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VULNERABILIDADE SOCIAL: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONALNA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFESocial vulnerability: challenges to the urban planning and regional in the metropolitan region

of Recife

Cátia Lubambo, Wilson Fusco, Laís Lopes

Resumo: Este artigo realça as condições de vulnerabilidade social que comprometem as

populações metropolitanas. Focaliza a RMR entre 2000 e 2010. O conceito operacional de

vulnerabilidade social é explorado, junto à análise da institucionalidade para o planejamento.

São explorados dados do Atlas IDH Metropolitano (IPEA/PNUD/Fundação João Pinheiro),

do Atlas Vulnerabilidade Social das RMs (IPEA) e dos Censos Demográficos do IBGE,

destacando-se características do Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) nos quatro territórios:

Território Oeste, Território Norte, Território Central e Território Sul. O quadro institucional

discutido resultou da pesquisa Governança Metropolitana (IPEA), sendo acrescido dos

indicadores municipais da mobilidade urbana para toda RMR. Inaugura-se oportunidade de

incluir a vulnerabilidade social como variável indispensável, no debate e nas ações do

planejamento urbano e regional.

Palavras-Chave: vulnerabilidade social, planejamento urbano e regional, região

metropolitana

Abstract: This paper emphasizes challenge of social vulnerability conditions that impair the

metropolitan populations. Focuses RMR between 2000 and 2010. The operational concept of

social vulnerability combined with the analysis of the institutional framework for planning is

explored. Data from Atlas HDI Metropolitan (IPEA / UNDP / João Pinheiro Foundation), Atlas

Social Vulnerability of RMs (IPEA) and demographic statistics IBGE are analyzed, with

emphasis on characteristics of the Social Vulnerability Index (IVS) in the four territories:

Territory west, Northern Territory, Central and South Territory Territory. The institutional

framework of discussion results of research Metropolitan Governance (IPEA), and increased

the city's indicators of urban mobility for all RMR. Great opportunity is opening to include

social vulnerability as an essential variable in the debate and actions of urban and regional

planning.

Keywords: social vulnerability, urban and regional planning, metropolitan área

1. OPORTUNIDADE DA RETOMADA DO DEBATE METROPOLITANO

Esta análise que aqui se publica reveste-se de oportunidade ímpar no momento em que se

retoma o debate metropolitano na agenda pública. O Estatuto da Metrópole (LEI FEDERAL

Nº 13.089/2015) recentemente aprovado abre espaço para discussões que teimam em se

esconder, embora versem sobre questões urgentes:

1. Ausência de preocupação da gestão pública acerca dos efeitos oriundos da

aglomeração no território “regional e urbano” – ocupação do solo e dinâmica

econômica das regiões metropolitanas;

2. Ausência de solução pública para enfrentar o exercício e a gestão das funções

públicas de interesse comum (FPIC) entre municípios desse território; nesta direção

aponta-se necessidade de fortalecer a “Instância de Gestão Metropolitana”.

3. Urgência estabelecida pelo prazo de três anos após aprovação do Estatuto da

Metrópole (12 janeiro 2015) para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano

Integrado (PDUI).

4. Necessidade de se instituir a participação do Estado, enquanto unidade federativa,

responsável por abrigar municípios que estão constituindo um território metropolitano.

Focalizando a Região Metropolitana (RM) do Recife, vale destacar que sua população de

3,69 milhões de pessoas (IBGE, 2010) vive distribuída nos quatorze municípios que a

compõem: Araçoiaba, Igarassu, Itapissuma, Ilha de Itamaracá, Abreu e Lima, Paulista,

Olinda, Camaragibe, Recife, Jaboatão dos Guararapes, São Lourenço da Mata, Moreno,

Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca. Observa-se uma mais densa concentração no raio

ampliado de entorno ao centro da capital Recife, adentrando os municípios limítrofes e se

estendendo em várias direções. A participação dos municípios tanto em relação ao PIB

metropolitano, quanto em relação a sua população também se distribui de forma

heterogênea no território e no percurso histórico.

Em termos analíticos para este trabalho, foram considerados quatro territórios principais que

compõem a Região Metropolitana do Recife: o Oeste, o Norte, o Central e o Sul, conforme

proposta de territorialização feita por outros autores, em estudo temático específico

(BALTAR, LUBAMBO e MACIEL, 2014). As análises acerca da vulnerabilidade social que

serão apresentadas adiante para cada um desses territórios na composição metropolitana

darão as evidências do impacto desses movimentos até aqui referidos. O conceito

operacional adotado baseou-se no Índice de Vulnerabilidade Social constante do Atlas

Vulnerabilidade Social das RMs (IPEA). A dimensão privilegiada foi a da mobilidade urbana.

Considera-se, fundamentalmente, que os efeitos da dinâmica metropolitana resultante da

implantação de grandes projetos implantados na região são demandadores tanto de

investimentos públicos vultosos em infraestrutura física que garantam condições de

mobilidade para as pessoas e os produtos, quanto de estudos integrados e propositivos. O

olhar necessariamente multi e interdisciplinar do planejamento tem permitido análises

profundas, de nuances distintas, da realidade urbano-regional, entretanto, fragmentação

crescente dos estudos, em compartimentos de disciplinas e técnicas isoladas, acredita-se

tenha comprometido a abordagem integrada. A ausência da visão integral no planejamento

aliada à escassez dos investimentos necessários em infraestrutura urbana acabam por

agravar o quadro de vulnerabilidade social.

