MANAJEMEN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK TERAPAN
“INTRODUCTION TO GOVERNMENT FINANCE”
PUBLIC FINANCE
A Contemporary Application of Theory to Policy, 10th Edition, Chapter 10
David N. Hyman
Oleh:
Riza Muttaqin
Widya Retno Puspasari
Benedicta Febrika S
Ari Susanti Indra Swari
(136020300111020)
(136020300111023)
(136020300111028)
(136020300111044)
PROGRAM PASCASARJANA
FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS BRAWIJAYA
MALANG
2014
INTRODUCTION TO GOVERNMENT FINANCE
PENDAHULUAN
Pemerintah dalam rangka menjalankan roda pemerintahannya memerlukan dana
untuk membiayai pembelanjaannya. Sumber utama pendapatan Negara adalah pajak,
disamping itu masih ada terdapat sumber pendapatan lainnya seperti retribusi, tarif
layanan bagi penerima layanan pemerintah, pembagian keuntungan dari BUMN.
Pajak yang dibebankan oleh pemerintah kepada warganya beragam jenisnya,
yang antara lain : pajak penghasilan, pajak bumi bangunan, pajak kendaraan bermotor,
pajak karena konsumsi barang atau jasa (PPN atau pajak restoran), pajak barang mewah,
hingga pajak tabungan.
Bab ini akan membahas mengenai sarana dan konsekuensi pembiayaan
pemerintah. Kemudian secara terperinci akan membahas tentang :
a. Analisa sistem pajak dan alternatif pajak seperti charge user untuk layanan yang
disediakan pemerintah dan pinjaman.
b. Kriteria yang digunakan untuk mengevaluasi sistem pembiayaan pemerintah.
Dalam sebagian besar kasus dana untuk membayar barang dan layanan yang
disediakan pemerintah didapatkan dengan cara berbeda dari yang digunakan untuk
membiayai barang dan jasa dalam pasar. Pembeli dan penjual berinteraksi di pasar
untuk membangun harga dimana mereka memberikan pendapatan penjualan untuk
membayar biaya membuat barang yang ada. Sementara itu pajak tidak memberikan
jatah barang dan jasa dalam cara ini karena pembayaran pajak bukan merupakan syarat
untuk menikmati benefit sebagian besar barang dan layanan yang disediakan
pemerintah. Sehingga, meskipun layanan ini dibiayai pajak, tidak adanya hubungan
langsung diantara perpajakan dan manfaat dari barang dan layanan yang diberikan
pemerintah. Hal inilah yang mempersulit analisis keuangan pemerintah.
PURPOSE AND CONSEQUENCES OF GOVERNMENT FINANCE
Tujuan dan konsekuensi dari keuangan pemerintah meliputi :
a. Keseimbangan politik. Kuantitas keseimbangan dan bauran antara barang dan
layanan yang diberikan pemerintah tergantung pada distribusi bagian pajak per
1 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
unit dari barang dan jasa, karena bagian pajak warga mempengaruhi pilihan
mereka.
b. Keseimbangan dan efisiensi pasar secara keseluruhan dengan sumber daya yang
digunakan untuk penggunaan privat. Metode pembiayaan khusus bisa digunakan
untuk mendistorsi harga barang dan jasa.
c. Distribusi pendapatan. Skema pembiayaan alternatif mempengaruhi distribusi
pendapatan dengan mengurangi pendapatan yang harus dibelanjakan orang
untuk barang dan jasa privat sehingga mempengaruhi harga dan jumlah barang
privat yang dipertukarkan di pasar. Dalam faktanya, banyak warga menyarankan
penggunaan metode tertentu dari pembiayaan publik untuk tujuan redistribusi
pendapatan.
PRINSIP PERPAJAKAN
Pajak adalah pembayaran wajib terkait dengan aktivitas tertentu (Hyman, 2010).
Berdasarkan Undang-Undang 28 Tahun 2007, pajak adalah kontribusi wajib kepada
negara yang terutang oleh orang pribadi atau badan yang bersifat memaksa berdasarkan
Undang-Undang, dengan tidak mendapatkan imbalan secara langsung dan digunakan
untuk keperluan negara bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pajak merupakan
sumber pendapatan negara, yang perwujudannya atas partisipasi anggota masyarakat
untuk memenuhi pembiayaan dan pembangunan negara.
Perpajakan merealokasikan resources dari privat ke penggunaan pemerintah
dengan dua langkah. Pertama, kemampuan individu untuk menguasai resources
dikurangi, karena perpajakan mereduksi pendapatan dari belanja pada barang dan jasa.
Kedua, pemasukan dikumpulkan oleh pemerintah kemudian digunakan untuk menawar
resources yang dibutuhkan untuk memberi barang dan jasa pemerintah dan
memberikan pembayaran pada penerima transfer pemerintah seperti pensiun keamanan
sosial.
Basis Pajak
Basis pajak adalah item atau aktivitas ekonomi dimana pajak ditarik. Basis pajak
yang paling umum bisa dikelompokkan kedalam tiga kategori luas : pendapatan,
konsumsi, dan kekayaan. Tiga basis pajak tersebut saling berhubungan. Pendapatan
orang adalah jumlah nilai dari konsumsi barang dan jasa tahunan dan tabungan tahunan.
2 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Pendapatan sering dianggap sebagai indeks yang baik dari kemampuan membayar
pajak. Pendapatan tahunan total dalam sebuah bangsa adalah sama dengan nilai
konsumsi total dan tabungan total semua orang dan organisasi dalam negara. Konsumsi
tahunan orang merupakan pendapatan tahunan dikurangi dengan jumlah pendapatan
yang ditabung tahun berkenan. Kekayaan menunjukkan nilai tabungan dan investasi
orang pada satu titik waktu.
