The Next Big Idea - Changing the Paradigm for Innovation in Mexico

ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS162

LA SIGUIENTE

GRAN IDEARompiendo el Paradigma de la Innovación en México

LA SIGUIENTE

GRAN IDEARompiendo el Paradigma de la Innovación en México

Supervisor

José Luis Chicoma Lúcar

Coordinador

Ernesto Urbina Miranda

Equipo de Trabajo

Luis Yahir Acosta Pérez

Aleithya Morales Durán

Sofia Alessio-Robles Orozco

José Carlos Sierra Pérez

Christine Zülow

Agradecemos el apoyo de Danilo Chávez, Irving Palacios, Antonia Przybyslawski, Paul Frissard, María José Milla, Alejandro Islas, Monserrat Castillo y Cristina de Uriarte por su valiosa ayuda para la realización del documento.

ETHOS agradece también la disposición y ayuda de Luis Márquez Piñuela, Francisco Treviño Moreno, Othón Pérez Martínez, Herfried Woss, Mario Guzmán y Montelongo, Daniel Villavicencio, Martha Peña, Gabriela Becerril Posadas y Olivares Plata Consultores por habernos proporcionado información valiosa y retroalimentación en las revisiones finales. De igual manera, a todos los miembros de las empresas que dedicaron parte de su valioso tiempo para responder la encuesta y/o facilitar el proceso de observación participativa.

Este proyecto se llevó a cabo gracias al generoso apoyo de USAID. El contenido y conclusiones son responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no representan los puntos de vista o las opiniones de USAID, del gobierno de los Estados Unidos de América o de los funcionarios públicos de los programas analizados o de las empresas entrevistadas.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella puede ser reproducida o almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea este electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.

Diseño y Portada

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Primera edición: Octubre 2015

Impreso en México

D.R. © 2015 Avance - Análisis, Investigación y Estudios para el Desarrollo, A.C.

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*Aclaración /Exención de ResponsabilidadesDe acuerdo con la recomendación de la Real Academia Española, la palabras solo, tanto cuando es adverbio y equivale a solamente, como cuando es adjetivo, así como los demostrativos este, ese y aquel, con sus femeninos y plurales, funcionen como pronombres o como determinantes, no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación, bien por tratarse de palabras bisílabas llanas terminadas en vocal o en -s, bien, en el caso de aquel, por ser aguda y acabar en consonante distinta de n o s. Consultado en: http://www.rae.es/consultas/el-adverbio-solo-y-los-pronombres-demostrativos-sin-tilde#sthash.nPxbhESa.dpuf

ISBN: 978-607-96546-4-1

ACRÓNIMOS

APPs - Asociaciones Público Privadas

BANCOMEXT - Banco de Comercio Exterior

BID - Banco Interamericano de Desarrollo

BNF - Beneficios No Financieros

CGV - Cadenas Globales de Valor

CIMAT - Centro de Investigación en Matemáticas A.C.

CONACyT - Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CSP - Comparador del Sector Público

CTi - Ciencia, Tecnología e Innovación

CyT - Ciencia y Tecnología

DP - Desarrollo de Proveedores

EPEC - European PPP Expertise Centre

EPP - Empresa Público Privada

ESFRI - Foro Estratégico Europeo sobre Infraestructuras de Investigación

ESIDET - Encuesta Sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico

FCCyT - Foro Consultivo Científico y Tecnológico A.C.

FIDERH - Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos

FINNOVA - Fondo Sectorial de Innovación de la Secretaría de Economía-CONACyT

FIRA - Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura

FIT - Fondo de Innovación Tecnológica

FNE - Fondo Nacional Emprendedor

FOMIX - Fondos Mixtos

FORDECYT - Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación

GFCTI - Gasto Federal en Ciencia, Tecnología e Innovación

GIDE - Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental

I+D - Investigación y Desarrollo

I+D+i - Investigación, Desarrollo e Innovación

IED - Inversión Extranjera Directa

IMPI - Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial

INADEM - Instituto Nacional del Emprendedor

INEGI - Instituto Nacional de Estadística y Geografía

Ley de AASSP - Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

Ley de APPs - Ley de Asociaciones Público Privadas

Ley de CyT - Ley de Ciencia y Tecnología

Ley de OP - Ley de Obra Pública

MEP - Hollings Manufacturing Extension Partnership

NAFIN - Nacional Financiera

NIST - National Institute of Standards and Technology

OCDE - Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

OKTA - Operational Knowledge Transfer Activities

ONUDI - Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial

PDI - Programa de Desarrollo Innovador

PECITI - Programa Especial de Ciencia Tecnología e Innovación

PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación

PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación

PEI - Programa de Estímulos a la Innovación

PI - Propiedad Intelectual

PIB - Producto Interno Bruto

PND - Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPPIRC - Public Private Partnership in Infrastructure Resource Center

PROFO - Proyectos Asociativos de Fomento

PROIAT - Programa de Apoyo para la Mejora Tecnológica de la Industria de Alta Tecnología

PROSOFT - Programa para el Desarrollo de la Industria del Software

PyMEs - Pequeñas y Medianas Empresas

RDC - Research & Development Corporation

RENIECyT - Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas

SBA - Small Business Administration

SE - Secretaría de Economía

SENER - Secretaría de Energía

SEP - Secretaría de Educación Pública

SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SHOKS - Strategic Center for Science Technology and Innovation

SNI - Sistema Nacional de Innovación

TD - Tecnología Disruptiva

TEKES - Finnish Funding Agency for Innovation

VPD - Valor por Dinero

WBI - World Bank Institute

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 11

1. ESQUEMAS E INCENTIVOS PARA EL IMPULSO DE LA INNOVACIÓN

EN MÉXICO 15

1.1 Asociaciones de PyMEs para el Impulso de la Innovación 18

1.1.1 El Panorama de las PyMEs 18

1.1.2 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de las PyMEs 19

1.1.3 Programas e Incentivos para la Innovación de las PyMEs en México 22

1.1.4 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Fomento

de la Innovación en las PyMEs 25

1.1.5 Las APPs como Esquema de Impulso para la Innovación en las PyMEs 27

1.2 Desarrollo de Proveedores 30

1.2.1 Conceptos y Definiciones para Entender el Desarrollo de Proveedores 30

1.2.2 Programas e Incentivos para el Desarrollo de Proveedores en México 34

1.2.3 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Desarrollo de Proveedores 36

1.2.4 Las APPs como Esquema de Impulso al Desarrollo de Proveedores 39

1.3 Infraestructura en I+D 42

1.3.1 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de la Infraestructura en I+D 42

1.3.2 Programas e Incentivos para Promover la Infraestructura en I+D en México 44

1.3.3 Infraestructura en I+D como Base para el Impulso a la Innovación: Experiencias Internacionales 46

1.3.4 APPs para el Desarrollo de Infraestructura en I+D 49

1.4 Centros de Investigación 52

1.4.1 Importancia de los Centros de Investigación 52

1.4.2 Conceptos y Definiciones para Entender el Rol de los Centros de Investigación 53

1.4.3 Programas e Incentivos para el Fomento de los Centros de Investigación en México 55

1.4.4 Experiencia Internacional sobre los Centros de Investigación 58

1.4.5 APPs y Centros de Investigación 61

1.5 Tecnologías Disruptivas 64

1.5.1 Conceptos y Definiciones para Entender las Tecnologías Disruptivas 64

1.5.2 Experiencia Internacional en el Desarrollo de Tecnologías Disruptivas 68

1.5.3 Fomento a las Tecnologías Disruptivas en México 71

1.5.4 Las APPs para Detonar Tecnologías Disruptivas 73

1.6 Reflexiones y Recomendaciones para el Gobierno Mexicano 74

2. RETOS Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INNOVACIÓN EN LAS EMPRESAS

MEXICANAS 77

2.1 Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas 78

2.1.1 Perfil de las Empresas con Actividades de Investigación Científica,

Desarrollo Tecnológico e Innovación 78

2.1.2 Procesos de I+D e Innovación en las Empresas 79

2.1.3 Financiamiento a la Innovación en las Empresas 83

2.1.4 Perfil de las Empresas para APPs con Fines de Innovación 85

2.2 Observación Participativa en Empresas Mexicanas 87

2.2.1 Condiciones para la Innovación en las Empresas 89

2.2.2 Retos y Dificultades para la Innovación 90

2.2.3 Perspectiva sobre el Sector Público como Socio para la Innovación 93

2.3 Condiciones en las Empresas y las APPs con Fines de Innovación 94

3. LA INNOVACIÓN Y EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL

MEXICANO PARA LAS APPS 97

3.1 ¿Cómo Entender las APPs con Fines de Innovación? 98

3.2 Marco Institucional y Legal Mexicano para el Uso de las APPs

con Fines de Innovación 109

3.2.1 Ley de APPs 111

3.2.2 Fideicomiso 129

3.2.3 Empresa Público Privada (Empresa de Participación Estatal Mayoritaria) 133

3.2.4 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas 140

3.3 Conclusiones del Análisis Jurídico-Institucional 143

4. CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA DE LAS APPS PARA EL IMPULSO

DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO 149

BIBLIOGRAFÍA 154

RESUMEN EJECUTIVO

La Siguiente Gran Idea: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México surge por la necesidad de propiciar nuevos esquemas que ayuden a fomentar la innovación de gran impacto. En este sentido, se analiza el

potencial de las Asociaciones Público Privadas (APPs) para impulsar una diversidad de proyectos con fines de innovación caracterizados por contar con una perspectiva a largo plazo, facilitar esquemas de coinversión y distribuir los riesgos de manera eficiente entre los agentes involucrados. Se trata de un instrumento novedoso que permite superar algunas limitaciones relacionadas a los programas e incentivos vigentes y apalancar de manera más efectiva el gasto privado en actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación.

Para ello, el propósito del primer capítulo, denominado Esquemas e Incentivos para el Impulso de la Innovación en México, es analizar el contexto de innovación actual así como los incentivos que existen para impulsar estas actividades a través de cinco categorías estratégicas: Asociaciones de PyMES, Desarrollo de Proveedores, Infraestructura en I+D, Centros de Investigación y Tecnologías Disruptivas.

Se presenta una descripción teórica de cada una de estas categorías y se resalta su importancia en las actividades de innovación para dar paso a un análisis de los fondos públicos vigentes en México para su impulso. Posteriormente se presenta la experiencia internacional a manera de lecciones sobre nuevas formas de implementación, colaboración e inversión en este tipo de proyectos. Junto con lo anterior, se presentan los beneficios de la colaboración público privada a partir de las APPs con el fin de potencializar su impacto en términos de innovación y de beneficios sociales.

Las principales observaciones del capítulo son las siguientes:

• Los fondos actuales en su mayoría son subsidios y no apoyan de manera integral las diferentes etapas del proceso de innovación.

• Se da prioridad a las intervenciones horizontales que no discriminan sectores, motivo por el cual se tiene un bajo impacto vertical.

• Propician procesos de innovación incremental, impulsando débilmente el desarrollo de actividades con tendencia a lo disruptivo.

• Algunos apoyos vigentes para CTi están desarticulados y varios de los segmentos de apoyo son esfuerzos duplicados entre órganos y entidades públicas.

• A través de esquemas de APPs, se podría invertir en proyectos de gran impacto para innovar en estas categorías, con participación pública y privada.

El segundo capítulo titulado Retos y Perspectivas sobre la Innovación en las Empresas Mexicanas, tiene como propósito caracterizar el perfil de la empresa innovadora en México y cómo ello incide en su propensión a

establecer relaciones características de una APP. Para ello, se aplicó una encuesta sobre actividades de innovación diseñada para conocer las condiciones, retos y perspectivas de más de 400 unidades económicas con actividades de I+D+i. Las encuestas a las empresas, las cuales varían en tamaño, sector y ubicación, fueron complementadas por un proceso de observación participativa al interior de 40 empresas.

7LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México


Los resultados de este capítulo muestran que únicamente un número reducido de estas empresas realizan innovación de gran impacto la cual influye en el mercado en el que se desempeñan o incluso en el estado del arte tecnológico, ya que la mayoría de las empresas sólo realizan actividades de innovación de carácter incremental. Los principales

factores que limitan los procesos de innovación se relacionan con múltiples elementos, algunos de estos se repitieron en empresas de todos los tamaños, capacidades tecnológicas e incluso entre estados y sectores. Entre ellos se encuentran:

• La falta de recursos humanos de alto nivel que cumplan con las capacidades y competencias necesarias para las empresas.

• Las condiciones competitivas y la desventaja ante empresas de otros países con mejores capacidades tecnológicas y de inversión.

• El desconocimiento de las tendencias y trayectorias tecnológicas predominantes.

• La carencia de opciones para el financiamiento de los proyectos.

El último capítulo, La Innovación y el Marco Jurídico-Institucional Mexicano para las APPs, tiene dos objetivos. El primero es que el lector perciba los límites del concepto de APPs. Para tal efecto, la metodología utilizada se basó en comparar las diferentes nociones teóricas y conceptuales que se tienen al respecto a través del contraste de las diferentes aportaciones internacionales que existen en la literatura especializada. Por lo tanto, se analizaron los elementos esenciales de una APP, para concluir ofreciendo una definición respecto de las APPs con fines de innovación.

El segundo objetivo es analizar el marco jurídico-institucional mexicano para las APPs con fines de innovación a partir de enfatizar en dos importantes aspectos: primero, examinar las leyes, reglas y otros documentos normativos relevantes, y en segundo lugar, identificar quienes las interpretan y aplican. Para esto, se realizó una radiografía de

cuatro esquemas jurídicos que pueden usarse para realizar alianzas entre el sector público y privado con las características esenciales de una APP. De esta forma, se analizaron el Fideicomiso, la Empresa Público Privada, la Ley de Obra Pública y la Ley de Asociaciones Público Privadas (Ley de APPs). Este ejercicio permite destacar las bondades y limitaciones operativas y administrativas de cada esquema para el desarrollo de proyectos de innovación.

Con base en este análisis, este capítulo ha podido ofrecer conclusiones interesantes, entre las que destacan:

• Los elementos esenciales de una APP son el largo plazo, la coinversión y la distribución de riesgos. • La recomendación es comparar los beneficios de diferentes esquemas, aunque no esté ordenado por la

ley respectiva.

• Anticipar el uso de una combinación de esquemas jurídicos para asegurar la gobernanza eficiente de un proyecto.

• Los cuatro esquemas permiten un manejo flexible de la propiedad intelectual generada por el proyecto, de acuerdo a la voluntad de los socios.

• Hace falta crear una política pública que fomente el uso de la Ley de APPs. • Se deben impulsar los proyectos de APP que no requieren dinero público como coinversión. Su

aprobación es más ágil, porque el proyecto sería ejecutado con recursos privados y ellos se encargarían de

controlar el gasto eficiente de esos recursos, al ser los mayores interesados en el éxito del proyecto.


CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones de esta publicación son las siguientes:

• Impulsar inversiones que superen el corto plazo para contar con proyectos de innovación con objetivos más ambiciosos

1. Ofrecer recursos públicos de apoyo a la innovación no atados al ciclo fiscal.

2. Impulsar el uso de la Ley de APPs.

3. Implementar la Ley de Obra Pública y el Fideicomiso en un esquema plurianual.

4. Apoyar a las empresas que realizan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación en México mediante la convocatorias adecuadas a sus necesidades.

• Mejorar la coordinación y articulación de los esfuerzos de los agentes de la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación

5. Promover esquemas de APPs para potenciar y aprovechar las capacidades científicas y tecnológicas distribuidas en los diversos agentes.

6. Evitar la duplicación de apoyos a un mismo segmento mediante el mapeo adecuado de convocatorias y programas.

7. Usar esquemas de asociación para incentivar la inversión privada.

• Mejorar la distribución del riesgo y las intervenciones verticales con APPs

8. Distribuir eficientemente los riesgos entre el sector público y privado.

9. Se deben impulsar los proyectos de APP que no requieren dinero público como coinversión.

10. Definir la propiedad intelectual en la firma del contrato de APP.

11. Fomentar las intervenciones verticales de manera efectiva.

• Promover una gobernanza más eficiente de los apoyos a la innovación mediante APPs

12. Combinar esquemas jurídicos según lo requiera cada proyecto.

13. Utilizar las herramientas de las leyes para facilitar la gobernanza.

14. Desarrollar estructuras e instituciones especializadas en el diseño y ejecución de APPs con fines de innovación.

• Establecer una política de APPs

15. Enfatizar la divulgación de la Ley de APPs, mediante la organización de seminarios y diplomados para los funcionarios públicos encargados de las contrataciones públicas.

16. Articular una política de implementación de la Ley de APPs


INTRODUCCIÓNLa Siguiente Gran Idea: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México nace de la necesidad de generar nuevas rutas para convertir a México en un país innovador. En la presente publicación se propone a las Asociaciones Público-Privadas (APPs) como un nuevo esquema para materializar la innovación en crecimiento y desarrollo. Para que así, la siguiente gran idea en el mundo, sea mexicana.

Muchas cosas tienen que cambiar para que la siguiente gran idea en el mundo venga de México. Hay múltiples temas que atender, desde la mejora drástica en la educación, la promoción de la creatividad en la sociedad, la transcición a mercados más abiertos y competitivos, entre otros pendientes. Sin embargo, uno de los temas fundamentales es

determinar cómo tener más efectividad en los fondos públicos invertidos en el impulso de la innovación,

así como incrementar la inversión privada y articular más los esfuerzos de los actores que conforman el

Sistema Nacional de Innovación (SNI), principalmente gobierno, empresas y academia.

A partir de la década de los noventas, un número importante de países intensificaron sus esfuerzos para construir una política pública de impulso a la innovación basada en la articulación de los principales agentes que participan en este

proceso. El rol del gobierno ha sido fundamental para disminuir los riesgos asociados al proceso de innovación

gracias al diseño de incentivos y programas de colaboración con las empresas. En México existen más de 100 programas (federales y estatales) que incentivan la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTi), brindando apoyos a diversos segmentos y fases del proceso de innovación, de acuerdo al Catálogo de Programas para la Innovación y la Vinculación en las Empresas (2015). Sin embargo, la mayoría de estos son subsidios anclados al ciclo fiscal de la administración pública (1 año).

Asimismo, el Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental (GIDE), el cual mide la inversión destinada a proyectos de investigación y desarrollo realizada por los diversos agentes del SNI, muestra un rezago histórico, colocándose muy por debajo de los niveles de inversión que realizan otros países. En el 2014, Brasil destino el 1.21% de su del Producto Interno Bruto (PIB) al GIDE y Argentina el 0.74%. La inversión que realizó México en este rubro representó apenas el 0.56% de su PIB. De ese porcentaje, el sector público aportó el 65%, mientras que el privado apenas alcanzó el 35%. Desde esta perspectiva, los programas del sector público mexicano no solo enfrentan el reto

de impulsar la construcción de capacidades para el desarrollo de procesos de innovación, sino también el de

apalancar de manera efectiva el gasto privado en este tipo de actividades.

Ethos, en su publicación anterior, De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público Privadas con fines de Innovación (2014), concluyó que las APPs, instrumento normalmente usado para construir y/o administrar carreteras, puertos y aeropuertos, entre otros, también puede ser útil para promover la innovación mediante la colaboración entre el sector público y el sector privado, en proyectos de largo plazo, con coinversión y distribución de los riesgos.

Sin embargo, a pesar de que en el 2012, la Cámara de Diputados aprobó la Ley de Asociaciones Público Privadas, aún no existen proyectos autorizados e implementados por medio de esta nueva vía institucional para el desarrollo de proyectos de I+D+i. Aunque existe el marco legal, todavía se requiere fortalecer las instancias responsables, así como asignar mayores recursos al Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico para su ejecución.

México debería tomar las acciones correspondientes para implementar este instrumento y aprender de la experiencia de países como Estados Unidos, Inglaterra, Finlandia y otros países de la Unión Europea, que han logrado consolidar mecanismos de APPs con fines de Innovación haciendo uso de diferentes esquemas jurídicos, lo cual les ha valido para impulsar proyectos de innovación disruptiva, implementar programas para el desarrollo de


proveedores en diversas industrias, acrecentar Infraestructura para la Investigación y Desarrollo (I+D) o conformar clusters y centros de investigación.

Con la presente investigación, Ethos busca traducir un conocimiento complejo y disperso asociado a las APPs como

mecanismo de impulso a la CTi, en un entendimiento sencillo de comprender por agentes involucrados en el desarrollo de procesos de innovación. En la medida que este conocimiento sea del dominio de los agentes del SNI, mayor será el uso adecuado de estos instrumentos para el impulso de proyectos de innovación de mayor envergadura, complejidad e impacto.

El documento se divide en tres capítulos. En el primero de ellos, denominado Esquemas e Incentivos para el Impulso de la Innovación en México se examinan las características de los programas vigentes para el impulso de la innovación. El análisis se agrupa en cinco categorías relacionadas a sus objetivos: Asociaciones de PyMEs, Desarrollo de Proveedores, Centros de Investigación, Infraestructura en I+D y Tecnología Disruptiva. Específicamente, se profundiza en el entendimiento de los esquemas desde las fases y segmentos del proceso de innovación que fomentan, hasta los mecanismos de coordinación público privada que se generan a partir de estos, tomando como ejemplos casos de éxito en apoyos y programas internacionales. Este capítulo concluye con una serie de recomendaciones para incidir en el diseño de los programas e incentivos para impulsar procesos de innovación con esquemas de colaboración entre el sector público y el privado.

El segundo capítulo, titulado Retos y Perspectivas sobre la Innovación en las Empresas Mexicanas, expone los resultados de una investigación de campo basada en la aplicación de encuestas y de un proceso observación participativa al interior de empresas. El objetivo de los ejercicios fue entender los retos y restricciones que enfrenta el sector privado para el desarrollo de proyectos así como identificar el potencial para la creación de APPs con fines de innovación. Este ejercicio permitió identificar elementos clave para proponer y generar mecanismos que permitan apalancar de una manera más efectiva el gasto en I+D+i a través de las APPs.

Posteriormente, en el capítulo La Innovación y el Marco Jurídico-Institucional Mexicano para las APPs se ofrece un panorama de los esquemas jurídicos para la implementación de asociaciones en este rubro, enfocándose en los instrumentos, la gobernanza que implica cada esquema legal, y en las ventajas y limitaciones que cada uno representa desde la perspectiva de su gestión administrativa y operativa. La Ley de APP representa una alternativa jurídica importante dentro de un conjunto de esquemas existentes, tales como los Fideicomisos, las Empresas Público Privadas y la Ley de Obra Pública, los cuales permiten la colaboración entre el sector público y empresas para el desarrollo de proyectos de largo plazo, con coinversión y distribución de riesgos. El capítulo busca ofrecer al lector una perspectiva sobre los casos en donde un esquema es más adecuado que otro, e inclusive los casos en donde la combinación de estos permite una mayor eficiencia operativa.

La presente publicación se complementa por cinco Guías Prácticas para Implementar una Asociación Público Privada con fines de Innovación, cada una enfocada en los procesos de innovación en los cuales se concentra la presente investigación y en los cuales se detalla una ruta paso por paso para el desarrollo de una APP bajo los diversos esquemas jurídicos que se abordan en la publicación.

De esta forma, las Guías Prácticas sobre Asociaciones de PyMEs y Desarrollo de Proveedores ilustran cómo impulsar

estas categorías a través de la figura del Fideicomiso. La Guía Práctica para el Impulso de APPs para Tecnologías

Disruptivas ofrece la ruta crítica para la implementación de proyectos a través de la Ley de APPs. Las Guías Prácticas para Infraestructura en I+D y Centros de Investigación se concentran en el camino institucional para impulsar este tipo

de proyectos a través de los esquemas legales que integran a la Ley de Obra Pública y la Empresa Público Privada respectivamente.


1. ESQUEMAS E INCENTIVOS PARA EL IMPULSO DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO

Durante el periodo de 1999 al 2003, el Programa Especial de Ciencia Tecnología e Innovación (PECITI), experimentó modificaciones que detonaron un nuevo marco normativo para la gobernanza del sector. Esta evolución asignó un nuevo rol a los agentes involucrados en las actividades de I+D+i en donde también se reestructuraron los mecanismos de financiamiento, posicionando la colaboración público privada como elemento fundamental para el fortalecimiento del SNI. En este contexto se diseñaron e implementaron mecanismos como los Fondos Mixtos, los Fondos Sectoriales y los Incentivos Fiscales a la Innovación, los cuales integraron al sector privado dentro de su población objetivo (Casalet, 2007).

A partir de este periodo, los programas e incentivos orientados al impulso de la innovación en las empresas han aumentado y se han diversificado, atendiendo fases específicas del proceso de innovación tales como I+D, formación de recursos humanos, equipamiento, vinculación, gestión de propiedad intelectual (PI), entre otras. El FCCyT contabiliza más de 100 programas vigentes operados por diversas instancias de gobierno, por lo que esta variedad y diversidad hace difícil caracterizar de manera sencilla los mecanismos de intervención para el impulso de la innovación por parte del sector público mexicano.

Partiendo de lo anterior, resulta pertinente indagar en ¿cómo impulsa el sector público la innovación en México?, ¿qué características adquieren los incentivos orientados a impulsar la innovación?, ¿qué segmentos y fases de los procesos de innovación apoyan? además, ¿en qué medida estos incentivos promueven procesos de colaboración similares a una APP? El presente capítulo tiene por objetivo responder a tales interrogantes para profundizar en el entendimiento

de los esquemas de apoyo e incentivos para el impulso a la innovación vigentes en México, desde las fases y segmentos del proceso de innovación que fomentan hasta los mecanismos de coordinación público privada que se generan a partir de estos.

Los programas y convocatorias que opera el sector público mexicano para el impulso de la innovación persiguen objetivos distintos y apoyan segmentos o fases específicas del proceso de innovación. Por ejemplo, los programas orientados a la expansión de los Centros de Investigación adquieren elementos distintos que aquellos destinados a fortalecer la cadena de suministro del sector aeroespacial. Desde esta perspectiva, para efectos de un mejor estudio, se conformaron cinco grandes categorías de análisis que concuerdan con los principales objetivos de los incentivos, estos son: i) Asociaciones de Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs), ii) Desarrollo de Proveedores (DP), iii) Infraestructura en I+D, iv) Centros de Investigación (CI) y, v) Tecnología Disruptiva (TD).

En el segmento de Asociaciones de PyMEs se profundiza en los mecanismos de colaboración para la innovación entre este tipo de empresas, así como en la naturaleza de los incentivos que promueven esta colaboración. Se hace una revisión de los esquemas que facilitan la colaboración entre estas empresas basado en las experiencias internacionales, que a diferencia del caso mexicano, promueven las colaboraciones de largo plazo, la coinversión y la compartición del riesgo. Esto con la finalidad de identificar los elementos clave que permiten el fomento de actividades de innovación de mayor impacto.


Para Desarrollo de Proveedores, se destaca la importancia de las empresas que conforman la cadena de suministro como aliados para potencializar actividades de innovación en colaboración con las empresas grandes o tractoras, así como de manera individual a través de innovaciones incrementales que impactan la cadena de valor. En México existen esfuerzos importantes para el DP, sin embargo, estos se concentran de manera particular en apoyos a la innovación incremental en procesos y productos, mientras que la experiencia internacional señala la importancia de implementar programas y acciones de largo plazo con participación del sector privado para articular la integración a las cadenas globales de valor así como para la atracción de inversión extranjera directa.

En Infraestructura en I+D se enfatiza la relevancia de contar con las capacidades tecnológicas que permitan el fomento de las actividades de I+D+i en la economía en su conjunto. Se trata de la capacidad física para el desarrollo sustancial de actividades de soporte a la innovación así como el acervo tecnológico que predomina en un sector tecnológico. Se brinda un análisis de los elementos relevantes para la expansión de este tipo de infraestructura en un esquema en el cual se permita fortalecer las actividades de I+D de forma eficiente.

La importancia de los Centros de Investigación radica en la necesidad de realizar investigación como sustento para potencializar los resultados de innovación. Aunado a lo anterior, resalta la necesidad de colaboración entre universidades, sector privado y el gobierno. De acuerdo a la experiencia internacional, existen incentivos para la colaboración de largo plazo para proyectos de gran escala que pueden favorecer las de los gobiernos con participación del sector privado.

Tecnología Disruptiva se asocia al cambio significativo que permite generar nuevas empresas e industrias intensivas en tecnología y con un alto contenido de valor. En este segmento se explora el camino para desarrollar proyectos de TD bajo un esquema de colaboración entre el sector público y el sector privado, los riesgos implícitos en este proceso, así como los beneficios que se derivan de este tipo de proyectos.

Es preciso señalar que, a manera de conclusiones, al final del capítulo se ofrece una serie de recomendaciones al gobierno mexicano para incidir en el diseño de los programas e incentivos para impulsar de manera más efectiva procesos de innovación con esquemas de colaboración entre el sector público y el sector privado, en los segmentos que se integran en el análisis. A partir de este capítulo se pretende que el lector reconozca las herramientas teóricas y los argumentos claves para impulsar estos segmentos con fines de innovación a través de APPs. Así como ofrecer un entendimiento claro sobre las características de cada uno de ellos en el ámbito económico y tecnológico incluyendo el rol de cada uno en el impulso de las actividades y proyectos de innovación en México.


1.1 Asociaciones de PyMEs para el Impulso de la Innovación

“Hay una naturaleza dual en la economía mexicana. Está el México moderno, una economía de crecimiento acelerado, sofisticada con una industria de punta de lanza auto y aeroespacial, multinacionales que compiten en mercados globales, universidades que gradúan más ingenieros que Alemania. Y esta el México tradicional, un territorio de empresas de pequeña escala, lento crecimiento, tecnológicamente obsoletas e improductivas, muchas de las cuales operan fuera de la economía formal.” (Bolio et al., 2014)

En México, como en la gran parte del mundo, las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) son un mosaico heterogéneo

de empresas que distan ampliamente entre ellas. Sin embargo en su conjunto las PyMEs son significativamente

menos productivas que las grandes empresas. En 1999 las PyMEs tenían una productividad del 28% en relación a las grandes empresas. En 2009, 10 años después, las PyMEs tenían una productividad de únicamnete de 8% en relación a las grandes empresas (Bolio et al., 2014).

Mientras la productividad de las grandes empresas en México ha crecido a un ritmo considerable (5.8% entre 1999-2014), el atraso de las PyMEs (pérdida de productividad del 6.5%) le ha restado dinamismo a la economía (Bolio et

al., 2014). Es por esto que existe una necesidad urgente de fomentar la innovación entre las PyMEs para incorporar más empresas dinámicas y competitivas que ayuden a fortalecer la economía mexicana. Las PyMEs componen la mayoría de las empresas de la economía (99.8% de las unidades empresariales reportadas por el INEGI-son la principal fuente de empleo) generan el 72% de los empleos y conforman uno de los grupos más importantes de las cadenas productivas en forma de proveedores, maquiladores o bien en las fases más próximas al mercado, como minoristas y distribuidores.

Las PyMEs suelen ser empresas con una cantidad reducida de empleados, ingresos relativamente bajos y que individualmente, controlan una fracción muy reducida del mercado. Si bien es cierto que tienen capacidades instaladas muy limitadas en comparación de las grandes empresas, al tratarse del grueso de las empresas que componen la economía, son un punto focal de las políticas que promueven la productividad y la innovación (Lerner et al. 2014). Por esta razón esta sección tiene como objetivo analizar las políticas de fomento a la innovación en las PyMEs, particularmente en los esquemas asociativos que las involucran.

1.1.1 El Panorama de las PyMEs

De acuerdo con la definición empleada como marco general en la Unión Europea (2005) las empresas entran en la

clasificación de PyMEs en función de tres variables relevantes: 1) número de empleados, 2) total de ventas anuales y 3) las ganancias netas. Estos tres criterios conforman de manera general el estándar internacional para clasificar a las PyMEs.

Un ejemplo que ilustra las diferencias en la clasificación es el caso norteamericano del Small Business Administration (SBA por sus siglas en inglés). Esta agencia cuenta con múltiples estratificaciones de PyMEs que varían por el rubro específico de su actividad económica. Esta clasificación es tan específica que describe: 1) el monto máximo promedio del valor de la empresa en millones de dólares, o 2) el número de empleados para los cuales una empresa se considera un pequeño negocio en cada uno de los subsectores descritos en el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN).

Este caso representa un ejemplo de cómo la combinación de estos criterios se puede emplear de formas distintas

aunque se conserve la naturaleza de la clasificación. En México la SE tiene una clasificación para PyMEs que contiene los mismos criterios generales considerados en otras partes del mundo, sin embargo, las ponderaciones son particulares de la economía mexicana.


Figura 1.1.1 Estratificación para PyMEs

Tamaño SectorRango de número

de trabajadoresRango de monto de

ventas anuales (mdp**)Tope máximo

combinado

Micro Todas Hasta 10 Hasta $4 4,6

PequeñaComercio Desde 11 hasta 30 Desde $4.01 hasta $100 93

Industria y Servicios Desde 11 hasta 50 Desde $4.01 hasta $100 95

Mediana

Comercio Desde 31 hasta 100Desde $100.01 hasta $250 235

Servicios Desde 51 hasta 100

Industria Desde 51 hasta 250 Desde $100.01 hasta $250 250

*Tope Máximo Combinado = (Trabajadores) X 10% + (Ventas Anuales) X 90%. **Pesos mexicanos

Fuente: Diario Oficial de la Federación, junio 2009.

La importancia de tener una definición/conceptualización clara sobre las PyMEs tiene varias aristas: la necesidad de comprender el comportamiento de las mismas, la capacidad de establecer con claridad los beneficiarios de algunos programas que promueven a las PyMEs, obtener la información económica sobre estas, que permite diseñar mejores políticas de fomento productivo y establecer con claridad los públicos objetivo, entre otras.

Esta clasificación tiene un impacto en varias áreas de la administración pública; un cambio en la clasificación podría tener repercusiones fiscales (gasto fiscal, ingresos fiscales, presupuestarios, etc) o podría cambiar las poblaciones objetivo de algunos programas en múltiples secretarías, entre otros aspectos.

Un ejemplo paradigmático de las sutilezas de esta clasificación lo brinda WhatsApp, la aplicación móvil de mensajería multimedia. Esta fue adquirida en su totalidad por Facebook recientemente en una transacción de 19 billones de dólares. Este monto resulta especialmente alto, más aún si se considera que es una empresa que cuenta únicamente con 55 empleados.

Si pudiéramos clasificar WhatsApp empleando únicamente el criterio de estratificación por número de empleados vigente en México, esta sería, una empresa mediana. Sin embargo, el valor de mercado de la empresa la colocaría hipotéticamente como la quinta empresa en México, solo por detrás de América Móvil, FEMSA, Grupo México y Televisa.1 Este es sin duda un caso enigmático que presenta de forma evidente el problema con la definición de las PyMEs y como resulta necesaria la incorporación de otros criterios.

Este ejemplo clarifica como una start-up intensiva en capital es radicalmente distinta de una comercializadora mediana o de una microempresa familiar. A ello atiende esta clasificación, separando los sectores, y ponderando las capacidades de las empresas en función de sus ventas y el número de trabajadores. Es importante señalar que esta es una práctica común y que incluso organismos internacionales establecen sus propios criterios para agrupar estas empresas en algunos casos.

1.1.2 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de las PyMEs

En México la dualidad entre empresas modernas de alta implementación tecnológica y de rápido crecimiento contrasta de forma clara dentro el espectro de PyMEs con aquellas empresas informales o familiares. En dicha gama se encuentran estas últimas, empresas tecnológicamente obsoletas o de una escala sumamente reducida junto a los casos como el de Quetzal Aeroespacial, una empresa mexicana ubicada en Querétaro que desarrolla aeronaves no

1 Con información de Forbes The Wolrd Biggest Public Companies 2015 en http://www.forbes.com/fdc/welcome_mjx.shtml


tripuladas (drones), o a las empresas desarrolladoras de Software y de servicios altamente tecnificados. Con base en

la revisión de literatura se presenta una clasificación de las empresas en función de su tamaño y capacidades tecnológicas:

Figura 1.1.2 Tipos de PyMEs

Altas Capacidades Tecnológicas Bajas Capacidades Tecnológicas

1) Las micro y pequeñas empresas con alto contenido tecnológico. Son aquellas que generalmente necesitan apoyos en forma de crédito y/o capital de riesgo para consolidarse, incluyendo a las Start Ups, (Divakaran et al. 2014) y que son susceptibles de desarrollar tecnología o productos innovadores de forma competitiva.

2) Las empresas medianas, (generalmente con un nivel de consolidación importante) que tienen un alto contenido tecnológico. Son aquellas que mediante una asociación entre empresas en la forma de un parque tecnológico o el desarrollo de un cluster podrían mejorar sus capacidades de investigación y desarrollo para dar el salto a ser grandes empresas.

3) Finalmente, están las empresas que generalmente no cuentan con capital humano especializado, financiamiento o capacidades tecnológicas necesarias para desarrollar procesos de innovación y tienen una tasa sustancialmente alta de fracaso. Generalmente abocadas al comercio y servicios poco tecnificados forman parte de segmentos representativos de la baja productividad en México, como los minoristas informales o los negocios familiares (Bolio et al., 2014). Estas pueden ser empresas con un número importante de empleados, pero ser poco productivas.

Fuentes: Divakaran et al. 2014, Bolio et al., 2014.

Las PyMEs intensivas en capital, (humano o general), representan las empresas del siglo XXI. Muchos de los productos y servicios que ofrecen no existían 25 años atrás. Son representantes de la economía del conocimiento, los servicios profesionales y científicos altamente especializados así como de la manufactura avanzada. Estas empresas, generalmente agrupadas en los sectores más productivos de la economía, requieren insumos sumamente más complejos, entre ellos, capital humano altamente capacitado e inversiones de capital considerablemente más elevadas y sofisticadas.

En muchos casos estas PyMEs terminan siendo las empresas que generan el estado del arte de la tecnología una vez que logran madurar, siendo ejemplos de estas empresas que crecieron: Google, Apple, Facebook, Paypal, Microsoft, Qualcomm, Nokia, entre otras.

Dentro de esta clase de empresas, resulta ilustrativo el caso de Oculus,2 que desarrolla el dispositivo de realidad aumentada Oculus Rift. Aún sin tener un producto en el mercado (únicamente versiones beta) ha logrado concretar el financiamiento necesario para desarrollar uno de los avances tecnológicos recientes más interesantes y prometedores en el campo.

Al mismo tiempo ha conseguido afianzar un valor sustancial como empresa, basado únicamente en el importe potencial de su producto. Este es un ejemplo representativo de los determinantes de la importancia de una empresa basada en el conocimiento, la investigación y el desarrollo tecnológico, pues el precio futuro de un producto y el grado de innovación del mismo, son los elementos que le permiten capitalizar en el mercado de capital de riesgo.

2 MIT Tech Review: Can oculus rift turn virtual wonder into commercial reality? http://www.technologyreview.com/news/519801/can-oculus-rift-turn-virtual-wonder-into-commercial-reality/


Financiamiento a la Innovación en las PyMEs

Siguiendo la misma lógica que sugiere la literatura especializada (Hausman et. al., 2002 y Lerner 1996, 2002, 2014) se

puede argumentar que para hacer eficiente la inversión estatal es necesario focalizar estas en aquellas áreas y sectores más susceptibles a ofrecer mayores retornos en la forma de creación de empleos, crecimiento económico, aumento de productividad y del valor agregado.

De acuerdo con Lerner (1996) la evidencia empírica muestra que los mayores retornos (estudio para el programa

Small Business Innovation Research) se dan en las áreas donde se concentra una cantidad significativa de capital de riesgo, pero en sectores productivos donde no se ha invertido de forma exhaustiva.

A partir de ello se puede concluir que resultan relevantes en términos de mejores resultados de innovación, la localización de la empresa (explicado por acceso al capital humano de la región entre otras variables relevantes) y la cantidad de inversión de capital de riesgo en la misma (explicado por concentración de infraestructura). Dadas estas dos premisas se podría argumentar que un programa público debería fomentar el gasto en I+D+i cuando se cumplen estas condiciones dando pie a que se justifiquen las inversiones en clusters que cumplan con estas características.

Una posible explicación a este fenómeno es que el Estado estaría cubriendo una deficiencia del mercado que tiene como resultado la falta de inversión del capital de riesgo en sectores potencialmente exitosos pero poco explorados.

Debido a que el Estado puede evitar el problema del hearding, es decir, puede asumir el riesgo de invertir en sectores poco convencionales o explorar opciones que de otra forma resultan poco atractivas para los privados.

El papel del Estado como proveedor de capital de riesgo focalizado que promueve la concentración en un sector

específico puede ser controversial. Uno de los aspectos negativos a considerar es la posibilidad del crowding out que podría generar la inversión excesiva de recursos públicos en la forma de capital de riesgo destinado a la investigación y desarrollo, ya que resulta factible que el volumen total de las inversiones privadas se vea disminuido. Por otra parte la concentración de esta clase de incentivos podría distorsionar al mercado al momento de seleccionar ganadores sobreestimando los beneficios reales para el Estado.

Por ello es importante asegurar la participación privada como una forma de impulsar el aumento de la inversión en lugar de solo reemplazar la procedencia. Es necesario comprometer recursos privados que complementen y eventualmente puedan reemplazar en importancia al gasto gubernamental. Una forma de lograr este objetivo es agrupar estas entidades (PyMEs, centros de investigación y universidades) y promover la asociación en un esquema colaborativo. De esta forma el Estado puede eficientar sus recursos al no duplicar esfuerzos en promover los mismos objetivos científicos y tecnológicos tanto en universidades como en centro públicos de investigación.

Desde esta perspectiva, la colaboración en actividades de investigación y desarrollo es una de las claves en algunos de los desarrollos tecnológicos más relevantes y ambiciosos. En algunos casos estas colaboraciones ocurren de forma natural, sin embargo el Estado debe ser un promotor de esta clase de asociaciones debido a las externalidades positivas que derivan de ellas.

La lógica que opera como eje rector de la cooperación en términos de innovación únicamente funciona si el beneficio obtenido de la inversión en investigación y desarrollo en una asociación (la cual disminuye en costo y exposición al riesgo para los participantes) excede los beneficios de la apropiación única mediante una patente.


Estos beneficios, cuando no son compartidos, ciertamente otorgan una ventaja competitiva que favorece a la empresa. Es una premisa básica que se plantea cuando se discute la pertinencia de la propiedad intelectual (PI) como una manera de fomentar la innovación, no obstante, en muchos casos particulares, dependiendo del sector y del mercado en particular, los beneficios resultantes de las externalidades que derivan de la investigación conjunta exceden a los beneficios que la ventaja comparativa que una patente puede otorgar.

Tipos de Bienes: Resultado de la Colaboración entre PyMEs

Retomando la clasificación de bienes de Buchanan (1965) existen distintos tipos de bienes por la naturaleza de su disponibilidad (rivalidad y exclusividad). Los bienes públicos puros, los bienes club, los bienes comunes o common pool y los bienes privados, son el resultado de diferentes esquemas de mercado y en este caso particular responden

a distintas formas de establecer la colaboración público-privada con fines de innovación. Cabe señalar de antemano que los mismos tipos de bienes pueden ser fruto de una asociación exclusivamente entre particulares:

Una asociación que resulte en un bien público, como el software libre o de código abierto (como Linux), tiene un esquema de colaboración cuyo incentivo primordial se ve explicado por las externalidades positivas generadas por el mismo bien ya que no brinda una ventaja competitiva para ninguno de los participantes en la asociación mediante la apropiación de los resultados.

Este esquema permite que las condiciones necesarias (certeza jurídica sobre la Pl o el financiamiento) se alcancen sin la necesidad de una entidad como el Estado que coordine los esfuerzos. Sin embargo las condiciones necesarias para que esta clase de asociación se efectúe están limitadas a un número reducido de posibles bienes

También cabe la posibilidad de que el Estado juegue un papel financiando esta clase de esfuerzos específicos (misiones tecnológicas) o bien facilitando la colaboración entre múltiples empresas que participen en el proceso.

Por otra parte están los bienes club, aquellos más deseables en términos de innovación para el caso concreto de las asociaciones de PyMEs pues alinea de forma “natural” los intereses de los participantes en la asociación y permite un esquema de apropiación, mediante una distribución particular de PI. Por principio una empresa adversa al riesgo es menos propensa a invertir en investigación y desarrollo dado el riesgo inherente relacionado a las actividades de innovación. Sin embargo, si este se ve disminuido, porque se asume conjuntamente con otras empresas, y los beneficios son igual de productivos, restando la ventaja comparativa que se obtendría de realizar de forma aislada esta inversión, entonces las empresas involucradas obtienen un incentivo mayor para realizar este gasto.

1.1.3 Programas e Incentivos para la Innovación de las PyMEs en México

En cualquier economía las empresas innovadoras son un pilar para el crecimiento económico y la competitividad. En México, mejorar la productividad es uno de los retos inmediatos y uno de los objetivos de largo plazo. Como se

reconoce en el primero de los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), el aumento de la productividad es necesario para alcanzar las metas de crecimiento económico, generación de empleos y mejora en la calidad de vida.

Los apoyos actuales a la innovación, primordialmente provenientes de CONACyT y la SE, que fueron creados con la intención de mejorar la productividad tienen como característica distintiva ser de corto plazo, en la forma de subsidios o transferencias. Muchos son convocatorias anuales que no permiten que se comprometan recursos de ejercicios fiscales subsecuentes y que por diseño no le exigen al privado asumir una cantidad importante de riesgo ni de coinversión.


Si bien estos apoyos cumplen una función importante para la economía del país, también impiden por la naturaleza

de su diseño la realización de algunos proyectos potenciales que requieren de un horizonte de largo plazo y la certidumbre que brindaría un esquema legal que garantice los términos del proyecto. La naturaleza de estos subsidios, incentiva una sustitución del gasto privado en ciencia y tecnología por el gasto gubernamental. Un reflejo de esta situación es la composición del GIDE mexicano mayoritariamente público.

Uno de los aspectos positivos de los apoyos de fomento a la innovación en el caso de las PyMEs es que existe una gama de apoyos diferenciados y en varios esquemas. Por una parte están los apoyos más generales como el Fondo Nacional Emprendedor (FNE) que atienden a una amplia gama de empresas formales, mientras que por otra parte existen programas como el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT) que atiende a una población objetivo más específica.

Esta diferenciación permite atender a una multitud de PyMEs sin duplicar relativamente los esfuerzos de fomento a la innovación eficientando el gasto en ciencia y tecnología. Uno de los aspectos más notorios de esta diferencia es la necesidad de estar inscrito al padrón del Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas (RENIECyT) para poder ser beneficiario de algunos programas públicos, como por ejemplo el Fondo Sectorial de Innovación de la SE-CONACyT (FINNOVA) o bien pertenecer a un sector delimitado como el PROSOFT.

En particular se analizaron algunos programas,3 todos en forma de subsidios, pero que no necesariamente apoyan de manera activa las asociaciones de PyMEs. Estos programas son algunos de los más representativos:

FINNOVA: Es parte de una oferta de apoyos para PyMEs que tienen como objetivo fortalecer el ecosistema de innovación mediante la mejora de las capacidades en las PyMEs beneficiadas. Es parte del apoyo sectorial de la SE y CONACyT. Este programa de carácter general apoya de forma amplia distintos rubros o segmentos a las empresas, por ejemplo el desarrollo u optimización de nuevos bienes, servicios o procesos o la investigación de mercado de innovaciones.

PROSOFT: Al igual que FINNOVA, PROSOFT es un programa dirigido a un público especial, a empresas de tecnologías de la información y comunicación (TICs). En este caso los apoyos son un complemento a las capacidades de las empresas pues estos cubren elementos como capacitación, certificación o licencias, y equipamiento entre otras. Cabe destacar que tiene como objetivo prioritario en algunos aspectos fomentar la relación de las empresas con las universidades, vinculándolas en distintas formas.

PROIAT: El Programa de Apoyo para la Mejora Tecnológica de la Industria de Alta Tecnología (PROIAT) es el más específico de estos programas, sus rubros de apoyo son: desarrollo de prototipos de pruebas de producción, desarrollo de capital humano, y adquisición de licencias. A diferencia de los demás programas, este apoya empresas en sectores como el automotriz, aeronáutico, eléctrico, electrónica, metalmecánico entre otros.

