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RAPPORT 3/2012
MOBILISATION DES RESSOURCES
FINANCIRES LOCALES
DOCUMENTATION DES REGISTRES FONCIERS
URBAINS DES COMMUNES DU BENIN
Scurit des droits fonciers et de proprit pour tous
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MOBILISATION DES RESSOURCES FINANCIRES LOCALES
Documentation des registres fonciers
urbains des communes du Benin
Copyright Programme des Nations Unies pour les tablissements humains.
(ONU-Habitat), 2012
HS Number: HS/054/12F
ISBN Number: (Volume) 978-92-1-132470-9
DNI DE RESPONSABILIT
La teneur du prsent ouvrage ne reflte pas ncessairement les points de vue ou politiques du Secrtariat des Nations
Unies ou de ses organisations affilies. Les appellations qui y sont employes et la prsentation des lments qui y
figurent nimpliquent de la part dONU-Habitat et de son Conseil dadministration aucune prise de position quant au
statut juridique des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorits, ni quant au trac de leurs frontires ou limites.
Publi par le Programme des Nations Unies pour les tablissements humains.
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ou non lucratives, sans lautorisation pralable du dtenteur des droits dauteur, condition quil soit fait mention de la
source. ONU-Habitat souhaiterait quun exemplaire de louvrage o se trouve reproduit lextrait lui soit communique. Laprsente publication ne peut tre ni revendue, ni utilise dautres fins commerciales, sans lautorisation pralable crite
du Programme des Nations Unies pour les tablissements humains.
Nations Unies pour les tablissements humains (ONU-Habitat)
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Photos @ ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, Remy Sietchiping, Rne Perier, David Houssou
Remerciements: Participants latelier de Cotonou en Octobre 2010
Coordination: Remy Sietchiping
Auteurs: Ren Perier, David Houssou
Edition et mise en page: Victoria Quinlan, Stefanie Freccia
Support: Victor Wainaina; Esther Njeri, Naomi Mukora, Vera Marosi
Sponsors: Gouvernements de Norvge et Sude
Impression: UNON, Publishing Services Section, Nairobi, ISO 14001: 2004-certified
RAPPORT 3 / 2012
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MOBILISATION DES RESSOURCESFINANCIRES LOCALES
DOCUMENTATION DES REGISTRES FONCIERS
URBAINS DES COMMUNES DU BENIN
I
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II
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PRFACE
III
Les collectivits locales
bnficient dune
proximit privilgie avec
la population urbaine.
Dgager les ressources
suffisantes pour fournir
la population des
infrastructures et desservices bien adapts
est une proccupation
pour bien des communes, surtout dans les pays en
dveloppement. Cela passe ncessairement par une
bonne information, notamment sur le foncier.
La dcentralisation a donn aux collectivits locales
certaines capacits dinitiative et des comptences
en matire damnagement. Ces pouvoirs et cette
autonomie ne vont pas toujours de pair avec les
ressources financires, humaines et techniques voulues
pour mener bien les fonctions qui sont celles de
toute commune. A cet gard, les Registres Fonciers
Urbains (RFU) tablis dans une vingtaine de communes
au Bnin illustrent bien la faon dont linformation
foncire peut servir mobiliser des ressources
financires. Ceci intervient dans un contexte o les
communes sont appeles devenir le lieu privilgi o
linformation foncire est centralise et rationalise.
Le prsent document passe en revue les leons tiresde lexprience des registres fonciers urbains au
Bnin. On y trouvera aussi des suggestions pratiques
pour pallier certaines insuffisances afin dassurer la
prennisation, lentretien et le bon fonctionnement
des registres fonciers urbains. Bien que le RFU ait
fait ses preuves comme mode de mobilisation de
recettes fiscales, il nen reste pas moins que les autres
composantes du systme restent sous-exploites.
Il ne fait aucun doute quen transformant le RFU en
un systme dinformation foncire part entire, on
renforcerait la scurit des droits tout en amliorant la
production et la mise jour des donnes foncires en
milieu urbain.
Le prsent document constitue une excellente source
dinformation et dinspiration sur les finalits et le
fonctionnement des registres fonciers urbains. Il
fournit les outils permettant la mise en place dun
systme dinformation foncire ou ladaptation de
systmes existants dans les conditions particulires
chaque milieu urbain. Le chapitre consacr la
matrise douvrage dtaille les modalits pratiques
de mise en place de rgimes fonciers urbains. Je suis
convaincu que le prsent document va savrer riche
denseignements et une bonne source dinspiration
pour toutes les communes la recherche dun meilleur
avenir urbain.
Dr. Joan Clos,
Secrtaire Gnral Adjoint des Nations Unies,
Directeur Excutif ONU-Habitat
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Prface, RFU III
Rsum 1 - 8
Summary 9 - 15
Introduction 16 - 18
Rappel des objectifs de la mission 19
Dmarche mthodologique 20 - 21
1. Cadre gnral et contexte 22 - 351.1 Lorganisation administrative territoriale et la dcentralisation au Bnin 23
1.1.1 Lorganisation administrative dconcentre 24
1.1.2 La dcentralisation 24
1.2. Lorganisation domaniale et foncire au Bnin 24
1.2.1 Les rgimes fonciers au Bnin 25
1.2.2 Quelques outils de matrise foncire au Bnin 26
1.2.3 Les principales rformes et initiatives en milieu urbain 28
1.3. Les ressources locales base foncire et les rformes fiscales 31
1.3.1 Les ressources locales base ou rfrence foncire 311.3.2 Les rformes fiscales 31
1.4. La gense des RFU au Bnin 32
2. Quest-ce quun RFU aujourdhui ? 36 - 58
2.1. Les finalits du systme RFU 37
2.1.1 Les enjeux: le renforcement de la maitrise douvrage communale 37
2.1.2 Les objectifs oprationnels 38
2.2 Le systme RFU: les lments constitutifs 38
2.2.1 Les plans parcellaires et ladressage 38
2.2.2 Les enqutes foncires, fiscales et urbaines 42
2.2.3 La constitution des fichiers de base 48
2.2.4 La composante amlioration des ressources financires communales 50
2.2.5 Les applications foncires:linventaire foncier 52
2.2.6 La composante gestion des donnes urbaines et le Systme dinformation gographique (SIG) 53
2.3 La mise en uvre du projet RFU 54
2.3.1 Les tapes 54
2.3.2 Le partenariat et les indispensables synergies avec les administrations 56
2.3.3 Les cots de ralisation et de maintenance des RFU 56
SOMMAIRE
IV
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3. Etat des lieux et diagnostic de la mise en uvre des RFU au Benin 59 - 73
3.1 Le panorama gnral 60
3.1.1 Le bilan global 60
3.1.2 Forces et faiblesses des RFU 62
3.2 Les russites et les acquis 65
3.3 Les fragilits et les risques 66
3.3.1 Une mise en uvre dficiente 67
3.3.2 Les RFU limits la fiscalit locale 67
3.3.3 Les oprations dites de restauration des RFU 68
3.4 Les volutions rcentes des RFU et leur adaptation au contexte 69
3.4.1 La question de la cohrence et de lharmonisation entre les RFU au plan national 69
3.4.2 Lutilisation des logiciels SIG comme outil de mise jour des plans 70
3.4.3 Le positionnement des services RFU au sein des communes 70
3.5 Revue des expriences africaines de RFU 72
4. Les pistes damlioration et de consolidation des performances des RFU au Bnin 74 - 89
4.1 Lappropriation par les communes de la matrise douvrage des RFU 744.1.1 La prise en main de la maitrise douvrage et la dmarche de projet 76
4.1.2 Le renforcement du service RFU de la commune 78
4.1.3 Des budgets de fonctionnement et dinvestissement 79
4.1.4 Lintgration du projet RFU dans une stratgie de renforcement des capacits de gestion communale 80
4.1.5 La gestion des partenariats avec les administrations financires 80
4.2 La maintenance de la cartographie et des bases de donnes communes 81
4.2.1 La mise jour permanente de la cartographie communale 81
4.2.2 La mise jour de la base de donnes communes 83
4.3 La participation et ladaptation des RFU aux rformes foncires 84
4.3.1 Linventaire foncier et larticulation avec la gestion foncire et domaniale communale 84
4.3.2 Larticulation entre RFU et PFR 85
4.4 La problmatique de la consolidation et de la gnralisation des RFU 87
Annexes 90 - 122
V
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RSUM
Au Bnin, le contexte politique issu de la rforme
de ladministration territoriale fait des communes
le seul niveau de la dcentralisation et le cadre
institutionnel de lexpression de la dmocratie la
base. Ces collectivits territoriales sont dotes de la
personnalit juridique et de lautonomie financire et
possdent des comptences qui incluent notamment:
le dveloppement local, lamnagement, lhabitatet lurbanisme ; les infrastructures, lquipement
et les transports; lenvironnement, lhygine et la
salubrit; les services marchands et les investissements
conomiques, etc. Il importe cependant de noter que
les units de gestion territoriale ainsi cres ont des
capacits limites dautofinancement et de gestion des
collectivits urbaines et ne parviennent pas non plus
un bon recouvrement des taxes foncires.
Mais dj dans la priode de prparation la
dcentralisation (1991-2002)1
, il est apparu ncessairede concevoir et de dvelopper des outils modernes
de production de bases dinformations urbaines
fiables pour la gestion municipale. Cest au cours de
cette priode que les Registres Fonciers Urbains (RFU)
ont t labors et mis en place, associs aux plans
urbains de rfrence, avec pour objectif damliorer
de faon substantielle la capacit de gestion des
ressources domaniales des collectivits locales
bninoises.