Pajak pada basis ekonomi bisa berupa pajak umum atau pajak selektif. Pajak
umum adalah pajak yang dikenakan pada semua komponen dari basis ekonomi, dengan
tanpa pengecualian, pembebasan, atau deduksi dari basis pajak. Semua pendapatan,
tanpa melihat sumber atau penggunaannya, akan dikenakan pajak. Pajak kekayaan
umum akan dikenakan pada segala bentuk kekayaan yang dimiliki.
Pajak selektif adalah pajak yang dikenakan pada bagian tertentu dari basis
pajak, hal ini memungkinkan eksemsi (pembebasan) dan deduksi dari basis pajak
umum. Misalkan, pajak bea adalah pajak pada pembuatan atau penjualan barang dan
jasa tertentu.
Struktur Tarif Pajak
Struktur tarif pajak menggambarkan hubungan antara pajak yang dikumpulkan
selama periode akuntansi tertentu dan basis pajak tertentu.
ATR (Average Tax Rate atau tarif pajak rata-rata) adalah jumlah total dari pajak yang
dikumpulkan dibagi dengan nilai basis yang kena pajak.
MTR (Marginal Tax Rate atau tarif pajak marginal) adalah pajak tambahan yang
dikenakan pada nilai tambahan dari basis pajak dan kenaikan basis pajak.
Struktur tarif pajak terdiri dari :
1. Struktur pajak proporsional adalah struktur dimana ATR, dinyatakan sebagai
prosentase nilai dari basis pajak, tidak bervariasi dengan nilai basis pajak.
Misalkan, pajak pendapatan 20 persen akan dikenakan pada semua pendapatan.
Sehingga, orang dengan pendapatan $10.000 dan orang dengan pendapatan
$100.000 akan menjadi subyek pajak dengan tarif pajak yang sama. Pajak pada
3 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
$10.000 pada tarif 20 persen adalah $2.000 dan pajak pada $100.000 sebesar
$20.000.
Pada struktur tarif pajak proporsional, tarif rata-rata dan marginal dari
perpajakan adalah sama. Karena tarif pajak tidak bervariasi dengan nilai basis
tahunan, kenaikan tambahan dalam basis pajak, seperti pendapatan di bawah pajak
pendapatan, dikenakan pajak pada tarif yang sama yang diaplikasikan pada nilai
sebelumnya. Ini diilustrasikan dalam gambar 10.1
2. Struktur tarif pajak progresif adalah struktur tarif pajak ketika ATR meningkat
dengan ukuran basis pajak. Semakin besar basis pajak, semakin besar ATR yang
dikenakan. Golongan pajak memberikan kenaikan pendapatan tahunan terkait
dengan MTR. Untuk pajak progesif, tarif marginal perpajakan pada akhirnya
melebihi tarif pajak rata-rata ketika MTR naik.
Tabel berikut merupakan contoh struktur tarif progresif :
Semua pendapatan sampai $4.000 per tahun menjadi subyek tarif pajak
marginal dan rata-rata nol, ini adalah golongan pajak pertama. Pendapatan antara
$4.000 sampai $29.000 per tahun menjadi subyek 15% MTR. Pendapatan antara
4 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
$29.000 sampai $70.000 per tahun menjadi subyek tarif 25%. Semua pendapatan
lebih besar dari $70.000 per tahun menjadi subyek MTR 35%.
Tabel 10.1 menunjukkan ATR untuk pendapatan di awal dan akhir kelompok
pajak. Misalkan, pembayar pajak dengan pendapatan tahunan $4.000 akan
membayar ATR nol, karena pendapatan lebih dari $4.000 akan dikenakan pajak.
Pembayar pajak dengan pendapatan pada akhir kelompok ini akan membayar 15%
pada jumlah pendapatan lebih dari $4.000, sebesar 15% dari $25.000, yaitu sebesar
$3.750 per tahun. Dengan membagi $3.750 dengan pendapatan tahunan $29.000,
pembayar pajak memberikan ATR 13%, kurang dari 15%.
Pada setiap golongan, ATR akan naik terus sehingga pembayar pajak yang
masuk dalam kelompok $29.000-$70.000 akan membayar ATR lebih dari 13%.
Pembayar pajak dengan pendapatan tahunan $70.000 tidak membayar apapun pada
pendapatan $4.000 pertama, tetapi membayar 15% dari pendapatan dari $.4000-
$29.000 dan 25% dari pendapatan $29.000 - $70.000. Pajak totalnya adalah $3.750
+ 0.25 ($70.000 - $29.000) = $14.000. Dengan membagi $14.000 dengan
pendapatan tahunan $70.000, pembayar pajak memberikan ATR 20%.
Golongan pajak terakhir, yang terbuka, pada tabel menunjukkan ATR untuk
pembayar pajak dengan pendapatan tahunan $1.000.000. ATR untuk pembayar
pajak dengan pendapatan tahunan lebih tinggi akan naik terus, dan mendekati,
tetapi tidak pernah sama dengan MTR. Dalam gambar 10.2, sebuah garis ditelusuri
melalui titik-titik terkait pada ATR dalam golongan ini menunjukkan bagaimana
ATR berubah. ATR selalu kurang dari MTR pada semua level pendapatan.
Perbedaan tarif rata-rata dan marginal perpajakan untuk tipikal pajak pendapatan
progresif diilustrasikan dalam gambar 10.2.
5 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
3. Struktur tarif pajak regresif adalah struktur tarif pajak dimana ATR turun ketika
ukuran basis pajak naik. Dalam sebuah struktur tarif pajak regresif, MTR kurang
dari ATR untuk semua kelompok di atas yang terendah. Pajak pendapatan regresif
menghasilkan ATR tahunan lebih rendah ketika pendapatan naik.
Contoh dari pajak dengan struktur tarif regresif digunakan untuk membiayai
pensiun keamanan sosial dan Medicare. Pada tahun 2006, tarif pajak pekerja -
majikan gabungan adalah 15.3%, dipungut dari pendapatan buruh sampai
maksimum $94.200 per tahun (jumlah ini disesuaikan untuk inflasi setiap tahun).
