Texto Marconi_Polit Integr de RH-T16

8/19/2019 Texto Marconi_Polit Integr de RH-T16

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PROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEAPROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA

POLÍTICAS INTEGRADAS DE RECURSOSHUMANOS PARA O SETOR PÚBLICO

Nelson Marconi

Apresentação

Grandes mudanças no aparelho do Estado requerem – maisdo que recursos financeiros e a revisão do modo comofuncionam as instituições como um todo – um corpo defuncionários públicos preparados. Novos modelos de gestãodo Estado, que dêem conta das mudanças cada vez maisrápidas nas demandas dos cidadãos e na forma de atendera essas demandas, devem contar com profissionais comperfis mais flexíveis, em carreiras que absorvam essasmudanças e que permitam aos funcionários aprender edesenvolver-se continuamente.

O objetivo deste artigo é analisar o modelo vigente de gestãodas áreas responsáveis pelos recursos humanos no setorpúblico, bem como o tipo de políticas de RH que vêm sendoexecutadas – especialmente as estruturas de carreira maiscomuns –, a fim de verificar se os funcionários estão sendorealmente preparados para o novo modelo de gestão doEstado brasileiro.

Adicionalmente, serão propostas políticas adequadas derecursos humanos que possibilitem, às organizaçõespúblicas, traçar o perfil desejado da força de trabalho quedeverá atuar neste cenário de intensa modernização, sobforte restrição orçamentária. Neste sentido, o artigo propõeuma discussão sobre as possíveis políticas de recursoshumanos para o setor público, a partir de uma propostaque julgamos satisfatória, mais do que uma discussãopuramente normativa sobre as características de ummodelo de gestão de recursos humanos.

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1. Características das Áreas de Recursos

Humanos no Setor Público Brasileiro

O papel tradicional desempenhado pelo departamento derecursos humanos, do governo, enfatiza duas funções: (1) oprocessamento de tarefas administrativas rotineiras,relacionadas ao pagamento, aos benefícios daaposentadoria e afins, e (2) a proposição de leis, regras eoutros regulamentos relativos ao tema. Na grande maioriados órgãos públicos brasileiros, a área de RH continualimitada a esse papel, ficando assim conhecida como“departamento de pessoal”.

A falta de definição de diretrizes gerais para as políticas derecursos humanos, aliada à falta de informatização, dá àárea de RH no setor público uma imagem burocrática,associada à ineficiência. De um modo geral, a área acabasendo gerenciada de forma reativa: uma área que apenasresponde às demandas de outras áreas e dos funcionários –demandas que parecem estar fora de seu controle. Umagestão de problemas, emergencialista, que trabalhaconstantemente para “apagar incêndios”.

Como é de se esperar, a gestão de problemas priorizasempre as tarefas rotineiras e emergenciais. As atividadesmais estratégicas – tais como a definição de políticas paracontratar, capacitar (quando há capacitação) e remunerarfuncionários, dentre outras – ficam em segundo plano. Porconseqüência, a área acaba atuando sob um modelo de“balcão” para o atendimento, caso a caso, das demandas decategorias com maior poder de pressão.

2. Características das Políticas de RecursosHumanos Tradicionais

Muito antes de se falar em reforma gerencial ou em modelode gestão gerencial, buscava-se um modelo de gestão –depois conhecido como ‘burocrático’ – que foi adotado noBrasil na década de 30 para enfrentar um outro tipo deproblema: a necessidade de estabelecer uma separação

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nítida entre o bem público e o bem privado, bem comodiferenciar as formas de lidar com cada um deles.

Seguindo essa linha, buscava-se – por meio de

instrumentos como o concurso para ingresso no serviçopúblico – reduzir a possibilidade de uns serem favorecidosem detrimento de outros. Os funcionários passaram, assim,a ser contratados pelo regime estatutário e lhes foi dada aestabilidade para que pudessem trabalhar sem apreocupação de serem perseguidos politicamente e retiradosde seus cargos.

O número de cargos foi crescendo, e suas atribuições foramsendo definidas de modo cada vez mais específico, numatentativa de fazê-las corresponder, detalhadamente, ao que

o funcionário teria de fazer.

Atualmente, os órgãos públicos brasileiros – salvo rarasexceções, cujas áreas de RH já estão se modernizando –possuem estruturas com um número excessivo de carreiras.

A característica mais comum, entre as carreiras maisantigas (como as de arquiteto, engenheiro químico,assistente social), é a sua estruturação segundo a formaçãoprofissional, e não de acordo com as atividades a seremdesempenhadas.

Como os cargos são estreitos – ou seja, possuem atribuiçõesmuito específicas –, as possibilidades de movimentação edesenvolvimento dos funcionários a eles ligados ficamextremamente reduzidas. Mesmo assim, qualquer atividadeque eles desempenhem fora daquelas atribuições – o que é

bem fácil de acontecer – já caracteriza um desvio de função,situação também bastante usual.

Não há, na maior parte das instituições, políticas definidaspara o desenvolvimento do funcionário por meio de

treinamento e progressão na carreira. A progressão nacarreira, quando existe, está ligada à permanência no cargo,e as gratificações costumam levar em conta o tempo deserviço. Em relação aos salários, houve uma defasagem emrelação aos valores praticados no setor privado, em funçãodas regras diferentes que regem o processo de formação dasremunerações em cada um dos dois setores – fator quedificulta e reduz a comunicação entre ambos os mercadosde trabalho, e que é prejudicial para o setor público, uma

vez que acaba inibindo o fluxo de pessoas para este setor.