Le RFU est en effet un outil de gestion municipale qui
est mis en uvre au Bnin depuis plus de vingt ans
et qui permet (i) de disposer dune carte parcellaire
adresse dune ville; (ii) de crer une base de donnes
urbaines; et (iii) de dvelopper des applications
fiscales, foncires et urbaines. Toutes choses qui
contribuent renforcer les capacits des communes
qui sont dotes de RFU faire face efficacement aux
exigences de plus en plus croissantes du phnomne
irrversible de lurbanisation.
Aujourdhui, la mise en uvre du RFU est de mieux
en mieux matrise au Bnin et de nombreuses
comptences dans le domaine ont vu le jour au
sein des communes et des bureaux dtudes locaux.
Mais dans sa mise en exploitation actuelle, le RFU
est dabord peru comme un outil damlioration
des ressources fiscales locales pour le financement
des actions de dveloppement urbain. Il apparat
clairement donc que le RFU, connait une utilisationlargement en de de ses potentialits relles.
Cest pourquoi, ONU-Habitat2, le Rseau Mondial
des Instruments Fonciers (GLTN), et autres Partenaires
au Dveloppement ont entrepris, avec lappui du
Gouvernement de la Rpublique du Benin, linitiative
de documenter et de dissminer lexprience bninoise
de mise en uvre des RFU en vue des propositions
damlioration de leurs performances.
Aujourdhui, la mise en uvre duRFU est de mieux en mieux matriseau Bnin et de nombreuses comptencesdans le domaine ont vu le jour au sein descommunes et des bureaux dtudes locaux.
1 Les Etats Gnraux de lAdministration Territoriale qui ont dfini les principes fondamentaux de la Dcentralisation ont eu lieu en Janvier 1993
mais il faut pourtant attendre les lections municipales de Dcembre 2002 et llection dfinitive des Maires et des Conseils Municipaux en Mars
2003 pour quentrent en vigueur les lois de Dcentralisation.2ONU-Habitat: Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains
Le RFU est en effet un outil de gestionmunicipale qui est mis en uvre au Bnindepuis plus de vingt ans et qui permet (i)de disposer dune carte parcellaire adressedune ville; (ii) de crer une base dedonnes urbaines;
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LES TRAVAUX DE DOCUMENTATION DES
EXPRIENCES DES RFU AU BNIN ONT T CONDUITS
SUIVANT UNE DMARCHE MTHODOLOGIQUE
DCLINE EN TROIS PHASES PRINCIPALES:
(i) la phase de recherche documentaire qui a permisdapprhender les questions foncires au Bnin et
de documenter les pratiques et les processus ainsi
que les expriences de RFU,
(ii) la phase de travail de terrain qui a consist
collecter les donnes/informations et raliser des
entretiens avec les acteurs cls du RFU au Bnin, et
(iii) une phase danalyse des donnes/informations
collectes et de rdaction du rapport et du guide
du matre douvrage ainsi que de prsentation des
rsultats lors de lAtelier organis les 25 et 26
Fvrier 2010 la Salle de Confrence de lHtel du
Port Cotonou (Bnin).
Ces travaux se sont drouls dans un contexte marqu
par une inscurit foncire tant en milieu urbain (les
acqureurs de parcelles usage dhabitation ne se
sentent pas en scurit, dmolitions dhabitation, mise
en quarantaine de plusieurs parcelles etc.) quen milieu
rural o les conflits domaniaux sont trs nombreux et
de diverses natures.3
Pendant longtemps en effet, trs peu defforts
ont t consacrs la mise en place dun vritablearsenal juridique sur le foncier en gnral et sur
la politique doccupation du sol en particulier,
susceptible de constituer linstrument privilgi de
la politique foncire de lEtat. Mais force est de
constater quau cours des deux dernires dcennies,
les Autorits bninoises ont pris conscience de la
situation dinscurit foncire et de ses consquences
immdiates et ont pris linitiative doprer des
rformes foncires avec pour objectif dinstaurer la
scurit foncire. Ces rformes visent notamment (i)donner la scurit foncire au tenancier; (ii) scuriser
lacheteur quant ses droits exclusifs; (iii) rduire
les cots de transaction et de mutations; (iv) faciliter
la gestion des terroirs par les collectivits locales; et
(v) amliorer le taux de recouvrement des recettes
fiscales.
Dterminer les dimensions des uvres urbaines font partie de lacollecte de donns. Photo ONU-Habitat/Malcolm Boorer, 2010
3 Selon les donnes statistiques tablies par les institutions judiciaires du Bnin (Service Statistiques MJCRI 2006), la plupart des conflits ports
devant les juridictions sont domins par les conflits fonciers. Par exemple au Tribunal de Premire Instance de Lokossa en 2005, sur 1861 dossiers
recenss, 1402 (soit 75%) sont relatifs au foncier.
2
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Au nombre de ces rformes engages en milieu urbain
figure la mise en place des RFU (aujourdhui dans 16
communes et en cours dans deux communes) qui sont
perus et reconnus comme des instruments
pertinents et performants de mobilisation des
ressources fiscales communales. En effet, des rsultats
positifs immdiats sur les recettes fiscales communales
ont t enregistrs (trs importantes augmentationsdes recettes fiscales). Dans certaines grandes villes
comme Cotonou et Parakou, les recettes fiscales ont
pu tre plus que quintuples. Mme si dans dautres
villes les rsultats ont t plus lents comme
Porto-Novo voire trs faibles comme Djougou,
Savalou ou Sav.
Par ailleurs, la mise en uvre du RFU a eu des
effets bnfiques sur la maitrise du foncier et sur les
capacits de gestion communale. Cest ainsi que:
(i) les rformes foncires en cours sappuient sur les
capacits du RFU identifier et localiser les proprits
foncires et les prsums propritaires; et (ii) le RFU
peut rpondre, aux besoins de recueil et de mise en
ordre des informations foncires, travers linventaire
foncier et son articulation avec le service des affaires
domaniales, permettant ainsi aux communes de jouer
leur rle dacteurs fonciers part entire tel que
consacrs par la loi.
De mme, les volutions et les processus en cours en
relation avec le RFU vont durablement renforcer les
capacits de maitrise douvrage des autorits locales.
Il sagit notamment: (i) du contexte de dcentralisation
effective qui entrane de fortes attentes et de lgitimes
exigences de la part des responsables communaux; (ii)de lutilisation systmatique de la sous-traitance, ce qui
a permis lmergence de plusieurs bureaux dtudes et
de comptences spcialises dans le domaine; (iii) du
dveloppement des comptences complt par ailleurs
par les pertinentes mises en rseau et la mutualisation
des comptences des services RFU des communes
travers le nouveau rseau RFU SIF Bnin; et (iv)
de la gnralisation de la numrisation des plans de
reprage parcellaire et limplantation de logiciels SIG
pour la mise jour de la cartographie et une facileexploitation des donnes urbaines.
Les rsultats des travaux de terrain, les observations
et commentaires ainsi que les dbats et changes
Presentation by one of the break-out groups on GLTNachievements. Photo ONU-Habitat
La mise en uvre du RFU a eu deseffets bnfiques sur la maitrise du
oncier et sur les capacits de gestioncommunale.
Les volutions et les processus en coursen relation avec le RFU vont durablementrenorcer les capacits de maitrise douvragedes autorits locales.
3
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au cours de lAtelier de Cotonou ont aussi permis
de relever les problmes et difficults auxquels sont
confronts les RFU au Bnin et au nombre desquels on
peut retenir notamment:
a argra: ar
topographiques; absence darchivage des plans de
lotissement dont les plans de rcolement ne sont jamais raliss; difficult de mise en uvre du
systme dadressage QIP sur les parcelles des zones
non loties et non recases; difficult pour les
utilisateurs davoir accs aux documents de
cartographie; non prcision du rle des principaux
intervenants que sont lInstitut Gographique
National (IGN), le Centre National de Tldtection
(CENATEL) et les cabinets privs de gomtres; etc.
fra, a fra a a:insuffisance de linformation des lus locaux sur
limportance et lutilisation de loutil en vue dune
appropriation effective; insuffisance de formation
des acteurs et utilisateurs du RFU tous les
niveaux; non dclinaison des outils en langages
simples accessibles aux utilisateurs et autres
usagers; insuffisance de communication lendroit
des populations avant et pendant la mise en
uvre ou la restauration du RFU (ce qui explique
parfois la rticence observe au niveau des contribuables); etc.