Pendapatan buruh lebih dari $94.200 dikenakan pajak pada 2.9% tanpa limit.
Struktur tarif pajak regresif dua golongan, sebagaimana diilustrasikan dalam
gambar 10.3. Pekerja yang mendapatkan $94.200 pada 2006 akan menghasilkan
pendapatan pajak sebesar $14.412,60 = (0.153 x $94.200) dari pajak gaji. MTR
akan sebesar 15.3% yang juga sebesar ATR untuk semua pekerja yang
mendapatkan $94.200 atau kurang pada tahun itu.
Para pekerja yang mendapatkan lebih dari $94.200 akan menjadi subyek
MTR hanya sebesar 2.9% pada pendapatan lebih dari jumlah ini. Misalkan, jika
mendapatkan $100.000 pada tahun 2006, akan membayar $14.412,60 pada $94.200
dari pendapatan ditambah pajak tambahan sama dengan 2.9% dari selisih diantara
$100.000 dan $94.200. Pajak tambahan ini sebesar $168.20. Pajak total sebesar
$14.580,80 dan ATR merupakan jumlah ini dibagi $100.000 pendapatan buruh,
atau sebesar 14.58%. ATR akan lebih rendah dari 15.3% dibayar oleh pekerja
dengan pendapatan $94.200 atau kurang. Gambar 10.3 menunjukkan bagaimana
6 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
ATR akan terus turun untuk pendapatan lebih dari $94.200. Gambar
berikutmerupakan contoh struktur tarif pajak regresif:
PERSPEKTIF GLOBAL
Pajak Dan Tarif Pajak Di Dunia
Pajak pendapatan di Amerika Serikat relatif kecil dari pendapatan agregat di
Amerika Serikat dibandingkan negara industri lain di dunia. Pada tahun 2007, pajak
pemerintah federal, negara bagian dan lokal di Amerika Serikat, sekitar 28% dari GDP
Amerika Serikat.
Diagram berikut menunjukkan tarif pajak rata-rata yang diukur oleh pemasukan
pajak sebagai prosentase GDP untuk negara-negara industri besar pada tahun 2007:
7 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Hampir semua negara industri memiliki tarif pajak rata-rata agregat minimal
30% GDP. Pendapatan pajak berjumlah lebih dari 40% GDP di Denmark, Swedia,
Belgia, Perancis, Norwegia, Italia, Finlandia, Austria, an Islania. Kanada
mengalokasikan sekitar 33.3% dari GDPnya pada pajak pada tahun 2007. Hanya
Jepang, Korea, dan Amerika Serikat memiliki pendapatan berjumlah kurang dari 30%
dari GDP.
Sebagian besar pemasukan pajak pada negara industri berasal dari pajak yang
dipungut dari pendapatan personal dan pendapatan korporat, dari pajak gaji yang
digunakan untuk pembiayaan keamanan sosial, dan pajak pada barang dan jasa.
Amerika Serikat, Kanada, dan Australia bergantung banyak pada basis pajak
pendapatan sebagai sumber pemasukan.
BAGAIMANA SEHARUSNYA BEBAN KEUANGAN PEMERINTAH
DIDISTRIBUSIKAN?
Sebuah persoalan dasar dari keuangan pemerintah adalah bagaimana
mendistribusikan beban pembiayaan biaya barang dan layanan yang disuplai pemerintah
pada warganya. Tidak ada cara mendistribusikan beban biaya ini yang akan memuaskan
semua warga.
Dua pendekatan utama yang digunakan sebagai prinsip dalam penentuan
distribusi beban dari pembiayaan pemerintah dibahas dalam bagian ini.
8 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Prinsip Benefit
Prinsip benefit mengatakan bahwa sarana pembiayaan barang dan layanan yang
disuplai pemerintah harus dihubungkan dengan benefit yang diterima oleh warga dari
pemerintah. Dari sudut pandang mereka yang mendukung pendekatan benefit, fee dan
charge adalah bentuk ideal dari keuangan pemerintah.
Sebuah keuntungan utama dari pendekatan benefit adalah, jika sukses
diimplementasikan, ini menghubungkan biaya per unit dari layanan yang diberikan
pemerintah dengan benefit marginal jasa ini. Sebagian besar barang dan layanan yang
diberikan pemerintah menghasilkan benefit yang dikonsumsi secara kolektif yang sulit
dihubungkan dengan individu. Satu-satunya jalan menentukan benefit ini adalah
menanyakan ke warga berapa besar unit ekstra dari barang dan layanan yang berharga
bagi mereka.
Dalam beberapa kasus, benefit dari layanan yang diberikan pemerintah bisa
dikorelasikan dengan aktivitas ekonomi tertentu, yang dikenakan pajak sehingga jumlah
yang dibayarkan bervariasi menurut benefit yang diterima oleh pembayar pajak.
Misalkan, menghubungkan pajak kendaraan bermotor dan konstruksi jalan bisa
dianggap sebagai usaha untuk mengaplikasikan prinsip benefit dengan mendapatkan
pajak tertentu untuk penggunaan tertentu. Penggunaan pajak kendaraan bermotor untuk
membiayai jalan adalah benefit dari penggunaan jalan secara langsung bervariasi
dengan jumlah kendaraan bermotor yang ada. Sebagian besar tarif layanan, seperti toll
dan penggunaan jembatan, ongkos penggunaan transportasi publik milik pemerintah,
dan fee penerimaan untuk penggunana fasilitas rekreasi dan budaya, didasarkan pada
prinsip benefit.
Prinsip Kemampuan Membayar
Prinsip kemampuan membayar menunjukkan bahwa pajak harus didistribusikan
menurut kapasitas pembayar pajak untuk membayarnya. Warga dengan pendapatan
yang lebih besar misalkan, harus dikenakan pajak lebih besar daripada mereka dengan
kapasitas pendapatan lebih sedikit.