FNE (convocatoria 1.6 para asociaciones de empresas): es el más general de los apoyos sin embargo es el programa que promueve activamente la asociación de empresas para el desarrollo de proyectos. Si bien es un intento por fomentar los beneficios de las economías de escala y de la cooperación entre empresas, dista de apoyar actividades con alto contenido innovador. Su carácter de corto plazo tampoco contribuye al desarrollo de programas que cumplan con las características de una asociación con fines de innovación.

3 En base a las convocatorias de la página web del FNE y SE.


Figura 1.1.3 Instrumentos de Apoyo en México para PyMEs

Elemento Descripción Elemento Descripción

Plazo

Corto, las convocatorias son anuales y en algunos casos se pueden extender hasta 3 pero sin comprometer recursos para varios ejercicios.

SectoresManufactura, aeroespacial,, automotriz, energético, electronica, TI, metalmecánico.

CoinversiónVaría dependiendo el porcentaje del subsidio (30% al 60%)

VinculaciónSolo algunos programas promueven activamente la vinculación, pero dista de promover la asociatividad entre empresas

RiesgoPrincipalmente recae en el Estado dada la naturaleza del subsidio.

Propiedad intelectual Usualmente se queda en manos del privado a menos que se establezca lo contrario

Rubros

Capacitación

Consultoría

Certificaciones

Diseño e innovación

Transferencia tecnológica

Aplicaciones de gestión avanzada (Software de gestión)

Pago de registros, marcas y patentes nacionales e internacionales

Infraestructura productiva

Comercialización

Corrida piloto (primera prueba de producción)

Equipamiento

Grados de Innovación

Incremental. OCDE: Procesos y producto

Fuente: elaboración propia con base en las convocatorias 2015.

En este marco es importante recalcar que en México se suele fomentar a un número importante de empresas que

componen clusters en sectores competitivos mediante la construcción de infraestructura (centros de investigación y otras clases de infraestructura como parques tecnológicos o ciudades inteligentes); sin embargo, estas políticas al igual que los programas mencionados no fomentan necesaria o activamente, las asociaciones con fines de innovación.

Figura 1.1.4 Caso: Ciudad Creativa Digital

Caso: Ciudad Creativa Digital | Ente ejecutor: Gobierno de Jalisco

Descripción:

Un caso de análisis interesante por sus cualidades es la Ciudad Creativa digital. Es un proyecto con varias líneas que forman un gran proyecto integral. Entre las cosas concretas que pretende el proyecto están: rescatar espacios urbanos, reunir el talento creativo alrededor de esta infraestructura, reunir empresas con potencial a través de un programa de capital de riesgo (CCD Venture), fomentar la creación de empleos en el sector relacionado con el desarrollo creativo y la economía del conocimiento.

Este mega proyecto cuenta con el respaldo del gobierno, ha conseguido sortear exitosamente el ciclo político, lo cual es uno de los principales logros que lo diferencian de otros que pudieran considerarse similares. Esta característica es reflejo de la constitución de una figura legal, el Fideicomiso, que le ha permitido resolver esta clase de problema mientras que le otorga la capacidad de ejecución necesaria para resolver con cierta autonomía los asuntos del proyecto.


Como parte del proyecto, se elaboró un Plan Maestro, el cual fue desarrollado por el arquitecto Carlo Ratti, y el Massachusetts Institute of Technology (MIT), en el que participaron consultoras internacionales como Accenture, Arub, Fundación Metrópoli y Mobility in Chain.

Este plan del proyecto contempla cinco áreas: diseño urbano, infraestructura, movilidad, sustentabilidad ambiental, y tecnologías para hacer del hub digital una ciudad inteligente que se pueda replicar.

Este caso refleja una forma específica de hacer política pública en términos de innovación en México. Fomentar las agrupaciones donde se desarrolla contenido innovador a través del desarrollo de infraestructura lo cual representa un adelanto en comparación de los instrumentos de corto plazo, sin embargo las asociaciones con fines de innovación, son mucho más complejas que el mero desarrollo de infraestructura, requieren de un proceso complejo de vinculación, creación de incentivos para la colaboración y el establecimiento de garantías económicas y legales que permitan el desarrollo científico y tecnológico de largo plazo.

Fuente: elaboración propia con información del Plan Maestro Ciudad Creativa Digital.

1.1.4. Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Fomento de la Innovación en las PyMEs

En el caso de las PyMEs, los instrumentos que promueven la investigación y desarrollo científico así como la innovación suelen tener características que dependen de la población objetivo. En particular, cuando estos apoyos están dirigidos a sectores específicos o a empresas que cumplen con algún criterio tecnológico varían ampliamente en su diseño. Con la finalidad de ilustrar este espectro de programas e instrumentos se presenta la siguiente tabla resumen que contiene una variedad de estos.

Figura 1.1.5 Instrumentos Internacionales

Instrumento Objetivo DescripciónRecursos

por proyectoPlazo Asociatividad

SBIRPaís: USA

Unidad SBA y otras Agencias

Fomentar a las PyMEs de base tecnológica que puedan tener un impacto en el mercado mediante la comercialización de la investigación y desarrollo

Es un programa que depende del SBA en la que una multitud de entidades gubernamentales (como NASA y el Departamento de defensa) entregan contratos de investigación a empresas pequeñas de base tecnológica para desarrollar investigación y desarrollo.

Dividido en distintas fases:

150,000 USD en la primer etapa y hasta 1,000,000 USD en una segunda

3 años, en distintas fases

No

PROFOPaís: Chile

Unidad responsable:

CORFO

Apoyar proyectos de empresas en un esquema de asociatividad.

Este programa está diseñado para apoyar a las PyMEs asociadas en la contratación de consultorías, asistencia técnica, capacitación y acciones de promoción y difusión

Contempla el costo del 70% del plan de trabajo hasta por 12500 usd aproximadamente y el 70%desarrollo del proyecto hasta por 63500 usd aprox.

Etapa de diagnóstico: La duración de esta Etapa no podrá ser superior a seis meses y para su ejecución deberá contratarse un consultor. Etapa de desarrollo: La duración de esta Etapa no deberá ser superior a tres años.

Sí


Clusters de Innovación

País: AlemaniaUnidad

responsable: Fraunhofer

Institute

Establecer clusters con fines de innovación

En este esquema se reúnen en una multitud de empresas y al menos un instituto de investigación con la finalidad de llevar la investigación de estos centros que dependen del Fraunhofer institute al mercado atendiendo las necesidades de la industria en la que se desarrolla el cluster

Se brinda el 50% de los recursos por parte del Fraunhofer institute al cluster en una fase de consolidación, posteriormente este disminuye al rango del 20% al 30%

Posterior a la fase de consolidación este cluster funciona de forma sustentable sin delimitar la duración de este.

Sí

YozmaPaís: Israel

Unidad responsable:Ministerio de

industria y comercio

Promover activamente el emprendedurismo a través de capital de riesgo.

Constituyó uno de los pilares de la política de ciencia y tecnología de Israel así como de promoción del emprendedurismo y la consolidación de un mercado de capital de riesgo.

Se estableció un fondo de 100 millones de dólares (1993) el cual replicaba la inversión privada de capital de riesgo invertida en la economía

En varias etapas el fondo existe desde 1993 (Yozma II, Yozma III)

No

Fuente: elaboración propia con base en sitios web de programas.

De estos programas se puede observar una amplia diferencia para atacar problemas similares dentro de las PyMEs. Varían tanto en el nivel de implementación tecnológica, la cantidad de recursos invertidos y particularmente la forma en la que estos se ejecutan.

Es importante señalar que estos programas, distintos en sus objetivos y formas, comparten una característica

distintiva de otra clase de apoyos a la innovación. Están dirigidos a un tipo de empresa particular: PyMEs de base tecnológica que puede llevar a cabo actividades de investigación y desarrollo.

Podría hacerse una diferencia en las etapas de esta clase de apoyos: primero aquellos programas de fomento cuyo

objetivo es promover la productividad mediante la consolidación de las actividades con contenido innovador. Como resultan el caso mexicano y en cierta medida los programas chilenos.

En una segunda instancia se puede observar una clase distinta de proyectos, aquellos cuya finalidad es la innovación. Se caracterizan por incluir contratos para la investigación y desarrollo así como la comercialización de la ciencia y la tecnología.

En gran medida esta segunda clase de programa tiene mayor sentido en los países donde las empresas cuentan por sí

mismas con las capacidades tecnológicas, científicas y financieras para desarrollar contenido innovador propio, pero que debido a la naturaleza misma de las PyMEs necesitan de estos programas para poder llevar al mercado el resultado final.

El caso de Pro-Arroz, presentado a continuación ejemplifica una asociación entre los productores de arroz de una provincia argentina y el gobierno de la misma. La asociación pidió al gobierno instalar un impuesto que ellos mismo pagarían con la finalidad de juntar recursos y con ellos construir un Instituto de Investigación de Tecnología Agropecuaria, el cual se convirtió en un líder en el desarrollo de variedades de arroz, y beneficio a todos los productores.


Figura 1.1.6 Caso Pro-Arroz: La Productividad del Arroz de Entre Ríos

Caso: Pro-Arroz: La productividad del arroz de Entre Ríos | Ente ejecutor: INTA

Objetivo: Mejorar la productividad de los productores de arroz en la región de Entre Ríos en Argentina.

Descripción:

Derivado de la pérdida de competitividad la Asociación de productores (Pro Arroz) solicita el establecimiento de una cuota para los productores con la cual se impulse la productividad de la región. Esto a través del financiamiento complementario a un centro de investigación.

Se establece un bien club mediante el cobro de un impuesto local para los productores.

Recursos:

Pro-Arroz, la Asociación de Productores de Arroz de Entre Ríos, organizó a los productores para complementar el financiamiento de un centro de investigación dedicado al mejoramiento de una variedad de arroz. Este centro de investigación, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) en Concepción, coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo a la solicitud de Pro-Arroz, el gobierno introdujo un impuesto a los productores destinado directamente a financiar las actividades de investigación del INTA en su sede de Concepción.

Resultados:

El aumento de la productividad fue sumamente notorio. Los productores se beneficiaron de la investigación desarrollada en el INTA mientras que INTA se convirtió en un líder en el desarrollo de otras variedades de arroz.

Se puede concluir de este ejemplo que cuando un grupo de PyMEs tiene características especiales como capacidades tecnológicas similares, metas u objetivos de innovación compartidas y la delimitación clara de los beneficiarios; entonces el Estado puede intervenir de forma exitosa como un agente que vincula y brinda garantías para los privados.

Fuente: elaboración propia con base en BID (2014).

1.1.5 Las APPs como Esquema de Impulso para la Innovación en las PyMEs

En México, como se ha mencionado antes, al igual que en muchos otros países del mundo, existe una numerosa y amplia gama de proyectos gubernamentales destinados a incentivar la productividad y el crecimiento económico a través del fomento a la innovación y el emprendedurismo. Sin embargo los resultados distan de ser los necesarios para el país, los cuales se pueden ver reflejados en la trayectoria horizontal de la productividad y una tasa de crecimiento económico que dista de la meta de crecimiento.

Las APPs son un esquema valioso pero poco explorado en México que permitiría desarrollar una clase distinta de proyectos con fines de innovación diferentes a los que actualmente se desarrollan con los instrumentos actuales que fomentan la innovación. Las características inherentes a una APP permiten garantizar algunos de los elementos necesarios para desarrollar proyectos de innovación de mayor alcance.

Estas características, el largo plazo, la coinversión y la división del riesgo permiten a las empresas tener certeza jurídica y económica sobre la duración de los proyectos, evitando así la incertidumbre que conlleva el ciclo político mientras que le permite al Estado asegurar la participación privada a través de la coinversión. En términos de riesgo, el gobierno se ve beneficiado al financiar proyectos que implican el compromiso del privado. Esto con la finalidad de evitar la sustitución del gasto privado por los apoyos gubernamentales. Por otra parte los privados se benefician de una disminución del riesgo que tendrían que asumir de otra forma.


Aunado a estos beneficios inmediatos y que son predominantemente locales, esta clase de asociación puede fomentar el gasto en ciencia y tecnología colaborando a alcanzar las metas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo (el 1% del PIB) y al mismo tiempo fomentar la productividad y el crecimiento económico necesarios para mejorar las condiciones de vida de la población.

En el caso concreto de las asociaciones de PyMEs los beneficios se derivan de la participación del gobierno

como un facilitador de las condiciones necesarias para emprender proyectos de colaboración que beneficien a un grupo concreto de empresas. En este esquema el Estado tiene el rol de un agente vinculador que reúne los intereses de investigación, desarrollo e innovación de este grupo específico de empresas y les brinda la certeza legal y económica necesaria para colaborar con otras entidades como centros de investigación y universidades.

Si bien este esquema encuentra dificultades inherentes a los proyectos de innovación que se conducen de forma

conjunta, como el reparto de PI o el establecimiento de facultades y obligaciones, dada la experiencia internacional,

de forma general el Estado puede jugar un papel decisivo al momento de resolver estas dificultades si se emplean los mecanismos jurídicos apropiados que faciliten la resolución de estas complicaciones que de otra forma resultaría complicado resolver.

En este marco, es necesario recalcar que un esquema de APP busca impulsar una figura formal en que reúna un conjunto de pequeñas y/o medianas empresas, las cuales busquen acceder a los beneficios de las economías de escala y de eficiencia a través de la cooperación voluntaria con fines de innovación y que esta tenga como objetivo específico la mejora de su capacidad productiva y competitiva.


1.2. Desarrollo de Proveedores

Antes de introducir al Desarrollo de Proveedores, es necesario hablar de las cadenas de suministro. Primero, por su importancia para entender el impacto económico del DP y segundo, para identificar la relevancia de los proveedores en la esfera de producción. La definición refiere lo siguiente: “una cadena de suministro está definida como un conjunto de tres o más entidades (organizaciones o individuos) directamente involucrados en los flujos, hacia abajo y hacia arriba, (upstream, downstream) de los productos, servicios, finanzas y/o información de una fuente al cliente” (Mentzer, 2001). Los proveedores son una de estas entidades.

Para fines de esta sección, proveedor será el equivalente a subcontratista. La diferencia entre estos según la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), radica en que el primero hace referencia a “aquel que suministra los productos o servicios disponibles en el mercado para una clientela amplia, en gran cantidad” (Crombrugghe et al., 2002). Respecto a subcontratista menciona, “aquel que fabrica los productos o servicios a la medida, en pequeña cantidad, y que, normalmente, no están disponibles en el mercado” (Crombrugghe et al., 2002). .

Algunas de las razones para interesarse en el DP son las siguientes:

• Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED): una de las principales políticas de desarrollo productivo se centra en el desarrollo de proveedores con el fin de establecer relaciones productivas con empresas multinacionales intensivas en tecnología;

• Se subestima el poder de mercado de los proveedores: el número de proveedores para una industria se ve reflejado en su capacidad de influenciar en la calidad, los precios e incluso en los niveles de innovación (OCDE, 2011); y,

• Transferencia de conocimiento, colaboración e innovación: los proveedores son considerados como un aliado para proyectos de innovación, principalmente para el desarrollo de materiales y de nuevos productos. “La relación cliente-proveedor es una de las más importantes relaciones industriales” (Li, et al. 845, 2009).

1.2.1 Conceptos y Definiciones para Entender el Desarrollo de Proveedores

En un mundo competitivo, las empresas tienen la necesidad de realizar diferentes actividades de manera interna que les permita destacarse frente a sus competidores, ya sea a través de nuevos productos, reducir costos, calidad y/o procesos. Para lo anterior, los proveedores se convierten en un aliado. Cuando lo anterior no sucede la empresa cliente

tiene tres alternativas (Handfield et al., 2006):

Figura 1.2.1 Acciones de la Empresa Cliente frente a sus Proveedores

Fuente: elaboración propia con base en Handfield et al. 2006.


En el tercer punto se introduce el término Desarrollo de Proveedores, una alternativa para favorecer el desempeño de la empresa compradora (cliente). La definición de DP ha evolucionado con base en la relación de los actores y la organización industrial. En su forma más sencilla una de las primeras definiciones teóricas lo describe como “los esfuerzos de las empresas de manufactura (compradoras) para incrementar el número de proveedores viables y mejorar el desempeño de estos.” (Leenders, 1966 en Chavhan et al., 2012). Otra definición lo refiere como “un esfuerzo de cooperación a largo plazo entre la empresa compradora y sus proveedores para mejorar las capacidades técnicas, de calidad, de entrega y de costo de los proveedores con el fin de fomentar la mejora continua.” (Watts y Hahn, 1993 en Krause et al., 1998, p. 41)

Una definición más completa utilizada en Critical Elements of Supplier Development The Buying-Firm Perspective, un estudio de análisis empírico por Krause y Ellram (1997, pág. 45) lo describen como “cualquier esfuerzo de una empresa compradora con su(s) proveedor(res) para incrementar el desempeño y/o capacidades del proveedor para empatar las necesidades de la empresa compradora en el corto y/o largo plazo.” Hablar de tiempo y plazos, se vuelve importante.

De esta manera el DP se puede entender como una herramienta para corregir deficiencias en los procesos y de la misma forma puede apoyar a la empresa grande a alinear a sus proveedores con sus estrategias, ya sea por su desempeño o capacidades (Krause et al., 1998) Es por esto, que en principio se puede entender como una actividad de innovación incremental de colaboración entre empresas de la misma cadena de producción.

Existen dos objetivos principales en la literatura para describir el DP, las diferencias entre ellos están relacionadas con la autonomía de los proveedores y su nivel de participación. Uno de los objetivos busca generar cambios inmediatos en la operación del proveedor, dar solución a los problemas de este. El segundo se basa en el desarrollo de capacidades del proveedor para que este sea capaz de generar sus propias soluciones y mejoras (Chavhan, 2012).

Sin importar la estrategia no es posible visualizar al proveedor como un agente alejado de los procesos de la misma empresa; hacerlo sería un error. La relación entre el producto final de una empresa compradora y el desempeño de sus proveedores está altamente relacionado. Lo anterior se destaca en la calidad y el costo. En un proceso de producción no solo las capacidades de la empresa cliente importan (Malbert et al ,2007).

Políticas Públicas y Desarrollo de Proveedores

Al hablar de políticas públicas para DP es necesario establecer una distinción entre aquellas políticas verticales y horizontales. Esta diferencia radica en el alcance de cada una, las primeras tienen una dimensión dirigida a beneficiar sectores o empresas, al contrario, las segundas no tienen un enfoque en particular, son de base amplia y no buscan beneficiar a una industria específica.

Incorporar al análisis el tipo de intervenciones dentro de este tipo de políticas es necesario para comprender el impacto de las acciones públicas, ya sea a través de un bien público o una intervención de mercado. Los bienes públicos son instrumentos que se pueden entender como medidas necesarias que complementan los esfuerzos productivos del sector privado, mientras las intervenciones son incentivos que modifican la conducta de los agentes. Después de lo anterior, se puede tener un contexto más amplio para hablar de tipos de políticas públicas, e instrumentos para su impulso. Para DP, se pueden establecer políticas públicas en las siguientes dimensiones:


Figura 1.2.2 Políticas de Desarrollo Productivo para Desarrollo de Proveedores

Políticas de Desarrollo Productivo para DP

Beneficio general Beneficio a un sector o industria

BIe

n p

úblic

o

Propician un impacto general en la productividad sin distinción de sectores, privilegia al beneficio social.

Ej. Derechos de propiedad, aumentar la calidad de la educación.

Suelen ser políticas selectivas y tener cierto grado de polémica en su implementación. Generalmente son bienes colectivos o bienes club que beneficia a un grupo específicos de empresas.Por lo anterior

Por lo anterior se puede esperar una participación privada para su ejecución.

Ej. Mejorar la producción de un bien de una industria específica

Inte

rven

sión

de

mer

cad

o

Promueven ciertas actividades pero no exclusivas de un sector y busca solucionar fallas de mercado. Cubre la incapacidad de aprobación de los beneficios del sector privado

Ej.Subsidio para capacitar proveedores o certificarlos.

Es el cuadrante más polémico y puede llegar a considerarse favoritismo político pero tiene propósitos muy específicos y son medidas necesarias para la economía. Por ejemplo: protejer sectores en declive o sin ventajas comparativas, estimular el desarrollo de sectores potenciales.

Ej. Políticas que solucionen las fallas de coordinación de un sector estratégico.

Fuente: elaboración propia basada en información del BID.

Además de lo anterior, la intervención pública se justifica a partir de las fallas de mercado y de coordinación dentro de las cadenas de valor y de suministro. Las asimetrías de información son constantes en la relación entre compradores y proveedores, por ejemplo “el comprador no conoce con antelación la eficiencia, la calidad ni la capacidad de cumplimiento de sus proveedores y, a su vez, los proveedores no están seguros de la fiabilidad de la demanda del comprador, de su disposición para pagar” (Crespi et al., 2014). Desde la perspectiva privada, algunas de las consecuencias positivas de fomentar la colaboración entre los proveedores y empresas clientes son (Krause, et al., 1997):

• Los proveedores continúan siendo económicamente viables;

• Las empresas ancla mantienen su competitividad; y,

• La relación cliente-proveedor se mantiene intacta.

Clasificaciones y Procesos para el Desarrollo de Proveedores

Desde la perspectiva de la empresa, para buscar el desarrollo de un proveedor no necesariamente tiene que existir un programa específico, pueden ser solo estrategias para fomentar mejoras en su cadena de suministro (Krause, 1997) . Algunas de ellas se relacionan con la presión competitiva, sistemas de evaluación y certificación, la generación de incentivos o el involucramiento directo. Esta última es la que se relaciona con los programas de DP.

• Involucramiento directo: Este tipo de estrategias, puede llevarse a cabo mediante: 1.Inversión directa de equipo o capital, 2. Adquirir una parte de la empresa proveedora. Un ejemplo de esto es Toyota y Nissan regularmente tenían algún porcentaje de sus proveedores más importantes (Dyer, 1996). Este tipo de participación no es posible para todas las empresas. 3. Inversión en recursos humanos y de organización para impulsar el desempeño de los proveedores, a lo cual se denomina Operational Knowledge Transfer Activities (OKTA). Un ejemplo podría ser llevar personal de la empresa proveedora a la empresa cliente para observar el conocimiento a través de la práctica.


Otra forma de ver la implementación y descripción de un programa de DP puede ser a través de la siguiente clasificación (Sánchez , 2005 en Chavhan et al., 2012):

Figura 1.2.3 Tipos de Desarrollo de Proveedores

Fuente: elaboración propia con base en Sánchez , 2005 en Chavhan et al., 2012.

Innovación y colaboración en el desarrollo de proveedores

Las actividades de innovación están presentes constantemente en la relación entre compradores y proveedores, las externalidades positivas de la colaboración con fines de innovación impactan a ambos. Desde la base de los sistemas

de innovación, las network-innovation han tomado mayor importancia que lo llamado inventor-innovations o laboratory-innovations. Es decir, se busca la interacción entre empresas, actores y organizaciones, en vez de propiciar una innovación por un solo individuo o a partir de tener un número de especialistas en una unidad de investigación (Schiele, 2006).

El tipo de innovación, radical o incremental, también influye en la participación de estos dos actores (comprador y proveedor). Es decir, la interacción y el nivel de participación cambia. Independientemente de cual sea el tipo de innovación, el proveedor debe tener las habilidades y capacidades mínimas para tener una participación adecuada y apoyar a la empresa ancla en este tipo de actividades.

Los tipos de proyecto de innovación4 proveedor - comprador que se pueden generar son:

• Desarrollo de un nuevo producto o material;

• Mejora de producto;

• Mejora de procesos;

• Calidad; y,

• Reducción de costos.

4 Además de las capacidades es necesario considerar la protección a la PI por parte de las entidades jurídicas. Si esta es inadecuada, “puede que el comprador tema la divulgación de conocimientos fundamentales y prefiera la integración vertical, o que reduzca la cantidad y la calidad de conocimientos transferidos junto con la transacción” (BID, 2014).


Existen dos tipos de proveedores, los intensivos en mano de obra y los intensivos en el uso de tecnología conocidos como proveedores - t. Los segundos se relacionan con actividades de mayor especialización ya sea con maquinaria, con la producción final o con servicios intensivos en conocimiento (Fuchslocher, 2007) y son aquellos que interesan para potencializar actividades de innovación.

1.2.2 Programas e Incentivos para el Desarrollo de Proveedores en México

En México existen dos formas representativas de apoyo financiero para programas de DP, una a través de subsidios y la otra, por banca de desarrollo. Aunque el componente de innovación es bajo, en ningún momento se limitan actividades con este enfoque pero tampoco se propician. Es importante señalar que existen ciertas barreras implícitas en los lineamientos, como por ejemplo el monto de recursos y el tiempo de apoyo establecidos.

La ausencia de un programa dirigido en su totalidad a actividades de innovación para DP no necesariamente representa la visión del gobierno. Dentro del Programa de Desarrollo Innovador (PDI) 2013 - 2018, se menciona la necesidad de impulsar el desarrollo de proveedores con el objetivo de buscar la inserción del país en las Cadenas Globales de Valor. Lo anterior se plantea a través de alinear los objetivos de la política industrial, el desarrollo de los factores de producción y desarrollar las actividades de investigación y desarrollo con el fin de generar valor agregado. A continuación se presenta en forma resumida los alcances de los programas actuales en México,

Figura 1.2.4 Instrumentos de Apoyo en México para DP


Plazo

Corto, hasta 1 año, posibilidad de mediano y largo plazo a través de banca de desarrollo y proyectos de IED (PROMÉXICO)

SectoresManufactura, agricultura, aeroespacial, automotriz, energético, metal mecánico.

Coinversión

Subsidios (60%) e incentivos para inversión (10%) extranjera en proveedores o con impacto en las cadenas productivas.

Vinculación

Baja vinculación con academia

Media vinculación gobierno federal y estatal

Alta vinculación con armadoras, Tier1

Riesgo

En algunos casos recae sobre el gobierno (subsidios) pero en particular de la IED al ser un porcentaje más bajo, recae en el privado.

Propiedad intelectual

Usualmente se queda en manos del privado a menos que se establezca lo contrario

Rubros

Capacitación

Consultoría

Certificaciones

Diseño e innovación

Transferencia tecnológica

Aplicaciones de gestión avanzada (Software de gestión)

Pago de registros, marcas y patentes nacionales e internacionales

Infraestructura productiva

Comercialización

Corrida piloto (primera prueba de producción)

Equipamiento

Para empresas grandes:

Estudio para la identificación y selección de nuevos proveedores

Estudios de mercado para identificar eslabones faltantes o con mínima presencia en las cadenas productivas

Implantación y certificación de normas y requisitos internacionales de exportación y de sistemas de gestión de proveeduría para exportadores

Grados de Innovación Incremental. OCDE: Procesos, organización, producto



Los apoyos bajo el esquema de subsidio tienen ciertas características que limitan el nivel de impacto económico de los programas de DP. Una de las dificultades es propiciar el interés y generar incentivos en las empresas anclas para capacitar, especializar y mejorar a sus proveedores. Estos últimos al ser en su gran mayoría PyMEs se ven limitados en recursos y experiencia para enfrentar diferentes retos de las industrias y de sus propios clientes. Es por lo anterior que las convocatorias5 tanto del FNE y de Fondo PROMÉXICO no cubren las necesidades requeridas para impulsar un programa de desarrollo de proveedores de gran alcance.

FNE: El Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) a través de recursos del FNE, tiene una convocatoria dirigida a DP de $117,000,000 (2015) equivalente al 1.31% del presupuesto total del FNE6. El apoyo máximo establecido es de $20,000,000, lo cual representa .22% por proyecto. Aunque en el Programa de Desarrollo Innovador se reconoce

la importancia de los proveedores para el impulso y la integración de la economía mexicana, al analizar la dimensión los recursos dirigidos a través de subsidios, no se percibe el nivel de significancia para la política industrial.

Fondo PROMÉXICO: Es un Fideicomiso de la SE cuyo propósito es la atracción de IED así como la asistencia técnica en materia de exportaciones para empresas. Tiene dos tipos de apoyo, uno directo y el otro denominado complementario que es en conjunto con gobiernos locales e incluso federal que puede incluir recursos de CONACyT. Dentro de los proyectos de IED, distingue entre aquellos de servicios y manufactura.

Para entender la dimensión de apoyo de este instrumento, es necesario identificar que los segmentos de apoyo a DP

están más relacionados con los sectores estratégicos de la economía. Por ejemplo, para la industria aeroespacial han existido diferentes actividades de promoción para la atracción de inversión en los proveedores nacionales así como apoyos directos relacionados con la integración y fortalecimiento de las cadenas productivas.

Además de los subsidios, la banca de desarrollo juega un papel importante para el impulso de proyectos de DP. A continuación se describe de manera general los programas que existen que tienen como instrumento base el crédito:

Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT): Los instrumentos utilizados son créditos y garantías de forma directa o través de la banca comercial e intermediarios financieros no bancarios. Busca que las empresas

mexicanas incrementen su competitividad y productividad, además como objetivo principal se describe el desarrollo y generación de empleo a través del financiamiento al comercio exterior.

Nacional Financiera (NAFIN): esta sociedad nacional de crédito, tiene diferentes instrumentos que a diferencia de BANCOMEXT y sus objetivos, este tipo de crédito tiene propósitos muy diversos. Dentro de sus productos y servicios, tiene dos relacionados con el DP. Uno es generar incentivos para apoyar empresas a convertirse en proveedores del gobierno y el segundo es su programa Cadenas Productivas, enfocado a resolver la liquidez de los proveedores. Estos dos programas no se encuentran altamente ligados a las industrias o en específico al desarrollo de estas PyMEs pero NAFIN ha sido un actor clave en otros programas implementados por el gobierno federal con objetivos específicos para desarrollar proveedores nacionales.

Uno de los principales ejemplos de impulso al DP en México se realizó en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través de la participación de la banca de desarrollo. Se puede observar que tuvo la participación de diferentes actores clave para su ejecución y difusión. El programa se implementó por aproximadamente 10 años, siendo uno de los más representativos.

5 En base a las convocatorias de la página web del FNE y SE.6 Equivalente a 8 mil 907 millones para 2015.


Figura 1.2.5 PNUD-NAFIN Programa de Desarrollo de Proveedores en México

PNUD - NAFIN Programa de Desarrollo de Proveedores en México

Actores actores principales: PNUD, NAFIN, CANACINTRA y la Subsecretaría PYME a través de la SE. El papel de cada una de estas es el siguiente:

• PNUD: Contraparte técnica del proyecto, es responsable de la administración de recursos, asegurando el manejo transparente y neutro en la rendición de cuentas, desarrollador de metodología.

• NAFIN: Ejecutor y desarrollador de la metodología de Desarrollo de Proveedores (MDP) y otros instrumentos de fomento a la PYME y responsable de la programación, gestión y supervisión general de las actividades. Asesora en la toma de decisiones gerenciales y colabora, además, apoyando con recursos a través del Fideicomiso Programa de Modernización Empresarial del Sector Privado (PROMESP).

• Subsecretaría PYME- SE: Aporta recursos vía fondo PYME y pone a disposición del proyecto recursos adicionales. • Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA): promoción de la capacitación y su aplicación en los

estados. • Objetivo: Mejorar la competitividad de las cadenas productivas y las PyMEs que las integran, además de capacitar, certificar

y acreditar consultores especializados en DP en encadenamientos productivos en diferentes estados. Resultados:

• Incremento promedio de 12% en las ventas de las empresas proveedoras. • Incremento promedio de 5.8% en el empleo ofrecido por las empresas proveedoras que han participado en las

intervenciones del Programa. • Incremento de hasta 30% en innovación y desarrollo de nuevos productos. • Reducción de hasta 15% en los costos de las PYME. • Incremento de hasta 80% en eficiencia productiva de las proveedoras, y de hasta 10% en la empresa cliente. • Las empresas clientes reducen sus rechazos hasta en un 5% mientras que las PYME hasta en un 50%. • Incremento de hasta 40% en implementación nuevas tecnologías en las PYME y de hasta 15% en las empresas clientes.

Fuente: elaboración propia con información de Lecciones aprendidas y buenas prácticas en Programas de Desarrollo de Proveedores (PNUD, 2012).

1.2.3 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Desarrollo de Proveedores

A diferencia de México, en Argentina se destaca el enfoque meramente tecnológico que se le da al DP, es decir no agrupa diferentes objetivos, sino sigue uno en concreto. Esta es una de las lecciones que se pueden adoptar, tener un programa dirigido a desarrollar capacidades intensivas en tecnología en los proveedores.

Chile tiene un ejemplo muy concreto de un programa de DP de gran escala, no necesariamente por el nivel de recursos sino por lo completo que resulta. Este programa sigue la línea de cofinanciamiento. Se vuelve necesario resaltar las fases del programa, el gobierno no propone la solución a los problemas de la empresa sino aporta recursos para su identificación y resolución.

En la siguiente tabla se presentan algunos programas que se implementan en otros países como: Chile, Argentina y EU con el fin de resaltar sus características como su objetivo, el plazo y el grado de innovación que se contempla. Lo anterior con el fin de introducir nuevas formas de abordar los programas de DP. Además, se presentan en extenso algunos casos para ampliar la comprensión de estas intervenciones públicas.


Figura 1.2.6 Instrumentos Internacionales para Desarrollo de Proveedores

Instrumento Objetivo Descripción Recursos Plazo Innovación

Proyectos de desarrollo de proveedores -

FIT - PDPPaís: Argentina

Unidad Responsable:

FONTAR

Financiar parcialmente proyectos cuya finalidad sea aumentar el desempeño tecnológico y productividad de PyMEs proveedoras o clientes de una gran empresa de una misma cadena de valor

Dirigidos a una empresa tractora líder y al menos tres PyMEs beneficiarias (máximo 15).

El monto del beneficio será de hasta USD 1.000.000 y de hasta el 80% del costo total del proyecto

No tienen establecida una fecha límite

Sí

Desarrollo de Proveedores

País: ChileUnidad: CORFO

Apoyar proyectos de empresas que busquen mejorar la calidad y productividad de sus proveedores.

La empresa líder o demandante debe presentar una estrategia de desarrollo para un grupo de sus empresas proveedoras, el cual debe estar compuesto por un mínimo de 10 empresas si pertenecen al

Subsidia hasta el 50% del costo total, con tope máximo de $10.000.000 para la Etapa de Diagnóstico y $59.000.000 para la Etapa de Desarrollo.

Etapa de diagnóstico 2 años y Etapa de Desarrollo, máximo 3 años.

No limita

Hollings Manufacturing

Extension Partnership

(MEP)País: EU

Unidad: NIST

Están enfocados en apoyar a las PyMEs en mantener y crear nuevos trabajos, incrementar sus ganancias, ahorrar tiempo y dinero. Lo anterior se logra a través de 8 estratégias diferentes y una de ellas es Cadena de Suministro.

Es un centro nacional que provee asistencia técnica y de negocios enfocados en el desarrollo y la competitividad de las cadenas de suministro manufactureras. Se basa en 4 ejes principales, optimización, mejora, exploración y aceleración tecnológica.

Asociación Público Privada con una inversión de 27, 000 millones de dólares

Se basa en 4 ejes principales, optimización, mejora, exploración y aceleración tecnológica.

Sí

Fuente: elaboración propia con información de FONTAR, CORFO, NIST.

Las diferencias que existen, corresponden a diversos factores que resaltan el desarrollo de mejores capacidades, así como de colaboración entre las empresas proveedoras y clientes. A pesar de que estos países tienen economías muy

diferentes, se nota un nivel de integración más dirigido, en sus objetivos y en sus características de innovación.

Con el fin de analizar las diferentes formas de fomentar el desarrollo de proveedores y potencializar sus beneficios,

se resaltan las características de los programas de Costa Rica y Chile. Estos programas, tuvieron un alcance importante e impactaron positivamente su economía nacional. Es importante señalar que se tenían identificadas las problemáticas a resolver y por lo tanto el objetivo al ser de gran escala tuvo que tener un programa más elaborado y estructurado para cumplir con el propósito.


Figura 1.2.7 Caso: Costa Rica Provee Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Compañías Multinacionales

Caso: Costa Rica Provee Proyecto de Desarrollo de Proveedorespara compañías multinacionales de alta tecnología.

Proveedores:

• Bajos niveles de sofisticación tecnológica. • Dificultades para acceder a crédito y venture capital. • Limitada capacidad de infraestructura productiva. • Poca iniciativa en cuanto a estándares de calidad y manejo del riesgo. • Desconocimiento de las prácticas de contratación, requerimientos de calidad y la demanda de las multinacionales. (Groote,

2005)Objetivo:

• Ayudar a incrementar el valor agregado doméstico en los productos de las empresas multinacionales de alta tecnología. • Incrementar la competitividad de las PyMEs • Mejorar las capacidades tecnológicas de las PyMEs

Áreas estratégicas:.

• Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) • Sector eléctrico, metal-mecánico • Sector médico, químico y farmacéutico • Agroindustria y textiles

El proyecto tiene tres componentes principales:

• Programa de compras piloto, meta: 45 relaciones exitosas entre PyMEs y multinacionales • Sistema de información integral • Creación de una oficina de desarrollo de proveedores locales

Descripción general:

A finales de los años 90 en el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología de Costa Rica se reconoció la necesidad de desarrollar capacidades tecnológicas en los proveedores locales desde el sector público. El sector privado, fue el primero en impulsar un programa de DP a través de asistencia técnica el cual fue implementado por Baxter Health Care, una de las principales empresas multinacionales establecidas en el país. Después de este primer intento, surgió una colaboración público - privada para crear el Programa de Mejora para la Industria Local (Programa MIL), cuyo objetivo era enlazar a los proveedores con las empresas multinacionales high tech de la zona comercial.

PROCOMER, la agencia de promoción de comercio exterior, quien participó en el programa anterior, desarrolló un nuevo proyecto más ambicioso pero sin mucho éxito. Después de este intento, se creó el Proyecto de Desarrollo de Proveedores para las compañías Multinacionales. este, fue financiado por el BID y administrado por el FUNCENAT, Agencia Nacional de Alta Tecnología.

Actores Públicos y Privados:

Un grupo considerable de actores públicos y privados participaron en el diseño, consultoría y lobbying del proyecto.

Fuente: elaboración propia con información de BID y UNIDO.

A diferencia de Costa Rica que tenía un componente alto en capacidades tecnológicas, Chile presenta una propuesta de un programa más integral. Se resalta la división en etapas, cada una con un propósito específico. Lo anterior, resulta estratégico para conocer específicamente los problemas que existen en la relación proveedor - cliente para darle solución en la segunda etapa.


Figura 1.2.8 Caso: Desarrollo de Proveedores en Chile con Participación Privada

Caso: Desarrollo de Proveedores en Chile con Participación Privada

Objetivo:

Apoyar la integración de pequeñas empresas proveedoras en las cadenas productivas de grandes empresas clientes. Inspirado en un DP de Singapur.

Argumento económico:

Las grandes empresas puedan ser motores de desarrollo de las pequeñas empresas proveedoras con la posibilidad de generar acciones colectivas que permitan alcanzar ventajas para ambas partes.

Fases: Diagnóstico y Ejecuciòn

Diagnóstico: Máximo 6 meses. Identificar y ponderar brechas productivas que las PyMEs deben superar para insertarse en la cadena de proveeduría de una gran empresa cliente. El 50% de este estudio es cubierto el programa a través de CORFO con un máximo de 14,000 dólares.

Ejecución: Durante un periodo máximo de 3 años se implementan medidas para corregir las brechas identificadas en la etapa anterior. El subsidio alcanza un máximo del 50 % equivalente a un máximo de 94,000 dólares aproximadamente. El resto es cubierto por la empresa cliente.

Controversias:

• Se cuestionaba la legitimidad de un instrumento público para subsidiar acciones de grandes empresas. • Se advertía el riesgo de que el programa fortaleciera la posición de supremacía de la gran empresa cliente frente a las

pequeñas, los proveedores. Resultados:

• La inversión económica pasó de representar 4 millones de dólares en 1999 a 23 millones en 2008. • La participación de las empresas representó 43% del total de los proyectos. Alcanzó un máximo en 2005 con una inversión

de 51.4%. • Los proyectos de DP analizados en una evaluación de impacto estimularon inversiones complementarias por 6.5 millones de

dólares aproximadamente. estas se realizaron principalmente en infraestructura física, innovación tecnológica (maquinarias y nuevos insumos) y servicios.

Fuente: elaboración propia con información de CORFO, Flacso (2009).

1.2.4 Las APPs como Esquema de Impulso al Desarrollo de Proveedores

A diferencia de los instrumentos tradicionales de apoyo a CTi, las APPs con fines de innovación representan una solución eficiente y eficaz para contrarrestar la situación actual de los instrumentos de apoyo. Algunas de las características que fortalecen este esquema son la colaboración de largo plazo y la relación contractual multianual entre el privado y el público. Además de lo anterior, el riesgo de las actividades de los proyectos se comparte según la parte que tenga mayor capacidad para enfrentarlos. (Ethos, 76, 2014)

Es importante destacar que este tipo de alianzas no son ajenas a los programas de DP, a nivel estatal han surgido diferentes esfuerzos público- privados. Uno de los ejemplos es el Centro de Desarrollo de la Industria Automotriz en México (CeDIAM) auspiciado por el Tecnológico de Monterrey, universidad privada con diferentes campus, lo cual ha permitido escalar este proyecto. Este Centro tiene participación privada, pública y de la academia además de apoyo internacional a través del Fraunhofer Institute entre otros. Aunque este proyecto no se enfoca totalmente en el DP, es una de sus líneas más importantes, pero dentro de sus objetivos incluye actividades de formación de capital humano hasta de investigación y desarrollo para la industria automotriz.


Uno de los principales retos es pasar de una innovación relativa a procesos, organización o mercadotecnia a la búsqueda de innovaciones radicales. Se debe de pasar esta frontera para poner los recursos en el desarrollo de un nuevo producto o nuevos materiales. Lo anterior no será posible si no se crean las capacidades necesarias en los proveedores nacionales. La transferencia de conocimiento, la cooperación y la confianza con la empresa compradora es vital para impulsar proyectos por ejemplo, de open innovation.

Por la necesidad de encontrar nuevas vías para el impulso al desarrollo de las capacidades tecnológicas de las empresas proveedoras, es importante explorar nuevas vías de apoyo y gestión. Las APPs se convierten una opción viable para el cofinanciamiento al largo plazo además de incrementar los impactos y beneficios sociales . La mejora de la productividad así como la adopción de capacidades tecnológicas por parte de los proveedores tiene ventajas para la economía nacional y local.

A través de las APP se pueden apoyar los sectores estratégicos para la economía mexicana. Existen diferentes tipos de proyectos que se pueden llevar a cabo a través de una APP:

Figura 1.2.9 Tipos de Proyectos a través de una APP

Fuente: elaboración propia.

Un ejemplo internacional de gran impacto a travès de una APP son los Hollings Manufacturing Extension Partnership (MEP) en Estados Unidos, los cuales son parte del National Institute of Standards and Technology (NIST). Este programa del gobierno federal lleva en funcionamiento alrededor de 26 años con un número de beneficiarios que asciende a 30,056 además de crear y retener 63,952 empleos. (MEP, 2014).

Las estrategias para lograr sus objetivos son: tener al menos un centro en cada estado del país, alianzas estatales - federales, incluyendo alianzas público privadas con flexibilidad local, una polìtica de repartición de costos alineado con las inversiones federales - estatales y las inversiones del sector privado, por último, ser un programa dirigido hacia las necesidades del mercado, es decir responder a las necesidades del sector manufacturero.


1.3 Infraestructura en I+D

Al hablar de infraestructura en I+D es importante entender que no solo se hace referencia a un espacio específico, como laboratorios o centros de investigación, sino a lo que integra a estos ya sea físico o digital (software). Además de lo anterior, el capital humano necesario para llevar a cabo actividades de CTi, también es considerado dentro de esta categoría. Existe inversión tanto pública como privada para su construcción, capacitación, adquisición o desarrollo, por ello es necesario comprender la importancia de cada uno de los actores y promover su colaboración.

En México existen diferentes programas públicos que apoyan el desarrollo de infraestructura en sus diferentes tipos, como por ejemplo los FOMIX y el FORDECYT. Estos programas impactan de manera estatal y también regional, en la búsqueda de impulsar el desarrollo científico y tecnológico. Un ejemplo de inversión en infraestructura de alto nivel es el Parque de Investigación e Innovación Tecnológica (PIIT) en Nuevo León. Este caso representa uno de los esfuerzos más grandes para concentrar en un mismo lugar diferentes actores en CTi.

Por otro lado, han existido diferentes experiencias en relación a la infraestructura relacionada con capital humano, se han dado capacitaciones específicas para ciertos sectores. En el caso del FORDECYT, financió un programa de formación y desarrollo de capital humano para los estados de Puebla y Tlaxcala especializado en metalmecánica, fundición y plásticos. Por lo anterior, en el país existen diferentes instrumentos para potencializar esta categoría, pero es necesario indagar si son los incentivos correctos así como comparar estos mecanismos con la experiencia internacional.

La importancia de la Infraestructura en I+D radica en su importancia para aprovechar oportunidades de mercado, mejorar el desarrollo de capacidades y enfocar la inversión en recursos humanos, investigación y desarrollo e

infraestructura física. A continuación se analizará la naturaleza de la Infraestructura de I+D. Se discutirá su conceptualización, instrumentos que apoyan el fomento y adquisición de equipamiento para actividades de I+D y recomendaciones para el manejo de estas entre entes públicos y privados.

1.3.1 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de la Infraestructura de I+D

La atención hacia la infraestructura de I+D viene: a) de la política en CyT, enfocada a la investigación básica y aplicada y b) de la política de innovación sobre el uso de esa ciencia y tecnología para la industria y el gobierno. Ramstad y Alasoni (2008) mencionan que la infraestructura para la innovación se refiere a las unidades de I+D públicas y privadas: públicas como las universidades y centros públicos de investigación, institutos de entrenamiento; y, privadas, como las consultorías intensivas en conocimiento, centros privados de investigación, centros de diseño, entre otros. Las actividades y roles varían de acuerdo a la fase o proceso de innovación que se persiga.

En la experiencia internacional, en el marco del Proyecto del Área de Investigación Europea se menciona como aspecto esencial la construcción y actualización de infraestructura de I+D, así como la integración de unidades a nivel regional e internacional (European Commission, 2007). La institución encargada de la planeación de la infraestructura y operación de las políticas fue el Foro Estratégico Europeo sobre Infraestructuras de Investigación (ESFRI, según sus siglas en inglés). Uno de los retos a nivel internacional es que los actores dentro de un sistema de innovación colaboren y compartan infraestructura para que hagan uso eficiente de los costos de construcción y operación.

Según la definición establecida en el Manual de Frascati, las actividades de I+D, “incluye los trabajos de creación emprendidos de manera sistemática con el fin de aumentar la suma de conocimientos, así como la utilización de esta suma de conocimientos para concebir nuevas aplicaciones” (OCDE, 106, 2002). Comprende también investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental.


Por infraestructura se entienden aquellos activos, instalaciones, terrenos, equipos e instrumentos adquiridos para la I+D, entre ellos pueden estar: campos de prueba, sitios para laboratorios, plantas piloto y los edificios construidos o adquiridos, incluyendo mejoras, modificaciones y reparaciones (EUROSTAR, 2015).

Para el Research & Development Corporation (RDC, 2010) algunas consideraciones para evaluar la necesidad de adquirir, adecuar, fortalecer infraestructura en I+D son:

Figura 1.3.1 Consideraciones para Evaluar la Necesidad de Adquirir, Adecuar y Fortalecer Infraestructura en I+D

Fuente: elaboración propia con información de RDC.

Tipos de Bienes para Infraestructura I+D

Como se mencionó anteriormente, existen diferentes clasificaciones para el bien resultante en los proyectos de innovación relacionada con su disponibilidad: rivalidad y exclusividad. Con base en lo mencionado en las secciones

pasadas, en el caso particular de esta categoría se resaltará el resultado dirigido a bienes club.

Las características de este tipo de bien permiten enfatizar las cualidades de una colaboración público-privada. La inversión que el gobierno hace en este tipo de infraestructura puede estar adecuada a necesidades de una industria, logrando que esta invierta en el mismo proyecto. Es importante señalar que el desarrollo de estos proyectos puede

surgir del acercamiento del privado (ventanilla abierta) o por parte del gobierno. De esta manera, a través de proyectos de coinversión, se maximiza el impacto de los recursos públicos y se apoyan sectores estratégicos para el desarrollo de una región así como para la economía nacional.