2. DELIMITAÇÃO DA VULNERABILIDADE SOCIAL NA RMR

Em seus distintos usos e atividades, a urbanização proporciona intensos fluxos

populacionais, financeiros e de mercadorias num mercado cada vez mais alargado, dando

feições singulares à reestruturação produtiva da atividade industrial originária das cidades e

permitindo, por sua vez, a fragmentação de sua produção e de sua dinâmica no setor de

serviços. Tendo em vista melhor conhecer os efeitos dessa dinâmica, tanto em termos de

síntese conceitual como de uma visão geográfica analítica, o que possibilita uma abordagem

mais detalhada dos subespaços componentes da metrópole, utilizamos e mapeamos os

indicadores constantes do Atlas da Vulnerabilidade Social para os municípios da Região

Metropolitana do Recife (RMR).

Indicadores de desigualdade social e pobreza tornaram-se fundamentais para a

atuação das políticas públicas. O Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) é um indicador que

complementa o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), pois tem uma

composição mais específica e detalhada, inclusive territorialmente, de um determinado local.

O IDHM é composto por três dimensões: longevidade, educação e renda. Apesar de

mostrar dados da realidade socioeconômica dos municípios, é insuficiente para lidar com a

vulnerabilidade social estrutural, pois uma cidade pode possuir um IDHM bom, mas possuir

uma vulnerabilidade social alta.

O IVS possui 16 indicadores socioeconômicos divididos em três áreas, e procura

estabelecer conexão com os índices do IDHM. As três dimensões do IVS são Infraestrutura

Urbana, Renda e Trabalho e Capital Humano. A infraestrutura urbana está relacionada com

o saneamento básico e a mobilidade urbana, como o tempo que as pessoas levam no

deslocamento casa/trabalho. A dimensão Renda e Trabalho está relacionada com a

informalidade do trabalho, o trabalho infantil e o tipo de ocupação remunerada. O Capital

Humano está ligado aos serviços de saúde e educação, que dependem de aspectos

demográficos e familiares.

A Região Metropolitana do Recife possui população total de 3.690.547 habitantes, sendo

3.589.176 residentes na zona urbana e apenas 101.137 na zona rural (IBGE, 2010). A RMR

possui uma economia bastante diversificada, na área de indústria, serviços, turismo,

comércio e agricultura e, com isso, é a maior concentração de renda de Pernambuco,

gerando metade de toda a riqueza produzida no estado. Cabe ressaltar que a população do

estado de Pernambuco como um todo apresentou ritmo mais próximo ao do Brasil, pois se

manteve em 11,1% nos dois períodos, enquanto que no país o crescimento caiu de 15,6%

entre 1991 e 2000 para 12,3% entre 2000 e 2010. Este desempenho converge com o que

vem sendo divulgado para a Região Nordeste no que se refere à diminuição de fluxos

emigratórios e à importância dos movimentos de retorno, resultado em menores saldos

negativos e em alguns saldos positivos para territórios específicos (CAMPOS et al, 2012;

OJIMA, 2012; FUSCO, 2012).

Efetivamente a RMR se amplia como um “aglomerado urbano”, onde se aglutinam

segmentos importantes do poder econômico, uma grande população de trabalhadores,

residentes e não residentes, todos consumidores e portadores de mercadorias, em circuitos

e fluxos desmedidos de mobilidade urbana. Constitui, efetivamente, um polo territorial em

expansão em escala local, regional e nacional. A dinâmica metropolitana da Região

Metropolitana do Recife tem se refletido, sobretudo, no processo de integração dos

municípios periféricos à mancha urbana de forma intensa (do nível médio para o alto e para

o muito alto) e acelerada (num espaço de tempo menor que uma década). Assiste-se hoje à

integração espontânea de municípios como Goiana e Vitória de Santo Antão, que não se

constituem ainda como municípios metropolitanos pela legislação estadual.

2.1. A VULNERABILIDADE SOCIAL DOS TERRITÓRIOS DA RMR

A oportunidade no Brasil de análise do Atlas do Desenvolvimento Humano (ADH)1 que

explora dados do Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) para Unidades de Desenvolvimento

Humano em cada região metropolitana, revela informações valiosas. Ao mesmo tempo,

1 Disponível na plataforma web (www.atlasbrasil.org.br).

http://www.atlasbrasil.org.br

disponibiliza dados do IVS médio em cada município, permitindo incursões como esta em

que foram sistematizados os dados da RMR nos Cartogramas 2.1, 2.2, 2.3 e 2.4,

correspondendo aos quatro territórios. De modo complementar os Quadros 1, 2,3 e 4

oferecem dados de cada um dos municípios dos territórios, incluindo o IVS na dimensão

infraestrutura urbana.

Território Oeste Cartograma 2.1

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quadro 1 – Caracterização dos municípios de Camaragibe, São Lourenço da Mata e Moreno –área urbana e população

MunicípiosPopulação

2010

DensidadeDemográfica(hab/km²)

Taxa deCrescimento ao ano

2000/2010

PIB percapta

2011

(R$)

IDHM

2010

IVS(Infraestrutura Urbana)

Camaragibe 144.466 2829,01 1,16 5.761,72 0,692 0,463

S. Lourençoda Mata

102.895 389,6 1,30 5.891,13 0,653 0,583

Moreno 56.696 296,48 1,43 5.989,75 0,652 0,532

Total 304,057 1171,69 1,29 5.880,87 0,665 0,526

Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do Desenvolvimento Humano 2013.

Entre os territórios da Região Metropolitana doRecife, o Oeste é o que apresenta a trajetóriamais recente de uso e ocupação do solo,culminando com a dinâmica de preparativosinstalada para o megaevento Copa 2014. Oterritório é formado pelos municípios deCamaragibe (IVS = 0,415), São Lourenço daMata (IVS = 0,511) e Moreno (IVS = 0,508).

Este núcleo apresenta-se em construção, havendo destaque para um conjunto de

empreendimentos geradores de impactos que foram ou estão sendo implantados: a Arena

Pernambuco, a Cidade da Copa, o Polo de Indústrias Alimentícias em Vitória de Sto. Antão,

além de Empreendimentos Habitacionais de porte do Programa Minha Casa Minha Vida.

