказ МВД России № 38, Генпрокуратуры России № 14, СК России № 5 от 16 января 2015 г. // Рос. газета. – 2015. – 30 марта.

130

этих нормативных актов идентична, разница заключается в разновидностях

сообщений и сроках их рассмотрения. Анализ содержания первого из названных

приказов МВД России применительно к предмету настоящего исследования

позволяет сделать некоторые замечания.

Во-первых, обращающихся в полицию граждан следует разделить на лиц,

пострадавших в результате противоправного действия, и лиц, ставших

очевидцами происшествия (правонарушения). На стадии приема и регистрации

сообщения процессуальный статус этих лиц не имеет различий, однако мотив и

цель обращения существенно разнятся. Так, представители первой группы,

условно назовем их «пострадавшие», зачастую просят способствовать

восстановлению нарушенного права или возмещению нанесенного в результате

противоправного деяния вреда. Представители же второй группы, условно

назовем их «очевидцы», чаще всего побуждаемы гражданским долгом. Они

заинтересованы в восстановлении правопорядка, нарушенного в результате

противоправных действий.

Во-вторых, разность интересов заявителей должна порождать и различие

результатов их реализации. Однако какой-либо градации по этому принципу

Инструкция не содержит.

В-третьих, даже в случае возбуждения уголовного дела или дела об

административном правонарушении цель обращения гражданина не достигается:

нарушенные права потерпевшего не восстановлены, виновник еще не привлечен к

ответственности; очевидец же не получает интересующей его информации о

проделанной сотрудниками полиции работе по пресечению и профилактике

правонарушения. Еще менее соотносится с интересами заявителя такое решение,

как передача полученного сообщения по подведомственности,

подследственности, подсудности или территориальности. Причина все та же –

цель обращения заявителя не достигнута. Передача сообщения компетентному

властному субъекту представляется гражданину внутриорганизационной

промежуточной стадией, но никак не итогом рассмотрения заявления.

Думается, существуют следующие возможные варианты оптимизации в

131

рассматриваемой сфере.

Вариант первый. Результатом учетно-регистрационной деятельности можно

признать факт регистрации сообщения с информированием о принятых мерах

реагирования, направленных на пресечение и профилактику правонарушения. В

таком случае рассмотрение материала по существу с принятием

соответствующего процессуального решения следует определить, как

административную процедуру исполнения государственной функции. Подобное

решение, исходя из положений действующего законодательства, не потребует

внесения существенных изменений в существующий нормативный массив, за

исключением корректировки подзаконных актов. Вместе с тем такое решение

будет «полумерой», хотя и упорядочивающей общественные отношения в

рассматриваемой сфере, но не создающей новых механизмов общественной

оценки деятельности полиции.

Второй вариант – коренной пересмотр концептуальных основ деликтного

законодательства, при котором реализация интересов потерпевшей стороны будет

признана важнейшей целью уголовного и административного производств. Лицо,

потерпевшее в результате противоправного деяния, в таком случае будет вправе

не только знакомиться с материалами производства по делу, но и влиять на

конечный результат. Естественно, подобный механизм не должен

распространяться на «заявителей-очевидцев», а также на производство по делам о

правонарушениях, посягающих на государственные и общественные институты.

В случае реализации второго варианта лицо, пострадавшее от противоправных

действий, получит возможность оценить действия полиции, так как будет иметь

место предмет оценки.

Третий вариант – компромиссный. Не подвергать учетно-регистрационную

деятельность полиции общественной оценке, полагая ее составной частью

контрольно-надзорной или административно-юрисдикционной деятельности

полиции. Так, регистрация сообщения о преступлении (административном

правонарушении), скорее, является процедурой, обеспечивающей выявление и

организацию производства по уголовному делу (по делу об административном

132

правонарушении). Регистрация транспортных средств выступает

административной процедурой, связанной с наделением граждан и юридических

лиц специальным правом. Организация же государственной геномной и

дактилоскопической регистрации, а также регистрационный учет граждан

Российской Федерации и иностранных граждан по месту пребывания и месту

жительства в пределах Российской Федерации направлены на осуществление

контрольно-надзорных полномочий полиции.

Конечно, подобный подход может вызвать критику со стороны научного

сообщества. Однако хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не о классификации

административной деятельности полиции на виды, а о возможности оценки этой

деятельности отдельными лицами и объединениями граждан, которые не

наделены государственно-правовыми полномочиями и могут иметь

представление лишь о «верхушке айсберга» оперативно-служебной деятельности

органов внутренних дел. Некомпетентная, субъективная, эмоционально-

популистская оценка деятельности любого органа власти неприемлема. Она

деструктивна не только для данного органа, но и государства в целом. Именно

третий вариант, как представляется, наиболее приемлем в современных условиях

развития институтов гражданского общества и не требует внесения существенных

изменений в законодательство.

Оценка контрольно-надзорной деятельности полиции посредством

общественного мнения упрощенно должна давать ответ на два вопроса: насколько

респонденты защищены полицией от противоправных посягательств и иных

угроз; насколько применение контрольно-надзорных мер принуждения полицией

соответствует целям и задачам этой деятельности, имеются ли факты

злоупотребления соответствующими полномочиями? При этом крайне важно

построить опрос на основе нормативных установлений таким образом, чтобы

оцениваемые обстоятельства в полной мере относились к компетенции полиции.

Контрольно-надзорная деятельность давно и прочно находится в центре

внимания ученых-административистов. По подсчетам автора настоящей работы,

только в период с 2001 по 2015 год было защищено 48 диссертаций, посвященных

133

вопросам административно-правового регулирования надзорной деятельности.

Пять из них – на соискание ученой степени доктора юридических наук1. За тот же

период по вопросам административного контроля защищено 50 диссертаций. Две

из них – докторские2. Не вступая в полемику относительно точности

терминологии и уместности использования понятия «контроль» применительно к

специальной деятельности полиции, связанной с наблюдением за поведением

организационно не подчиненных ей субъектов, хотелось бы обратить внимание

именно на механизм общественной оценки этой деятельности. А он, как

представляется, должен быть производен от вида контроля (надзора) и степени

информированности оценивающего субъекта об объекте и предмете оценки. На

этом основании всю контрольно-надзорную деятельность полиции целесообразно

разделить на общую и специальную. Первая осуществляется за неопределенно

широким перечнем субъектов и связана с обеспечением правопорядка в

общественных местах и обеспечением безопасности дорожного движения.

Специальная контрольно-надзорная деятельность полиции осуществляется за

строго определенными, индивидуализированными субъектами. В качестве

примера можно привести административный надзор за лицами, освобожденными

из мест лишения свободы, состоящими на учете в ПДН несовершеннолетними

правонарушителями.

Общественное мнение как критерий оценки контрольно-надзорной

деятельности по охране правопорядка в общественных местах. Следует сказать,

что общественный порядок предполагает мирное и свободное, в условиях

1 См.: Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: дис. ... д-

ра юрид. наук. – М., 2010. – 497 с.; Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: дис. ... д-ра юрид. наук. – Саратов, 2010. – 554 с.; Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. – Воронеж, 2011. – 662 с.; Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. – Омск, 2011. – 319 с.; Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2012. – 432 с.

2 Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2011. – 488 с.; Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц: дис. ... д-ра юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2011. – 409 с.

134

безопасности, использование гражданами своих прав и свобод, права на то, чтобы

свободно делать все, что не запрещено законом и что не противоречит

конституционным нормам1. Закономерно поэтому, что охрана общественного

порядка выступает одной из основных целей правоохранительной деятельности

полиции. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» в

качестве основных направлений деятельности полиции названы именно

обеспечение правопорядка в общественных местах; защита личности, общества,

государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение

преступлений и административных правонарушений. Полномочиями в

рассматриваемой сфере обладают участковые уполномоченные полиции,

инспекторский состав ПДН, однако основное бремя реализации этой

деятельности ложится на патрульно-постовую службу полиции. Обратимся к

двум основополагающим для нее приказам МВД России от 29 января 2008 г.:

№ 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-

постовой службы полиции»2 (утверждает Устав патрульно-постовой службы

полиции) и № 81 «Об организации комплексного использования сил и средств

органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в

общественных местах»3.

Устав ППСП, определяя основные задачи и функции строевых

подразделений, детализирует положения федерального законодательства. В

соответствии с частью 131 Устава при оценке результатов деятельности

подразделений ППСП учету и анализу подлежат следующие позиции (критерии):

1) преступления, совершенные в зонах ответственности постов и маршрутов

патрулирования нарядов; 2) выявляемые сотрудниками ППСП преступления и

1 См.: Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. – Дело и сервис, 2004. – С.

247. 2 Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой

службы полиции: приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 27.

3 Об организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в общественных местах: приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 81 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 27.

135

административные правонарушения; 3) количество задержанных лиц,

скрывавшихся от следствия и суда; 4) данные о состоянии дисциплины и

соблюдении законности сотрудниками подразделений ППСП, а также меры,

принимаемые по их предупреждению; 5) предложения организаций,

общественных объединений и граждан, касающиеся обеспечения правопорядка в

общественных местах.

Особое внимание следует обратить на положения пункта 139 Устава,

согласно которому работа отдельного наряда оценивается с учетом

сравнительных статистических и динамических показателей, экспертных оценок

состояния правопорядка на территории, обслуживаемой нарядом, его активности

в предупреждении и пресечении преступлений и административных

правонарушений, дисциплины при несении службы и состояния законности

действий наряда. С учетом внедряемой концепции учета общественного мнения

представляется неоправданным исключение из перечня показателей

эффективности работы наряда ППСП общественной оценки. Думается, эта норма

должна иметь следующую редакцию:

«Работа подразделения ППСП, а равно и отдельного наряда, оценивается

по совокупности ведомственной и вневедомственной (общественной) оценок

деятельности. Ведомственная оценка осуществляется в соответствии с

методиками и требованиями нормативных актов МВД России с учетом

сравнительных статистических и динамических показателей, экспертных

оценок состояния правопорядка на территории, обслуживаемой нарядом, его

активности в предупреждении и пресечении преступлений и административных

правонарушений, дисциплины при несении службы и состояния законности

действий наряда. Вневедомственная (общественная) оценка формируется

посредством учета общественного мнения относительно законности и

эффективности деятельности подразделений ППСП в сфере охраны

правопорядка в общественных местах на районном, региональном и федеральном

уровнях».1

1 Занина Т.М., Крицкая М.С. Проблемы и перспективы реализации концепции

136

Критерии ведомственной оценки закреплены в пунктах 139.1 – 139.3

рассматриваемого Устава. Это состояние правопорядка в общественных местах;

активность в предупреждении и пресечении преступлений и административных

правонарушений; дисциплина при несении службы и состояние законности

действий наряда ППСП.

Перечисленные критерии, на первый взгляд, достаточно полно отражают

специфику деятельности ППСП и позволяют объективно оценить ее деятельность.

Однако, сложившаяся много лет назад система ведомственной оценки не всегда

учитывает показатели, значимые для людей, проводящих свой досуг в

общественных местах. Например, нередко к сотруднику ППСП обращаются с

просьбой разъяснить маршрут следования до определенного места или дать

правовую консультацию по вопросам, отнесенным к компетенции полиции. Эта

работа прямо не учитывается в ведомственной оценке, однако существенно

влияет на общественное мнение о сотрудниках полиции. Иными словами, в

рамках общественной оценки контрольно-надзорной деятельности полиции

следует выделять деликтную составляющую, связанную с различными формами

противодействия совершению административных правонарушений и

преступлений, и регулирующую составляющую, формируемую по вопросам

профилактики и предупреждения правонарушений, а также по вопросам

информационной, правовой и иной помощи гражданам.1

Речь в данном случае идет об оказании, по весьма точному определению

К.С. Бельского, так называемой «полицейской помощи»2. Причем объем этой

помощи, о чем свидетельствует опыт правовых демократических государств

современно мира, неуклонно возрастает. Не будет здесь исключением и Россия.

В рамках деликтной составляющей необходимо выставить приоритеты

таким образом, чтобы правонарушения в области общественного порядка и

общественной безопасности, а также корыстно-насильственные правонарушения общественной оценки деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Общество и право. – 2015. – № 3. – С. 238-239.

1 См.: Там же. 2 Бельский К. С. К вопросу о понятии «полицейская помощь» // Административное право

на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. – Екатеринбург, 2003. – С. 132 – 139.

137

в общественных местах имели бол́ьший коэффициент по сравнению с

противоправными деяниями, на предупреждение, выявление и пресечение

которых сотрудники ППСП специально не ориентированы1. Помимо того, следует

разделить оценку «штатной» контрольно-надзорной деятельности полиции в

рассматриваемой сфере и той же работы в специальных условиях: при введении

особых режимов и в рамках проведения массовых мероприятий. Ответственность

за охрану правопорядка при таких режимах и мероприятиях несет руководитель

специально создаваемого оперативного штаба, соответственно, и общественная

оценка этой работы должна непосредственно влиять на общественную оценку

деятельности этого временного органа (его сотрудников).

Требования об информированности и квалифицированности респондентов

при оценке рассматриваемого вида деятельности приобретают некоторую

специфику. Информированность связана с наличием у субъекта сведений о

деятельности сотрудников полиции по охране правопорядка в общественных

местах, полученных из личного опыта. При этом квалифицированность

подразумевает наличие у оценивающего субъекта понимания содержания

задаваемого вопроса, а также его адекватное психофизиологическое состояние

(дееспособность).

Общественное мнение как критерий оценки контрольно-надзорной

деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения.

Статистические данные свидетельствуют о том, что проблемы в сфере

обеспечения безопасности дорожного движения представляют реальную угрозу

для национальной безопасности России2. Понятие безопасности дорожного

движения достаточно детально раскрыто в статье 2 Федерального закона от

10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»3. Вопросам

1 Занина Т.М., Крицкая М.С. Проблемы и перспективы реализации концепции

общественной оценки деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Общество и право. – 2015. – № 3. – С. 240.

2 Сведения о состоянии безопасности дорожного движения постоянно обновляются на официальном сайте ГИБДД МВД России // URL: http://www.gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 20.02.2016).

3 О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1995. – № 50. – Ст. 4873.