Este tipo de proyectos puede permitir el pago de cuotas por parte de los usuarios que comparten un tipo de

infraestructura, siendo laboratorios o maquinaria, por ejemplo. En el caso de la capacitación recursos humanos, tiende a ser un recurso apropiable por parte las empresas, por ello es necesario analizar el tipo de bien resultante y cómo se puede incrementar su impacto.

Las intervenciones de mercado relacionadas con el desarrollo de capital humano están fundamentadas en que una industria no puede apropiarse directamente de los beneficios en su totalidad, debido a que es posible que otras empresas se beneficien. Por lo tanto el gobierno debe de considerar estas fallas de mercado y propiciar a la inversión en capacidades.


Por lo anterior, considerando los beneficios privados y públicos, así como el nivel de intervención por parte del sector privado este análisis respecto al tipo de bien permite adecuar el proyecto hacia una APP con fines de innovación con

ciertas características que permitan potencializar el beneficio, así como adecuar el proyecto a las necesidades específicas.

1.3.2 Programas e Incentivos para Promover la Infraestructura en I+D en México

En el caso de México, los programas e incentivos para promover la Infraestructura de I+D están en el marco de la legislación de ciencia y tecnología, programas sectoriales y otros marcos normativos como el PND o el PECITI. En la fracción III, del Artículo 6 de la Ley de CyT, se menciona que será el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación quien tenga la facultad de “definir prioridades y criterios para la asignación del GFCTI, los cuales incluirán áreas estratégicas, así como programas específicos y prioritarios, a los que se les deberá otorgar especial atención y apoyo presupuestal”. De igual forma, en la fracción X se menciona: “definir y aprobar los lineamientos generales del parque científico y tecnológico, espacio físico en que se aglutinará la infraestructura y equipamiento científico del más alto nivel, así como el conjunto de los proyectos prioritarios de la ciencia y la tecnología mexicana”. En la fracción XVII “se promoverá la conservación, consolidación, actualización y desarrollo de la infraestructura de investigación nacional existente”.

Dentro de los instrumentos y programas se entiende infraestructura como activos, instalaciones y servicios de alto valor que se emplean de manera sistemática en las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico; por obra física las instalaciones dedicadas al desarrollo de actividades sustantivas del centro público de investigación, que están directamente relacionadas con el objetivo general del proyecto de investigación (CONACyT, 2011)

Uno de los esfuerzos para contar con información y datos sobre el estado de ciencia, tecnología e innovación es la Encuesta Sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET, 2012) aplicado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), donde para el cuestionario de actividades de I+D intramuros, se contempla como infraestructura: activos fijos, maquinaria y equipo, bienes inmuebles, unidades y equipo de transporte, equipo de cómputo y periféricos, mobiliario y equipo de oficina y otros activos fijos.

Respecto a la Ley de CyT se mencionó que el Artículo 6 faculta al Consejo General para promover la construcción de infraestructura para CTi. En dicha Ley también otorga a los Centros Públicos de Investigación las facultades para que conjuntamente con el sector público, privado y social realicen acciones que beneficien el desarrollo de capacidades de ciencia, tecnología e innovación, a través de la consolidación de alianzas estratégicas y consorcios para actividades y proyectos de innovación.

De acuerdo con el PECITI (2014-2018), después del capital humano, la infraestructura científica y tecnológica es el elemento más importante para el desarrollo de la CTi. Por infraestructura de CTi se entiende aquella que enlaza dentro del sistema y que apoya las actividades de capital humano. Sugiere (PECITI, 2007-2014) que se deben corregir fallas de mercado para facilitar esquemas de importación de equipos, materiales, insumos, reactivos y animales para la investigación que realiza el sector CTi y para crear programas que disminuyan los costos asociados con la importación.

El marco normativo da pauta para que se establezcan programas e instrumentos de apoyo desde el ámbito gubernamental. Para el caso de infraestructura de I+D, destacamos los programas de CONACyT7 como es el Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación (FORDECYT), el Fondo Sectorial de Innovación Secretaría Economía -CONACyT y los Fondos Mixtos (FOMIX).

7 En base a las convocatorias de la página web del CONACyT.


Los programas del CONACyT establecieron las Reglas de Operación de los Programas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2010. De acuerdo a estas, la estrategia consiste en “incrementar la infraestructura científica, tecnológica y de innovación, tanto física como humana, para coadyuvar al desarrollo integral de las entidades federativas y regiones” (DOF, 2010). Los instrumentos más importantes para infraestructura en I+D han sido los apoyos complementarios para la adquisición de equipo científico a través de FOMIX y de fondos institucionales como el FORDECYT.

FOMIX: Este programa apoya distintos rubros, entre ellos, existe en particular una modalidad destinada a fomentar

la creación y fortalecimiento de infraestructura. En ella, se establece la posibilidad de crear o fortalecer la infraestructura de laboratorios especializados, centros de investigación, parques científicos y tecnológicos entre otros. Cabe mencionar que los Fondos Mixtos se constituyen a través de Fideicomisos entre CONACyT y entidades federativas o municipios. Actualmente todos los estados y tres municipios cuentan con un Fondo Mixto. La particularidad de este fondo es que fomenta la descentralización para fortalecer las capacidades locales.

FORDECYT: Este fondo institucional está enfocado al desarrollo regional y sus objetivos se rigen por las demandas establecidas, las cuales se presentan como un documento complementario a las convocatorias. A diferencia de los

otros instrumentos en apoyo a CTI, este cuenta con enfoques muy específicos relacionados con necesidades regionales relacionadas con productos, capacidades especializadas para un sector, investigaciones básicas, entre otras. Para atender las necesidades el fondo apoya varias actividades relacionadas con esta categoría, entre ellas: la formación de capital humano especializado y la creación y fortalecimiento de infraestructura científica y tecnológica (CONACyT, 2012, 2014).

Fondos Sectoriales: son fondos constituidos a través de Fideicomisos entre el CONACyT y las Secretarías de Estado. Uno de ellos, firmado entre la SE y el CONACyT es el Fondo de Innovación Tecnológica (FIT). En la Convocatoria 2015 existen dos modalidades, una de ellas tiene que ver con Creación y Fortalecimiento de Infraestructura Científica, Tecnológica y de Innovación (CTi).

Como se puede ver, existen actualmente varios programas que impulsan y apoyan la creación de infraestructura en México para I+D. Sería beneficiosa una mayor colaboración pública y privada para lograr que se promuevan más innovaciones que finalmente son favorables para toda la sociedad. Para abonar a los ejemplos anteriores , a continuación se muestra el caso de éxito de Hidalgo.

Figura 1.3.2 Fortalecimiento de Infraestructura para el Desarrollo e Innovación Tecnológica del Sector Metalmecánico

Fortalecimiento de Infraestructura para el Desarrollo e Innovación Tecnológica del Sector Metalmecánico.

A través de FOMIX - Hidalgo financió un proyecto relacionado con la industria metalmecánica a través del Centro de Innovación Italo-Mexicano en Manufactura de Alta Tecnología Hidalgo, AC. (CIIMMATH). Algunos de los estados beneficiados fueron Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Estado de Mëxico y el Distrito Federal.

Monto de apoyo: fue cercano a los 21 millones, mientras que la aportación concurrente fue de 75 millones y cerca de 24.5 millones en especie.

Objetivo general: Mediante el fortalecimiento de infraestructura en laboratorios y capacidades de equipamiento de alta tecnología se buscó desarrollar capacidades de innovación y desarrollo tecnológico para el sector metalmecánico. Algunos de los objetivos entregables consistía en una planta piloto de fundición y equipo de corte y soldadura láser 3D.

Lo anterior busca :

• Formación y crecimiento de empresas basadas en conocimiento y organizaciones de alto valor agregado • Acercar la innovación y desarrollo tecnológico a las MiPyMEs • Aprovechamiento de las zonas industriales • Actividades de investigación y desarrollo tecnológico

Fuente: elaboración propia con información de FOMIX.


Figura 1.3.3 Características de Fondos Públicos para Infraestructura I+D


Plazo

Preponderantemente de corto plazo, si bien los recursos del Fomix se pueden entregar en varios años estos dependen del presupuesto destinado y no garantizan las aportaciones.

SectoresLos programas no tienen una vocación sectorial específica, se puede considerar una

CoinversiónAunque los recursos son de carácter concurrente este esquema se puede considerar como un subsidio.

Vinculación

Está contemplada como un componente en distintas modalidades de los apoyos. Se incorporan frecuentemente investigadores y centros, y universidades públicas dedicadas a la investigación.

Riesgo

Principalmente recae en el Estado, particularmente en las entidades federativas y las dependencias federales que tienen que aportar los recursos concurrentes.

Propiedad intelectual

Esta corresponde a los beneficiarios

Rubros

Infraestructura,

Apoyos a investigación básica,

Formación de recursos humanos, difusión científica,


Apoya las distintas fases del proceso de innovación tanto en formación de capital humano como la infraestructura física en I+D


Un aspecto fundamental de estos programas es la forma de implementar los recursos. Pese a que obedecen, al igual que otros programas e incentivos en distintas categorías, a un esquema fiscal anual, los recursos se suelen comprometer para algunos proyectos estratégicos, sin embargo la falta de garantías de que estos recursos serán entregados es un impedimento para la implementación de proyectos de mayor escala.

1.3.3 Infraestructura en I+D como Base para el Impulso a la Innovación: Experiencias Internacionales

Los casos estudiados reflejan el enfoque de gobierno para fomentar la creación de infraestructura para I+D en los siguientes segmentos: infraestructura física (construcción de edificios, laboratorios, parques científicos); equipamiento (materiales, insumos, máquinas); remodelación (infraestructura), instalación y actualización (equipamiento); operación (utilización de infraestructura, equipo); y formación de recursos humanos.

Es cada vez más necesario el estudio de la medición de este tipo de infraestructura de I+D, también conocido como infraestructura soft. Este apartado se enfocará más en el ámbito de bienes inmuebles y maquinaria. En la figura 1.3.4 se resumen las características generales de programas internacionales con la finalidad de comparar diferentes programas que a través de diversos métodos, cumplen el mismo objetivo: impulsar la innovación a través del fomento de la infraestructura en I+D.


Figura 1.3.4 Programas Internacionales de Fomento para Infraestructura en I+D

Nombre Objetivo DescripciónBeneficiarios/

Recursos / Plazo

FONDEQUIP- Fondo de

Equipamiento Científico y

TecnológicoPaís: Chile

Responsable: CONICYT

Financiamiento a través de concursos para la adquisición, actualización y acceso a equipamiento científico y tecnológico mediano y mayor para actividades de investigación; además de permitir el acceso a equipamiento internacional.

Parte de las 50 medidas de la Agenda de Impulso Competitivo de 2011.

Línea de Acción: Estimular y promover el desarrollo de la investigación en el país, apoyar a la comunidad científica mediante el acceso a equipamiento científico y tecnológico necesario para realizar investigación de frontera y avanzar hacia una sociedad y una economía basadas en el conocimiento.

Enfoque: Equipamiento

Beneficiario:

Universidades, Centros de Investigación, Consorcios

Recursos:

2013: USD 12,2 millones

Advanced Manufacturing

Partnership

País: Estados Unidos

Responsable: Gobierno de los Estados

Unidos

Reinventar la manufactura y su consecución en la competitividad de los Estados Unidos, así como fortalecer la base de manufactura avanzada del país. Enfoque:innovación.

Para aumentar la competitividad productiva del país:

a) Fomentar inversiones estadounidenses en ciencia, tecnología e innovación;

b) Establecer Red Nacional de Institutos de Manufactura mediante APPs para construir instalaciones de alta tecnología

c) Mejorar programas de capacitación de la fuerza laboral de la comunidad universitaria y desplegar el talento de los veteranos para satisfacer las habilidades de producción.

d) Mejorar clima de negocios para la inversión a través de impuestos, regulación, entre otros mecanismos para incentivar la producción..

Enfoque: Infraestructura física, colaboración, operación

Beneficiario:

Sector Manufacturero,

Universidades,

Pequeños Negocios

FY 2015:

2 billones de dólares

R&D Infrastructure

and Facility Development

Program

País: China

Responsable: Ministry of

Science and Technology (MOST) and

the Ministry of Finance (MOF)

Ajustar, enriquecer y fortalecer la capacidad de las bases nacionales de investigación de CyT del país. Proporcionar apoyo a diversas actividades de CyT, incluyendo los datos básicos y normas nacionales, muestras de recursos, etc.

Conformado por:

Programa Estatal de Desarrollo Clave, Programa Nacional de Proyectos de Ciencias clave Tecnología Centros Nacionales de Investigación de Ingeniería, Programa de Desarrollo, Investigación y Desarrollo de Infraestructura, Programa de Desarrollo de Fondo,Programa de Trabajo Básico S & T, Programa de Investigación para el bien público, y el Programa en clave internacional en ciencia y Proyectos Cooperativos.

Enfoque: Infraestructura física, equipamiento

Beneficiarios:

Universidades, Centros de Investigación

Recursos:

626 billones de euros

Programas de 5 años

Fuente: elaboración propia con base en sitios web de los programas.


Como se puede ver en la tabla, los diferentes programas que desarrolla cada país, se enfocan en diversos aspectos

de todo el esquema de incentivos a la infraestructura en I+D. Chile financia la adquisición, actualización y acceso

a equipo tecnológico a través de concursos, El gobierno de China preocupado de que su infraestructura actual de I+D no se adapte a la competencia internacional estableció programas para proveer una plataforma compartida a la

comunidad de CyT. Por otro lado, Estados Unidos ha enfocado sus programas en la manufactura para aumentar la competitividad productiva del país.

De la variedad de instrumentos destacan el enfoque a la infraestructura, así como los montos y plazos de apoyo.

A continuación se describen el caso de Argentina y Finlandia. En el caso de Argentina se trata de un esfuerzo a gran escala del gobierno federal respecto a la Ciencia y Tecnología incorporando nuevos centros de investigación y

científicos reconocidos internacionalmente. En el caso de Finlandia se destaca la colaboración público privada para proyectos de largo plazo en temáticas específicas que el gobierno considera importantes impulsar.

Figura 1.3.5 Caso: Plan de Obras para la Ciencia y la Tecnología (Argentina)

Caso: Plan de Obras para la Ciencia y la Tecnología (Argentina) | Ente ejecutor:Secretaría de Articulación Científico Tecnológica, la Agencia Nacional de Promoción

Científica y Tecnológica y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)

Objetivo: Formular una política que garantice la ampliación de las condiciones materiales del sector, a través de la creación de nuevos espacios y puestos de trabajo para hacer frente al aumento sostenido de actividades y personal del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI).

Descripción: Contempla la construcción, remodelación, ampliación y equipamiento de más de 40 nuevos edificios y la ampliación de más de 100 edificios en todo el país para posibilitar la incubación de negocios y/o empresas de base tecnológica además de mejorar y/o ampliar la infraestructura existente. El Plan está compuesto por diferentes convocatorias y herramientas de financiamiento.

Recursos: De un total de 139 obras: aproximadamente 141 mdd.

Resultados: Destaca una expansión en creación de infraestructura, remodelación y reconstrucción de espacios que hace unas décadas fueron motores del impulso de la ciencia y tecnología en Argentina. Incorporando esquemas sustentables de uso de energía y servicios básicos

Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2014).

En el estudio de este caso se puede ver cómo se logró reutilizar la infraestructura ya construida a la vez que se

consiguió expandir y remodelar espacios que ya habían funcionado antes como motores de impulso de la ciencia y tecnología, a los cuales se les incorporaron esquemas sustentables para su renovación. Este caso demuestra que no es absolutamente necesaria la construcción de nueva infraestructura, pero si la inversión para que la que exista, este en optimas condiciones.

Figura 1.3.6 Caso: Centro Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación (SHOKs)

Caso: Centro Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación (SHOKs) | Ente ejecutor: Tekes

Objetivo: Renovar los clusters industriales y crear innovaciones radicales. Apoyar y crear una cooperación a largo plazo entre la industria y el mundo académico con el objetivo de desarrollar y aplicar nuevos métodos de cooperación, co-creación e interacción. Ofrece una permanente cooperación y foro de interacción para las compañías y las organizaciones de investigación.

Descripción: Cada SHOK consiste en la función de coordinación, una empresa sin fines de lucro limitada, propiedad conjunta de los accionistas, y una organización de investigación virtual. Los accionistas de la compañía incluyen empresas, universidades e instituciones de investigación. Organizaciones de financiación pública han hecho un compromiso de proporcionar fondos para las SHOKs en el largo plazo. Socios SHOK toman las decisiones sobre los programas de investigación, su aplicación y las fuentes de financiación.


Recursos:

• El financiamiento total del proyecto entre 2008 y 2014 fue de 545 millones de euros. • 50% del financiamiento proviene de Tekes (Finnish Funding Agency for Innovation). • 40% de las compañías. • 10% por parte de los centros de investigación • Proyectos de 5 A 10 años en el marco de Programas Estratégicos

Resultados: Ejemplo, Energy and the environment: CLEEN Ltd

La misión de CLEEN es crear valor para las empresas globales y los institutos de investigación , ofreciendo un ecosistema de innovación abierta en continua evolución, pero sólida y confiable entre la industria y la academia. Se le concedió el estatus de SHOK para la energía y el medio ambiente a CLEEN en 2008 por el gobierno finlandés.

CLEEN Ltd. tiene 44 accionistas , entre ellos varios de tecnología global y de los líderes del mercado , y los institutos de investigación finlandés más importantes. Programas de investigación CLEEN están abiertos para los mejores recursos , que actualmente consta de más de 45 empresas y 15 centros de investigación.

CLEEN gestiona varios programas de investigación. Se centran en las redes inteligentes y los mercados de energía , futuras plantas de energía del motor de combustión, la medición , monitoreo y evaluación de la eficiencia ambiental , sistemas de energía distribuida , de producción de energía neutra en carbono , el uso eficiente de la energía , energía eólica , bioenergía soluciones sostenibles y recursos y procesos eficientes.

Fuente: elaboración propia con informacieon de Sitio Web Tekes y CLEEN (2012, 2014).

En el caso de Tekes, el objetivo es renovar los clusters industriales y crear innovaciones radicales para generar relaciones entre la industria y el mundo académico con la finalidad de desarrollar y aplicar nuevos métodos de cooperación, co-creación e interacción. Destaca que el financiamiento viene de entes públicos, privados y de centros de investigación.

Como se puede ver de todos los ejemplos anteriores, no existe una sola forma de incentivar la creación de infraestructura en I+D, se usan métodos variados para asegurar que se desarrollen plataformas, herramientas e instrumentos en todo el mundo. Lo que se tiene en común es que comúnmente los apoyos se enfocan en sectores prioritarios que el gobierno identifica como esenciales para el desarrollo económico del país.

1.3.4 APPs para el Desarrollo de Infraestructura en I+D

Las APPs con fines de innovación para infraestructura de I+D pueden tener un tratamiento similar a las tradicionales ya que se trata de construcciones físicas, uso de equipamiento, actualización y remodelación, en la mayoría de los casos. Por lo anterior, la implementación puede resultar, dentro de las categorías, con un grado de dificultad menor. Este tipo de proyectos debe considerarse desde una perspectiva privada, ya que si el enfoque termina siendo público únicamente, existe el riesgo de que la inversión en infraestructura no tenga un uso eficiente o en algunos casos, puede no ser de utilidad.

En consecuencia la colaboración pública y privada adquiere importancia, ya que al empatar los intereses los resultados tienen un mayor potencial. En México han existido proyectos donde el sector privado ha colaborado con el público, a

diferentes niveles. El Parque de Investigación e Innovación Tecnológica (PIIT), actualmente cuenta con una inversión de 600 millones de dólares entre fondos estatales, federales y privados. Dentro de esta estructura existen al rededor 34 Centros de Investigación tanto públicos como privados, además de incubadoras de alta tecnología. Este Parque se encuentra operado por el Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología de Nuevo León y ha estado a cargo de diferentes proyectos de investigación entre empresas, universidades y centros de investigación.


Los beneficios de crear infraestructura para I+D a través de APPs son mayores a aquellos en los que solo una de las partes llevará a cabo los proyectos, ya que se reparten los riesgos, las inversiones no son tan fuertes para ningún ente y cada uno aporta su experiencia.

Algunos campos de oportunidad para la formación de APPs en proyectos de infraestructura de I+D según la RDC (2010) son:

Figura 1.3.7 Campos de Oportunidad para la Formación de APPs en proyectos de Infraestructura de I+D

Fuente: elaboración propia con información de RDC (2010).


1.4. Centros de Investigación

Los Centros de Investigación son una parte indispensable del acervo de capacidades científicas y tecnológicas de una

región. Tienen un papel central en la investigación básica de frontera y en el desarrollo científico susceptible de ser

trasladado al mercado. Un número importante de estos centros tienen vocaciones científicas específicas y se concentran muchas veces en temas focalizados que resultan de interés par el desarrollo de investigación de frontera o en la exploración de aplicaciones científicas concretas.

En la actualidad los centros de investigación están presentes en el desarrollo de prácticamente todos los grandes avances

tecnológicos y científicos del mundo. Esto se debe en gran medida, a la necesidad de equipo especializado y de las capacidades científicas que se pueden aglutinar en estos. Existen grandes ejemplos de desarrollos científicos y tecnológicos relevantes que surgieron de la investigación realizada en estos. Algunos de estos ejemplos son:

• Transistor -Bell Labs;

• Laser- HRL Laboratories (Antes Hughes Research Laboratories);

• World Wide Web- CERN (Conseil Européen pour la Recherche Nucléaire); y,

• Protocolo TCP/IP- Desarrollado en los 70 como parte de un proyecto militar de DARPA en distintos centros de investigación y universidades.

Sin duda el valor comercial de muchas de estas grandes invenciones se ha multiplicado tras ser integrados al mercado, algunos de ellos generando cambios radicales en la economía reemplazando procesos y otros productos.

En este sentido. los grandes avances tecnológicos desarrollados en los Centros de Investigación son en gran medida

el componente principal del cambio tecnológico disruptivo. Un gran número de estos comienzan con la investigación básica- en algunas ocasiones con fines militares como es el caso del internet- sin embargo el proceso de

innovación no termina hasta que estos llegan al mercado lo cual en muchos casos no sucede sino décadas después de concretar la investigación.

Los Centros de Investigación cumplen con una labor de suma relevancia en el desarrollo y crecimiento económico pues proveen de los insumos principales para las revoluciones tecnologicas y cientificas. Aunado a las esfuerzos de las universidades, las cuales en muchos casos alojan estos centros como parte de su infraestructura de

investigación, los Centros de Investigación establecen el estado del arte en la ciencia y en muchos casos en el desarrollo tecnológico, motivo suficiente para que exista un interés tanto público como privado para el fomento, creación y consolidación de estos últimos.

1.4.1 Importancia de los Centros de Investigación

Las organizaciones encargadas de realizar actividades de investigación y desarrollo experimental (I+D) juegan un rol central en la creación y transferencia de conocimiento científico y tecnológico (OCDE, 2002). Las actividades que consisten en I+D son importantes para estar al tanto de tendencias globales, la adquisición, adaptación y el avance en el conocimiento (WBI, 2010). Estas organizaciones públicas o privadas son diversas en sus misiones,

actividades y desempeño.

La ciencia es en gran medida la base de las innovaciones, especialmente en los campos de frontera. Los Centros de

Investigación adquieren importancia porque la innovación se logra cada vez más a través de la convergencia de ciencia y tecnología (OCDE, 2010).


El funcionamiento de los Centros de Investigación implica al menos los siguientes tres elementos:

• Infraestructura física (terreno, construccion, equipo);

• Composición de recursos humanos (científicos, tecnólogos, gestores de tecnología, etc.); y,

• Diseño de objetivos científicos y tecnológicos de investigación

Respecto al primer componente, se profundiza en el apartado anterior mientras que los otros dos se describen en este y el siguiente apartado.

Los procesos para generar investigación e innovación están basados en la colaboración de redes de conocimiento y de actores que cooperan y confluyen con el conocimiento global (OCDE, 2014). Existen al menos dos categorías de la investigación: puede ser básica o aplicada. En el Manual de Frascati de la OCDE (2012), se menciona que la investigación básica no está vinculada en particular a ninguna innovación pero forma parte de las actividades necesarias para la introducción de innovaciones.

1.4.2 Conceptos y Definiciones para Entender el Rol de los Centros de Investigación

Los centros o institutos de investigación son entidades que generan conocimiento a través de la investigación básica y aplicada. Junto con las universidades son instituciones productoras de conocimiento pero cada una tiene funciones y capacidades particulares. Por ejemplo, las empresas cooperan con los centros de investigación cuando requieren aplicar conocimiento en un ámbito específico y con las universidades para la obtención de recursos humanos calificados (Arnold et al., 2007) .

Pueden estar enfocados a las ciencias básicas o a las ciencias aplicadas. Las últimas son de principal importancia para el sector productivo. Una de las características de los centros de investigación tiene que ver con

su vinculación al sector privado y los mecanismos de financiamiento focalizados (core funding) para sus operaciones (Arnold, et al. , 2007).

El inicio de siglo XX fue caracterizado por la creación de departamentos de I+D privados en diversos sectores, esto ha ido cambiando debido a los costos que involucra hacer investigación básica y aplicada y a los niveles de incertidumbre. En la década de los 60 y 70 el gobierno de Estados Unidos comenzó a invertir en I+D a gran escala. Un

Centro de Investigación generalmente está enfocado a un área en específico donde se aplican diversas disciplinas o áreas de conocimiento.


Figura 1.4.1 Principales Funciones de un Centro de Investigación Público según la OCDE

Fuente: elaboración propia con información de la OCDE (2002).

El Proyecto de Innovación, Educación Superior, Investigación y Desarrollo de la OCDE (2011-2013), menciona la

importancia de incrementar la proporción de fondos destinados a la I+D en una era de sociedad y economía de conocimiento, especialmente en países en desarrollo, así como de entender los instrumentos de financiamiento y las formas de formalizar acuerdos de implementación de proyectos (Merle, 2013).

Tipos de Bienes para Centros de Investigación

Un centro de investigación puede funcionar de distintas formas de tal manera que los bienes que resultan de su

operación se pueden considerar en distintas categorías de acuerdo a su naturaleza. Por ejemplo, existe

la posibilidad de que el gobierno juegue un papel financiando una clase especial de esfuerzos científicos y tecnológicos (misiones tecnológicas) con la intención de fomentar sectores especiales o bien cuando existen investigaciones de interés que tienen fines militares o de algún índole público particular. Esto se debe a que los recursos públicos invertidos en CyT son en muchas ocasiones esfuerzos aislados que no terminan en la comercialización y en algunos casos tienen como única motivación o finalidad el desarrollo de ciencia básica que podríamos catalogar como

una clase particular de bién público el cual tiene potencial para fomentar la innovación, pero requiere de una clase muy específica de programas y políticas de fomento para detonarlo.

Estos bienes, como la investigación básica, las redes de investigación, las publicaciones científicas, entre otras,

constituyen el acervo de capacidades científicas que se complementa con los recursos privados cuando la industria hace uso de este para su beneficio a través de la investigación y desarrollo privados que terminan en nuevos procesos, productos y formas de organización. Sin embargo, este acervo necesita de las condiciones idóneas para ser aprovechado.


Los fondos para actividades de I+D por lo general no son excluyentes dado que pueden utilizarse para diferentes

propósitos (Merle, 2013). La naturaleza de los fondos puede ir desde la inversión en la propia organización, apoyo gubernamental, hasta los fondos internacionales. Los destinatarios/usuarios potenciales de estos fondos, sean individuos particulares, grupos de investigación, organizaciones, empresas son actores principales para darle sentido a la asignación de los recursos tanto financieros como humanos.

Los mecanismos tradicionales de financiamiento de proyectos de I+D responden a la naturaleza de los objetivos, y a los destinatarios potenciales. Esto nos da una visión más clara de qué tipo de financiamiento perseguir, cómo se puede generar colaboración y qué resultados esperar.

A continuación se hará una descripción de cómo funcionan en México los centros de investigación destacando los elementos más relevantes como qué instrumentos fomentan sus operaciones y cómo están organizados. Finalmente, se presentan los elementos claves de estos centros para generar innovación en México.

1.4.3 Programas e Incentivos para el Fomento de los Centros de Investigación en México

En México las instituciones que se dedican a la realización de investigación científica y tecnológica sistemática son las universidades, los Centros Públicos de Investigación del CONACyT, Centros e Institutos administrados por las Secretarías de Estado y los Centros Privados de I+D de las Empresas.8

Institutos y Centros de Investigación en Instituciones de Educación Superior.- Existen universidades privadas y públicas que tienen capacidades de investigación científica. Dentro de las públicas destacan la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) que tiene una red de centros de investigación, el Instituto Politécnico Nacional (IPN) con centros de investigación como el CINVESTAV, entre otras universidades como la Universidad Autónoma Metropolitana o la Universidad Autónoma de Nuevo León. Entre las privadas está el Tecnológico de Monterrey que cuenta con algunos centros como el de Biotecnología en el Campus Monterrey.

Centros Públicos de Investigación- CONACYT.- Se trata de una red creada por el gobierno mexicano que constituye un medio fundamental para la descentralización de la actividad científica y tecnológica para contribuir al desarrollo. Cuenta con 30 centros distribuidos a lo largo de la república y que se dividen en tres categorías: 10 en Ciencias Exactas y Naturales , 9 en Desarrollo Tecnológico y Servicios, y 8 en Ciencias Sociales y Humanidades.

Los objetivos de los centros públicos de investigación del CONACyT son (CONACyT 2015):

• Generar conocimiento científico y promover su aplicación a la solución de problemas nacionales;

• Formar recursos humanos de alta especialización, sobre todo a nivel de posgrado;

• Fomentar la vinculación entre la academia y los sectores público, privado y social;

• Promover la innovación científica, tecnológica y social para que el país avance en su integración a la economía del conocimiento;

• Promover la difusión y la divulgación de la ciencia y la tecnología en las áreas de competencia de cada uno de los Centros que integran el Sistema; y,

• Fomentar y promover la cultura científica, humanística y tecnológica de la sociedad mexicana.

8 “La Administración Pública Federal tiene 88 entidades y CPI sectorizados en 14 dependencias del Gobierno Federal. Los Ramos Administrativos con un mayor número de entidades coordinadas son el Ramo 12 Salud, con 28, el Ramo 38 CONACyT, con 26 Centros Públicos de Investigación (CPI) y un Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos (FIDERH), y el Ramo 11 Educación Pública, con 11 entidades” (PECITI, 28, 2014).


Centros de Investigación adscritos a Secretarías de Estado.- Son instituciones públicas que se dedican a la investigación aplicada a temas específicos y están vinculadas administrativamente con las secretarías del gobierno

federal. Su objetivo es proveer desarrollo tecnológico a otras entidades públicas relacionadas con producción de energía, desarrollo agropecuario, sector salud, medio ambiente y recursos naturales.

Centros de Investigación Privados.- Diversas empresas en México cuentan con unidades de Investigación y Desarrollo así como centros de investigación. Entre ellas podemos citar a CONDUMEX que es el centro de investigación y desarrollo de Grupo Carso, el Centro de Tecnología de MABE, Centro de Innovación Tecnológica Industrial de COMEX, el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico (CIDT) de Peñoles, el Centro de Investigación, Desarrollo y Pruebas de Ingeniería Automotriz de Chrysler entre muchos otros.

Dentro del marco normativo federal mexicano, la Ley de CyT menciona en diversos artículos la participación de los

Centros de Investigación como entes importantes dentro del Sistema de Innovación.

Programas de Apoyo

A nivel federal la competencia recae en las Secretarías de Gobierno u Órganos Paraestatales o Desconcentrados de la Administración Pública Federal. como el CONACyT. A nivel estatal, recae en el gobierno del estado, sus Secretarias

o los Consejos de Ciencia y Tecnología que pueden ofrecer programas conjuntos con alguna institución federal, de esta forma, se identifica aquellos fondos para la formación de recursos humanos como los Sistemas Estatales de Investigadores, premios a la investigación, entre otros que provienen de aportaciones federales, estatales

o municipales, como son los Fondos Mixtos, que responden a necesidades específicas de cada entidad federativa o municipio y que otorgan fondos a través de concursos durante el año. Algunos de los principales instrumentos de apoyo para CI en México son:

FOMIX: En cuanto a los CI, tanto públicos como privados, este programa puede apoyar distintos rubros. Dentro de esta modalidad se establece la posibilidad de crear o fortalecer la infraestructura de laboratorios especializados, centros de investigación, parques científicos y tecnológicos entre otras. Cabe mencionar que los Fondos Mixtos se

constituyen a través de Fideicomisos entre CONACyT y entidades federativas o municipios. Actualmente todos los estados y tres municipios cuentan con un Fondo Mixto. La particularidad de este fondo es que fomenta la descentralización para fortalecer las capacidades locales.

FORDECYT: Debido a que las demandas se relacionan con propuestas muy específicas, como se mencionó

anteriormente, los CI son un beneficiario directo de este fondo. Diferentes segmentos son apoyados como por ejemplo, investigación básica y aplicada tanto científica como tecnológica, el desarrollo tecnológico e innovación, planeación, difusión y divulgación, así como formación de capital especializado, como principales. Este último segmento lo comparten con Infraestructura I+D, como se puede observar, estas dos categorías reciben apoyo de este fondo, lo anterior debido a la necesidad de impactar el desarrollo regional en sus diferentes dimensiones a través de diversos actores.


Figura 1.4.2 Principales Instrumentos de Apoyo para Centros de Investigación en México


Plazo

Estrechamente ligados a los programas de creación de infraestructura en I+D estos también son de corto plazo. Si bien los recursos se pueden entregar en varios años estos dependen del presupuesto destinado y no garantizan las aportaciones.

Sectores

Los programas no tienen una vocación sectorial específica, se puede considerar como programas transversales.

Coinversión

Predominantemente público, en caso de existir participación privada se solicita la concurrencia de los fondo que para el caso del Fondo Mixto es del 50%

Vinculación

Está contemplada como un componente en distintas modalidades de los apoyos. Se incorporan frecuentemente investigadores y centros, y universidades públicas dedicadas a la investigación.

Riesgo Propiedad intelectualSi implica la participación del sector privado generalmente este es quien se la apropia.

Rubros

Equipamiento.

Fortalecer la infraestructura existen o bien crear nuevos centros de investigación.

Promoción y divulgación científica de los resultados de investigación.


Cubre casi todas las etapas del proceso de innovación desde la investigación básica hasta la comercialización.


Partiendo de lo anterior, existe una diversidad de programas/fondos que impulsan a los Centros de Investigación, ya sea financiando su construcción y equipamiento, o dirigiendo recursos para el desarrollo de proyectos de investigación a su interior, lo que también contribuye a su consolidación (ver Figura 1.4.3).

Figura 1.4.3 Desarrollo de Satélites para Formación de Recursos Humanos para el Sector Aeroespacial

Desarrollo de Satélites para Formación de Recursos Humanos para el Sector Aeroespacial

A través del FORDECYT, el Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada, Baja California (CICESE) recibió financiamiento para la realización de un proyecto enfocado a la región de la frontera norte principalmente para Sonora y Baja California siendo los estados con un mayor número de empresas de los sectores aeronáutico y aeroespacial.

El monto de aprobación fue de $7,287,618.00 y el segmento de apoyo correspondió a desarrollo tecnológico e innovación.

Objetivo general: La investigación, diseño, desarrollo y construcción de satélites pequeños con el propósito de formar recursos humanos especializados en tecnología aeronáutica y aeroespacial. Lo anterior para utilizarse tanto en la industria como en universidades.

Lo anterior busca :

• Generar una derrama económica a través de la especialización y el desarrollo de innovaciones en la región; • Propiciar la interacción entre las empresas que integran el cluster aeroespacial y otros cluster; y. • Atracción de talento científico, tecnológico y de inversión para la región, entre otras.

Fuente: elaboración propia con información de CONACyT.


1.4.4 Experiencia Internacional sobre Centros de Investigación

A nivel internacional se han identificado ejemplos de apoyo a centros de investigación por parte del sector público. El objetivo de la revisión consiste en identificar los programas y casos específicos; enfocar el análisis a los objetivos, beneficiarios, plazos, recursos y mecanismos de cooperación, para conocer buenas prácticas en el diseño y operación de los mismos.

En el caso de instrumentos como los programas de fomento, la revisión se enfoca en los objetivos, los beneficiarios y características como plazo, montos y mecanismos de cooperación (ver Figura 1.4.5). Este análisis pretende entender el sistema de innovación que rodea al caso, conocer el grado de coordinación y colaboración entre los actores, el rol del gobierno y los impactos de las iniciativas.

Se observó en los casos internacionales, que para los Centros de Investigación existen mecanismos para su

construcción, equipamiento y operación en el mediano y largo plazo, así como para la participación de actores privados y de figuras legales semi privadas.

En cuanto a la infraestructura, construcción y equipamiento, se observó que el sector universitario mantiene la política de investigación científica más sólida. Este es el caso de Argentina y países Europeos como Suecia y Finlandia. A diferencia de otros como Estados Unidos donde el componente va hacia los Centros de Investigación

Federales, al igual que en China y México entre otros. Hay programas que fomentan el uso de conocimiento previo, como investigación básica o de frontera. Tal es el caso de los programas CRADA, que consisten en utilizar PI del gobierno y ponerla a disposición del sector académico y privado para que puedan llevar ese conocimiento a otra fase potencialmente comercial. Además, alienta al sector privado a trabajar con investigadores de centros federales y otorgan derechos a los participantes para poder tener un beneficio del uso de PI, licenciamiento previo.

Respecto a la operación o misión del Centro de Investigación, un ejemplo anteriormente mencionado, son los

Consorcios en Chile, los cuales reunen empresas, enfocadas en ámbitos regionales para actividades de innovación empresarial así como de I+D. Otro de estos ejemplos los SHOKs de Finlandia son un caso particular de esquema de gobernanza que crea una figura de Compañía Limitada sin fines de lucro, que pretende impulsar clusters tecnológicos enfocados en áreas específicas, asegurando la participación pública en al menos el 50% de los fondos anuales y en caso de pequeñas empresas hasta un 80%.


Figura 1.4.4 Programas de Apoyo a Centros de Investigación a Nivel Internacional

Nombre del caso Objetivo Descripción Beneficiarios/ recursos / plazo

Strategic Centres for Science, Technology

and Innovation (SHOKs)

País: FinlandiaResponsable:

Tekes

Renovar los clusters industriales y crear innovaciones radicales.

Apoyar y crear una cooperación a largo plazo entre la industria y el mundo académico: Desarrollar y aplicar nuevos métodos de cooperación, la co-creación y la interacción.

Cada SHOK consiste en la función de coordinación, una empresa sin fines de lucro limitada, propiedad conjunta de los accionistas, y una organización de investigación virtual. Los accionistas de la compañía incluyen empresas, universidades e instituciones de investigación. Organizaciones de financiación pública han hecho un compromiso de proporcionar fondos para las SHOKs en el largo plazo. Socios SHOK toman las decisiones sobre los programas de investigación, su aplicación y las fuentes de financiación.

Un promedio de 40% de la investigación llevada a cabo por los SHOKS será co-financiado por las empresas.

Beneficiarios:

Empresas

Centros de Investigación

Gobierno

Recursos:

50% Tekes

% privados (grandes, pequeñas)

Plazo:

Proyectos de al menos 5 años en el marco de programas estratégicos

Centros de Investigaciones y

Transferencia (CIT) - CONICET

País: ArgentinaResponsable:

CONICET

En los CIT se realizan actividades de investigación científica y tecnológica, formación de recursos humanos para la investigación y desarrollo, así como actividades de transferencia de conocimientos y tecnologías al medio socioproductivo local.

Diseñado como un programa de fortalecimiento institucional regional, la presente iniciativa promueve la conformación y consolidación de grupos de investigación orientados a la generación y transferencia de conocimientos a través de la promoción activa de la radicación de investigadores formados, así como también la formación de becarios doctorales y postdoctorales. En ese sentido, a fin de facilitar la movilidad interna y la radicación de investigadores formados en los CIT, el Programa contempla para los interesados la posibilidad de acceder a un conjunto de beneficios, así como la generación de convocatorias especiales para el acceso a becas y otras facilidades e incentivos que favorezcan el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada CIT.

Beneficiarios:

Universidades

Empresas

Gobierno

Recursos:

Infraestructura y equipamiento (público)

Plazo: Recursos anuales para la operación

Fuente: elaboración propia con base en sitios web de los programas.

Iniciativas como los Programas Marco de la Unión Europea han fomentado su política de I+D bajo estrategias regionales y de especialización, con el objetivo de crear y fortalecer hubs tecnológicos enfocados a una especialidad en I+D. La OCDE (2013) documenta varios casos de especialización inteligente conocida como RIS3 Smart Specialization, donde se busca que las capacidades científicas y tecnológicas trabajen de manera enfocada con las capacidades empresariales de su región.

La Iniciativa de Genómica en Holanda, también ha sido documentada por su éxito. El proyecto contempla 10 años de apoyo público con el fin de establecer consorcios públicos y privados que se encarguen de la operación de los mismos. Se logró la constitución de 20 consorcios bajo la modalidad de asociaciones público privadas.


Figura 1.4.5 Caso: Consorcios Tecnológicos para la Innovación

Caso: Consorcios Tecnológicos para la Innovación

Ente ejecutor: Corporación de Fomento para la Producción (CORFO)

Objetivo: Fomentar el desarrollo de consorcios nuevos o ya constituidos (vía CORFO, FIA y CONICYT) que generen valor a partir del alineamiento de necesidades de mercado con conocimiento tecnológico, mediante proyectos de I+D de largo plazo que tengan aplicabilidad e impacto relevante en el mercado.

Descripción:

Financia actividades de implementación de tecnologías e innovación, directamente relacionadas con las líneas de investigación y proyectos del consorcio y actividades que apunten a una estrategia de protección de la PI e industrial.

La iniciativa debe incluir al menos 3 personas jurídicas que en su mayoría tengan fines de lucro y antigüedad mínima de 3 años. Además, como mínimo, una de las tres personas jurídicas asociadas debe estar constituida en Chile.

Recursos:

• El programa cofinancia hasta un 50% del monto total requerido, con un tope máximo de $5000 md pesos chilenos (aproximadamente 8 mdd) , para una duración máxima del proyecto de 10 años.

• Los participantes deberán aportar en efectivo al menos 20% del costo total del proyecto.

• Duración máxima del proyecto de 10 años.Resultados: Ejemplo del Consorcio de Tecnología e Innovación para la Salud

• Creación de nuevas empresas desarrollando líneas de producción asociadas a tratamientos clínicos de enfermedades catastróficas y alimentos funcionales. Integración vertical, desde la ciencia básica hasta la comercialización de productos de alto nivel tecnológico.

• - Protección intelectual, creación de nuevas unidades de negocio, transferencia de los resultados y encadenamiento productivo. Coordinación de 4 programas de doctorado.

• Creación de un MBA de Ciencias y Tecnología Respecto a lo anterior, y siendo uno de los objetivos prioritarios en la investigación del Consorcio CTi-Salud la identificación y desarrollo de nuevos marcadores y drogas terapéuticas aptas para su uso en el diagnóstico precoz y tratamiento de cáncer gastrointestinal mediante el uso de plataformas de alto rendimiento y compuestos terapéuticos basados en ácidos nucleicos y fitofármacos.

• Spin off creadas: BIOTERAPEUTICA (productos tratamiento cáncer colorectal, páncreas y melanoma); BIODIAGNOSTICA (kit diagnóstico para cáncer colorectal, páncreas y melanoma); BIOCERTIFICA (certificación de biofármacos); MAQUI NEW LIFE (berry/nutracéutico); Biocash (sistema de gestión proyecto I&D), y BioAntart-K (Deschampsia antarctica).

Fuente: Sitio Web CORFO, BID (2010).

Figura 1.4.6 Caso: Acuerdos de Investigación y Desarrollo a través de la Cooperación (CRADA)

Caso: Acuerdos de Investigación y Desarrollo a través de la Cooperación (CRADA)Ente ejecutor: Contrato entre un Laboratorio Federal-Actor externo

Objetivos: Optimizar recursos entre el gobierno federal y otros actores. Compartir conocimientos técnicos en un entorno protegido. Compartir PI que surge de los esfuerzos. Acelerar la comercialización de la tecnología desarrollada por el gobierno federal.

Descripción: Los CRADA es un instrumento clave de la Ley de Transferencia de Tecnología Federal de 1986 de Estados Unidos. Un CRADA es un contrato que forma un acuerdo de negocios. El socio colaborador se compromete a proporcionar los recursos que pueden consistir en fondos, personal , servicios, instalaciones, equipo y otros recursos necesarios para llevar a cabo un esfuerzo de investigación o desarrollo específico, mientras que el laboratorio Federal se compromete a proporcionar recursos similares , optimizando sus recursos y que sea rentable al realizar la investigación al compartir los costos con el CRADA que se forme.

Científicos federales pueden trabajar en estrecha colaboración con sus homólogos no-federales, intercambiar ideas e información, mientras que la protección de secretos de la compañía . Además, todas las partes pueden acordar mutuamente para mantener los resultados de investigación que surgen del CRADA confidencial y fuera del dominio público para un máximo de 5 años. CRADA también permite al gobierno y el socio colaborador para compartir patentes y licencias de patentes . En última instancia, puede dar lugar a las regalías pagadas al gobierno y al inventor de un Laboratorio Federal.


Recursos:

• Los Socios pueden contribuir con recursos económicos, personal, equipos, instalaciones, servicios y PI a un esfuerzo de I+D cooperativo.

• Otros fondos federales que contribuyen al CRADA, no puede ir directamente o indirectamente a los actores no federales. Los CRADA son de 2 a 3 años con opción a renovarse.

• Resultados: • En una evaluación de usuarios CRADA se reveló que la mayoría de los encuestados comentan que los procesos de crear

un CRADA se han mejorado (documentación y compromiso) así como en lograr que trabajen equipos y tecnologías en los laboratorios (puntos de contacto).

• CRADA permite el uso de de equipo y personal de clase mundial. El trabajo entre el personal técnico son considerados excelentes.

• Se requiere mejorar el costo para el uso de equipo y material de laboratorio para que sea más competitivo y un incentivo a actores privados especialmente pequeñas y medianas empresas.

• Las PyMEs ven a CRADA como una potencial herramienta de mercado y para fortalecer su PI con compañías grandes. Las PyMEs no hace contribuciones en efectivo salvo que los fondos provengan de otros programas o de un socio grande en la industria.

• Dos tercios de empresas reportaron que esperan comercializar sus mejoras resultantes de CRADA.

Fuente: Sitio web del Departamento Interior de los E.U.A., Gibson et al., (1996).

Los Consorcios Tecnológicos en Chile y de los Acuerdos de Investigación y Desarrollo a través de la Cooperación en

Estados Unidos son dos de los casos de éxito donde se busca desarrollar asociaciones entre entes públicos y privados con el objetivo de generar beneficios para ambas partes y para la sociedad, a partir del trabajo e investigación compartidos que fortalecen sus redes de Centros de Investigación. Este esquema de trabajo es exitoso por la división de costos y beneficios que supone.

1.4.5 APPs y Centros de Investigación

La implementación de proyectos de investigación en colaboración pública y privada tiene sus antecedentes a nivel

internacional desde la década de los ochenta. En ellos destacan las iniciativas de países como Finlandia, programas de la Unión Europea y Japón. Los esfuerzos de investigación o de innovación de colaboración se llevan a cabo bajo una junta de gobierno con representantes de todos los socios y son cofinanciados por socios privados con el fin de compartir riesgos y beneficios a través de un compromiso previo (OCDE, 2014).

De acuerdo a este organismo, las APPs para CTi son “cualquier relación formal o acuerdo sobre plazo fijo / tiempo indefinido, entre actores públicos y privados, donde ambas partes interactúan en el proceso de toma de decisiones, y coinvierten recursos escasos, como el dinero, el personal, las instalaciones y la información con el fin de alcanzar objetivos específicos en el área de la ciencia, la tecnología y la innovación” (OCDE, 2014).

En el caso de APPs para Centros de Investigación se contemplan al menos dos fases de implementación: 1) la creación física de instalaciones, equipamiento, actualización y adaptaciones, y 2) la operación del centro, utilización de recursos humanos especializados, propuesta de líneas de investigación, utilización de equipo y material para actividades de I+D.


Figura 1.4.7 APPs para Centros de Investigación: Fases de Implementación

Fuente: elaboración propia con información de la OCDE.