Como estrutura viária, o núcleo conta com um sistema em implantação do BRT – Linha

Leste/Oeste e a estrutura projetada do Arco Metropolitano, onde haverá trechos construídos

na medida do crescimento da demanda por tráfego, nas áreas próximas à BR - 232.

Necessário é incluir a finalização dos Terminais de Integração (SEI) no conjunto desse

sistema viário.

A despeito da previsibilidade (em relação ao tempo e à localização) que é marca singular às

preparações para megaeventos como foi a Copa, o planejamento das ações não seguiu o

mesmo respeito à antecipação e à estimativa dos efeitos na cidade-sede e nos seus

arredores. Ou seja, não se deu maior importância ao estudo dos impactos que estes

acarretariam à população daquela localidade em curto, em médio, ou em longo prazo, nem

se esteve atento à tendência histórica do uso e da ocupação do solo naquele território. Há

evidências claras de estruturas viárias não completadas, sem o uso esperado que

justificasse a sua implantação. Num cenário de abandono não é difícil esperar que as

condições de vulnerabilidade social custem a melhorar.

Território Norte

Cartograma 2.2


O território é formado pelos municípios deItapissuma (IVS = 0,499), Igarassu (IVS =0,467), Itamaracá (IVS = 0,486),Araçoiaba (IVS = 0,655), Abreu e Lima(IVS = 0,441) e Paulista (IVS = 0,384) etraz como principais empreendimentos aimplementação do pólo automotivo.

Quadro 2 - Caracterização dos municípios Itapissuma, Igarassu, Itamaracá, Araçoiaba, Abreu eLima e Paulista – área urbana e população

Municípios População

2010

Densidade

Demográfica

(hab/km²)

Taxa deCrescimento

ao ano

2000/2010

PIB percapta

2011

(R$)

IDH-M

2010

IVS(Infraestrutura

Urbana)

Itapissuma 23.769 321,76 1,68 20 447,26 0,633 0,441

Igarassu 102.021 337,94 2,17 12 921,34 0,665 0,509

Itamaracá 21.884 327,05 3,27 6 202,10 0,653 0,489

Araçoiaba 18.156 197,09 1,85 4 054,72 0,592 0,846

Abreu eLima

94.429 679,97 0,59 9 589,60 0,679 0,448

Paulista 300.466 3030,05 1,37 8 158,32 0,732 0,480

Total 560.725 815,64 1,82 10 228,89 0,659 0,535

Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do DesenvolvimentoHumano 2013.

A presença de indústrias neste território consolida um cenário de ocupação populacional

crescente, confirmado pela taxa de crescimento anual da ordem de 1,82 entre 2000 e 2010.

Em função de tamanho crescimento, espera-se que haja empreendimentos habitacionais em

edificação, inclusive no âmbito do Programa Minha Casa minha Vida. Em termos da

dinâmica econômica, há destaques para o Polo Vidreiro e o Polo Fármaco, localizados na

saída ao norte desta nucleação. Em implantação encontra-se o Polo Automotivo, que tem

seu ponto central no município de Goiana, com localização limítrofe ao município de

Itapissuma e já candidato a compor a RMR. Área de intenso tráfego diário, entre 7h e 21h,

esta nucleação conta com projetos que ainda não foram finalizados, os quais incluem os

trechos da BR 101 do eixo Norte do Arco Metropolitano, assim como as complementações

viárias do Eixo Norte Sul do BRT, e os Terminais de Integração (SEI), ali localizados.

No Território Norte localiza-se o município de Araçoiaba, apresentando o mais baixo IVS

médio (0,655) e o mais frágil IVS também na dimensão da infraestrutura urbana do território

que integra. Emancipado do município de Camaragibe, não obteve ainda o mesmo nível de

desenvolvimento que o da população que lhe deu origem. Compõem também o território

norte três municípios com índices entre 0,401 e 500. Já na contiguidade com o Núcleo

Central, o município de Paulista concentra Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs)

com IVS na mesma faixa daqueles de Olinda e do Recife. Sinaliza-se neste território a

ocorrência de três faixas de IVS, ratificando a necessidade de se aprofundar o

conhecimento do território numa perspectiva cada vez mais localizada, ou seja, a

perspectiva intraterritorial aponta a permanência de desigualdades sócio espaciais na escala

das UDHs.

Território Central

Cartograma 2.3

Fonte: Elaborado pelos autores

Abriga o Porto Digital e concentra o maior tráfego da mobilidade urbana da RMR, além de

constituir uma zona de alta concentração de tráfego de cargas. O núcleo central da RMR é o

que recebe mais empreendimentos habitacionais e tem estrutura viária mais consolidada,

composta de projetos finalizados recentemente como a Via Mangue, VLT – Linha

Diesel/Metro, e Eixos do BRT: Norte Sul e Leste Oeste. Concentra também todos os

Terminais de Integração (SEI) da RMR.

O território é formado pelos municípios doRecife (IVS = 0,319), Olinda (IVS = 0,353)e Jaboatão dos Guararapes (IVS =0,415). Tem suas principais atividadesvoltadas para o comércio (centroscomerciais centrais e de bairros, shoppingcenters de médio e de grande porte), osserviços e os equipamentos educacionaise culturais com influência regional.