a g frau: a rau
informatiques fiables do une duplication de la
base de donnes et les problmes lis sa mise
jour; dvalorisation du systme de calcul
automatique de la valeur locative et de limpt
due aux crtements; faibles capacits des
utilisateurs; absence prolonge de protocole
daccord vritable entre les services des impts et
les mairies depuis que ces dernires sont devenues
des partenaires part entires avec lavnement
de la dcentralisation; ncessit de simplifier le
calcul informatique;
a a a: au a
valeur locative sont diffrentes dune ville
lautre; la taille rduite des chantillons qui enlimite la reprsentativit et multiplie les extrapola-
tions; les difficults pour concilier la mthode
dexpertise relativement complexe du fait de
lapprciation de lexpert; les valeurs locatives
relles (du march) nettement suprieures aux
valeurs locatives administratives occasionnant une
augmentation brusque des impts; les problmes
de calcul automatique de la valeur locative relle;
a ur u RFU arracommunale: le cot de la mise en place du RFU et
la rentabilit potentielle du financement; le cot de
la maintenance et son financement; le cot des
prestations trop lev; le RFU exclusivement
exploit pour la fiscalit locale; insuffisance de
mesures daccompagnement aprs la mise en
place du RFU; les difficults des services exploitants
du RFU squiper ou renouveler le matriel
informatique; le problme de prennisation du RFU
et de son utilisation optimale; non appropriationde loutil par les collectivits locales;
Le cot de la mise en place du RFU etla rentabilit potentielle du financement;le cot de la maintenance et son
financement; le cot des prestations troplev; le RFU exclusivement exploit pourla fiscalit locale; insuffisance de mesuresdaccompagnement aprs la mise en placedu RFU; les difficults des servicesexploitants du RFU squiper ou renouveler le matriel inormatique;le problme de prennisation du RFUet de son utilisation optimale; nonappropriation de loutil par les collectivits
locales;
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ra r r
communes: collaboration insuffisante entre
les services des impts et les services des Mairies
impliqus dans la mise en uvre du RFU; non
affectation ou affectation insuffisante des
ressources de qualit par les communes aux
services des impts pour couvrir les charges
lies aux oprations dassiette et de recouvrement;difficult coordonner les activits de mise
jour des donnes; collaboration insuffisante entre
les diffrents acteurs notamment entre
ladministration fiscale, les communes et la
SERHAU-SA principal oprateur technique; trs
grande mobilit des agents des impts lors des
affectations et des personnels des Mairies
(problme dappropriation du RFU au niveau des
Centres des impts surtout); problme de
rpartition du cot administratif; difficult lie auchoix du lieu pour abriter la base de donnes; etc.
Face ce tableau de la situation des RFU au Bnin,
les participants lAtelier de Cotonou ont estim quilsavre indispensable:
AU GoUveRnement:
1. dachever la rforme foncire afin de prciser
davantage les rles de chaque acteur (faire
appliquer et faire respecter les textes de lois en
matire foncire);
2. de mettre en place une lgislation foncire
adapte la problmatique urbaine;
3. de renforcer les capacits des collectivits locales
en matire damnagement et de gestion foncire
(transfert effectif des comptences et des moyens);
4. de renforcer les capacits matrielles et humaines
de lInstitut Gographique National afin que celui-
ci puisse assurer rellement son rle de leadership
en matire de cartographie au Bnin (seule
structure garante de la fiabilit de la cartographienationale de base -chelle: 1/200 000);
5. de faire dfinir et appliquer les limites
communales.
AUx mUnicipAlits bnFiciAiRes
DE LOUTIL RFU:
1. dorganiser des sances de formation et
dinformation des autorits locales sur
limportance et lutilit du RFU afin dassurerlappropriation effective de loutil dans son
intgralit;
2. de communiquer suffisamment lendroit des
populations avant et pendant la mise en uvre
ou la restauration des RFU (dveloppement du
civisme fiscal);
3. dassurer la prennisation du RFU (mieux dfinir les
objectifs assigns loutil et aux utilisateurs);
4. dintgrer le RFU dans laction municipale (les
questions touchant au RFU feront lobjet de dbats et de dlibrations au cours des sessions);
5. de donner des moyens matriels, financiers et
humains (renforcer les comptences des
personnels et mettre les cadres ayant les
comptences adquates) au RFU pour son bon
fonctionnement;
Collaboration insuffisante entre lesservices des impts et les services desMairies impliqus dans la mise en uvredu RFU
Dassurer la prennisation du RFU
(mieux dfinir les objectis assigns loutil et aux utilisateurs
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6. de mobiliser des ressources financires pour les
formations des utilisateurs et la mise jour des
donnes;
7. de dvelopper et utiliser toutes les autres
applications du RFU, par exemple celle concernantles ressources propres non fiscales dveloppe
Cotonou et celle sur les permis dhabiter
Porto-Novo;
8. de faire tablir les protocoles daccord avec les
services des impts et les respecter;
9. dutiliser le RFU pour coordonner les interventions
sur la voirie et les quipements et assurer
louverture et la consultation de loutil aux
principaux acteurs du dveloppement local afin
quil soit une interface de coordination;10. de mettre en place un cadre de concertation for
malis (partenaires et contribuables) pour
harmoniser les interventions
A linstitUt GoGRAphiqUe nAtionAl (iGn):
1. de contrler les documents tablis dans le cadre
des RFU pour sassurer de leur fiabilit;
2. de jouer efficacement son rle dans le leadership
de la cartographie nationale de base au Bnin;
3. dappuyer les communes bnficiaires du RF pour
la mise jour rgulire (intgration des nouvelles
modifications survenues) de la cartographie
pour viter quelle devienne obsolte au fil des
annes;4. dappuyer les communes bnficiaires du RFU
produire des documents cartographiques pour
alimenter le systme godsique;
AUx seRvices des impts:
1. de mettre jour les valeurs locatives qui datent
de 1998 et de simplifier les mthodes de calculs
des valeurs locatives (sparer le calcul de la valeur
locative du RFU);
2. de mobiliser des ressources financires pour les
formations des services des impts utilisateurs du
RFU et la mise jour des donnes et des valeurs;
Le trafic autour du port de Cotonou est une supplmentaire de revenue la commune. Photo ONU-Habitat/Malcolm Boorer, 2010
Mobiliser des ressources financirespour les ormations des services des imptsutilisateurs du RFU et la mise jour desdonnes et des valeurs;
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3. dharmoniser les approches de calcul et de
dtermination des valeurs qui sont en cours dans
les diffrentes villes et communes;
4. de sortir du dbat purement fiscaliste pour
populariser loutil RFU;
5. de faciliter et de contribuer unifier la
domiciliation de la base de donnes et limiter la
mobilit des agents.
A lA socit detUdes RGionAles dhAbitAt
ET DAMNAGEMENT URBAIN (SERHAU-SA):
1. dappuyer les communes bnficiaires pour le suivi
permanent dans la mise en uvre du RFU;
2. de faciliter la collaboration avec les services
techniques des Mairies en gnral et avec les
cellules RFU en particulier;
3. de contribuer la formation des acteurs du
RFU tous les niveaux (le personnel des mairies, le
personnel des services des impts, le personnel
occasionnel souvent sollicit pour la collecte des
donnes ou pour la distribution des avisdimposition, les oprateurs gomtres chargs
de ltablissement ou de la mise jour des plans
parcellaires et de ladressage);
4. de contribuer la capitalisation des acquis des RFU
par exemple lors de llaboration et/ou lvaluation
des projets urbains.
AUx pRestAtAiRes de seRvices:
1. de mettre en place des rseaux informatiques
solides et de doter le RFU de dispositifs de scurit
fiables grande capacit;
2. de fournir aux Mairies des plans dfinitifs en
version numrique (amnagement, lotissement etc.)
3. de fournir suffisamment de prcisions sur lesdimensions des quipements contenus dans la
base de donnes;
AUx pARtenAiRes techniqUes et FinAncieRs:
1. de mettre en place des mesures
daccompagnement aprs linstallation du RFU;
2. dappuyer la capitalisation de lexpertise bninoise
en Afrique;
3. dassocier les communes bnficiaires ds ltapedinitiation du projet;
4. de renforcer et dappuyer le Rseau RFU/SIF Bnin
pour dissminer les rsultats ainsi que les bonnes
pratiques.
Par ailleurs, les communes sont appeles devenir
le lieu par excellence de centralisation et de mise en
cohrence de linformation foncire alors quelles ne
disposent pas encore des moyens et des comptences
ncessaires; de plus les autres applications du RFU dfaut dtre effectivement mises en uvre,
semblent aujourdhui fortement attendues par les
autorits communales pour une amlioration du
fonctionnement des services des affaires domaniales
par exemple.
Faciliter et de contribuer unifier ladomiciliation de la base de donnes et limiter la mobilit des agents.
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IL IMPORTE DONC DE LANCER, AU PLAN NATIONAL,
UNE RFLEXION NOTAMMENT SUR:
(i) les volutions souhaitables des procdures de mise
en uvre et de mise jour des RFU, intgrant des
modalits de couplage avec les Plans Fonciers
Ruraux (PFR) et des modalits techniques et
financires adaptes aux ressources descom munes,
(ii) les mesures dachvement progressif et de
consolidation de lensemble des RFU aujourdhui
raliss pour latteinte de leurs principaux objectifs
originels (en particulier par la mise en place des
composantes foncire et gestion des donnes
urbaines), et
(iii) les conditions formelles dinstallation de nouveaux
RFU (tude de faisabilit, etc.).
Enfin, lanalyse et lvaluation critique de la
performance du RFU (sur la base des objectifs
oprationnels initialement assigns) ont permis
de mettre en exergue que le RFU souffre de deux
principaux maux qui menacent sa prennit et ses
performances savoir: (i) linachvement du RFU (non
respect de lintgrit du systme qui est partiellement
install et dapplication uniquement fiscale), et (ii)
linsuffisante prise en compte, par les communes
matres douvrages, des incontournables contraintesdentretien des lments du systme RFU.