En particular las APPs que involucran la creación de infraestructura requieren de un esquema de incentivos distinto de cualquier otro proyecto similar, esto se debe a que los beneficios que resulten de la utilización de dicha infraestructura tienen un componente público lo cual debe ser retribuido al privado de alguna forma.

Estos esquemas antes mencionados tienen implicaciones distintas donde la clase de colaboración y por ende el interés, tanto público como privado de participar en un esquema que resulte en la vinculación responden a incentivos distintos. En esencia la participación privada en un esquema de APP debe perseguir los mismos elementos que cualquier otra clase de proyecto privado: rentabilidad, diversificación, exploración de un mercado, desarrollo de proyectos estratégicos , entre otras, mientras que los objetivos públicos pueden variar de acuerdo a las necesidades específicas de la administración. Estas necesidades, como pueden ser reducir el costo del mantenimiento de un centro de investigación, o la falta de recursos para la construcción de infraestructura de un nuevo centro se pueden resolver mediante un esquema de APP ofreciendo a los privados los incentivos que se alinean a sus necesidades particulares. Por este motivo una APP es una herramienta flexible que ofrece posibilidades distintas y que por ende resultan de interés para el sector público.

Se puede entender una APP como una forma de fomentar la participación privada en los esfuerzos públicos donde ambas partes tienen un interés en participar de manera conjunta en un horizonte de largo plazo donde esta relación,

formal, brinde certeza de las responsabilidades y obligaciones de las partes. En este sentido la colaboración entre los centros públicos de investigación y los privados obedece a una necesidad privada de contar con los medios para realizar investigación, hacer uso de los resultados de estas o bien complementar u ahondar en las propias donde el público tiene el interés de fomentar con menos recursos y de forma eficiente estas actividades.

Se puede decir entonces que es de la vinculación, en los términos de una APP (largo plazo, coinversión, y la distribución

eficiente de riesgos), de dónde surgen las condiciones positivas que permiten el desarrollo de una gama de proyectos de alto impacto, que fomentan una clase distinta de innovaciones que consecuentemente impactan la productividad, el crecimiento y el desarrollo económico de una forma distinta a aquellos proyectos que se desarrollan bajo los incentivos actuales.

Por ende es de sumo interés público que estas herramientas se encuentren a la disposición de los servidores públicos y las dependencias pertinentes con la finalidad de que sean estos quienes puedan fomentar activamente la vinculación público privada de forma eficaz.


1.5 Tecnologías Disruptivas

La improvisación de mejoras en el acervo de tecnologías de las cuales disponemos es un fenómeno regular que se percibe constantemente a través de los bienes y servicios que se adquieren. Sin embargo, existen tecnologías que

al momento de aparecer generan cambios profundos en la forma en que produce y / o se organiza la sociedad.

Se trata de avances tecnológicos que representan un punto de inflexión en la manera en que se resuelven problemáticas, sustituyendo y reemplazando paulatinamente a otro tipo de tecnologías.

Por Tecnologías Disruptivas se hace referencia al avance tecnológico que se distingue por generar cambios radicales en su área de impacto. Se deriva de una mejora crucial en un campo de la ciencia y la tecnología que generalmente implica una gran cantidad de recursos financieros pero para el cual sus resultados detonan el surgimiento de nuevas industrias y modifican de manera irreversible las ya existentes. La máquina de vapor, el motor de combustión interna

o el microchip son avances tecnológicos de este tipo que en el momento de su desarrollo generaron cambios económicos y sociales de gran profundidad.

Existe una diversidad de conceptos en la literatura especializada que se han utilizado para explicar a este tipo de tecnologías y sus efectos. Joseph Schumpeter (1943) fue uno de los primeros en referirse a estas como innovaciones radicales las cuales se distinguen por generar un cambio profundo en la sociedad. Otros autores han usado el concepto

de “cambio tecnológico no incremental” (Freeman y Soete, 1997), sin embargo, en los últimos años ha predominado el concepto de Tecnología Disruptiva (Christensen, 1997; Kostoff, et al 2004; Sharpe, et al. 2009; Pastor, 2013).

Las Tecnologías Disruptivas pueden considerarse como aquel descubrimiento científico-tecnológico que irrumpe con los conocimientos y productos creados anteriormente, a la vez que provee la base para un nuevo paradigma tecnológico. Es un bien que altera por completo las formas convencionales de crear o usar tecnologías y

que, a largo plazo impulsa y fortalece la competitividad de una industria o sector, no solo a escala nacional, sino internacional.

Este tipo de cambio tecnológico que genera disrupciones tan significativas e irreversibles, se basa en los nuevos conocimientos derivados de áreas como física, química o biología entre otras, los cuales permiten la generación

de productos totalmente nuevos o modificar de manera sustantiva los productos existentes. Se trata de “plataformas tecnológicas” con aplicaciones en un rango amplio de productos y mercados.

Las Tecnologías Disruptivas prevén una realidad del mercado más allá de su dinámica actual, visualizando innovaciones para un consumo futuro creadas con el objetivo de hacer frente a las necesidades de la próxima generación (Bower et

al., 1995). Su desarrollo se sustenta en la necesidad de encontrar alternativas de uso más eficientes, eficaces, competitivas y sostenibles de tecnologías utilizadas universalmente (Kostoff et al., 2004).

1.5.1 Conceptos y Definiciones para Entender las Tecnologías Disruptivas

Las Tecnologías Disruptivas surgen de un proceso de desarrollo experimental, cuyo objetivo es traspasar la barrera de la innovación incremental y crear un modelo tecnológico totalmente radical con atributos diferentes a tecnologías convencionales. La complejidad de este proceso reside en su naturaleza experimental, pues surge de una serie de ‘unknowns’-how que conceden escasa certidumbre tanto al proceso de investigación, como a la prospección de las formas en que esta podrá ser aplicada y su capacidad de transformar la composición de una industria (Sharp et.al, 2009).


El descubrimiento de estas tecnologías proporciona la base para la formación de un nuevo paradigma tecnológico entendido como un conjunto de tecnologías y prácticas asociadas a estas para la resolución de problemáticas (Dosi, 1982). Ello implica que su capacidad de aplicación es el elemento que determina su potencial disruptivo y no en sí el

bien tecnológico creado. Este tipo de tecnologías ofrecen una serie de nuevos atributos a los valores conocidos y asimilados por el mercado de consumo, por lo que al insertarse al mercado se integran una serie de funciones o características completamente nuevas dentro del producto que no son contemplados como parte de los valores de consumo tradicionales. Esto le confiere un atractivo exclusivo en segmentos bajos del mercado cuyas demandas, generalmente menos exigentes con respecto al mercado principal, son cubiertas por el nuevo modelo (Sandström, 2010).

Las tecnologías disruptivas son, en un principio, de una calidad menor a las tecnologías modelo; no satisfacen las necesidades de los segmentos que consumen tradicionalmente estas últimas pero ofrecen una alternativa de nueva generación para el uso y creación de bienes tecnológicos. Los consumidores son aversos a utilizar una tecnología

disruptiva en lugar de productos que ya conocen y entienden. Es por ello que estas tienden a ser usadas y valoradas principalmente en nuevos mercados, no tradicionales y ajenos a aquellos acaparados por las tecnologías comúnmente usadas (Bower et al., 1995).

La disrupción por parte de una tecnología se hace patente a partir de su comercialización a gran escala. Es un proceso que toma a menudo un largo tiempo antes de que sea perceptible (Sieber et al., 2007). Comienza cuando la tecnología disruptiva prospera en los segmentos de bajo nivel o en los nuevos mercados creados para después invadir el mercado principal (Sandström, 2010). Cuando son colocados inicialmente en el mercado, esto propicia un proceso

de innovación incremental que le permite posicionarse paulatinamente con mayor fuerza y mejor desempeño, pues se van adhiriendo nuevas funciones y valores que el consumidor comienza a adoptar (Bower et al., 1995).

Cuando el nuevo producto derivado de una tecnología disruptiva comienza a desplazar a la tecnología hasta ese

momento predominante, se inicia un proceso de reconfiguración del comportamiento, valores de consumo e

incluso, de la necesidades de los consumidores (Yu et al., 2010; Bounckenet al., 2013). Se va generando un cambio en las costumbres, inclinando sus preferencias hacia la nueva propuesta (Sieber et al. 2007). Durante la fase inicial de comercialización, estas tecnologías producen bajos rendimientos debido al desfase en los estándares de consumo. Esto, desde una prospectiva financiera, no genera un gran atractivo de inversión hacia las grandes firmas debido a la baja rentabilidad que genera (en un primer momento) a costa de una gran inversión.

Aunado a lo anterior, el riesgo financiero asociado a las Tecnologías Disruptivas es muy alto, es por ello que se ha

planteado la integración del gobierno dentro del proceso de investigación y/o desarrollo del producto como un elemento necesario para potenciar las posibilidades de éxito, pues este es incorporado no solo como un incentivo financiero, sino como un aval y promotor.

Clayton Chistensen (1997), propone cinco dilemas de las innovaciones de tecnologías disruptivas, mismos que Gerard J. Tellis (2006) sintetiza en cinco principios:

Figura 1.5.1 Principios de las Tecnologías Disruptivas

• Son tecnologías con un rendimiento inicial por debajo de las tecnologías dominantes;

• Ofrecen características que son valoradas por un nuevo segmento de consumidores;

• Invertir en tecnologías disruptivas, para las empresas líderes, no es una decisión financieramente racional;

• Sufren constantemente mejoras hasta que alcanzan los estándares del mercado principal; y,

• Desplazan eventualmente a las tecnologías dominantes de este mercado.

Fuente: elaboración Propia con información de Clayton Chistensen (1997) y Gerard J. Tellis (2006).


El sector privado es históricamente el actor que mayor cantidad de recursos destina a la investigación y desarrollo de estas tecnologías, aunque sean paradójicamente las grandes compañías de alta tecnología los actores menos atraídos por las innovaciones disruptivas (Henkel et al., 2013). Dado que este proceso conlleva un amplio grado de incertidumbre financiera debido a la naturaleza experimental de su origen, el atractivo de inversión se debate entre

la posibilidad de un éxito altamente redituable en el largo plazo, o la posibilidad de un resultado fallido, o poco funcional e inconsistente con respecto al objetivo planteado originalmente. Mientras menor es la probabilidad de éxito que acompaña a un proyecto de I+D, mayor es el valor que se agrega en caso de éxito (Henkel et al., 2013).

Los riesgos financieros y operativos que acompañan a la práctica son la principal causa que inhiben la participación de grandes compañías en el proceso y también uno de los factores que atrae a pequeños actores, como start-ups y emprendedores, a incursionar dentro del mismo. Estas firmas parecen no ser disuadidas por lo bajos márgenes de ganancias y pequeños volúmenes de venta en los segmentos bajos del mercado (Sood y Tellis, 2010), sino que, por el contrario, encuentran en estas tecnologías la posibilidad de acercarse a segmentos que las firmas dominantes han desplazado. Incluso Henkel, Rønde y Wagner (2014) aseguran que estos actores tienden a ser superiores a las empresas tradicionales en la creación de tecnologías disruptivas, aunque ello no siempre implica que los nuevos actores sean los disruptores del mercado (Yu et al., 2010).

En general, las firmas que introducen nuevas tecnologías no son necesariamente las causantes de la irrupción; poseer

la ventaja del primer movimiento no es garantía de consolidación en el mercado (Sood y Tellis, 2010). Las firmas emprendedoras y start ups, por ejemplo, carecen de la infraestructura, recursos y, en general, de los medios para competir en sus primeras etapas, con empresas totalmente consolidadas. Para ellos, el desarrollo exitoso de una tecnología disruptiva les proporciona la oportunidad de competir con las tecnologías convencionales, e incluso representa la posibilidad de trabajar en asociación con grandes empresas. Esta práctica asociativa se abre a partir de que las firmas dominantes en el mercado se lanzan a la búsqueda de tecnologías con potencial disruptivo creadas por pequeñas firmas emprendedoras para dedicarse posteriormente de forma exclusiva al desarrollo del producto a través de mejoras incrementales (Henkel et al., 2013).

Figura 1.5.2 El Caso de Oculus

El caso de Oculus.

El caso de Oculus, la empresa que desarrolla el dispositivo de realidad aumentada Oculus Rift, representa un ejemplo paradigmático dentro de las empresas que desarrollan tecnología de frontera, pues aún sin tener un producto en el mercado (al menos no como un producto final ya que ha colocado prototipos y versiones Beta) ha logrado concretar el financiamiento necesario para desarrollar uno de los avances tecnológicos recientes más interesantes y prometedores en el campo. Este financiamiento , en gran medida derivado de la compra de Facebook ha impulsado notoriamente el desarrollo de la tecnología.

Al mismo tiempo ha logrado consolidar un valor sustancial como empresa, basado únicamente en el valor potencial de su producto. Este es un ejemplo representativo de los determinantes del valor de una empresa basada en el conocimiento, la investigación y el desarrollo tecnológico, pues es el valor futuro de un producto y el grado de innovación del mismo son los elementos que le permiten capitalizar en el mercado de capital de riesgo.

Oculus comparte una característica especial con algunas de las empresas que generan la innovación tecnológica más relevante en el mundo, proviene del trabajo de investigación básica de frontera realizada en una universidad y que ha sido trasladada al desarrollo de un producto con un potencial de comercialización sumamente importante y con aplicaciones potenciales en distintos sectores y actividades.

Fuente: MIT Tech Review: Can oculus rift can turn virtual wonder into commercial reality?.

La simple consideración de intentar crear nuevas tecnologías implicaría destinar una gran cantidad de recursos a infraestructura e investigación, que supondría una reducción del capital destinado originalmente a los bienes ya colocados. Estas rutinas creadas son, en definitiva, un débil incentivo para desarrollar las capacidades y el conocimiento necesario para la creación de nuevas tecnologías (Sood y Tellis, 2010). Debido a la incertidumbre que rodea a esta modalidad de

innovación, la intervención del sector público (a través de coinversión, apoyos y/o subsidios) debe valorarse como

una oportunidad de reducir riesgos y diseminar en la sociedad los beneficios producidos por su desarrollo.


El proceso de I+D requiere de una prospectiva que visualice más allá de los estándares de consumo. Se requiere de la integración de una gran variedad de actores presentes a lo largo de la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación, como lo son las grandes empresas líderes en sectores tecnológicos, emprendedores, centros de investigación, universidades, laboratorios, y organismos gubernamentales. Lo anterior en función de sus

capacidades de desarrollo, infraestructura, experiencia, e incluso, de la afinidad y posibilidad de transversalización de diferentes áreas de conocimiento, con el objetivo de explorar técnicas y servicios que se encuentran fuera del alcance de un solo actor (Hatchuel, 2010).

En resumen, las Tecnologías Disruptivas simbolizan el progreso científico y tecnológico que modifica de manera sustantiva los patrones vigentes de producción y organización. Demanda la aportación de los diversos agentes que componen un Sistema de Innovación, ya que retoma los principales avances avances de la investigación básica, usualmente generado al interior de las Universidades, Centros de Investigación y empresas grandes. En este proceso,

el gobierno juega un rol fundamental al corregir fallas de mercado derivados de los pocos incentivos que tienen los agentes económicos por invertir en fases iniciales de la investigación (Ver cuadro 1.5.3).

Figura 1.5.3 Tecnologías Disruptivas: Agentes y Proceso



Tipos de Bienes para Tecnologías Disruptivas

En el caso específico de esta categoría se debe considerar un tratamiento diferente respecto a los tipos de bien. Al hablar de TD, se debe considerar que es un tipo de innovación que no comparte las mismas características a las

otras categorías y por lo tanto no tiene la facultad de condicionar la rivalidad o exclusividad. En general, estas características son las que hacen único este tipo de innovación, su capacidad de permanecer bajo un usuario único.

Por lo anterior, hablar de bien público tendría que descartarse a menos que fuera un caso excepcional. Respecto a un bien común podría existir en el caso de que el desarrollo haya sido en colaboración con diferentes actores.

Normalmente, este tipo de innovación tiende a ser un bien privado ya que es el incentivo para impulsar una TD.

Respecto a las intervenciones por parte del gobierno, el papel dependerá según el producto final y sus alcances,

entendidos como beneficio social. En algunos casos, el gobierno será el promotor de una TD cuando se relacione

con un problema público, pero cuando sus alcances sean con un mayor impacto al sector privado, el gobierno puede tener un papel más reservado en cuanto a su intervención. Es decir, puede fomentar el la inversión pero difícilmente podrá verse involucrado directamente.

1.5.2 Experiencia Internacional en el Desarrollo de Tecnologías Disruptivas

La experiencia internacional es ilustrativa para identificar las mejores prácticas que fomentan las TD, en este sentido, el objetivo de la revisión consiste en identificar los principales aspectos en el diseño e implementación de aquellos programas impulsados por el sector público que han detonado de manera efectiva el desarrollo de estas tecnologías.

Entre los principales programas identificados se encuentran aquellos impulsados por los gobiernos de Bélgica, Alemania y Australia. Se trata de programas basados en la colaboración con el sector privado para dos efectos: coinvertir para el financiamiento de proyectos de investigación básica y orientar los proyectos a las aplicaciones que pudieran generar tecnologías disruptivas en industrias catalogadas como estratégicas. Son programas que ofrecen financiamiento a mediano y largo plazo.

Los segmentos de apoyo que se observan en los ejemplos van desde la creación de infraestructura y equipamiento necesario para el desarrollo de los proyectos hasta los costos asociados a la preparación de recursos humanos

especializados (maestros y doctores). En este sentido, los principales beneficiarios de los programas son las

universidades y centros de investigación y no directamente las empresas.


Figura 1.5.4 Programas Internacionales de Impulso a Tecnologías Disruptivas.

Caso Objetivo Descripción Recursos y plazo

Wallonia - Asociaciones

Público Privadas para Breakthrough

Innovation

País: BélgicaResponsable:

Dirección General operativo de

Economía , Empleo e Investigación del Servicio Público de

Wallonie

Combinar los recursos financieros de la Región Walloon con los de una empresa y una institución de investigación para satisfacer las necesidades de una gran tecnología disruptiva en un sector determinado de la actividad.

El proyecto debe centrarse en la adquisición de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para el desarrollo de productos, procesos o servicios. Las actividades de investigación subvencionados deben estar relacionados con el ámbito estratégico de las empresas asociadas. El socio privado, a cambio, obtiene acceso prioritario a los resultados de la investigación sobre la base de los acuerdos específicos para que mejores son capaces de explotar el resultado.

Temas: desarrollo sostenible, energía, investigación en campos de tecnología, salud, alargamiento de la duración y calidad de vida

Recursos:

50% del monto es otorgado por el sector públicos

Hasta 16 millones de Euros

Costos elegibles:

- equipo,

- infraestructura

(edificios), trabajo

- gastos generales

Plazo: 2 años posiblemente renovables

BMBF “Forschungscampus”

Research Campus Initiative

País: AlemaniaResponsable:

Ministerio Federal de Educación e

Investigación (BMBF)

Promover la colaboración entre los socios de organizaciones de la industria y de investigación mediante la combinación de recursos con el fin de desarrollar nuevos campos de investigación en un centro de perspectiva a largo plazo en el camino de la colaboración público - privada situada en el campus de una universidad o instituto de investigación

No hay tecnologías predefinidas. El programa sigue un enfoque de abajo hacia arriba de definir campos de la tecnología que se financiarán. Sin embargo , las áreas de investigación deben caracterizarse por un alto grado de complejidad y riesgo y alto potencial para un salto cuántico en la innovación.

Recursos:

1 a 2 millones de euros al año de la BMBF por cada proyecto

Aportes también de los socios

Plazo: hasta 15 años

Christian Doppler Research Association

(CDG)

País: AustraliaResponsable: Organización

Christian Doppler

-Impulsar la investigación básica orientada a su aplicación

-Fortalecer las universidades, universidades de ciencias aplicadas e instituciones de investigación

-Fortalecer la investigación y la empresa ubicación de Australia con el poder innovador y la competitividad

-Apoyar la transferencia de conocimientos y tecnología entre los socios científicos y empresas

-Financiamiento de la investigación en la interfaz de la ciencia y los negocios, en particular, mediante el establecimiento y financiación del Laboratorios y Centros de Investigación Conjunta .

-Alentar a las empresas a realizar investigación básica y científicos para cooperar con las empresas

-La financiación de la próxima generación de científicos

-Creación de una plataforma de cooperación autoorganizada para la ciencia , los negocios y las arcas públicas para el desarrollo conjunto de los modelos de financiación de CDG

Recursos:

Modelo CD.-

-Investigación básica orientada a la aplicación en un alto nivel. Máximo 7 años

-Garantizada la libertad científica para los científicos

-Financiamiento público y de empresas

Modelo JR.- La investigación orientada a la aplicación en un alto nivel

-Duración máxima de cinco años

-Financiamiento público y de empresas

Fuente: elaboración propia con información de: JST (2015), ERAWATCH (2014), OECD (2014).


A pesar de los esfuerzos para generar una base de conocimientos a partir de la investigación básica al interior de universidades y centros de investigación, es de igual importancia conectar estos resultados con los procesos de I+D

relacionados a las trayectorias tecnológicas que desarrollan las empresas con miras al cambio tecnológico disruptivo.

Un ejemplo de esta clase de esfuerzo en el que se relacionan los procesos de I+D con las trayectorias tecnológicas es la plataforma Horizonte 2020 de la Unión Europea. Esta plataforma reúne una serie de políticas, programas y proyectos que funcionan como un eje rector de las políticas de innovación de los países miembros. El alcance de esta plataforma es tan amplio que no resulta sencillo caracterizarla.

En la práctica Horizon 2020 es en realidad un instrumento que financia y diseña e implementa las políticas de investigación, desarrollo e innovación para la Unión Europea. Este instrumento dirige, asigna y prioriza la operación de dichas políticas, programas y proyectos.

Estos programas y políticas involucran otros organismos e instituciones, algunas dentro de los países miembros de la Unión sin embargo todos estos esfuerzos forman parte de una única visión para la Unión Europea en 2020. Estos esfuerzos se pueden ilustrar con dos ejemplos particulares. El primero, una APP para el desarrollo de infraestructura en telecomunicaciones en la Unión Europea y, el segundo, una APP diseñada para contribuir al desarrollo privado de tecnologías que favorezcan el uso de vehículos verdes.

Figura 1.5.5 APP para Tecnologías Disruptivas en la Unión Europea

5G Asociación Público Privada para Infraestructura en Telecomunicaciones

En el marco del programa Horizonte 2020 para el impulso de la Ciencia, Tecnología e Innovación, la Unión Europea ha utilizado el esquema de APP para fomentar el desarrollo de tecnologías disruptivas que les permitan sostener el liderazgo en el mediano y largo plazo dentro de sus industrias estratégicas, entre las cuales destacan las tecnologías de la información.

En este contexto, la Asociación Público Privada 5G Infraestructure tiene como objetivo la creación de la próxima plataforma que sustente las redes y servicios de comunicación tanto en Europa como a nivel global. Se trata de un proyecto inicial a 7 años en donde la Comisión europea y las principales empresas del sector coinvertirán cerca de 1.4 billones de euros para la investigación aplicada dentro de las TICs.

En 2013, después de más de un año de gestión y trabajo, más de 30 empresas europeas líderes en el sector de TI (Ej. Alcatel, Ericsson, Nokia, NEC, entre otras) se agruparon en la asociación denominada 5G Infraestructure Association y a través de la cual firmaron el contrato de APP con la Unión Europea. Una vez conformada, se designó una mesa directiva constituida por representantes de la Comisión Europea y las empresas miembros, la cual procedió a definir los objetivos, metas, mecanismos de trabajo así como los montos de inversión.

Funcionamiento: la APP se encarga de distribuir recursos entre las empresas miembros así como miembros asociados (entre las que se encuentran PyMES, Universidades y Centros de Investigación) para el desarrollo de proyectos de investigación en tecnologías disruptivas alineados a los objetivos y metas definidos por la APP. Estos recursos varían de acuerdo a la naturaleza de los proyectos, pero generalmente se trata de apoyos a fondo perdido. Los beneficios de los resultados generados son apropiables por la empresa u organización que lo desarrolle, sin embargo, están comprometidos a difundir este conocimiento para enriquecer las capacidades de la industria en su conjunto.

Objetivos:

• En relación a 2010, incrementar 1000 veces la capacidad de las áreas inalámbricas y fomentar la variedad de servicios.

• Ahorros del 90% en energía por servicio. Se enfocará principalmente en las redes de comunicación móvil donde el consumo principal de energía proviene del acceso a las redes de radio.

• Disminuir el tiempo promedio del ciclo de creación de un servicio de 90 horas a 90 minutos.

• Internet seguro y confiable, evitando los tiempos muertos en la provisión de servicios.

• Propiciar la implementación a gran escala de enlaces para comunicación inalámbrica que permita conectar 70 000 millones de equipos inalámbricos de 7 mil millones de personas.

• Asegurar el acceso a una extensa gama de servicios y aplicaciones a un menor costo para todos y en cualquier lugar

Fuente: elaboración propia con información de 5G PPP (www.5g-PPP.eu).


Figura 1.5.6 APP con Fines de Innovación Verde

EGVI: Iniciativa Europea de Vehículos Verdes

Aprovechando el marco normativo que representa el programa Horizonte 2020 para el impulso de la Ciencia, Tecnología e Innovación, la Unión Europea ha generado diversas APP para impulsar el cambio tecnológico disruptivo en industrias claves y dentro de las cuales destaca la automotriz.

La Iniciativa Europea de Vehículos Verdes es una APP conformada por la Unión Europea y más de 40 empresas del sector automotriz europeo agrupadas en la Asociación para la Iniciativa Europea de Vehículos Verdes tiene como objetivo el desarrollo de vehículos ecológicos y soluciones en sistemas de movilidad que contribuyan a la integración de un sistema de transporte competitivo y sustentable en Europa. . Entre los miembros destacan ensambladoras como Volkswagen, BMW, Volvo, Renault y proveedores de primera línea como Bosch, Continental, Siemens.

La APP cuenta con una junta directiva conformada por miembros de la Industria y de la Comisión Europea, quienes han definido los objetivos y metas a través de un technology roadmap con horizonte a largo plazo. Se busca dirigir la inversión en I+D en líneas que permitan desarrollar tecnologías disruptivas claves dentro de la carrera para producir vehículos híbridos y eléctricos más eficientes.

Funcionamiento: En una primera fase de 7 años, la APP destinará 1.5 billones de euros (los cuales provienen en 50% del sector privado y 50% del sector público) para la I+D en segmentos como baterías, software, dispositivos electrónicos, etc. El mecanismo de distribución de los recursos es por medio de convocatorias dirigidas a los miembros de la APP, en donde comités de expertos validan los mejores proyectos que susceptibles a ser financiados.

Objetivos:

• Mejorar el sistema de transporte eléctrico en un 50% de 2010 a 2030, incluyendo: +80% de mejora en la eficiencia de vehículos urbanos y +40% de eficiencia en medios de transporte de larga distancia;

• Desarrollar un sistema de propulsión alternativo como los electricos o hibridos;

• Contar con 5 millones de vehículos eléctricos e híbridos en 2020 (0.5 millones para 2016);

• Mejorar la vida útil de las baterías y duplicar su capacidad a un costo 30% menor en 2020 en comparación a la tecnología Li-Ion en 2009.

Fuente: elaboración propia con información de EGVI (www.egvi.eu).

Existen otros casos en donde la principal necesidad para detonar el cambio tecnológico disruptivo se deriva de la ausencia de elementos fundamentales para llevar a cabo este proceso como lo son la infraestructura en I+D o los recursos humanos especializados. Bajo esta perspectiva, el gobierno holandés desarrolló un esquema de

colaboración público privada para el desarrollo de Consorcios que permitieran desarrollar centros de investigación y recursos humanos en el área de genómica.

La experiencia internacional deja en evidencia algunos elementos para impulsar el desarrollo de tecnologías disruptivas. En primera instancia, el desarrollo de investigación básica en universidades y centros de investigación

es fundamental para el desarrollo del conocimiento que, a través de la búsqueda de aplicaciones tecnológicas, servirá de sustento para las TD. Para este efecto, resulta imprescindible estrechar lazos de colaboración y coinversión con las empresas, quienes buscarán materializar el desarrollo de tecnologías que modifiquen y mejoren de manera

sustancial sus productos y procesos. Este proceso es incierto, complejo y de largo plazo, por lo que la colaboración implica esquemas de coordinación multianual.

1.5.3 Fomento a las Tecnologías Disruptivas en México

Como se describió anteriormente, el avance tecnológico disruptivo articula los avances de la investigación básica y se

materializa en tecnologías que modifican los métodos de producción y organización. En México existe una masa crítica de científicos y tecnólogos reconocidos a nivel internacional que realizan investigación en temas de frontera y que desarrollan un acervo de conocimientos fundamentales que pudieran servir de insumo para el cambio tecnológico disruptivo. De igual manera, existe un conglomerado de grandes empresas que realizan esfuerzos en investigación y

desarrollo, el cual les ha permitido posicionarse como competidores globales dentro de sus industrias.


En México existen casos sobre el desarrollo de Tecnologías Disruptivas. Por ejemplo, la denominada “revolución verde” durante la década de los setenta, se basó en la investigación dirigida por el Dr. Norman Borlaug en el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMyT) y la cual culminó en la introducción de semillas híbridas para la producción de diversos cultivos las cuales incrementaron hasta cinco veces la productividad para cultivos como el maíz, el trigo y otros granos. Este desarrollo modificó completamente las técnicas productivas predominantes en la industria y benefició a millones de personas gracias a la disminución del costo de los alimentos.

Figura 1.5.7 La “Revolución Verde”

La “Revolución Verde”

A través de una colaboración entre el gobierno mexicano y la Fundación Rockefeller surgió el Centro para el Mejoramiento del Maíz y el Trigo (CIMMyT) con el fin de adecuar un complejo para la investigación básica que permitiera mejorar las variedades tradicionales de granos. La investigación estuvo a cargo del Dr. Norman Borlaug, junto con investigadores y agricultores mexicanos. El resultado de esta investigación culminó en diferentes variedades de granos que actualmente se siembran en más de 100 países.

Objetivo general: Mejorar y adaptar las variedades existentes de trigo de paja corta y tallo robusto con el fin de que pudieran adaptarse a las diferentes condiciones climáticas.

• Se incrementó la productividad del campo hasta cinco veces para el cultivo de diversos granos; • Se logró la autosuficiencia en el abastecimiento de trigo para México; • El impacto internacional radicó en la exportación de estas variedades de trigo a países como India y Pakistán; • El Centro, desde ese entonces, ha recibido aproximadamente 10,000 investigadores internacionales para programas de

capacitación; y, • La distribución de estas variedades nuevas a investigadores y agricultores de bajos recursos alcanza las 158,000 unidades.

Fuente: elaboración propia con información de CIMMYT (www.cimmyt.org).

Para 2014, existían 21,359 investigadores registrados en el Sistema Nacional de Investigadores (SNInv) y 27

instituciones que conforman la red de Centros Públicos de Investigación en las cuales se desarrolla investigación básica diversidad importante de áreas de conocimiento. De igual manera, a Septiembre de 2014 existían 5,511 unidades económicas con actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación. Partiendo de lo anterior, ¿existen apoyos e incentivos que articulen a los agentes con capacidades para generar tecnologías disruptivas en México?

El CONACyT, a través de diversos Fondos Sectoriales, ha desarrollado programas para financiar proyectos de

investigación básica e investigación aplicada en temas de frontera dentro de trayectorias definidas por los mismos comités técnicos de los Fondos. Como ejemplos encontramos el Programa de Investigación Científica Básica derivada del Fondo Sectorial SEP-CONACyT y el Programa de Apoyo a Investigación Aplicada en Temas de Frontera del Fondo Sectorial SENER-CONACyT.

Ambos fondos tienen la particularidad de apoyar proyectos en áreas de conocimiento estratégicas los cuales pueden extender (y recibir financiamiento) hasta por 4 años, aunque están sujetos a evaluaciones anuales (en donde se determina si se continúa con el financiamiento) y a disposición de recursos por parte de los organismos que componen el Fondo Sectorial. Se trata de los programas de mayor duración en la diversidad de incentivos destinados al

apoyo de la CTi. Sin embargo, en el caso del Fondo Sectorial SEP-CONACyT, no se aborda la articulación de los resultados de los proyectos de investigación básica con las trayectorias de investigación que se desarrollan en las industrias.

En el caso del Fondo CONACyT-SENER, está orientado a financiar la investigación que realizan grupos interinstitucionales, privilegiando aquellos que sostienen relaciones de cooperación con universidades y centros de

investigación internacionales. De igual manera, se busca que los proyectos tengan identificada una área de


aplicación por parte de la industria, sin embargo, las empresas no juegan un rol relevante en términos de coiversión y desarrollo de los proyectos.

Figura 1.5.8 Instrumentos de Apoyo a Tecnologías Disruptivas

InstrumentoInstitución

responsableObjetivo Características generales

Duración de apoyo

Investigación Básica SEP-CONACyTApoyar proyectos de investigación científica básica que generen conocimiento de frontera

Adscritos en el RENIECyT.

Apoyo de 0.5 a 4 mdp.

Se puede continuar con proyectos ya apoyados.

1 a 4 años*

Fondo Sectorial Sustentabiludad

Energética

CONACyT-

SENER

Impulsar la investigación científica aplicada y el desarrollo de tecnologías que posibiliten la explotación sustentable de energía en el país.

Explorar nuevas alternativas energéticas.

Proyectos con al menos un grupo de investigación internacional.

Sujeto a evaluaciones anuales.

1 a 4 años

Fuente: elaboración propia con base en las convocatorias 2015.*Convocatorias anuales.

Los rubros que apoyan los programas federales que de una u otra forma pueden impulsar el desarrollo de Tecnologías Disruptivas van desde el costo asociado a los procesos de investigación (insumos, recursos humanos, etc.) hasta infraestructura, difusión de resultados, formación de recursos humanos especializados y la consolidación de grupos y redes de investigación.

Si contrastamos la estructura y diseño de los programas internacionales orientados al desarrollo de tecnologías disruptivas con los programas que se implementan en México que pudieran realizar la misma función, encontramos

algunos elementos divergentes. En primera instancia, existe una débil conexión entre la investigación y las trayectorias de investigación por parte de las empresas lo que también implica que no hay un proceso de coinversión que permita potenciar el uso de recursos públicos para estos fines, tal como lo observamos en el caso japonés y holandés.

La experiencia internacional indica la importancia de conectar la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación. En México este proceso debe de conjugarse a través de diversos apoyos y convocatorias, lo que añade incertidumbre al proceso. La participación de académicos y el sector privado para la construcción de roadmaps tecnológicos que guíen los esfuerzos a lo largo de esta cadena puede significar un panorama más claro para focalizar los incentivos.

1.5.4 Las APPs para Detonar Tecnologías Disruptivas

El financiamiento es determinante para el diseño y ejecución de proyectos de TD. La combinación de estas fuentes de financiamiento público y privado para actividades de I+D, atiende a diferentes fases de la investigación. Sin embargo el comportamiento de estas relaciones y prioridades se han ido modificando.


El gobierno incide en el financiamiento en I+D a través del incremento de la demanda y costo de dichas actividades, también pueden financiar proyectos donde los privados solo usan el recurso público y asignando recursos a través de subsidios y convocatorias, un estilo de picking winners (Guellec y van Pottelsberghe, 2000 en OCDE, 2014).

Existen otros mecanismos como instrumentos directos o indirectos. Los directos se pueden hacer a través de

convocatorias públicas, becas, subvenciones, préstamos o financiación de capital. Estos permiten a los gobiernos orientar las actividades específicas de I+D y dirigir los esfuerzos de negocio hacia nuevas áreas de investigación y desarrollo o áreas que ofrecen alta rentabilidad social, pero bajas perspectivas de beneficios privados.

Los incentivos indirectos a través de reducción de impuestos fiscales permiten a las empresas tener un mayor control de sus inversiones y de qué pueden hacer con las externalidades generadas.

A través de los años, se han incrementado los servicios subcontratados por empresas a universidades y Centros de Investigación (OCDE, 2002), este fenómeno también es acompañado de políticas de fomento a la innovación enfocadas a fortalecer a las empresas y sus componentes de I+D. Como se ha visto programas a nivel internacional abordan proyectos de tecnología disruptiva combinando estas fuentes directas e indirectas.

1.6 Reflexiones y Recomendaciones para el Gobierno Mexicano

A manera de conclusión se presentan los descubrimientos del presente capítulo en una lista de recomendaciones que reúnen en distintos temas los principales impedimentos, limitaciones y las circunstancias impositivas que no permiten desarrollar el potencial de México en términos de innovación y las posibles soluciones prácticas a temas específicos que podrían impactar estas.

• Programas e Incentivos en México: Recursos públicos y ciclo fiscal; estas recomendaciones,

en particular responden a una serie de características existentes en los instrumentos y programas destinados al fomento de las actividades de innovación. Si bien estos programas son sin duda necesarios y en

algunos casos sumamente efectivos (como es el caso de PROSOFT) están limitados por su naturaleza al apoyo de proyectos de innovación de un alcance menor a aquellos que resultan de una APP. Por ello estas recomendaciones están enfocadas en cambiar con esta dinámica de corto plazo y que primordialmente culmina en proyectos de una escala reducida para dar lugar a otra clase de proyectos que complementen el resto de las actividades de innovación que ya se implementan.

• Permitir que los reglamentos de donde emanan las convocatorias de los distintos programas

contemplen la posibilidad de comprometer con certeza recursos de ejercicios fiscales posteriores para los proyectos estratégicos; y,

• En el mismo sentido, establecer la posibilidad de que la ejecución de los recursos se realicen en el momento en que las empresas lo requieren lo cual no está necesariamente alineado a los tiempos de las convocatorias anuales que dependen del año fiscal,

• Riesgo predominante en el sector público y baja coinversión por parte del sector privado;el riesgo es un tema central de la implementación de una APP. En el esquema actual del grueso de los instrumentos y programas este es absorbido casi en su totalidad por el gobierno. Ante esta situación se plantea lo siguiente:

• Establecer criterios en las convocatorias que permitan al estado garantizar que los privados asumen una parte del riesgo en caso de que los proyectos no resulten en los objetivos planteados.

Fomentar en las convocatorias los proyectos donde es necesaria la inversión privada en un esquema que distribuya adecuadamente las labores que mejor correspondan al privado (administrar los recursos con flexibilidad, contratación de servicios, construcción de infraestructura, etc.)


• Proyectos de Innovación Incremental y no de gran impacto; un número importante de los proyectos de innovación que se llevan a cabo con recursos públicos destinados a la investigación y al desarrollo

científico a través de estos programas e incentivos terminan por ser de una escala reducida y de carácter primordialmente incremental.

• Fomentar la colaboración entre empresas (en distintos esquemas, como proveedores y clientes o sectores productivos completos) para establecer vínculos que permitan desarrollar actividades de mayor impacto tanto a nivel empresa como industria; y,

• Impulsar el desarrollo de capacidades tecnológicas de las empresas que puedan resultar en spillovers y spin- offs.

• Intervenciones horizontales de bajo impacto; un número importante de las convocatorias se ejecutan como subsidios a los cuales pueden acceder una multitud de empresas de distintas índoles.

• Incluir segmentos dedicados exclusivamente a la innovación en los múltiples programas que apoyan

el fomento productivo (notoriamente en el desarrollo de proveedores);

• Los segmentos de apoyo relacionados con actividades de innovación -como, desarrollo de

prototipos, comercialización de la ciencia y tecnología, la investigación experimental, entre otros.- deben de tener mayor protagonismo en las convocatorias;

• Diferenciar las convocatorias de forma específica para algunas actividades de innovación (desarrollo de prototipos, construcción de infraestructura, equipamiento y formación de capital humano, entre

otras. ) no se dupliquen y los recursos puedan ser ejercidos eficientemente; y,

• Fomentar enfáticamente las últimas etapas del proceso de innovación desde la construcción, el escalamiento, y la prueba de prototipos hasta los apoyos económicos necesarios para su producción en una escala industrial.

• Falta de articulación en la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación; aunque los fondos apoyan diferentes segmentos no se percibe una planeación directa entre las etapas del proceso de innovación que cubre cada uno de estos. Existe un enfoque dirigido a diferenciación de actores pero no a las necesidades en la cadena investigación - innovación.

• Considerar a los diferentes actores del proceso de innovación y propiciar la vinculación de largo plazo en vez de ser sólo un requisito para recibir un apoyo; y,

• Aprovechar las regiones y sectores que cuentan ya con recursos humanos especializados y empresas

de base tecnológica de diversos tamaños donde se puede generar, fortalecer y consolidar la infraestructura para actividades de I+D.

• Duplicación de algunos esfuerzos: Revisión de los rubros de las Convocatorias; se observó

en algunas de las convocatorias que se dirigen al mismo tipo de beneficiario y a los mismos segmentos. Es importante focalizar los esfuerzos en diferentes objetivos y evitar duplicar éstos.

• Estructurar de una manera más eficiente y eficaz los segmentos de apoyo en relación con las convocatorias;

• Considerar las APP como un instrumento para focalizar los recursos públicos de una forma eficiente evitando duplicar esfuerzos;

• Identificar los segmentos de apoyo que tienen mayor demanda y participación con el fin de considerar las necesidades del privado en la restructuración de fondos públicos; y,

• Buscar nuevas formas de presentar los segmentos de apoyo y propiciar a la coinversión privada en

algunos segmentos.


2. RETOS Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INNOVACIÓN EN LAS EMPRESAS MEXICANAS

A través de los capítulos anteriores se han explorado los diferentes incentivos y esquemas que delinean la interacción

entre el sector público y el sector privado para impulsar las actividades de innovación en México. Entender a las APPs como un nuevo instrumento para el fomento de la innovación, requiere un análisis más detallado no solo para identificar los beneficios que representan respecto a los incentivos actuales que provee el gobierno, sino también para comprender la perspectiva del sector privado sobre este nuevo esquema de colaboración.

Uno de los principales retos para la implementación de APPs con fines de innovación reside en la capacidad del sector

público para incentivar la movilización del capital privado hacia este tipo de esquemas de colaboración. Este proceso adquiere una dificultad particular ya que se trata de proyectos complejos con un alto grado de incertidumbre. Ambas partes enfrentan retos importantes para predecir los resultados y la utilidad de sus esfuerzos, lo que incrementa el riesgo asociado a la colaboración.

Aunado a lo anterior, el contexto mexicano presenta complicaciones importantes si se considera la baja tasa de inversión por parte de las empresas en I+D así como el lento dinamismo en torno a la creación de nuevas empresas, en donde

por cada 1000 personas en edad laboral se genera menos de una nueva empresa formal mientras que el promedio de países de la OCDE es cuatro veces mayor (BID, 2014). Este escenario debe de ser valorado en un contexto de impulso a las APPs con fines de innovación.

En el presente capítulo, se exponen los resultados de una investigación de campo con empresas mexicanas realizada a partir de dos instrumentos, una encuesta y un ejercicio de observación participativa al interior de empresas. El objetivo

de esta práctica fue entender los retos y restricciones que enfrenta el sector privado para el desarrollo de proyectos en I+D+i así como identificar el potencial para la creación de APPs con fines de innovación. A partir de este análisis se destacan elementos clave para proponer y generar mecanismos que permitan apalancar de una manera más efectiva el gasto en I+D a través de las APPs.

En la primera sección se presentan los resultados de la Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas

aplicada sobre una muestra representativa del RENIECyT de CONACyT, la cual se compone por unidades

económicas de diversos tamaños y sectores distribuidas en los 32 estados del país. Entre los principales elementos que se consultaron están: el perfil de la empresa, las condiciones en que lleva a cabo sus actividades de I+D+i, el grado de innovación en sus procesos y productos, los mecanismos utilizados para el financiamiento de innovación y por último, su propensión a colaborar con el sector público en este tipo de proyectos.

En la segunda sección se exponen los resultados de 40 Entrevistas a Profundidad hechas a empresas distribuidas en 6 entidades de México. El objetivo de este proceso fue conocer la perspectiva de empresarios y directivos de innovación sobre los retos y aciertos en el desarrollo de procesos de innovación, así como identificar los elementos fundamentales que desde su punto de vista son necesarios para avanzar hacia la implementación de procesos de colaboración característicos de una APP. Al final del capítulo se presentan una serie de conclusiones derivadas de ambos ejercicios.


2.1 Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas

Se realizó una Encuesta sobre Percepción de la Innovación con el fin de comprender los retos y restricciones que enfrentan las empresas para realizar actividades de innovación. Los objetivos específicos de la encuesta fueron: i) conocer el perfil general de la empresa mexicana innovadora; ii) verificar las condiciones en que se desarrollan proyectos de I+D+i; iii) detectar los factores críticos para llevar a cabo procesos de innovación; iv) identificar los mecanismos de financiamiento para proyectos de innovación; y, v) reconocer la propensión a colaborar con el sector público en proyectos de innovación.

Del universo de unidades económicas inscritas en el RENIECyT a septiembre de 2014 (5,511 unidades), se tomó una

muestra representativa compuesta por 429 empresas. La encuesta se aplicó vía telefónica durante los meses de enero y febrero de 2015. La justificación para utilizar el padrón del RENIECyT radica en tres aspectos fundamentales:

1) Discriminar del análisis el universo de unidades económicas en México que, por sus condiciones, no desarrollan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación;

2 El interés por indagar en los retos y restricciones solamente de empresas que realizan (o desean realizar) actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, condición imprescindible para pertenecer al RENIECyT; y,

3) La facilidad de acceder a información sistematizada, útil para establecer contacto con las empresas, lo que implica una reducción en los tiempos del ejercicio.

La muestra completa de empresas encuestadas se utilizó para gran parte de los ejercicios estadísticos que se presentan a continuación, sin embargo, para algunas excepciones fue necesario realizar una depuración debido a respuestas incongruentes o atípicas, por esto en algunos ejercicios estadísticos, en los cuales se realiza esta indicación, se tomaron

370 de las 429 empresas. Adicionalmente, se considera preciso recalcar que la muestra de 429 empresas es

representativa para el padrón del RENIECyT, sin embargo, no lo es para las unidades económicas de INEGI por entidad federativa ni para la población de los estados reportados en el Censo de Población y Vivienda 2010.

Los detalles de la investigación de campo se encuentran en la nota metodológica que se puede consultar en el sitio web de Ethos.9 En esta nota se encuentran especificadas las razones de la depuración, así como la lógica que se siguió para llevar a cabo las entrevistas.

2.1.1 Perfil de las Empresas con Actividades de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación

El primer ejercicio derivado de la encuesta consistió en identificar el perfil de las empresas que desarrollan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación. Se trata de empresas, en su mayoría

medianas (121.6 empleados promedio) con una trayectoria importante en el mercado (17.9 años de antigüedad en promedio). Estas pertenecen a los siguientes sectores:10

9 www.ethos.org.mx en Publicaciones y Análisis.10 Se retomó inicialmente la clasificación del Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN) que corresponde a cada

empresa en el padrón de RENIECyT. Posteriormente estas se agruparon por sus características en los sectores que se presentan en el texto. Una descripción más detallada puede ser encontrada en el Anexo disponible en www.ethos.org.mx.


1. Agroindustria 5. Manufacturera de transformación, maquinaria y equipo

2. Minería, energía y construcción 6. Comercio, transporte y servicios para negocios

3. Manufactura de alimentos, tabaco, y textiles 7. Servicios

4. Manufacturera de productos finales 8. Servicios profesionales, científicos y técnicos.

Estas empresas se concentran en mayor medida en el Distrito Federal y los estados de Nuevo León, México, Jalisco y Puebla.

Figura 2.1.1 Distribución Sectorial de las Empresas con Actividades de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación

Fuente: Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas (ETHOS, 2015).

2.1.2 Procesos de I+D e Innovación en las Empresas

Generalmente, el proceso de innovación en las empresas implica un esfuerzo previo para la generación de nuevos conocimientos a través de procesos sistematizados de investigación y desarrollo que permitan comercializar aplicaciones novedosas en el mercado. Desde esta perspectiva, uno de los objetivos de la investigación

de campo consistió en identificar el volumen de empresas que realizan actividades de I+D, así como los mecanismos complementarios ejecutados por las empresas, por ejemplo la vinculación con universidades, para el impulso de esta actividad.

De las empresas que respondieron la encuesta, 300 (70% del total de empresas encuestadas) mencionaron que realizan actividades de investigación y desarrollo experimental, entendidas como todas aquellas relacionadas al trabajo creativo realizado de manera sistemática por la empresa orientado a incrementar el acervo de conocimiento y a utilizarlo para idear nuevas aplicaciones.