Quadro 3 - Caracterização dos Recife, Olinda e Jaboatão dos Guararapes – áreaurbana e população


2010


Taxa deCrescimento

ao ano

2000/2010

PIB percapta

2011

(R$)

IDH-M

2010

IVS(Infraestrutura

Urbana)

Recife 1.537.704 7082,32 0,78 21434,88 0,772 0,308

Olinda 377.779 9021,35 0,27 9 014,28 0,735 0,355

Jaboatão 644.620 2472,1 1,03 13042,18 0,717 0,491

Total 2.560,103 6191,92 0,69 140497,11 0,741 0,384


Este núcleo apresenta uma diversificação estabelecida pelas duas faixas de IVS menos

precárias da RMR: aquela marcada pelos índices 0,401 e 500 e disposta no município de

Jaboatão dos Guararapes, e outra que sinaliza a distribuição da vulnerabilidade social média

para os municípios do Recife e de Olinda - entre 0,301 e 400.

Território Sul

Cartograma 2.4


Quadro 4 - Caracterização dos municípios Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca – área urbana epopulação


2010


Taxa deCrescimento

ao ano

2000/2010

PIB percapta

2011

(R$)

IDH-M

2010

IVS

(Infra

estrutura

Urbana)

Cabo deSantoAgostinho

185.025 414,6 1,92 28.859,89 0,686 0,314

Ipojuca 80.637 152 3,12 116.198,31 0,619 0,329

Total 265,662 283,3 2,52 72.529,10 0,652 0,321


O município de Ipojuca possui uma vulnerabilidade média alta de 0,432, apesar do Índice de

Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) ser relativamente alto. Ocorre que há uma

concentração de áreas habitacionais e de serviços hoteleiros que atende a uma população

de maior faixa de renda. O município, contudo, ainda apresenta área rural com alta

Formado pelos municípios de Cabo deSanto Agostinho (IVS = 0,406) e deIpojuca (IVS = 0,432), o território Sulobteve um grande impacto populacionale industrial graças à implantação doComplexo Portuário de Suape e do ConeSul – Polo de Logística.

vulnerabilidade social. Do mesmo modo o município de Cabo de Santo Agostinho, que

possui o IVS de 0,406 mesmo com um IDH-M na faixa de 0,686, pode ser considerado de

vulnerabilidade média alta.

2.2. DINÂMICA DOS MOVIMENTOS PENDULARES ENTRE OS MUNICÍPIOSDA RMR

A análise empreendida pressupõe a importância da dinâmica cotidiana resultante dos

empreendimentos implantados ou em fase de implantação recente, nos quatro territórios da

RMR, exercendo pressão crescente e ocasionando transformações nas redes de mobilidade

e na morfologia urbana. Confirma-se por isso a significância aqui assumida para o

detalhamento analítico dos movimentos pendulares no trato do planejamento e da gestão

territorial metropolitana.

Um dos resultados exibidos no Quadro 5 corresponde ao fluxo das pessoas que

trabalhavam e/ou estudavam (DELGADO, 2013) e que residiam nos municípios da RMR, e

às respectivas variações observadas entre 2000 e 2010. De acordo com os critérios do

IBGE, para que um indivíduo seja registrado como pendular, ele deve estar, no momento do

censo, trabalhando e/ou estudando em município diferente daquele em que reside. Assim,

ao se observar o contingente de pessoas que trabalhava e/ou estudava nos períodos em

evidência, têm-se os potenciais participantes dos movimentos pendulares.

Consequentemente, ao verificarmos a alteração na quantidade desses contingentes,

espera-se encontrar correspondência nas variações dos migrantes pendulares de fato e nos

respectivos crescimentos da população residente. A população que trabalhava e/ou

estudava apresentou aumento em todos os municípios, mas destacam-se alguns casos nos

quais esse crescimento ocorreu de forma a superar o próprio crescimento populacional,

como o caso de Ipojuca, no Território Sul, que registrou aumento de 59% do contingente

que trabalhava e/ou estudava frente aos 36% de aumento populacional, dentre os que

tiveram altos índices em ambas as medidas. Dentre os que apresentaram baixos índices de

variação, Olinda, no Território Central da RMR, destaca-se por ter registrado aumento de

7% no grupo dos que trabalhavam e/ou estudavam, variação muitas vezes maior que os

2,7% de crescimento populacional entre 2000 e 2010.

No Quadro 5, também se pode observar o número de pessoas que se deslocava

cotidianamente em direção aos municípios da RMR para trabalhar e/ou estudar, vindos de

municípios de dentro e de fora da região metropolitana, e sua variação no período. Mais

uma vez, o destaque fica por conta de Ipojuca, que teve o número de entrada de pendulares

aumentado em 865% no período, sendo que quase 20% dos pendulares eram provenientes

do Recife (IBGE, 2010), apontando para necessidades de incremento na infraestrutura de

transporte entre os municípios.

Ainda no Quadro 5, é possível medir os volumes e sua variação entre os que

deixavam o município de residência para trabalhar e/ou estudar em outro. Nesse caso, a

maior variação proporcional ocorreu também em Ipojuca, mas o volume inicial sobre o qual

se calcula a variação era muito baixo; muito mais significativo foi o aumento em 138% no

movimento de saídas da capital, e Jaboatão, que apesar de registrar aumento de 47%, um

dos mais baixos, passou a contar mais de 125 mil movimentos de saídas, o número mais

alto da RMR.

Quadro 5 – Municípios da Região Metropolitana do Recife. Volume da população que trabalha e/ouestuda, dos migrantes pendulares para e desde os municípios, e os respectivos crescimentos noperíodo. 2000 e 2010.