Les changes, commentaires et autres
recommandations de lAtelier ont permis de finaliser
le Guide de Matre dOuvrage lusage des Autorits
Communales engages dans un processus de RFU.
Ce document, prcise leur rle de Matre dOuvrage
du Projet RFU, rappelle notamment les enjeux et
les objectifs oprationnels du RFU, et met ensuite en
exergue les conditions de russite, de consolidation et
de prennit du systme.
Les communes sont appeles devenirle lieu par excellence de centralisationet de mise en cohrence de linormation
oncire alors quelles ne disposent pasencore des moyens et des comptencesncessaires; de plus les autres applicationsdu RFU daut dtre effectivementmises en uvre, semblent aujourdhui
ortement attendues par les autoritscommunales pour une amlioration du
onctionnement des services des affairesdomaniales par exemple.
La mobilit Cotonou. Photo ONU-Habitat/RemySietchiping 2010
8
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SUMMARY
The political context that followed the reform
of territorial administration carried out in Benin,
resulted in two outcomes: the institutionalisation
of municipalities as the only level of decentralised
government and, the development of a formal
framework for the expression of democracy at the
grassroots level.
Municipal governments are endowed with legal
personality and financial autonomy. They also have
a level of competence in, among other areas, local
development, spatial planning, housing and urban
development, infrastructure, equipment and transport,
environment, hygiene and sanitation, commercial
services and economic investments. However, it is
important to note, however, that the recently created
territorial management units have limited capacity to
safeguard the municipalities capital base and managetheir urban communities considering, for instance,
that they are not permitted to collect land and
property taxes.
During the preparation phase of decentralisation
(1991-2002)1, it therefore became necessary to design
and develop tools that would facilitate the production
of reliable urban information databases for municipal
management. In order to substantially improve the
land management capacity of local governments
in Benin, the Urban Land Registries (RFU - Registre
Foncier Urbain) were developed and implemented, in
conjunction with urban master plans.
The Urban Land Registries (RFU) is a municipal
management tool that has been implemented in Benin
for over 20 years. Its applications include:
t r w aar ar ug
addressing
t a f a aaa ug a
urban data, and t f a, a a ura
applications.
It is hoped that these mechanisms will strengthen the
capacity of municipalities equipped with Urban Land
Registries (RFU) to effectively deal with the increasing
requirements associated with land rights and security
of tenure in countries like Benin that are experiencing
irreversible and rapid urbanisation.
Today, the RFU is increasingly implemented under
the ownership of local municipalities in Benin. In its
current phase of utilisation, the tool operates as one
specifically designed to improve local tax resources
with a view to finance urban development initiatives.
It is also important to note that there have been
other benefits particularly the acquisition of valuable
land administration skills by municipalities and local
engineering firms currently piloting the RFU.
It is for this reason that the UN-Habitat2,the Global
Land Tool Network (GLTN) and other development
partners, with the support from the Government
of the Republic of Benin, have undertaken to
document and disseminate the Beninese experience
of implementing the Urban Land Registries with the
view of proposing ways and means of improving their
performance and as a way of providing knowledge
and lessons from which others can benefit.
Te RFU is increasingly implementedunder the ownership o local municipalitiesin Benin
9
1The 1993 Territorial Administration Conference defined the key principles of decentralization. However, the decentralization laws started to be
implemented only after the municipal elections of December 2002 and the final election of Mayors and Municipal Councils in March 2003.
2UN-Habitat: United Nations Human Settlements Programme
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TO DOCUMENT BENINS RFU IMPLEMENTATIONPROCESS, THREE METHODS WERE EMPLOYED:
I. A desktop review to understand land issues in
Benin and document the RFU practices and
processes as well as experiences
II. Field work consisting of data collection followed
by a series of interviews conducted with the key
stakeholders in charge of implementing RFU in
Benin, and
III. An analysis of the data collected and theproduction of this report and its associated
guidelines for RFU implementing agencies as well
as the presentation of the results from the
stakeholder workshop held on the 25 - 26
February 2010, at the Conference Centre of
Htel-du-Port, Cotonou, Benin.
It should be noted that the work undertaken to
establish the RFU and the subsequent documentation
process was done in a context marked by tenureinsecurity in both urban and rural areas. Land buyers
for residential purposes are particularly confronted
with several problems including insecurity of tenure,
evictions, quarantine measures on several plots of
land, among others3.
For a long time indeed, very little effort has been
devoted to Benin in the establishment of genuine
land laws and regulations in general, and land tenure
policies in particular, that could generate a basic
instrument of the government policy on land. Over the
past two decades, however, the government of Benin
has become aware of the tenure insecurity prevailing
in the country and its related immediate consequences
that have led to the introduction of land reforms.
These include:
I. Providing security of tenure to the tenant
II. Securing the exclusive rights of the buyerIII. Reducing the transaction and transfer costs
IV. Facilitating the land management procedures by
local authorities, and
V. Improving the levels of revenue collection.
Reforms carried out in the urban areas resulted in
the implementation of RFU (currently operational
in 16 municipalities and in progress in two others)
are considered and recognised as powerful and
relevant for the mobilisation of municipal tax revenuecollection. Indeed, immediate positive results on
municipal tax revenue collection have been recorded
highlighting very significant increases with few
variations between municipalities. In some large cities
such as Cotonou and Parakou, tax revenues have
increased more than fivefold, other cities however,
displayed slower results as was the case in Porto Novo,
Djougou, Savalou or Save. In each of these areas,
mobilisation of tax revenue was very low.
Saisie des donnes de collecte de terrain dans le systme dinformation foncire.Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010
10
3 According to statistics compiled by the judicial institutions in Benin (MJCRI Statistics Service 2006), most of the disputes brought before the courts were
mainly land-related. For example, in 2005, the local court of Lokossa recorded about 1,861 cases of which 1,402 (75 per cent) were related to land.
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THE IMPLEMENTATION OF THE RFU SYSTEM HAS
POSITIVELY AFFECTED THE OWNERSHIP OF LAND
AND IMPROVED THE CAPABILITIES OF MUNICIPAL
MANAGEMENT. AS A RESULT:
I. Land reforms under implementation are now
based on the RFUs capacities to identify and locate
properties and alleged property users; andII. Urban Land Registries allow municipalities to play
the role of a fully-fledged land stakeholder as
established by law by becoming a properly
furnished and information inventory connected to
the government Land Department.
SIMILARLY, ON-GOING DEVELOPMENTS AND
PROCESSES IN CONNECTION WITH THE URBAN
LAND REGISTRIES MECHANISM WILL PERMANENTLY
STRENGTHEN THE CAPACITY OF LOCALGOVERNMENTS OWNERSHIP OF THE TOOL. THESE
INCLUDE:
I. The context of effective decentralisation, which
leads to high expectations and legitimate demands
from municipal officials,
II. The systematic use of subcontractors, which
facilitated the emergence of several local
consulting firms and expertise in the field,
III. The opportunity for skills development supportedby networking and skill sharing within municipal
RFU services via the new RFU / GIS Benin
Network, and
IV. The widespread use of digitised land use plans
and implementation of GIS software for updating
the mapping and easy operation of urban data.
The results of the field work, observations and
comments, as well as discussions and exchanges
during the Cotonou Workshop highlighted the several
problems and challenges faced during the
implementation of RFU in Benin.
They are:
mag: tgra sury ary,
lack of archived land use plans whose drawing
reconstructions are never realised, difficulty in
implementing the QIP system of addressing on
plots in not-allotted and not-resettled areas,
users experiencing difficulty in gaining access
mapping materials; lack of clarity as concerns
the role of major stakeholders such as the National
Geographic Institute (Institut Gographique
National), the National Centre for Remote Sensing(CENATEL/Centre National de Tldtection) and
surveyors private firms.
ifra, rag a awar: a
elected officials are not sufficiently informed on
the importance and use of the tool for the
effective ownership of the RFU, stakeholders
and users of the RFU at all levels are not
sufficiently trained, working tools are not
formulated in plain language that is easilyaccessible to all users and external users; lack of
communication with the affected local
communities before and during the
implementation or restoration of the RFU (which
explains the reluctance sometimes showed by
taxpayers to participate) etc;
it aag: ak f a ra ur
network resulting in a duplication of the
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database and its related problems of data
updating, downgrading of the automatic systemof calculating the rental value and the tax; low
capabilities of users; prolonged absence of
an effective Memorandum of Understanding
between the tax departments and municipalities
since the latter have become full partners of the
project with the advent of decentralisation of the
municipal administration, and the need to simplify
the computation method;
la aa gy: fcalculating the rental value are different from
one city to another one, the small size of the
selected samples limits their representativeness
and multiplies extrapolations, there are difficulties
in reconciling the relatively complex surveying
method depending on the appreciation of the
surveyor; different rental values such that the
actual market rental values are significantly
above the administrative rental values causing
a sudden increase in taxes; and problems of
automatic calculation of the actual rental value;
ia f Ura la Rgr a
its ownership by municipalities: the implementing
cost of RFU and the potential profitability of its
financing; the start-up, operational and
maintenance cost of the tool; the utilisation
of the RFU exclusively for local taxation; the
lack of accompanying measures following the
implementation of the RFU; the difficulties faced
by RFU operators in terms of purchasing or
renewing the computer hardware; the problem
of sustainability and optimal use of the RFU; and
the non-participation of local governments in the
ownership of the tool;
Ra w a ar amunicipalities: a lack of effective collaboration
between tax departments and local government
services involved in the implementation of the
RFU, a lack of allocation / inadequate allocation
of qualitative resources by local governments to
tax departments to cover expenses related to the
calculation of the tax base and tax collection; the
difficulty faced in coordinating the operation of
updating data records; an insufficient collaboration
between different stakeholders, includingbetween the tax authorities, municipalities and
SERHAU-SA (a major technical operator); a very
high staff turnover among tax officials during
job assignments and among staff from local
governments (problem of ownership of the RFU
at the level of the tax authorities in particular);
problems of distribution of administrative cost, the
difficulty related to the choice of where to host
the database.