Figura 2.1.2 Investigación y Desarrollo Experimental en las Empresas


De las 300 empresas mencionadas anteriormente, el 78% respondió que se apoya en otras organizaciones para llevar a cabo actividades de I+D, el 72% también respondió que cuenta con un departamento establecido de I+D. El 67% afirmó que cuenta con un departamento de ingeniería y/o diseño que realiza actividades similares; el 47% contrata a una empresa o centro de investigación para esta actividad; 44% contestó que se trata de un proceso informal por parte de varios miembros de la empresa; y finalmente, el 24% contestó que esta actividad se desarrolla en otra empresa del

mismo corporativo. La suma de los porcentajes supera el 100% ya que estas modalidades para llevar a cabo I+D no son excluyentes entre sí (ver Figura 2.1.3).

Figura 2.1.3 Modalidades de Investigación y Desarrollo Experimental en las Empresas


De las empresas que se apoyan en otras organizaciones para llevar a cabo las actividades de I+D, predomina la

colaboración con Centros Públicos de Investigación (83% de las empresas). En menor medida se apoyan en Centros Privados de Investigación (48%), Dependencias Gubernamentales (44%) u Otras Empresas (44%).


Figura 2.1.4 Organizaciones de Apoyo a la Investigación y Desarrollo Experimental en las Empresas


Para indagar acerca del grado de innovación en las empresas, se preguntó sobre la cantidad de innovaciones en productos, procesos, organización o mercadotecnia introducidas al mercado en los últimos 5 años.11 De las empresas

encuestadas, 405 (94.4% de la muestra) afirmó haber introducido una innovación, de cualquier tipo y relevancia, en el periodo de tiempo mencionado. Tomando como referencia el total de la muestra, 58% afirmó haber introducido entre 1 y 5 innovaciones en producto. El 60% mencionó haber introducido entre 1 y 5 innovaciones en proceso, el 52% afirmó lo mismo para innovaciones organizacionales y el 47% en mercadotecnia. Existe un segmento importante de empresas que afirman haber introducido entre 6 y 20 innovaciones en los últimos 5 años, de las cuales el 21% de las empresas lo realizaron en producto, 14% en proceso, 9% en organización y 5% en mercadotecnia.

Figura 2.1.5 Innovación de Producto, Proceso, Organización y Mercadotecnia en las Empresas


El resultado anterior puede ser ilustrativo sobre el volumen de los procesos de mejora en las empresas, sin embargo,

la sofisticación, complejidad e impacto de la innovación (determinado por su incidencia en la posición de

11 Basado en las definiciones contenidas en el Manual de Oslo (OCDE, 2003).


la empresa en el mercado o su cercanía al estado del arte tecnológico) son conceptos que pueden resultar subjetivos, incluso para la misma empresa. En este sentido, en función de los resultados, se realizó un ejercicio de clasificación

de las empresas dentro de nueve estratos relativos al grado de sus innovaciones, donde el primero corresponde al menor grado y el noveno al mayor con la intención de medir la relevancia de la innovación en términos de su impacto y complejidad.

Esta clasificación se construyó integrando al análisis la relevancia de las innovaciones implementadas por

las empresas (novedad para la empresa, el mercado o el mundo) estableciendo que los rangos para la cantidad de innovaciones (1-5, 6-20, 20 o más) estaban subordinadas al grado de novedad y relevancia de las mismas. El grado nueve de innovación es cuando una empresa introduce más de veinte innovaciones que son novedosas para el mundo (de cualquier tipo: producto, proceso, organización o mercadotecnia) y el grado 1 es cuando se introduce una innovación que sólo resulta novedosa para la empresa.

Es necesario destacar que la mayoría de las empresas (47.8% del total de la muestra) se concentran en los

estratos cuatro y cinco, correspondientes a la introducción entre 1-5 y 6-20 innovaciones significativas para el mercado. Solo el 18.9% (81) de las empresas resultaron ser “altamente innovadoras” en relación a los parámetros que se establecieron para el ejercicio (estableciendo para ello una calificación mínima relativa al estrato siete para considerar a la empresa con un alto grado de innovación). Estas últimas, se caracterizan por ser de tamaño mediano y tener una trayectoria madura ya que el promedio de antigüedad es de 17.8 años y el tamaño promedio es de 85.26 empleados.

Figura 2.1.6 Grado de Innovación en las Empresas


Para profundizar en las características de la empresa mexicana innovadora, se clasificó a las empresas de acuerdo al estrato de innovación en el que se localizan y el sector económico en el que se desempeñan. Como se observó anteriormente, la mayor parte de las empresas que innovan se encuentran en los estratos 4 y 5 relacionados

a la innovación significativa para el mercado, las mismas se desempeñan en su mayoría en los sectores de Servicios profesionales, Científicos y Técnicos (16.8%), Manufactura de Transformación, Maquinaria y Equipo (8.1%) y Manufactura de Alimentos, Tabaco y Textiles (8.28%). El 18.9% de las empresas que se localizan en los estratos relacionados a un alto grado de innovación también se desenvuelven en los sectores de Servicios Profesionales, Científicos y Técnicos (7.0%), Manufactura de Transformación, Maquinaria y Equipo (2.7%) y Manufactura de Productos Finales (2.4%).


Figura 2.1.7 Distribución Sectorial y Grado de Innovación de las Empresas

Sector/Grado de innovación InnovadorasInnovación para

el mercadoInnovación para

las empresasEmpresas que no

innovan

Agroindustria 1,9% 3,8% 1,6% 0,5%

Minería Energía y construcción 1,6% 1,6% 0,5% 0,3%

Manufactura de alimentos, tabaco, y textiles

1,9% 8,1% 3,0% 1,2%

Manufacturera de productos finales

2,4% 6,2% 4,1% 0,5%

Manufacturera de transformación, maquinaria y

equipo2,7% 8,1% 5,4% 0,8%

Comercio, transporte y servicios para negocios

0,8% 3,0% 1,1% 0,0%

Servicios 0,5% 3,8% 1,6% 0,5%

Servicios profesionales, científicos y técnicos

7,0% 16,8% 6,8% 1,6%

Total 18,9% 51,5% 24,1% 5,5%

Fuente: elaboración propia a partir de Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas (Ethos 2015).

De las empresas que contestaron no haber introducido alguna innovación en los últimos 5 años, el 68% afirmó que la falta de recursos financieros es uno de los principales factores internos que les impide llevar a cabo actividades de innovación, el 46% dijo que se relaciona a la falta de personal calificado, 46% también mencionó la ausencia de una estrategia clara de innovación y el 42% lo asoció a una organización interna inadecuada. Las mismas empresas que reportaron no realizar actividades de innovación identificaron varios factores externos que estas consideran afectan

su desempeño en este rubro. El 59% de las empresas mencionó el riesgo económico excesivo como una de

las razones, el 46% lo relaciona con apoyos públicos inadecuados, el 43% observa obstáculos derivados de la

legislación pública vigente, el 36% por el desconocimiento de mercados potenciales y finalmente el

33% mencionó que el tamaño del mercado es reducido.

2.1.3 Financiamiento a la Innovación en las Empresas

La inversión en procesos de innovación por parte de las empresas usualmente se asocia a su interés por incrementar

o fortalecer su posicionamiento en el mercado a través de las mejoras en productos, procesos, organización o mercadotecnia. Sin embargo, en mercados altamente competitivos, en donde el margen de utilidad de las empresas es moderado por el número de competidores, el acceso a fuentes de financiamiento se vuelve un elemento fundamental como incentivo para que estas emprendan procesos de innovación.

Se les preguntó a las empresas que afirmaron llevar a cabo proyectos de I+D (300 empresas) sobre los diversos

mecanismos de financiamiento que han utilizado en los últimos 5 años para sus proyectos. El 89% asegura destinar recursos propios, el 57% mencionó el uso de apoyos de gobierno, el 38% afirma hacer uso de créditos de instituciones bancarias privadas, el 21% mencionó la utilización de recursos de otras empresas y el

13% acude a apoyos de organismos internacionales.


Figura 2.1.8 Fuentes de Financiamiento para la Innovación en las Empresas


De todas las empresas que han sido beneficiarias de apoyos de gobierno para el desarrollo de sus proyectos de

I+D en los últimos cinco años (244 empresas), el 81% mencionaron que han resultado acreedoras entre 1 y 3 ocasiones en este periodo de tiempo. Existe un grupo importante de empresas (15% de las empresas que han sido beneficiarias) que se les a otorgado entre 4 y 9 apoyos en los últimos cinco años, lo que denota la existencia de un expertise para la explotación de convocatorias públicas. Finalmente, el 3% de estas empresas afirmaron haber sido acreedoras a más de 10 apoyos públicos en los últimos cinco años. Este último segmento de empresas presuponen capacidades de inversión importantes (para cumplir con la contraparte o concurrencia establecidas en las convocatorias) así como la posibilidad de administrar 2 o más proyectos de manera simultánea.

Figura 2.1.9 Número de Veces que la Empresa ha Intentado Ganar un Apoyo del Gobierno



Siguiendo con la perspectiva de las empresas que no han logrado ganar apoyos, 67% de ellas consideran que

los procedimientos de las convocatorias son complejos y confusos, un 54% mencionó que además se

debe a que las convocatorias no se difunden adecuadamente, y un 52% a que los tiempos para preparar las propuestas son reducidos. El 50% coincide en que las reglas de operación son poco claras, y un 49% en que los rubros de apoyo de la convocatoria no coinciden con las necesidades de la empresa.

Figura 2.1.10 Causas de Rechazo de Convocatorias


2.1.4 Perfil de las Empresas para APPs con Fines de Innovación

Un objetivo primordial del análisis fue investigar qué tipo de perfil de empresa es más propenso a participar en una APP con fines de innovación y con qué tipo de organismos prefieren emprender procesos de colaboración de este tipo. Para ello, se preguntó a las empresas con qué tipo de organismo estarían dispuestos a participar en un

proyecto a largo plazo con esquemas de coinversión y distribución de riesgo. El 79% de las empresas preferirían asociarse con Instituciones Académicas, seguido de Fundaciones u Organismos Internacionales (73% de las empresas). En tercer puesto en preferencia están los Organismos del Gobierno Federal (70% de las empresas) y posteriormente, los Organismos de Gobierno Estatal (69%). Finalmente, el 68% mencionó a Otras empresas.


Figura 2.1.11 Agentes de Vinculación para la Innovación en las Empresas


De las 429 empresas que componen la muestra, 298 (70%) afirman estar dispuestas a participar en una colaboración de largo plazo con el gobierno federal bajo un esquema de coinversión, tal como lo representa una APP. De estas 298 empresas, 259 (87%) son empresas que llevan a cabo procesos de innovación de cualquier tipo, las cuales representan el 64% del total de empresas que innovan. De estas 259 empresas innovadoras dispuestas a

colaborar en una APP, 55 se localizan en el estrato de mayor grado de innovación. La mayoría de estas empresas se encuentran en el Distrito Federal y pertenecen al Sector de Servicios Profesionales, Científicos y Técnicos.

El mayor número de empresas dispuestas a participar en una APP realiza innovación significativa para el mercado en el que se desenvuelven. Este es un resultado natural ya que en estos estratos se concentra la mayor población de empresas innovadoras. En este sentido, 137 de estas empresas señalaron estar dispuestas a participar en una APP con el gobierno federal, las cuales pertenecen mayoritariamente a los sectores Servicios Profesionales, Científicos y Técnicos (18.6%), Manufacturera de Transformación, Maquinaria y Equipo (7.36%) y Manufactura de Productos Finales (6.59%).

Un resultado importante es que el 5.8% de las empresas que estarían dispuestas a participar en una APP, son

empresas que afirmaron no haber realizado procesos de innovación en los últimos 5 años. Este resultado implica que las APPs también pudieran explorarse como mecanismo para impulsar la innovación con empresas dispuestas a emprender este tipo de procesos, pero que aún no cuentan con las capacidades para llevarlos a cabo por sí solas.


Figura 2.1.12 Distribución Sectorial y Grado de Innovación de las Empresas con Potencial de APP

Sector/Grado de innovaciónAltamente

Innovadoras

Innovación para el

mercado

Innovación dentro de las

empresas

Empresas que no

innovanTotal

Agroindustria, 1,94% 2,71% 2,33% 0,39% 7,36%

Minería Energía y construcción 1,94% 1,55% 0,39% 0,39% 4,26%

Manufactura de alimentos,tabaco, y textiles.

1,94% 5,81% 1,94% 0,78% 10,47%

Manufacturera de productos finales, 3,10% 6,59% 3,49% 0,78% 13,95%

Manufacturera de transformación, maquinaria y equipo,

2,71% 7,36% 6,59% 0,78% 17,44%

Comercio, transporte y serviciospara negocios,

1,16% 2,33% 1,55% 0,00% 5,04%

Servicios 0,78% 3,49% 1,94% 0,39% 6,59%

Servicios profesionales,científicos y técnicos

6,98% 18,60% 6,98% 2,33% 34,88%

Total 18,60% 45,74% 22,87% 5,81% 100,00%

Fuente: elaboración propia a partir de Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas (Ethos 2015).

2.2 Observación Participativa en Empresas Mexicanas

La Encuesta sobre Percepción de la Innovación permitió indagar sobre el grado de innovación en las empresas, sobre sus fuentes de financiamiento para proyectos de innovación y sus mecanismos de colaboración para la I+D, entre otros aspectos. Sin embargo, para complementar el entendimiento sobre la dinámica innovadora en el sector privado y avanzar hacia la implementación de procesos de colaboración característicos de una APP, resulta relevante examinar aspectos de mayor detalle que solo se obtienen con un acercamiento a casos específicos.

Se realizaron un total de 40 entrevistas a profundidad a empresas diversas en tamaño y capacidades, que se desempeñan en diferentes sectores como: Agroindustria, Automotriz, Biotecnología, Electrodomésticos, Energía, Farmacéutico, Metalmecánico y Nanotecnología. Estas empresas se localizan en los estados de Nuevo León, México, Hidalgo, Sonora, Querétaro y el Distrito Federal.


Figura 2.2.1 Distribución Geográfica y Sectorial de las Empresas Entrevistadas

Sector Número de empresas Sector Número de empresas

Alimentos 8 Salud 2

Farmacéutico 5 Biotecnología 2

TICS 5 Empresa Publico-Privada 2

Servicios de Ingeniería 3 Nanotecnología 1

Metalmecánico 2 Recicleje 1

Energía 2 Automotriz 1

Química 2 Transporte 1

Investigación 2 Electrodomésticos 1

Total 40


Se tomaron tres bases de datos como fuente para elegir y contactar a las empresas. La primera fue una base del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) que integra a las empresas con patentes otorgadas entre

2011 a 2013. La segunda fue la base de datos de empresas beneficiarias del Programa de Estímulos a la Innovación (PEI) del CONACyT de 2009-2013. La tercera fuente fue la base de datos de empresas adscritas al RENIECyT vigente a septiembre de 2014.

Las entrevistas se realizaron en las instalaciones de las empresas entre enero y abril del 2015. A partir de ellas se crearon fichas informativas contemplando los elementos más significativos de la empresa (sector, ubicación,


tamaño), la dinámica en sus procesos de innovación (presupuesto para proyectos, retos, casos de éxito), sus capacidades científicas y tecnológicas, sus experiencias de vinculación para proyectos, su participación en programas de apoyos públicos para la I+D+i y sus perspectivas sobre las Asociaciones Público Privadas.

A pesar de que las opiniones y experiencias son diversas, los empresarios destacan elementos relevantes que para

efectos del análisis, se presentan de manera generalizada en tres segmentos: 1) Condiciones para la innovación en las empresas, 2) Retos y dificultades para la innovación, y 3) Perspectiva sobre el sector público.

2.2.1 Condiciones para la Innovación en las Empresas

Uno de los objetivos primordiales de las entrevistas, fue obtener un conocimiento profundo sobre las condiciones

que permiten que las empresas innoven. Las preguntas se centraron alrededor del perfil de las empresas, su cultura de innovación, las diversas opciones de financiamiento a las que han aplicado y/o accedido, las

condiciones de competencia a las que se enfrentan dentro y fuera del país y en los aspectos que les permiten desarrollar procesos de innovación.

Cultura de la Innovación

Los perfiles tecnológicos de las empresas encuestadas son diversos y se explican en gran medida por sus orígenes y por el sector en el que se desempeñan, así como también la forma en la que gestionan sus procesos de innovación.

La cultura de innovación, entendida como el conjunto de conductas, valores y prejuicios de los miembros de un equipo o empresa entorno a la innovación, está sumamente acotada a la trayectoria de la empresa, e incluso a la historia de el o los empresarios encargados del proceso de toma de decisiones.

De acuerdo a los resultados del Foro de Innovación de Alto Nivel para Creadores de Política organizado por el Wilson

Center (Wood et al. 2014), en México es urgente impulsar mecanismos que fomenten una cultura de innovación y que propicien que los empresarios afronten con mayor proclividad el riesgo, asimilen el fracaso como un proceso de aprendizaje y adopten la innovación como un objetivo permanente dentro de sus empresas. En la medida en que esto no sea parte de la estrategia nacional de innovación, difícilmente se podrán fomentar procesos de innovación de manera efectiva.

La observación participativa permitió detectar que las empresas que llevan a cabo procesos de innovación lo hacen en gran medida porque él o los empresarios que las presiden están convencidos de que se trata de un elemento fundamental para la competitividad de la empresas. Su posición con respecto al riesgo determina en gran medida los objetivos de los proyectos así como el volumen de recursos que se destinan a ello.

Existen elementos puntuales que reflejan una cultura favorable para la innovación en las empresas,

tales como el realizar ejercicios de prospectiva tecnológica de mediano y largo plazo, la elaboración de

mapas de ruta para identificar nichos de mercado o la actualización en su tecnología. Un número importante de empresas declararon que tener equipos de ingenieros involucrados en los procesos de innovación puede generar iniciativas con potencial para la improvisación de nuevos procesos y/o productos. De la misma manera, se encontró que en general las empresas que consideran la creatividad como una fuente para la innovación fomentan el flujo de ideas, financian cursos de capacitación para sus miembros y valoran la iniciativa de sus empleados.


Financiamiento a la Innovación

El desarrollo de proyectos con fines de innovación involucra la asignación de recursos económicos con un alto grado de incertidumbre sobre sus retornos. Como se mencionó anteriormente, la inversión de las empresas mexicanas en innovación (tomando el GIDE como referencia) se encuentra muy por debajo de la inversión privada promedio que se

realiza en los países de la OCDE. En este contexto, los incrementos en el volumen de inversión por parte de las

empresas en los últimos años, han tenido un apalancamiento fuerte por parte de los esquemas de apoyos e incentivos que asigna el sector público.12

Todas las empresas entrevistadas aseguran destinar recursos propios, en mayor o menor medida, para el desarrollo de proyectos de innovación. Además, la mayoría de estas mencionó haber participado en convocatorias para fondos públicos teniendo éxito en al menos una ocasión. Un segmento de empresas coinciden en que el obtener resultados

positivos en los proyectos apoyados con fondos públicos ha propiciado que se destinen mayores recursos propios a estas actividades, ya sea por convicción del empresario o por que los directivos ligados a los proyectos de innovación adquieren mayores elementos para convencer de ello a los inversionistas.

Un aspecto importante a destacar es la percepción sobre la falta de una mayor diversidad de fuentes de financiamiento

privado. Un número importante de empresas mencionó que se carece de opciones de crédito por parte de la banca privada y las opciones existentes son sumamente costosas. De existir un mayor acceso a capital de riesgo y créditos privados para proyectos de innovación, las empresas aseguran que les ayudaría a impulsar segmentos y procesos específicos de sus proyectos de innovación que las convocatorias públicas no abarcan, además de posibilitar la continuidad de proyectos que, por la duración de los apoyos (acotada al ciclo fiscal), en ocasiones quedan inconclusos.

Entorno Competitivo

Las condiciones de competencia tanto nacional como internacional son diversas dependiendo de las industrias y los sectores. Empresas de los sectores farmacéutico y automotriz destacaron que es difícil competir en sus sectores ya

que tienen presencia de empresas transnacionales y que acumulan un volumen importante de capacidades tecnológicas aunado a una mayor capacidad de inversión en I+D. Algunas PyMEs mencionaron que existe una gran limitación para competir con empresas grandes por falta de capacidad instalada, por la existencia de barreras en los canales de distribución o por la falta de capacidad de inversión para desarrollar prototipos y proyectos piloto a mayor escala.

2.2.2 Retos y Dificultades para la Innovación

Las empresas entrevistadas mencionaron diversos factores limitantes que inciden en su capacidad de innovar. Se trata tanto de factores internos como externos relacionados a la disposición de recursos humanos adecuadamente calificados, la competencia desleal, el desconocimiento de apoyos, la complejidad en las convocatorias o la dificultad para vincularse exitosamente con otras organizaciones como las universidades y centros de investigación. A continuación se detallan algunos hallazgos sobre los factores mencionados.

12 De acuerdo a cifras del CONACyT, uno de sus principales programas orientados a empresas como es el Programa de Estímulos a la Innovación, destinó en 6 años (de 2009 a 2014) una inversión pública de 15,159 millones de pesos apalancando una inversión privada de 18,212 millones de pesos (CONACyT, 2014).


Recursos Humanos

Los esfuerzos para llevar a cabo actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación requieren de recursos humanos especializados y altamente calificados para asegurar su éxito. México obtuvo una calificación de 5.9 en el Índice Global de Habilidades 2014-2015 que llevan a cabo Oxford Economics y Hays; obtener una calificación arriba de cinco en ese índice implica que las organizaciones de un país tienen problemas en encontrar

talento especializado, se carece de calidad en el sistema educativo y persiste una presión salarial, entre otros

aspectos. Justamente el segmento en el que México resultó tener la peor calificación, fue en el de presión salarial en las industrias que requieren alta calificación, lo que indica que es en el desarrollo de altas habilidades técnicas calificadas donde existe un atraso importante.

Para atenuar este contexto adverso, algunas empresas recurren a la contratación de servicios especializados para la capacitación de sus recursos humanos en labores técnicas estratégicas en sus procesos. Cuando las empresas requieren de capacidades de mayor complejidad en sus ingenieros e investigadores, algunas empresas invierten en enviarlos a instituciones en el extranjero para la realización de cursos, diplomados y posgrados. Otro mecanismo mencionado pero menos frecuente es la importación de talento de otros países.

Contexto Internacional

La competitividad se define como el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país. El nivel de productividad, a su vez, establece el nivel de prosperidad que puede generar una economía (World Economic Forum, 2015). La competitividad de un país es medida en relación a los bienes y

servicios que este puede colocar en el mercado en relación a sus competidores. En este panorama, México está ranqueado en el puesto 61 del Global Competitiveness Report que hace anualmente el World Economic Forum. El índice evalúa el paisaje de competitividad de 144 economías, proporcionando información sobre su productividad y prosperidad.

Durante las entrevistas se mencionó la dificultad de competir en mercados internacionales no solo por el tamaño de las compañías transnacionales, sino también por la cantidad de recursos que estas últimas asignan a I+D en comparación con lo que se destina al mismo rubro en las empresas mexicanas. En algunos sectores como el automotriz, se mencionó

que depender de tecnología extranjera para innovar complica considerablemente los procesos, por lo que se cree que existe una ventana de oportunidad para que los bienes de capital a partir de los cuales se puede generar innovación, se desarrollen en México.

En sectores como el automotriz, en donde predomina la inversión extranjera, existe una tendencia a realizar las actividades más importantes de I+D en sus países de origen. Se mencionó en ciertos sectores la falta de capacidades tecnológicas de algunos proveedores, así como una oferta limitada de servicios especializados como un problema para competir internacionalmente.

Complejidad de los Programas y las Convocatorias para Apoyos Públicos

Como se ha mencionado de manera frecuente en el documento, la inversión por parte de las empresas mexicanas en procesos de I+D denota niveles sumamente bajos en referencia a los estándares internacionales. Sin embargo, algunos

resultados descritos en apartados anteriores señalan que las empresas complementan sus esfuerzos de inversión en este rubro con apoyos del sector público, mismos que, al generar resultados positivos, inciden en la propensión de la empresa a invertir mayores recursos para proyectos posteriores.


En México los objetivos y estrategias de la Política en CTi se establecen en el PND, en el PECITI y en el PDI. En estos documentos se delimitan las características de las acciones que deben de implementar los organismos públicos en este rubro, lo que determina la estructura y condiciones de las convocatorias para los apoyos públicos destinados a impulsar la innovación, gran parte de ellos dirigidos a las empresas.

En este tenor, las empresas comentaron que para ellas es importante obtener recursos complementarios que les

ayuden a financiar parte de sus proyectos de innovación, sin embargo, perciben que existe una carga excesiva de trámites en las convocatorias públicas, desconfían de la transparencia en los procesos de evaluación

ya que difícilmente obtienen retroalimentación sobre este proceso y experimentan incertidumbre por las modificaciones constantes que sufren año con año algunas convocatorias.

Ante esta complejidad, empresas grandes de sectores como alimentos y farmacéutica, optaron por crear unidades

que se encargan específicamente de la gestión de fondos públicos, mientras que algunas PYMEs, como las que se desarrollan en el sector de las (TICS) mencionaron que su estrategia se basa en subcontratar a consultores especializados en la aplicación de propuestas para convocatorias. Algunas empresas no cuentan con los recursos y/o capacidades para acceder satisfactoriamente a los programas, por lo que, su participación implica un esfuerzo importante.

Vinculación con Universidades y Centros de Investigación

Existe un consenso sobre la importancia de la vinculación entre las empresas con las Instituciones de Educación Superior y Centros de Investigación para el desarrollo de procesos de innovación. Este tipo de colaboración permite el uso y aprovechamiento de recursos complementarios por parte de estos agentes y articular de forma eficiente la cadena

de conocimiento que abarca desde la investigación básica hasta la comercialización de la Ciencia y la Tecnología. Los esquemas de colaboración varían conforme al tipo y magnitud de cada proyecto así como por las características del marco normativo de cada institución.

En México, la vinculación entre universidades y empresas dista mucho de los niveles deseables. Por un lado, los investigadores dentro de las universidades cuentan con incentivos para la generación de conocimientos sin enfocarse

en los beneficios económicos que se pueden derivar de su comercialización, incluso, esto se ve limitado por el marco normativo de las instituciones las cuales se apropian de los resultados susceptibles a ser comercializados. Por otro

lado, las empresas mexicanas utilizan la vinculación para resolver problemas de productividad, en lugar de construir mecanismos de colaboración a largo plazo para el desarrollo de innovación de alto impacto (Dutrénit, 2013).

El personal entrevistado en las empresas mencionó que, efectivamente, un problema recurrente es la

incompatibilidad de objetivos entre el sector académico y las empresas. Perciben que las políticas de investigación de la academia no están vinculadas con las necesidades de las empresas y los tiempos en los cuales deberían de desarrollar los proyectos en muchas ocasiones no corresponden a la dinámica que exige el mercado. A pesar de lo anterior, algunas empresas destacaron el rol de las universidades en procesos que fortalecen sus capacidades de innovación, tales como la formación y capacitación de recursos humanos de alto nivel adecuados a sus necesidades (a través de certificaciones, programas de capacitación, diplomados o posgrados).

La primera recomendación del Índice Global de Habilidades 2014-2015 es que el sector privado necesita acercarse a las autoridades educativas para crear sistemas de educación que aseguren que se está produciendo personal con

habilidades alineadas a sus necesidades. Para ello recomiendan que el sector empresarial revise los planes de estudio de las universidades, que existan incentivos y apoyos financieros para las empresas que provean entrenamiento vocacional, y finalmente que los gobiernos apoyen con incentivos y subsidios aquellas carreras donde es claro que hacen falta más vocaciones como Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas (Oxford Economics, Hays Consulting 2015).


2.2.3 Perspectiva sobre el Sector Público como Socio para la Innovación

Como se mencionó anteriormente, el rol del sector público en el impulso a los procesos de innovación en las empresas

es relevante en la medida que a través de programas e incentivos, ayudan a reducir externalidades negativas derivadas de la naturaleza del conocimiento como bien público. Estas externalidades están asociadas a la facilidad que tienen los competidores para retomar el conocimiento (contenido en patentes por ejemplo) para llevar a cabo procesos de imitación, al riesgo asociado a los retornos de la inversión de la actividad innovadora y a la incertidumbre de llegar a los resultados esperados (Lybecker, 2014).

En México, la mayoría de los incentivos y programas de colaboración para la innovación consisten en apoyos directos

en forma de subsidio, los cuales intentan financiar procesos de innovación en las empresas pero al mismo tiempo, generar las condiciones para el fortalecimiento de incentivos indirectos, como lo son “las dinámicas del entorno y del mercado, las redes de cooperación y competencia, recursos humanos, vinculación, división cognitiva de la manufactura y los servicios” (Villavicencio, 2011).

En este contexto, las empresas coinciden en que estos esquemas les han sido útiles para impulsar diversos proyectos (o segmentos) enfocados a innovar, sin embargo, perciben que los mecanismos a través de los cuales se eligen a

las empresas beneficiarias pudieran mejorarse y transparentarse, en donde un elemento fundamental es la

retroalimentación de los resultados de las evaluaciones a las propuestas que las empresas someten.

Las empresas perciben al sector público como un agente del Sistema de Innovación con prácticas y tiempos muy

limitados por el proceso burocrático, que no encaja de manera eficiente con los tiempos que exigen los procesos de innovación. Fechas en la emisión de convocatorias, tiempos para la ministración de recursos, duración de los apoyos, mecanismos de comprobación y fiscalización, son algunos de los elementos que las empresas perciben como áreas que deberían de ajustarse a la naturaleza de sus proyectos de innovación.

En este contexto, las APPs se consolidan como una ventana de oportunidad para que el sector público pueda

superar las restricciones presupuestarias y operativas al ajustar su participación en programas de impulso a la innovación con las empresas, de manera más flexible y acorde a la naturaleza de los procesos de innovación. Disposición de recursos multianuales, equipos descentralizados para la administración y fiscalización de los proyectos, así como certidumbre jurídica, son algunos de los aspectos que implica un esquema de este tipo.

Una APP representa una demanda social o del mercado que una empresa o un grupo de ellas ha identificado y puede resolver a través de la innovación, pero no tiene capacidad de atenderla sola. El gobierno tiene identificados los segmentos de la economía que más apoyo necesitan y que más impacto tienen en el desarrollo económico del país, por lo que esta es una vía para generar esquemas de intervención de mayor impacto.

Las APPs son un instrumento que se está utilizando con frecuencia en todo el mundo en una gama importante de áreas como infraestructura pública, hospitales, suministro de agua, transporte, provisión de energía, telecomunicaciones, etc. Su uso para el desarrollo de proyectos de innovación ha demostrado tener éxito en diversos países y es

promisorio para el caso de México, sin embargo, para que una APP tenga éxito, el sector privado también debe comprometerse y reconocer su propio beneficio en la alianza.

Se puede concluir a raíz de las entrevistas, que de manera general existe en el sector privado un gran desconocimiento acerca de los proyectos de APP así como de sus beneficios y alcances. Pero a la par, se puede determinar que existe una enorme disposición por parte de este sector para colaborar con el gobierno en la formación


de estos esquemas para impulsar la innovación ya que la gran mayoría de las empresas entrevistadas declaró estar en completa apertura para participar en una APP con fines de innovación.

A pesar de desconocer el instrumento, las empresas concuerdan que un mecanismo con las características de una

APP les ayudaría a superar gran parte de sus limitaciones en relación a su disposición de capacidades científicas, tecnológicas y de innovación. Si bien, asumen al gobierno como un agente “denso y complejo”,

sus recursos económicos pueden ayudarles a superar sus limitaciones presupuestales y reducir la incertidumbre asociada a sus proyectos más ambiciosos.

Empresas de TI coinciden en que las APPs pueden ser muy útiles para el desarrollo de “bienes club” como Parques Tecnológicos o Centros para la Formación de Capital Humano, pero también para consolidar una relación de proveeduría de servicios en telecomunicación a largo plazo. Empresas de los sectores farmacéutico, alimentos, biotecnología, entre otros, argumentaron que estarían dispuestas a participar en una APP para el desarrollo y operación

de Centros de Investigación ligados a sus actividades.

Por último, a pesar de que existe una disposición importante por este tipo de instrumento para la colaboración, las empresas no dejaron de expresar que existen temas pendientes los cuales tendrían que ser atendidos para consolidar

una asociación con el gobierno, entre los cuales resaltan la corrupción, la necesidad de transparencia, la rotación de funcionarios asociada al ciclo político y la certeza de la disposición de recursos.

2.3 Condiciones en las Empresas y las APPs con Fines de Innovación

A partir de la aplicación de la Encuesta sobre la Percepción de la Innovación en las Empresas y los procesos de observación participativa, se identificó como primer resultado, el perfil de las empresas innovadoras; en su mayoría son empresas medianas con una trayectoria importante en el mercado.

Se lograron identificar los principales retos y restricciones que las empresas enfrentan para el desarrollo de proyectos de

innovación. Los resultados de la encuesta son representativos para el universo de unidades económicas integradas

en el RENIECyT del CONACyT, mientras que las empresas analizadas a profundidad aportan hechos estilizados que complementan la comprensión de los elementos contemplados en el análisis. En este sentido, las conclusiones que se presentan a continuación aportan elementos generalizables a las empresas mexicanas que efectúan (o desean efectuar) procesos de innovación.

Gran parte de las empresas realizan actividades de I+D, (entendidas como todas aquellas relacionadas al trabajo creativo realizado de manera sistemática por parte de la empresa orientado a incrementar el acervo de conocimiento y utilizarlo para idear nuevas aplicaciones), mencionaron que se apoyan generalmente con otras organizaciones, siendo

los Centros Públicos de Investigación uno de sus principales aliados. Este tipo de colaboración es una práctica recurrente, sin embargo, las empresas coinciden en que este proceso se impulsa en gran medida por tratarse

de un elemento condicionante para la consecución de fondos públicos. El marco normativo de estos organismos

aún se percibe como denso y complejo lo que deriva en un distanciamiento entre los tiempos exigidos por la industria y la dinámica que llevan a cabo los investigadores al interior de Universidades y Centros de Investigación.

Los resultados de los esfuerzos de I+D en las empresas culminan en innovaciones incrementales en productos y procesos, implementaciones que son relevantes para la empresa y el mercado pero están alejadas del estado del arte tecnológico del sector en el que se desenvuelven. Si medimos el grado y complejidad de las innovaciones que realizan

las empresas, solo un segmento acotado realiza innovación de mayor impacto relevante para el estado del arte tecnológico.


Al analizar con mayor detalle los esfuerzos y trayectorias de I+D e innovación que desarrollan las empresas, se destaca

el incremento paulatino en la cultura de la innovación, es decir, cada vez más empresas aprecian que la innovación es el factor fundamental para fortalecer su presencia en el mercado, sin embargo, este proceso usualmente se basa en la perspectiva y aversión al riesgo por parte del empresario.

Los principales factores que limitan los procesos de innovación se relacionan a la falta de recursos humanos

de alto nivel con las capacidades y competencias que las empresas requieren, las condiciones competitivas y

desventaja ante empresas de otros países con mejores condiciones, el desconocimiento de las tendencias

y trayectorias tecnológicas predominantes, así como la carencia de opciones para el financiamiento de los proyectos.

Partiendo de lo anterior, para financiar sus proyectos de innovación las empresas destinan recursos propios complementado recurrentemente con apoyos de gobierno. Este tipo de incentivos adquieren relevancia

en la medida que se carece de fuentes para el crédito privado para este tipo de proyectos. Desde esta perspectiva, los fondos públicos apalancan en cierta medida la inversión privada e inciden en la motivación de las empresas por destinar un mayor volumen de recursos propios a sus procesos de innovación.

Concursar por estos recursos también genera otro tipo de capacidades en las empresas. Algunas empresas han generado departamentos especializados para la relación con gobierno, para la gestión de fuentes de financiamiento de

origen público o subcontratan gestores tecnológicos que realizan este trabajo. Las empresas que han impulsado sus esfuerzos gracias a apoyos de gobierno, frecuentemente repiten como beneficiarias en diversas convocatorias, lo

que denota un proceso de aprendizaje y expertise para conseguir este tipo de recursos.

Sin embargo, también existe un segmento de empresas importantes que a pesar de haber destinado tiempo y recursos para la obtención de apoyos de gobierno, no han tenido resultados positivos. Estas empresas atribuyen esta situación a

la complejidad de las convocatorias y sus requerimientos, al desconocimiento de algunos aspectos operativos, a la falta de mejores canales de difusión de los programas y sus convocatorias, a los tiempos acotados para el desarrollo y recepción de propuestas, o a que en ocasiones los criterios de las mismas convocatorias difieren de las necesidades de la empresa.

Las empresas denotan complicaciones para atravesar completamente la cadena investigación - desarrollo - innovación, aunado a que gran parte de los fondos están orientadas a los primeros segmentos (investigación y desarrollo), mientras que los procesos de valoración, prueba y comercialización de la tecnología queda inconcluso.

Otra complicación importante deriva de los tiempos acotados de los apoyos (generalmente de 1 año) lo que implica que la empresa solo pueda cofinanciar (con recursos públicos) segmentos específicos de sus proyectos y a concursar en años y convocatorias subsecuentes para su culminación.

Finalmente, la gran mayoría de las empresas entrevistadas declararon estar dispuestas a colaborar con otros agentes

en un esquema de coinversión a largo plazo. Las características de las empresas con un alto grado de innovación, son prácticamente las mismas que las de una empresa dispuesta a formar una APP, es decir, entre más arraigada la cultura de innovación en una empresa, mayor disposición a colaborar en esquemas de largo plazo, co-inversión y distribución de riesgo con otros agentes. Por último, destaca que las empresas prefieren como socio a las IES, fundaciones o CI (a pesar de las complicaciones derivadas de su marco normativo) por encima de organismos y dependencias del gobierno.


3. LA INNOVACIÓN Y EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL MEXICANO PARA LAS APPS

Existen diferentes aproximaciones que definen de manera distinta el concepto de APPs, sin embargo, hay elementos concurrentes que nos permiten entenderlas como aquellos esquemas de colaboración entre el sector público y el sector privado para la consecución de objetivos comunes caracterizados por el desarrollo de proyectos a

largo plazo, con coinversión y distribución de riesgos.

Su uso como instrumento para impulsar la innovación es relativamente reciente. Estados Unidos, Inglaterra, Finlandia y la Unión Europea han logrado consolidar esquemas de APPs con fines de innovación haciendo uso de diferentes esquemas jurídicos, lo cual les ha permitido promover proyectos de innovación de gran escala, con proyección a mediano y largo plazo, con una alta participación del sector privado en términos de inversión y definición de los objetivos de la colaboración.

En México, en el 2012 se aprobó la Ley de APPs la cual ofrece un marco normativo para la conformación de este tipo de esquemas de colaboración y la cual abre la posibilidad de impulsar proyectos de investigación aplicada e innovación

tecnológica, sin embargo, hasta el momento no existen proyectos de esta naturaleza. Algunos de los posibles

factores que determinan la ausencia de APPs con fines de innovación se relacionan con que el CONACyT no cuenta con una estructura especializada que le permita impulsar los proyectos de mayor impacto bajo este mecanismo al

tiempo que los recursos destinados al Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico han sido sumamente bajos (ETHOS, 2014).

A pesar de lo anterior, existen otros instrumentos jurídicos que ofrecen la posibilidad, en términos legales, de formalizar relaciones de colaboración entre agentes públicos y privados para impulsar proyectos de innovación. Entre estos,

destacan los Fideicomisos, las Empresas Público Privadas y la Ley de Obra Pública (Ley de OP). Estos instrumentos, que se integran al análisis, ya son utilizados por organismos públicos para el desarrollo de proyectos en colaboración con el sector privado, sin embargo, existen elementos dentro de su marco normativo que pudieran potenciar su eficiencia para la consolidación de APPs para el impulso de la innovación.

En el caso de los Fideicomisos, estos ofrecen flexibilidad para el manejo de recursos de manera plurianual e implican una menor carga burocrática para los organismos que los implementan. Esto no garantiza que sea el mejor esquema para la intervención pública puesto que no requiere jurídicamente elementos que justifiquen una mayor rentabilidad económica y social en comparación con otros esquemas de intervención.

Las Empresas Público Privadas son un esquema que ha facilitado la intervención pública bajo una dinámica de mercado. Permite que el sector público constituya entes para la resolución de problemáticas económicas y sociales con participación del sector privado en la inversión y toma de decisiones, y que a la vez mantenga el control de las decisiones estratégicas al ser el socio mayoritario. A diferencia de un esquema de APPs como el que ofrece la Ley de APPs, en la Empresa Público Privada, gobierno e inversionistas comparten el riesgo de manera colectiva al estar involucrados en el proyecto, sin embargo, estos riesgos no se pueden asignar a cada socio a título personal.

La Ley de OP puede ser un esquema útil para el desarrollo de proyectos de infraestructura a largo plazo, pues permite amortizaciones plurianuales. Sin embargo, el largo plazo en el ejercicio de recursos del presupuesto no otorga las mismas garantías que bajo la Ley de APPs. En contraste, la aprobación de un proyecto bajo la Ley de OP requiere menos recursos humanos y económicos que bajo la Ley de APP, aunque como consecuencia de esto, existen menor


certidumbre sobre la viabilidad del proyecto. Destacablemente, la Ley de OP permite la selección directa de socios por medio de “alianzas estratégicas”. Sin embargo, el riesgo al final del proyecto lo sigue asumiendo mayoritariamente el sector público ya que se trata de un encargo o encomienda del sector público hacia un privado.

En resumen, una APP puede tomar formas distintas, pero en esencia es un mecanismo para formalizar la relación entre sector público y privado para que persigan un fin común, a pesar de estar motivados por razones distintas: obtener rentabilidad (sector privado) y producir bienestar social (sector público). En este sentido, el presente

capítulo tiene como objetivo aclarar cuestiones conceptuales relacionadas a ¿cómo entender una APP?, ¿cuáles son las diferentes formas que puede adoptar? y ¿en qué grado los elementos constitutivos de una APP son flexibles? También atiende cuestiones relacionadas con elementos prácticos, por ejemplo ¿cómo puede conformarse una APP en México? ¿qué instituciones participan en la gobernanza de un proyecto APP? ¿qué es necesario para impulsar su uso? y ¿cuál es el camino a seguir?

En la primera sección de este capítulo se comparan la diversidad de concepciones internacionales del término APP, y se contrasta la teoría con diversas definiciones y elementos prácticos de la literatura especializada. De esta forma, se entrega un estudio de las APPs, de sus elementos y efectos, los beneficios y riesgos, y por último de las formas de monitorear y evaluar una APP.

Posteriormente dentro de la segunda sección se aborda el marco institucional y legal mexicano para el impulso de las APPs. Se analiza la Ley de APPs, así como otras opciones para llevar a cabo proyectos de alianzas entre el sector público y el privado; el Fideicomiso, la Empresa Público Privada y la Ley de OP, haciendo énfasis en las particularidades del funcionamiento de cada una y usando ejemplos para comprobar si es la opción adecuada para cada tipo de proyecto. Los ejes conductores de esta sección son, primordialmente: el régimen de distribución de riesgos, la coinversión, el largo plazo, los elementos asociados a la innovación, la rentabilidad social, entre otros.

Como se verá en las conclusiones, en México existe la necesidad de promover la inversión en innovación de recursos tanto públicos como privados, y las APP son un modelo que permite y facilita la aportación de recursos del sector privado, capacidad y experiencia empresarial, conocimiento, recursos humanos y tecnológicos para el logro de fines públicos del Estado. La demanda por parte de la sociedad y la industria será cada vez mayor, por lo que los distintos

jugadores que participan en una APP habrán de enfrentarse a este escenario. Sin embargo, para el tomador de decisiones, una correcta comprensión de cada esquema legal es un requisito indispensable para guiar su elección. El contenido del presente capítulo pretende aportar elementos relevantes en el proceso de su decisión.

3.1 ¿Cómo Entender las APPs con Fines de Innovación?

En diversos países y con diversas denominaciones (asociaciones público privadas, alianzas público privadas, participaciones público privadas) encontramos experiencias para el desarrollo de proyectos caracterizados por los siguientes elementos: relaciones contractuales de largo plazo, entre el sector público y un particular, para la provisión de servicios e infraestructura, mediante un traslado sustancial de riesgos a este último, capaz de adoptar las más variadas estructuras contractuales.

En una primera etapa, ese esquema de provisión de servicios fue aplicado en sectores tradicionales como

carreteras, agua, electricidad o telecomunicaciones; posteriormente evolucionó a sectores no tradicionales como seguridad y defensa; después de casi 30 años de experiencia se ha ido extendiendo a los más diversos sectores,

entre ellos el de la investigación tecnológica y la innovación.

De acuerdo con el Banco Mundial (2012) el término “Asociación Público Privada” ha sido usado desde la década de los noventa para describir una forma de participación del sector privado en el financiamiento de infraestructura.


Aunque las definiciones varían, esta institución sostiene que todas están basadas en el principio común de que las

APPs son un proceso de licitación para la prestación de servicios o entrega de bienes a través de la cooperación del sector público y privado.

Según la Public Private Partnerships Reference Guide (2011) la definición tan amplia que se tiene de las APPs abarca toda una gama de tipos de contratos, que pueden describirse de diferentes maneras. En este sentido, esta referencia argumenta que no existe una definición estándar internacionalmente aceptada de APPs, ya que las diferentes jurisdicciones usan nomenclaturas distintas para describir proyectos similares.

En el texto Technological Innovations in the Context of PPPs Projects (2003), Roine Leiringer define a las APPs como un acuerdo que involucra a los sectores público y privado en una relación de largo plazo para la obtención de beneficios mutuos. Sin embargo, menciona que esta definición tan amplia implica que la cantidad de acuerdos y proyectos que se consideran APPs sean inmensos y propicia que cualquier combinación de financiamiento público con la prestación de un servicio público por parte de privados sea entendido como una APP. En contraste, desde el sector privado, algunos empresarios consideran que en un proyecto de APP es el privado quien financia el proyecto.

El Canadian Council for Public-Private Partnerships (2010), ha adoptado una definición que describe una APP como una iniciativa de cooperación entre los sectores público y privado, construida sobre la experiencia de cada socio, que mejor se ajuste a las necesidades públicas claramente definidas a través de la asignación adecuada de recursos, riesgos y beneficios.

Weihe et al. (2011) sostienen que el concepto de APP es ampliamente controvertido. No existe una definición predominante del concepto, al mismo tiempo que su aplicación e implementación varía entre los países, que en general, definen las APPs como “un arreglo cooperativo mutuo entre organizaciones públicas y privadas con el objetivo general de

innovar y desarrollar soluciones para el bienestar social”. Desde esta perspectiva, el concepto puede abarcar todo un

espectro de mecanismos innovadores de colaboración público privada en donde los elementos fundamentales son la colaboración a largo plazo y la novedad al momento de distribuir el riesgo entre las partes.

Por último, la OCDE (2013) sostiene que las APPs son acuerdos a largo plazo entre el gobierno y un socio privado mediante el cual el último ofrece y financia los servicios públicos mediante un activo de capital, compartiendo los riesgos asociados. Las APPs pueden prestar servicios públicos, tanto en lo que respecta a los activos de infraestructura (puentes, carreteras) y activos sociales (hospitales, servicios públicos, cárceles). En un acuerdo de APP se pretende que los objetivos de prestación de servicios del gobierno estén alineados con los objetivos de rentabilidad del socio privado. Una vez más, se hace alusión a que la eficacia de la alineación depende de una transferencia suficiente y apropiada de los riesgos a los socios privados.

En México, la Ley de APPs señala que los proyectos de APP son aquellos que se realicen para establecer una relación contractual de largo plazo entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el país.