138

обеспечения дорожного движения также посвящены многие подзаконные

нормативные правовые акты. Среди них можно выделить Указ Президента РФ от

15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности

дорожного движения»1, утверждающий Положение о ГИБДД МВД России,

постановления Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении

правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских

удостоверений»2, от 6 августа 1998 г. № 894 «Об утверждении Правил

государственного учета показателей состояния безопасности дорожного

движения органами внутренних дел Российской Федерации»3. Одним из первых

административных регламентов осуществления государственных функций стал

Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по

контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения

требований в области обеспечения безопасности дорожного движения,

утвержденный Приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 1854.

В соответствии с Положением о Государственной инспекции безопасности

дорожного движения МВД России целью реализации полномочий данного

подразделения является охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их

прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также

реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного

движения. Исходя из анализа Положения, следует выделить две основные задачи,

которые ГИБДД МВД России призвана решать в области обеспечения

1 О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: указ

Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 // Собр. законодательства РФ. – 1998. – №25. – Ст. 2897.

2 Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений: постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1396 // Собр. законодательства РФ. – 1999. – № 52. – Ст. 6396.

3 Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 894 // Собр. законодательства РФ. – 1998. – № 33. – Ст. 4010.

4 Об утверждении Административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения: приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 // СПС «Консультант Плюс», 2015.

139

безопасности дорожного движения:

• обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы

собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами

России, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства

Российской Федерации, иных нормативных актов, правил, стандартов и

технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;

• проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных

происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни,

здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также

интересов общества и государства.

С.А. Сергеев справедливо замечает, что только первая задача характеризует

Госавтоинспекцию как орган государственного контроля и надзора, вторая же

характерна для органа управления, поскольку такими мероприятиями являются

пропаганда безопасности дорожного движения, научное обеспечение,

координация деятельности с другими органами, организациями и гражданами1.

Таким образом, при общественной оценке контрольно-надзорной

административной деятельности полиции в сфере обеспечения безопасности

дорожного движения ее содержанием будет именно то, в какой степени решается

первая задача. Значимость общественной оценки данной деятельности возрастает,

поскольку полиция имеет право применять (и, как показывает практика, часто

применяет) здесь весь спектр мер административного принуждения,

предусмотренных законом2, а потому возрастает риск нарушения прав и свобод

человека и гражданина.

Контрольно-надзорные полномочия Госавтоинспекции можно разделить на

две основные группы:

1. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства

РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов,

1 См.: Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта

контрольно-надзорных правоотношений: монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – С. 73. 2 См.: Адмиралова И. А. Реализация полицией административно-правовых средств

обеспечения прав граждан. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. – С. 246.

140

которыми устанавливаются требования к проектированию, строительству,

реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов,

линий городского электрического транспорта; эксплуатационному состоянию и

ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных

переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации

дорожного движения; изменению конструкции зарегистрированных в

Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним; перевозкам

тяжеловесных, крупногабаритных и опасных грузов.

2. Надзор за соблюдением правил дорожного движения и иных

нормативных актов непосредственно в сфере дорожного движения.

Первое из перечисленных направлений урегулировано приказом МВД

России от 30 марта 2015 г. № 380 «Об утверждении Административного

регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения

государственной функции по осуществлению федерального государственного

надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения

требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного

движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований

нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного

движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации

автомобильных дорог»1.

В соответствии с регламентом исполнение государственной функции

включает в себя следующие административные процедуры: организация плановой

проверки; организация внеплановой проверки; проведение проверки; оформление

результатов проверки; систематическое наблюдение за исполнением

обязательных требований безопасности, анализ и прогнозирование состояния

1 Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел

Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог: приказ МВД России от 30 марта 2015 г. № 380 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

141

исполнения обязательных требований безопасности при осуществлении

юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами

своей деятельности; надзор за дорожным движением, в том числе с

использованием технических средств и специальных технических средств,

работающих в автоматическом режиме; выезд на место дорожно-транспортного

происшествия; применение мер административного воздействия в соответствии с

законодательством РФ об административных правонарушениях.

Деятельность полиции в сфере технического надзора, дорожного

инспектирования и организации движения при ее оценке посредством

общественного мнения имеет уникальные особенности. Дело в том, что ГИБДД

МВД России имеет усеченную компетенцию в рамках осуществляемой надзорной

деятельности. Зачастую уполномоченные сотрудники полиции выявляют и

пресекают нарушения технических требований к дорожной инфраструктуре, но

далеко не всегда могут повилять на восстановление требуемого состояния. Так,

согласно рассматриваемому административному регламенту по результатам

исполнения государственной функции уполномоченными сотрудниками

принимаются следующие решения:

1) о введении временных ограничений или прекращении движения

транспортных средств по автомобильным дорогам;

2) о возбуждении дела об административном правонарушении;

3) о выдаче требования о прекращении противоправных действий;

4) о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении

нарушений обязательных требований безопасности при строительстве,

реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог;

5) о внесении в соответствии с КоАП руководителям и должностным лицам

организаций обязательных для исполнения представлений об устранении причин

и условий, способствовавших совершению административных правонарушений;

6) о внесении в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г.

№ 3-ФЗ «О полиции» руководителям и должностным лицам организаций

обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий,

142

способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной

безопасности.

7) о вручении (направлении) акта проверки руководителю юридического

лица, иному должностному лицу или уполномоченному представителю

организации или индивидуальному предпринимателю (уполномоченному

представителю предпринимателя).

8) о направлении информации в уполномоченные органы.

Таким образом, налицо ситуация, когда гражданин не может компетентно

определить меру ответственности полиции в сфере дорожно-технического

надзора. Разрешить подобную ситуацию, как представляется, возможно двумя

способами. Первый – корректировка либо полное замещение общественной

оценки в этой сфере ведомственными показателями. Подобный подход вряд ли

приемлем, так как даже минимальное влияние ведомственных показателей в этой

сфере может дискредитировать всю систему общественной оценки, предоставляя

должностным лицам ОВД потенциальную возможность манипулировать

сводными показателями. Второй способ – совокупная оценка деятельности всех

государственно-властных субъектов, уполномоченных в сфере дорожно-

технического надзора. Дополнительным положительным моментом подобной

оценки может стать стимулирование нацеленного на реальное решение

существующих проблем взаимодействия данных субъектов, одним из которых

является ГИБДД МВД России. Итак, применительно к оценке эффективности

контрольно-надзорной деятельности в сфере дорожно-технического надзора

посредством общественного мнения следует применить следующие правила:

А. Предметом оценки являются: удобство и безопасность использования

автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и

технических средств организации дорожного движения; безопасность

эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их

дополнительного оборудования, в том числе при перевозке тяжеловесных,

крупногабаритных и опасных грузов.

Б. Общественная оценка является комплексным показателем работы всех

143

уполномоченных в сфере дорожно-технического надзора субъектов, одним из

которых является ГИБДД МВД России.

Вторым направлением контрольно-надзорной деятельности в

рассматриваемой сфере является непосредственный надзор за соблюдением

правил дорожного движения и иных нормативных актов. В ходе этой

деятельности сотрудниками Госавтоинспекции применяются административно-

предупредительные меры, обусловленные правами: запрашивать и получать в

установленном порядке от организаций независимо от форм собственности и

должностных лиц сведения о соблюдении нормативных правовых актов в области

обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам

их совершения; останавливать транспортные средства и проверять документы на

право пользования и управления ими, а также документы на транспортные

средства и перевозимый груз; производить осмотр транспортных средств и

грузов; использовать специальные технические и транспортные средства для

выявления нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим

состоянием транспортных средств и дорог1. К мерам предупредительного

характера можно также отнести обязанности ГИБДД по регулированию

дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и

автоматизированных систем, обеспечению организации дорожного движения

транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных

работ и массовых мероприятий.

Согласно пункту 31 утвержденного приказом МВД России от 2 марта

2009 г. № 185 Административного регламента исполнение данной

государственной функции включает в себя двадцать семь административных

процедур. Некоторые из них являются мерами обеспечения производства по

делам об административных правонарушениях и будут рассмотрены в рамках

изучения механизма общественной оценки административно-юрисдикционной

деятельности полиции. Непосредственно же контрольно-надзорные полномочия

1 См.: Зубач А.В., Кокорев А.Н. Административная деятельность органов внутренних дел

в вопросах и ответах: учебное пособие. – М.: Щит-М, 2005. – С. 135.

144

ГИБДД МВД России реализуются при: контроле за дорожным движением;

контроле за дорожным движением с использованием специальных технических

средств, работающих в автоматическом режиме; регулировании дорожного

движения; остановке транспортного средства; остановке пешехода; проверке

идентификационного номера, номера кузова, шасси, двигателя транспортного

средства, документов, государственных регистрационных знаков, технического

состояния транспортного средства; отстранении от управления транспортным

средством; осмотре транспортного средства и груза; досмотре транспортного

средства; выезде на место дорожно-транспортного происшествия.

Отнесение к контрольно-надзорным процедурам таких мер, как отстранение

от управления транспортным средством и досмотр транспортного средства, может

показаться спорным, так как они прямо отнесены административным

законодательством к мерам обеспечения производства по делам об

административных правонарушениях (статьи 27.9 и 27.12 КоАП РФ). Однако

трактовка оснований реализации данных процедур в Административном

регламенте апеллирует не только к КоАП РФ, но и к нормам Федерального закона

от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Так, в соответствии с абзацем 4

пункта 126 регламента к основаниям для отстранения от управления

транспортным средством относится необходимость использования транспортного

средства в состоянии крайней необходимости при невозможности достижения

цели использования без отстранения водителя от управления транспортным

средством. Эта норма коррелируется с пунктом 37 части 1 статьи 13

Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», который

наделяет полицию правом использовать в случаях, не терпящих отлагательства,

транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным

органам, общественным объединениям и организациям, а в исключительных

случаях – транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения

преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или

подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации

граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, для отбуксировки с

145

места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных

средств, для проезда к месту совершения преступления, административного

правонарушения, к месту происшествия, отстраняя при необходимости водителей

от управления этими транспортными средствами, с возмещением в

установленном федеральным законом порядке по требованию владельцев

транспортных средств понесенных ими расходов либо причиненного им

материального ущерба.

Досмотр транспортного средства также не всегда прямо связан с

применением КоАП РФ. Согласно пункту 155 регламента основаниями для

досмотра транспортного средства могут являться:

• проверка обоснованного предположения о наличии в транспортном

средстве оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ,

взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их

прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ (пункт 16 части 1

статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»);

• осуществление задержания, административного задержания лица,

находившегося в транспортном средстве (часть 6 статьи 14 Федерального закона

от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»).

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о допустимости вынесения на

суд общественности в качестве критериев оценки контрольно-надзорной

деятельности ОВД в рассматриваемой сфере показателей эффективности,

законности и полноты реализации перечисленных выше административных

процедур, а также показателя соответствия справочно-консультативной и иной

информационной деятельности ДПС ГИБДД МВД России требованиям

служебной этики и нормативным правовым актам.

Вместе с тем внедрение такой системы предполагает решение некоторых

организационно-правовых проблем. Например, участники дорожного движения

могут, но не обязаны знакомиться с нормами административного регламента.

Незнание же требований к сотруднику полиции провоцирует субъективизм,

делающий невозможным использование общественной оценки. Кроме того,

146

некоторые полномочия сотрудников ДПС ГИБДД МВД России имеют чрезмерно

широкую трактовку. Вот лишь некоторые примеры:

• при обращении за консультациями, не относящимися к конкретным

событиям, консультация может быть ограничена сообщением реквизитов

соответствующих нормативных правовых актов (абзац 9 пункта 17);

• в случае предъявления водителем (сопровождающими лицами)

установленных нормативными правовыми актами МВД России специальных

документов, ограничивающих допустимый объем проверки, такая проверка

может быть осуществлена в разрешенных пределах (пункт 93);

• сотрудник вправе предложить участнику дорожного движения выйти из

транспортного средства; переместить транспортное средство в иное указанное

сотрудником место.

Думается, для совершенствования российского административного

законодательства уместно использовать положительно себя зарекомендовавший

зарубежный опыт. Так, законодательство США определяет алгоритм и

обязательные требования к действиям как сотрудника полиции, так и участника

дорожного движения. Например, последний в случае остановки управляемого им

транспортного средства обязан выключить двигатель автомобиля и держать руки

на руле, ожидая подхода сотрудника полиции. Жесткая и четкая регламентация

деятельности обоих сторон государственно-властной деятельности в сфере

обеспечения безопасности дорожного движения позволит:

– повысить уровень правовой культуры и степень правовой грамотности

граждан;

– устранить дискуссионные моменты, а значит с уверенностью говорить о

законности, полноте и своевременности принимаемых сотрудниками полиции

административных процедур.

И здесь уместно задаться вопросом: что же препятствует введению

соответствующих изменений в Административный регламент? В первую очередь

отсутствие законодательной базы – подзаконные нормативные правовые акты не

могут налагать на граждан обязанности, поскольку их установление возможно

147

только федеральным законодательством.

Статья 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О

безопасности дорожного движения», определяя права и обязанности участников

дорожного движения, акцентирует внимание лишь на правах. Применительно к

обязанностям участников дорожного движения сказано дословно следующее:

«Участники дорожного движения обязаны выполнять требования настоящего

Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых

актов в части обеспечения безопасности дорожного движения». При этом часть 4

статьи 22 рассматриваемого закона определяет, что единый порядок дорожного

движения на всей территории России устанавливается Правилами дорожного

движения, утверждаемыми Правительством РФ1. Следовательно, наиболее

удобным и целесообразным способом закрепления дополнительных обязанностей

водителей при реализации сотрудниками полиции установленных

административных процедур является внесение соответствующих дополнений в

раздел 2 Правил дорожного движения «Общие обязанности водителей». Эта мера

обеспечит лучшее усвоение участниками дорожного движения в том числе и норм

Административного регламента, что позволит получить более взвешенную и

объективную общественную оценку деятельности полиции в сфере

осуществления контрольно-надзорной деятельности по обеспечению

безопасности дорожного движения.