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Além disso, têm sido realizados poucos concursos, nosquais são contratadas grandes quantidades de pessoas, ehá longos intervalos entre os processos seletivos. Dessaforma, tendem a haver hiatos consideráveis entre as

gerações de funcionários, dentro de um mesmo órgão.

De uma forma geral, os estímulos para que os profissionaisfossem atraídos para a área pública estavam relacionados àestabilidade, à segurança, ao aumento de salário de acordocom o tempo de serviço – não há necessidade de melhoriasno trabalho para obtê-los, basta permanecer no cargo – e àaposentadoria integral.

Como resultado de tantos anos de aplicação desse conjuntode políticas de recursos humanos, o Estado se apresenta,

hoje, com um quadro de funcionários acomodados, semmotivação para inovar, para melhorar seu desempenho,para aumentar sua produtividade, para se desenvolver –pois nada ganham com isso, nem perdem se não o fizerem.Um quadro de funcionários antigo, com pessoas de idadeavançada, uma vez que há muito tempo não são feitos novosconcursos. Com essa afirmação não se pretende reduzir aimportância dos funcionários mais experientes, masapontar para as vantagens da renovação constante dosquadros, para que o conhecimento e a experiência de

funcionários mais antigos sejam integrados àscompetências de servidores mais novos.

O quadro atual de servidores em todas as organizaçõespúblicas, de uma maneira geral, é composto deprofissionais com bastante conhecimento técnico eespecífico do seu processo de trabalho, mas poucoatualizado – daí por que, em geral, não correspondemnecessariamente às necessidades atuais da população e,por conseqüência, dos governos.

O Estado necessita, portanto, de uma iminentemodernização, embora a força que deveria impulsionaressas mudanças – o seu corpo de profissionais – aindapossua um perfil correspondente às necessidades de outrasépocas, quando as demandas da sociedade eram outras.

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3. Gestão Estratégica de Recursos Humanos

Em resposta a esse tipo de situação encontrada em tantosórgãos públicos, os especialistas em recursos humanos têmdefendido uma gestão mais estratégica. Essa defesa baseia-se na importância que os funcionários têm para a dinâmicada organização e se faz relevante uma vez que promove opapel mais proativo dos gestores públicos, incentivando oplanejamento.

A gestão estratégica de RH pode ser compreendida como adefinição de políticas e diretrizes para os recursoshumanos, visando a aumentar a habilidade dos servidores –

e, por conseqüência, do próprio órgão público – pararealizar seu trabalho de modo a alcançar seus objetivos.

A base para a gestão estratégica dos recursos humanosseria, portanto, uma gestão estratégica da própriaorganização pública, a qual tem início com uma ampladiscussão sobre o seu papel para os próximos anos, diantedas necessidades atuais da sociedade brasileira, incluindo olevantamento da missão, dos objetivos, das macroatividadese das metas mais gerais – isto é, a realização de umplanejamento estratégico.

O reconhecimento dos fatores econômicos e políticos doambiente em que a organização atua e das disponibilidadesorçamentárias atuais e projetadas será muito útil nestaetapa, pois permitirá que se conheça bem as restrições aserem enfrentadas.

Essa análise permitirá definir que funções e atividadesserão desempenhadas pela organização no futuro, e seráfundamental para determinar os processos de trabalhonecessários para realizá-las e, por conseqüência, as

características esperadas do seu quadro de pessoal – o queinclui a definição das competências, das atribuições e donúmero de servidores necessários.

Vale ressaltar que embora mantenham uma relaçãoextremamente importante, a estrutura administrativa e aestrutura de cargos são aspectos diferentes da organização.

Assim sendo, problemas relativos ao perfil do quadro deservidores não serão solucionados com rearranjos naestrutura administrativa, mas sim com mudanças nas

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políticas de recursos humanos, que exigem uma estruturade cargos condizente com a realidade da instituição.

Em função disso tudo, podemos definir uma série de etapas

necessárias para formatar um modelo de gestão estratégicados recursos humanos.

Em primeiro lugar, é importante que esteja claro qual é oobjetivo de uma política de recursos humanos no setorpúblico – que, via de regra, visa a traçar o perfil desejadopara a força de trabalho e favorecer sua atuação de formamotivada e eficiente, em um modelo de gestão que buscaalcançar resultados e atender de modo satisfatório ocidadão, em um cenário de restrição orçamentária, como oatual.

Uma vez conhecidos a missão, os principais objetivos e asmetas da organização, é possível estabelecer o perfildesejado. Essa etapa é conhecida como planejamento daforça de trabalho, no qual serão definidos, além do perfil, onúmero necessário de servidores e a sua alocação. Aspolíticas de recursos humanos, desenhadas após essaetapa, deverão ser direcionadas para o cumprimento dasmetas estabelecidas neste planejamento.