Como se puede apreciar a partir de la variedad de descripciones, existen algunos elementos en común útiles para la construcción de una definición más universal. En este sentido una APP implica relaciones de asociación entre el sector público y el sector privado en donde:

• Existe una relación contractual de largo plazo entre el sector público y el sector privado (en México, bajo el actual marco normativo federal, se establece un periodo mínimo de por lo menos tres años y un máximo de 40 años);

• Exista una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado (de acuerdo con la capacidad que cada uno posea para manejarlos de la forma más eficiente);


• El riesgo de financiamiento de la inversión normalmente es trasladado al sector privado, sin perjuicio de que el sector público pueda complementarlo, en un esquema donde tanto el sector público como el privado invierten recursos. Los recursos del sector privado generalmente son una combinación de capital y deuda; y,

• El objetivo común es la provisión de servicios públicos y la infraestructura requerida a cambio del pago de una contraprestación que puede provenir del Estado o del usuario del servicio. Bajo este modelo, el sector público debe lograr “valor por dinero”, esto es, obtener un beneficio social a un menor costo tras potenciar en un corto plazo el impacto en inversión pública de sus recursos financieros, los cuales generalmente son escasos. Por otra parte, el objetivo del sector privado será obtener un retorno de mercado para su capital.

Para efectos de esta publicación, se tomará como definición de APPs con fines de innovación como aquella relación contractual de largo plazo entre instancias del sector público y el privado, para la consecución de objetivos comunes en los que se utilice financiamiento y/o infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con metas que aumentan el bienestar social y los niveles de inversión en el país, para el desarrollo de proyectos de inversión productiva, investigación aplicada y/o de innovación tecnológica, mediante un traslado sustancial de riesgos al sector privado.

Las APPs son no solo deseables, sino convenientes y necesarias porque representan un mecanismo que permite maximizar el aprovechamiento de los recursos públicos y lograr la provisión de servicios bajo estándares mínimos de

desempeño, que no solo permite ganar-ganar a los dos sectores y a la sociedad en términos de valor por dinero, sino que también ayudan a reducir costos de transacción13 y fomentan que los servicios se provean de manera más eficiente mediante el aprovechamiento de la experiencia, las eficiencias y el conocimiento del ente privado.

De acuerdo con estudios previos llevados a cabo por Ethos (2014), los esquemas de APP ofrecen ciertas condiciones

que las convierten en alternativas importantes para incentivar el desarrollo económico y social. Estas incluyen:

• La aceleración de la provisión de infraestructura (o implementación de proyectos de desarrollo productivo, investigación aplicada e innovación);

• Una implementación más rápida;

• Reducción de los costos de la duración total de los proyectos;

• Mejor adjudicación del riesgo a quien lo pueda manejar de forma más efectiva y eficiente;

• Mejores incentivos para el desempeño, sobre todo en el caso del actor privado, para optimizar su administración y desempeño en el proyecto;

• Mejor calidad y precio del servicio;

• Mejor gestión pública derivada de que los funcionarios públicos tienen mayor posibilidad de centrarse en las tareas de regulación y monitoreo de los proyectos; y,

• Promoción del desarrollo de productos y servicios innovadores, así como de los procesos para producirlos.

Y específicamente los efectos más importantes por sector son :

13 Costos en los que se incurre al realizar un intercambio económico o una transacción de mercado para cualquier proyecto.


Figura 3.1.1 Efectos más Importantes para cada Sector


Se puede afirmar que las APPs son herramientas de apoyo para todos los niveles de gobierno. La experiencia del sector privado es valiosa para el gobierno debido a las ventajas y experiencia que tienen en la administración y ejecución de proyectos. La colaboración entre ambos sectores potencializa la inversión pública en un contexto de eficiencia superior para lograr una mayor rentabilidad económica y social en los proyectos (Ethos, 2014), es por eso

que las APPs representan un esquema de colaboración con gran potencial en México, en especial en las áreas de CTi.

En aquellos países donde la innovación ha colaborado al desarrollo, el gobierno ha jugado como socio del sector privado, muchas veces asumiendo los riesgos que este último no está dispuesto a asumir. En estos países, el sector

público ha aportado la inversión necesaria a lo largo de toda la cadena de innovación, desde investigación básica hasta la comercialización. Este gasto ha demostrado ser transformador, creando mercados y sectores totalmente nuevos, incluido el Internet, la nanotecnología, la biotecnología y la energía limpia (Mazzucato, 2013).

Estudios han confirmado que existe un círculo virtuoso en el que el gasto en I+D+i, productividad y competitividad, se refuerzan mutuamente y conducen a tasas de crecimiento sostenidas a largo plazo (Jones, 1999). De acuerdo a la

literatura, el sector privado invierte menos del nivel óptimo social en I+D, por lo que la participación del gobierno podría ayudar a corregir esta falla de mercado de manera que se alcancen las metas de gasto para I+D. Las APPs

podrían colaborar en el logro de este objetivo.

Las alianzas para el impulso de la CTi se han planteado como una herramienta indispensable para fortalecer a los actores del SNI en su afán por insertarse en los mercados globales de forma competitiva y a la vez movilizar recursos de ambos sectores. También crean oportunidades para reducir los riesgos asociados a la inversión en nuevas tecnologías, mientras conducen simultáneamente el desarrollo de nuevos servicios, aplicaciones y soluciones que aún no existen. Por otra parte, una estrecha cooperación con el sector público hace que se definan los objetivos sociales y económicos más claramente, incentivando a llegar a ellos de una manera más satisfactoria.


Beneficios en las APP

La justificación para la implementación de APPs, independientemente del área y segmento de impacto, reside en los

grandes beneficios que derivan para diversos sectores de la sociedad. Dichos beneficios pueden ser financieros o no financieros. Como se expresa el European PPP Expertise Center (2011), por beneficios no financieros (BNFs)

nos referimos a los beneficios “socioeconómicos” que percibe la sociedad al hacer uso de los servicios o de la

infraestructura creada. Los BNFs son distintos de los beneficios financieros, los cuales representan entradas y salidas de efectivo.

Se considera que los BNFs son aquellos que abarcan todas las ventajas conectadas a la disponibilidad más temprana de una infraestructura o servicios públicos, al beneficio de la certeza presupuestaria, así como cualquier otro provecho o utilidad que obtenga la sociedad derivado del correcto funcionamiento del proyecto (EPEC, 2011).

Las APPs implican un conjunto particular de incentivos y beneficios sustentados en los contratos. Para que los anteriores funcionen es necesario que el sector público sea explícito acerca de los servicios que requiere. El mecanismo de pago (y los arreglos financieros asociados) están diseñados para que los servicios contratados sean realmente entregados y para maximizar las posibilidades de éxito del proyecto (EPEC, 2011).

A la vez que se destaca que las APP permiten al sector privado innovar en todos los niveles del proyecto, Aschieri (2014) sostiene que los incentivos antes mencionados, pueden promover el resultado de diversos beneficios no financieros como: el aceleramiento de entregas, prestación de servicios con los estándares más altos de calidad y los impactos sociales más amplios y beneficiosos.

También la extracción de Valor Por Dinero (VPD) a largo plazo a través de la transferencia de riesgos adecuados al sector privado durante la vida del proyecto es un beneficio no financiero importante (PPPIRC, 2014).

Es preciso señalar que cuando existen proyectos de APP con especificaciones de resultados únicamente, se fomenta

la innovación en el proceso, ya que el socio privado es libre de decidir cómo entregar mejor un servicio o diseñar una infraestructura. En el siguiente apartado (Origen del Proyecto) se detallan las diferencias entre los dos tipos de especificaciones, así como la relación entre las propuestas solicitadas y las no solicitadas.

Aunado a todo esto, se puede recalcar que los beneficios financieros de llevar a cabo un proyecto en formato de APP son grandes para el ente privado y para el público así como para toda la sociedad que se ve beneficiada y empleada por ella. Aschieri (2014) menciona que el valor de los beneficios adicionales que surgen de las APPs es mayor que los costos adicionales, por lo tanto, la opción de APP debe considerarse justificada bajo argumentos de eficiencia. Por

ejemplo, crear una APP bajo la Ley de APPs mexicana implica importantes costos para realizar evaluaciones técnicas y de riesgos del proyecto, sin embargo los beneficios en el largo plazo de tener un proyecto sólido aumentan las posibilidades de éxito del proyecto, lo cual es un beneficio para la sociedad. Por lo tanto, mediante la estimulación de soluciones planificadas e innovadoras para la prestación de servicios públicos, las APPs pueden generar beneficios sociales significativos.

Francisco Treviño (2014) señala un conjunto de beneficios que generan las APPs, entre los que destacan:

a) El esfuerzo financiero, en su caso, lo hace el gobierno en el largo plazo;

b) Reducción del nivel de deuda pública;c) Disponibilidad de la totalidad del financiamiento requerido desde el principio de la ejecución del proyecto;

d) En su caso, las obligaciones de pago del gobierno se pueden distribuir en el largo plazo;e) Participación de expertos que aseguran las mejores condiciones de diseño y ejecución;


f) Reducción del riesgo de demoras y sobrecostos;g) Reducción de subsidios de inversión y operación;

h) Reducción del costo total del proyecto (Valor por dinero);

i) Adecuado mantenimiento del proyecto durante la vigencia del contrato;

j) Oportunidad en los pagos a los diversos actores; y,

k) Liberación de recursos públicos.

Origen del Proyecto: Propuesta Solicitada y Propuesta No Solicitada

Como se verá en este y el siguiente apartado, el tema del origen del proyecto y de la elección de los socios están relacionados. Se comienza en esta oportunidad haciendo algunas observaciones respecto al primer tema.

La propuesta solicitada se da cuando el sector público tiene un proyecto viable, con todos los estudios técnicos

necesarios, y solicita o busca un socio privado a través de una propuesta solicitada. Por otro lado, en la propuesta

no solicitada es el sector privado quien se acerca al sector público y le ofrece un proyecto que cuenta con algunos o todos los estudios técnicos que demuestren su viabilidad.

Estos dos esquemas están contemplados en las leyes, por ejemplo, en México dentro de la Ley de APPs y la Ley de OP, respectivamente. En todos los casos, sin importar si la propuesta es solicitada o no solicitada, es importante mencionar que el sector público tendrá la decisión final respecto de la elección de su socio privado (ya sea eligiendo entre varios postores en una convocatoria pública, como indica la regla general, o en casos excepcionales, escogiendo entre tres invitados o adjudicando directamente a una persona, según ordene la ley respectiva).

A continuación se presenta una tabla cuyo propósito es ubicar en cada cuadrante los tipos de proyecto según su origen, sus características y las necesidades de los socios.

Figura 3.1.2 Dos Tipos de Propuestas y Dos Tipos de Especificaciones

Especificacionesde Insumos

Especificacionesde Resultados

Propuesta Solicitada

→ El gobierno tiene información precisa sobre la resolución de un problema público concreto y quiere solucionarlo de manera muy específica a través de un proceso o producto.

→ El método de selección se restringe a quienes posean de manera exclusiva, sea en la práctica o legalmente, la propiedad del insumo requerido (por ejemplo, vía asignación directa).

→ El sector público asume los costos de transacción (relacionados con estudios técnicos del proyecto).

→ El gobierno identifica un problema pero no tiene información precisa sobre la mejor forma de solucionarlo. Es decir, requiere resultados específicos sin importar los insumos utilizados.

→ Busca la solución óptima a través de un mecanismo de mercado (convocatoria pública).

→ El sector público asume los costos de transacción (relacionados con estudios técnicos del proyecto).


PropuestaNo Solicitada

→ El sector privado tiene una demanda específica basada en su conocimiento previo especializado. Necesita apoyo del gobierno para implementar el proyecto, el cual es compatible con los intereses del sector público.

→ El método de selección se restringe a quienes posean de manera exclusiva, sea en la práctica o legalmente, la propiedad del insumo requerido (por ejemplo, vía asignación directa).

→ A través de la propuesta no solicitada, el sector público reduce costos de transacción (relacionados con estudios técnicos del proyecto).

→ El sector privado tiene una demanda concreta y busca un resultado específico sin importar los insumos utilizados.

→ Esto es compatible con los objetivos del sector público, para lo cual utiliza un mecanismo de mercado (convocatoria pública).

→ A través de la propuesta no solicitada, el sector público reduce costos de transacción (relacionados con estudios técnicos del proyecto).


Así, parece que las propuesta no solicitadas deberían ser muy utilizadas para proyectos en innovación, puesto que son las empresas y el sector privado quienes pueden identificar necesidades de innovación concretas para una industria o negocio específico.

Elección de los socios

El proceso de selección de socio también puede analizarse desde la perspectiva de quién dirige el proyecto de

asociación. A continuación se realiza una descripción de los principales procesos de identificación y métodos para la elección de socios.

Guiado por el gobierno: es el proceso de identificación y selección de socios dirigido por el sector público y tiene que ver con la necesidad del gobierno para intervenir en algún sector en específico con el apoyo de otros agentes, como las empresas. El sector público genera oportunidades para localizar e identificar a aquellos agentes con las capacidades para atender la problemática que se requiere resolver, las cuales pueden darse en dos etapas: primero, organizando foros y encuentros empresariales; y, segundo, utilizando una normatividad específica como son las convocatorias y licitaciones. Dependiendo de la urgencia del problema a resolver, el gobierno puede decidir no hacer uso de los mecanismos mencionados en la primera etapa.

Desde la perspectiva del sector público, la regla general en los procesos de contratación es que exista una licitación o convocatoria pública. La invitación a tres personas y la adjudicación directa son la excepción a esta regla.

Guiado por la industria: se refiere al proceso en donde una o varias empresas (generalmente de una misma industria o sector) enfrentan problemáticas derivadas de fallas de mercado o sus limitaciones competitivas, por lo que propician el encuentro con el sector público para plantear sus problemáticas y gestionar mecanismos para su resolución a través de procesos de colaboración. Se pueden utilizar canales de comunicación informal, como los mencionados en la primera etapa del párrafo anterior, o bien, pueden usarse esquemas legales.

La propuesta no solicitada regulada respectivamente por la Ley de APPs y la Ley de OP son un ejemplo de este proceso. A través de la propuesta no solicitada un agente privado (“el promovente”) acerca al sector público una oferta de proyecto, y será la dependencia la que decidirá, después de su respectivo estudio, si el proyecto es viable o puede ser viable. Después de esta etapa, por regla general el proyecto será convocado públicamente. En estas circunstancias, es probable que el promovente tenga la mejor información disponible para ganar esa convocatoria.


Guía mixta: para contextos en donde existe una alta interacción entre el sector público y el sector privado, la convergencia para la atención y resolución de problemáticas puede estar dirigida a través de mecanismos formales que tienen como tarea específica emitir recomendaciones y elementos para la creación de una agenda que se puede atender a través de la colaboración.

En México, encontramos varios ejemplos de lo anterior que pueden verse en la creación de documentos jurídicos, o en las instituciones públicas. El primer caso se ilustra con la participación multisectorial en la elaboración de planes nacionales, como por ejemplo, PECITI. El segundo caso se ejemplifica con el Comité Intersectorial de Innovación, el cual es una institución dirigida por el sector público, pero con una alta participación formal del sector privado. Estos ejemplos reflejan mecanismos formales de colaboración, aunque no se refieren a la guía de un proyecto específico. Sin embargo, pueden ser vistos como pasos previos para tal efecto.

Un ejemplo específico que ilustra la colaboración de ambos sectores en un proyecto específico de APP puede

encontrarse en la Ley de OP mexicana. Esta Ley contempla el supuesto de la celebración de una alianza estratégica que lleven a cabo las dependencias y entidades con personas morales dedicadas a la ingeniería, la investigación y a la transferencia y desarrollo de tecnología, a fin de aplicar las innovaciones tecnológicas en la infraestructura nacional. En estos casos, ambos sectores guían el proyecto de acuerdo a los términos de la alianza, ya que la adjudicación de este tipo de proyectos no necesita convocatoria pública y se realiza a través de invitación a cuando menos tres personas o adjudicación directa.

Riesgos en una APP: Clasificación, Distribución y Mitigación

Frank Knight (2010) sostiene que “riesgo”, e “incertidumbre” son términos que muchas veces se confunden, por lo que presenta una distinción entre los dos en donde la diferencia recae en si es o no posible medir la probabilidad de diversos resultados futuros. En el caso del riesgo, es posible asignarle un valor a la probabilidad de dichos resultados. En la incertidumbre, tal asignación es imposible. El riesgo entonces puede definirse como una incertidumbre medible.

Es necesario primero identificar el riesgo para después poder manejarlo, lo cual deben hacer todos los actores involucrados. Como menciona Leiringer (2003), si no se identifica correctamente un riesgo, los costos finales pueden

terminar siendo mayores para los actores involucrados y para la sociedad. Para ello, hay diversos métodos de identificación de riesgos, que van desde talleres para la lluvia de ideas hasta el uso de bases de datos. Ningún método está libre de error, pero el uso de expertos y de grupos interactivos es muy recomendado.

Una vez identificado el riesgo, es necesario evaluarlo y determinar su significancia en el resultado del proyecto. Este proceso incluye el estudio, comprensión y determinación de la importancia de todos los riesgos que puedan impactar al proyecto y estimar la probabilidad de que el mismo suceda (Akintoye, 2013). En este sentido, existen diversos métodos para evaluar el riesgo, los más comunes son: los cualitativos (dependen del conocimiento, experiencia e intuición de un individuo) y los cuantitativos (modelan los riesgos basados en la probabilidad de que ocurran y del tamaño del impacto en términos de tiempo y costo si llegaran a suceder) (Leiringer, 2013).

Clasificación de Riesgos. Existe infinidad de clasificaciones de riesgos según el tipo de proyecto que se esté llevando a cabo, sin embargo, uno de los más universales y completos proviene de la siguiente clasificación (OCDE 2008) de Merna y Smith (1996):


Figura 3.1.3 Clasificación de Riesgos

Riesgos globales o de fuerza mayor

Riesgos que están normalmente fuera del proyecto y generalmente no son controlables por los actores.

Riesgos elementales

Están dentro del control de los actores y se dividen en cinco categorías:

Riesgos políticosAsociado con el aumento de los poderes soberanos del país de acogida o debido a ciertas situaciones específicas de cada país.

Riesgos de crédito del prestatario Asociado a la solvencia de la entidad especialmente creada para la ejecución del proyecto.

Riesgos de crédito del patrocinado Asociado con el cambio de calificación de crédito de la empresa patrocinadora.

Riesgos soberanosAsociado con el cambio de la calificación de crédito soberano que puede afectar a la viabilidad del proyecto.

Riesgos del proyectoRiesgos de

financiamiento

Riesgo relacionado con un aumento en el costo de mantenimiento de los fondos recaudados para el proyecto, el riesgo de las fluctuaciones del tipo de cambio, etc.

Riesgo de finalización Riesgo de retraso en la finalización de un proyecto.

Riesgo de operación y mantenimientoRiesgo de que el proyecto no sea capaz de funcionar con la eficiencia deseada debido a deficiencias en el trabajo y el capital.

Riesgo de entrada y salidaRiesgo de un suministro inconsistente, inadecuado, y de mala calidad de las materias primas y otros servicios públicos; el riesgo de la demanda inadecuada para la salida del proyecto.


De acuerdo con el PNUD, todas las APPs implican riesgos para los actores involucrados. Para que la asociación sea efectiva y sostenible, los actores necesitan absorberlos adecuadamente. Con una planeación y consulta adecuada, los riesgos pueden ser reducidos a niveles tan bajos que no amenacen el núcleo de la APP y puedan ser manejados dentro de los acuerdos de la misma.

Las etapas para hacer frente a los riesgos que pueden ayudar en la estructuración de una APP exitosa incluyen:

Identificación de los tipos de riesgos;

Evaluación de riesgos;

Medios para reducir o eliminar los riesgos que buscan;

Asignación adecuada de los riesgos para las partes que tienen la capacidad de influir sobre ellos y solucionarlos; y,

Compartir los riesgos restantes.

Distribución y Mitigación de Riesgo. Los contratos que se firman para llevar a cabo formalmente una APP, están específicamente diseñados para asignar obligaciones y responsabilidades a los actores involucrados. El riesgo debe de ser asignado al actor más adecuado para su absorción y manejo, a un costo razonable, ya que la probabilidad de ocurrencia está ligada directamente a su asignación. Aunque lo natural es que cada actor asuma el menor riesgo


posible, se debe tomar en cuenta que tan adecuado es para cada actor asumir la parte del riesgo que le corresponde. Existen riesgos que no pueden ser asignados solamente a uno de los actores y deben ser asumidos por ambos bajos términos específicos acordes a las capacidades de cada uno.

Cada actor es responsable de asumir las consecuencias, incluyendo las pérdidas o la restauración del proyecto si

uno de los riesgos que le fue asignado se materializa. Estas acciones de mitigación de riesgos pueden tomar

diferentes formas, Raftery (1994) menciona cuatro:

Figura 3.1.4 Acciones de Mitigación de Riesgos


En el contexto internacional pueden encontrarse diversas posiciones respecto a la forma en que se analiza,

determina y se establece quien adquiere la responsabilidad por el riesgo. Por ejemplo, Costa Rica determinó que al privado le corresponde enfrentar los desembolsos necesarios hasta terminar el proyecto, aún en presencia de caso

fortuito o fuerza mayor. Por otro lado, Chile establece que el Estado a través de su Ministerio de Hacienda, concurrirá al pago de los perjuicios que provoquen el caso fortuito o la fuerza mayor, si así lo establecieron las bases de la licitación.

La Ley de APPs en México establece que salvo excepciones expresamente previstas en ella, los riesgos de prestación de los servicios, financiamiento y de construcción deben ser tomados por el sector privado; también establece que la

modificación de los contratos no puede implicar la transferencia de un riesgo tomado originalmente por una parte a la otra, lo que constituye una pieza esencial de la estructura de asignación de riesgos propia de las APPs. Adicionalmente, desde el concurso de APP deben contemplarse, además de los derechos y obligaciones, la distribución de riesgos del proyecto, mismos que no pueden ser diferentes a los que se consideren en el contrato de APP y además deben ser distribuidos de forma equilibrada entre los actores.

La propia Ley de APP establece como una de las obligaciones principales del desarrollador privado, la de asumir los riesgos a su cargo establecidos en el contrato. Este principio es el corazón de la estructura de los proyectos APP, lo que debe quedar claramente plasmado en el contrato APP: el riesgo, quién lo toma, cómo se administra y las consecuencias que se generarán en caso de que se materialice. Lo anterior está íntimamente relacionado con la obligación del desarrollador de asumir la responsabilidad de su oferta y la solidez del gobierno de no ceder ante negociaciones o solicitudes oportunistas de renegociación de las condiciones establecidas en el contrato.


Pre-evaluación y Monitoreo de APP

Los proyectos APP requieren de una etapa de preevaluación y otra de monitoreo. La profundidad de cada una de estas etapas estará determinada por el modelo de asociación elegido, por ejemplo, los proyectos de obra pública o adquisición de servicios por un lado, y la Ley de APPs por otro, exigen diferentes tipos de pre evaluación del proyecto.

A esta etapa, la Ley de APPs la llama el dictamen de viabilidad.

Asimismo, se debe de anticipar la existencia de un sistema de monitoreo que asegure y observe que el proyecto se desarrolle como lo establece el contrato, principalmente el cumplimiento de los indicadores de servicio y los indicadores de gestión. Es decir que los servicios contratados se presten con la calidad y oportunidad establecidas.

Pre Evaluación. Existen diversos tipos de análisis de pre evaluación para los proyectos de APP. La Ley APP de México, recoge en esta materia, así como en muchas otras, la experiencia internacional adquirida en los últimos 25 años y establece los estudios que se deben llevar a cabo y su alcance. Una APP es una buena solución cuando los beneficios exceden los costos del proyecto. Este análisis requiere de estudios de valor por dinero, los cuales comparan el estimado del costo total de ejecutar un proyecto mediante una APP contra los que supone hacerlo a través de un método tradicional.

En México, se hace un gran énfasis en la evaluación socioeconómica de los proyectos. Es necesario comprobar que la APP generará beneficios tanto económicos como no económicos a la sociedad para que el esquema se considere como plenamente justificado. Aunado a esto, con la finalidad de que las entidades de la Administración Pública Federal cuenten con herramientas y criterios técnicos adecuados para el análisis y pre evaluación de proyectos de APPs, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través de la Unidad de Inversiones ha diseñado el Manual que Establece las Disposiciones para Determinar la Rentabilidad Social, así como la Conveniencia de Llevar a Cabo un Proyecto Mediante el Esquema de Asociaciones Público Privadas, el cual es una guía para la aplicación de los lineamientos que establecen las disposiciones para hacer una pre evaluación y determinar si es conveniente llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de APPs. Estos Lineamientos son analizados en la sección de la Ley de APPs de este capítulo.

Monitoreo. El cumplimiento de los indicadores de desempeño y los indicadores de gestión son fundamentales en cualquier proyecto APP por lo que el contrato debe prever los mecanismos que se deben construir para verificar su cumplimiento, incluyendo esquemas de autorregulación, lo anterior sin perjuicio del ejercicio de las facultades que las autoridades puedan tener en relación con diversos aspectos del proyecto. La supervisión del rendimiento a largo plazo en el marco de un contrato de APP es esencial para el éxito del proyecto y la provisión de buen VPD (Woss, 2010).

Una buena práctica es la planteada por la Comisión de Planeación del Gobierno de la India quien propone que para cada APP existente, se cree una Unidad de Monitoreo con autoridad a nivel del proyecto, y otra Unidad de Revisión de Desempeño con autoridad a nivel estatal o federal según corresponda (Planning Commission Government of India, 2010). La Unidad de Monitoreo debe escribir un reporte mensual sobre los avances y actividades para entregar a la Unidad de Revisión de Desempeño, esto crea un mecanismo de pesos y contrapesos que asegura un monitoreo adecuado. Sin embargo, este modelo puede encarecer el esquema de supervisión que por sí solo suele ser caro y complicado de operar.

El monitoreo de desempeño es necesario para determinar si el servicio se ha prestado de manera satisfactoria bajo el contrato, es decir si el servicio está disponible y que la calidad del ejercicio cumple con los requisitos establecidos en virtud del contrato (Woss, 2010).

En México, se ha desarrollado la práctica de establecer dentro de los contratos de pago por disponibilidad sistemas de

monitoreo del cumplimiento de los índices de desempeño y los índices de gestión, ligados con el mecanismo de


pago, en forma tal que el incumplimiento no subsanado de cualquier índice implica que el servicio no fue prestado conforme a los estándares acordados y por lo tanto se genera una deducción. Por lo que se refiere a proyectos con pagos a cargo del usuario del servicio, igualmente se establecen mecanismos de monitoreo y regulación con medidas que desincentivan el incumplimiento de los estándares por parte de los prestadores de los servicios.

Con la finalidad de dar seguimiento a las inversiones de los proyectos, la SHCP emitió los Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas, de la Administración Pública Federal, los cuales tienen por objeto establecer las disposiciones que facilitan algunos procedimientos aplicables a las distintas etapas de los programas y proyectos de inversión y fortalecer la capacidad del ejercicio cabal de las atribuciones que le asisten a la Unidad de Inversiones de la SHCP.

Adicionalmente a los sistemas de monitoreo del contrato y el cumplimiento de los índices de desempeño y de gestión, las autoridades competentes llevan a cabo sus funciones de fiscalización y supervisión del cumplimiento del marco legal aplicable a los servicios e infraestructura materia de la APP, así como de las disposiciones contenidas en los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones ligadas al contrato APP.

3.2 Marco Institucional y Legal Mexicano para el uso de las APPs con Fines de Innovación

En México, los esquemas de coparticipación entre el sector público y privado incluyendo el de alianza público

privada para la innovación y el desarrollo tecnológico, se han venido dando a través de diferentes mecanismos jurídicos, tradicionalmente por medio de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (Ley de OP), la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (Ley de AASSP), el Fideicomiso, la Empresa Público Privada y los Subsidios. La nueva Ley de APPs es un ordenamiento reciente que viene a regular de una manera específica el modelo de APP.

El objetivo de las siguientes secciones es abordar los esquemas más relevantes desde cuatro dimensiones: coinversión, largo plazo, distribución de riesgos y bienestar social. Asimismo, estos últimos se encuadran en ejemplos específicos relacionados con la innovación. En este sentido, el Fideicomiso se utiliza para un modelo de desarrollo de proveedores; la Empresa Público Privada se usa para evaluar la posibilidad de crear un centro de investigación con vocación industrial; y la Ley de APPs se emplea para el caso del desarrollo de una tecnología disruptiva. Para una

mejor comprensión de cada uno de estos ejemplos, se recomienda acudir a las Guías Prácticas respectivas que acompañan a esta publicación. En todo caso, en este texto se realiza un profundo análisis de cada uno de los esquemas legales mencionados.

Las APPs son un modelo de colaboración que permite y facilita la aportación del sector privado de recursos, capacidad empresarial, conocimiento, recursos humanos y tecnológicos en el logro de fines públicos a cargo del Estado. Para los

tomadores de decisiones, una correcta comprensión de cada esquema legal que permite crear una APP, es un requisito indispensable para guiar su elección. Este trabajo aporta elementos relevantes para este proceso de toma de decisión.


3.2.1 Ley de APPs

El objetivo de este apartado es ofrecer un panorama detallado sobre los elementos normativos generales que regulan

las conductas del sector público y privado en relación con la Ley de APPs. En este panorama jurídico que encuadra a las APPs, el lugar protagónico es ocupado por la Ley de APPs, pero también incluye otros instrumentos jurídicos relevantes como son: el Reglamento de la Ley de APPs; los Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión; los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada; y los recientes Criterios para la realización de proyectos mediante un esquema de asociación público-privada, entre otros. Para el caso objeto de este trabajo, respecto de APPs de innovación tecnológica, también hay que considerar a la Ley de CyT. Entregar una visión clara de este complejo entramado jurídico es la misión de este apartado.

La manera de abordar el esquema jurídico de la Ley de APPs será temática. Los asuntos centrales que conducirán este trabajo son:

1. Requisitos para que un proyecto tecnológico opere bajo la Ley de APPs;

2. Actor privado: Sociedad con Propósito Específico;

3. Actores públicos: el poder técnico y el poder político;

4. Dictamen de Viabilidad de un Proyecto APP (Preevaluación del Proyecto);

5. Régimen de la Distribución de Riesgos;

6. Coinversión: con Dinero y sin Dinero;

7. Rentabilidad Social (Análisis Costo-Beneficio);

8. Conveniencia de llevar a cabo el Proyecto como APP; y,

9. Elementos Asociados a la Innovación

Requisitos para que un Proyecto Tecnológico Opere bajo la Ley de APPs

Se comienzan analizando los diez elementos que la Ley de APPs establece para el desarrollo de proyectos en investigación aplicada y/o de innovación tecnológica. A manera de introducción, se ofrece el siguiente esquema para ilustrar estos elementos.

Figura 3.2.1 Diez Requisitos para Aplicar la Ley de APPs



El artículo 2 de la Ley de APPs mexicana señala los primeros cinco elementos esenciales de una APP, y por lo tanto, indica que los proyectos que gobernados por esta Ley necesitan:

A. Una relación contractual de largo plazo (desde 3 hasta 40 años);

B. En la que participen el sector público y el sector privado;C. Para prestar servicios al sector público, mayoristas, intermedios o al usuario final;

D. Que en esos proyectos se use infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado; y,

E. Que el objetivo de estos proyectos sea incrementar el bienestar social y los niveles de inversión en México.

El artículo 2 aclara que además, para ser legalmente válidos, estos proyectos deberán cumplir con las disposiciones normativas, que establecen:

F. Justificación plena del proyecto;

G. Especifique el beneficio social que se persigue; y,

H. Prueben su ventaja financiera de cara a otras formas de financiamiento.

El artículo 3 de la Ley incorpora al régimen de las APPs todo proyecto vinculado a innovación y desarrollo tecnológico. Por lo tanto, debemos añadir otro requisito para llevar a cabo este tipo de APPs:

I. Requiere de la aprobación previa del FCCyT contemplado en la Ley de CyT.

Por último, debe completarse la lista con este requisito fundamental:

J. La repartición de riesgos.

Respecto a este último elemento, vale la pena aclarar que no es mencionado por las disposiciones preliminares de la Ley de APPs. Sin embargo, esto no quiere decir que la Ley no contempla su regulación, pues de hecho, son varias las disposiciones que tocan el tema de la repartición de riesgos, las cuales se analizan más adelante. Antes se explicará la manera en que los actores involucrados participan en un proyecto de APP, comenzando por el sector privado y su uso de la “sociedad con propósito específico” y concluyendo con un recuento de las instituciones del sector público que intervienen en este esquema.

Figura 3.2.2. Actores Públicos y Privados en una APP Tecnológica.



Actor Privado: Sociedad con Propósito Específico

La literatura especializada internacional ha concebido una figura legal que permite al sector privado perseguir los fines de un proyecto de APP específico, la cual es llamada Special Purpose Vehicle (SPV). Este “vehículo especial” se constituye como una empresa, y funciona como un medio para llegar a un lugar. El medio es específico para cada meta,

por esta razón, la Ley Mexicana obliga a que se constituya una nueva empresa para cada proyecto de APP. Así, se conforma lo que el Reglamento de APPs llama una “sociedad con propósito específico”. Es importante aclarar que esa sociedad puede no existir al momento de participar en una convocatoria pública para un proyecto de APP. Las personas físicas también pueden participar, con la condición de que se obliguen a constituir, de resultar ganadoras, una sociedad con propósito específico.

En cualquier caso, la sociedad deberá contemplar como único objeto social, el realizar aquellas actividades necesarias para desarrollar el proyecto respectivo. También puede incluirse cualquier otra actividad complementaria al propio proyecto. Puede constituirse bajo las formas de sociedad anónima, anónima promotora de inversión, o de responsabilidad limitada o cualquiera otra que establezcan las leyes.

Debe decirse que el gobierno corporativo de la sociedad con propósito específico tiene limitaciones impuestas por la Ley. Por ejemplo, la admisión y exclusión de nuevos socios, el cambio de la estructura accionaria, la modificación a los estatutos de la sociedad, entre otros, necesitan de la autorización previa de la dependencia o entidad federal contratante. Esto ofrece un mecanismo de control para el sector público respecto de los actos de la sociedad privada.

Desde la perspectiva de la rendición de cuentas, la sociedad de propósito específico sirve para aislar las actividades de esa sociedad, lo cual facilita su auditoría, pues sus ingresos-egresos no se mezclan con actividades (externas a la APP) que puedan realizar sus socios.

Actores Públicos: el Poder Técnico y el Poder Político

Por último, hacer un breve listado de las facultades de cada actor público puede obsequiarnos una idea de quién tiene el poder técnico, administrativo, político y de supervisión bajo la Ley de APPs.

SHCP: está facultada para interpretar la Ley, el Reglamento y los Lineamientos para efectos administrativos; coordina y publica un registro para efectos estadísticos con la información relativa a los proyectos de APPs; realiza una

evaluación del impacto de los proyectos de APPs en las finanzas públicas durante su ciclo de vida. Revisa que el dictamen de viabilidad sea correcto, y de serlo, lo integra a la cartera de programas y proyectos de inversión que integra la misma SHCP (“cartera”), para eventualmente integrarlo al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y presentarlo a la Cámara de Diputados. Sin embargo, el Reglamento (arts. 30 y 32) despoja de responsabilidad administrativa a la SHCP en la revisión de los análisis para determinar la viabilidad de un proyecto, incluidos los análisis de rentabilidad social y conveniencia de llevar a cabo una APP. La dependencia o entidad que los presenta ante SHCP es la responsable de su contenido.

Secretaría de la Función Pública: tiene facultades de supervisión en asuntos relacionados con el régimen de propiedad inmobiliaria federal, avalúos y de responsabilidades de los servidores públicos. También supervisa que la preparación, inicio y adjudicación de los proyectos de APPs, se ajusten a lo dispuesto en la Ley.

Dependencia o entidad contratante: para efectos administrativos, es la responsable de la conformación del

dictamen de viabilidad y de la aprobación de su contenido. Asimismo, es la responsable de la supervisión de la prestación de los servicios, y en su caso, de la ejecución de la obra y, en general, del cumplimiento y desarrollo del proyecto de APP.


Cámara de Diputados: evidentemente no es una autoridad administrativa, sin embargo también participa en el

proceso al autorizar en el PEF los proyectos de APP ahí incluidos. En este sentido, es un órgano de control político sobre esos proyectos. Además, la Auditoría Superior de la Federación que depende de este último órgano, tiene facultades de fiscalización respecto de recursos federales aportados a la APP.

Foro Consultivo Científico y Tecnológico: bajo la Ley de CyT, las principales funciones del Foro son opinar, sugerir y proponer. No es un órgano de toma de decisiones, sino como su nombre lo indica, es un Foro de consulta. Sin embargo, la Ley de APPs le otorga un poder excepcional al Foro. Excepcional, porque la regla general es que sus

opiniones no son vinculantes. De acuerdo al artículo 13 de la Ley de APPs se necesita “de la previa aprobación” del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, para los proyectos de APPs vinculados a innovación y desarrollo tecnológico en proyectos. En estos casos, el Foro cobra una relevancia suprema, pues sin su aprobación no habría proyecto de APPs en CyT.

Figura 3.2.3. Rol de los Actores Públicos en Ley de APPs



Dictamen de Viabilidad de un Proyecto APP (Preevaluación del Proyecto)

La dependencia o entidad interesada en impulsar un proyecto bajo la Ley de APPs debe realizar una convocatoria pública del proyecto. Para poder realizarla, antes debe de poder determinar la viabilidad del proyecto, mediante un

dictamen de viabilidad. Para esto, la dependencia o entidad interesada deberá contar con un análisis sobre los nueve requisitos contenidos en el artículo 14 de la Ley de APPs. Entre ellos encontraremos análisis técnicos en diferentes áreas (jurídica, financiera, riesgos, etc.), que implican el respectivo estudio profesional y especializado. Por esta razón, la Ley permite que la dependencia o entidad, en caso de considerarlo necesario, contrate a un externo para realizar esos estudios, o cualquier otro estudio, e inclusive el propio proyecto ejecutivo, que sean necesarios para

la ejecución de un proyecto APP. El Artículo 14 solicita:

I. La descripción del proyecto y viabilidad técnica del mismo; II. Los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto; III. Las autorizaciones para el desarrollo del proyecto que en su

caso, resulten necesarias; IV. La viabilidad jurídica del proyecto; V. El impacto ambiental, VI. La rentabilidad social del proyecto; VII. Las estimaciones de inversión y aportaciones, en numerario y en especie, tanto federales y de los particulares como, en su caso, estatales y municipales; VIII. La viabilidad económica

y financiera del proyecto; y IX. La conveniencia de llevar a cabo el proyecto mediante un esquema de asociación público privada, en el que se incluya un análisis respecto de otras opciones.

Cabe recalcar que la información anterior deberá ser publicada en internet y ser presentada ante la Cámara de Diputados. En el caso de que el proyecto requiera recursos públicos plurianuales, los Diputados deben aprobar la integración del Proyecto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, como veremos más abajo, en el apartado “Coinversión: con dinero y sin dinero”. Por lo pronto, es importante mencionar que de acuerdo al art. 34 del Reglamento de la Ley de APPs, la fecha límite para que la dependencia o entidad interesada remita a la SHCP su solicitud de

autorización o cambio de alcance para su incorporación al proyecto de Presupuesto de Egresos que corresponda, es a más tardar el primer día hábil de mayo.

En este texto, en los siguientes párrafos solo nos referiremos específicamente a los requisitos de la fracción VI y IX, puesto que parece haber una confusión respecto a cómo deben llevarse a cabo. Sin embargo, se debe recordar que el resto de los requisitos son necesarios para que el proyecto sea viable, y esta responsabilidad (desde el punto de vista del derecho administrativo) recae en la dependencia o entidad promovente, porque ella es la que emite el dictamen de

viabilidad. En todo caso, es importante mencionar que el Reglamento en sus artículos 21 a 28 explica de manera detallada cuáles son los elementos que deben incluir cada uno de los requisitos del artículo 14 de la Ley, por lo que su lectura y comprensión es fundamental.

Asimismo, no hay que olvidar que para los proyectos vinculados a innovación y desarrollo tecnológico, se requerirá además, “de la previa aprobación” del FCCyT. Parece ser que la Ley indica que esa aprobación es previa a la conformación del dictamen de viabilidad por la dependencia o entidad interesada. Por lo tanto, un proyecto de tecnología necesita dicha aprobación.

De acuerdo al Reglamento, los proyectos se considerarán viables cuando así lo determine la dependencia o entidad federal interesada, mediante dictamen que elabore con base en los análisis antes mencionados.

Régimen de la Distribución de Riesgos

La estructura de distribución de riesgos, los mecanismos de mitigación y administración de los mismos, así como la

definición de las consecuencias en el caso que se actualicen es esencial para una APP. Más adelante veremos que la Ley de APPs ordena que exista una repartición de riesgos equitativa entre las partes, y decreta la obligación de


que las bases del concurso establezcan en el proyecto de contrato APP, que incluya los derechos y obligaciones de las partes, así como la distribución de riesgos del contrato.

El 31 de diciembre de 2013, la SHCP publicó en el Diario Oficial de la Federación, los Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas de la Administración Pública Federal. En el Anexo 1 de dichos lineamientos se incluyó una matriz de riesgos aplicables a proyectos APP. Posteriormente, el 20 de febrero de 2015 la propia SHCP emitió unos nuevos lineamientos con el mismo nombre, que entre otros efectos tuvo el de dejar sin efectos las disposiciones relativas a la matriz de riesgos, el anexo respectivo y el procedimiento que le era aplicable. No obstante lo anterior, es de destacar la visión que el primero de los documentos mencionados plasmó en relación con los riesgos de los proyectos APP en México.

Habiendo mencionado brevemente los antecedentes jurídicos, se procede ahora a analizar la legislación vigente. Hemos comentado en la primera sección de este capítulo que existen diferentes tipos de riesgos en un proyecto de largo plazo. Estas eventualidades deben de ser anticipadas y calculadas desde la etapa inicial del proyecto. No realizar

de manera minuciosa este proceso eleva la probabilidad de que fracase el proyecto de APP, principalmente porque el régimen mexicano no permite el cambio en la asignación de riesgos después de la firma del contrato de APP, inclusive si el proyecto original fue modificado con el acuerdo de ambas partes (art. 117, Ley de APPs). Desde esta perspectiva, es evidente que a la firma del contrato ambas partes deben tener un panorama muy claro de los riesgos que el proyecto implica, de los costos de asumirlos, y de qué parte los adquiere a la firma del contrato.

Este análisis de riesgos es esencial para la Ley de APP. Es por esta razón que la Ley prevé dos diferentes tipos de análisis. Serán utilizados, como veremos, para cumplir con las fracciones VI y IX del artículo 14 de la Ley, las cuales requieren respectivamente realizar el cálculo de Costo-Beneficio, así como para determinar la conveniencia de una APP (ver secciones abajo de “Rentabilidad social” y “Conveniencia de APP”).

Por el momento, baste decir que el primer análisis de riesgos está incluido en el análisis de rentabilidad social

(art. 14 fracc. VI), el cual se satisface al cumplir con los Lineamientos para la elaboración y presentación de análisis costo y beneficio de programas y proyectos de inversión (Lineamientos Costo-Beneficio), expedidos por la la SHCP. Específicamente, la SHCP revisa que del análisis de rentabilidad social se desprenda que el proyecto “es susceptible de generar un beneficio social neto bajo supuestos razonables”.

El segundo análisis de riesgos (art. 14 fracc. IX), se cumple al seguir los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada (Lineamientos de Conveniencia). Este análisis producirá una matriz de riesgos del proyecto, en la que las posibles contingencias deberán: 1) identificarse, 2) describirse, 3) valorarse, y 4) asignarse. También debe mencionar, las formas de mitigación de riesgos (por ejemplo, fianzas, seguros, garantías, coberturas), las cuales deberán: 1) identificarse, y 2) valorarse, indicando el monto cubierto y su vigencia. Para dar soporte a esta información, el análisis de riesgos debe adjuntar las memorias de cálculo respectivas.

Es necesario recordar que la repartición de los riesgos determinará el costo de los seguros y el financiamiento. Esto es especialmente importante para la entidad privada, pues generalmente ella asumirá buena carga de la contratación de los seguros y sobretodo del financiamiento del proyecto. Sin embargo, la Ley de APPs contempla un principio equilibrista en la asignación de estos riesgos, es decir, la Ley mexicana ordena en su artículo 92 fracción X, que independientemente de la cantidad de riesgos de un proyecto de APP, debe de existir un balance en la repartición de estos entre las partes:

Artículo 92 fracción X. El régimen de distribución de riesgos, técnicos, de ejecución de la obra, financieros, por caso fortuito o fuerza mayor y de cualquier otra naturaleza, entre las partes, que en todo caso deberá ser equilibrado.


Esta disposición se complementa con lo dispuesto por el artículo 104 que transfiere al desarrollador la responsabilidad de prestar los servicios, de la construcción, equipamiento, mantenimiento, conservación y reparaciones de la infraestructura necesaria para prestar los servicios contratados; y por lo señalado en el artículo 108 que confirma que salvo excepciones expresas previstas en la propia ley los riesgos de operación, prestación de los servicios, construcción de la infraestructura y financiamiento del proyecto serán asumidos por el desarrollador privado. Lo anterior, en plena consonancia de la filosofía de las APP, uno de cuyos pilares es la transferencia sustancial de riesgos al sector privado.

Riesgos del Desarrollador. Además de lo señalado en el apartado inmediato anterior, como señala el artículo 95 de la Ley de APPs, el desarrollador tiene la obligación de contratar los seguros y asumir los riesgos establecidos en el Contrato. Por ejemplo, el desarrollador es responsable, por disposición de ley, de los servicios prestados. Su responsabilidad incluye cumplir con los niveles de calidad y desempeño pactados en el Contrato. Los riesgos derivados de las obras ejecutadas por el desarrollador para poder prestar el servicio también corren por su cuenta (así lo dicta el artículo 104). De igual forma, la Ley señala en su artículo 106 la supletoriedad para el régimen de riesgos en relación con el desarrollador en la prestación de los servicios.

Riesgos Derivados de Actos Estatales (Renegociación del Contrato). El artículo 119 de la Ley de APPs no utiliza de manera expresa el concepto “riesgos derivados de actos estatales”. En realidad, esta es una licencia que hemos tomado para poder explicar de diferente forma lo que la Ley llama “De la Modificación a los Proyectos”. La Ley contempla la eventualidad en la que un acto estatal (administrativo, legislativo o jurisdiccional) estremezca de tal forma el proyecto APP, que desequilibre sus fundamentos económicos y financieros. La actualización de estos riesgos puede poner en peligro la subsistencia del proyecto, o en palabras de la Ley, romper el “equilibrio económico del proyecto”.

Desde la perspectiva del desarrollador, lo anterior implica un menoscabo o anulación en los beneficios o un aumento en los costos de ejecución del proyecto. Por otro lado, el desequilibrio económico también puede otorgar al desarrollador una utilidad mayor a la prevista en el Contrato. En ambos casos, se podrá revisar el contrato de APP con miras a modificarlo y volver a balancearlo. Este derecho a revisión es otorgado a ambas partes del Contrato.

Las condiciones para la revisión del Contrato son tres: que el acto administrativo, legislativo o jurisdiccional sea posterior a la fecha de firma del Contrato; que no haya sido anticipable; y, que implique una modificación a las disposiciones aplicables al desarrollo del proyecto. Si las partes no logran ponerse de acuerdo respecto a los nuevos términos del contrato, aplicarán las reglas de solución de diferencias, las cuales se comentan en un apartado más abajo.

Seguros. En el art. 100 de la Ley de APP se establece que el desarrollador deberá contratar y mantener vigentes los seguros que cubrirán “por lo menos, los riesgos a que estén expuestos los usuarios, la infraestructura y todos los bienes afectos al servicio, así como los de responsabilidad civil.”

El siguiente párrafo del artículo 100 establece que el desarrollador contratará, previa autorización del sector público, “la elaboración de un estudio de riesgos, coberturas, indemnizaciones, montos mínimos, vigencia y demás términos y condiciones de los seguros.” Este estudio será la base para la contratación de los seguros respectivos. Ciertamente el tema de la contratación de seguros mínimos para el desarrollo del proyecto y la prestación de servicios es un tema de gran importancia, que amerita una redacción y diseño claro que permita y transmita sin problemas interpretativos las obligaciones que tiene el desarrollador en este respecto.

Garantías. El artículo 99 de la Ley establece que cuando en las bases del concurso y el contrato se requiera que el desarrollador otorgue garantías, su costo total no deberá exceder:

I. Durante la construcción de la infraestructura de que se trate, del equivalente al quince por ciento del valor de las obras; y

II. Durante la prestación de los servicios, del equivalente al diez por ciento de la contraprestación anual por los servicios mismos.