Кроме того, крайне резонансной проблемой при оценке деятельности

полиции, связанной с контролем и надзором за соблюдением участниками

дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного

движения, являются коррупционные проявления. Так, по данным ВЦИОМ,

которые приводит в своей монографии «Противодействие коррупции в системе

органов внутренних дел» М. А. Багмет, наиболее коррумпированными в полиции

являются ГИБДД (33%) и другие наружные службы полиции (26%)2. Этот

1 О Правилах дорожного движения: постановление Правительства РФ от 23 октября

1993 г. № 1090 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 47. – Ст. 4531. 2 См. Багмет М.А. Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел 6

монография. – М.: Юрлитинформ, 2016. – С. 36.

148

показатель также должен учитываться при оценке рассматриваемой сферы

контроля за безопасностью дорожного движения.

Таким образом, к основным критериям общественной оценки общей

контрольно-надзорной деятельности полиции следует отнести:

1. Организационный модуль:

1) в сфере обеспечения правопорядка в общественных местах:

а) оценка состояния защищенности граждан в общественных местах

полицией от преступлений и административных правонарушений против

общественного порядка, жизни и здоровья, собственности, преступлений и

административных правонарушений иных категорий;

б) законность, обоснованность, своевременность и полнота действий

сотрудников полиции при пресечении преступлений и административных

правонарушений в общественных местах;

в) законность, обоснованность, своевременность и полнота принимаемых

сотрудниками полиции мер по предупреждению и профилактике преступлений и

административных правонарушений в общественных местах, иных последствий

реализации угроз общественной безопасности;

2) в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:

а) оценка состояния защищенности всех категорий участников дорожного

движения от преступлений и административных правонарушений в области

дорожного движения, иных угроз, возникающих в связи с организацией такого

движения;

б) законность, обоснованность, своевременность и полнота действий

сотрудников полиции при пресечении преступлений и административных

правонарушений в области дорожного движения;

в) законность, обоснованность, своевременность и полнота осуществляемых

сотрудниками полиции административных процедур по предупреждению и

профилактике преступлений и административных правонарушений в области

дорожного движения, по устранению иных угроз, возникающих в связи с

организацией такого движения.

149

2. Этический модуль: соответствие поведения, речи и внешнего вида

сотрудника полиции этическим нормам; компетентность сотрудников полиции по

вопросам, не связанным с выявлением, пресечением и профилактикой

правонарушений; своевременность и полнота оказываемой гражданам помощи по


правонарушений.

Индивидуальная контрольно-надзорная деятельность полиции

осуществляется за физическими и юридическими лицами в связи с:

1) необходимостью предупреждения совершения правонарушений лицами,

склонными к противоправному поведению и представляющими определенную

опасность для общества;

2) надзором за лицами, социально-экономическое положение которых

требует особого внимания со стороны государства в целях охраны их жизни и

здоровья, социализации и профилактики правонарушений.

В обоих случаях в основе надзора лежит угроза нормальной реализации

общественных отношений. В первом случае наиболее ярким примером является

административный надзор полиции за лицами, освобожденными из мест лишения

свободы, условия и порядок осуществления которого регламентированы

Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ1, приказом МВД России от

8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за

лицами, освобожденными из мест лишения свободы»2 и рядом иных подзаконных

нормативных правовых актов.

И первое, и второе основание установления административного надзора

лежат в основе деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних. Так, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ3

1 Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы:

федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2015. 2 О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы: приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

3 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

150

выделяет в качестве объекта особого государственного внимания имеющую детей

семью, которая находится в социально опасном положении. Кроме того,

субъектам системы профилактики, в том числе и подразделениям по делам

несовершеннолетних органов внутренних дел, нормативно предписывается

выявлять «несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства». И хотя в

регулирующем деятельность данного подразделения полиции приказе МВД

России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации

деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних

дел Российской Федерации»1 категория «надзор» практически не используется,

нужно понимать, что выявление, регистрация, учет и последующие за ними

проверки уровня девиации подростка по месту жительства, учебы и свободного

времяпрепровождения иначе как административным надзором назвать сложно.

Аналогичные функции, только в условиях закрытого специального учреждения,

выполняют сотрудники центров временного содержания для несовершеннолетних

правонарушителей, чья деятельность урегулирована Приказом МВД России от

1 сентября 2012 г. № 8392. К основным задачам ЦВСНП в том числе относится

«обеспечение круглосуточного приема и временного содержания

несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и

предупреждения повторных правонарушений».

Применительно к общественной оценке административного надзора за

потенциальными правонарушителями предлагается выделить в составе опроса

два основных блока:

1. Организационный блок должен определить степень реального влияния

установленного надзора на поведение респондента:

1) опрос всех поднадзорных лиц должен оценить: разъяснены ли лицу

сотрудниками полиции специальные права и обязанности, возникающие в связи с

1 Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам

несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

2 О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей: приказ МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

151

установлением административного надзора; как часто сотрудники полиции

посещают лицо по месту жительства (пребывания), причиняют ли эти посещения

существенные неудобства; посещали ли лицо сотрудники полиции по месту

работы (учебы), причиняют ли такие посещения существенные неудобства;

имелись ли факты коррупционного вымогательства со стороны сотрудников,

осуществлявших административный надзор; осуществляют ли реализуемые в

рамках административного надзора мероприятия реальное профилактическое

воздействие;

2) дополнительные элементы опроса для лиц, за которыми установлен

административный надзор в порядке, предусмотренном Федеральным законом от

6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ: предупреждено ли лицо об ответственности за

нарушение административных ограничений и за невыполнение обязанностей,

введенных в связи с установлением административного надзора; допускало ли

лицо случаи нарушения установленных административных ограничений и

несоблюдение обязанностей? Если да, по какой причине; стремится ли лицо к

досрочному прекращению административного надзора; может ли добросовестное

соблюдение административных ограничений и выполнение обязанностей

способствовать досрочному прекращению административного надзора; какие еще

факторы могут повлиять на досрочное прекращение административного надзора;

причиняют ли установленные в рамках административного надзора ограничения и

дополнительные обязанности существенные барьеры для социализации и

трудоустройства?

3) дополнительные элементы опроса для лиц, в отношении которых

установлены административные ограничения «запрещение пребывания вне

жилого или иного помещения, являющегося местом жительства, либо пребывания

поднадзорного лица, в определенное время суток» и «запрещение выезда за

установленные судом пределы территории»: обращалось ли лицо в ОВД с

заявлением о получении разрешения на краткосрочное снятие ограничений; как

оценивается своевременность и обоснованность принятого по нему решения;

имелись ли признаки коррупционно-опасного поведения сотрудника полиции.

152

2. Этический блок включает вопросы, характеризующие личные качества

осуществляющих административный надзор сотрудников полиции: соответствует

ли речь, поведение и внешний вид сотрудника полиции этическим нормам;

компетентен ли сотрудник полиции по вопросам, не связанным с выявлением,

пресечением и профилактикой правонарушений; обращалось ли лицо за помощью

или за консультацией к сотруднику полиции, были ли они верны и полезны.


сделать следующие выводы:

1. Автор исходит из точки зрения, что учетно-регистрационную

деятельность органов внутренних дел не следует отдельно подвергать

общественной оценке, так как общественный интерес по факту обращения не

нацелен на саму регистрацию, а связан с реализацией контрольно-надзорных и

административно-юрисдикционных полномочий.

2. Общественную оценку контрольно-надзорной деятельности полиции в



этического модулей, при этом критериями оценки будут выступать оценка

состояния защищенности граждан от преступлений и административных

правонарушений; оценка законности, обоснованности, своевременности и

полноты действий сотрудников полиции (применяемых ими административных

процедур) при пресечении, предупреждении и профилактике противоправных

посягательств; соответствия поведения, речи и внешнего вида сотрудника

полиции этическим нормам; оценка компетентности сотрудников полиции по


правонарушений; своевременность и полнота оказываемой помощи гражданам по



3. Обосновывается необходимость общественной оценки деятельности

полиции в сфере технического надзора, дорожного инспектирования и

организации движения посредством совокупной характеристики реализации

153

полномочий всеми государственно-властными субъектами, уполномоченными в

сфере дорожно-технического надзора. Дополнительным положительным

моментом подобной оценки может стать стимулирование нацеленного на

реальное решение существующих проблем взаимодействия этих субъектов.

4. Общественная оценка индивидуального административного надзора

полиции включает два основных блока: организационный блок имеет три

«ступени» опроса (для всех поднадзорных; для лиц, за которыми установлен

административный надзор в порядке, предусмотренном Федеральным законом от

6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ; для лиц, в отношении которых установлены отдельные

административные ограничения) и оценивает информированность поднадзорного

о собственном правовом статусе, законность и эффективность применяемых в

рамках надзора мер принуждения; этический блок оценивает соответствие

поведения, речи и внешнего вида сотрудника полиции этическим нормам, его

правовую грамотность и компетентность.

2.4. Организационно-правовой механизм оценки административно-

юрисдикционной деятельности полиции

Принято считать, что термин «юрисдикция» происходит от латинских слов

jus – право и dico – говорю1. Вместе с тем заслуживает внимания и точка зрения

И. С. Перетерского, считавшего, что термин «юрисдикция» образован от

сочетания «jus» «dicere» и переводится как разрешение конфликта или

применение подлежащей властью установленных правил. В теории права под

юрисдикцией обычно понимают установленную законом (или нормативным

актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов

разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать

действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности,

1 См.: Юридическая энциклопедия. – М., 1998. – С. 504.

154

применять юридические санкции к правонарушителям1. Административно-

юрисдикционный процесс – деятельность субъектов публичной исполнительной

власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по

применению мер административного и дисциплинарного принуждения,

осуществляемая в административно-процессуальной форме2. В зависимости от

содержания административно-юрисдикционную деятельность полиции можно

разделить на производство по обращениям (заявления, жалобы, предложения) и

административно-деликтное производство. Вместе с тем применительно к теме

настоящего исследования можно согласиться с А. С. Дугенцом, который включает

в содержание административной юрисдикции лишь правоохранительную

деятельность органов государственного управления по рассмотрению дел об

административных правонарушениях3.

Сфера деятельности органов внутренних дел касается значительного числа

административных правонарушений как по их видовому составу, так и по их

количеству4. Обладая в соответствии с КоАП РФ широкими полномочиями в этой

сфере, органы внутренних дел фактически выступают основным субъектом,

обеспечивающим общественную безопасность и общественный порядок путем

применения мер административной ответственности. Производство же по

жалобам, которое не имеет отношения к реализации уголовно-процессуальных

полномочий полиции, но так или иначе производно и в определенной мере

связано с оценкой контрольно-надзорной или административно-юрисдикционной

деятельности органов внутренних дел, может и должно быть оценено именно в

рамках этих блоков.

Административно-юрисдикционная деятельность полиции может и должна

оцениваться посредством общественного мнения, поскольку она выступает

1 См.: Там же. 2 Бахрах Д. Н. Россинский, Б. В. , Старилов Ю. Н. – Административное право: учебник

для вузов. – М.: Норма, 2005. – С. 580. 3 См.: Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс. – М., 2003. – С. 10. 4См.: Денисенко В. В., Толстопятова О. В. Субъектный состав административно-

деликтных отношений (вопросы теории и практики). – Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2005. – С. 33.

155

средством обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина;

связана с применением государственного принуждения, ограничивающего права

и свободы граждан; выступает одним из основных направлений деятельности

полиции; ее промежуточные и конечные результаты подлежат обязательной

государственной регистрации, что позволяет использовать репрезентативный

метод оценки. Общественная оценка административно-юрисдикционной

деятельности полиции имеет существенные особенности, учет которых обеспечит

объективность получаемых в результате данной деятельности результатов.

Во-первых, общественной оценке должны подлежать лишь те

административно-юрисдикционные действия сотрудников, которые

осуществляются при участии граждан либо без их непосредственного участия, но

затрагивают их права и свободы. В последнем случае закон, как правило,

предусматривает процедуру обязательного уведомления заинтересованных лиц об

осуществленных действиях и принятых решениях. Во-вторых, административно-

юрисдикционная деятельность, как правило, характеризуется наличием спора

между участниками производства. Это обстоятельство не должно быть положено

в основу дискриминации мнения отдельных субъектов, но вместе с тем должно

быть учтено при опросе общественного мнения. В-третьих, поточность и

массовость реализации административно-юрисдикционной компетенции полиции

в условиях «кадрового голода» в полиции может провоцировать формальное

отношение сотрудников к выполняемым функциям, что ведет к нарушению прав

граждан.

Полагаем, административно-юрисдикционная деятельность полиции

должна оцениваться по трем базовым направлениям: эффективность, законность и

соблюдение норм служебной этики. Эффективность рассматриваемого вида

деятельности может быть определена по степени достижения задач производства

по делам об административных правонарушениях, которые согласно статье 1.2

КоАП РФ сводятся к:

− защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране

здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения,

156

защите общественной нравственности, охране окружающей среды,

установленного порядка осуществления государственной власти, общественного

порядка и общественной безопасности, собственности, защите законных

экономических интересов физических и юридических лиц, общества и

государства от административных правонарушений;

− предупреждению административных правонарушений.

Законность производна от административно-правового статуса участника

производства, целей и порядка осуществления административно-юрисдикционной

деятельности. Соблюдение норм профессиональной этики унифицированно

можно свести к безусловному исполнению требований Типового кодекса этики и

служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и

муниципальных служащих.

Далее следует определить сферы правоотношений, в которых органы

внутренних дел выступают основным субъектом охранения и сферы, где

сотрудники полиции имеют ограниченную компетенцию или вообще лишены

каких-либо административно-юрисдикционных полномочий. Полагаем, к первой

группе следует отнести такие объекты охраны, как права и свободы человека и

гражданина, здоровье граждан, общественная нравственность, собственность,

охрана окружающей среды и природопользования, безопасность дорожного

движения и транспортная безопасность, порядок государственного управления,

общественный порядок и общественная безопасность. Подобное заключение

можно сделать при изучении полномочий должностных лиц полиции на

возбуждение и рассмотрение соответствующих категорий дел. Всего в

соответствии с частью 1 статьи 23.3 КоАП РФ к компетенции полиции отнесено

более 150 составов административных правонарушений, содержащихся в 72

статьях Кодекса (см. приложение 3). В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи

28.3 КоАП РФ должностным лицам полиции предоставлено право составлять

протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 195

статьями Особенной части КоАП РФ (см. приложение 4).