Os principais aspectos que uma política de recursos

humanos devem contemplar são:a)um recrutamento eficiente e rigoroso, para que as pessoas contratadastenham mesmo o perfil desejado;

b)uma estrutura de carreira (leia-se, desenvolvimento profissional) queestimule o servidor a buscar o aprimoramento de sua capacitação edesempenho, e que, ao mesmo tempo, permita aos gestores cobrarresultados. Para isso, é importante que: (1) as regras de progressão dascarreiras estejam relacionadas ao desempenho, à capacitação e àpossibilidade de assumir novas responsabilidades; e que (2) as

diferenças salariais entre um nível e outro das carreiras sejamsignificativas, a ponto de estimular o servidor a perseguir suaprogressão;

c)uma estratégia de capacitação que possibilite o constanteaprimoramento da força de trabalho, a fim de que tanto os novosservidores a serem contratados como os atuais funcionários tenham operfil desejado;

d)uma estrutura de incentivos – remuneração, benefícios, prêmios(pecuniários ou não) – que estimule o servidor e reforce a possibilidade

de cobrar um desempenho adequado;

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Por último, deve-se ressaltar que os gerentes de equipesdesempenham papel fundamental na gestão de recursoshumanos de uma organização, pois as decisões relativas aodesenvolvimento profissional de seus subordinados devem

estar sob sua responsabilidade. No modelo de gestãopredominante no setor público, atualmente, os gerentestendem a atribuir essa função à área de recursos humanos,a qual não possui condições de avaliar as necessidades decada funcionário de uma organização, até pelaimpossibilidade de conhecer a todos. Na verdade, a área derecursos humanos deve atuar como facilitadora econsultora das demais, propiciando as condiçõesnecessárias ao desenvolvimento profissional dos servidores.Essa é uma mudança significativa e – apesar de difícil, dadaa cultura predominante – relevante para o aprimoramentoda gestão de recursos humanos das organizações públicas.

4. Políticas Integradas de Recursos Humanos

Nesta seção, serão discutidos os componentes de umapolítica articulada de recursos humanos, que contemple os

aspectos citados anteriormente. Para tanto, serãoapresentadas os regimes contratuais possíveis no serviçopúblico, o que constitui um importante subsídio para odesenho das carreiras.

4.1. Novas Formas Contratuais e Novos Regimes de

Trabalho

É imprescindível reconhecer que funções diferentesimplicam diferentes modelos institucionais e requisitos degestão (de recursos humanos, financeiros, materiais etc.),dado esse que rompe com a noção de que as regras queregem o setor público têm de ser necessariamenteuniformes.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, nocontexto brasileiro, trouxe a proposição de novas formascontratuais para diversas categorias de trabalho – e a

previsão de novos regimes de trabalho. Essas inovações

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tinham como base a noção de que o Estado necessitava umquadro de pessoal estruturado, a fim de garantir que a forçade trabalho do setor público fosse composta de, por umlado, profissionais que representassem o elemento

permanente e os valores inerentes à instituição “Estado” e,por outro lado, de profissionais que respondessem aosdesafios colocados pelo contexto em permanente mutação,no qual os Estados atuam.

De um modo geral, foram propostos quatro gruposdiferentes de profissionais para atuar no setor público

brasileiro, de acordo com as atividades desempenhadas.

Um dos grupos é composto das carreiras ligadas aoexercício de atividades exclusivas de Estado, as conhecidas

“carreiras de Estado”. Esse é o conjunto de servidores quedeve continuar a ter uma carreira estável, com um regimede trabalho diferenciado daquele do setor privado,preservando uma carreira longa e protegida. Incluem-se ascarreiras voltadas: à gestão de políticas públicas, o queimplica a formulação, controle, articulação e avaliação; aoexercício de atividades jurídicas e de polícia (inclusive afiscalização); e uma nova carreira ligada à atividaderegulatória. Incluem-se também as atividades de defesa dosinteresses nacionais, tradicionalmente exercidas por

diplomatas e pelas Forças Armadas.

Associados a essas carreiras, devem estar os grupos deespecialistas cuja atividade não implique poder de Estado.Por exemplo, aqueles que colaboram na definição depolíticas públicas, por dominarem o campo relativo a umdeterminado assunto específico ou tecnologia. Para essegrupo, o regime de trabalho adequado é o do empregopúblico – uma combinação dos regimes estatutário eceletista –, o qual garante maior flexibilidade para

desenvolver as atividades que lhe cabem e que, em geral,não são permanentes na administração pública, estandoassociadas a projetos específicos (daí por que demandaminvariavelmente contratações por prazos determinados, asquais não são possibilitadas pelo regime estatutário nempelo atual regime de contratação temporária, legalmenterestrito a situações emergenciais).

Outro grupo de funcionários é composto daqueles cujacontratação pode ser ainda mais flexível, através do próprioregime inerente às relações de trabalho no setor privado (o

regime celetista). No campo da implementação de políticas,

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é bem possível absorver grandes contingentes decolaboradores de escolaridade média ou até mesmofundamental.

Existe, também, um grande grupo constituído de pessoalresponsável por apoiar as atividades finalísticas do órgão,de caráter administrativo. Uma das possíveis formas decontratação dos serviços desse grupo seria via terceirização.Mas por requerer um nível mais detalhado de conhecimentotécnico ou das atribuições da instituição, é provável que amelhor solução é a permanência desses funcionários noquadro, ainda que tais servidores não integrem carreirastípicas de Estado, por também não exercerem funçõestípicas de Estado.

Vale ressaltar que, com a informatização e a permanenterevisão dos processos de trabalho, a participação dessegrupo na composição do quadro de servidores tenderia adecrescer, em comparação aos patamares atuais. O regimemais indicado para contratar esses funcionários – no casode decidir-se pela não terceirização – seria o de empregopúblico, pois não existe a necessidade de proteção eestabilidade características de um estatutário.