Município Trab./Est. Cresc.%

Entradas Cresc.%

Saídas Cresc.%

2000 2010 2000 2010 2000 2010

Abreu eLima

53157 58618 10,3 3457 6491 87,8 13678 21574 57,7

Araçoiaba 8298 10436 25,8 159 706 344,0 1352 2729 101,8

Cabo de S. 89247 113886 27,6 5541 19182 246,2 11870 19791 66,7

Camaragib 79501 91831 15,5 5418 8246 52,2 21463 32256 50,3

Igarassu 46051 64162 39,3 4170 8856 112,4 6286 13769 119,0

Ipojuca 32259 51288 59,0 1737 16759 864,8 1060 2639 149,0

Itamaracá 9178 12356 34,6 1005 1151 14,5 864 2078 140,5

Itapissuma 12368 14584 17,9 1051 1800 71,3 1777 3589 102,0

Jaboatão 360075 426422 18,4 15930 31256 96,2 84966 12513

7

47,3

Moreno 27825 33355 19,9 618 1524 146,6 4561 8653 89,7

Olinda 230592 246654 7,0 21538 32664 51,7 66632 82240 23,4

Paulista 166256 195048 17,3 9867 15300 55,1 51975 71926 38,4

Recife 931309 103122

6

10,7 24575

5

320476 30,4 26795 63873 138,4

S. L. daMata

54218 62372 15,0 1615 3062 89,6 12788 19465 52,2

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

Para que o impacto dos movimentos pendulares nos municípios fosse analisado pelo

conjunto de pessoas envolvidas, somaram-se as entradas e as saídas, para então se

elaborar um índice correspondente à proporção desse contingente em relação à população

de cada município, conforme os resultados exibidos no Quadro 6. Assim, observa-se que

em 2000 os municípios que registram mais impacto dos movimentos pendulares são Olinda

e Paulista (ambos com 24%), apesar do número de saídas superar em muito o número de

entradas; Recife também merece destaque: além do índice correspondente à razão do total

de movimentos pendulares em relação à população ser de quase 20% nesse ano

(considerado alto), é o município que recebeu o maior número de migrantes pendulares,

tendo sido contabilizados mais de 245 mil movimentos. Por outro lado, Ipojuca apresentava

em 2000 o mais baixo impacto da mobilidade pendular, fato a se transformar intensamente

no período analisado.

Em 2010 o índice calculado evidencia crescimento do impacto da pendularidade em

todos os municípios da RMR, mas tem-se agora um número maior de municípios com alto

índice de impacto pela pendularidade: Olinda e Abreu e Lima com 30% e mais 9 municípios

com índice acima de 20%. Cabe mencionar os quase 400 mil deslocamentos pendulares

que têm Recife como referência, e o incrível crescimento do índice em Ipojuca, para 24,7%,

aproximadamente seis vezes maior do que foi observado em 2000.

Algumas informações obtidas dos microdados dos censos de 2000 e 2010, as quais

não aparecem nas tabelas, merecem considerações. Em 2000, 91% dos movimentos

pendulares da RMR tinham municípios da própria região como destino. Essa proporção caiu

para 85% em 2010, indicando que municípios de fora da RMR passaram a atrair

trabalhadores e estudantes. Recife sempre foi o polo de atração mais importante, recebendo

77% dos migrantes pendulares que chegavam à RMR em 2000, e 69% em 2010. Essa

queda verificada na atração de pendulares no Recife pode ser parcialmente explicada pelo

crescimento na atratividade em Ipojuca e Cabo de Santo Agostinho, no Território Sul, que

passaram de 0,5% e 1,6% em 2000 para 3,6% e 4,1% em 2010, respectivamente, sem

desconsiderar os movimentos orientados a localidades que incluem o Território Oeste e se

aliam a municípios do interior do Estado que estão às margens da BR232. A análise em

que se focalizam as peculiaridades de cada território parece a mais adequada seguindo-se a

argumentação aqui proposta.

De fato, o território Oeste se consolidou como a última área de fronteira da RMR. Os

deslocamentos pendulares com destino a municípios do território Oeste apresentaram

aumento médio de 72,6% entre 2000 e 2010, de acordo com o Quadro 6. A ampliação do

volume desse tipo de movimento foi notadamente mais importante a partir de municípios de

fora da RMR, seguido dos municípios com origem fora do território, mas pertencentes à

RMR. A troca de pendulares entre os municípios do próprio território Oeste foi a que

representou a menor variação na década entre todos os territórios analisados, com

ampliação de 9,3%. Por outro lado, os movimentos destes municípios associados a maiores

distâncias, com origem ou destino em municípios de fora da RMR apresentaram aumento

importante, de 240,1% e 110,5%, respectivamente.

Quadro 6 - Municípios da Região Metropolitana do Recife. População, total de entradas e saídas pormovimentos pendulares e proporção do total de migrantes pendulares em relação às populações dosmunicípios, por ano do censo. 2000 e 2010.

Municípios 2000 2010

População Totalpendulares

% População TotalPendulares

%

Abreu e Lima 89039 17135 19,2 94429 28065 29,7

Araçoiaba 15108 1511 10,0 18156 3435 18,9

Cabo de S. A. 152977 17411 11,4 185025 38973 21,1

Camaragibe 128702 26881 20,9 144466 40502 28,0

Igarassu 82277 10456 12,7 102021 22625 22,2

Ipojuca 59281 2797 4,7 80637 19398 24,1

Itamaracá 15858 1869 11,8 21884 3229 14,8

Itapissuma 20116 2828 14,1 23769 5389 22,7

Jaboatão dosG.

581556 100896 17,3 644620 156393 24,3

Moreno 49205 5179 10,5 56696 10177 18,0

Olinda 367902 88170 24,0 377779 114904 30,4

Paulista 262237 61842 23,6 300466 87226 29,0

Recife 1422905 272550 19,2 1537704 384349 25,0

S. L. da Mata 90402 14403 15,9 102895 22527 21,9Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

O debate da prioridade da mobilidade ganhou força nos últimos anos, mas

efetivamente a questão não está sendo conduzida com a eficiência e a coordenação

necessária. O protagonismo das empreiteiras é demasiado, configurando um vazio

institucional do poder público (MEIRA, 2013). A problemática é de conhecimento dos

técnicos das diversas instâncias envolvidas, porém não se evidenciam convergência política

e técnica, nem liderança para coordenar as ações e, muito menos, investimentos setoriais2.