Административно-юрисдикционная деятельность полиции «складывается из

157

последовательно совершаемых процессуальных действий и движется по

определенным взаимосвязанным этапам, которые называются стадиями

производства»: возбуждение дела об административном правонарушении; его

рассмотрение; пересмотр постановлений или решений по делу; их исполнение1.

На каждой из перечисленных стадий возможно принятие вариативных

процессуальных решений, имеющих значение при общественной оценке

рассматриваемого вида деятельности полиции. Вместе с тем учет мнения

участников производства по делам об административных правонарушениях по

всем возможным принятым решениям необоснованно усложнит эту процедуру. В

связи с этим предлагается проведение целевого выборочного опроса лишь по

«узловым», критически значимым позициям, к которым следует отнести:

1. Применение мер обеспечения производства по делам об

административных правонарушениях;

2. Назначение административных наказаний в виде: конфискации орудия

совершения или предмета административного правонарушения; лишения

специального права, предоставленного физическому лицу; административного

ареста; дисквалификации; административного приостановления деятельности;

обязательных работ; административного запрета на посещение мест проведения

официальных спортивных соревнований в дни их проведения

3. Отказ в возбуждении дела об административном правонарушении по

результатам рассмотрения заявлений и сообщений в порядке, определенном

КоАП РФ и Приказом МВД России от 29 августа 2014 г. № 736.

4. Прекращение производства на стадии рассмотрения либо пересмотра (в

результате судебного либо внесудебного обжалования принятого решения) дела

об административном правонарушении.

5. Отмену постановления о назначение административного наказания и

возвращение дела на новое рассмотрение при наличии существенных нарушений

процессуальных норм.

1 Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть:

курс лекций. – СПб., 2007. – С. 229.

158

В основе общественной оценки административно-юрисдикционной

деятельности полиции должны лежать общественные интересы по обеспечению

правопорядка, которые могут быть выражены непосредственно либо

опосредованно. В первом случае в результате правонарушения ущерб

причиняется правам и законным интересам конкретного физического или

юридического лица и это лицо желает восстановить исходное состояние

правоотношений. Во втором случае правонарушение не предусматривает четко

определенной потерпевшей стороны или таковая не желает инициации

административно-деликтного производства либо относится к этому

индифферентно. В этом случае производство по делу об административном

правонарушении преследует исключительно публичные интересы, связанные с

порицанием девиантного поведения одного во имя блага многих.

Подобное положение вещей с учетом содержания предыдущих параграфов

настоящей главы наталкивает на мысль об административно-юрисдикционной

деятельности полиции как государственной услуге и государственной функции.

Конечно, речь не идет о введении в КоАП РФ элементов диспозитивности или

«дел частного обвинения», но лишь акцентируется внимание на социально-

психологических особенностях общественной оценки отдельных категорий

правонарушений. Вместе с тем содержание административно-юрисдикционной

деятельности полиции, для которой свойственны жестко определенные сроки и

последовательная очередность сменяемых стадий, позволяет провести

определенные параллели с рассмотренными выше административными

регламентами государственных услуг и функций. Выше отмечалось, что

внедрение лексически доступных для населения страны административных

регламентов способствует повышению правовой грамотности населения,

улучшению диалога между государственными органами, их должностными

лицами и обществом. Поэтому, думается, целесообразно разработать

административный регламент государственной услуги МВД России по

производству по делам об административных правонарушениях по заявлениям

(сообщениям) физических и юридических лиц, в котором детализировались и

159

разъяснялись бы процессуальные нормы КоАП РФ.

Государственные услуги предоставляются исключительно по заявлениям

физических или юридических лиц, что применительно к развиваемой концепции,

с одной стороны, справедливо исключает из предметной сферы случаи

производства по делам об административных правонарушениях, возбужденных

по фактам, непосредственно обнаруженных сотрудниками полиции либо по

сообщениям властных субъектов. С другой стороны, легальное определение

потерпевшего и законного представителя потерпевшего по делу об

административном правонарушении, закрепленное в статьях 25.2 – 25.4 КоАП РФ,

не совпадает с потенциальным перечнем заявителей, которые могут быть

заинтересованы в возбуждении дела.

В целях полноценного учета общественных интересов в рамках

административно-юрисдикционного производства уместно поставить вопрос о

закреплении де-юре особого административно-процессуального статуса

«заявителя-свидетеля», которой бы пользовался правами, закрепленными в

части 2 статьи 25.6 КоАП РФ, а также был вправе знакомиться со всеми

материалами дела о заявленном им правонарушении и самостоятельно

представлять доказательства. Появление этого, по сути дела, нового участника

производства по делу об административном правонарушении противоречит

смыслу КоАП РФ. Приходится признать, что практическая реализация данного

предложения вряд ли возможна без внесения соответствующего изменения в

главу 25 КоАП РФ. Дело в том, что, как верно отмечает М. Е. Труфанов,

административно-юрисдикционная деятельность должна быть обеспечена только

на уровне закона1. Добавим, закона федерального, а именно КоАП РФ, поскольку

речь идет о расширении круга участников производства по делу об

административном правонарушении, закрытый перечень которых содержится в

главе 25 Кодекса. Конечно, эта проблема требует проведения самостоятельного

исследования и обозначена лишь в порядке ее постановки для обсуждения

1 См.: Труфанов М.Е. Применение норм административного права: автореф. дис. … д-ра

юрид. наук. – М., 2007. – С. 13.

160

научным сообществом.

Предоставление услуги может осуществляться в двух формах: усеченной

(регистрация заявления или сообщения; возбуждение дела об административном

правонарушении; передача материалов на рассмотрение компетентного субъекта)

и полной, итогом которой является рассмотрение дела об административном

правонарушении по существу. Результатом предоставления услуги следует

считать вынесение постановления о назначении административного наказания

либо определения о передаче дела в суд или иной компетентный орган для

назначения административного наказания, будь то административный арест или

лишение специального права. Решение об отказе в возбуждении дела или о

прекращении производства по делу следует признать отказом в предоставлении

государственной услуги.

Крайне неоднозначная ситуация возникает в случае, когда

административное правонарушение совершено неустановленным лицом.

Думается, отсутствие в административно-деликтном законодательстве

возможности возбуждения дела об административном правонарушении в

отношении неизвестного лица является анахронизмом, наследством советской

правовой системы. Новые реалии, связанные с развитием институтов

гражданского общества, повышением уровня правосознания в обществе и

социальной активности граждан, постепенным переходом к так называемому

«сервисному государству», требуют от органов публичной власти внимательнее

относиться к заявлениям граждан, пусть даже в них и сообщается о

правонарушении некриминального характера. Необходимо законодательно

предусмотреть возможность возбуждения и приостановления производства по

делам об административных правонарушениях, по которым подлежащее

ответственности лицо не было установлено, если основанием возбуждения

послужило заявление потерпевшего. Предложенная новелла потребует внесения

изменений в раздел IV КоАП РФ «Производство по делам об административных

правонарушениях». Отметим, что в части 1 статьи 42.18 «Административное

расследование» проекта Кодекса об административных правонарушениях РФ (№

161

957581-6)1, внесенного 18 декабря 2015 года в Государственную Думу

Федерального Собрания Российской Федерации группой депутатов (В. Н. Плигин

и др.), предусмотрена возможность возбуждения дела об административном

правонарушении с проведением административного расследования в случае, если

после выявления признаков значительного административного правонарушения

или грубого административного правонарушения требуется установление лица,

подлежащего привлечению к административной ответственности.

Не менее проблемно выглядит определение в регламенте порядка передачи

дела или материала по подведомственности, территориальности, подсудности.

Межведомственная передача рассматриваемой государственной услуги

неизбежно окажется затруднена из-за необходимости подписания единого

административного регламента всеми теми органами, чьи должностные лица

уполномочены в соответствии с главой 23 КоАП РФ рассматривать дела об

административных правонарушениях.

Общественная оценка реализуемой полицией административно-

юрисдикционной деятельности по заявлениям (сообщениям) негосударственных

субъектов может быть дана заявителем (потерпевшим) посредством опроса

общественного мнения при целевой выборке респондентов. Критериями оценки в

данном случае могут быть:

1) понятность, полнота, доступность и полезность информирования о

порядке осуществления приема, регистрации и рассмотрения заявлений и иных

сообщений об административных правонарушениях, компетентность и полнота

запрошенных у сотрудников полиции разъяснений;

2) законность отказа в возбуждении дела об административном

правонарушении – факультативный критерий оценки, применяемый к лицам, по

заявлениям которых было принято соответствующее процессуальное решение. В

каждом таком случае следует устанавливать, считает ли респондент законным

принятое решение, были ли ему разъяснены причины отказа, считает ли он их

объективными, разъяснен ли ему порядок обжалования принятого решения,

1 URL:http://asozd.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf (дата обращения: 04.09.2016)

162

считает ли он принятое решение коррупционно-мотивированным. Следует

заметить, что по итогам рассмотрения заявления (сообщения) о происшествии

может быть вынесено решение как об отказе в возбуждении дела об

административном правонарушении, так и о преступлении. Однозначно

произвести предварительную квалификацию конкретного юридического факта

достаточно трудно, а подчас и вовсе невозможно. Следовательно, в целях

обеспечения полноты общественной оценки деятельности полиции следует

закрепить аналогичный механизм опроса заявителей по итогам обращений в

органы внутренних дел, в которых принято решение об отказе в возбуждении

уголовного дела. Однако общественная оценка уголовно-процессуальной

деятельности органов внутренних дел требует самостоятельного исследования и

не входит в предмет настоящей работы;

3) полнота собранной по факту заявления информации и достаточность

принятых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

мер административного принуждения – основной критерий оценки

административно-юрисдикционной деятельности полиции, характеризующий

уровень заинтересованности и компетентности должностных лиц органов

внутренних дел, участвовавших в сборе материала и принятии решения по делу

об административном правонарушении. В рамках этого критерия оценки следует

выяснить, доволен ли в целом респондент принятыми по факту его заявления

мерами, были ли они своевременны и достаточны, причинило ли получение

услуги ему существенные неудобства, имелись ли признаки затягивания

производства и коррупции со стороны сотрудников полиции, имеются ли у

респондента предложения по совершенствованию организации административно-

юрисдикционной деятельности полиции;

4) информированность заявителя о принятом по итогам его обращения

решении, своевременность этого решения и справедливость назначенного

наказания;

5) достижение задач административно-юрисдикционного производства:

критерий выступает основной сутью оценки административно-юрисдикционной

163

деятельности полиции; предусматривает получение ответа на вопрос, повлияли ли

принятые полицией меры на общее состояние правопорядка в определенной

сфере общественных отношений или местности, а если да, то как заявитель может

оценить степень этого влияния (незначительное, среднее, существенное);

6) соблюдение норм служебной этики – оценивается корректность

поведения, чистота и понятность речи сотрудника, его внешний вид и состояние

служебных автомобилей и (или) помещений, нахождение в которых было

необходимо в связи с обращением в полицию;

7) трудоемкость обжалования – является комплексным факультативным

критерием, который выносится на оценку лицам, реализовавшим право на

обжалование принятого должностным лицом полиции решения в судебном либо

административном порядке. В случае обжалования в суд или прокуратуру перед

респондентами должны ставиться вопросы, оценивающие доступность

информации о порядке обжалования, трудоемкость и наличие административных

преград со стороны полиции при сборе необходимых для обжалования

документов, и наконец, удовлетворенность принятым по итогам обжалования

решением. В случае успешного обжалования первоначального решения следует

определить причины незаконного отказа в возбуждении дела об

административном правонарушении. При оценке приема, рассмотрения и

разрешения поданной гражданином во внесудебном порядке жалобы

вышестоящему должностному лицу полиции перед респондентом помимо

указанных выше, следует поставить вопросы, характеризующие деятельность

этого должностного лица с позиции содержания указанных выше критериев 3 и 4.

Таким образом, получив статистические сведения, характеризующие

основные показатели административно-юрисдикционной деятельности полиции

по заявлениям граждан, и обезличенные персональные данные заявителей,

организатор опроса общественного мнения производит целевую выборку по

алгоритму:

• если по итогам заявления дело об административном правонарушении

было возбуждено, рассмотрено и по нему вынесено решение о наложении

164

административного наказания, заявителю надлежит оценить работу полиции по

критериям 1, 3 – 6;

• если по итогам заявления принято решение об отказе в возбуждении

дела об административном правонарушении или лицу не известно о результатах

рассмотрения его обращения, ему следует оценить работу полиции по критериям

1, 3, 5 и 6;

• если по итогам заявления принято решение об отказе в возбуждении

дела об административном правонарушении и заявителем это решение

обжаловалось, ему следует оценить работу полиции по критериям 1, 2, 5 – 7.

Вместе с тем наибольшее число случаев применения административно-

юрисдикционных полномочий полицией остается не охваченным предлагаемой в

настоящем исследовании государственной услугой. Дело в том, что при

производстве по делу об административном правонарушении, самостоятельно

выявленном сотрудниками полиции или основывающемся на сообщении из

государственного органа или органа местного самоуправления, превалируют

публичные интересы, которые обеспечиваются в рамках реализации

государственной функции. При общественной оценке этой деятельности следует

использовать несколько иной алгоритм опроса респондентов, имеющих

административно-правовой статус лица, в отношении которого ведется

производство по делу об административном правонарушении, и свидетеля.

Административно-правовой статус свидетеля закреплен в статье 25.6 КоАП

РФ. Свидетель включается в производство по делу для сообщения или уточнения

значимых обстоятельств. Следовательно, при его опросе оценке должны

подлежать действия сотрудников полиции, связанные со сбором информации от

свидетеля, ее документированием и использованием. Как представляется, в

составе мнения данного участника административного процесса следует выделить

два основных блока: 1) процедурно-организационный; 2) этический.

Первый непосредственно связан с соблюдением сотрудником полиции прав

свидетеля, перечисленных в части 3 статьи 25.6 КоАП РФ. Во-первых, следует

узнать, сообщены и разъяснены ли они свидетелю, если да – то на какой стадии

165

опроса. Далее следует установить, не ограничивал ли сотрудник полиции права,

предоставленные свидетелю. Затем следует обратить внимание на

содержательную часть работы со свидетелем. Прежде всего свидетелем должны

быть оценены полнота опроса и объективность вносимой в соответствующие

документы сведений, реакция сотрудников полиции на сделанные в процессе

либо после опроса замечания и дополнения. Кроме того, следует предложить

свидетелю оценить правомерность действий сотрудника полиции в отношении

иных участников производства, которые были совершены в его присутствии.