Nos órgãos públicos, de uma maneira geral, há ainda uma

série de cargos operacionais cujas atribuições sãodemasiadamente específicas e que não estão associadas àsatividades finalísticas da instituição, nem estãorelacionadas às atividades de apoio administrativo. Dado ocaráter dessas atividades operacionais, torna-se maiseficiente contratar esses serviços de empresas para as quaiseles são o principal negócio, e que portanto os organizam deforma mais adequada – abrindo espaço, assim, para que aárea administrativa da instituição concentre-se na gestãodaquelas suas atividades mais relevantes.

A terceirização, além de aumentar a mobilidade de pessoalpara realizar os serviços, reduz os custos na maioria dassituações, uma vez que o órgão não tem que arcar comdiversos encargos, inclusive aqueles de longo prazo, como aPrevidência. Este é o caso de serviços como: limpeza,transportes, segurança e telefonia. De toda forma, a opçãopela terceirização deve ser antecedida de um estudo sobre asua viabilidade econômica, bem como sobre a eficiência e aflexibilidade de gestão, esperadas.

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Essa alternativa também é válida para contratar serviçossujeitos a constantes atualizações tecnológicas, uma vezque é difícil para o governo fazer os investimentos nafreqüência necessária para acompanhar essas inovações, ao

passo que é obrigação da empresa contratada atualizar-setanto em termos da tecnologia como de técnicas detrabalho, uma vez que isto está pressuposto no serviço porela oferecido. Todos os serviços que envolvem informática,seja em relação à manutenção de equipamentos ou aodesenvolvimento de programas, encaixam-se nessacategoria.

Além desses quatro grupos de profissionais, também oscargos comissionados não devem fazer parte das carreiras,

sendo reservados para chefias e assessorias. Esse tipo deprofissional é importante, pois uma de suas funções éestabelecer as conexões entre as diretrizes políticas dogoverno e a força de trabalho permanente, que conhece osprocessos de trabalho das áreas. Se os cargos de chefiaforem efetivos, a substituição de um gerente, se fornecessária, torna-se praticamente impossível.

Resumindo, as características do contrato de trabalho decada grupo de servidores dependerão da atividade a serdesempenhada e daquelas inerentes à unidade em que o

servidor estiver atuando.

A nova tendência para organizar carreiras e cargos baseia-se no enriquecimento do trabalho, tornando as atribuiçõesmais amplas e genéricas, e não específicas de uma únicaorganização ou área. Cargos com atribuições específicas erestritas – como as de um digitador, por exemplo – não temmais lugar na moderna gestão de RH. Sugere-se a adoção,sempre que possível, de cargos largos multifuncionais oumultidisciplinares.

4.2. Recrutamento e Seleção

A contratação de novos funcionários é uma das estratégiasprincipais para atingir o perfil ideal, quantitativo equalitativo, de profissionais para os quadros dos órgãospúblicos, constituindo-se na porta de entrada, muitas vezespermanente, no serviço público. Por este motivo, tal

processo deve ser realizado de forma muito precisa.

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Os insumos básicos para a política de recrutamento eseleção devem ser as competências desejadas para odesempenho dos diversos processos de trabalho, de acordocom as funções que deverão ser desempenhadas pela

organização nos próximos anos. Também devem serutilizadas para a definição desta política as necessidadesquantitativas de pessoal para os diversos cargos, quepodem ser detectadas pela comparação entre o quadro atualda força de trabalho e o necessário para a realização dessesprocessos de trabalho. Tais insumos contribuirão para quesejam definidos o cronograma, o quantitativo de vagas, oscargos ofertados, as competências requeridas, o regime e a

jornada de trabalho desejados.

A área responsável pela gestão de recursos humanos devedesenhar estratégias de recrutamento e seleção quegarantam a oferta rápida e contínua de servidorescompetentes e qualificados, de acordo com o perfilnecessário, bem como uma alocação eficiente para eles.Para tanto, o recrutamento de pessoal deve ocorrer deforma regular e escalonada, de modo a suprir asnecessidades detectadas no planejamento, sem pressionarfortemente o orçamento.

A principal forma de recrutamento utilizada em órgãos

públicos é o concurso público, que deve ser utilizado tantopara a contratação de estatutários quanto para osfuncionários em regime de emprego público.

Quando o intervalo temporal entre os processos de seleçãorealizados desta forma não é muito grande, evita-se osurgimento de grupos de servidores com significativasdefasagens etárias em um mesmo órgão. Possuir em seusquadros um grupo de servidores com grande diferença deidade e tempo de serviço na organização pode provocar

dificuldades no relacionamento e no trabalho em equipe,além de dificultar a consolidação de um quadro de pessoalidentificado com a organização.

Para evitar esse tipo de problema, é indicada uma novasistemática para a realização de concursos públicos,segundo a qual tais processos são realizados com númerode vagas pré-determinado e prazo limitado paraencerramento do processo de convocação, de modo que oscandidatos melhor classificados serão os escolhidos parapreencher as vagas previamente estabelecidas, a exemplo do

que ocorre nos vestibulares.

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Em seguida, os demais candidatos devem ser dispensados eo concurso encerrado, evitando assim as longas listas deespera por convocação, que podem durar anos. Nessecontexto, o prazo médio para a realização de todo o

processo de seleção será uma informação importante paraum planejamento adequado do cronograma derecrutamento.