A RM do Recife recebeu até 2012, 415 obras de investimentos públicos. As 414 obras

públicas da RM do Recife estão organizadas por atividades em análise específica

(LUBAMBO, MACIEL e BALTAR, 2014): na categoria uso do solo, representando 47,8% do

total, estão agregadas as 198 obras de urbanização de assentamentos precários, de

prevenção de áreas de risco, de quadras esportivas e de praça de esportes e de cultura; no

conjunto das unidades básicas de saúde, figuram 25,1% do total dos investimentos. Entre

várias outras categorias, o menor quantitativo (abaixo do item energia que representa 3,4%,

dirigidos praticamente às atividades do porto de Suape) está para as obras designadas para

a mobilidade.

O quadro dos empreendimentos privados ou de parceria com o poder público é

dominante na cena: condomínios residenciais de alta renda; estabelecimentos comerciais de

grande atratividade como shoppings; obras de apoio e acesso à Cidade da Copa/Arena

Pernambuco; além de novos investimentos produtivos que se estendem na parte norte da

RM do Recife até o polo automobilístico implantado em Goiana (fora dos limites da RMR).

Hoje o arranjo institucional metropolitano encontra-se muito fragilizado, exigindo uma

instância de coordenação da ação no território. A Agência Condepe/Fidem desempenhou

muito bem esse papel no passado.

3. DESAFIOS DA MOBILIDADE URBANA PARA O PLANEJAMENTOMETROPOLITANO

Sintonizado com o debate proposto, o artigo traz realces de que os desafios de análise são

imensos, motivados pelas profundas e abrangentes transformações sociais, econômicas,

políticas, institucionais, e de hábitos de vida. São realces que configuram também novas

dinâmicas urbanas e regionais, apontando para o aprofundamento necessário de estudos

focados nos dados que detalham a vulnerabilidade social: ponto imprescindível na agenda

de planejamento.

2 Base de dados do governo federal, constituindo a primeira fonte de informações do tipo: latitude/longitude, tipode empreendimento e valor de investimento, entre outros, sobre a carteira do PAC nos municípios das RMs.Para mais informações, ver: <http://dados.gov.br/dataset/obras-do-pac-programa-de-aceleracao-do-crescimento>.

http://dados.gov.br/dataset/obras-do-pac-programa-de-aceleracao-do-crescimento

A dimensão privilegiada para realçar os desafios da vulnerabilidade social na RMR foi a da

mobilidade urbana. Nessa dimensão, consideram-se fundamentalmente os deslocamentos

pendulares na RMR, como resultantes da dinâmica metropolitana, quer pela geração de

empregos demandada por grandes projetos, quer pela motivação da ampliação do número

de vagas para os estudos; razões mais que suficientes para justificar os investimentos

públicos necessários na estrutura viária e no sistema de transportes.

A análise em que se focalizam as peculiaridades de cada território pareceu a mais

adequada para o caso da RMR, uma vez que os impactos da dinâmica recente se

evidenciaram de modo diferenciado na observação intrametropolitana. Pelas informações

trazidas nas Tabelas 1, 2, 3 e 4 a seguir, o território Oeste se consolidou como a última área

de fronteira da RMR; movimentos internos ao Território Norte se intensificaram; municípios

que compõem o território Central cresceram os fluxos (em números absolutos) de

movimentos pendulares, afetando toda a RMR e, confirmando todas as hipóteses

consideradas, assiste-se a um aumento da pendularidade em direção ao Território Sul da

RMR.

Tabela 1 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Oeste, por ano do Censo. 2000 e 2010.

Movimentos pendulares em direção a municípios do Território OesteOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 3715 4036 8,6Outro núcleo da RMR 3379 7289 115,7Municípios fora da RMR 548 1864 240,1Total 7642 13189 72,6

Movimentos pendulares a partir de municípios do Território OesteDestino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 3715 4036 8,6Outro núcleo da RMR 32470 54385 67,5Municípios fora da RMR 2631 5537 110,5Total 38816 63958 64,8Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

A partir dos resultados da Tabela 2 pode-se notar que os municípios do território Norte

tiveram um desempenho diferente. O aumento em volume de deslocamentos entre 2000 e

2010 com origem e destino no próprio território foi de 78,5%, ou seja, os movimentos

internos ao território representaram uma importante intensificação desse tipo de mobilidade

espacial. Outro ponto a se destacar é que, apesar dos municípios de fora da RMR terem

apresentado o maior aumento proporcional de deslocamentos quando eles eram

considerados como origem do movimento (136,7%), a variação do volume de pendulares foi

muito menor (64,8%) quando esses municípios estavam na situação de destino.

Tabela 2 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Norte, por ano do Censo. 2000 e 2010.

Movimentos pendulares em direção a municípios do Território NorteOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 11256 20092 78,5Outro núcleo da RMR 7449 14486 94,5Municípios fora da RMR 1003 2374 136,7Total 19708 36952 85,7

Movimentos pendulares a partir de municípios do Território NorteDestino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 11256 20092 78,5Outro núcleo da RMR 59989 88851 48,1Municípios fora da RMR 4687 7724 64,8Total 75932 123034 62,0Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

Os municípios que compõem o território Central apresentam resultados que muito afetam

toda a RMR, como pode ser visto na Tabela 3. Se a variação percentual entre os volumes

de pendulares de 2000 e 2010 foi proporcionalmente inferior aos demais territórios, os

números absolutos são impressionantes, apresentando um volume de mais de 400 mil

pessoas saindo de municípios do território Central e mais de 270 mil pendulares tendo este

território como destino. Com relação a este último movimento, ou seja, de pessoas que

trabalham ou estudam no Território Central em município diferente do que residem, foram os

municípios da própria RMR que mais ampliaram sua participação (172,0%), durante o

período analisado.