Здесь же следует уточнить, насколько серьезные неудобства были причинены

свидетелю в связи с участием в производстве по делу об административном

правонарушении. Завершением опроса на этой стадии является минимизация

субъективности в высказанных гражданином замечаниях. По каждому случаю,

когда свидетель добросовестно заблуждается относительно нарушения своих

прав, следует проводить разъяснительную беседу и рекомендовать изучение

нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующие отношения.

В рамках этического блока оценивается речь, внешний вид и поведение

опрашивающего сотрудника полиции: вежливость, ненавязчивость, отзывчивость,

компетентность в вопросах права, аккуратность.

Немаловажным также является и стимулирование свидетелей к

сотрудничеству с органами внутренних дел. Некоторые авторы предлагают ввести

поощрения трудового, морального или материального характера1. Думается,

наиболее уместными и эффективными будут льготы именно трудового

(дополнительные дни отпуска, отгулы) и морального (благодарность) характера.

Напротив, установление повсеместного материального стимулирования

свидетелей приведет к злоупотреблениям и фальсификации персональных

данных.

Говоря о проведении выборки среди свидетелей, мы сталкиваемся с

проблемами организационного характера – дело в том, что в существующих

1 См.: Белоусова И. В. Принцип общественного участия в производстве по делам об

административных правонарушениях // Закон и право. – 2011. – № 8. – С. 98 – 101.

166

автоматизированных информационных системах МВД России, учитывающих

административную статистику, информация о наличии и установочных данных

свидетеля на накапливается. Таким образом, для учета общественного мнения

следует развивать ведомственные информационные системы и обязать

соответствующих операторов вносить и учитывать персональные данные

свидетелей по делу.

Особое внимание при выявлении общественного мнения об эффективности

административно-юрисдикционной деятельности полиции следует уделить

опросу лица, в отношении которого ведется производство по делу об

административном правонарушении. Правовой статус этого участника

производства урегулирован статьей 25.1 КоАП РФ. Мнение данного участника

производства о полиции практически во всех случаях конфликтно и негативно,

что не должно быть расценено как основание для отказа учета этого мнения.

Полагаем, по аналогии со свидетелем в составе общественного мнения данного

участника административного процесса следует выделить те же два основных

блока: процедурно-организационный и этический.

Если соблюдение норм служебной этики сотрудниками полиции может

быть оценено правонарушителями по аналогии с потерпевшими и свидетелями, то

содержание первого блока будет существенно отличаться от объема информации,

запрашиваемой у иных участников административного производства. Так, в

рамках процедурно-организационного блока у лица, в отношении которого велось

производство по делу об административном правонарушении, следует выяснять:

1) собственную оценку противоправности совершенного им деяния;

2) оценку целесообразности, соразмерности и законности применения мер

административного пресечения и мер обеспечения производства;

3) оценку компетентности действий сотрудника при возбуждении или

возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении;

4) оценку справедливости назначенного наказания;

5) оценку степени корректирующего влияния факта привлечения к

административной ответственности на поведение субъекта в будущем.

167

Отдельные критерии оценки требуют дополнительного разъяснения.

Во-первых, в случае отрицания гражданином наличия в его действиях

состава административного правонарушениях целесообразно уточнить, были ли

ему разъяснены порядок и основания обжалования вынесенного решения,

воспользовался ли он этим правом, если да – то каков был итог, если нет – каковы

причины отказа от подачи жалобы. Таким образом, выборка респондентов должна

проводиться по делам об административных правонарушениях: если в результате

пересмотра дело отправлено на повторное рассмотрение в связи с нарушением

процессуальных норм; производство по делу прекращено на стадии рассмотрения

либо пересмотра (обжалования); решение о назначении административного

наказания вступило законную в силу.

Во-вторых, дискуссионным является отнесение мер административного

пресечения и мер обеспечения производства к самостоятельному критерию

оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции. Не следует

рассчитывать, что респондент сможет отграничить эти действия и составляемые

по их итогу документы от прочих административно-процессуальных сроков и

документов. Исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам

об административных правонарушениях закреплен в статье 27.1 КоАП РФ,

содержание каждого из них достаточно детально раскрыто в последующих

статьях главы 27 Кодекса. Применение мер обеспечения производства является

наиболее сложным в морально-психологическом плане моментом производства,

так как именно на этом этапе пресекается правонарушение и лицо, подлежащие

привлечению к ответственности, наиболее активно осуществляет

противодействие сотрудникам полиции, надеясь избежать ответственности. Этот

факт обуславливает особый интерес к подвергнутым подобным мерам

принуждения участникам производства. Следовательно, выборка респондентов

для опроса должна производиться по делам, в материалах которых указывается на

причинение вреда здоровью в результате применения физической силы или

специальных средств, а также на применение мер обеспечения производства.

В-третьих, следует понимать, что на искреннее раскаяние правонарушителя

168

рассчитывать приходится достаточно редко, обычно по отношению к полиции

они испытывают агрессию или обиду. Поэтому в данном случае уместно

применять понижающий коэффициент оценки административно-юрисдикционной

деятельности полиции делинквентом при сведении воедино данных опроса

общественного мнения. Ранее, говоря об организации сбора мнения граждан,

исходной была мысль, что любое ограничение права высказывать свое мнение

противоправно и негативно отразится на объективности проводимой оценки. При

этом в основе опроса лежит аксиома, что правопорядок выступает необходимой

гарантией сосуществования граждан в современном обществе, а государственная

власть вправе применять меры принуждения. Однако, когда данная идея

используется в среде правонарушителей, она получает существенное искажение.

Речь идет о лицах – носителях криминальной субкультуры, склонных к

противоправному поведению, которыми высказанный тезис отрицается. В связи с

этим предлагается ограничить в праве на оценку административно-

юрисдикционной деятельности полиции лиц, подвергнутых уголовной

ответственности, чья судимость не снята и не погашена, либо три и более раза в

течение года подвергнутых административной ответственности за совершение

умышленных правонарушений против здоровья, общественной нравственности и

порядка управления, а также посягающих на общественный порядок и

общественную безопасность. Целевая выборка среди подобного специального

контингента должна проводиться лишь в случае прекращения производства по

делу на стадии его рассмотрения либо пересмотра. Подобная точка зрения может

быть воспринята как проявление дискриминации. Однако, думается, она является

логичным последствием состояния судимости и привлечения к административной

ответственности, которое призвано обеспечить объективность общественной

оценки системой такого рода сдержек и противовесов.


сделать следующие выводы и предложения:

1. При оценке административно-юрисдикционной деятельности полиции

целесообразно проведение выборочного опроса по «узловым», критически

169

значимым процессуальным решениям: применение мер обеспечения производства

по делам об административных правонарушениях; назначение административных

наказаний, предусмотренных пунктами 4 – 6, 8 – 11 части 1 статьи 3.2 КоАП РФ;

отказ в возбуждении дела об административном правонарушении; прекращение

производства на стадии рассмотрения либо пересмотра (в результате судебного

либо внесудебного обжалования принятого решения) дела; отмена постановления

о назначение административного наказания и возвращение дела на новое

рассмотрение при наличии существенных нарушений процессуальных норм.

2. Предлагается разработать административный регламент государственной

услуги МВД России по производству по делам об административных

правонарушениях по заявлениям (сообщениям) физических и юридических лиц, в

котором бы детализировались и разъяснялись процессуальные нормы КоАП РФ.

Общественную оценку этого вида административно-юрисдикционной

деятельности полиции можно было бы также осуществлять в административно-

процедурном порядке по критериям: 1) понятность, полнота, доступность и

полезность информирования о порядке осуществления приема, регистрации и

рассмотрения заявлений и иных сообщений об административных

правонарушениях, компетентность и полнота запрошенных у сотрудников

полиции разъяснений; 2) законность отказа в возбуждении дела об

административном правонарушении (факультативный критерий); 3) полнота

собранной по факту заявления информации и достаточность принятых на стадии

возбуждения дела об административном правонарушении мер административного

принуждения; 4) информированность заявителя о принятом по итогам его

обращения решении, своевременность этого решения и справедливость

назначенного наказания; 5) достижение задач административно-юрисдикционного

производства; 6) соблюдение норм служебной этики; 7) трудоемкость

обжалования (факультативный критерий).

3. Общественная оценка преследующего публичный интерес производства

по делам об административных правонарушениях должна опираться на мнение

свидетелей и лиц, в отношении которых ведется или велось производство по

170

делам об административных правонарушениях. В составе оценки данными

субъектами административно-юрисдикционной деятельности полиции следует

выделить два основных блока: 1) процедурно-организационный; 2) этический. В

рамках этического блока оценивается речь, внешний вид и поведение

опрашивающего сотрудника полиции: вежливость, ненавязчивость, отзывчивость,

компетентность в вопросах права, аккуратность. Содержание вопросов

процедурно-организационного блока у названных участников будут существенно

различаться.

4. Критериями общественной оценки административно-юрисдикционной

деятельности полиции свидетелями по делу об административном

правонарушении являются: 1) понятность, полнота, доступность и полезность

информирования о порядке осуществления приема, регистрации и рассмотрения

заявлений и иных сообщений об административных правонарушениях,

компетентность и полнота запрошенных у сотрудников полиции разъяснений;

2) законность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении

(факультативный); 3) полнота собранной по факту заявления информации и

достаточность принятых на стадии возбуждения дела об административном

правонарушении мер административного принуждения; 4) информированность

заявителя о принятом по итогам его обращения решении, своевременность этого

решения и справедливость назначенного наказания; 5) достижение задач

административно-юрисдикционного производства; 6) соблюдение норм

служебной этики; 7) трудоемкость обжалования (факультативный).

5. Критериями общественной оценки административно-юрисдикционной

деятельности полиции лицами, в отношении которых велось или ведется

производство по делу об административном правонарушении, являются:

1) собственная оценка противоправности совершенного деяния; 2) оценка

целесообразности, соразмерности и законности применения мер

административного пресечения и мер обеспечения производства; 3) оценка

компетентности действий сотрудника при возбуждении или возбуждении и

рассмотрении дела об административном правонарушении; 4) оценка

171

справедливости назначенного наказания; 5) оценка степени корректирующего

влияния факта привлечения к административной ответственности на поведение

субъекта в будущем.

6. Предлагается ограничить в праве на общественную оценку

административно-юрисдикционной деятельности полиции лиц, чья судимость за

совершение преступления не снята и не погашена, а также лиц, три и более раза в

течение года подвергнутых административной ответственности за совершение

умышленных правонарушений против здоровья, общественной нравственности и

порядка управления, а также посягающих на общественный порядок и

общественную безопасность.

172

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование проблемы общественного контроля административной

деятельности полиции и ее оценки посредством общественного мнения,

проведенное в диссертации, позволяет сделать следующие основополагающие

выводы, сформулировать предложения и рекомендации:

1. Общественное мнение о полиции представляет собой возникающую с

учетом индивидуальных характеристик респондентов и под воздействием

факторов внешней среды форму общественного сознания, в которой проявляется

отношение различных групп людей к деятельности полиции и оценка этой

деятельности, реализующая контрольную, директивную и номенклатурную

функции и осуществляющая воздействие на систему государственного

управления в сфере внутренних дел.

Критериями определения допустимости использования общественного

мнения в управлении внутренними делами государства должны являться

рациональность, имеющая отражение в полноте и достоверности информации,

получаемой по оцениваемому общественным мнением вопросу, и эмоциональная

нейтральность субъекта оценки.

2. Автором отстаивается точка зрения об избыточной централизации

системы информационного взаимодействия между полицией и обществом. Для

достижения поставленных перед полиций задач в сфере взаимодействия с

обществом следует децентрализовать систему распространения обезличенных

статистических сведений в форме открытых данных, предоставив максимально

допустимую свободу действий территориальным органам внутренних дел по

субъектам Российской Федерации.

3. Приходится признать, что в настоящее время слаженной системы оценки

деятельности полиции посредством общественного мнения не создано. В связи с

этим автором предложен алгоритм организации независимого выявления,

публикации и учета общественного мнения в данной сфере.

4. Специфика осуществляемых службой охраны общественного порядка

полиции полномочий позволяет признать оптимальной систему общественной

173

оценки контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности

полиции. Ориентированный на возможность корректировки конкретных

индикаторов выявленной оценки, данный подход обеспечит заинтересованное

взаимодействие всех служб и подразделений полиции, направленное на всемерное

обеспечение общественных интересов.

5. Общественный контроль деятельности полиции представляет собой

деятельность институтов гражданского общества, заключающуюся в наблюдении,

проверке и оценке деятельности полиции, а также иных структурных

подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих ее деятельность, в

целях обеспечения законности и повышения эффективности государственного

управления в сфере внутренних дел посредством учета общественного мнения в

рамках государственного управления и разрешения возможных конфликтов

интересов институтов гражданского общества и федерального органа

исполнительной власти в сфере внутренних дел, его структурных и

территориальных подразделений.

Принципами общественного контроля деятельности полиции должны

выступить: 1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;

2) добровольность осуществления общественного контроля; 3) самостоятельность

и структурно-функциональная независимость субъектов от объектов

общественного контроля; 4) публичность и открытость осуществления

общественного контроля и обсуждения его результатов; 5) законность

деятельности субъектов общественного контроля; 6) объективность и

добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов

общественного контроля; 7) обязательность рассмотрения органами внутренних

дел результатов общественного контроля, а в определенных федеральным

законом случаях обязательность учета результатов общественного контроля при

реализации задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики

и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел; 8)

многообразие форм общественного контроля; 9) недопустимость злоупотребления

174

правами субъекта общественного контроля; 10) юридическая

ответственность за нарушение законодательства об общественном контроле


6. Существующую концепцию общественного контроля следует

охарактеризовать как государственно-дозволительную, так как и перечень, и

полномочия субъектов общественного контроля характеризуются существенными

ограничениями и изъятиями, при этом само право осуществлять общественно-

контрольную деятельность нередко ставится законодателем в зависимость от

определенных условий. Автором предлагается либерализация подходов к

определению перечня субъектов общественного контроля посредством выделения

в их составе субъектов гражданского общественного контроля и субъектов

квалифицированного общественного контроля. Результаты контрольной

деятельности последних должны быть обязательны для учета в деятельности

полиции.