Le RFU requiert des investissements en matriel roulantpour mieux mener lopration. Photo UN-Habitat/MalcolmBoorer, 2010
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In order to maximise on the benefits of the Urban
Land, the participants of the Cotonou Workshop
recommended that:
the GoveRnment:
1. Completes the land reform in order to further
clarify the roles of each stakeholder (implementand enforce the legislation relating to land issues),
2. Implements land legislation that reflects current
urban challenges and future urban planning
needs,
3. Strengthens the capacities of local communities
and governments in planning and land
management (effective transfer of skills and
resources),
4. Strengthens the physical and human capacities
of the National Geographic Institute (InstitutGographique National) in order to effectively play
its leadership role as the mapping authority in
Benin (the only agency responsible for the
reliability of the country basic mapping scale:
1 / 200,000),
5. Demarcates and implements the municipal
boundaries.
the pARticipAtinG mUnicipAlities:
1. Ensure the sustainability of the RFU by further
defining the objectives of the tool and its users to
all current and prospective stakeholders,
2. Organise training and information sessions for
local authorities on the significance and usefulness
of the RFU to ensure the effective and full
ownership of the tool,
3. Regularly interact with local communities before
and during the implementation or restoration of
RFU (to improve participants understanding and
overall tax compliance),
4. Improve taxation policies and processes so they
are fair and equitable; empowering municipalities
to manage local tax issues,
5. Integrate RFU in the municipal agenda in order
to have issues relating to RFU discussed and
debated during the municipal regular meetings,6. Support the Urban Land Registry tool with
technical, financial and human resources (e.g.
build on staff skills and hire managers with
appropriate skills) for its operations,
7. Mobilise financial resources for user trainings as
well as software and data updates,
8. Develop and use all the other applications of the
Urban Land Registry tool such as the one on local
municipal finances developed in Cotonou and
another on the occupancy license in Porto-Novo,9. Establish Memorandum of Understanding with
the Tax Department and respect its provisions,
10. Use the RFU tool as an interface for coordination
of activities to coordinate interventions in the
roads and equipment used in land management
and ensure the openness and accessibility of the
tool to key local development actors.,
11. Establish a formal forum for consultation between
partners and taxpayers to harmonise interventions.
the nAtionAl GeoGRAphic institUte (institUt
GOGRAPHIQUE NATIONAL):
1. Effectively plays its role as the leading mapping
agency in Benin,
2. Checks the quality of the materials and documents
prepared under the RFU tool to ensure their reliability,
3. Supports the pilot municipalities benefiting from
the RFU tool by regularly updating and integrating
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changes) into mapping outputs to prevent them
from becoming obsolete over the years,
4. Supports the pilot municipalities using the RFU
tool to produce documents/materials to feed the
geodesic database.
the tAx depARtment:
1. Harmonises the approaches to calculating and
determining the land and property values adopted
in various cities and towns,
2. Updates the rental values dating back to 1998and simplifies the computation methods of rental
values (separate the calculation of the rental value
from the RFU tool),
3. Mobilises financial resources for the training of
tax officials appointed as RFU operators and for
the updating of data and land and property
values,
4. Expands the debate that currently essentially
focuses on tax issues to one which promotes and
popularises the RFU tool,5. Facilitates and contributes to the unified hosting
of the database and reduces staff turnover.
the seRhAU-sA (socit detUdes RGionAles
DHABITAT ET DAMNAGEMENT URBAIN):
1. Supports the pilot municipalities utilising the RFU
tool and monitor the on-going implementation of
the Urban Land Registry scheme,
2. Facilitates the collaboration between the technical
service departments of the local governments in
general, and the RFU units in particular,
3. Contributes to the training of the RFU stake
holders at all levels (municipal staff, tax
department officials, casual staff often hired for
the data collection or distribution of the tax
receipts, surveyors in charge of establishing orupdating parcel/ survey maps and addressing
projects),
4. Promotes the benefits of the RFU, for instance, in
the development and / or evaluation of urban
projects.
seRvice pRovideRs:
1. Establish strong IT networks and provide the RFU
tool with a reliable safety device offering animportant storage capacity,
2. Provide town councils with final digital land use
plans (including layout and subdivision),
3. Provide relevant details on the dimensions of the
equipment contained in the database.
technicAl And FinAnciAl pARtneRs:
1. Ensure there are accompanying measures to sup-
port the RFU scheme after its installation,2. Support the promotion of Benins experience and
expertise in designing and implementing the RFU
in Sub-Sahara Africa,
3. Involve the pilot municipalities in the subsequent
development,
4. Strengthen and support the RFU / Benin LIS
Network to disseminate findings and best
practices.
Le RFU intresse aussi les acteurs du march foncier.Photo UN-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010
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SESSION
While municipalities are expected to become the hub
of centralisation and harmonisation of information
on land, they do not yet have the resources and skills
required. They are also expected to implement other
RFU applications, despite the fact that they do not
have the required infrastructure or workforce and
these tools are not yet up and running. In light of
these expectations, the workshop participants felt itnecessary to generate ideas to resolve these issues at
the national level. Their observations include:
I. The desirable changes in procedures relating to
the implementation and updating of the Urban
Land Registry that will result in improved
operations, incorporating the terms of coupling
with the Rural Land Use Plans (PFR Plan Foncier
Rural) and the technical and financial terms along
with the resources for municipalities;II. The measures put in place for a gradual comple-
tion and consolidation of all Urban Land Registries
achieved so far towards the attainment of their
main original objectives (especially by
implementing the land components and the urban
data-management); and
III. The formal procedures required for implementing
the new Urban Land Registry (e.g. feasibility study,
etc.).
Finally, the analysis and critical evaluation of the
performance of the Urban Land Registries scheme
(based on the operational objectives originally
assigned to the tool) helped to highlight the fact
that the RFU suffers from the following two major
ills that constitute a threat to its survival and overall
performance:
I. The incompleteness of the Urban Land Registry
(lack of the systems full capacity since it is only
partially installed and limited to the tax applica -
tions only), and
II. The insufficient consideration given by the muni-
cipalities to what it actually means to implement
the RFU and thus effectively owning the tool, the
unavoidable constraints of operating and maintai-ning the components of the RFU system.
Exchanges, comments and various recommendations
of the Workshop participants were used to finalise
the Operation Guidelines to be used by the municipal
officials involved in a RFU process. This report
specifies the role of the RFU Project operator, recalls
the particular challenges and operational objectives
related to the Urban Land Registry scheme and then
highlights the prerequisites for success, consolidationand sustainability of the system.
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SESSION
Le Bnin connait depuis la Confrence des Forces
Vives de la Nation de Fvrier 1990 une volution
rapide de ses institutions politiques. La Constitution
du 11 Dcembre 1990 prvoit la cration et la libre
administration des collectivits territoriales. La rforme
de ladministration territoriale entame au lendemain
des Etats Gnraux de Janvier 1993 a permis au pays
de sengager sur la voie de la dcentralisation quiconfre aux collectivits locales le rle danimateur
principal du dveloppement local.
Les lois de 19994qui organisent les collectivits
locales et rglementent leur rgime financier font de
celles-ci des entits dotes de la personnalit morale
et de lautonomie financire et administres par un
Maire assist dun conseil communal lu au suffrage
universel. Pour faire face aux exigences de plus en plus
croissantes de la gestion urbaine, les communes, quibnficient dun large ventail de ressources fiscales
et non fiscales mobilisables dans le cadre du budget
local, doivent amliorer leurs ressources financires.
Il sest donc avr urgent de remdier la faible
capacit dautofinancement et de gestion des
collectivits, et en particulier au mauvais recouvrement
des taxes foncires par la conception doutils
modernes dinformations urbaines. Les Registres
Fonciers Urbains (RFU) ont alors t labors et misen place, associs aux plans urbains de rfrence,
avec pour objectifs damliorer de faon substantielle
la capacit de gestion des ressources domaniales
des collectivits locales bninoises. En effet, de par
ses objectifs, le RFU est apparu comme une solution
approprie au dveloppement rapide des ressources
locales pour le financement de la gestion urbaine des
communes.
INTRODUCTION
Il importe cependant de noter que la situation de la
scurit du foncier au Bnin nest pas un facteur
priori favorable la mise en place et lexploitation
efficiente du systme RFU. En effet, linscurit
foncire est telle quen milieu urbain le dveloppement
marque les pas cause des difficults daccs en
toute scurit la terre aussi bien aux acqureurs de
parcelles usage dhabitation que pour le pouvoir
public. De mme, en milieu rural les conflits fonciers
sont frquents (partage des successions et transactionsfoncires de diverses natures) et la pnurie de terres
arables est lune des principales causes de la pauvret.
Linscurit foncire est ainsi devenue une
proccupation majeure aussi bien pour les populations
que pour les autorits politico-administratives et
apparat donc comme un lment capital prendre
en compte dans les actions visant la rduction de la
pauvret.