Implementasi dari sebuah sistem pajak berdasarkan kemampuan membayar
membutuhkan beberapa perjanjian kolektif berkenaan dengan distribusi pajak diantara
warga. Evaluasi individu kemampuan membayar mungkin berbeda diantara warga yang
9 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
preferensinya berbeda. Di AS, beberapa konsensus umum berlaku bahwa kemampuan
membayar bervariasi dengan pendapatan.
Menurut prinsip kemampuan membayar, distribusi pajak harus sesuai dengan
kemampuan ekonomis yang bersangkutan sesuai dengan keadilan vertikal dan
horizontal. Keadilan vertikal dipenuhi dengan adanya perlakuan pajak yang berbeda
pada kemampuan ekonomi (diukur, misalkan, dengan pendapatan) yang berbeda.
Keadilan horizontal dipenuhi dengan adanya perlakuan pajak yang sama pada
kemampuan ekonomi yang sama. Kedua konsep ini subyektif dan sulit dijalankan.
Sejauh ini penilaian kapasitas ekonomi individu berbeda, tidak ada konsensus mengenai
keadilan horizontal dan keadilan vertikal membutuhkan penilaian pada distribusi
pendapatan.
Beberapa contoh pertimbangkan untuk mengilustrasikan kesulitan yang terlibat
dalam menentukan apakah sebuah sistem pajak mencapai keadilan horizontal atau
vertikal. Aplikasi dari prinsip keadilan horizontal membutuhkan persetujuan pada
beberapa ukuran persamaan diantara individu. Misalkan, anda mungkin mengatakan
bahwa dua orang yang mendapatkan pendapatan yang sama per tahun dianggap sama
untuk tujuan memutuskan berapa besar membayar pajaknya. Jika Mary dan John
mendapatkan $50.000 per tahun. Namun, John juga memiliki rumah yang bernilai
$500.000 dari warisan paman, tanpa hutang, dan memiliki tabungan $100.000 di bank.
Sementara Mary, sebaliknya, menyewa apartemen kecil, tidak punya properti, dan
memiliki sedikit tabungan di bank. Apakah dua orang ini sama dalam arti kapasitas
ekonomi mereka membayar pajak? Meskipun mereka memiliki pendapatan yang sama,
John lebih kaya dari Mary dan memiliki kapasitas lebih untuk membayar pajak daripada
Mary.
Keadilan vertikal bahkan lebih sulit dibangun daripada keadilan horizontal.
Bahkan jika sistem pajak umumnya disetujui telah memenuhi kriteria untuk keadilan
hozitonal, katakan, karena orang dengan pendapatan sama membayar jumlah pajak yang
sama, ini mungkin tidak memenuhi ideal orang bagaimana orang dengan kapasitas
ekonomi berbeda membayar pajak yang berbeda. Misalkan, jika anda berfikir bahwa
sebuah sistem pajak mencapai keadilan vertikal jika semua pembayar pajak membuat
pengorbanan sama untuk membayar layanan pemerintah. Tetapi anda mungkin memiliki
alasan bahwa pengorbanan sama tidak berarti bahwa semua pembayar pajak membayar
10 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
jumlah uang yang sama dalam pajak. Ini masuk akal untuk mengasumsikan bahwa
benefit marginal dari uang ke seseorang bervariasi dengan jumlah uang yang didapatkan
orang setiap tahun dan jumlah uang yang disimpan sebagai kekayaan. Sesuai dengan itu,
uang mungkin bernilai satu kesatuan untuk satu orang dengan sedikit pendapatan dan
kekayaan sedikit, seperti ibu tunggal tanpa tabungan atau properti, yang bekerja di
pabrik untuk $6 per jam dan memiliki dua anak. Uang yang sama memiliki nilai lebih
kecil untuk milioner Donald Trump, yang memiliki banyak pendapatan dan kekayaan.
Sebagian besar orang mengatakan bahwa pengorbanan sama meminta orang kaya
membayar lebih banyak dalam pajak daripada orang miskin. Tetapi berapa lagi yang
harus mereka bayar? Jika misalkan, ibu pekerja dan Donald Trump membayar
prosentase yang sama dari pendapatan mereka dalam pajak, Trump akan membayar
lebih banyak dalam pajak karena prosentase beberapa milyar uang akan lebih dari
pendapatan kecil sekitar $12.500. Tetapi untuk banyak orang, ini tidak cukup untuk
mencapai keadilan vertikal. Karena benefit marginal dari satu dollar akan turun dengan
pendapatan, untuk mencapai pengorbanan yang sama dari benefit pendapatan, seseorang
sekaya Trump harus membayar prosentase yang lebih tinggi dari pendapatan pajak
daripada orang dengan pendapatan lebih rendah. Tetapi berapa lagi prosentasenya? Kita
mungkin memiliki ide berbeda tentang ini, berdasarkan penilaian kami sendiri, cara
benefit marginal dari satu uang akan bervariasi dengan pendapatan dan kekayaan orang.
Kita perlu menelusuri semua efek dari pajak pada harga dan kuantitas dari
output dan input yang dijual sebelum kita bisa secara akurat menilai berapa besar ini
secara langsung dan tidak secara langsung dibayar oleh individu yang berbeda. Ketika
kita memiliki informasi ini, kita bisa menentukan untuk menentukan apakah pajak
bervariasi menurut gagasan yang dipegang secara umum mengenai kemampuan
membayar pajak.
KRITERIA UNTUK MENGEVALUASI METODE ALTERNATIF
PEMBIAYAAN PEMERINTAH
Tidak terdapat ktiteria tunggal yang dapat digunakan untuk mengevaluasi
berbagai alternatif pembiayaan pemerintah. Dalam realitasnya, sistem pembiayaan
pemerintah yang ada akan membuat trade-off diantara kriteria normatif sebagai berikut:
1. Equity
11 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Distribusi beban keuangan pemerintah seharusnya sesuai dengan gagasan yang
dipegang secara umum mengenai kewajaran(fairness) dan kemampuan untuk
membayar.