7. Предложены типовая штатная численность и авторский механизм

формирования общественных советов при органах МВД России, базирующийся

на выборности членов советов при территориальных органах МВД России

районного уровня и представительном делегировании членов в состав

вышестоящих общественных советов. Разработаны квалификационные

требования к членам общественных советов и обстоятельства, препятствующие

членству в данном органе.

8. Изучение форм общественного контроля административной деятельности

полиции позволяет говорить о наличии существенных пробелов и противоречий в

нормативном регулировании процесса их реализации и учета полученных

результатов. Автором предлагается классификация данных форм контрольной

деятельность в рамках двух групп: осуществляемые на стадии наблюдения и

применяемые в случае выявления признаков нарушения законности.

9. Общественную оценку контрольно-надзорной деятельности полиции в



175

этического модулей, при этом критериями оценки будут выступать оценка

состояния защищенности граждан от преступлений и административных

правонарушений; оценка законности, обоснованности, своевременности и

полноты действий сотрудников полиции (применяемых ими административных

процедур) при пресечении, предупреждении и профилактике противоправных

посягательств; соответствия поведения, речи и внешнего вида сотрудника

полиции этическим нормам; оценка компетентности сотрудников полиции по


правонарушений; своевременность и полнота оказываемой гражданам помощи по



Общественную оценку деятельности полиции в сфере технического

надзора, дорожного инспектирования и организации движения следует

осуществлять посредством совокупной характеристики реализации полномочий

всеми государственно-властными субъектами, уполномоченными в сфере

дорожно-технического надзора. Это позволит стимулировать эти органы и

организации к нацеленному на реальное решение существующих проблем

взаимодействию.

Общественная оценка индивидуального административного надзора

полиции должна включать два основных блока: организационный блок имеет три

«ступени» опроса (для всех поднадзорных; для поднадзорных, освободившихся из

мест лишения свободы; для поднадзорных, в отношении которых установлены

отдельные административные ограничения) и оценивает информированность

поднадзорного о собственном правовом статусе, законность и эффективность

применяемых в рамках надзора мер принуждения; этический блок оценивает

соответствие поведения, речи и внешнего вида осуществляющего контроль

сотрудника полиции этическим нормам, его правовую грамотность и

компетентность.

10. Внедрение оценки административно-юрисдикционной деятельности

полиции посредством общественного мнения требует учитывать частно-правовую

176

заинтересованность в производстве по делам несовершеннолетних. Автором

предлагается разработка и принятие административного регламента

государственной услуги МВД России по производству по делам об

административных правонарушениях по заявлениям (сообщениям) физических и

юридических лиц.

Общественную оценку рассматриваемого вида деятельности полиции

целесообразно проводить посредством целевого опроса по «узловым»,

критически значимым процессуальным решениям. Критериями оценки при этом

следует признать: 1) понятность, полноту, доступность и полезность

информирования о порядке осуществления приема, регистрации и рассмотрения

заявлений и иных сообщений об административных правонарушениях,

компетентность и полноту запрошенных у сотрудников полиции разъяснений;

2) законность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении

(факультативный критерий); 3) полноту собранной по факту заявления

информации и достаточность принятых на стадии возбуждения дела об

административном правонарушении мер административного принуждения;

4) информированность заявителя о принятом по итогам его обращения решении,

своевременность этого решения и справедливость назначенного наказания;

5) достижение задач административно-юрисдикционного производства;

6) соблюдение норм служебной этики; 7) трудоемкость обжалования

(факультативный критерий).

Общественную оценку административно-юрисдикционной деятельности

полиции свидетелями и лицами, в отношении которых ведется или велось

производство по делу об административном правонарушении, предлагается

осуществлять в усеченном объеме посредством оценки законности и

эффективности примененных полицией мер административного принуждения и

соблюдения полицейскими требований служебной этики.

Подводя итог проведенного исследования, хотелось бы отметить, что в

рамках одной работы разрешить все проблемы реализации общественного

контроля и оценки административной деятельности полиции посредством

177

общественного мнения, безусловно, невозможно. Значимость проведенного

исследования заключается в первую очередь в привлечении внимания научного

сообщества к вопросам формирования системы эффективного взаимодействия

институтов гражданского общества с осуществляющими публично-правовые

функции подразделениями полиции. Хочется верить, что сделанные в работе

выводы, а также высказанные ее автором замечания и предложения позволят

продолжить востребованные теорией и практикой научные изыскания в данной

сфере.

178

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием

12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.

2. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации:

федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собр.

законодательства РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.

3. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ //

Собр. законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.

4. Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ

// Собр. законодательства РФ. – 2006. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5496.

5. Кодекс административного судопроизводства от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ

// Собр. законодательства РФ. – 2015. – № 10. – Ст. 1391.

6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

№ 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.

7. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ //


8. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр.

законодательства РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 3.

9. Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ //


10. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ //

Собр. законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.

11. О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10 декабря

1995 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1995. – № 50. – Ст. 4873.

12. О государственной геномной регистрации в Российской Федерации:

федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

2008. – № 49. – Ст. 5740.

179

13. О государственной дактилоскопической регистрации в Российской

Федерации: федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ // Собр.


14. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ним: федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // Собр.


15. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей: федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // Собр.

законодательства РФ. – 2001. – № 33 (ч. I). – Ст. 3431.

16. О государственной тайне: закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Собр.

законодательства РФ. – 1997. – № 41. – Стр. 8220-8235.

17. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и

развитию: федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ // Собрание


18. О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12 января


19. О персональных данных: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-

ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3451.

20. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр.


21. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:

федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

2006. – № 19. – Ст. 2060.

22. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях:

федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

2004. – № 25. – Ст. 2485.

23. О средствах массовой информации: закон РФ от 27 декабря 1991 г.

№ 2124 // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300.

180

24. О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от

1 июля 2011 г. № 170-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3881.

25. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности:

федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

1996. – № 3. – Ст. 148.

26. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест

лишения свободы: федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ // СПС

«КонсультантПлюс», 2015.

27. Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием

посредника (процедуре медиации): федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-

ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2010. – № 31. – Cт. 4162.

28. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и

проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г.

№ 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.

29. Об информации, информационных технологиях и о защите информации:

федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3448.

30. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля


31. Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от

4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2005. – № 15. –

Ст. 1277.

32. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах

принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах

принудительного содержания: федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ //


33. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 г.

№ 82-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 1930.

181

34. Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев

транспортных средств: федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ // Собр.


35. Об организации предоставления государственных и муниципальных

услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собр. законодательства

Российской Федерации. – 2010. – № 31. – Ст. 4179.

36. Об основах общественного контроля в Российской Федерации:

федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. –

2014. – № 30 (ч. I). – Ст. 4213.

37. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СПС


38. Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный

закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 14. –

Ст. 1536.

39. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ

Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства РФ. – 2011. –

№ 10. – Ст. 1334.

40. О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного

движения: указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 // Собр.

законодательства РФ. – 1998. – №25. – Ст. 2897.

41. О Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и

правам человека: указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 // Собр.


42. Об общественных советах при Министерстве внутренних дел

Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента РФ от

23 мая 2011 г. № 668 // Собр. законодательства РФ. –2011. – № 22. – Ст. 3154.

43. Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства

внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет: указ

182

Президента РФ от 10 августа 2011 г. № 1060 // Собрание законодательства РФ. –

2011. – № 33. – Ст. 4903.

44. Об утверждении Положения об Общественном совете при МВД

Российской Федерации: указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 // Собр.


45. Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве

внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 // Собр.


46. Об утверждении Типового положения о территориальном органе

Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской

Федерации: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 // Собр.


47. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21

августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: постановление

Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 // Собр. законодательства РФ. –

2012. – № 46. – Ст. 6350.

48. О Правилах дорожного движения: постановление Правительства РФ от

23 октября 1993 г. № 1090 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. – 1993.

– № 47. – Ст. 4531.

49. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и

проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от

26 февраля 2010 г. № 96 // Собр. законодательства РФ. – 2010. – № 10. – Ст. 1084.

50. Об утверждении государственной программы Российской Федерации

«Информационное общество (2011 – 2020 годы)»: постановление Правительства

РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 // Собр. законодательства РФ. – 2014. – № 18 (ч. II).

– Ст. 2159.

51. Об утверждении государственной программы Российской Федерации

«Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»:

183

постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345 // Собр.

законодательства РФ. – 2014. – № 18 (ч. IV). – Ст. 2188.

52. Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния

безопасности дорожного движения органами внутренних дел Российской

Федерации: постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 894 // Собр.


53. Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи

водительских удостоверений: постановление Правительства РФ от 15 декабря

1999 г. № 1396 // Собр. законодательства РФ. – 1999. – № 52. – Ст. 6396.

54. Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных происшествий:

постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 647 // Собр.


55. Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации:

постановление Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 774 // Собр.


56. Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-

постовой службы полиции: приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 //

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. –

2008. – № 27.

57. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных

полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Рос. газета. – 2013. –

27 марта.

58. Вопросы оценки деятельности ОВД РФ, отдельных подразделений

криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов

предварительного расследования: приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25

(утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

59. Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России:

приказ МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310 (утратил силу) // СПС


184

60. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства

внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г.

№ 1040 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

61. О Координационном центре МВД России по вопросам деятельности

общественных советов: приказ МВД РФ от 17 ноября 2008 г. № 994 // СПС


62. О Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан

Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской

Федерации: приказ МИД РФ № 4301, МВД России № 264, Минобороны России

№ 158, ФСБ России № 160, СВР России № 22 от 14 апреля 2006 г. // Сборник

приказов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной

регистрации. 2005 – 2007 гг. (Бюллетень текущего законодательства). – М., 2007.

63. О мерах по реализации Постановления Правительства Российской

Федерации от 21 июля 1998 г. № 814: приказ МВД России от 12 апреля 1999 г.


64. О некоторых организационных вопросах и структурном построении

территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г.


65. О Порядке осуществления административного надзора за лицами,

освобожденными из мест лишения свободы: приказ МВД России от 8 июля

2011 г. № 818 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

66. О порядке размещения информации о деятельности Министерства

внутренних дел Российской Федерации в сети Интернет: приказ МВД России от

12 ноября 2011 г. № 1136 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

67. О совершенствовании деятельности подразделений информации и

общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской

Федерации и внутренних войск МВД России: приказ МВД России от 6 сентября


185

68. О совершенствовании деятельности центров временного содержания для

несовершеннолетних правонарушителей: приказ МВД России от 1 сентября


69. Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской

Федерации: приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 // СПС


70. Об организации комплексного использования сил и средств органов

внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в

общественных местах: приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 81 //

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. –

2008. – № 27.

71. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе

МВД России: приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 // Рос. газета. –

2012. – 18 мая.

72. Об утверждении Административного регламента МВД РФ исполнения

государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками

дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного

движения: приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 // СПС «Консультант

Плюс», 2015.

73. Об утверждении Административного регламента Министерства

внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по

осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности

дорожного движения в части соблюдения требований законодательства

Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов,

технических норм и иных требований нормативных документов в области

обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве,

реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог: приказ МВД

России от 30 марта 2015 г. № 380 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

186

74. Об утверждении Административного регламента Министерства

юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по

осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших

желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых

экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и

проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных

законодательством Российской Федерации: приказ Минюста России от 27 июля

2012 г. № 146 // Рос. газета. – 2012. – 29 авг.

75. Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и

разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел

Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об

административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от

29 августа 2014 г. № 736 // Рос. газета. – 2014. – 14 нояб.

76. Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений,

сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с

безвестным исчезновением лиц: приказ МВД России № 38, Генпрокуратуры

России № 14, СК России № 5 от 16 января 2015 г. // Рос. газета. – 2015. – 30 марта.

77. Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений

граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ

МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 // Рос. газета. – 2014. – 17 янв.

78. Об утверждении Инструкции по организации деятельности

подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел

Российской Федерации: приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 // СПС


79. Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия

Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой

информации и общественными объединениями на 2005 – 2008 годы: приказ МВД

России от 5 сентября 2005 г. № 718 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

80. Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия

подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со

187

средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009 –

2014 годы: приказ МВД России от 1 января 2009 г. № 1 // СПС


81. Об утверждении Положения о Договорно-правовом департаменте

Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от

21 июля 2011 г. № 865 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

82. Об утверждении Положения об Управлении по взаимодействию с

институтами гражданского общества и средствами массовой информации

Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от

16 июня 2011 г. № 683 // СПС «КонсультантПлюс», 2015.

83. Об утверждении порядка присутствия членов Общественных советов

при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных

органах при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного

приема граждан: приказ МВД России от 31 августа 2011 г. № 988 // Рос. газета. –

2011. – 26 окт.

84. Об утверждении Типового положения о территориальном органе

Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне:

приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных актов

федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – № 28.

85. Об утверждении требований и методов по обезличиванию

персональных данных: приказ Роскомнадзора от 5 сентября 2013 г. № 996 //

Рос. газета. – 2013. – 18 сент.

86. Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в

сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг: закон г. Москвы от

12 марта 2014 г. № 9 // Вестник мэра и правительства Москвы. – 2014. – № 19.

87. Об Общественной палате Воронежской области: закон Воронежской

области от 2 июля 2008 г. № 66-ОЗ // Молодой коммунар. – 2008. – 12 июля.

88. Об Общественной палате города Москвы: закон г. Москвы от 4 июля

2012 г. № 34 // Вестник мэра и правительства Москвы. – 2012. – № 39.

188

89. Об Общественной палате Республики Татарстан: закон Республики

Татарстан от 14 октября 2005 г. № 103-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета

Татарстана. – 2005. – № 10 (I ч.). – Ст. 836.

90. Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: Закон

Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК // СПС «КонсультантПлюс»,

2015.

91. Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия): закон

Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З № 167-V // Ил Тумэн. –

2014. – № 21. – ст. ст. 5 – 42.