O encurtamento do prazo entre o início do concurso e anomeação dos candidatos aprovados deve ser um aspectoimportante para garantir que os recursos necessários paraas nomeações estejam disponíveis no momento oportuno –uma dificuldade recorrente nos órgãos públicos.

Essa nova sistemática tem por finalidade aproveitar o

candidato classificado no momento em que sua realidade de vida e expectativas estão direcionadas para o concurso emquestão. Por outro lado, a realização de concursosperiódicos, renovando constantemente os quadros públicos,fortalece as carreiras, evita osgaps entre gerações, viabilizauma maior continuidade de políticas públicas e temconseqüências importantes sobre a motivação dosservidores, uma vez que inibe a sua segregação em gruposfechados. Além disso, permite que os potenciais candidatosse programem para prestar os concursos.

4.3. A Definição das Carreiras: O Desenho de Cargos

Largos e o Papel das Competências

Entende-se por cargo largo multifuncional a aglutinação deatividades (atribuições) de mesma natureza de trabalho. EmPlanos de Cargos e Carreiras adotados recentemente porórgãos públicos, observa-se a preferência por cargos largoscomo Agentes Administrativos, que englobem atividades deapoio administrativo, como as exercidas por funcionários denível médio nos cargos de Auxiliar de Compras, Auxiliar deContabilidade ou Auxiliar de Recursos Humanos, porexemplo.

A mobilidade funcional é um dos grandes benefíciospromovidos pela adoção de carreiras horizontais. Porpossuir atribuições mais amplas, mas sempre na mesmaárea de atuação, aumenta a possibilidade de alocação dos

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funcionários nas diversos setores do órgão ou nos diversosórgãos de uma instância de governo.

Assim, a mobilidade funcional pode ser um meio barato e

efetivo de facilitar a troca de conhecimentos e habilidades, bem como um veículo para a construção de valores ecultura comuns.

Vale ressaltar, como aspecto fundamental do processo deconstrução de cargos largos, que sejam agregadas somenteas atribuições de uma mesma natureza de trabalho, noscasos de cargos mais operacionais, e de uma mesma áreade concentração, nos casos de cargos mais estratégicos. Seum cargo reunir funções como as de contador, médico,cirurgião dentista e técnico em informática, apenas por

atuarem em uma mesma área ou em atividades de apoio aoórgão, as vantagens da criação do cargo largo se extinguem,pois não é promovida a mobilidade funcional. De qualquerforma, deve ficar claro que os cargos largos devem seguir oscritérios apontados para a sua construção.

Os cargos largos adotados pelos Planos de Cargos eCarreiras mais modernos não estão baseados somente nassuas atribuições, mas também nas competênciasrequeridas, as quais podem ser definidas, de uma maneira

simplificada, como um conjunto de conhecimentos (saber),habilidades (saber fazer) e atitudes (agir) necessários aodesempenho de determinado cargo. Além de necessárias aocargo, essas competências são críticas para a realização dedeterminados objetivos e metas da instituição.

As competências podem ser definidas: a) de forma agregada,para toda a organização, b) em bases individuais ou paraum determinado perfil de funcionário; c), de forma comuma todos os integrantes de um cargo largo e, d) de formaespecífica para as diferentes disciplinas ou funções dentro

de uma mesma denominação de cargo.

Deve-se lembrar que os cargos continuam sendo umconjunto de atribuições, mas as competências adequadaspara o desenvolvimento dessas atribuições podem estarcontidas na descrição do cargo no respectivo Plano, devendoser demandadas por ocasião da realização dos concursos.

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4.4. A Estrutura de Desenvolvimento nas Carreiras

Uma estrutura de progressão adequada para as carreiras é

fundamental porque suas características definem a forma eos incentivos ao desenvolvimento profissional do servidor. As regras devem associar a ascensão do funcionário aoacúmulo de suas competências, atribuições e ao seudesempenho, isto é, à sua formação, ao desenvolvimento dehabilidades necessárias à realização de determinadastarefas (competências requeridas), à sua experiência e aoprocesso de avaliação e, por decorrência, à possibilidade deassumir novas responsabilidades. Estes fatores dependem,entre outros, das ações de capacitação realizadas pelo

funcionário.Para que esse mecanismo se viabilize, é fundamental umaconstrução adequada das atribuições de cada cargo, asquais devem ser suficientemente amplas para possibilitaresta evolução ao longo da carreira, através da definição dediferentes níveis de responsabilidade e complexidade para oexercício das atividades à medida que o servidor vai sendopromovido.

Na construção dessas carreiras, é importante que elas

respeitem uma estrutura piramidal (número de vagasdecrescente à medida que se atingem os seus níveis maiselevados) em seus níveis finais, com uma diferenciaçãosalarial maior que a estabelecida entre os níveis anteriores,para sempre estimular os servidores a buscarem o seudesenvolvimento profissional. Nestes níveis superiores, devehaver um número restrito de vagas para progressão,destinadas a um pequeno grupo dentre os maiscapacitados, os que apresentam melhor desempenho e osque possuem condições de executar tarefas com maior grau

de complexidade.Os cargos de chefia e de assessoria – como já foi apontado –não devem fazer parte desta estrutura, devendo serocupados por livre nomeação e escolhidos dentre osfuncionários do quadro ou no mercado de trabalho externoà organização. A inclusão destes cargos na estrutura decarreiras dificulta a mudança de chefias quando necessárioe pode inviabilizar a gestão de uma determinada área.