2. Efisiensi
Sistem pembiayaan pemerintah harus dapat meningkatkan pendapatan untuk
membiayai pengeluaran pemerintah dan disaat yang sama dapat meminimalkan
kerugian efisiensi pada sektor privat.
3. Kemudahan administrasi
Sistem pembiayaan pemerintah seharusnya relatif mudah dilakukan dalam cara
yang konsisten, tanpa biaya yang tinggi untuk mengumpulkan, menjalankan, dan
mematuhi pajak dan hukum pajak.
Semua kriteria di atas harus dipertimbangkan dalam evaluasi pajak, meskipun
ketiganya tidak mungkin dicapai secara simultan. Berikut ini akan didiskusikan
pertimbangan penetapan pajak dengan analisa ketiga kriteria di atas, yaitu:
1. Equity vs efisiensi
Fungsi utama pembiayaan pemerintah adalah merealokasikan sumber
daya, dari penggunaan privat menuju penggunaan pemerintah. Pemerintah harus
mereduksi konsumsi dan investasi privat untuk mencapai tujuannya dengan
berbagai alternatif metode pembiayaan pemerintah. Hal ini disebabkan alternatif
metode pembiayaan pemerintah tersebut seringkali memiliki dampak signifikan
pada pilihan yang dibuat warga. Misalnya pajak yang bisa mempengaruhi
keinginan individu untuk melakukan produksi dan investasi, user charge yang akan
mempengaruhi level konsumsi barang dan jasa dimana mereka dipungut,
penggunaan debt finance yang dapat mempengaruhi keseimbangan pasar atas suku
bunga dan keinginan investor melakukan investasi.
Metode pembiayaan pemerintah dapat dikatakan efisien jika sistem
pembiayaan pemerintah mampu meningkatkan level pendapatan dan pada saat yang
sama dapat meminimalkan kerugian dalam kesejahteraan dari produksi dan
pertukaran pasar. Namun, apakah metode pembiayaan pemerintah yang efisien
akan selalu diterima dan diinginkan oleh masyarakat sebagai kewajaran dan sesuai
dengan kemampuan untuk membayar? Pada kenyataannya tidak demikian. Metode
pembiayaan pemerintah yang memenuhi kriteria efisien mungkin tidak selalu
12 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
diterima oleh masyarakat, meskipun pemenuhan kriteria equity juga tidak mudah
untuk dilakukan karena sangat subyektif. Bahkan dalam sistem pembiayaan yang
wajib, seperti perpajakan, mungkin dipandang tidak efisien dan tidak wajar bagi
semua masyarakat. Secara khusus dapat dinyatakan bahwa meskipun terdapat
konsensus distribusi pajak yang wajar dan adil diantara para pembayar pajak,
sistem pembiayaan tersebut tetap saja tidak mungkin dapat memuaskan semua
masyarakat. Oleh karena itu, trade-off antara kriteria equity dan efisien dari sistem
pembiayaan pemerintah harus diselesaikan melalui interaksi politik.
2. Kepatuhan Pajak dan Penggelapan Pajak(Tax Evasion)
Sebuah sistem pajak harus memiliki aturan untuk pembayaran yang mudah
dimengerti oleh masyarakat dan bisa dijalankan dengan biaya rendah. Untuk
memastikan kepatuhan yang tepat dengan sebuah sistem pembiayaan pemerintah,
sebuah mekanisme administrasi harus dibuat untuk memungut pajak dan
menetapkan denda terhadap ketidakpatuhan. Hal ini meliputi mempekerjakan
personel, mendirikan kantor, mendapatkan perlengkapan modal seperti komputer
dll. Untuk memastikan administrasi dengan biaya rendah, aktivitas kena pajak
seharusnya mudah pengukurannya, dan biaya pengumpulan informasi tersebut
harus rendah. Misalnya sistem pajak terkomputerisasi untuk upah pekerja, sangat
umum digunakan pada pajak penghasilan di banyak negara, merupakan sebuah cara
murah untuk memastikan kepatuhan pajak.
Kepatuhan dan ketidakpatuhan pembayaran pajak merupakan persoalan
hukum dengan aspek ekonomi. Dari sudut pandang hukum, terdapat perbedaan
diantara konsep penggelapan pajak (tax evasion) dan penghindaran pajak (tax
avoidance) sebagai berikut:
a. Penggelapan pajak (tax evasion) merupakan ketidakpatuhan atas aturan
perpajakan dengan tidak melakukan pembayaran pajak sesuai ketentuan yang
berlaku. Penggelapan pajak merupakan tindakan illegal.
b. Penghindaran pajak (tax avoidance) merupakan sebuah perubahan perilaku
untuk mereduksi hutang pajak. Pembayar pajak merespon perubahan harga
yang disebabkan oleh pajak dengan mengatur kembali urusan personal mereka.
Misalnya penetapan pajak yang tinggi pada pendapatan buruh mungkin akan
13 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
direspon dengan penolakan kerja lembur oleh pekerja. Sama juga dengan
mengambil keuntungan dari provisi khusus (terkadang disebut dengan loophole)
dalam kode pajak yang akan mereduksi hutang pajak. Oleh karena itu,
penghindaran pajak bukan tindakan illegal karena hanya melibatkan penyesuian
dalam tingkatan aktivitas kena pajak sebagai respon terhadap tarif dimana
aktivitas tersebut dikenakan pajak.
Penggelapan pajak merupakan permasalahan yang serius. Ketidakpatuhan
terhadap hukum pajak akan mereduksi pendapatan yang didapatkan dengan struktur
tarif pajak yang ada. Semakin besar ketidakpatuhan maka akan semakin tinggi tarif
pajak yang dibutuhkan untuk mendapatkan jumlah pendapatan per tahun. Pada
akhirnya, pembayar pajak yang jujur harus membayar tarif pajak yang lebih tinggi
daripada jika tidak jujur.