Tabela 3 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Central, por ano do Censo. 2000 e 2010.

Movimentos pendulares em direção a municípios do Território CentralOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 146423 203575 39,0Outro núcleo da RMR 101099 148239 46,6Municípios fora da RMR 34969 52266 49,5Total 282491 404080 43,0

Movimentos pendulares a partir de municípios do Território Central

Destino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 146423 203575 39,0Outro núcleo da RMR 14558 39603 172,0Municípios fora da RMR 17402 32132 84,6Total 178383 275310 54,3Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

Por fim, mas igualmente importante, o Território Sul tem os resultados dos movimentos a ele

relacionados exibidos na Tabela 4. Muito mais significativa que a variação do volume de

pendulares que tiveram Ipojuca ou Cabo de Santo Agostinho como destino de

deslocamentos pendulares entre 2000 e 2010, com 414,3% de aumento em 10 anos, foi a

dos residentes de municípios de fora da RMR que mais ampliaram sua participação

(645,3%), seguidos pelos residentes do próprio território Sul (605,0%). Esse aumento da

pendularidade em direção ao território Sul, confirmando todas as hipóteses consideradas

nos estudos de impactos realizados, está diretamente associado à implantação do

Complexo Industrial Portuário de Suape, que teve lugar na década de 2000.

O intenso aumento que foi verificado nos movimentos pendulares tem sido registrado em

situações que contemplam motivos de estudo ou trabalho em toda a RMR. Importante

destacar, além do aumento do número de pessoas com ocupação remunerada na década

passada, que esse movimento parece ter estreita relação com a ampliação do acesso a

vagas verificada em Instituições de Ensino Superior, nos territórios da própria RMR e em

municípios do interior de Pernambuco. Essa análise foi detalhada em trabalho recente

(FUSCO; OJIMA, 2015) sobre a interiorização do ensino superior em Pernambuco e seus

efeitos na mobilidade pendular. Mais especificamente, registrou-se um aumento de 119,5%

no número de estudantes de nível superior entre 2000 e 2010, e um crescimento de 33,5%

na população que declarou ter ocupação remunerada, considerando o mesmo período.

Tabela 4 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Sul, por ano do Censo. 2000 e 2010.

Movimentos pendulares em direção a municípios do Território SulOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 1007 7099 605,0Outro núcleo da RMR 5309 23183 336,7Municípios fora da RMR 953 7103 645,3Total 7269 37385 414,3

Movimentos pendulares a partir de municípios do Território SulDestino 2000 2010 Δ %

Próprio núcleo 1007 7099 605,0Outro núcleo da RMR 10220 13018 27,4Municípios fora da RMR 1702 3118 83,2Total 12929 23235 79,7Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

A sinalização maior que se obtém dos dados observados associa-se à questão dos desafios

colocados pela mobilidade metropolitana na perspectiva do planejamento urbano e regional.

De outro ponto de vista, foi realçado que na dimensão mobilidade na região metropolitana

os maiores entraves ao processo parecem residir nos aspectos políticos e de gestão.

Identificam-se entraves de naturezas distintas para a gestão pactuada: a. Políticos:

interesses privados em contraposição a interesses públicos, em meio a uma falta de

coordenação e de pactuação; b. Técnicos: necessidade de ampliação da formação e

qualificação específica para a temática mobilidade e rede de transporte, inserindo-se

conhecimento e desenvolvimento de novas tecnologias; c. Financeiros: atualmente o

financiamento do sistema recai sobre o próprio usuário, uma vez que as passagens com

tarifas reduzidas (estudantes/idosos/especiais) são rateadas pelos pagantes e Institucionais:

disparidades entre os municípios da RMR não residem apenas nos indicadores sociais e

econômicos, mas também na dimensão institucional, com predominância de estruturas

administrativas precárias em termos de recursos materiais e humanos para fazer face às

demandas decorrentes do processo de metropolização.

Alinhando-se às reflexões que apontam a necessidade de se conectarem – analítica e

politicamente – as dimensões do planejamento governamental e da gestão pública, na

perspectiva de reconstrução do Estado rumo ao desenvolvimento (CARDOSO JR, 2014) o

argumento principal neste artigo reforça a defesa do retorno ao planejamento como uma

estratégia fundamental para a gestão e não apenas como um instrumento operacional.

Indiscutivelmente, o desafio maior entre os colocados acima refere-se ao incipiente grau de

institucionalização e de articulação para o planejamento e a gestão da mobilidadeurbana nas metrópoles. Estudos recentes revelam que a situação é precária na maioria

das RMs do país. A região metropolitana que alcançou a melhor condição de

institucionalização foi a RM de São Paulo, seguida das regiões metropolitanas de Belo

Horizonte e do Recife. Os resultados demonstram, contudo, que nenhuma RM atinge o

“cenário ideal”. Em qualquer das dimensões que se escolha observar: a existência de uma

matriz de planejamento, a realização de anuências prévias aos projetos de

empreendimentos, a utilização de instrumentos de gestão das FPICs (transporte/mobilidade

e saneamento básico e uso do solo) ou a celebração de consórcios intermunicipais e

parcerias público-privadas (PPPs), revelam-se instrumentos de planejamento e recursos de

controle social deficientes, assistemáticos e não institucionalizados para a gestão

metropolitana, em todas as regiões do país. Por outro lado, os planos municipais setoriais,

quando existem, raramente trazem diretrizes que apontem soluções integradas para as

FPICs, tendo em vista o território metropolitano.

No momento em que a urgência de três anos após aprovação do Estatuto da Metrópole (12

janeiro 2015) foi estabelecida para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano

Integrado (PDUI) não há o que esperar. Há que agir e iniciar a elaboração do plano de

desenvolvimento urbano integrado da RMR que deverá considerar o conjunto deMunicípios que compõem a unidade territorial urbana e abranger áreas urbanas e rurais.