92. Европейский кодекс поведения для медиаторов от 2 июня 2004 г. //

URL: http://arbimed.ru/kodeks_ mediatora (дата обращения: 24.08.2015).

93. Об утверждении Положения о порядке проведения общественной

экспертизы: решение Общественной палаты РФ от 15 мая 2008 г., протокол № 4-С

// URL: https://www.oprf.ru/about/ 1391/law/1800 (дата обращения: 20.02.2016).

94. Регламент Общественного совета при МВД России (утвержден

Председателем Общественного совета при МВД России 20 января 2012 г.,

согласован с Министром внутренних дел РФ 2 февраля 2012 г.) // URL:

http://www.mvd.ru/mvd/sovet/regulations/show_101547 (дата обращения:

20.08.2012).

95. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных

служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен

решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию

коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в

образовании. – 2011. – № 36.

96. Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической

профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов (утв.

Минюстом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ

27 декабря 1996 г. № 10 (35) - 5) // Бюллетень нормативных актов федеральных

органов исполнительной власти. – 1997. – № 4.

189

Международно-правовые документы и

нормативные правовые акты зарубежных стран

97. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31

октября 2003 года // Собр. законодательства РФ. – 2006. – № 26. – Ст. 2780.

98. Европейский кодекс полицейской этики. Рекомендация Rec.(2001)10.

Принята Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 года // URL:

http://police.osce.org/library/f/2687/1492/CoE.

99. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.

Принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года

// URL: http://www.un.org/ru/documents/decl-conv/conventions/code-of-conduct.shtml

100. Boston Police Department. Rules and Procedures (April 11, 2003) // URL:

http://bpdnews.com/rules-and-procedures.

101. Cincinnati Police Department Policy. Procedure 12.545 – «Use of Force»

(Revised: 05.14.15) // URL: http://www.cincinnati-

oh.gov/police/assets/File/Procedures/12545.pdf.

102. New York Police Department – Patrol Guide (2013) // URL:

https://muckrock.s3.amazonaws.com/foia_files/203.

103. О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан: закон

Республики Казахстан от 6 января 2011 года № 377-IV // Казахстанская правда. –

2011. – 15 января.

104. О полиции: закон Земли Северный Рейн-Вестфалия [Извлечения] //

Рюден Е.Ю., Астапенко П.Н., Дербичева С.А. Административная модернизация

полицейской службы: стратегия и методология (практика Федеративной

Республики Германии и Российской Федерации в сравнительном анализе):

монография / Е.Ю. Рюден, П.Н. Астапенко, С.А. Дербичева. – М., 2011. – С. 207 –

214.

105. О федеральной полиции ФРГ: закон ФРГ от 19.10.1994 [Извлечения]//

Рюден Е.Ю., Астапенко П.Н., Дербичева С.А. Административная модернизация

полицейской службы: стратегия и методология (практика Федеративной

Республики Германии и Российской Федерации в сравнительном анализе):

http://police.osce.org/library/f/2687/1492/CoE

http://www.un.org/ru/documents/decl-conv/conventions/code-of-conduct.shtml

http://bpdnews.com/rules-and-procedures

http://www.cincinnati-oh.gov/police/assets/File/Procedures/12545.pdf

http://www.cincinnati-oh.gov/police/assets/File/Procedures/12545.pdf

https://muckrock.s3.amazonaws.com/foia_files/203

190

монография / Е.Ю. Рюден, П.Н. Астапенко, С.А. Дербичева. – М., 2011. – С. 195 –

205.

Монографии, учебники и иная учебная литература

106. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций

/ А.Б. Агапов. – М., 1997. – 326 с.

107. Административная деятельность ОВД: учебник для вузов / под ред.

М.В. Костенникова, А.В. Куракина. – М.: Юрайт, 2014. – 521 с.

108. Административная деятельность органов внутренних дел: учебник.

Часть общая. – М.: ЦОКР МВД России, 2009. – 268 с.

109. Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова и

Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2000. – 728 с.

110. Адмиралова И.А. Реализация полицией административно-правовых

средств обеспечения прав граждан / И.А. Адмиралова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА:

Закон и право, 2016. – 351 с.

111. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. /

Г.В. Атаманчук. – М.: Юрид. лит., 1997. – 400 с.

112. Багмет М.А. Противодействие коррупции в системе органов

внутренних дел 6 монография / М.А. Багмет. – М.: Юрлитинформ, 2016. – 162 с.

113. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное понимание на

грани двух веков). / М.И. Байтин. – Изд. 2-е, доп. – М.: Право и государство, 2005.

– 544 с.

114. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах,

Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2005. – 800 с.

115. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов /

Д.Н. Бахрах. – М., 2000. – 640 с.

116. Бачило И.Л. Информационное право: учебник / И.Л. Бачило. – М.:

Юрайт, 2011. – 522 с.

117. Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. канд.

юрид. наук. А.В. Куракина. – М.: Дело и сервис, 2004. – 816 с.

191

118. Бородин С.С. Административное право. Общая и Особенная часть:

курс лекций / С.С. Бородин, С.С. Громыко. – СПб., 2007. – 432 с.

119. Братановский С.Н. Административное право: учебник /

С.Н. Баратановский. – М.: Директ-Медиа, 2013. – 921 с.

120. Бутенко А.П. Сравнительная политология в терминах и понятиях:

учеб. пособие / А.П. Бутенко, А.В. Миронов. – М.: НОУ, 1998. – 411 с.

121. Гегель Г.В.Ф. Философия права / Г.В.Ф. Гегель. – М.: Мысль, 1990. –

524 с.

122. Гимпельсон В.Е. Доверие полиции: межстрановой анализ: препринт

WP3/2012/05 / В.Е. Гимпельсон, Г.А. Монусова. – М.: Высшая школа экономики,

2012. – 33 с.

123. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства

церковного и гражданского: сочинения в двух томах. Том 2 / Т. Гоббс. – М.:

Мысль, 1991. – 731с.

124. Даниленко В. И. Современный политологический словарь

В.И. Данеленко. – М.: Nota Bene, 2000. – 1024 с.

125. Денисенко В.В. Субъектный состав административно-деликтных

отношений (вопросы теории и практики) / В.В. Денисенко, О.В. Толстопятова. –

Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2005. – С. 144.

126. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс /

А.С. Дугенец. – М.: ВНИИ МВД России, 2003. – 273 с.

127. Забралова О.С. Общественный контроль в Российской Федерации /

О.С. Забралова. – М.: НАВИГАТОР, 2011. – 124 с.

128. Зубач А.В. Административная деятельность органов внутренних дел в

вопросах и ответах: учебное пособие А.В. Зубач, А.Н. Кокорев. – М.: МосУ МВД

России: Щит-М, 2005. – 352 с.

129. Иншаков С.М. Латентная преступность в Российской Федерации:

перспективы исследования / С.М. Иншаков // URL:

http: //sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/inshakov(10-04-10).htm (дата

обращения: 24.08.2015).

192

130. Канал МВД России на сайте «Youtube» // URL:

http://www.youtube.com/user/themvdtube (дата обращения: 24.08.2015).

131. Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная

части: курс лекций / Н.М. Конин. – М., 2004. – С. 234 – 236.

132. Короткова Л.Н. Социология общественного мнения: конспект лекций /

Л.Н. Короткова. – СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000. – 32 с.

133. Краткий словарь по социологии / под ред. Д.М. Гвишиани,

Н.И. Лапина. – М.: Политиздат, 1988. – 479 с.

134. Локк Д. Два трактата о правлении // Локк Д. Сочинения в трех томах/

Д. Локк. – М.: Мысль, 1988. – 668 с.

135. Новая философская энциклопедия: в 4 т. / под ред. В.С. Стёпина //

URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/8687/мнение (дата обращения:

15.03.2015).

136. Околеснова О.А. Общественный контроль: информационно-правовые

проблемы теории и практики: монография / О.А. Околеснова. – М.: Руслайнс,

2014. – 144 с.

137. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. // Рос. газета. – 2013. – 13 дек.

138. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Рос. газета. – 2005. – 26 апр.

139. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской

Федерации: Теоретическое административно-правовое исследование / Ю.Е.

Аврутин, В.Я. Кикоть, И.И. Сыдорук – М.: ЮНИТИ-ДАНА Закон и право, 2003. –

456 с.

140. Проект концепции совершенствования форм и методов общественного

контроля в РФ // URL: http://open.gov.ru/events/5509145/ (дата обращения:

24.08.2015).

141. Римский В.Л. Результаты социологических исследований исполнения

государством правоохранительной функции: оценки граждан и необходимые

193

реформы // URL: https://komitetgi.ru/upload/iblock/296/

2969d832e9da6543f4826a25938e3954.pdf (дата обращения: 07.02.2016).

142. Рюден Е.Ю. Административная модернизация полицейской службы:

стратегия и методология (практика Федеративной Республики Германии и

Российской Федерации в сравнительном анализе: монография / Е.Ю. Рюден, П.Н.

Астапенко, С.А. Дербичева. – М., 2011. – 236 с.

143. Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта

контрольно-надзорных правоотношений: монография / С.А. Сергеев. – М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 174 с.

144. Современная западная социология: Словарь. М.: Политиздат, 1990. –

432 с.

145. Социальная психология: учебник / под ред. Т. П. Предвечного. – М.:

Политиздат, 1975. – 320 с.

146. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс /

Ю.А. Тихомиров. – М., 2001. – 652 с.

147. Тультаев Т. Маркетинг услуг, 2005 г. // URL:

http://www.vocable.ru/dictionary/805/word/usluga (дата обращения: 24.08.2015).

148. Управление маркетингом: глоссарий / под ред. А.В. Короткова. // URL:

http://www.vocable.ru/ dictionary/810/word/usluga (дата обращения: 10.03.2016).

149. Чайлдс Г. Общественное мнение: природа, формирование, роль /

Г. Чайлдс. – М., 1965. – 231 с.

150. Чиркин В.Е. Основы публично-правового управления: учебное пособие

для студентов для студентов публичного права и управления / В.Е. Чиркин. – М.:

Изд-во Московского психолого-социального университета; Воронеж: МОДЭК,

2016. – 488 с.

151. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. – М.: Изд-во

Тихомирова М.Ю., 1998. – 526 с.

194

Статьи

152. Авакьян С.А. Конституционализм и публичная власть: концепции и

перспективы / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. – 2013. –

№ 11. – С. 27-30.

153. Белоусова И. В. Принцип общественного участия в производстве по

делам об административных правонарушениях / И.В. Белоусова // Закон и право. –

2011. – № 8. – С. 98 – 101.

154. Воронов А.М. Общественное мнение как критерий оценки

эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению

общественной безопасности / А.М. Воронов, Н.М. Кожуханов // Российский

следователь. – 2005. – № 7. – С. 5 – 8.

155. Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы

общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ /

В.В. Гриб // Российская юстиция. – 2015. – № 5. – С. 2 – 5.

156. Гришковец А.А. Общественный контроль и формы его реализации в

системе МВД России / А.А. Гришковец // Вестник ВИПК МВД России. 2015. № 4

(36). – С. 26 – 36.

157. Гришковец А.А. Общественный совет при МВД России как инструмент

контроля за полицией / А.А. Гришковец // Полицейская деятельность. – 2014. – №

4 (20). – С. 370 – 384.

158. Гришковец А.А. Проблемы обеспечения открытости в деятельности

органов внутренних дел Российской Федерации (на примере доступа информации

о работе коллегии МВД России) / А.А. Гришковец // Полицейская деятельность. –

2016. – № 1 (29). – С. 121 – 149.

159. Денисенко В.В. Эффективное противодействие административной

деликтности – перспективное и приоритетное направление имиджевой политики

и имиджевой стратегии российской полиции: актуализация вопроса //

Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности:

теория и практика: материалы V всерос. науч.-практ. конф. (3 июня 2016 г.) –

Краснодарский университет МВД России, 2016. – С. 3 – 22.

195

160. Дидикин А.Б. Правовые формы участия граждан в общественном

контроле / А.Б. Дидикин // Гражданское общество в России и за рубежом. – 2015.

– № 1. – С. 21– 24.

161. Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации:

правовые основы / Д.В. Доровских // Государственная власть и местное

самоуправление. – 2015. – № 6. – С. 14 – 18.

162. Журавлев Р.А. Общественный контроль деятельности органов

внутренних дел в сфере борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка /

Р.А. Журавлев // Государственный и общественный контроль в Российской

Федерации: состояние и перспективы развития. Третьи Кудрявцевские чтения (12

мая 2010 г.): сборник научных трудов/ науч. ред. Н. Ю. Хаманева, С. В.

Максимов. – М.: Институт государства и права РАН, 2010. – С. 76 – 86.

163. Занина Т.М., Крицкая М.С. Проблемы и перспективы реализации

концепции общественной оценки деятельности полиции в сфере охраны

общественного порядка и обеспечения общественной безопасности / Т.М. Занина,

М.С. Крицкая // Общество и право. – 2015. – № 3. – С. 240.

164. Зражевская Т.Д. Вопросы организации общественного контроля с

позиции регионального омбудсмена / Т.Д. Зражевская // Омбудсмен. – 2013. –

№ 1. – С. 40 – 41.

165. Зубарев С.М. О федеральном законе «Об основах общественного

контроля / С.М. Зубарев // Проблемы науки административного права 6

Материалы конференции «Лазаревские чтения» (20-21 ноября 2014 г.). – М.:

КОНТАКТ, 2015. – С. 142– 146.

166. Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью

органов публичной власти / С.М. Зубарев // Административное право и процесс. –

2014. – № 10. – С. 20 – 26.

167. Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над

деятельностью органов местного самоуправления в России / М.А. Килессо //

Административное и муниципальное право. – 2015. – № 3. – С. 237 – 240.

196

168. Климовская Е.В. Общественное мнение как средство

совершенствования деятельности органов внутренних дел // Актуальные

проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов

внутренних дел: труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 94 – 95.

169. Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в

Российской Федерации / А.С. Кузнецов // Право и государство: теория и практика.

– 2011. – № 6 (78). – С. 61 – 63.

170. Мазитов Р.Р. Информационная открытость органов внутренних дел и

ее критерии / Р.Р. Мазитов // Адвокатская практика. – 2009. – № 1. – С. 10.