Dengan tidak adanya batasan moral yang kuat atas ketidakpatuhan
terhadap hukum pajak dan pembayaran government charge, insentif atas
penggelapan pajak oleh individu tergantung pada cost dan benefit yang
diperkirakan dari ketidakpatuhan tersebut. Benefit atas penggelapan pajak adalah
reduksi dalam pajak atau dapat dikatakan sebagai jumlah pajak seharusnya (pajak
terhutang) yang tidak dibayarkan. Benefit marginal (MB), dalam arti pajak yang
dihemat, merupakan penurunan pajak ketika semakin banyak pendapatan kena
pajak yang tidak dilaporkan. Hal ini tergantung pada MTR pembayar pajak. Jika
diasumsikan bahwa pembayar pajak menjadi subyek struktur pajak tarif progresif,
maka MTR dan benefit marginal (dalam arti pajak yang dihemat) akan menurun
ketika semakin banyak pendapatan kena pajak yang tidak dilaporkan karena
penggelapan pajak akan mendorong pembayar pajak ke dalam golongan pajak yang
lebih rendah. Ini ditunjukkan dalam gambar 10.4A, dimana benefit marginal dari
penyelewengan pajak diplot terhadap jumlah pendapatan kena pajak yang tidak
dilaporkan. Sedangkan cost atas penggelapan pajak adalah penalti yang akan
dibayarkan oleh pembayar pajak jika tertangkap. Individu juga akan
mempertimbangkan probabilitas bahwa mereka dituduh melakukan kejahatan
setelah tertangkap sehingga harus menanggung biaya tindakan hukum yang
dibutuhkan untuk mempertahankan diri. Ekspektasi biaya marginal (MC) dari
penggelapan pajak mungkin naik, karena pembayar pajak memperkirakan
14 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
probabilitas deteksi dan penalti akan meningkat ketika semakin banyak pendapatan
kena pajak tidak dilaporkan setiap tahunnya. Diasumsikan perpotongan antara biaya
marginal (MC) dengan benefit marginal (MB) atas penggelapan pajak terjadi ketika
pendapatan sejumlah uang D* per tahun tidak dilaporkan. (ditunjukan dalam
gambar 10.4A). Apa yang harus dilakukan untuk mengurangi penggelapan pajak?
a. Melakukan reduksi MTR, seperti yang dihasilkan dari perubahan hukum pajak
AS pada tahun 1986 dan 2001, untuk mereduksi benefit marginal dari
penggelapan pajak. Sebagaimana ditunjukan dalam gambar 10.4B, tindakan ini
menghasilkan pergeseran turun dalam kurva MB dan penurunan dalam
pendapatan yang tidak dilaporkan.
b. Peningkatan tekanan moral terhadap pennggelapan pajak. Hal juga bisa
menggeser kurva MB turun. Dalam gambar 10.4B, penyelewengan pajak turun
dari D*1 ke D*2 ketika MB1 bergeser ke MB2.
c. Peningkatan biaya marginal ataspenggelapan pajak akan mengurangi jumlah
penggelapan pajak. Ini bisa dilakukan dengan meningkatkan probabilitas
deteksi atau peningkatan penalti pada pembayar pajak yang terdeteksi.
Sebagaimana ditunjukkan dalam gambar 10.4 C, kurva biaya marginal bergeser
dari MC1 ke MC2 dan penggelapan pajak turun dari D*1 ke D*2. Jika
probabilitas deteksi adalah 100 persen atau jika penetapan penaltiyang tinggi,
maka jumlah optimal atas penggelapan pajak akan turun ke nol.
Satu studi kepatuhan pajak untuk pajak pendapatan menyarankan dua cara
efektif untuk menurunkan penggelapan pajak, yaitu: (1) meningkatkan probabilitas
dari audit pajak IRS (Internal Revenue Services, US) untuk pembayar pajak; dan
(2) peningkatan kebutuhan untuk pelaporan pendapatan ke IRS dan untuk menarik
pajak dari pendapatan.
15 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Grafik 10.4
Pengurangan Penggelapan Pajak
ALTERNATIF PERPAJAKAN
Meskipun perpajakan adalah bentuk dominan keuangan pemerintah, tetapi
alternatif lain juga digunakan, diantaranya adalah pembiayaan hutang, inflasi induksi
pemerintah, donasi, charge user, dan perusahaan yang dijalankan pemerintah.
Pembiayaan Hutang
Pembiayaan hutang adalah penggunaan dana yang dipinjam untuk membiayai
pengeluaran pemerintah. Mereka yang memberikan dana pada pemerintah memperoleh
imbal balik berupa obligasi atau beberapa surat hutang pemerintah, yang menunjukkan
janji pemerintah untuk membayar kembali pinjaman dengan bunga yang akan dibayar
16 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
pada tanggal yang telah disepakati di masa datang. Sebagai asumsi, pembayaran bunga
yang diterima oleh individu ini memberi mereka kompensasi untuk konsumsi dan
alternatif investasi pribadi yang bisa mereka dapatkan jika mereka tidak membeli
sekuritas pemerintah. Di sisi lain, ketika hutang dibayar oleh pemerintah, beberapa
bentuk pembiayaan alternatif dibutuhkan, kecuali pemerintah memutuskan
menghentikan hutang melalui penerbitan hutang tambahan. Jika pajak digunakan di
periode mendatang untuk melunasi hutang, masyarakat akan dipaksa untuk mereduksi
konsumsi mereka dalam periode mendatang dan menabung untuk memberikan
kompensasi kepada mereka yang memberikan pendapatan mereka di masa lalu untuk
membeli sekuritas pemerintah. Dengan kata lain, pembiayaan hutang bisa digunakan
untuk menunda beban pajak. Pinjaman pemerintah sering digunakan untuk membiayai
pengeluaran modal yang dikeluarkan oleh otoritas pemerintah. Di bawah kondisi ini,
pinjaman pemerintah memungkinkan pembiayaan proyek dengan benefit yang akan
berkumpul pada masa datang, tanpa reduksi daya beli warga yang berlebihan dalam
periode saat ini.