O papel do Estado ganha o principal destaque, quando se formula que o PDUI deverá ser

instituído por lei estadual revista, pelo menos, a cada 10 (dez) anos, passando previamente

pela aprovação da instância colegiada deliberativa da RM. Nesta perspectiva para a RMR,já se constituem referência legal o Decreto Estadual nº 6.347 de 18/03/1980 (que define

competência para a Agência CONDEPE/FIDEM) e a Lei Estadual nº 9.990 de 13/01/1987

(que trata do parcelamento do solo urbano na RMR e estabelece normas para a concessão

de anuência prévia, pela autoridade competente, acerca dos projetos de parcelamento do

solo para fins urbanos). Importante é destacar a existência do Plano Metrópole Estratégica,

elaborado pela Agência Condepe/Fidem em parceria com o Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA) e com o Cities Alliance/Banco Mundial, que representa o mais

completo estudo do território metropolitano aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento da

Região Metropolitana do Recife (CONDERM). Não teve, contudo, o seu modelo de gestão

implantado. (AGÊNCIA CONDEPE/FIDEM, 2005).

O plano está embasado em dezesseis estudos técnicos divididos em (1) estudos gerais, que

analisam a demografia, a dinâmica econômica, a pobreza e distribuição de renda, o meio

ambiente, o trabalho, os atores sociais e as finanças; (2) estudos sociais, que tratam da

educação, saúde e segurança pública e (3) estudos físicos territoriais, que abordam o

transporte, o saneamento, a habitação, os resíduos sólidos, os serviços municipais e o uso

do solo. A Agência Condepe/Fidem apresentou proposta de ações com base em

diagnósticos também territoriais, como está sumarizado no quadro abaixo:

Quadro 7: Territórios da RMR e Identificação de Propostas de Planejamento Urbano

RMR PlanejamentoUrbano/Documentos

Formato

Território

Norte: Itapissuma,Igarassu,Itamaracá,Araçoiaba, Abreu eLima, Paulista.

Norte Metropolitano e deGoiana,

Oportunidades e desafiospara o desenvolvimentoregional sustentável.

Agência Condepe/Fidem,2012/2013

Diagnóstico do Território NorteMetropolitano e de Goiana. Perfisdos municípios, levantamento dosempreendimentos e identificação deoportunidades e desafios.

Território Oeste:Camaragibe, SãoLourenço, Moreno.

Oeste Metropolitano,Realidades e Desafios parao DesenvolvimentoSustentável, AgênciaCondepe/Fidem, 2011

Diagnóstico do Território Oeste,perfil dos municípios, levantamentodos ativos ambientais e indica umconjunto de diretrizes nasdimensões: espacial, social,econômica e institucional.

Núcleo Central:Recife,

Olinda, Jaboatãodos Guararapes.

Projeto Recife – Olinda,2003/2006, Governo doEstado de Pernambuco.Incorpora os ProjetosTerritoriais Estratégicos:Porto Digital, ConjuntoNascedouro de Peixinho e oParque Tacaruna.

Projeto Territorial

Proposta de Modelagem Financeirae Modelo de Gestão (Governo doEstado e Prefeituras de Recife eOlinda).

Proposta de 12 setores deintervenção.

Território

Sul: Cabo de SantoAgostinho e Ipojuca

Território Estratégico deSuape AgênciaCondepe/Fidem - dezembro2008.

Diretrizes para uma ocupaçãosustentável e proposta de umModelo de Gestão.

Projeto Suape Sustentável –Consórcio Diagonal eCeplan, junho 2012.

Diagnóstico Integrado e LeituraTerritorial Estratégica e participaçãoda “Voz do Território” – processoparticipativo para realização doTrabalho.

Fonte: LUBAMBO, Catia W. ; MACIEL, S. J., 2015

No âmbito municipal, a política federal de apoio à elaboração de Planos Diretores Municipais

(Estatuto da Cidade, 2001) trouxe ganhos ao planejamento. A operacionalização dos planos,

contudo, tem apresentado inúmeros problemas, pela falta da complementação de atividades

e instrumentos, tais quais: (1) fortalecimento da capacidade técnica municipal; (2)

atualização das bases cartográficas; (3) elaboração de cadastro urbano multifinalitário; (4)

complementação de planos específicos, como plano de transporte e mobilidade, plano de

habitação de interesse social, plano de saneamento; (5) leis específicas para a aplicação

dos Instrumentos Urbanísticos de Política Urbana (Estatuto da Cidade, 2001) e das Leis

http://lattes.cnpq.br/1743002965704288

Complementares como a Lei de Uso e Parcelamento do Solo e (6) Consolidação dos

modelos de participação, acompanhamento e gestão dos Planos Diretores.

Por peculiar como é, a concentração de investimentos em torno do Grande Recife sugere a

retomada do debate metropolitano ampliado e da proposta de construção de uma agenda

comum integrada. Existe uma multiplicidade de novos atores e arranjos setorizados, de

abrangência intermunicipal, em que será necessária a articulação metropolitana, mediada

pelo Estado. Essa ideia recupera nas agendas nacionais a visão de que o Estado é parte

constituinte (não exógeno) do sistema social e econômico das nações, sendo – em

contextos de grande heterogeneidades e desigualdades – particularmente decisivo na

formulação e na condução de estratégias virtuosas de desenvolvimento. (CARDOSO JR,

2014). Construir espaços de articulação entre a sociedade organizada, a esfera

governamental nos seus diferentes níveis e o setor privado apresenta-se como um desafio

ainda não superado, tanto do ponto de vista institucional, quanto das perspectivas que são

colocadas pelos mais variados modelos de governança integrada e pactuada.

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