Recomenda-se estabelecer que os funcionários mais

competentes atinjam o nível máximo da carreira em, no

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mínimo, 20 anos – portanto quando já possuírem bastanteexperiência – e que a possibilidade de progressão nacarreira persista mesmo nos períodos em que estiverocupando função comissionada – já que a progressão está

ligada ao seu desempenho, como já foi dito, o queindepende dele ocupar uma função comissionada.

4.5. Remuneração

Em uma política integrada de recursos humanos, aestrutura remuneratória está intimamente ligada àestrutura de evolução dos servidores nas carreiras, assim

como à avaliação de desempenho.

Nas discussões atuais sobre remuneração dos servidorespúblicos, o parâmetro básico para a definição das correçõessalariais tem sido a remuneração para cargos equivalentesno setor privado, observada a restrição estabelecida peladisponibilidade orçamentária. Adicionalmente, uma outraquestão importante a observar na questão da remuneraçãoé a recuperação da hierarquia salarial, isto é, daconsistência da estrutura de salários relativos, baseada na

complexidade das atribuições, responsabilidades ecompetências. Assim, a política salarial para os servidorespúblicos deveria pautar-se por estes dois fatores. Ahierarquia é importante para evitar o desestímulo por partedos servidores, enquanto o pagamento de remuneraçõescompatíveis com as praticadas no setor privado éfundamental para permitir a comunicação entre osmercados de trabalho público e privado e, porconseqüência, o recrutamento de servidores qualificados,

bem como implica em maior justiça tanto para os

funcionários como para a sociedade que em últimainstância financia os salários pagos no setor público.

Via de regra, as remunerações pagas no setor público sãomaiores para os funcionários que ocupam as posiçõesauxiliares, administrativas e em diversos casos também astécnicas, e são inferiores para as posições gerenciais. Porconseqüência, o setor público apresenta maioresdificuldades para recrutar pessoas para realizar estasúltimas atividades, as quais são fundamentais no novomodelo de gestão que vem sendo implantado naadministração pública.

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Recomenda-se também o aumento da amplituderemuneratória, entendida como a diferença entre aremuneração inicial e final. A tendência nos órgãos públicosnos últimos tempos era a redução dessa amplitude,

chegando a descaracterizar o significado de “carreira”.Promovendo um aumento da diferença entre o valor daremuneração inicial e final, pretende-se tornar mais atrativaa permanência no setor público, pois o funcionário tem umestímulo maior não só para continuar no cargo, mastambém para buscar melhorias na sua produtividade oudesempenho.

Para que seja realizada uma gestão de recursos humanostransparente e voltada para a melhoria do desempenho dos

funcionários e áreas de trabalho, a estrutura remuneratóriadeve consistir de uma única parcela fixa – o salário base –associada apenas a uma parcela variável, chegando a até 10ou 20% do salário base. O montante dessa parcela variávelnão estaria vinculado a fatores como o tempo de serviço,que não trazem estímulos ao desenvolvimento dofuncionário, mas sim ao resultado da avaliação dedesempenho do funcionário e da área ou equipe detrabalho.

A criação desta parcela variável – ou gratificação – pode ser

interessante porque implica a definição de metas a seremcumpridas e vincula uma pequena parcela da remuneraçãodo servidor à sua atuação. Além de possibilitarem aconcessão de reajustes diferenciados, representam uminstrumento importante para os gestores em relação aotrabalho das suas equipes.

Se, para todas as gratificações implantadas, for estabelecidaa exigência de avaliação de desempenho institucional eindividual, pode-se fazer com que a organização passe a

estabelecer e publicar metas institucionais anuais aferidassemestralmente para efeito das gratificações. Já asavaliações individuais devem levar em conta o nível decontribuição do servidor para o alcance das metasinstitucionais. Com vistas a garantir a transparência econtínua discussão e aperfeiçoamento do processo, asnormas também devem prever a implantação de comitês deavaliação com a participação de servidores para analisareventuais discordâncias quanto ao resultado das avaliaçõesindividuais.

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Outro ganho indireto, mas não menos importante, emtermos de gestão, é o fato de que com as gratificações

vinculadas à produtividade com avaliações semestrais,estabelece-se, ao menos duas vezes por ano, um espaço

para análise da situação dos diversos setores daorganização e reflexão interna sobre o processo de trabalho,definição e alcance de metas. Nesse sentido, podem ser

vinculadas ações de capacitação corretivas para situaçõesde desempenho insatisfatório.

4.6. Avaliação de Desempenho

A avaliação de desempenho é um instrumento que possuium papel muito relevante na gestão estratégica de recursoshumanos, embora gere diversas discussões a respeito dequestões como a subjetividade dos critérios e a tendência àcomplacência por parte dos avaliadores.

Uma política de avaliação de desempenho representa umaferramenta importante para o desenvolvimento de umacultura voltada para resultados. Tal afirmação é baseada nopressuposto de que o alinhamento de objetivos individuais e

das equipes às metas da organização implica no maiorenvolvimento dos funcionários de todos os níveis, os quaispassam a se sentir pessoalmente responsáveis pelodesempenho da organização.

Numa primeira fase – que pode ser considerada a fase doplanejamento estratégico – os altos dirigentes articulam osobjetivos e metas da organização a partir dos quais osgerentes e diretores determinam objetivos estratégicos emensuráveis para suas unidades.