El mismo artículo de la Ley remite a su Reglamento para que este establezca los lineamientos y forma de cálculo de los importes citados. Es importante aclarar que además de estas garantías, otras pueden ser requeridas por las leyes que regulan las autorizaciones para el desarrollo del proyecto de APP específico. Su determinación por lo tanto se hará caso por caso.

De acuerdo al Reglamento de la Ley de APPs, el cual remite a su vez al artículo 79 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria la forma de otorgamiento de las garantías podrá ser mediante Fideicomisos de garantía de pago, o bien:

a) Depósito de dinero constituido a través de certificado o billete de depósito expedido por institución de crédito autorizada;

b) Fianza otorgada por institución autorizada;

c) Depósito de dinero constituido ante la Tesorería o tesorería de la entidad, según corresponda;

d) Carta de crédito irrevocable, expedida por institución de crédito autorizada;

e) Cheque certificado o de caja expedido a favor de la Tesorería o la tesorería de la entidad, según corresponda, o

f) Cualquier otra que, en su caso, autorice la Tesorería.

La fracción IX del artículo 45 de la Ley de APP establece que en la convocatoria se deberán establecer las garantías que los participantes deberán otorgar, las que estarán sujetas a los límites antes referidos.

Por último, la garantía de seriedad que exige el artículo 31 solo es aplicable para el supuesto de propuestas no solicitadas. Este tipo de propuestas son realizadas por iniciativa propia de un ente privado que identifica un área de oportunidad para conformar una APP, y acerca su propuesta a una dependencia o entidad pública para su consideración, y en su caso publicación de una convocatoria pública a concursar por ese proyecto.

En este supuesto, si el concurso no se convoca “por causa imputable al promotor, este perderá en favor de las dependencias o entidades convocantes todos sus derechos sobre los estudios presentados -incluso si el proyecto se concursa- y se hará efectiva la garantía de seriedad en los términos que determine el reglamento”. El monto de esta garantía será determinado por la dependencia o entidad convocante bajo su responsabilidad, atendiendo a la naturaleza del proyecto y siempre asegurando que el monto sea suficiente para cumplir con el objetivo de la garantía (artículo 55 del Reglamento).

La Ley de APP no habla propiamente de garantías otorgadas por el sector público, para lo cual, en lo general está impedido legalmente. En todo caso en la matriz de riesgos se deben señalar en forma expresa cuáles son los riesgos tomados por el sector público, los mecanismos de mitigación y las consecuencias para él en caso que se actualicen dichos riesgos.

Coinversión: con Dinero y sin Dinero

En este apartado se analiza el tema de la coinversión. Primeramente, analizando de manera general los escenarios en que esta coinversión puede darse. En segundo lugar, se examina de manera específica las formas en las que el sector público puede realizar su respectiva contribución a un proyecto de APP: con dinero y sin dinero.

Aportación de Bienes, Derechos y Recursos Económicos. La Ley dispone que la estructuración del proyecto prevea las estimaciones de inversión y aportaciones, en numerario y en especie, tanto federales, estatales, municipales y del desarrollador y de terceros particulares, considerando los costos y gastos de inversión, de operación y de mantenimiento durante la vida del contrato.

Adicionalmente se debe contar con la estimación de los costos para obtener los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto y, señalar en su caso, el responsable de su obtención.


El artículo 67 de la Ley señala que las bases del concurso y el contrato establecerán quién es el responsable de adquirir los inmuebles, bienes y derechos necesarios para la ejecución de un proyecto APP. Las combinaciones posibles para adquirir bienes son limitadas: la dependencia o entidad pública convocante, el desarrollador o ambos. El mismo artículo

continúa detallando que, en cualquier caso, serán las bases las que mencionarán los montos necesarios para cubrir la adquisición de los inmuebles, bienes y derechos necesarios. La Ley también advierte que en el proceso de adquisición se debe cuidar “que no se generen ventajas indebidas a los desarrolladores que puedan ser previamente propietarios de los inmuebles destinados a la ejecución del proyecto.”

En este punto, el posible abuso de una APP puede surgir. De hecho, esta probabilidad es una realidad de acuerdo a pláticas informales con funcionarios públicos de diversas jurisdicciones. Sobre este tema, hay que decir que la ley mexicana obliga a la SHCP a publicar un registro sobre las APPs aprobadas, que incluya todos los requisitos del artículo 14, el cual examinamos arriba en la sección “Dictamen de Viabilidad de un Proyecto APP (Preevaluación del Proyecto)”. Dentro de esos requisitos se encuentran enlistar los bienes necesarios para la APP y los montos de inversión, en numerario y en especie.

En el caso en que el sector público deba adquirir algún inmueble, bien o derecho, la Ley de APPs estipula que el avalúo correspondiente lo realizará, sea el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, sean las instituciones de crédito del país que se encuentren autorizadas para tal efecto, o bien, algún corredor público o profesionista con posgrado en valuación.

Por otro lado, el artículo 14 de la Ley de APPs anticipa que para el análisis de la viabilidad de un proyecto de APP, la dependencia o entidad interesada en promover ese proyecto deberá contar con un análisis de diferentes aspectos. En la fracción II se solicita que se mencione “los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto”, mientras que en la fracción VII, encontramos un requisito de un examen sobre “las estimaciones de inversión y aportaciones, en numerario y en especie, tanto federales y de los particulares como, en su caso, estatales y municipales”. De lo anterior, y de lo expuesto en nuestro capítulo 1, se infiere que la coinversión aunque balanceada, no debe ser perfectamente equitativa.

En todo caso, la Ley señala en su artículo 96 que:

El desarrollador será responsable de aportar los recursos para la ejecución de la obra y la prestación de los servicios.

En los términos y condiciones establecidos en las bases del concurso, la dependencia o entidad contratante podrá aportar, en bienes, derechos, numerario o cualquier otra forma, recursos para la ejecución de la obra y la prestación de los servicios.

En este sentido, es importante aclarar que la aportación del sector público y privado a la APP de derechos de propiedad intelectuaI no implica necesariamente la transmisión de la titularidad de los mismos. De esta forma, si la Convocatoria lo permite puede aportarse una licencia de uso para la APP, reservándose la titularidad de esos derechos para quien las aporte. En este sentido, la APP parece más conveniente que otras formas de alianzas entre sector público privado, como el Fideicomiso, puesto que en este, la aportación de la propiedad de los bienes y titularidad de los derechos es un requisito para su creación. Más adelante retomamos el tema de la PI, en la sección de Elementos Asociados a la Innovación.

Aportación del Sector Público: con y sin Recursos del Presupuesto. De conformidad con el artículo 3 del Reglamento de APPs, la participación de las dependencias y entidades federales en proyectos de APPs puede darse:

I. Con recursos federales presupuestarios;

II. Con recursos del Fondo Nacional de Infraestructura u otros recursos públicos federales no presupuestarios, o

III. Con aportaciones distintas a numerario, incluyendo el otorgamiento de las autorizaciones para el desarrollo del proyecto; autorizaciones para la ejecución de la obra y las autorizaciones para la prestación de los servicios.


Como puede verse, no todos los proyectos de APP requieren una contribución de recursos federales presupuestarios. Por esta razón, en las siguientes líneas se examinan las dos formas en las que el sector público puede hacer aportaciones a un proyecto de APP.

Con Dinero: Aprobación del Presupuesto. Para los proyectos viables en los que la dependencia o entidad federal pretenda participar con recursos federales presupuestarios, de acuerdo al artículo 31 del Reglamento, la dependencia o entidad federal deberá entregar a la SHCP los análisis de rentabilidad social y de conveniencia mencionados en el

artículo 14 de la Ley de APPs, los cuales son examinados más adelante. La SHCP debe aprobar estos análisis.

También deberán enviarse, para efectos meramente informativos, los análisis de inversión y aportaciones, de viabilidad económica y financiera, así como el dictamen de viabilidad, referidos en el mismo artículo 14 de la Ley.

Es importante recordar que de acuerdo al art. 34 del Reglamento de la Ley de APPs, la fecha límite para que la dependencia o entidad interesada remita a la SHCP su solicitud de autorización para su incorporación al proyecto de

Presupuesto de Egresos que corresponda, es a más tardar el primer día hábil de mayo.

En caso de aprobar los análisis realizados por la Secretaría de Hacienda, se procederá con el registro en la cartera de

programas y proyectos de inversión que integra la misma Secretaría (cartera). Los proyectos registrados en la cartera serán presentados a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, para su respectiva aprobación.

En caso de que se apruebe, entonces la SHCP continuará con la integración del proyecto en, valga la redundancia,

el Proyecto del PEF. Una vez en el Proyecto del PEF, será la Cámara de Diputados la encargada de aprobar la partida presupuestal del PEF para el proyecto de APP. Una vez aprobado por los Diputados, el proyecto de APP

puede concursarse. Asimismo, la aprobación asegura su horizonte de largo plazo, es decir, el flujo de recursos presupuestarios plurianuales, por el lapso pactado por la Cámara de Diputados.

Hay que mencionar que recientemente la SHCP emitió los Criterios para la realización de proyectos mediante un esquema de asociación público-privada.14 Este documento fechado 24 de julio de 2015, y firmado por el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público y el Subsecretario Egresos, establece algunas reglas para la integración de proyectos

de APPs en relación con la preparación del Proyecto del PEF. Estos Criterios son directrices dirigidas a los servidores públicos con indicaciones de fechas límite y ante qué oficina deben presentarse o referir las solicitudes, escritos, etc. Acaso, el punto más relevante para el tema del PEF es su párrafo número 3, en el que se ordena que el tope presupuestal para aprobar proyectos APP en cada año será del 10% del gasto en inversión física:

3. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, el gasto programable del sector público asociado a los contratos de asociación público-privada, excluyendo a las empresas productivas del estado [por ejemplo, CFE y Pemex], no podrá ser superior en cada año al 10% del promedio anual del gasto de inversión física sin considerar el de las empresas productivas del estado, previsto para los siguientes cinco años que se presentan en los Criterios Generales de Política Económica del año anterior al que se presupuesta. Lo anterior de acuerdo a los artículos 24 de la Ley y 35 del Reglamento que establecen los montos máximos a erogar por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal derivados de los contratos de asociaciones público-privadas.

Sin Dinero del Presupuesto. De acuerdo al Reglamento, para los proyectos viables en los que la dependencia o entidad federal pretenda participar con recursos públicos federales no presupuestarios, con aportaciones distintas a numerario, o ambas, pero sin incluir recursos federales presupuestarios, no se requerirá de las aprobaciones de SHCP ni de la Cámara de Diputados. No obstante, de acuerdo al artículo 14 de la Ley, en todos los casos el dictamen

14 Disponible en http://www.normateca.gob.mx/Archivos/110_D_4139_17-08-2015.pdf


de viabilidad del proyecto APP deberá ser “presentado” ante la Cámara de Diputados. Así, parece que para los proyectos APP que no requieren recursos federales presupuestarios su presentación ante los Diputados no es para su aprobación, sino solo para su conocimiento.

En los proyectos a que se refiere el párrafo anterior, la dependencia o entidad federal podrá solicitar una opinión vinculante de la SHCP sobre el análisis de conveniencia referido más adelante en este texto (y en el artículo 14 fracción IX de la Ley).

Figura 3.2.4 Camino de la Propuesta a la Firma de un Contrato de la Ley de APP

Dependencia o entidadpública impulsa proyecto

de APP y elabora dictamende viabilidad a su costo(expediente técnico). Apartir de aquí, hay dos

opciones:

El sector privado seacerca a una dependencia

o entidad pública paraofrecerle una propuesta

no solicitada de un proyecto APP (conalgunos o todos los

elementos del dictamende viabilidad, a su costo).

Si el sector público loaprueba, hay dos opciones:

ORIGEN DEL PROYECTO:PÚBLICO O PRIVADO

PropuestaPública

PropuestaPrivada

I

I

III bisEl dictamen

de viabilidad

se “presenta”

a la Cámara

de Diputados

Se presenta a la

Comisión

Intersecretarial de

Gasto Público,

Financiamiento y

Desincorporación

para su aprobación

IV

La Cámara de

Diputados es la

encargada de

aprobar la partida

presupuestal

PLURIANUAL del

PEF para el

proyecto de APP

VI

Una vez aprobado

el PEF por los

Diputados, el

proyecto de APP

puede

concursarse

VII

Se emite

convocatoria pública

por dependencia o

entidad respectiva, y

se adjudica el

contrato de APP al

ganador

VIIIFormalización

de contrato,

dentro del

término

establecido

en la

convocatoria

IX

Proyecto APP comienza a ejecutarse,

según lo establecido con el contrato

X

El proyecto APP

se integra en el

proyecto del PEF

V

Si SHCP

aprueba, se

procede con

el registro en

la Cartera

III

Si no se requiere

$$ del presupuesto

federal, no necesita

aprobación

de SHCP

II bis

OPCIÓN2

Si se requiere $$

del presupuesto

federal, SHCP

debe aprobar

análisis costo

beneficio y análisis

de conveniencia

II

OPCIÓN1

Fuente: elaboración propia con información de la normatividad aplicable.

Rentabilidad Social (Análisis Costo-Beneficio)

La Ley ordena en su artículo 14 que para determinar la viabilidad de un proyecto de APP, la entidad o dependencia interesada deberá realizar un análisis de 9 elementos, entre los cuales se encuentra en la fracción VI, el mandato de incluir un análisis de la rentabilidad social.


El Reglamento (art. 26) ordena que este análisis se realizará de conformidad con los Lineamientos para la elaboración y presentación de análisis costo y beneficio de programas y proyectos de inversión, (Lineamientos Costo-Beneficio). Específicamente, la SHCP debe revisar que del análisis de rentabilidad social se desprenda que el proyecto “es

susceptible de generar un beneficio social neto bajo supuestos razonables”. Así, la Ley y sus Lineamientos Costo-Beneficio establecen que el método para medir la rentabilidad social de un proyecto es un Análisis Costo-Beneficio.

Aunque más adelante se explicará cómo funciona otro tipo de análisis, es decir, el Análisis de Conveniencia, desde ahora vale la pena enfatizar que es diferente al Análisis Costo-Beneficio como se observa en el siguiente cuadro:

Figura 3.2.5 Diferencias entre el Análisis Costo-Beneficio y el Análisis de Conveniencia

1. Lineamientos Costo-Beneficio2. Mide rentabilidad social3. Varios tipos de análisis, según el proyecto4. Análisis de riesgos ≠ al de Conveniencia

1. Lineamientos de Conveniencia2. Mide valor por dinero3. Un solo tipo de análisis4. Análisis de riesgos ≠ al Costo-Beneficio

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO ANÁLISIS DE CONVENIENCIA


De acuerdo a los Lineamientos Costo-Beneficio, el Análisis Costo-Beneficio es “una evaluación socioeconómica del programa o proyecto a nivel de prefactibilidad, y consistirá en determinar la conveniencia de un programa o proyecto de inversión mediante la valoración en términos monetarios de los costos y beneficios asociados directa e indirectamente, incluyendo externalidades, a la ejecución y operación de dicho programa o proyecto de inversión”.

Es importante señalar que los Lineamientos Costo-Beneficio incluyen diferentes tipos de análisis. Cada uno es aplicable según los montos del proyecto, de acuerdo a la siguiente tabla:

Figura 3.2.6 Tipos de Análisis Costo-Beneficio (o de rentabilidad social)

Análisis de Rentabilidad Social

Consideraciones

Ficha TécnicaAnálisis Costo

Beneficio

Análisis Costo-Beneficio

Simplificado

Análisis Costo - Eficiencia

Análisis Costo - Eficiencia

Simplificado

Menor o igual a 50 mdp o proyectos de inversión superior a 1,000 millones de pesos

Más de 500 mdpMás de 50 y menor de 500 mdp

Más de 500 mdp en los que los beneficios no son cuantificables

Más de 50 y hasta 500 mdp con beneficios no cuantificables

Aquellos que por su naturaleza lo requieran

Los que dicte SHCPMantenimientos de más de 150 mdp y menores a 500 mdp

Mantenimientos de más de 150 mdp


A continuación, se ofrecen unos cuadros en los que se ilustra el contenido de cada análisis Costo-Beneficio:


Figura 3.2.7 Elementos de la Ficha Técnica (uno de los cinco tipos de Análisis Costo-Beneficio)

Elementos de la Ficha Técnica

Objetivo: Descripción detallada de la problemática o necesidades a resolver con el programa o proyecto de inversión.

• Información general del proyecto de inversión • Nombre y tipo de proyecto de inversión • Fuentes de financiamiento • Calendario y monto estimado de inversión • Horizonte de evaluación • Localización georreferenciada (acompañada de un mapa, siempre y cuando el proyecto lo permita) • Alineación estratégica (PND, Programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales) • Análisis de la situación actual • Análisis de la situación sin proyecto • Justificación de la alternativa de la solución seleccionada • Análisis de la situación con proyecto • Identificación, y en su caso, cuantificación y valoración de los costos y beneficios. (En caso de que los beneficios no sean

cuantificables o sean de difícil cuantificación y valoración, se deberá justificar dicha situación y realizar el cálculo del CAE (Costo Anual Equivalente).


Figura 3.2.8 Elementos del Análisis Costo-Beneficio (uno de los cinco tipos de Análisis Costo-Beneficio)


Objetivo: Evaluación socioeconómica del programa o proyecto a nivel de prefactibilidad, y consistirá en determinar la conveniencia de un programa o proyecto de inversión mediante la valoración en términos monetarios de los costos y beneficios asociados directa o indirectamente, incluyendo externalidades, a la ejecución y operación de dicho programa o proyecto de inversión.

Vigencia: 3 años Plazo para presentarlo: 180 días hábiles

Incluye:

• Análisis de factibilidad ambiental • Análisis de factibilidad económica • Análisis de factibilidad legal • Análisis de factibilidad técnica

Resumen Ejecutivo

• Situación Actual del Proyecto de Inversión

• Diagnóstico de la situación actual (Por qué realizar el proyecto)

• Análisis de la oferta o infraestructura existente

• Análisis de la demanda actual

• Diagnóstico de la interacción de la oferta demanda • Situación sin el Proyecto de Inversión (describir la situación esperada en ausencia del proyecto)

• Optimizaciones

• Análisis de la oferta en caso que no se lleve a cabo el proyecto

• Análisis de la demanda en caso de que no se lleve a cabo el proyecto

• Diagnóstico de la interacción de la oferta demanda con optimizaciones

• Alternativas de solución: alternativas para resolver la problemática identificada, explicar las razones porque no fueron seleccionadas

• No se considera alternativa de solución diferente comparación entre distintos proveedores



• Situación con el Proyecto de inversión: situación esperada en caso que se realice el proyecto

• Descripción general

• Alineación estratégica

• Localización geográfica

• Calendario de actividades

• Monto total de inversión

• Financiamiento: Fuentes

• Localización geográfica

• Calendario de actividades

• Monto total de inversión

• Financiamiento

• Capacidad instalada que se tendría y su evolución

• Metas anuales y totales de producción de bienes y servicios cuantificadas

• Vida útil

• Descripción de los aspectos más relevantes para determinar la viabilidad, conclusiones de los estudios de factibilidad, así como estudios de mercado y otros específicos que se requieran de acuerdo al sector y al proyecto del que se trate;

• Análisis de la oferta y la demanda considerando la implementación del programa; y,

• Diagnóstico de la interacción de la oferta-demanda. • Evaluación del Proyecto de inversión: se compara la situación sin proyecto con la situación con proyecto

• Identificación, cuantificación y valoración de los costos del proyecto

• Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios del proyecto

• Cálculo de los indicadores de rentabilidad:VPN, TIR, TRI

• Análisis de sensibilidad: identificar los efectos que ocasionaría la modificación de las variables relevantes sobre los indicadores de rentabilidad; y,

• Análisis de riesgos: Identificar los principales riesgos en las etapas de ejecución y operación, deberán clasificarse con base en la factibilidad de su ocurrencia y analizar sus impactos en la ejecución y operación, mencionar las acciones necesarias para su mitigación.

• Conclusiones y recomendaciones • Anexos • Biografía


Figura 3.2.9 Elementos del Análisis Costo-Eficiencia (uno de los cinco tipos de Análisis Costo-Beneficio)

Análisis Costo-Eficiencia

Objetivo: Evaluación socioeconómica que permite asegurar el uso eficiente de los recursos cuando se comparan dos alternativas de solución, bajo el supuesto de que generan los mismos beneficios. (A nivel de prefactibilidad)

• Los mismos del anterior, exceptuando lo referente a cuantificación de los beneficios, el cálculo de los indicadores de rentabilidad.

• Se incluirá adicionalmente, la evaluación de cuando menos, una segunda alternativa de proyecto de inversión de manera que se muestre que la alternativa elegida es la más conveniente en términos de costos (CAE).

• No se considera como alternativa diferente comparación entre proveedores del mismo bien o servicio



Asimismo, también es relevante hacer hincapié en el hecho de que para realizar el Análisis Costo-Beneficio será

necesario hacer una comparación entre los valores con y sin proyecto de APP. Esta comparación es diferente, como veremos a continuación, de la comparación para determinar la conveniencia de realizar una APP, ordenada por la fracción IX del artículo 14 de la Ley.

Por último, el Análisis Costo-Beneficio también entraña un análisis de riesgos.15 Los insumos de este análisis pueden ser aprovechados para contribuir a la conformación de la matriz de riesgos necesaria para cumplir con lo dispuesto por la fracción IX del artículo 14 de la Ley, de la cual hablaremos en el siguiente apartado.

Conveniencia de llevar a cabo el Proyecto como APP

El 31 de diciembre de 2013, la SHCP publicó los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada (Lineamientos de Conveniencia).

La Ley y el Reglamento advierten que con base en estos Lineamientos de Conveniencia se hará una evaluación que deberá incluir un análisis de los siguientes elementos del proyecto:

• Costo-beneficio;

• Rentabilidad social del proyecto;

• Pertinencia de la oportunidad del plazo en que tendrá inicio; y,

• Alternativa de realizar otro proyecto o llevarlo a cabo con una forma distinta de financiamiento.

El siguiente esquema explica desde el punto de vista cronológico, los pasos que deben realizarse para probar la mencionada conveniencia:

Figura 3.2.10 Secuencia de Elementos que Acreditan la Conveniencia

de un Proyecto Mediante un Esquema de APP

Análisis de Conveniencia

Índice deElegibilidad

ComparadorPúblico Privado

Análisis de Riesgos(Matriz de Riesgos)

1 2 3


Índice de Elegibilidad. Este índice es una herramienta para evaluar en etapas tempranas la viabilidad de un

proyecto APP. Un Grupo de Trabajo conformado por servidores públicos, además de expertos del sector público,

15 “Deberá incluirse la evaluación del programa o proyecto de inversión, en la cual debe compararse la situación sin proyecto optimizada con la situación con proyecto, considerando los siguientes elementos: […] e) Análisis de riesgos: Deberán identificarse los principales riesgos asociados al programa o proyecto de inversión en sus etapas de ejecución y operación, dichos riesgos deberán clasificarse con base en la factibilidad de su ocurrencia y se deberán analizar sus impactos sobre la ejecución y la operación del programa o proyecto de inversión en cuestión, así como las acciones necesarias para su mitigación.”


privado o social, se reúne con el fin de determinar la conveniencia del proyecto evaluada mediante un índice de APP,16 el cual devuelve para este propósito un valor numérico el cual, oscilará entre el 1.0 y el 5.0, siendo el número 1.0 el de la menor conveniencia para llevar a cabo el proyecto bajo el esquema de APP, y el número 5.0 el de mayor conveniencia para su realización mediante dicho formato.

Está establecido en los lineamientos que en el caso de que el valor numérico que determine el resultado del índice de elegibilidad sea menor a 2.9, no es recomendable continuar con el proceso para desarrollar el proyecto mediante un esquema de APP, sin embargo se establece en la misma sección que la decisión que adopten las dependencias o entidades, independientemente del resultado del valor numérico en el índice de elegibilidad, será de su exclusiva responsabilidad, previa autorización del titular de la misma.

Al terminar esta etapa, se entrega una relatoría del desarrollo del Grupo de Trabajo, incluido un soporte de las preguntas planteadas durante sus sesiones de trabajo.

Análisis de Riesgos. Para realizar este análisis se debe tener en cuenta lo explicado anteriormente, en el apartado de “Régimen de Distribución de Riesgos”. En cualquier caso, el análisis de riesgos de los Lineamientos de Conveniencia se realiza después del Índice de Elegibilidad y antes del Comparador Público Privado y debe encargarse a un consultor o consultoría especializada. Se estima que su elaboración puede tomar por lo menos, de 1 a 3 meses (en función a la complejidad del proyecto), y su costo puede rondar el 3% del valor total del proyecto. Los entregables son una Matriz de Riesgos y su memoria de cálculo.

Este análisis de riesgos no es el mismo que el de los Lineamientos de Costo-Beneficio, sin embargo, ambos pueden llegar a utilizar algunos de los mismos insumos de información. Por esta razón, en caso de que se contrate a una consultora para efectuar el análisis de riesgos, se debe contemplar que no necesariamente tendrá que pagar el doble por recibir los dos análisis.

Comparador del Sector Público. Para determinar la viabilidad y ventajas financieras de un esquema legal particular para la implementación de una APP, el Comparador del Sector Público (CSP) es una de las herramientas

usadas a nivel internacional para poder evaluar este tipo de proyectos. Se trata de una estimación del costo actual neto de un proyecto para el gobierno bajo un método de contratación tradicional comparada con el proyecto a través del instrumento de APP. El CSP incluye el pronóstico de los flujos durante el tiempo de vida de un proyecto de referencia basándose en las especificaciones existentes de infraestructura y servicios.

La Ley obliga a que la dependencia o entidad convocante demuestre en su dictamen de viabilidad que operar un proyecto bajo APP es más conveniente que operarlo bajo otro esquema, como podría ser la Ley de Obra Pública o la Ley de Adquisiciones. Para lo anterior, los Lineamientos de Conveniencia obligan a utilizar un método de VPD, el cual ofrece el mejor resultado posible que se puede obtener producto de un gasto de dinero. Para realizar este análisis, es imprescindible contar previamente con el resultado del índice de elegibilidad y el análisis de Riesgos, así como con los modelos financieros o plan de negocios.

Elementos Asociados a la Innovación

Existen dos elementos que son inherentes a los proyectos innovadores: por un lado, están los riesgos inherentes al proyecto, los cuales pueden traducirse en un gran riesgo de recuperar la inversión; por otro lado, se encuentra el tema del manejo de la PI.

16 Para tal efecto, la SHCP pone a disposición en su página web un archivo de excel en el cual se puede realizar esta evaluación. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/Proyectos_APP.aspx


Propiedad Intelectual. La Ley de APPs establece un amplio margen para estructurar el proyecto en la forma que más convenga y permite con gran flexibilidad que el desarrollador privado aporte la PI de su patrimonio, o que el Estado aporte la suya, o que compartan los resultados o que los tome alguna de las partes. En síntesis, no existe en la Ley APP –y no debería haber- una fórmula preestablecida que deba ser aplicada en la materia, sino que el Estado puede estructurar el proyecto asignando a la PI el tratamiento que más convenga al logro de los objetivos del proyecto.

Un caso excepcional en la Ley respecto del manejo de la PI, está referido a la transferencia de derechos relacionados con los estudios realizados por un particular que decida presentar una Propuesta no Solicitada. Al respecto el artículo 31, fracción II b) ordena que el promotor de la propuesta no solicitada deberá suscribir una declaración unilateral de voluntad, irrevocable, en la que se obligue a ceder los derechos de PI de los estudios que presente “para que el proyecto pueda desarrollarse en el evento de que el ganador del concurso sea distinto al mismo promotor”. Esta cesión implica la venta en un precio determinado de los mencionados derechos de PI.

Esos derechos de PI no se refieren a las patentes de las cuales sea titular el Promotor. En otras palabras, esto no debe entenderse como una obligación del particular de vender la PI necesaria para desarrollar los productos o servicios objeto del proyecto APP. En realidad, la Ley se refiere a los derechos de PI relacionados con el los análisis de viabilidad del proyecto mismo, es decir, los estudios financieros, de mercado, y la misma idea del negocio, por nombrar algunos. Una lectura del artículo 32 confirma esta interpretación, puesto que también habla de “los estudios realizados, junto con los derechos de autor y de propiedad industrial correspondientes”.

Entonces, ¿cómo se regula la transacción de las patentes en un proyecto APP? Como se ha dicho, la Ley no dispone reglas generales, por lo que la respuesta se dará caso por caso, convocatoria por convocatoria, y específicamente contrato por contrato. Sin embargo, podemos tener en mente que la Guía Legislativa de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL, por sus siglas en inglés) sobre Proyectos de Infraestructura con

Financiación Privada describe dos opciones para tratar con esta situación, en el caso de las propuestas no solicitadas:

1) Cuando sea posible, el gobierno debe requerir (en la Convocatoria y eventualmente en el Contrato)

resultados o servicios específicos, sin hacer mención sobre la tecnología necesaria para obtenerlos. El Instituto del Banco Mundial recuerda que este enfoque es coherente con las buenas prácticas para determinar los requisitos de desempeño basado en resultados para APPs; y,

2) En casos en que la propiedad intelectual sea condición necesaria para el desarrollo del proyecto, el gobierno debe negociar con el Promotor para que él obtenga los derechos de propiedad intelectual necesarios para ejecutar el proyecto, antes de que el sector público realice la Convocatoria.

¿Quién debe ser el titular de la PI resultante de una APP tecnológica? La respuesta a esta pregunta es compleja e involucra diversos aspectos, pero uno muy importante a considerar es cuál de las partes tomó más riesgo y cuál será la forma de su remuneración, partiendo siempre de la base que a mayor riesgo mayor rendimiento, lo que será necesario evaluar durante el proceso de estructuración de la APP, para obtener las respuestas pertinentes.

Riesgos Asociados a la Innovación en una APP. Innovar como empresa, es una actividad que implica para los inversionistas un alto riesgo derivado de la expectativa de obtener un retorno alto sobre el capital invertido y gran incertidumbre sobre el resultado del proyecto. Es por esta razón que los inversionistas pueden requerir un retorno alto como requisito para participar en un proyecto. Justamente el espíritu que anima la creación de una APP está en poder compartir riesgos, razón por la cual el impulso de proyectos de innovación bajo la Ley de APPs puede ser conveniente para el sector público y privado. Esto permitirá, además, poder aumentar la inversión en esta importante área.

Así, el empuje por el sector público para crear una APP en innovación parece un medio ideal para incrementar el número de proyectos y los montos de inversión en este ramo. Inclusive, el sector privado puede acercarse al sector público a través de propuestas no solicitadas, para incitarlo a convocar un proyecto de APP. Parece que esta última figura será muy utilizada para proyectos en innovación, puesto que son las empresas y el sector privado quienes pueden identificar necesidades de innovación concretas para una industria o negocio específico.


3.2.2 Fideicomiso

El Fideicomiso es una figura jurídica que permite al fideicomitente -una o varias personas físicas o morales (incluidas

las dependencias o entidades del sector público)-, transmitir y destinar determinado patrimonio (bienes y/o derechos), a una institución fiduciaria, encomendándole la realización de fines determinados y lícitos, para el beneficio de los fideicomisarios, que puede ser terceros o los mismos fideicomitentes.

El Fideicomiso brinda seguridad y certidumbre, en parte, porque la figura del fiduciario externaliza la administración de los recursos aportados, los cuales tendrían de otra forma que ser responsabilidad de alguno de los fideicomitentes. Asimismo, esos bienes aportados conforman el patrimonio fiduciario autónomo, es decir, una masa de bienes cuya propiedad ya no es de los aportantes. Así las cosas, una característica importante del Fideicomiso es que puede incluir

la transmisión de la propiedad y titularidad de los bienes y derechos aportados. Por esta razón, una vez constituido el Fideicomiso los bienes o derechos no pueden ser regresados ni revertidos a su propietario original a menos que se convierta en fideicomisario y la estructura del Fideicomiso lo permita expresamente.

En la Guía Práctica de Desarrollo de Proveedores y en la de Asociación con PyMEs (Ethos, 2015), respectivamente, se aborda el caso de una asociación público privada a través del Fideicomiso. En estas líneas explicaremos las bondades y particularidades de este esquema jurídico. Comencemos recordando que el Fideicomiso público en México surge de la necesidad de la administración pública centralizada y descentralizada para recurrir a operaciones establecidas por el derecho mercantil, para desarrollar objetivos públicos y para satisfacer necesidades colectivas.

Operativamente, el Fideicomiso es un instrumento que facilita la conjunción y administración de recursos, bienes o derechos de procedencia pública y privada para la consecución de objetivos y metas específicas (definidas en el proceso constitutivo del Fideicomiso) que se pretende atender en un plazo determinado. En México, el Fideicomiso

es una figura que se ha utilizado de diversas formas para impulsar la innovación, especialmente en el ámbito estatal y municipal.

El Fideicomiso ofrece seguridad. Principalmente, sus ventajas son que los bienes y/o derechos aportados pueden ser transmitidos en propiedad fiduciaria al Fideicomiso por lo que no pertenecen más al aportante, y no pueden ser devueltos a menos que se concluya con el Fideicomiso. Asimismo, esos bienes y/o derechos solo pueden ser usados

para conseguir el fin determinado por el contrato constitutivo del Fideicomiso. Por último, la administración de esos bienes y/o derechos está externalizada. El Fideicomiso facilita la transferencia de ciertos riesgos del proyecto de que se trate.

En relación con posibles aportaciones de recursos públicos presupuestarios en el largo plazo, estas pueden llevarse a cabo a través de los mecanismos establecidos por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para la asignación y aprobación de recursos en un horizonte plurianual.

Fideicomisos Regulados por la Ley de Ciencia y Tecnología

Por su parte la Ley de CyT contiene los parámetros especiales que rigen a los Fideicomisos de innovación que permitan sociedades entre sector público y privado, regulados por esa ley en sus artículos 23 a 26 donde se regulan diferentes tipos de Fideicomisos de innovación: los Fondos CONACyT y los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico.

Los Fondos CONACyT pueden tener las siguientes modalidades: Fondos Institucionales; Fondos Sectoriales y Fondos Sectoriales CONACyT; Fondos Mixtos. Todos ellos permiten la asociación entre el sector público y privado, con diferentes matices. En todas los casos, el esquema jurídico le permite a CONACyT la elección del mejor socio disponible para el caso estudiado en la Guía Práctica de Desarrollo de Proveedores y el de asociación con PyMEs.


Por ejemplo, bajo la figura de los Fondos Sectoriales (artículo 25) y los Fondos Sectoriales de Innovación (artículo 25 BIS), el CONACyT elegirá a un socio mediante concurso, y solo entre aquéllos empadronados en el Registro Nacional

de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas que establece la Ley de CyT. El ganador será el ejecutor del proyecto que se realice con recursos de esos fondos. El Comité Técnico establecerá los objetivos de cada uno de los Fondos.

Por otro lado, en los Fondos Mixtos los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, se unen con el CONACyT. En todos los Fondos mencionados las empresas pueden ser fideicomitentes, es decir, aportar bienes y/o derechos. Es importante mencionar que las aportaciones de los particulares podrán ser deducibles de ISR. Por su lado, en los Fondos Institucionales CONACyT el fideicomitente puede ser el CONACyT, el gobierno federal y terceras personas, pero el fideicomisario no puede ser el CONACyT.

Respecto a la gobernanza de estos Fondos, la Ley de CyT exige que en todos ellos exista, entre otros, un Comité Técnico y de Administración integrado por servidores públicos del CONACyT y/o de los otros organismos fideicomisarios,

según corresponda. El Comité técnico es el máximo organismo decisorio del Fideicomiso. Igualmente, se invitará a participar en ese Comité a personas de reconocido prestigio de los sectores científico, tecnológico y académico, público, privado y social, correspondientes a los ramos de investigación objeto del fondo. Estos Fideicomisos no serán considerados entidades de la administración pública paraestatal, debido a que no tendrán estructura orgánica ni personal propio para su funcionamiento.

Aunado a esto, la Ley de CyT indica que el CONACyT determinará el objeto de cada uno de los Fondos CONACyT, establecerá sus reglas de operación y aprobará los contratos respectivos. Dichos contratos no requerirán de ninguna otra aprobación y una vez celebrados se procederá a su registro en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En este

sentido, parece que estos Fondos implican un proceso burocrático menos cargado que la constitución de un Fideicomiso público. Esto debe responder al hecho que estos Fondos se pagan con el presupuesto del CONACyT y en los Fondos Sectoriales, con el presupuesto de la dependencia aportante.

Atendiendo a lo anterior, teniendo en cuenta el limitado presupuesto dedicado a CTi en México, es necesario que el sector público construya puentes para aumentar la participación del sector privado en ese rubro. Sin duda, esta observación es aplicable a todos los esquemas analizados en este capítulo 2, y no solo al Fideicomiso. Una solución idónea son las APPs.

Para el caso de los Fideicomisos conformados como Fondos Sectoriales (artículo 25) o Fondos Sectoriales de Innovación (artículo 25 BIS), la ley exige además del Comité Técnico y de Administración, la conformación de una Comisión de Evaluación para la evaluación técnica y científica de los proyectos. Es importante mencionar que la duración de los Fideicomisos está limitada a 20 años, y en caso de los Fideicomisos públicos hasta 30 años.

Financiamiento y Distribución de Riesgos

Como hemos mencionado anteriormente, la aplicación de la figura del Fideicomiso facilita que concurran voluntades

y esfuerzos del sector público y el sector privado. Así, en un esquema de Fideicomiso de innovación, la estructura del proyecto y modelo de distribución de los riesgos determinará las obligaciones de las partes, incluyendo los bienes, derechos y dinero que aportará en su caso, cada una de las partes.

Para el caso de desarrollo de proveedores el financiamiento del proyecto puede incluir recursos en dinero tanto del sector público como del privado. Suponiendo un escenario en el que una empresa grande “tractora” está interesada en desarrollar capacidades tecnológicas y de innovación en sus proveedores para hacer más eficiente o entregar mayor calidad en la cadena de suministro, el proveedor, generalmente una PyME, será el fideicomisario de este esquema, es decir, será quien reciba los beneficios directos del Fideicomiso, sin perjuicio de que se puedan pactar beneficios para el sector público o alineados con los intereses públicos.


El dinero aportado por el sector público y la empresa grande será destinado para sufragar los gastos de la agencia implementadora. En este caso los riesgos asumidos por las partes pueden estar limitados al monto de sus aportaciones, y principalmente tienen que ver con el éxito/fracaso del programa de desarrollo del proveedor.

Otro ejemplo en el que puede utilizarse el Fideicomiso como herramienta para facilitar una alianza entre el sector público y privado es cuando una asociación de PyMEs se conjuga con una entidad o dependencia pública. Hemos imaginado casos en que esa asociación de PyMEs aporta bienes, capital o derechos de PI, y a su vez, el sector público puede aportar el uso de un laboratorio especializado de investigación aplicada, el trabajo de científicos que laboran en el sector público, permisos, autorizaciones o derechos, e inclusive también derechos de PI.

Sin embargo, teniendo en cuenta la transmisión de la propiedad y titularidad de los derechos hacia el Fideicomiso, especialmente los de propiedad intelectual, será necesario anticipar y plasmar en el contrato constitutivo que

el Fideicomiso puede otorgar licencias de uso exclusivas a los aportantes respectivos, para así permitir a los fideicomitentes (aportantes) y al Fideicomiso, el uso simultáneo de patentes para seguir innovando. Este escenario puede presentarse en el caso que el titular de los derechos de PI no quiera perder la posibilidad de utilizarlos, y al mismo tiempo esté interesado en aportarlos al Fideicomiso.

Como vemos, las variables de financiamiento, plazo y distribución de riesgos definitivamente existen en el contexto de este Fideicomiso, sin embargo, solo pueden ser determinadas caso por caso, y materializadas en el texto del contrato constitutivo del Fideicomiso. Para el caso específico de los riesgos, es de notar que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria obliga a que todas las dependencias y entidades observen para el registro de los

recursos destinados a programas y proyectos de inversión, que cuenten con un mecanismo de planeación de las inversiones.

En caso que el proyecto requiera de la aportación de recursos públicos, específicamente deberán presentar a la SHCP la evaluación costo-beneficio de los programas y proyectos de inversión que tengan a su cargo, en donde se muestre

que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar un beneficio social neto bajo supuestos razonables. Para tal efecto, parecen relevantes los Lineamientos para la elaboración y presentación de análisis costo y beneficio de programas y proyectos de inversión (Lineamientos Costo-Beneficio), expedidos por la SHCP. Estos lineamientos fueron analizados en el apartado de la Ley de APPs, y los comentarios ahí expresados son aplicables para esta sección.

Lo importante por el momento es recalcar que el análisis costo-beneficio implicará un análisis de riesgos y, además, la comparación entre los valores con y sin proyecto. Esta comparación es diferente, del examen de “Conveniencia de APPs”, como mencionamos oportunamente en el apartado de la Sección de Ley de APPs de este trabajo.


3.2.3 Empresa Público Privada (Empresa de Participación Estatal Mayoritaria)

Las Empresas de participación estatal mayoritaria (también conocidas como Empresas Público Privadas) son aquellas empresas generalmente conformadas como sociedades mercantiles en las que el Estado tiene interés económico mayoritario que le permite intervenir o administrar la toma de decisiones relacionadas con la empresa. Se trata de un

ente del sector paraestatal que recibe aportaciones del gobierno federal pero posibilita la participación al sector privado como accionista.

Para México, este esquema adquiere participación estatal mayoritaria (en donde el gobierno es propietario de más del 50% de las acciones), lo que implica que el sector público tiene la facultad de nombrar la mayoría de los miembros de su consejo de administración, junta directiva u órgano equivalente, de designar al presidente o director, e interferir de manera directa en los objetivos y metas de la empresa.

Este esquema permite la coinversión para proyectos de largo plazo y ha sido utilizado en países como Finlandia para la conformación de órganos de impulso a la innovación como centros de investigación, clusters, empresas de servicios

tecnológicos y parques tecnológicos. Sin embargo estos esquemas tienen como característica que no existe un traslado de riesgos al sector privado ya que las inversiones públicas correrán la misma suerte que el privado. En otras palabras, bajo una Empresa Público Privada todas las inversiones de los socios adquieren los mismos riesgos, proporcionales a su inversión. La misma suerte correrán las ganancias, pues estas deberán de compartirse, en principio en la misma proporción.

Ejemplos de Centro de Investigación (EPP) como APPs

El esquema legal de la Empresa Público Privada de la mano con un Centro Público de Investigación puede utilizarse de

diferentes formas para constituir una APP. A continuación se ofrecen dos ejemplos:

1. Se puede constituir un Centro Público de Investigación con socios del sector público y privado bajo el esquema de una Empresa Público Privada. La Administración del Centro de Investigación será llevada de manera conjunta, a través de la Empresa. Como todos los Centros Públicos de Investigación, este será regido por la Ley de CyT. Por lo anterior, la operación del Centro tiene que cumplir con ciertas condiciones como por ejemplo:

• Para poder operar, antes deben ser aprobados por resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación, autorizada por los titulares del CONACyT y de la dependencia coordinadora de sector al que corresponda el centro público de investigación, la cual debe acompañarse con la opinión de la SHCP para efectos presupuestales, y con la opinión del Foro Consultivo Científico y Tecnológico;

• Su objeto predominante debe ser el de realizar actividades de investigación científica y tecnológica;• Deben celebrar el convenio de administración por resultados que establece la Ley para evaluar su

desempeño y el impacto de sus acciones, de acuerdo con el artículo 59 de la Ley de CyT;

• Deben estar constituidos como entidades paraestatales de la Administración Pública Federal (por

ejemplo, una Empresa Público Privada); y,

• Al cumplir con estos elementos, los centros públicos de investigación gozarán de autonomía de decisión técnica, operativa y administrativa, así como de gestión presupuestaria.

La siguiente imagen ilustra la manera en que el sector público y privado se asocian en este ejemplo:


Figura 3.2.11 Crear un Centro Público de Investigación con Socios del Sector Público

y Privado bajo el Esquema de una Empresa Público Privada

Sector Privado

Empresa Público Privada

Centrode

Investigación

Industria que necesita creación de

Centro de Investigación

Agencia(s) del gobierno

Identificación de necesidades y acercamiento

Sector Público


2. Otro ejemplo en el que participe un Centro Público de Investigación para constituir una APP a través de una Empresa Público Privada es el que se aborda en los Pasos 6, 7 y 8 de la Guía Práctica (Centros de Investigación) que acompaña a esta publicación. A diferencia del ejemplo del párrafo anterior, en este se

constituye una Empresa Público Privada entre un Centro Público de Investigación previamente establecido y el sector privado. Esto quiere decir que la alianza se da, no para crear un Centro Público de Investigación, sino para asociar a uno ya existente con el sector privado, para desarrollar o comercializar un producto o servicio específico. Así, en esta relación simbiótica se aprovecha la naturaleza investigadora en I+D de los Centros de Investigación y las aptitudes innovadoras y de negocio del sector privado para potenciar la comercialización de productos tecnológicos.

La siguiente imagen ilustra la manera en que el sector público y privado se asocian en este ejemplo:


Figura 3.2.12 Crear una Empresa Público Privada con Socio Público

(Centro Público de Investigación) y Socio del Sector Privado.

Industria

Selección del Centro de

Investigación para Colaboración

Implementación del proyecto

Beneficios conjuntos

Diseño del proyecto

Con base en acta constitutiva se

establecen objetivos, roles y

condiciones particulares generales.

+ Impulso a ciencia, tecnología e innovación

+ Generación de utilidades en el mercado para los socios de la

EPP+ Compartición de riesgo

de inversión

1

2


3

Desarrollo delProducto/Servicio

4


Como se ve, el esquema de Empresa Público Privada ofrece una alternativa eficiente para la colaboración entre agentes públicos y privados ya que posibilita un esquema de inversión compartida. No obstante, hay que tener en cuenta que el esquema de una Empresa Público Privada obliga a que más de la mitad del capital social aportado provenga del sector público, o bien, en caso de una mayoría de participación del sector privado, la toma de decisiones deberá reservarse al sector público. Con todo, la experiencia demuestra que el sector público tiende a ser mayoritario en la constitución de este tipo de empresas.

En ambos ejemplos, será necesaria la realización de un diagnóstico conjunto de las demandas tecnológicas y potencial para la constitución y operación de la Empresa Público Privada. Todos sus socios (públicos y privados) comparten el riesgo de su inversión respectiva.

Los resultados esperados de estos ejemplos se enfocan en la generación y aplicación de conocimiento científico y tecnológico para la creación de productos, procesos y servicios innovadores para atender la demanda del mercado, generando utilidades para los socios de la Empresa Público Privada. Además, se potencializan los servicios de un Centro de Investigación y la colaboración de una empresa privada, incentivando la inversión en investigación y desarrollo para ciencia básica lo cual generará beneficios para los dos actores así como para el capital humano que intervenga en la realización del proyecto.

Gobernanza en una EPP

Comencemos haciendo una precisión técnico-jurídica. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 46) define a las empresas de participación estatal mayoritaria como aquellas sociedades donde se cumple alguno de los siguientes requisitos: a) que el gobierno federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; b) que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que solo puedan ser suscritas por el gobierno federal; o, c)


que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

Como vemos, en el esquema de una Empresa Público Privada, la ley mencionada otorga forzosamente la dirección de una aventura empresarial al sector público. En este sentido, se diferencia de otros esquemas como el de la Ley de APPs, donde la conducción del proyecto queda en manos del desarrollador privado, con cierta intervención del sector público para preservar las condiciones para la prestación de los servicios contratados así como respecto del uso de los bienes públicos aportados.

Hay que precisar que el término “empresa” no se refiere bajo la Ley citada únicamente a regímenes societarios que persiguen un ánimo de lucro, como podría ser una Sociedad Anónima o una Sociedad de Responsabilidad Limitada. La Ley aclara que una Sociedad Civil así como una Asociación Civil serán asimilables a las empresas de participación estatal mayoritaria; a) siempre que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos; o b) que una o varias dependencias o entidades realicen más del 51% de las aportaciones económicas.

Como ejemplo de lo anterior podemos mencionar el caso del Centro de Investigación en Matemáticas (CIMAT), el cual opera como una asociación civil, y al mismo tiempo se encuentra cobijada por la figura de la entidad paraestatal asimilada al régimen de las empresas de participación estatal mayoritaria.