La situation foncire est en effet notamment
caractrise par la coexistence de deux types de
rgimes fonciers que sont le rgime foncier coutumier
et le rgime foncier de droit crit. Ces rgimes
se superposent entranant une srie de pratiques
porteuses de conflits fonciers avec pour consquences
immdiates la strilisation de lpargne prive et le
blocage des initiatives prives.
Il importe cependant de noter quela situation de la scurit du oncierau Bnin nest pas un acteur prioriavorable la mise en place et lexploitation efficiente du systme RFU.
4 Loi n97-028 du 15/01/99 portant organisation de ladministration territoriale de la Rpublique du Bnin
Loi n97-029 du 15/01/99 portant organisation des Communes en Rpublique du Bnin
Loi n98-005 du 15/01/99 portant organisation des Communes statut particulier
Loi n98-007 du 15/01/99 portant rgime financier des Communes
Loi n98-008 du 09/03/00 portant rgime lectoral communal et municipal en Rpublique du Bnin
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Pour faire face cette situation, ltablissement des
RFU est galement peru comme pouvant contribuer
amliorer le fonctionnement des services des affaires
domaniales en ce sens que tel quil a t conu et mis
en uvre au Bnin depuis plus de vingt ans, le RFU
est un Systme dInformation Foncire (SIF) devant
permettre (i) dlaborer une carte parcellaire adresse
dune ville; (ii) de crer une base de donnes urbaines;et (iii) de dvelopper des applications fiscales, foncires
et urbaines.
Dans sa forme de mise en uvre en cours, notammenten son objectif fiscal, le RFU est dabord peru comme
un outil damlioration des ressources fiscales locales
pour le financement des actions de dveloppement
urbain. Force est donc de constater que les RFU au
Bnin connaissent une utilisation largement en de
de leurs potentialits relles.
Linitiative du Global Land Tool Network (GLTN)5de
documenter et de dissminer lexprience bninoise
de mise en uvre des RFU et de dvelopper un guidegnrique vise contribuer aux dbats et autres
actions tendant lamlioration de la performance des
RFU (achvement du systme pour latteinte de ses
principaux objectifs originels).
Outre la phase dtude documentaire qui a t
sanctionne par la prsentation dun rapport
prliminaire approuv par les commanditaires, les
travaux proprement dits sont constitus: (i) des
dplacements effectus dans plusieurs rgions du
Bnin qui ont permis dchanger avec les principaux
acteurs du RFU au niveau des communes initialement
slectionnes (chantillonnage); (ii) de la collecte
des donnes et de la consignation des rsultats des
entretiens, des visites de sites et des avis des acteurs
sur les oprations; (iii) de lanalyse des donnes et de
lvaluation critique de la performance des RFU.
A lissue de cet exercice, un rapport diagnostic a
t labor assorti de propositions de mesures de
prennit et damlioration de la performance des
RFU au Bnin. Ce rapport diagnostic et le projet de
guide gnrique reformul et simplifi en un Guide
du Matre dOuvrage RFU ont servi de documents
de travail aux participants lAtelier de Cotonou des
25 et 26 Fvrier 2010 (validation des rsultats du
diagnostic, capitalisation et enrichissement, discussionet consolidation des pistes damlioration etc.)
Il importe de faire remarquer que les travaux de la
mission nont port que sur huit(8) soit 50% des
seize (16) communes qui ont dvelopp et mis
en exploitation le RFU au Bnin. Ceci a eu pour
consquence de rduire lventail des donnes
disponibles et qui auraient pu tre collectes, et
analyses pour une lecture de la situation plus proche
de la ralit. Les donnes collectes pourraient eneffet cacher des disparits plus prononces surtout
au niveau des huit autres communes qui sont toutes
des centres urbains relativement petits. Par ailleurs
le temps accord aux travaux et particulirement le
temps imparti aux dplacements dans les communes
(dix jours de travail avec huit collectivits territoriales
dont les trois statut particulier) se sont rvls
insuffisants au regard des objectifs et des attentes.
INTRODUCTION
Ltablissement des RFU est galementperu comme pouvant contribuer amliorer le onctionnement des servicesdes affaires domaniales
5 GLTN: Rseau Mondial des Instruments Fonciers
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Lobjectif principal de la mission a t de documenter
le processus de dveloppement et de mise en uvre
des RFU au Benin et de produire un guide pratique et
les faire enrichir et valider par les acteurs impliqus
dans les RFU. Il sagit plus prcisment:
(i) de faire une brve prsentation du contexte
foncier au Bnin et documenter le processus demise en uvre et de lexploitation du Registre
Foncier Urbain dans les villes du Benin;
RAPPEL DES OBJECTIFSDE LA MISSION
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(ii) dvaluer de manire critique, et sur la base de
leurs objectifs initiaux, la performance des registres
fonciers urbains tels que conus et expriments
dans les villes du Benin;
(iii) de suggrer des pistes de prennit,
damlioration et de consolidation de la
performance des RFU ainsi que leurs articulationsavec le contexte institutionnel et les rformes
foncires engages.
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DMARCHEMTHODOLOGIQUE
Ralise dans le cadre dune initiative du GLTN visant
documenter les RFU du Bnin, cette mission sest
droule sur une priode de six (6) mois et conduite
selon une dmarche mthodologique comprenant
trois phases principales savoir:
i. une phase consacre un travail de recherche
pour apprhender les questions foncires au Beninet pour documenter les cas et expriences en
dehors du Benin, etc.;
ii. une phase de travail de terrain qui a consist
collecter les donnes/informations et raliser des
entretiens avec les acteurs cls du RFU au Bnin, et
iii. une phase danalyse des donnes/informations et
de rdaction des rapports et de prsentation lors
dun atelier pour enrichissement et capitalisation.
La phase dtude documentaire a permisdexploiter, danalyser et de faire une synthse de la
documentation disponible sur le foncier et sa gestion
au Bnin. Elle a aussi permis de prendre connaissance
des diagnostics antrieurs sur le sujet et de mettre en
exergue les rformes foncires lordre du jour et qui
sont susceptibles davoir des impacts sur la mise en
uvre des RFU afin de mieux situer la problmatique.
Les informations collectes au cours de cette phase
ont permis de faire (i) une trs brve description desrgimes fonciers en cours et des rformes foncires en
cours ou envisages et visant la scurisation foncire
tant en milieu rural quen milieu urbain, (ii) une revue
des tudes existantes sur les expriences du RFU au
Bnin pour tenter de rpondre la proccupation de
savoir pourquoi prouve-t-on le besoin ou pourquoi
juge-t-on opportun de faire nouveau des tudes et
un atelier de validation sur les expriences des RFU,
et (iv) une revue des cas et expriences de RFU ou
programmes similaires hors du Bnin.
Les travaux de cette premire phase ont pris fin par la
prsentation dun rapport prliminaire (avec un rsum
en Anglais) approuv par ONU-Habitat6/GLTN aprs
observations et commentaires. Ce rapport comporte
notamment le plan de travail, la bibliographie
prliminaire, la mthodologie et le cadre de travail, une
srie de questions guide pour les interviews ainsi que
lchantillonnage des communes retenues pour fairelobjet de dplacements et de collecte de donnes.
Les communes de lchantillonnage ont t
slectionnes sur la base de leur exprience des RFU,
du type doutil mis en place (RFU ou RFU simplifi),
de la source de financement, des performances
enregistres, de lutilisation qui en est faite, deloprateur, de ltat actuel de loutil, etc. Ainsi sur un
total de seize (16) communes concernes (si lon ne
prend pas en compte les communes dAbomey-Calavi
et de Sm-Kpodji qui sont en phase dinstallation),
huit (8) communes ont ainsi retenues pour la
collecte des donnes et les interviews dont: les trois
(3) communes statuts particuliers qui ont toutes
bnfici de la premire gnration de RFU (Cotonou,
Parakou et Porto-Novo); deux (2) communes ordinaires
parmi celles ayant enregistr une bonne performance
La phase dtude documentaire apermis dexploiter, danalyser et deaire une synthse de la documentationdisponible sur le oncier et sa gestion auBnin. Elle a aussi permis de prendreconnaissance des diagnostics antrieurs
sur le sujet et de mettre en exergue lesrormes oncires lordre du jour et quisont susceptibles davoir des impacts surla mise en uvre des RFU afin de mieuxsituer la problmatique.
20
6Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains
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du RFU(Abomey et Ouidah); deux (2) communes parmi
celles ayant bnfici de RFU dit simplifi (Savalou et
Sav); et une (1) parmi les communes ordinaires dans
lesquelles le RFU na pas permis une augmentation
substantielle des recettes fiscales locales (Djougou).
La phase de travail de terrain a permis loccasion de
dplacements dans plusieurs rgions, de rencontrer etde discuter avec les responsables des cellules RFU des
communes de Abomey, Djougou, Ouidah, Parakou,
Porto-Novo, Savalou et Sav. Le travail Cotonou
a permis de rencontrer outre plusieurs responsables
de la Mairie concerns par les RFU, de nombreuses
personnes ressources ainsi que plusieurs reprsentants
des administrations centrales, des PTF et des
institutions impliques dans les projets de RFU.
Dune manire systmatique la mission a utilis unegrille dnomme cadre dentretien et danalyse7,
pour les entretiens et les visites des diffrents sites.