Inflasi Sebagai Sarana Pembiayaan
Inflasi induksi pemerintah adalah sebuah kenaikan harga tahunan yang
disebabkan oleh ekspansi suplai uang untuk membayar barang dan layanan yang
diberikan pemerintah. Otoritas pemerintah bisa mencetak uang untuk membayar biaya
barang dan layanan yang disuplai pemerintah atau mengambil tindakan lain untuk
memperluas suplai uang.
Efek netto dari kenaikan kontinyu dalam suplai uang adalah kenaikan dalam
level harga umum – dengan kata lain, inflasi. Kenaikan harga pasaran barang dan jasa
disebabkan oleh ekspansi suplai uang memaksa warga membatasi konsumsi dan
menabung, yang pada akhirnya merubah pembiayaan terhadap realokasi sumber daya
kepada publik dalam jangka waktu yang lama. Beban inflasi induksi pemerintah
bervariasi berdasarkan sejumlah individu yang berhasil mengatur penghasilan keuangan
dan aset mereka, bersamaan dengan peningkatan harga retail.
Segala peningkatan dalam suplai uang untuk membiayai belanja pemerintah
dapat menyebabkan inflasi. Jika bank sentra bekerja sama dengan otoritas pemerintah
dengan meningkatkan dasar moneter sebagai jawaban kebutuhan kredit pemerintah,
maka inflasi juga mungkin terjadi. Kenaikan basis moneter oleh bank sentral sejajar
17 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
dengan pencetakan uang. Dampak dari peningkatan pinjaman pemerintah untuk
pembiayaan defisit pada tingkat inflasi itu kompleks. Diantara berbagai faktor yang
mempengaruhi efek dari peningkatan pinjaman pada level harga adalah (1) tingkatan
dimana cadangan moneter dinaikan oleh bank sentral (2) struktur kematangan hutang
pemerintah (3) tindakan dimana warga mensubstitusi hutang pemerintah yang baru
untuk hutang privat yang ada dan konsumsi yang ada, dan (4) efek dari pemerintah yang
meminjam pada kecepatan sirkulasi uang.
Inflasi yang diinduksi oleh ekspansi basis moneter pemerintah mereduksi daya
beli uang yang dimiliki oleh publik. Reduksi dalam nilai riil uang adalah ‘pajak inflasi’
yang pada akhirnya mereduksi penguasaan sumber daya lain dalam sektor privat dan
mentransfer sumber daya ke penggunaan pemerintah. Semakin banyak uang yang
diciptakan untuk pembiayaan pembelian pemerintah, semakin besar beban dalam inflasi
dan reduksi dalam daya beli sektor privat.
Pembiayaan pemerintah inflasioner bisa digunakan hanya untuk periode waktu
singkat. Pada akhirnya individu akan mengembangkan teknik untuk menghindari
memegang uang. Mereka bisa menggunakan mata uang asing untuk transaksi atau
mengembangkan teknik untuk meminimalkan jumlah uang yang mereka miliki. Jika ini
terjadi, pemerintah harus menerbitkan semakin banyak uang untuk memenuhi
pengeluaran dan rate inflasi harus meningkat sesuai dengan itu.
Hasil akhirnya adalah hiperinflasi dimana ekspektasi inflasi naik terus. Usaha-
usaha untuk membongkar penyeimbangan uang dengan cepat menyebakan tingkat
inflasi naik cepat. Inflasi yang bahkan lebih tinggi mungkin menyebabkan penurunan
dalam tabungan dan investasi dalam sebuah negara. Individu berusaha untuk
mendapatkan mata uang asing dan mengekspor modal. Ini sering membawa pada
ketidakstabilan politik dan “program ketegangan” yang dengan tajam mereduksi
pembelanjaan dan peminjaman pemerintah. Dengan kata lain, ini penting bagi
pemerintah untuk menghindari menggunakan inflasi sebagai sarana untuk pembiayaan
pengeluaran mereka.
Donasi
Donasi adalah kontribusi sukarela ke pemerintah dari individu atau organisasi.
Ini terkadang digunakan untuk membiayai program tertentu. Misalkan, pemerintah
mungkin membuat dana khusus untuk pembiayaan bantuan pada korban bencana alam
18 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
dan individu lain yang dalam kesulitan, yang mungkin meminta warga memberikan
kontribusi mereka dari dana itu. Pemerintah juga bisa mendorong bisnis dan individu
untuk memberikan barang publik seperti jalan, pengolah limbah dan taman yang
seharusnya diberikan oleh pemerintah.
Dalam komunitas dimana individu memiliki selera yang sama atau tujuan sama,
kontribusi sukarela baik dana dan input produktif mungkin bekerja baik sebagai sarana
pembiayaan. Namun kesadaran komunitas ini atau patriotisme cenderung untuk turun
ketika ragam preferensi dan populasi meningkat.
Dana bantuan dari satu level pemerintahan ke level pemerintahan yang lain
adalah sama dengan donasi. Namun, dana bantuan ini dibiayai oleh pajak yang ditarik
dari warga melalui pemerintah yang memberi bantuan.
User Charge (biaya yang dikenakan kepada pengguna)
User charge adalah harga yang ditentukan melalui politik bukan interaksi pasar. Charge
ini dapat membiayai barang dan layanan yang disuplai pemerintah hanya ketika ini
memungkinkan untuk membatasi individu dari menikmati benefit mereka kecuali
mereka mau membayar fee. User charge sering membantu membiayai layanan yang
diberikan pemerintah seperti jalan raya, jembatan, dan fasilitas rekreasi di AS dan
negara lainnya. Satu keuntungan dari user charge adalah ini membuat orang yang
menikmati layanan tersebut secara langsung, membayar minimal biaya produksi dalam
servis tersebut, memaksa individu untuk membandingkan beberapa keuntungan
menggunakan layanan publik dengan biaya yang dikeluarkan user charge. Sebagai
tambahan, user charge menjatah penggunaan fasilitas publik sedemikian rupa untuk
menghindari kemacetan.