Os objetivos para o desempenho dos indivíduos e dasequipes são desenvolvidos subseqüentemente. Uma políticaconsistente de avaliação de desempenho força osfuncionários e gerentes a definir e priorizar em conjunto asmetas e objetivos, determina como os indivíduos e asequipes contribuem para o alcance dos objetivos da Casa,permite identificar os pontos fracos e fortes do desempenhoindividual e reconhece e premia a busca do aumento daprodutividade.

As chefias das diversas áreas devem participar ativamente

da avaliação e da elaboração do plano de desenvolvimento

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profissional de seus funcionários e serem responsabilizadaspelos resultados alcançados nas áreas sob sua supervisão,podendo ser inclusive exoneradas se forem continuamenteinsatisfatórios, o que também inibiria decisivamente a

ocorrência de promoções desvinculadas do mérito.

A chave para o sucesso da política de avaliação dedesempenho é a integração com a política de capacitação,oferecendo oportunidades de desenvolvimento aosprofissionais nas áreas em que eles apresentam pontosfracos.

Vale ressaltar que mecanismos que associem o valor daremuneração à avaliação de desempenho – como foisugerido no tópico anterior – estão positivamente

relacionados com os objetivos de propiciar maior eficiência,alcance dos resultados e interação com a sociedade.Entretanto, para que possam desempenhar adequadamenteesse papel, os processos de avaliação precisam serpercebidos como justos pelos participantes, sob pena deprejudicar o alcance dos benefícios resultantes da prestaçãode contas à sociedade sobre o desempenho. Se assim não oforem, as informações sobre o desempenho poderão serquestionadas pelos servidores.

Esse é o papel das metas pré-estabelecidas e amplamentedivulgadas: neutralizar o caráter subjetivo das avaliações dedesempenho, que muitas vezes deixam de ser consideradaspelos responsáveis por RH pela falta de legitimidade dasmesmas.

Vale ressaltar que a avaliação de desempenho paraprogressão deve ser mais completa que a realizada paragratificação, pois não inclui somente os resultadosalcançados pelo servidor em relação a metas dedesempenho pré-estabelecidas, mas também uma análise

sobre as competências adquiridas e as suas potencialidadespara absorver atribuições e responsabilidades maiores.

Um processo de avaliação só é completo quando um de seuscomponentes é a entrevista que a chefia realiza com cadasubordinado avaliado. É neste momento que são detectadasas habilidades e deficiências, as realizações, as mudançasnecessárias e as demandas por capacitação, bem como teminício o processo de definição das metas para o períodoseguinte. É neste contato direto entre o chefe e o

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subordinado que as relações e a motivação para o trabalhoevoluem.

A partir da discussão acima, um modelo satisfatório de

análise de desempenho pode possuir um componenteassociado à avaliação de cada servidor e outro relativo àperformance de grupos ou da organização. Há prós econtras nas duas opções, os quais uma vez reconhecidospodem contribuir decisivamente para o desenho adequadode um sistema para esta finalidade.

Quando a avaliação individual envolve apenas o chefe e osubordinado, esta relação direta termina inibindo umprocesso efetivo de avaliação, pois a relação entre ambospode impedir a realização de uma análise isenta, dada a

“complacência” decorrente da falta de cultura avaliativaindividual, a conseqüente repercussão financeira daavaliação efetuada e a possibilidade de o avaliador setransformar em avaliado no futuro. Assim, ao analisar umindivíduo, é importante que o maior número possível depessoas participem deste processo – a chamada avaliação360 graus, que inclui chefia, colegas e usuários dosserviços -, de forma a diluir o impacto da avaliação direta,eliminar o caráter individualista do avaliador e possibilitarque vários indivíduos influenciados pelo trabalho de uma

pessoa possam avaliar a sua performance, diluindoresponsabilidades e possibilitando uma avaliação mais

justa e menos complacente.

Por outro lado, a avaliação institucional (ou de um grupo)fortalece o trabalho em equipe e facilita o estabelecimentode metas, tornando a avaliação mais objetiva. Tem semostrado, portanto, mais eficaz. Entretanto, não impedeque uma pessoa tenha um desempenho inferior e se

beneficie da performance alcançada pelo restante do grupo.

De toda forma, este tipo de comportamento tende adesaparecer ao longo do tempo na medida em que se repetire os colegas deste indivíduo passarem a cobrar umaparticipação mais ativa do mesmo. Outra forma deminimizar este efeito ocorre através da utilização conjuntada avaliação individual e da coletiva.

Nunca é demais ressaltar que os critérios de avaliaçãodevem ser os mais objetivos possíveis e, nesta medida,devem estar sempre relacionados às metas da organização,as quais são derivadas do planejamento estratégico,

fundamental neste modelo. A avaliação deve implicar em

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um plano de capacitação, a fim de corrigir as deficiênciaslevantadas em toda a organização, e deve se pautar em ummomento seguinte, dentre outros fatores, pelos eventos decapacitação anteriormente realizados.

4.7. Capacitação

A política de capacitação também é um componentefundamental de todo o processo de busca do perfiladequado de recursos humanos para os órgãos públicos.