Cela a permis de faire une analyse des parties
prenantes et davoir une perception des acteurs
impliqus dans la mise en uvre et le fonctionnement
du RFU.
Par ailleurs, deux questionnaires ont t remis aux
Chefs/Responsables de RFU rencontrs en vue dtre
complts puis transmis la mission. Le premierquestionnaire avait pour vocation de recueillir les
avis des interlocuteurs et acteurs sur les oprations
ralises dans leur commune tandis que le second
avait pour objectif de constituer une base de donnes
descriptives de ces oprations.
A lissue de la collecte, une analyse des donnes
a t effectue et a permis dlaborer le rapport
diagnostic assorti de propositions damlioration de la
performance des RFU.
Le rapport mi-parcours ou rapport diagnostic,
une esquisse du projet de rapport final comportant
des recommandations pour lamlioration des
performances des RFU ainsi quune trame du projet de
guide gnrique (reformul et simplifi pour devenir
un guide du matre douvrage) ont t soumis aux
commanditaires pour observations et commentaires.
Un atelier de prsentation des rsultats de la mission
a t ensuite organis Cotonou les 25 et 26 fvrier
2010 avec pour objectifs:
ar rua u ag, arur
en ce qui concerne les principales causes des
faiblesses du RFU; et
aar rr rar ag ur
ensuite partager et discuter des pistes
damlioration et de consolidation de laperformance des RFU.
Les conclusions et recommandations de latelier et des
commanditaires de la mission ont t ensuite prises
en compte pour amliorer la deuxime mouture du
rapport provisoire et pour laborer la version finale du
rapport et du guide du matre douvrage.
21
7cf. en annexe 10
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CADRE GNRAL ETCONTEXTE
01
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1.1 LORGANISATION ADMINISTRATIVETERRITORIALE ET LA DCENTRALISATION AUBNIN
Lorganisation administrative territoriale est
caractrise par la mise en place effective en 2003
de la dcentralisation avec linstallation des conseils
communaux.
CADRE GNRAL ET CONTEXTE
ENTITSCIRONCSCRIPTIONSADMINISTRATIVES
COLLECTIVITSTERRITORIALES
PERSONNALITMORALE
AUTONOMIEFINANCIRE
INSTANCEDLIBRANTE
EXCUTIF
Dpartements Oui Non Non NonPrfet nomm
par lEtat
Communesrurales
Oui Oui OuiConseil
communalMaires et adjointslus par Conseil
Communesurbaines
Oui Oui OuiConseil
communalMaires et adjointslus par Conseil
Communes statut particulier
Oui Oui OuiConseil
municipalMaire lu par
Conseil
Arrondissement Oui Non Non NonConseil
darrondissementlu
Chefdarrondissement
lu
Quartiers deville
Oui Non Non Non Conseil luChef de quartier
lu
Village(Communes
rurales)Oui Non Non Non Conseil lu
Chef de villagelu
Tableau 1: lorganisation administrative issue de la dcentralisation au Bnin (source: Rochegude/Planon, 2009)
23
01
La dcentralisation administrative au Bnin prvoit
un dispositif dconcentr et en parallle, un
dispositif dcentralis, ce que met en vidence le
tableau synthtique suivant, illustrant larticle 1 de la
loi n 97-028.
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01
1.1.1 LORGANISATION ADMINISTRATIVE
DCONCENTRE
En application des lois de dcentralisation et
conformment aux dcisions des Etats gnraux de
lAdministration territoriale de 1994, le dispositif de
dconcentaration se limite aux prfectures. Celles-ci,
prcdemment au nombre de six, ont vu leur nombreport douze.
Le dpartement est une circonscription administrative
et na donc ni personnalit juridique, ni autonomie
financire. Il est plac sous lautorit dun prfet qui
est le reprsentant de lEtat au niveau du dpartement,
et qui, ce titre, a autorit sur tous les services
dconcentrs de lEtat.
Le prfet assure la tutelle sur les collectivitsdcentralises ainsi que le contrle de lgalit sur leurs
actes et dlibrations.
1.1.2 LA DCENTRALISATION
La dcentralisation est un seul niveau: celui des
communes.
La commune, de droit commun ou statut particulier,
est divise en arrondissements, subdiviss en
quartiers de ville (communes urbaines) ou en villages
(communes rurales).
Les collectivits territoriales disposent de la
personnalit juridique et de lautonomie financire
(art. 22 Loi n 98-005), au contraire de leurs
dmembrements (arrondissements, quartiers de
ville ou villages) qui sont donc des circonscriptionsadministratives dconcentres des communes.
La loi numre les comptences des communes
qui incluent notamment: le dveloppement local,
lamnagement, lhabitat et lurbanisme; les
infrastructures, lquipement et les transports;
lenvironnement, lhygine et la salubrit;
lenseignement primaire et maternel; lalphabtisation
et lducation des adultes; la sant et laction
sociale et culturelle; les services marchands et lesinvestissements conomiques.
Les communes statut particulier, en fait les trois
plus grandes villes: Cotonou, Porto-Novo et Parakou,
disposent de comptences supplmentaires en matire
denseignement et de formation professionnelle, de
transport et de circulation, de scurit et en matire
de communication.
1.2. LORGANISATION DOMANIALE ETFONCIRE AU BNIN
Cette partie du rapport se propose daborder
uniquement les rgimes fonciers, quelques outils
de matrise foncire ainsi que les rformes et autres
initiatives engages ou envisages en milieu urbain,
autres que le RFU, et susceptibles davoir des impacts
sur la mise en uvre des RFU au Bnin.
La commune constitue le cadreinstitutionnel de la dmocratie la base.Elle est lexpression de la dcentralisationet le lieu de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques locales.(Art. 2 Loi n 97-029)
24
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1.2.1 LES RGIMES FONCIERS AU BNIN
Considr comme lensemble des dispositions lgales
qui rgissent la proprit foncire, le rgime foncier
se dfinit comme lensemble des rgles et pratiques
formelles et informelles par lesquelles les individus
accdent la terre de faon temporaire ou dfinitive
(Rapport de synthse: tude dimpacts des rformesfoncires sur la pauvret et la situation sociale au
Bnin, PNUD/Banque Mondiale/OCS, Dcembre 2006,
p.247).
A linstar de nombreux pays africains, le Bnin
continue dtre confront la coexistence de deux
rgimes fonciers qui se superposent; il sagit du rgime
foncier coutumier et du rgime foncier de droit crit
(rgime moderne). Cette situation entrane une srie
de pratiques courantes cheval sur les deux rgimes.
1.2.1.1 LE RGIME FONCIER COUTUMIER
Essentiellement bas sur la tradition orale, le rgime
foncier coutumier est compos de rgles et pratiques
sculaires qui sadaptent aux mutations nouvelles.
Il faut noter que mme si le rgime coutumier reste
CADRE GNRAL ET CONTEXTE
toujours dominance verbale, des lments crits
accompagnent de plus en plus la vente et la location
des terres et btiments, notamment des conventions
dfinies dans le dcret de 1906.
Avec la CIRCULAIRE N128 AP DU 19 MARS 1931
lautorit coloniale a consign par crit les coutumes
locales dont celles concernant la proprit, les
successions, les testaments et donations, les contrats,
la prescription en prcisant que Les collectivits
familiales peuvent, par leur chef, aprs autorisation duconseil de famille, vendre les droits quelles peuvent
avoir sur les immeubles.
Le constat est que, en milieux priurbain et urbain,
la modification majeure du rgime coutumier est la
perte de linalinabilit de la terre par la vente des
terres, aussi bien des terres des collectivits, que
celles des familles et des mnages. Ces ventes sont
plus frquentes sur les terrains qui constituent les
fronts davancement de lurbanisation, sur les terrainsagricoles, qui sont progressivement transforms
en terres usage typiquement urbain (habitation,
services, commerces, entrepts, bureaux, units de
production ) et il nexiste pas des donnes qui
permettent de chiffrer lvolution.
Il faudrait cependant noter la grande innovation
intervenue sous la forme de loi 2007-003 du 16
octobre 2007 portant rgime foncier rural au Bnin
Les communes comme Ouidah trouvent le RFU comme unlevier important de la gestion urbaine. Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010.
25
01
Les collectivits amiliales peuvent, parleur che, aprs autorisation du conseil de
amille, vendre les droits quelles peuventavoir sur les immeubles.
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01
qui reconnat lexistence des droits coutumiers
ou pratiques, qui peuvent tre reconnus par un
certificat foncier tabli la suite dune procdure de
reconnaissance locale, au niveau villageois, valide par
la commune de rattachement du village.
1.2.1.2 LE RGIME FONCIER DE DROIT CRIT OU
RGIME FONCIER MODERNE
Il repose sur les textes datant, pour la plupart, de
lpoque coloniale et la notion de proprit est un de
ses principes fondamentaux. Cette notion de proprit
confre toutes les prrogatives que lon peut avoir sur
un bien, savoir: lusus, labusus et le fructus ou droit
duser, de jouir et de disposer. Les autres principes
comportent les rgles crites, universellement
applicables et lapplication des procdures de droit
qui comportent la possibilit de se plaindre, de sedfendre et de faire appel aux jugements.
Comme principaux lments du droit foncier crit
on peut citer la convention de vente, le lotissement,
le permis dhabiter et le titre foncier, ainsi que
la lgislation et la rglementation en matire
durbanisme, en particulier les plans et autres
documents durbanisme.