User charge dapat berupa (1) harga langsung terkait dengan konsumsi barang dan jasa
tertentu (2) fee untuk opsi penggunaan fasilitas dan jasa tertentu yang disediakan oleh
pemerintah, (3) asesmen khusus pada properti yang dimiliki secara privat, dan (4)
lisensi atau franchise dan (5) ongkos atau toll. Perbedaan diantara charge ini dan harga
pasar adalah bahwa user charge tidak harus mencerminkan supply dan demand di
pasar. Ini mencerminkan kekuatan politik dan kekuatan yang lain.
Pajak yang Diperuntukan
Pajak yang diperuntukan (earmarked tax) adalah pajak khusus untuk
pembiayaan layanan khusus yang diberikan pemerintah. Misalkan, pajak bensin di AS
19 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
adalah pungutan pada konsumsi bensin, hasilnya digunakan secara eksklusif untuk
pembiayaan jalan dan fasilitas transport publik alternatif. Meskipun pajak peruntukan
tidak melayani fungsi jatah yang sama sebagaimana user charge, ini akan membuat
lebih mudah bagi warga untuk membandingkan benefit dari layanan yang diberikan
pemerintah dengan pajak yang mereka bayarkan untuk layanan ini. Jika skema pajak
didesain dengan baik, ini bisa menghubungkan pembayaran pajak dengan benefit yang
diterima oleh pembayar pajak.
Biasanya, user charge kurang dari biaya rata-rata pemberian barang atau jasa
ini. Perbedaan diantara biaya rata-rata charge adalah sebuah subsidi ke user yang
dibiayai oleh pajak. Ini sering mungkin untuk menyusun subsidi barang ini dalam cara
yang merubah charge untuk penggunaan dengan pendapatan konsumen. Contoh dari
barang dan layanan yang disuplai pemerintah dimana charge user dipungut minimal
secara sebagian untuk pembiayaan benefit konsumsi meliputi perumahan, transit publik,
layanan pendidikan, fasilitas rekreasi publik, layanan pembuangan kotoran dan layanan
air, layanan kesehatanpublik seperti inokulasi, transport ambulan, dan berbagai layanan
rumah sakit.
Charge sering mengcover biaya penuh pemberian layanan yang diberikan
pemerintah. Sering dalam kasus charge pembuangan kotoran dan air yang ditarik oleh
pemerintah kota. Biaya administrasi layanan seperti pengolahan aplikasi (misalkan
passport) sering dibiayai dengan fee. Dalam beberapa negara Eropa, warga diminta
membeli kertas bermaterai khusus ketika membuat aplikasi atau inquiri ke otoritas
pemerintah. Harga kertas ini ditujukan untuk mengcover beberapa dari biaya
administrasi pengolahan pemerintah warga.
Charge User dan Efisiensi
Penggunana user charge yang kreatif sebagai sebuah alternatif pada pembiayaan
pajak memperbaiki efisiensi penggunaan sumberdaya produktif dan menurunkan
tagihan pajak tahunan warga. Dalam banyak kasus, barang yang diberikan oleh
pemerintah yang, dalam faktanya, menolak harga, membangkitkan benefit eksternal.
Misalkan, barang dan layanan yang diberikan seperti sekolah, inokulasi, dan event
budaya secara umum dipercaya untuk membangkitkan benefit eksternal. Persoalannya
adalah penentuan apakah ini diinginkan untuk mengenakan charge pada user minimal
beberapa bagian dari benefit privat mereka. Persoalan penentuan charge user yang tepat
20 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
untuk barang dan layanan yang disupali pemerintah dengan benefit eksternal adalah
sama dengan penentuan subsidi korektif.
GOVERNMENT ENTERPRISE
Pemerintah sering menjalankan perusahaan dengan menjual barang dan jasa,
untuk meningkatkan pendapatan. Keuntungan yang diperoleh dari aktivitas ini dapat
digunakan untuk mengurangi ketergantungan pada pajak. Banyak pemerintah di
Amerika Latin dan AS menjual jasa judi melalui operasi lotere dan permainan judi.
Namun pemerintah akan menghadapi persoalan dalam penetapan harga output untuk
mengcover biaya dalam sebuah cara yang disetujui secara kolektif. Pada satu titik
ekstrim, layanan fasilitas publik bisa dikenakan pada harga nol, sebagaimana dalam
kasus untuk sebagian besar layanan jalan yang diberikan oleh pemerintah negara bagian
dan lokal. Biaya bisa secara penuh dibiayai melalui pajak atau penggunaan pajak
peruntukan seperti pajak bensin. Sebagai alternatif, harga bisa diset sama dengan biaya
rata-rata, meliputi return normal pada modal yang diinvestasikan dalam fasilitas milik
pemerintah dengan tanpa pajak dikenakan pada publik.
Pendekatan normative tradisional pada pembiayaan publik mengatakan bahwa
output dari perusahaan publik harus dikenakan harga pada biaya marginal untuk
mencapai efisiensi. Untuk implementasi pricing biaya marginal maka semua biaya yang
terlibat dalam penggunaan fasilitas ini harus diukur. Termasuk biaya incremental dalam
supply fasilitas tambahan ketika demand meningkat juga harus dipertimbangkan. Biaya
marginal jangka panjang harus meliputi dana untuk ekspansi unit kapasitas setelah
fasilitas ini mencapai titik kemacetan. Biaya marginal harus mencakup biaya recovery
modal, yang bisa digunakan untuk pembiayaan unit ekstra kapasitas.
21 Manajemen Keuangan Sektor PublikTerapan
Top Related