Coinversión, Distribución de Riesgos y Largo Plazo en las EPP

El esquema de una Empresa Público Privada, en la práctica, obliga a que más de la mitad del capital social aportado provenga del sector público. La participación del sector privado está permitida, y por lo tanto el esquema de Empresa de Participación Estatal Mayoritaria ofrece una alternativa para la colaboración entre agentes públicos y privados para su desarrollo ya que posibilita un esquema de coinversión.

Antes de crear jurídicamente la Empresa, resulta necesario llevar a cabo un estudio de preinversión que identifique el volumen de los recursos que serán requeridos para la inversión y su pronóstico de rentabilidad. Se trata de un estudio profundo y complejo financieramente hablando, pero aporta elementos al proceso de toma de decisión de la dependencia o entidad ya que valora las alternativas de soluciones al problema y culmina con la selección de la alternativa más viable desde la perspectiva del costo-beneficio de la APP. Este tipo de estudios regularmente incluyen análisis de mercado, técnico-tecnológicos, de rentabilidad, administrativo y legal. Para el caso de la constitución y construcción de un Centro de Investigación, los elementos de coinversión pueden estar enfocados en el financiamiento de construcción, equipamiento y operación.

Respecto a la distribución de los riesgos, estos tendrán una relación muy estrecha con el capital social aportado por cada parte. En todo caso, la transmisión de riesgos entre las partes no tiene sentido en un esquema de Empresa Público

Privada porque los riesgos son asumidos, legalmente, por esta y no por sus socios a título individual. Sin embargo, esto no significa que no deba de hacerse un análisis de riesgos.

Como hemos comentado en la primera sección de este capítulo, existen diferentes tipos de riesgos en un proyecto de largo plazo. Estas eventualidades deben de ser anticipadas y calculadas desde la etapa inicial del proyecto. Como veremos unas líneas más abajo, los Lineamientos Costo-Beneficio obligan a que las inversiones del sector público realicen un análisis de riesgos, que resultará en una matriz de riesgos. En esta, primero se identificarán los riesgos principales para las etapas de ejecución y operación. Se clasificarán de acuerdo a la posibilidad de que los riesgos se actualicen. Debe incluir un análisis de los impactos en la ejecución y la operación del programa o proyecto de inversión. Igualmente, debe contemplar las acciones necesarias para su mitigación.


Por otro lado, el plazo para una Empresa Público Privada con perfil de innovación estará cubierto, en virtud de que al constituir esta empresa las partes convendrán la duración de su asociación. En este sentido, el largo plazo está permitido y asegurado por este esquema jurídico.

Rentabilidad Social y Conveniencia de la EPP

Ni la Ley de Entidades Paraestatales ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que son los instrumentos que regulan principalmente a una empresa de este tipo, exigen la comprobación de su rentabilidad social. Sin embargo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria obliga a que todas las dependencias y entidades observen

para el registro de los recursos destinados a programas y proyectos de inversión, que cuenten con un mecanismo de planeación de las inversiones.

Específicamente deberán presentar a la SHCP la evaluación costo - beneficio de los programas y proyectos de inversión que tengan a su cargo, en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar un beneficio social neto bajo supuestos razonables. Para tal efecto, parecen relevantes los Lineamientos Costo-Beneficio. Estos lineamientos fueron analizados en el apartado de la Ley de APPs, y los comentarios ahí expresados son aplicables para esta sección.

Lo importante por el momento es recalcar que el análisis costo-beneficio implicará un análisis de riesgos, y, además, la comparación entre los valores con y sin proyecto. Esta comparación es diferente, como veremos a continuación, de la comparación para determinar la conveniencia de realizar una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria.

En contraste con la Ley de APPs, la creación de una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria no requiere comprobar su conveniencia, comparándola con otros esquemas de asociación, sino solo comparar valores con y sin proyecto. En este sentido, los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada (“Lineamientos de Conveniencia”) no son aplicables. Sin embargo, los beneficios de utilizar este método comparativo pueden ser también útiles para el proceso de toma de decisión al impulsar el esquema de Empresa de Participación Estatal Mayoritaria.

Recordemos que bajo el esquema de la Ley de APPs, probar la conveniencia consiste de tres pasos secuenciales: 1) realizar el Índice de Elegibilidad; 2) análisis de riesgos; y, 3) utilizar el Comparador Público Privado. Realizar el Índice de Elegibilidad es una tarea que requiere la concertación de un grupo de trabajo del sector público con el sector privado o social. En este sentido, las reuniones previas a la creación de una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria deberán forzosamente reunir a funcionarios públicos con sus pares del sector privado, por lo que adoptar la metodología de trabajo del Índice de Elegibilidad no debe suponer costos ni esfuerzos extraordinarios. Por otro lado, como hemos mencionado, realizar la matriz de riesgos es obligatoria según los Lineamientos Costo-Beneficio. Este análisis de riesgos no es el mismo que el de los Lineamientos de Conveniencia, sin embargo, al contratar a la consultora que lo realice, la recomendación es redactar el contrato de prestación de servicios con la consultora de manera muy amplia, para que esta incluya los suficientes insumos para poder hacer los dos análisis a un menor costo.

Por último, el Comparador del Sector Público (CSP) servirá para determinar la viabilidad y ventajas financieras del uso de una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria como el esquema legal elegido para la implementación de un proyecto específico. En vista de que la ley no exige una comparación con un esquema específico, la elección de la Empresa de Participación Estatal Mayoritaria puede ser contrastada libremente con cualquier otro esquema, sea Ley de APP, Ley de OP o Fideicomiso.

Los costos de hacer esta comparación pueden aumentar el costo total de constituir una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria, pero no en una magnitud considerable. Además, el hecho de que los Lineamientos Costo-Beneficio requieran una comparación de los valores con y sin proyecto permite tener al tomador de decisiones algunos elementos para poder realizar la comparación de los Lineamientos de Conveniencia de manera más rápida, económica y eficaz.


Elementos Asociados a la Innovación en la EPP

El ejemplo que hemos utilizado para la constitución de una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria o Empresa Público Privada es la operación de un Centro de Investigación que atienda a un sector industrial.

Las actividades de I+D de un Centro de Investigación implican la necesidad de recursos físicos, económicos y humanos para cumplir su propósito. La experiencia internacional y nacional sugiere que estas entidades están constituidas para crear y transmitir conocimiento para fines académicos y de industria. La principal fuente de financiamiento de los Centros de Investigación viene del gobierno, ya sea por financiar su creación, proyectos de investigación y operación o indirectamente por incentivar a las empresas a su uso.

Crear una APP en un esquema de Empresa Público Privada entre un Centro Público de Investigación y el sector privado impulsa al sector privado a invertir más recursos con el fin de generar retornos importantes para ellos, y esto al mismo tiempo aumenta la innovación en el país.

Además, el sector privado puede orientar la investigación realizada habitualmente en un Centro Público de Investigación hacia objetivos concretos que, de ser alcanzados, tengan una mayor probabilidad de comercializarse. En todo caso, como se ha expuesto, las decisiones estratégicas bajo este esquema de Empresa Público Privada serán adoptadas por el sector público.

Por otro lado, en contraste con la Ley de APPs, la creación de una Empresa Público Privada no requiere comprobar su conveniencia, comparándola con otros esquemas de asociación, sino solo comparar valores con y sin proyecto. Esto significa que la aplicación del Comparador del Sector Público no es un requisito para la constitución de la Empresa

Público Privada. Así las cosas, este esquema es más fácil y rápido de implementar.

Para este caso, el tema de la PI es esencial, ya que puede abordarse desde dos perspectivas: la PI que se contribuye para la constitución de una Empresa Público Privada, y por otro lado, la PI que se genera dentro de la Empresa Público Privada.

Para el primer caso, la parte que aporte la PI puede otorgarla plenamente, o bien puede optar por reservarse algunos derechos y por tanto otorgar una licencia de uso no exclusivo hacia la Empresa Público Privada. Para la PI que se genera dentro de este tipo de empresa, la Ley no dispone reglas generales para su asignación, puesto que en principio la propiedad de todos los activos corresponde a la empresa. No obstante, el acta constitutiva de la empresa, o bien su órgano de gobierno (controlado por el sector público), puede determinar el destino y uso de los bienes y derechos generados por su trabajo.


3.2.4 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

La Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas (Ley de OP) es un ordenamiento federal que determina las reglas que un ente público debe considerar cuando no tiene la tecnología o el personal especializado que se necesita para realizar una obra y se vale de un agente privado para poder alcanzar su objetivo. Este esquema es considerado como una alternativa para la implementación de alianzas público privadas en la medida que un agente privado asume la ejecución de una obra, con los riesgos que ello implica, bajo el compromiso de un pago futuro por parte del ente público, o en su defecto, la asignación de una concesión para que, a través de la explotación de la obra, el agente privado recupere su inversión.

La Ley considera los elementos de largo plazo y una distribución de riesgos, aunque esta última muy restringida

comparada con el esquema de la Ley de APP. Con esto en mente, se puede decir que la Ley de OP permite una alianza moderada entre el sector privado y el público para la ejecución de obras públicas. Para efectos prácticos, la Ley de OP es el mecanismo de compra de infraestructura por parte del gobierno federal.

Para las empresas público privadas y los Fideicomisos públicos la Ley de OP cobra relevancia puesto que esta Ley

regula sus contrataciones de obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas. Por otro lado, la Ley de OP también permite propuestas no solicitadas, aunque su regulación no es tan detallada como bajo la Ley de APPs. Asimismo, la Ley de OP excluye expresamente de su aplicación a las asociaciones público privadas.

Para el caso del desarrollo de infraestructura en I+D, la Ley de OP ofrece una vía para que las entidades y dependencias

federales desarrollen proyectos de infraestructura, apoyados por empresas privadas en una relación de contratista a contratante, donde normalmente el constructor privado tiene el objetivo de concluir la construcción al menor costo y plazo posible; y el sector público tiene el propósito de recibir la obra y tomar el control de la misma.

Infraestructura en I+D

Como ya se mencionó en el capítulo anterior, se entiende por infraestructura en I+D aquellos espacios públicos y privados destinados a los trabajos emprendidos de manera sistemática para aumentar la suma de conocimientos, así como la utilización de esta suma de conocimientos para concebir nuevas aplicaciones. En esta concepción podemos integrar a las universidades, centros públicos/privados de investigación, parques tecnológicos, institutos de entrenamiento, laboratorios de diseño y pruebas, entre otros (Ramstad et al., 2005).

El desarrollo de infraestructura en I+D es fundamental para el desarrollo científico y tecnológico de una región y/o país en la medida que brinda un espacio propicio para la ejecución de un amplio espectro de actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, tales como la formación de recursos humanos, investigación, experimentación, desarrollo y prueba de prototipos, incubación y aceleramiento de empresas de base tecnológica, etc.

Sus características en términos de dimensiones y sofisticación (cercanía con el estado del arte tecnológico) incide en el grado e intensidad de la innovación en una región o país. La aglomeración de empresas con objetivos económicos y tecnológicos comunes permite el aprovechamiento y generación de economías de escala ya que se aprovecha el uso de recursos complementarios (infraestructura, equipo tecnológico, etc.) lo que disminuye las restricciones presupuestales de los usuarios.

La infraestructura en I+D generada con participación del sector público, usualmente implica un bien público en donde cualquier agente puede hacer uso y beneficiarse de ella (ej. banda ancha) o un bien tipo club por el cual se tiene que


pagar para tener acceso, pero es no-rival lo cual implica que más de una entidad puede tener acceso al mismo tiempo.

Generalmente, el sector público no cuenta con la tecnología ni el know-how para desarrollar este tipo de proyectos por lo que tiene que apoyarse en terceros especializados.

En nuestro ejemplo, el sector público, utilizando la Ley de OP, contrata una empresa privada para el desarrollo de infraestructura, la que desarrolla para la ejecución del proyecto un esquema financiero que puede incluir amortizaciones

programadas a través de varios años. Este esquema es favorable para el sector público en la medida que, si carece de recursos, la obtención de financiamiento puede ser adecuada; adicionalmente, la entidad o dependencia puede contratar con la empresa privada la operación de la infraestructura (administración del Parque) a cambio del pago de una contraprestación.

Viabilidad del Proyecto en la Ley de OP

La Ley de OP no exige un examen general de viabilidad como el contenido en la Ley de APPs. En cambio, solicita un examen de viabilidad particular, dependiendo del sector en el que sea proyectada la obra respectiva. En este sentido, no parece que el proyecto de innovación I+D aquí presentado tenga que cumplir con esas formalidades específicas.17

Respecto a la inversión, la Ley de OP ordena que las dependencias y entidades formularán sus programas anuales de obras públicas, incluidos los que abarquen más de un ejercicio presupuestal. En estos programas deben indicarse los respectivos presupuestos, considerando diversos elementos. Entre ellos, destacan los estudios de preinversión, puesto que ellos reflejarán la proyección financiera del proyecto.

Sin embargo, técnicamente un proyecto gobernado por la Ley de OP no implica coinversión porque el sector público contrata a un privado para ejecutarlo. En este sentido, el sector público encomienda a un tercero dicha ejecución, y por este encargo paga como contraprestación el precio acordado.

Distribución de Riesgos

De acuerdo con la Ley de OP, el contrato de obra debe incluir el procedimiento de ajuste de costos que regirá durante la vigencia del contrato. Bajo el modelo de la Ley de OP, es la dependencia o entidad pública la que retiene la mayoría de los riesgos, a diferencia de la Ley de APPs que impulsa la transferencia de riesgos del sector público al sector privado, bajo la presunción de que tiene mayor flexibilidad y herramientas para su administración y manejo.

Riesgos Económicos. Bajo la Ley de OP, la mayor parte de los riesgos son retenidos por el sector público. Sin embargo, cuando concurran cambios en las circunstancias económicas de tipo general, en esos casos la Ley de OP señala que se deben reconocer aumentos o requerir disminuciones en los costos de la obra, sin importar si esta fue adjudicada a precio alzado o por amortización programada. La Ley de OP ejemplifica algunos de estos riesgos: fluctuaciones en la paridad cambiaria de la moneda, o modificaciones en los precios nacionales o internacionales que provoquen un cambio en los costos de los insumos.

17 La Ley de OP indica que para la realización de obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura de los sectores comunicaciones, transportes, hidráulico, medio ambiente, turístico, educación, salud y energético, deberán reunir los requisitos establecidos por las dependencias del sector correspondiente.


Riesgos Asignados por la Ley de OP. La Ley de OP exige a los contratistas garantizar dos cosas: el cumplimiento del contrato, y los anticipos que reciban. En el caso de infraestructura de I+D realizada bajo un esquema de Ley de OP, la responsabilidad del contratista se dará por la construcción de la obra, por defectos y vicios ocultos, hasta un año después de la entrega de la obra, a reserva de que el contrato diga lo contrario. No obstante, bajo el esquema en el que el contrato solo implica la construcción de la obra, el contratista no será responsable por los servicios prestados dentro de la infraestructura de I+D. Por el contrario, si el proyecto se desarrolla bajo un esquema APP y el contratista recibe una concesión de esa infraestructura de I+D, el contrato deberá determinar los estándares de calidad en los servicios prestados por el contratista, quien toma el riesgo de diseño, de construcción y de financiamiento.

Riesgos Derivados de Actos Estatales. A diferencia de la Ley de APPs, la Ley de OP no contempla la figura de “riesgos derivados de actos estatales”. Como explicamos en la parte de la Ley de APPs, esta contempla la eventualidad en la que un acto estatal (administrativo, legislativo o jurisdiccional) estremezca de tal forma el proyecto APP, que desequilibre sus fundamentos económicos y financieros. La actualización de estos riesgos puede poner en peligro la subsistencia del proyecto, o en palabras de la ley, romper el “equilibrio económico del proyecto”, cuya solución prevé la Ley de APP.

Largo Plazo en Proyectos bajo la Ley de OP

Para proyectos plurianuales de obra pública, la Ley de OP ordena que se deben tomar en cuenta las previsiones necesarias para los ajustes de costos y convenios que aseguren la continuidad de los trabajos. Sin embargo, a diferencia de la Ley de APPs donde la confirmación del proyecto implica un compromiso del sector público en el gasto y la disponibilidad total del financiamiento requerido, la Ley de OP señala que el “presupuesto actualizado será la base

para solicitar la asignación de cada ejercicio presupuestal subsecuente”. Esto significa que cada año se debe de autorizar el presupuesto para el proyecto de obra pública respectivo.

En este sentido, el artículo 50 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) obliga a las dependencias y entidades a justificar que la celebración de contratos plurianuales de obras públicas representa ventajas

económicas o que sus términos o condiciones son más favorables. Para realizar los contratos plurianuales, será necesaria obtener la autorización presupuestaria de la SHCP. En el caso de las entidades, se sujetarán a la autorización de su titular. Asimismo, la LFPRH indica que las obras asociadas a proyectos de infraestructura que requieran inversión a largo plazo y amortizaciones programadas, estarán sujetas a la aprobación de la Cámara de Diputados.

Rentabilidad Social y Conveniencia en la Ley de OP

La Ley de OP no exige la comprobación de su rentabilidad social. Sin embargo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria obliga a que todas las dependencias y entidades observen para el registro de los recursos destinados a programas y proyectos de inversión, que cuenten con un mecanismo de planeación de las inversiones.

En ese mecanismo, específicamente deberán presentar a la SHCP la evaluación costo-beneficio de los programas y proyectos de inversión que tengan a su cargo, en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar un beneficio social neto bajo supuestos razonables. Para tal efecto, parecen relevantes los Lineamientos para la elaboración y presentación de análisis costo y beneficio de programas y proyectos de inversión (Lineamientos Costo-Beneficio), expedidos por la SHCP. Estos lineamientos fueron analizados en el apartado de la Ley de APPs, y los comentarios ahí expresados son aplicables para esta sección.

Lo importante es recalcar que el análisis costo-beneficio implicará un análisis de riesgos, y, además, la comparación entre los valores con y sin proyecto. Esta comparación es diferente, como veremos a continuación, de la comparación para determinar la conveniencia de realizar un proyecto bajo la Ley de OP.


En contraste con la Ley de APPs, un proyecto bajo la Ley de OP no requiere comprobar su conveniencia, comparándolo con otros esquemas de asociación, sino solo comparar valores con y sin proyecto. En este sentido, los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada (“Lineamientos de Conveniencia”) no son aplicables.

Elementos Asociados a la Innovación en la Ley de OP

El ejemplo que se ha utilizado, sobre la creación de infraestructura en I+D, será usado para desarrollar aplicaciones

industriales. Para este caso, el tema de la PI es esencial. La asignación de la PI que se genera dentro de la infraestructura en I+D se determinará caso por caso. En general puede decirse que si el uso de la infraestructura en I+D implica una tarifa para los usuarios, entonces ellos serán los dueños de la PI que desarrollen. En el caso en que no exista ese cobro, entonces el sector público puede, por ejemplo, idear esquemas de apropiación combinada con el sector privado. En cualquier caso, estos esquemas responderán al nivel de inversión del sector privado en la creación de infraestructura en I+D.

3.3 Conclusiones del Análisis Jurídico-Instituacional

El ejercicio practicado en este trabajo nos ha permitido explorar diversos casos de innovación encuadrados en diferentes esquemas jurídicos. Esto nos ha dejado ver las bondades y limitaciones de cada esquema de cara a proyectos de innovación.

Todos los esquemas pueden ser usados para coadyuvar al sector público a contribuir al bienestar social y saciar el apetito que el sector privado tiene por invertir. En realidad, no hay una solución jurídica general para todos los casos. Existirán casos donde un esquema sea más adecuado que otro, e inclusive la combinación de esquemas permita más flexibilidad. El siguiente cuadro sintetiza de manera general las características de cada esquema jurídico, analizado de manera aislada.

Figura 3.3.1 Características de los Esquemas Jurídicos

Instrumento para APP

Largo Plazo Coinversión

Distribución de Riesgos (asignación

óptima)

Bienestar social maximizado

Comparador del Sector Público

(requerido)

Ley de APPs ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Fideicomiso Público ✓ CxC CxC ✗ ✗

Empresa Público Privada ✓ ✓ CxC CxC ✗

Ley de Obra Pública CxC ✗ ✗ CxC ✗

Subsidio CxC CxC ✗ CxC ✗

*CxC = Caso por casoFuente: elaboración propia.


El análisis es sensible a los hechos específicos de cada situación, por lo que la solución dependerá de las circunstancias concretas de cada proyecto. Sin embargo, podemos ofrecer las siguientes conclusiones para cada esquema jurídico.

Ley de APPs

Solo el modelo de APPs previsto en la Ley de APP cumple simultáneamente cinco características: largo plazo; coinversión; distribución de riesgos optimizada; bienestar social maximizado; y, demostrar mejor conveniencia que otros esquemas jurídicos.

Si el objetivo del proyecto es trasladar riesgos del sector público hacia el sector privado, así como probar la existencia de beneficios sociales, el esquema por utilizar es el de la Ley de APPs. El régimen de distribución de riesgos de la Ley de APPs establece un piso mínimo que debe contemplar un contrato de APP respecto a los riesgos, seguros y garantías. Un proyecto de innovación de tecnología disruptiva implica inversión de riesgo, y el esquema de la Ley de APPs ofrece una buena manera de regularlos.

Por otro lado, el bienestar social producido por un proyecto APP está garantizado a través de un análisis de costo-beneficio. Además, la metodología de VPD y el uso del comparador del sector público agregan valor a un proyecto bajo la Ley de APPs y prueban su conveniencia comparado con otros esquemas.

Utilizar la Ley de APPs es en principio más costoso y complejo de usar que por ejemplo la Ley de OP. Sin embargo, la obtención de VPD debe compensar dichos costos adicionales. El recurrente incremento de los costos y plazos originalmente previstos en la obra pública tradicional deriva en muchos casos de la falta de preparación adecuada de los proyectos y de que la propia Ley de OP es una ley de control, que no tiene dentro de sus objetivos principales incentivar la eficiencia y los resultados.

En este contexto el modelo de APP incorpora la necesidad de preparar los proyectos de una manera más profunda,

lo cual toma tiempo y cuesta dinero, pero a la vez reduce sustancialmente los riesgos mencionados de sobreplazos y sobrecostos típicos de la obra pública. Lo anterior sin entrar al análisis de la problemática endémica del mantenimiento de la obra pública, que muy difícilmente permite mantener la infraestructura en condiciones de diseño durante la vida del contrato, debido a la escasez presupuestaria. En el caso de las APP se asegura el mantenimiento de dichas condiciones durante la vida del contrato. En síntesis: un proyecto APP que cumpla con todos los requisitos de Ley es un proyecto con menor incertidumbre, y por lo tanto con mayor posibilidad de lograr su objetivo.

Efectivamente, la Ley de APPs busca entregar certidumbre a los inversionistas y a la sociedad. En el área de innovación, esta certeza se relaciona también con el manejo de la propiedad intelectual. La PI aportada al inicio del proyecto puede manejarse de diferente forma que la PI producida por el proyecto. Estas diferencias deberán de ser plasmadas en el contrato de APP, el cual tiene que definir su alcance para administrar la PI involucrada en el proyecto.

La recomendación para el sector público es que en sus convocatorias, cuando sea posible, solicite un bien o servicio específico sin especificar el método o los insumos necesarios para realizarlo. Esto quiere decir, no solicitar una tecnología especial, sino un resultado concreto. De esta forma, la participación del sector privado será más nutrida y menos costosa.

Hay que ser conscientes de que no todos los proyectos de innovación pueden entrar en el esquema de la Ley de APPs.

Esto es especialmente cierto para proyectos modestos. Si los costos superan los beneficios, entonces no debe optarse por el esquema de la Ley de APPs.

Contar con una cartera robusta de proyectos genera sinergias en los más variados campos que contribuyen a la construcción del círculo virtuoso de los proyectos APP de innovación, lo cual significa que hoy habría que estar


preparando los proyectos que se quieran comenzar dentro de dos o tres años. Se necesita tiempo, dinero y trabajo para proponer una APP a cuyo efecto es necesario crear los incentivos públicos y privados que permitan la obtención de ese resultado.

Por último, es probable que una APP de innovación tecnológica utilice el sistema de propuestas no solicitadas contemplada en la Ley de APPs. Este sistema es un medio o canal de diálogo entre sector público y privado, a través del cual este puede manifestar su necesidad de desarrollo tecnológico sobre un producto, proceso o servicio en particular, en el cual necesita el compromiso y apoyo del sector público para iniciar una aventura empresarial.

La aprobación de un proyecto bajo Ley de APPs implica un trabajo intenso de la dependencia o entidad convocante.

En caso de requerir recursos presupuestarios federales, la SHCP debe aprobar los análisis costo-beneficio y el análisis de conveniencia, ambos contenidos en el artículo 14 de la Ley de APPs, y deberá cumplir entre otros requisitos, el ser presentado eventualmente ante la Cámara de Diputados, y en su caso, que esta apruebe su integración en el PEF. Esto asegura un respaldo técnico político del Proyecto. Sin embargo, la responsabilidad administrativa de la correcta conformación del expediente del proyecto recae en la dependencia convocante. La responsabilidad política recae en la Cámara de Diputados.

Sobre este tema, una conclusión importante es que no todos los proyectos de APP requieren dinero público como coinversión. En este caso, la aprobación de proyectos de APPs parece ser más ágil, puesto que la SHCP no está obligada a aprobar los análisis mencionados en el párrafo anterior. Además, parece que el control de la Cámara de Diputados también se relaja, puesto que el artículo 14 de la Ley de APPs solo exige que la información sea presentada ante este órgano legislativo. Sin dinero del presupuesto, la responsabilidad administrativa (jurídica), técnica y política recae en la dependencia o entidad promotora del proyecto. Sin el control de SHCP y la Cámara de Diputados este tipo de proyectos podrían aprobarse de manera más rápida. Lo anterior no va en deterioro del proyecto en sí mismo, puesto que sería ejecutado con recursos privados y por lo tanto serían ellos quienes estarían interesados en controlar el gasto efectivo y eficiente de esos recursos, y los mayores interesados en el éxito del proyecto.

Fideicomiso

Este esquema es de gran flexibilidad en sus diferentes modalidades, da gran certidumbre económica a la viabilidad del proyecto, ya que una vez aportados los bienes o el dinero al Fideicomiso quedan afectos al objeto fiduciario. En este sentido, externaliza la administración de los recursos a través del fiduciario, lo cual reduce riesgos administrativos del patrimonio del Fideicomiso.

Asimismo, la ley indica que se transmite al Fideicomiso la propiedad o la titularidad de los bienes. Esto significa que, en el caso de proyectos de innovación que requieran de aportaciones de PI (por ejemplo, una patente) perteneciente al sector privado, esos derechos relacionados con su explotación también deben de ser transmitidos al Fideicomiso. Esto implica que el Fideicomiso en sus reglas constitutivas debe prever que pueda ceder una licencia de uso no exclusivo al particular aportante, para que pueda seguir utilizando esa patente. Respecto a los beneficios generados por la PI producida por el Fideicomiso, estos serán repartidos según se defina en el contrato, normalmente en función del riesgo tomado por cada parte.

Por otro lado, el horizonte de largo plazo bajo este esquema está asegurado ya que puede ser utilizado hasta 20

años, y para Fideicomisos públicos hasta 30 años. Asimismo, el Fideicomiso permite la coinversión. En el caso de Fideicomisos públicos, el fideicomitente siempre será SHCP. Además, prevén un examen de rentabilidad social, ya que implican un análisis costo-beneficio para justificar la inversión del sector público. Esto significa que bajo este esquema no hay obligación de probar índice de elegibilidad, ni comparación con otros esquemas. En todo caso, la aprobación de inversiones multianuales en los Fideicomisos públicos deben de ser aprobadas por SHCP y posteriormente por la Cámara de Diputados en el PEF.


Existen otro tipo de Fideicomisos en que la Ley señala reglas específicas, por ejemplo los de Ciencia y Tecnología. Los Fideicomisos CONACyT (Fondos) implican menos carga burocrática, ya que no hay filtro de SHCP ni de Diputados, sin embargo, estos deben aprobarse para cada ejercicio presupuestal, añadiendo incertidumbre a las aportaciones del sector público de largo plazo. Lo señalado puede constituir una amenaza a la continuidad de los proyectos.

Por último, hay que tener en cuenta que los Fideicomisos Públicos son susceptibles de ser auditados por su Comité Técnico e inclusive por la Auditoría Superior de la Federación.


En la práctica, es un esquema frecuentado para el impulso de la CTi. Probablemente, debido a la flexibilidad que representa para el sector público, especialmente respecto a la elección de socios privados. El sector público tiene discreción en este respecto porque no hay convocatoria pública exigida por la ley.

También es flexible respecto al régimen societario, es decir, este tipo de empresas no necesariamente son sociedades lucrativas, pues se permite que asociaciones civiles participen. Así las cosas, puede constituirse como cualquier tipo de sociedad (S.A., S. de R.L., A.C., S.C.).

Respecto a los riesgos, no hay un esquema de distribución de riesgos como en Ley de OP o en Ley de APPs. Todos los socios comparten los riesgos, y los asumen en la medida de sus inversiones a la empresa. En este orden de ideas, es el sector público quien asumirá la mayor parte del riesgo (+50%).

La coinversión está permitida, pero por disposición de ley más del 50% de las acciones, debe provenir del sector público. Es posible también que el sector privado aporte más del 50%, pero el sector público estará facultado a tomar las decisiones estratégicas de la empresa, es decir, a controlarla.

El horizonte de largo plazo no tiene límite, sin embargo, las coinversiones de largo plazo deben de seguir los lineamientos de la SHCP para tal efecto. Entre ellas destaca la obligación de comprobar la rentabilidad social del proyecto (costo-beneficio), comparando el beneficio de que el proyecto se lleve o no a cabo.

Este análisis costo-beneficio es diferente del de conveniencia de APP, el cual no es forzoso. Así, no hay obligación de compararlo con otros esquemas de inversión, y por lo tanto no se obliga al uso del índice de elegibilidad ni análisis de VPD mencionado en la Ley de APPs.

Respecto a la PI, la generada por actividades de la empresa pertenecerá a la Empresa, no a ninguna de las partes en particular. A través de una licencia de uso la empresa puede permitir al socio particular utilizar la PI a título personal. Si no, es a título de la Empresa. Se pueden reservar algunos derechos de PI, lo cual da mayor flexibilidad en su manejo.

Ley de Obras Públicas

Hemos visto que la Ley de OP se utiliza cuando el ente público no tiene la tecnología o el personal especializado que

se necesita para realizar la obra (know-how o Patentes claves para la construcción de la obra). Su trámite es más sencillo (y barato) comparado con la Ley de APP, puesto que no requiere examen de conveniencia, pero implica que el sector público retiene la mayoría de los riesgos del proyecto.

Sin embargo, para proyectos de largo plazo, se requiere que los contratos plurianuales de obras públicas tienen que probar ventaja económica, y requieren autorización de la SHCP o de la entidad que corresponda. Además, para proyectos de largo plazo con amortizaciones programadas se necesita la autorización de la Cámara de Diputados.


Como puede verse, el largo plazo depende de estas autorizaciones.

Respecto a los riesgos, no hay distribución óptima de riesgos, puesto que la mayoría de ellos son asumidos por el sector público. En todo caso, la Ley de OP permite reasignación de riesgos después de la adjudicación del contrato, a diferencia de la Ley de APPs. Otra diferencia es que la Ley de OP no contempla la figura de riesgos derivados de actos estatales, es decir, renegociar el contrato a raíz de circunstancias que rompan el equilibrio económico del proyecto, como en la Ley de APP. En este sentido la Ley de OP parece estar sub-regulada.

Lo cierto es que la Ley de OP sí prevé renegociación contractual por cambios en las circunstancias económicas de tipo general, por ejemplo, fluctuaciones en el tipo de cambio o modificaciones agudas en los precios nacionales o internacionales. Sin embargo, estas circunstancias responden más a elementos de fuerza mayor que a riesgos derivados de actos estatales.

No hay obligación de compararlo con otros esquemas de inversión como con la Ley de APPs, y por lo tanto no se obliga el uso del índice de elegibilidad ni análisis de valor por dinero. En cambio, sí debe comprobarse la rentabilidad social del proyecto a través de un análisis costo-beneficio específico, el cual implica entre otros factores, un análisis de riesgos, comparando el beneficio de que el proyecto se lleve o no a cabo.

Por último, se debe concluir que la Ley de OP está orientada a la adquisición de infraestructura. Por lo tanto, es poco probable que se genere PI en el proyecto.


4. CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA DE LAS APPS PARA EL IMPULSO DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO

Impulsar la siguiente gran idea que detone la innovación en México requiere de un cambio en la forma en que se ha venido fomentando el desarrollo de proyectos de innovación. Los programas e incentivos vigentes, que se caracterizan por basarse en el esquema de subsidios acotados al ciclo fiscal, han servido para impulsar la construcción de capacidades para la innovación incremental en un segmento importante de empresas. Sin embargo, el desarrollo de proyectos de innovación de mayor impacto requiere de mecanismos que se adecúen de mejor manera a la naturaleza del proceso de innovación en términos de sus plazos, al apalancamiento de la inversión y a la asignación eficiente del riesgo entre los agentes involucrados.

A través de diferentes categorías (Asociación de PyMES, Desarrollo de Proveedores, Infraestructura en I+D, Centros

de Investigación y Tecnología Disruptiva) se presentan las ventajas de la colaboración público privada por medio de APPs. Fomentar este tipo de colaboración aprovechando el expertise así como la capacidad e intención de inversión del sector privado permite mejorar las condiciones para el desarrollo de proyectos de CTi al mismo tiempo que

el sector público supera sus restricciones presupuestales y operativas. De igual manera, la posibilidad de asegurar la inversión pública en el largo plazo representa un elemento importante que brinda certidumbre a los actores involucrados y permite ajustar el financiamiento integral de todas las fases asociadas a un proyecto de innovación de gran impacto.

En México, existen diversas figuras jurídicas que formalizan relaciones entre gobierno y empresas. La Ley de APPs manifiesta simultáneamente cinco características: largo plazo; coinversión; distribución de riesgos; bienestar social y, demostrar mejor conveniencia que otros esquemas jurídicos, lo cual ofrece certidumbre a los inversionistas y a la sociedad. Otros esquemas jurídicos también atienden algunos de estos aspectos, aunque con diferentes profundidades. Correctamente utilizados, estos resultan en herramientas idóneas para algunos proyectos de innovación, dependiendo

de los fines buscados. El Fideicomiso implica menos carga burocrática y ofrece certeza sobre la administración de

recursos aportados. En la Empresa Público Privada, el sector público asume la mayor parte del riesgo (+50%),

pero controla decisiones y elige socios. Para la Ley de Obra Pública su trámite es más sencillo y barato comparado con Ley de APPs.

Partiendo de la investigación sobre los programas para el impulso a la innovación vigentes en México, la comparación internacional con diversos países con respecto a sus programas exitosos, el análisis legal de las vías disponibles para promover programas de más largo plazo que fomentan la compartición de riesgo y la coinversión, así como las

encuestas y observación participativa a empresas mexicanas, proponemos las siguientes recomendaciones:

Impulsar inversiones que superen el corto plazo para contar con proyectos de innovación con objetivos más ambiciosos.

Usualmente, el contenido y grado de innovación en un proyecto se puede relacionar directamente con los recursos

disponibles para su desarrollo. En este sentido, impulsar proyectos con perspectiva de largo plazo y contar con

seguridad sobre la disposición de recursos a lo largo de su ejecución permitirá dar certidumbre y con ello brindar la posibilidad de que los actores involucrados generen proyectos disruptivos y no se encasillen en la innovación incremental. En este sentido, las acciones recomendadas son:


1. Ofrecer recursos públicos de apoyo a la innovación no atados al ciclo fiscal. Los programas para el impulso de la innovación se administran por convocatorias, la mayoría anuales. Lo anterior, como mecanismo para la transferencia de recursos públicos a los agentes pertinentes, quienes tienen un periodo acotado para su ejecución, el cual no necesariamente coincide con los tiempos requeridos para que un proyecto de innovación sea exitoso. Por ello, se inhibe la intención de inversión de las empresas al no estar seguras si podrán garantizar recursos para las diferentes etapas del proyecto, como por ejemplo, el prototipado o la comercialización de una tecnología, ya que estas también dependen de un concurso por convocatoria. Esta característica de los programas se derivan de la normatividad para la presupuestación, estructuración y ejecución del gasto público, la cual limita a los funcionarios la posibilidad de hacer un ejercicio de recursos de manera multianual.

2. Impulsar el uso de la Ley de APPs. Algunos esquemas jurídicos analizados en la presente investigación representan una alternativa para superar la barrera del ciclo fiscal en el tema de CTi. En el caso de los proyectos que requieran recursos plurianuales del presupuesto de egresos federal en el marco de la Ley de APPs, deben de ser aprobados, primero por la Secretaría de Hacienda y luego por la Cámara de Diputados. Una vez aprobados, se cuenta con la certidumbre de las aportaciones del sector público a lo largo del proyecto en cuestión.

3. Implementar la Ley de Obra Pública y el Fideicomiso en un esquema plurianual. Ambos brindan un marco para asegurar un presupuesto plurianual bajo un procedimiento similar al descrito arriba. Sin embargo, cada año tendrán que volver a solicitar la autorización de la Cámara de Diputados. En la práctica, la Ley de APP es el único instrumento jurídico que puede garantizar total certidumbre sobre las aportaciones de largo plazo del sector público, no obstante, los instrumentos aquí mencionados son útiles para impulsar proyectos concretos (ej. desarrollo de infraestructura) o como instrumentos complementarios de una APP que se desarrolle en el marco de la ley homónima.

4. Apoyar a las empresas que realizan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación en México mediante esquemas adecuados a sus necesidades. Los programas públicos para el impulso de la innovación han sido una herramienta importante al ser valorada positivamente por las empresas. En muchas ocasiones han detonado la decisión de inversión en este tipo de proyectos caracterizados por ser factibles en el corto plazo. A pesar de lo anterior, si una empresa desea desarrollar un proyecto de innovación de mayor impacto que requiera de mayor tiempo e inversión enfrenta diferentes complicaciones. Es decir, si su decisión de inversión depende de la disposición de apoyos públicos más allá de un ejercicio fiscal, esta tiene que realizar una diversidad de gestiones para diferentes convocatorias de los programas de apoyo, lo cual añade incertidumbre y eleva los costos de transacción asociados al proceso.

Para este tipo de proyectos, las APPs se convierten en una solución importante, garantizando el financiamiento en el largo plazo. De tal manera, se evita la interrupción de la entrega de recursos, logrando que los actores involucrados se comprometan realmente con el proyecto. Lo anterior se asegura a través del contrato específico de cada proyecto. Los incentivos actuales no son suficientes para impulsar este tipo de innovación que puede tener beneficios sociales más elevados que la innovación incremental.

Mejorar la coordinación y articulación de los esfuerzos de los agentes de la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación

Las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación se encuentran dispersas entre los agentes del SNI, a través de la alineación y vinculación entre éstos se pueden obtener mejores resultados. En este sentido, las acciones recomendadas son:

5. Promover esquemas de APPs para potenciar y aprovechar las capacidades científicas y tecnológicas distribuidas en los diversos agentes. La experiencia internacional expone al esquema de APP como uno sumamente útil para lograr cambios tecnológicos significativos de gran impacto para las industrias. A diferencia de los programas y convocatorias tradicionales, las APPs buscan conciliar objetivos


comunes entre agentes, especialmente empresas y gobierno, para aprovechar las capacidades intrínsecas de cada uno en el desarrollo de una solución más eficiente para la sociedad. Al ser la innovación una actividad compleja, debe estar propulsada por políticas públicas que involucren varios actores. Lo anterior es fundamental para dirigir los esfuerzos de cada uno hacia la misma dirección.

6. Evitar la duplicación de apoyos a un mismo segmento mediante el mapeo adecuado de convocatorias y programas. Muchos de los programas existentes en México duplican esfuerzos, asignando apoyos a los mismos rubros. Actualmente existen más de 100 programas e incentivos de impulso a la CTi en México, los cuales ofrecen apoyos a segmentos específicos del proceso de innovación considerados como estratégicos y prioritarios. Algunos de estos están destinados a los mismos segmentos y agentes, por lo cual algunas áreas reciben financiamiento en detrimento de otras, así como la existencia de estructuras y órganos que operativamente realizan actividades similares.

7. Usar esquemas de asociación para incentivar la inversión privada. En la encuesta realizada por Ethos se encontró que las empresas aumentan su propensión a invertir en actividades de I+D+i gracias a los apoyos públicos, pero también resalta que la gran mayoría están dispuestas a colaborar con otros agentes en esquemas de coinversión a largo plazo como las APPs. Respecto a los socios y vinculaciones, las empresas tienen preferencia por las IES y CI, otros organismos como ONGs, y posteriormente a entidades y dependencias del gobierno.

Mejorar la distribución del riesgo y las intervenciones verticales con APPs

Los subsidios son el esquema más utilizado en México para el impulso a la innovación a pesar de no fomentar una distribución adecuada del riesgo ni el desarrollo significativo de sectores específicos. Es importante analizar los casos en los cuales es pertinente el uso de este esquema, tomando en cuenta que no necesariamente todas las fallas de mercado relacionadas con la innovación pueden ser mitigadas con subsidios. En este sentido, las acciones recomendadas son:

8. Distribuir eficientemente los riesgos entre el sector público y privado. Con los mecanismos actuales de apoyo por subsidios a la innovación, es difícil monitorear los procesos y resultados de los proyectos así como establecer incentivos adecuados para el uso eficiente de los recursos públicos. La estructura del subsidio implica que si el beneficiario no llega a los resultados esperados, el recurso público destinado al proyecto se convierte en una pérdida que no genera un beneficio social, por lo que, en el marco de los programas actuales en donde el gobierno financia gran parte del valor de los proyectos, este es quien asume el riesgo asociado al fracaso.

Por lo tanto, es recomendable hacer mayor uso de esquemas que permitan una mejor distribución del riesgo y coinversión, como las APPs. La Ley de Obra Pública establece un piso mínimo respecto a la asignación de riesgos entre el sector público y el privado, el cual puede ser aceptable para algunos proyectos. Para otros más complejos o con mayor riesgo, la Ley de APPs es un esquema más adecuado, pues sube el nivel de este piso y por lo tanto contiene un mecanismo más exigente para atender estos elementos. Por ejemplo, este esquema prevé el mapeo de riesgos y la regulación de riesgos derivados de actos estatales, lo que permite a cada parte asumir los riesgos que mejor puede administrar así como los costos asociados al fracaso del proyecto.

9. Se deben impulsar los proyectos de APPs que no requieren dinero público. Otras formas de coinversión pública son permisos, licencias, facilitar el uso de infraestructura, etc. La aprobación del proyecto resulta más ágil ya que al ser este ejecutado con recursos privados, se ejerce un control para el gasto eficiente de esos recursos, debido a que son los privados los mayores interesados en el éxito del proyecto y quienes asumen los costos asociados al posible fracaso, liberando en gran medida de este peso a las entidades y organismos del gobierno.

10. Definir la propiedad intelectual en la firma del contrato de APP. La propiedad intelectual es un elemento fundamental para determinar la forma en la cual los agentes aseguran la apropiación de los beneficios derivados de sus esfuerzos en I+D+i. Por esto, su distribución y administración determina en gran


medida el rol que jugarán los actores involucrados en un proyecto, así como los riesgos asumidos por cada uno. En virtud de que los cuatro esquemas analizados (Ley de APPs, Ley de Obra Pública, Fideicomiso y Empresa Público Privada) permiten un manejo flexible del uso, destino y repartición de los beneficios de la propiedad intelectual generada por el proyecto, de acuerdo a la voluntad de los socios, se recomienda la definición de estos en la firma del contrato, tomando en cuenta de manera muy precisa la naturaleza y objetivos del proyecto de innovación.

11. Fomentar las intervenciones verticales de manera efectiva. Al decidir realizar intervenciones verticales para fomentar algún sector de particular trascendencia para el desarrollo económico del país, es importante implementar instrumentos, como las APPs, que aseguren la concentración importante de recursos en proyectos de largo plazo y alto impacto. Esto asegurará vencer los problemas estructurales que afectan al desarrollo productivo de los sectores (por ejemplo, falta de mano de obra calificada o escasez de proveedores de calidad) y ayudará a fomentar proyectos con derrama tecnológica en un volumen importante para los agentes del sector.

Promover una gobernanza más eficiente de los apoyos a la innovación mediante APPs

Los diversos marcos jurídicos que promueven las asociaciones entre públicos y privados para la innovación brindan distintas opciones para su implementación. El uso de estos marcos por sí mismos, o una combinación de estos, depende de las circunstancias concretas de cada proyecto y normalmente requiere del fortalecimiento institucional de los responsables para su diseño e implementación.

12. Combinar esquemas jurídicos según lo requiera cada proyecto. Los esquemas jurídicos analizados implementados de manera individual son adecuados para algunos proyectos. Sin embargo, habrá proyectos para los cuales una gobernanza eficiente sólo podrá alcanzarse al combinar varios de estos. Por ejemplo, es usual que los proyectos gobernados bajo la Ley de APPs sean acompañados de Fideicomisos que permitan administrar los flujos, los bienes y los costos asociados al proyecto.

13. Utilizar las herramientas de las leyes para facilitar la gobernanza. La Ley de Obra Pública y la Ley de APPs contemplan herramientas que contribuyen a la correcta gobernanza de un proyecto, desde su origen. Tal es el caso de la figura denominada propuesta no solicitada, la cual sirve como un canal formal de diálogo para que el sector privado haga llegar un proyecto al escritorio de un servidor público, para su consideración. Además, a través de la propuesta no solicitada, el sector público reduce costos de transacción (relacionados con estudios técnicos del proyecto), ya que estos son absorbidos parcial o totalmente por el promotor (sector privado).

14. Desarrollar estructuras e instituciones especializadas en el diseño y ejecución de APPs con fines de innovación. La experiencia internacional señala que esto se puede abordar a partir de dos vías, una es la creación de un organismo público especializado en el estudio, diseño y supervisión de proyectos de APPs transversales. Es decir, un organismo que coordine los proyectos de todos los sectores (salud, infraestructura, CTi, etc.). La otra opción es la habilitación de direcciones y/o departamentos encargados de esta tarea dentro de los organismos públicos que lideran los sectores para los cuales las APPs son una alternativa de intervención pública. Si tomamos como ejemplo el caso del CONACyT, esto implicaría la creación de un departamento especializado únicamente en el análisis, diseño y supervisión de proyectos de APPs en CTi.

Establecer una política de APPs

Las APPs parecen ser un esquema complejo y difícil de descifrar para los funcionarios. Esto se debe a tres razones fundamentales. La primera está relacionada con el desconocimiento de la Ley. La segunda con la falta de incentivos adecuados para que los funcionarios públicos utilicen este esquema con el cual no están familiarizados, especialmente teniendo en cuenta otras opciones disponibles, las cuales en el corto plazo son más simples y asequibles, aunque en el largo plazo puedan llegar a ser más costosas. La tercera es la aparente falta de una línea de mando desde las esferas más altas de la administración pública que indique que la opción de la Ley de APPs debe ser de consideración obligatoria, si bien no de implementación forzosa. Por esto, recomendamos lo siguiente:


15. Enfatizar la divulgación de la Ley de APPs mediante la organización de seminarios y diplomados para los funcionarios públicos encargados de las contrataciones públicas. Con la finalidad de promover la implementación de la Ley de APPs de forma eficaz, es necesario que los servidores públicos la conozcan, pierdan el temor a su implementación y puedan determinar cuándo esta es una opción adecuada.

16. Articular una política de implementación de la Ley de APPs. Es necesario realizar una coordinación intersectorial dentro del sector público para que los tomadores de decisiones implementen en la práctica, y no solo en el discurso el esquema de APPs como una opción para impulsar la innovación.

Ethos a través de este documento busca impulsar y apoyar al desarrollo de proyectos de innovación a través de APPs con el fin de potencializar los beneficios sociales, económicos, públicos y privados de las inversiones para CTi. Para lograr la siguiente gran idea, México necesita explorar nuevas vías y caminos, es por ello que mediante esta investigación y las guías prácticas que la acompañan, se ilustra el camino para que los actores privados y públicos puedan colaborar,

coinvirtiendo, compartiendo riesgo y empatando sus intereses en el largo plazo. Innovar es fundamental para que México dé un salto en el crecimiento económico y desarrollo social.


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The Next Big Idea - Changing the Paradigm for Innovation in Mexico

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