On peut retenir que depuis laccession du pays lindpendance en 1960 la plupart des textes et
principes en vigueur seront inspirs de la lgislation
coloniale, et ce malgr la Confrence nationale et
le changement de rgime politique en 1990. En
effet, la lgislation na pas t modifie en dpit
du changement constitutionnel fondamental qua
t la reconnaissance de la proprit prive par la
Constitution du 11 Dcembre 1990.
1.2.2 QUELQUES OUTILS DE MATRISE FONCIRE AU
BNIN
Il sagit essentiellement (i) du Droit de premption
institu par Ordonnance n 002/PR/MFAE du 10
Janvier 1966, portant codification des impts directs
et indirects en son Article 20, et (ii) de lExpropriation
pour
cause dutilit publique rglemente par Dcret du
25 novembre 1930 rglementant lexpropriation pour
cause dutilit publique et loccupation temporaire en
Afrique Occidentale Franaise (AOF) et des textes quilont modifi.
1.2.2.1 LE DROIT DE PREMPTION
Les dispositions de cette codification prvoient que:
citation Pendant un dlai de six mois, compter du
jour de lenregistrement au Bnin, de lacte ou de la
dclaration, lAdministration de lenregistrement peut
exercer au profit du Trsor un droit de premption sur
les immeubles, droits immobiliers, fonds de commerce
Pendant un dlai de six mois, compterdu jour de lenregistrement au Bnin, delacte ou de la dclaration, lAdministrationde lenregistrement peut exercer au profitdu rsor un droit de premption sur lesimmeubles, droits immobiliers, onds de
commerce ou clientle, droit un bail ouau bnfice dune promesse de bail portantsur tout ou partie dun immeuble dontelle estime le prix de vente insuffisant,en offrant de verser aux ayants-droit lemontant de ce prix major dun dixime.
26
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CADRE GNRAL ET CONTEXTE
ou clientle, droit un bail ou au bnfice dune
promesse de bail portant sur tout ou partie dun
immeuble dont elle estime le prix de vente insuffisant,
en offrant de verser aux ayants-droit le montant de ce
prix major dun dixime. fin de citation.
Ce dlai est rduit trois mois lorsque lacte ou
la dclaration aurait t enregistr Cotonou etconcernerait un bien situ Cotonou, Abomey-Calavi,
Ouidah ou Porto-Novo.
Il faudrait prciser que ce droit est exerc sur
autorisation du Ministre charge des Finances et
rsulte dune notification, aussi bien lacqureur
quau vendeur, par acte extrajudiciaire non
susceptible de recours. Le bien objet dudit acte
est immdiatement, de ce seul fait, incorpor au
domaine priv. (Recueil des textes en matire deDroit Domanial, de Droit de lUrbanisme et de Droit
Foncier en Rpublique du Bnin; Matre Alexandrine F.
SAZONOU BEDIE, 2009 p. 415).
1.2.2.2 LEXPROPRIATION POUR CAUSE DUTILIT
PUBLIQUE
Au regard des dispositions du Dcret du 25 Novembre
1930 et des textes qui lont modifi, on peut retenir
essentiellement que:
rra ur au u uu
sopre par lautorit de justice;
y ra ua r r
comme dutilit publique concernent louverture
des voies de communication de toute nature et
les dispositifs de protection (construction des
routes, des chemins de fer, des ports et rades, des
conduites dgouts, des digues maritimes etfluviales, des canaux de navigation, etc.
installation des lignes tlgraphiques et
tlphoniques ainsi que des ouvrages pour
lutilisation des forces hydrauliques et du transport
dnergie), etc.
Gur Gra AoF u lu-
tenant-gouverneurs taient les personnes habili-
tes engager une procdure dexpropriation
pour cause dutilit publique;
b a a, pr aRpublique est habilit remplacer le Gouverneur
Gnral et les Ministres peuvent remplacer les
Lieutenant-gouverneurs; les Prfets tant dsign
souvent comme commissaires enquteurs;
u rur ru ur r u
expropriation pour cause dutilit publique:
(i) la procdure normale o il y a entre autres une
enqute de commodo et incommodo (un mois),
une cession amiable ou la saisine du tribunal depremire instance, le versement de lindemnit
entre les mains des propritaires, . et
(ii) la procdure durgence o la dure de
lenqute peut tre rduite huit jours, lurgence
tant tablie par lacte dclaratif dutilit publique,
les propritaires sont assigns en rfr devant le
tribunal et il peut tre pris possession de lim
meuble, moyennant consignation de la somme
fixe par le tribunal, en attendant la fixation
dfinitive de lindemnit.
Un personnel forme et dvou contribue au succs duneopration de RFU. Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer,2010.
27
01
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Il aut encore mettre en balance ses
inconvnients avec ses avantages, son cotavec son rendement, ou comme le diraientles conomistes, sa dsutilit avec sonutilit.
01
(Recueil des textes en matire de Droit Domanial, de
Droit de lUrbanisme et de Droit Foncier en Rpublique
du Bnin; Matre Alexandrine F. SAZONOU BEDIE,
2009 p. 415).
Il convient de noter que le contenu mme de
lexpropriation pour cause dutilit publique na
pas cess dvoluer et de slargir progressivement
en mme temps que saccroissait le domaine
dintervention de lEtat et des collectivits territoriales.
Ainsi il a t considr comme justifies les
expropriations poursuivies pour:
a u u rr fr au r
dune Commune;
aag rra u
organisation internationale;
u ra ra ura raa
lacquisition dimmeubles (prsence de logements
vtustes ou insalubres et existence de projet
susceptible de permettre une meilleure utilisation
du centre ville);
au u u r adisparition;
aa u g ru ra
le passage du courant destination dun pays
tranger;
a afa uru rf; .
De mme, la question de savoir si lopration mener
prsente par elle-mme une utilit publique nest
plus suffisante. Il faut encore mettre en balance ses
inconvnients avec ses avantages, son cot avec sonrendement, ou comme le diraient les conomistes, sa
dsutilit avec son utilit.
Pour ce qui est des textes modificatifs du dcret du
25 Novembre 1930, on retiendra essentiellement le
dcret N 49-186 du 09 Fvrier 1949 qui apporte deux
prcisions importantes savoir:
a r a a u a
dun an aprs la publication de lacte dclaratif
dutilit publique, ladministration est considrecomme ayant renonc lexpropriation;
rra u, au r u
dcret de 1930, tait fix en tenant compte de
la valeur de limmeuble avant la date de lexpro
priation est dsormais fixe en fonction de
ltat et de la valeur actuelle des biens la date du
jugement dexpropriation ou de lordonnance
autorisant la prise de possession lamiable.
(Lexpropriation pour cause dutilit publique,
Direction de lUrbanisme et de lAssainissement,MUHRFLEC, Bnin, 2008, p.32).
1.2.3 LES PRINCIPALES RFORMES ET INITIATIVES EN
1.2.3 LES PRINCIPALES RFORMES ET INITIATIVES EN
MILIEU URBAIN
Les rformes et initiatives dcrites ci-dessous sont celles
qui constituent des opportunits pour le RFU. Elles
comportent notamment:
I. le lotissement: il sagit en principe du morcellement
dun domaine immatricul avant la session ou la
location des parcelles, principalement pour
lhabitation, mais galement pour dautres usages
(bureaux ou tablissements industriels et
commerciaux etc.) avec obligation pour les
acqureurs de respecter un cahier de charges.
La mise en place des infrastructures devrait tre
galement ralise avant loccupation. Mais dans les
faits, la majeure partie des oprationsdamnagements raliss comme lotissements
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sont des remembrements de parcelles achetes par
des particuliers sur des terrains dtenus auparavant
sous le rgime coutumier. Ces remembrements
sont raliss selon des pratiques administratives,
sans rfrence la lgislation qui est dficiente
dans ce domaine. Le lotissement apparat
nanmoins comme une rforme car le fait dtre
attributaire dune parcelle la suite du recasement
dun lotissement (dmarche collective des
acqureurs, implication de la Mairie et surtout
attribution dun document officiel la fin des
travaux) constitue aux yeux des acheteurs de
parcelles une scurisation foncire. Linitiative
des lotissements appartient plutt aux communes,
censes les grer en liaison troite avec le service
des Domaines. Dans la pratique, il ny a pour ainsi
dire aucun suivi administratif; les registres sont mal tenus quand ils le sont; les archives ne sont pas
gres; les procdures de contrle de mise en
valeur ne sont pas respectes (Dcentralisation,
foncier et acteurs locaux; A. Rochegude C Planon,
version rvise, juillet 2009)
II. le permis dhabiter (PH): peru comme un mode
daccs la terre, le PH ne peut tre dlivr que sur
les terrains immatriculs au nom de lEtat et
situs dans des centres urbains, dots dun
plan de lotissement et dun plan damnagement
rgulirement approuvs,(loi 60-20 du 13 juillet
1960 et son dcret dapplication n 64-276
PC/ MFAEP/EDT du 20 dcembre 1964). Le PH est
une autorisation doccupation personnelle, prcaire
et rvocable qui peut tre accorde aux nationaux
et aux trangers qui ne sont pas dj titulaires
dun autre PH et/ou dun titre foncier. Bien que mal
connu, le PH est considr comme une rforme
visant normalement donner laccs des terrains
habiter des personnes faibles revenus et
dsireuses de const
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