171. Мартынов А.В. Современное состояние и перспективы развития

системы общественного контроля в России / А.В. Мартынов // Административное

право и процесс. – 2014. – № 10. – С. 8 – 16.

172. Матусевич В. Общественное мнение: критерии идентификации //

Социология: теория, методы, маркетинг. – 2000. – № 2. – С. 5 – 19.

173. Михеев Д.С. Обеспечение общественного контроля – ключевое

направление в развитии принципа гласности местного самоуправления /

Д.С. Михеев // Lex russica. – 2015. – № 4. – С. 24 – 32.

174. Михеева Т.Н. Правовой вектор в развитии общественного контроля /

Т.Н. Михеева, Д.С. Михеев // Юридический мир. – 2014. – № 9. – С. 16 – 19.

175. Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре / А.В. Нестеров

// Административное право и процесс. – 2011. – № 3. – С. 10 – 12.

176. Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом

государственном управлении / А.В. Нестеров // Государственная власть и местное


177. Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского)

контроля в РФ и их системе / А.С. Полещук // Вестник Московского университета

МВД России. – 2011. – № 6. – С. 122 – 127.

178. Синюгин В.Ю. К вопросу о формировании правовой основы

общественного контроля в Российской Федерации / В.Ю. Синюгин //

Административное право и процесс. – 2014. – № 7. – С. 26 – 28.

197

179. Сквирский И.О. Понятие и основные признаки общественного

контроля в современной административно-правовой доктрине Украины /

И.О. Сквирский // Административное право и процесс. – 2013. – № 4. – С. 65 – 66.

180. Смирнова И.Г. Общественное мнение об уголовном судопроизводстве:

о чем говорят цифры / И.Г. Смирнова // Журнал российского права. – 2011. – № 5.

– С. 57 – 65.

181. Смольянинова М.С. Вопросы правового регулирования

информирования общества о деятельности полиции / М.С. Смольянинова //

Вестник Воронежского института МВД России. – 2014. – № 4. – С. 90.

182. Соболева Ю.В. Общественный контроль в Российской Федерации:

условия эффективности / Ю.В. Соболева // Вестник Саратовской государственной

юридической академии. – 2014. - № 4 (99). – С. 67 – 71.

183. Соколова О. С. Правовое регулирование участия граждан в

общественном контроле / О.С. Соколова // Административное и муниципальное

право. – 2015. – № 2. – С. 133 – 138.

184. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права /

Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. – 2003. – № 10. – С. 35 – 45.

185. Холопов В.А. Общественный контроль как ресурс профилактики

негативных социально-политических явлений в деятельности органов местного

самоуправления / В.А. Холопов // Муниципальная служба: правовые вопросы. –

2015. – № 2. – С. 20 – 22.

186. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе / В.Е. Чиркин

// Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 4. – С. 12 – 15.

Шерстобоев О.Н. Общественный контроль в системе государственного

управления / О.Н. Шестобоев // Государственная власть и местное


198

Диссертации, авторефераты диссертаций

187. Анюров Ф.Ф. Регистрация и учет преступлений в органах внутренних

дел (правовые и организационные аспекты): автореф. дис. … канд. юрид. наук /

Ф. Ф. Анюров. – М., 2006. – 24 с.

188. Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование:

дис. ... д-ра юрид. наук / О. И. Бекетов – Омск, 2011. – 319 с.

189. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и

институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. … д-

ра. юрид. наук / В.В. Гриб. – М., 2011. – 52 с.

190. Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов

исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. …

канд. юрид. наук / Е. П. Григорьева. – М., 2012. – 23 с.

191. Демидов А.С. Право и общественное мнение: вопросы теории: автореф.

дис. … канд. юрид. наук / А. С. Демидов. – Саратов, 2008. – 31 с.

192. Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного

контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид.

наук / П.В. Десятых. – М., 2009. – 26 с.

193. Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности

органов исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд.

юрид. наук / О. С. Забралова. – М., 2012. – 26 с.

194. Задков А.А. Конституционное право на доступ к информации в

Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / А.А. Задков. – М., 2006. – 180 с.

195. Зимин Е.А. Механизм обеспечения конституционных прав человека в

сфере деятельности полиции (на примере США): автореф. дис. … канд. юрид.

наук / А.Е. Зимин. – М., 2016. – 25 с.

196. Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной

власти: дис. ... д-ра юрид. наук / С.М. Зырянов – М., 2010. – 497 с.

197. Ивлиев П.В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации

как институты гражданского общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук /

П.В. Ивлиев. – М., 2010. – 24 с.

199

198. Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в

сфере административной деятельности милиции: автореф. дис. … д-ра юрид. наук

/ И.Ш. Килясханов. – М.: АУ МВД России, 1996. – 41 с.

199. Котиков Д.А. Распространение информации федеральным органом

исполнительной власти в гражданском обществе: теоретические аспекты

правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Д.А. Котиков. –

Люберцы, 2012. – 25 с.

200. Курмаев Р.М. Общественная палата Российской Федерации как

институт гражданского общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук /

Р.М. Курмаев. – М., 2006. – 24 с.

201. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений

граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской

Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / И.М. Лазарев. – М., 2002. – 20 с.

202. Лапин С.Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о

деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в

Российской Федерации: информационно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид.

наук / С.Ю. Лапин – Саратов, 2011. – 183 с.

203. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации:

теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы

правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук / А.В. Мартынов. –

Воронеж, 2011. – 662 с.

204. Миндрова Е.А. Коллизия права граждан на доступ к информации и

права на неприкосновенность частной жизни в условиях информационного

общества: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е.А. Миндрова. – М., 2007. – 31 с.

205. Науменко Е.С. Организационно-правовые способы взаимодействия

органов исполнительной власти и институтов гражданского общества: автореф.

дис. … канд. юрид. наук / Е.С. Науменко. – Саратов, 2010. – 40 с.

206. Павлов И.Ю. Правовое обеспечение доступа к официальной

информации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. – 34 с.

200

207. Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора

в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук / Т.Э. Рождественская. – М.,

2012. – 432 с.

208. Рыдченко К.Д. Административно-правовое обеспечение

информационно-психологической безопасности органами внутренних дел

Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук / К.Д. Рыдченко. – Воронеж,

2012. – 308 с.

209. Синюгин В.Ю. Административно-правовое обеспечение

реформирования управленческой деятельности исполнительных органов

государственной власти: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. / В.Ю. Синюгин. – М.,

2011. – 48 с.

210. Стариков И.Ю. Регистрационная деятельность органов внутренних дел:

автореф. дис. … канд. юрид. наук / И.Ю. Стариков. – Челябинск, 2010. – 27 с.

211. Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы

правового взаимодействия в России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. /

К.А. Струсь. – Саратов, 2003. – 27 с.

212. Тимербаев Т.А. Конституционное право граждан Российской

Федерации на доступ к информации: региональный аспект: дис. ... канд. юрид.

наук / Т.А. Тимербаев. – Волгоград, 2007. – 219 с.

213. Труфанов М.Е. Применение норм административного права: автореф.

дис. … д-ра юрид. наук / М.Е. Труфанов. – М., 2007. – 60 с.

214. Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации

административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области

экономики: дис. ... д-ра юрид. наук / А.В. Филатова. – Саратов, 2010. – 554 с.

215. Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль в сфере

денежного обращения: дис. ... д-ра юрид. наук / Е.Е. Фролова. – М., 2011. – 488 с.

216. Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью

органов исполнительной власти и их должностных лиц: дис. ... д-ра юрид. наук /

Е.В. Хахалева. – Ростов-на-Дону, 2011. – 409 с.

201

217. Шинкарев А.И. Социальный контроль в системе обеспечения

правопорядка органами внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук /

А.И. Шинкарев. – Н. Новгород, 2006. – 26 с.

202

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение № 1. Результаты исследования общественного мнения

о полиции (милиции) в 2009-2015 годах Как Вы воспринимаете сотрудников правоохранительных органов России?

как защитников прав и законных интересов человека и гражданина 27,4 % как представителей государства, которые преследуют исключительно государственные интересы 50,3 %

как представителей государства, которые используют свое положение в собственных интересах 32,3 %

Таблица 1. Результаты интервьюирования 144 судей, 246 прокуроров, 418 следователей и

дознавателей, 128 адвокатов, а также2 124 граждан, проведенное в 2009-2010 годах1.

Варианты ответов 8 ноября 2009 г. 6 марта 2011 г. 4 сентября 2011 г. Положительно 46 % 45 % 40 % Отрицательно 38 % 27 % 26 %

Затруднились ответить 16 % 28 % 34 %

Таблица 2. Результаты ответа на вопрос «Как вы лично относитесь к полиции, положительно или отрицательно?» (организаторы опроса – Комитет гражданских инициатив и Фондом

«ИНДЕМ», 2012 г.)2

Варианты ответов 31 января 2010 г.

1 августа 2010 г.

6 марта 2011 г.

4 сентября 2011 г.

Хорошо 16 % 20 % 15 % 12 % Плохо 31 % 30 % 31 % 28 %

Удовлетворительно 37 % 31 % 36 % 38 % Затруднились ответить 16 % 19 % 18 % 22 %

Таблица 3. Результаты ответа на вопрос «Как вы считаете, сегодня там, где вы живете, полиция работает хорошо или плохо?» (организаторы опроса – Комитет гражданских инициатив и

Фондом «ИНДЕМ», 2012 г.).

1 Смирнова И.Г. Общественное мнение об уголовном судопроизводстве: о чем говорят

цифры / И.Г. Смирнова // Журнал российского права. – 2011. – № 5. – С. 59. 2 Римский В.Л. Результаты социологических исследований исполнения государством

правоохранительной функции: оценки граждан и необходимые реформы // URL: https://komitetgi.ru/upload/iblock/296/ 2969d832e9da6543f4826a25938e3954.pdf (дата обращения: 07.02.2016).

203

Нас

елен

ие в

цел

ом Пол Возраст Образование Тип населенного пункта

муж

чины

жен

щин

ы

18–3

0 ле

т

31–4

5 ле

т

46–6

0 ле

т

стар

ше

60 л

ет

сред

нее

общ

ее и

ни

же

сред

нее

спец

иаль

ное

высш

ее

Мос

ква

горо

да 1

млн

и

боле

е го

рода

от

250

тыс.

до

1 м

лн

горо

да о

т 50

до

250

тыс.

го

рода

мен

ее 5

0 ты

с., П

ГТ

села

отлично 3 4 3 5 5 3 1 5 3 2 7 2 3 2 4 4 хорошо 22 21 23 33 28 14 12 24 22 21 20 15 23 19 27 27 удовлетвори-тельно 45 44 45 43 42 51 42 43 43 48 39 45 44 54 41 41

плохо 12 13 12 10 12 11 17 11 12 14 18 17 9 9 12 14 очень плохо 7 9 5 5 7 9 6 4 9 6 6 3 12 6 5 6 затрудняюсь ответить 11 9 12 4 6 12 22 14 10 9 10 17 9 9 11 9

Таблица 4. Результаты ответа на вопрос «Как, по вашему мнению, работает сегодня полиция,

как она справляется со своими обязанностями: отлично, хорошо, удовлетворительно, плохо или очень плохо?»

(организатор опроса – Фонд общественного мнения, 2015 г.)1.

1 Отношение к полиции и реформе ОВД: официальный сайт Фонда общественного

мнения // URL: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/12263 (дата обращения: 07.02.2016).

204

Приложение № 2. Критерии вневедомственной оценки

территориальных и линейных органов внутренних дел

№ п/п

Показатели Характеристика показателя Линейные ОВД (на транспорте) Территориальные ОВД

1. Уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан)

Уверенность граждан в защищенности (безопасности) своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан)

положительный

2. Количество жалоб, поступивших в адрес МВД России и его руководства (на 100 тыс. человек пассажиропотока)

Количество жалоб, поступивших в адрес МВД России и его руководства (на 100 тыс. населения)

отрицательный

3. Оценка деятельности ОВД по материалам, размещенным в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (доля материалов негативного содержания от общего количества материалов)

Оценка деятельности ОВД по материалам, размещенным в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (доля материалов негативного содержания от общего количества материалов)


4. Уровень удовлетворённости граждан качеством предоставления государственных услуг

Уровень удовлетворённости граждан качеством предоставления государственных услуг


5.

–

Уровень доверия к ОВД в обеспечении личной и имущественной безопасности (доля выражающих доверие от общего числа опрошенных)


6.

–

Оценка эффективности деятельности ОВД как государственного органа по защите интересов граждан (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан)


7.

–

Уровень виктимизации (доля граждан, подвергшихся противоправным посягательствам, от числа опрошенных)


205

Приложение № 3. Административно-юрисдикционные полномочия полиции по рассмотрению

дел об административных правонарушениях (часть 1 статьи 23.3 КоАП РФ)

Сфера / предмет правоохраны Количество

статей %

охрана окружающей среды и природопользования 2 3 %

сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель 2 3 %

транспорт 6 8,5 %

дорожное движение 37 51 %

связь и информация 1 1 %

предпринимательская деятельность и деятельность

саморегулируемых организаций 5 7 %

защита государственной границы РФ и обеспечение режима

пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на

территории РФ

1 1 %

порядок управления 6 8,5 %

общественный порядок и общественная безопасность 12 17 %

206

Приложение № 4. Административно-юрисдикционные полномочия полиции по составление

протоколов по делам об административных правонарушениях (пункт 1 части 2 статья 28.3 КоАП РФ)

Сфера / предмет правоохраны Количество

статей %

права граждан 16 8 %

здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие

населения и общественная нравственность 13 7 %

собственность 19 10 %

охрана окружающей среды и природопользования 14 7 %

промышленность, строительство и энергетика 2 1 %

сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель 3 1 %

транспорт 11 5 %

дорожное движение 13 7 %

связь и информация 13 7 %

предпринимательская деятельность и деятельность

саморегулируемых организаций 18 9 %

финансы, налоги и сборы, страхование, рынок ценных бумаг 4 2 %

институты государственной власти 11 6 %

защита государственной границы РФ и обеспечение режима

пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на

территории РФ

9 5 %

порядок управления 27 14 %

общественный порядок и общественная безопасность 22 11 %

Крицкая Маргарита...

Documents

Transcript of Крицкая Маргарита...