As ações de treinamento e desenvolvimento devem ser

estruturadas em um plano com periodicidade certa – porexemplo, um ano – e balizadas, em primeiro lugar, pelasdiretrizes emanadas do planejamento estratégico daorganização, as quais serão fundamentais para a definiçãodo perfil necessário de servidores; em segundo lugar, suadefinição levará em conta as informações advindas dasavaliações de desempenho dos servidores, contemplando asnecessidades e deficiências apontadas no processo deavaliação; e, em terceiro lugar, as ações devem levar emconsideração as alterações na tecnologia e nos processos de

trabalho, que acontecem em uma velocidade cada vez maior,exigindo uma capacitação constante dos funcionários.

Além dos cursos tradicionais, podem ser utilizados outrosmecanismos para treinar e capacitar os servidores, taiscomo o coaching,que consiste no acompanhamento eorientação de um funcionário, por um determinado período,durante a execução de suas atividades típicas. Esta formade capacitação tem sido adotada com freqüência, em geralquando se deseja obter resultados em curto prazo.

Outra forma de capacitar os servidores para o trabalho é arealização de programas de treinamento à distância,principalmente para as rotinas operacionais. Esta práticapode reduzir significativamente os custos de treinamentoquando as tarefas não são complexas e pertencem a áreascom alta rotatividade de pessoal. Esse tipo de treinamentopode ser reforçado pela utilização de manuais de normas eprocedimentos que contenham descrição detalhada darealização das atividades. Treinamentos no trabalho e aformação de multiplicadores, que deverão replicar o

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conhecimento adquirido para os seus colegas também sãoestratégias de capacitação que podem ser adotadas.

Na medida em que a organização não se prende a apenas

uma forma de realizar suas ações de capacitação, amplia-sea possibilidade de tornar os eventos de capacitação maisfreqüentes e fazer com que um número maior de servidorespossa aprimorar a sua qualificação.

Vale lembrar que a política de capacitação é, ainda, uminsumo importante para a avaliação de desempenho, poisesta última consideraria os cursos realizados e o acúmulode competências resultante dos mesmos. Desta forma, asações de capacitação e de avaliação de desempenho sãocomplementares entre si.

5. Considerações Finais

A gestão de recursos humanos no setor público brasileiro sepautou, durante muitos anos, pela realização de atividadesoperacionais e pelo comportamento reativo, que visava oatendimento a demandas pontuais e emergenciais. Não

existiam diretrizes claras para as políticas de recursoshumanos adotadas pelos diversos órgãos, os quais destaforma não conseguiam formar um quadro de servidorescom o perfil desejado.

Este cenário tem se alterado na medida em que os gestorespúblicos têm atentado para a relevância de investir naformação de um quadro de servidores capacitado para arealização das tarefas inerentes a cada organização. Nestesentido, uma série de políticas de recursos humanos vêmsendo adotadas em diversos países e mesmo no Brasil em

diversas esferas de governo. Por ser um tema cujos estudosforam aprofundados apenas recentemente, observa-se umasérie extensa de modelos de gestão e políticas de recursoshumanos através das quais os governos vêm tentandoaprimorar a composição e o perfil de suas respectivas forçasde trabalho. Tais tentativas buscam, via de regra, umdesenho que exiba uma consistência interna, nem semprealcançável em virtude da forte influência política exercidasobre este processo de formulação e implementação dasdiretrizes de recursos humanos para as organizaçõespúblicas.

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Este artigo visou apresentar uma proposta articulada eintegrada de políticas de recursos humanos, dentre diversaspossíveis, dado que tais políticas devem ser desenhadasconsiderando as características peculiares de cada

instituição. Por isso, a proposta aqui não pretende serexaustiva, mas apenas estimular a discussão em torno deum tema muito relevante para a gestão pública.

Existem outros aspectos da agenda de discussão sobre oassunto que aqui não foram tratados, mas que certamentetambém vêm sendo debatidos e assim continuarão nospróximos anos – a criação de um mercado interno quepossibilite a correta alocação das pessoas, a transição entreo perfil atual e o desejado para a força de trabalho, o

surgimento de mecanismos que permitam remunerar deforma diferenciada aqueles que apresentam desempenhodistinto, o desenho de políticas adequadas a um cenário decontratualização e adoção de programas executados deforma matricial, o controle sobre a assimetria deinformações entre servidores, dirigentes e a sociedade sãoquestões que, dentre outras, terão de ser bastantedebatidas para possibilitar o aprimoramento da gestão derecursos humanos no setor público.

Por fim, gostaríamos de citar que uma mudança no futuro,

ainda pouco discutida e adotada hoje, será fundamentalpara a gestão adequada de recursos humanos: o papel dosgerentes em relação ao desenvolvimento profissional de seusservidores. A maioria dos gerentes não se envolve nestaquestão atualmente e entende que este papel cabe à área derecursos humanos, quando esta última não reúnecondições para identificar as necessidades dedesenvolvimento de cada equipe. Quando o gerente assumireste papel, que cabe a ele, as unidades de recursoshumanos deverão atuar como facilitadoras e consultorasdeste processo que, em última instância, será discutidoentre as chefias e seus subordinados. Esta mudançademorará a ocorrer, dada a cultura predominante, masquando se consolidar poderemos afirmar que a gestão derecursos humanos no setor público estará contribuindofortemente para o alcance de bons resultados por parte dasorganizações.

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Referências Bibliográficas

OCDE (2000) – “Recent Developments and FutureChallenges in Human Resource Management in OECDMember Countries”, Background Paper by theSecretariat, Paris: OECD

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