1(12)

SWEDISH E N V I R O N M E N T A L PROTECTION AGENCY

YTTRANDE 2013-09-26 Ärendenr:

NV-05545-13

Regeringskansliet m.registrator@regeringskansliet.se michael.lofroth@regeringskansliet.se

Miljödepartementet - Remiss avseende Miljömålsberedningens delbetänkande Långsiktigt HåUbar Markanvändnmg, del 1, SOU 2013:43

Sammanfattning

Naturvådsverket anser att:

• den nya föreslagna skyddsformen Ekolandskap inte är en skyddsform enligt Nagoya-avtalets kriterier och inte medför tillräcklig styming för att skyddet ska ha önskad effekt. Det är bra om de fdvilliga avsättnuigama utvecklas med avseende på omfattaing, ttansparens, kontmuitet och kvalitet. Det är däremot tveksamt om enbart frivilliga insatser leder till att åtgärder görs på rätt ställe i landskapet, att rätt objekt skyddas och om det är kostnadseffektivt.

• det är poshivt att det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat mm utökas, men anser att ambitionen med ytterligare 150 000 ha produktiv skogsmark är otillräckligt. För att nå upp till de arealer skyddad skogsmark i enlighet med Sveriges åtagande i Nagoyaavtalet måste skyddet ökas med drygt en miljon hektar produktiv skogsmark, vilket kan uppnås genom ett effektivt användande av statens eget markinnehav i Sveaskog.

• sttategin bör vara ett verktyg för att uppnå redan beslutade mål och hitemationella konventioner och relatera till dessa. Naturvårdsverket gör bedömningen att detta inte kan nås med föreslagen sttategi.

BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE

NATURVÅRDSVERKET 2(12)

det är positivt med en gedigen stattig helhetssyn inom markanvändnmgs-området men avstyrker förslaget till etappmål om samordning. Natiirvårdsverket ifrågasätter i synnerhet Miljömålsberedningens förslag att bl. a utteda ett nytt samverkansorgan mellan mjmdighetema, altemativt en ny sammanhållen myndighet för markanvändning.

miljöhänsynen i skogsbruket behöver ökas och att den planeringsnivå som idag brister är framförallt på landskapsnivå. Sådan planeringen behövs på en övergripande nivå. Statliga aktörer krävs för att understödja denna planeringnivå.

förslaget till skogsvårdsförordning är oklart i flera led och innebär en försvagning av dagens miljöhänsyn och regler. Vi anser att lägstanivån för miljöhänsyn behöver höjas i förordningen för att vända den negativa trenden för skogens biologiska mångfald och att klimatanpassning bör utgöra en hörnsten.

Generell synpunkt

Kopplingen till internationella åtaganden, EU:s direktiv, strategier och mål för naturresurser och biodiversitet Naturvårdsverket anser att de åtaganden vi har i Nagoya-avtalets Aichi-mål inte kan nås med dessa förslag. Naturvårdsverket saknar genomgående i delbetänkandet resonemang som kopplar samman den nationella sttategin för hållbar markanvändning med direktiv, sttategier och mål för EU samt målen i konventionen om biologisk mångfalds (CBD:s) strategiska plan. EU:s strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020 (KOM(2011) 244) med tillhörande handlingsplan, innehåller målsättningar och ställningstaganden av relevans för den nationella strategin med etappmål. Inom EU finns även en sttategi för ett hållbart nyttjande av naturresurser (KOM(2005)67) som torde vara relevant att beröra.

1 Naturvårdsverkets remissvar, imder respektive kapitelmbrik, återfirms konkretiseringar av när vi anser att kopplingen till ovanstående mål är extta viktig.

1. Strategi for en långsiktig hållbar markanvändning Natiuvårdsverket anser det viktigt att fokus i det fortsatta arbetet med sttategin för jordbrukslandskapet ligger på de politiska avvägningar som behövs för att nå miljökvalitetsmålen och målen i EU och övrigt mtemationellt arbete. Tydliga politiska avvägningar mellan miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål är vad beredningen tidigare har beskrivit att fokus ska ligga på i sttategiarbetet (SOU 2012:15). Genom att fokusera på de politiska avvägningarna kan beredningen i sitt fortsatta arbete ge myndigheter och kommuner bättte förutsättningar att utifrån sina uppdrag skapa en gemensam helhetssyn i arbetet med markanvändningsfrågor.

NATURVÄRDSVERKET 3(12)

Naturvårdsverket anser att det hade varit bra om valda utgångspunkter hade redovisats och varför. Detta gäller särskilt de bugetmässiga. Är oförändrat budgetanslag för skydd av värdefull natur (anslaget 1:16) en avgränsning? 1 så fall, i nominella eller reella termer?

Ett mer förutsättningslöst förhållningssätt som inte utgår från, som vi tolkar betänkandet, budgetmässiga och lagstiflningsneutrala förslag ser vi som fömtsättning för att sttategm ska nå de för skogslandskapet tidigare antagna målen.

De skulle vara till hjälp i det fortsatta arbetet på myndigheter m f l . om Miljömålsberedningen redovisade vilka delar av de aktuella miljökvalitetsmålen som behandlas i sttategin och vilka man anser ligger på sektorsmyndigheter att lösa. Det framgår inte heller hur lagefterlevnaden ska fas att öka utöver den föreslagna sanktionen gällande körskador. En analys av vilken samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen saknas även.

Kostnadseffektivitetsbegreppet används flitigt men flertalet åtgärder och förslag bedöms vara kostaadseffektiva utan att detta motiveras/utvecklas. Kostnadseffektivitet måste sättas i relation till specifika mål mom EU och annat internationellt arbete t ex. de i Nagoyaavtalet.

Äganderätt med förvaltarskap Naturvårdsverket anser att det behövs en mer nyanserad syn på vad äganderätten innebär. Det kan vara mindre komplicerat att skapa acceptans för gemensanmia system (där alla förväntas bidra) än att förlita sig på individuella, frivilliga val (sid 123 FU 2012 och NV rapport 5899). Ökade krav på miljöhänsyn står inte i konflikt med äganderätten per se, däremot påverkas nyttjandet av det man äger. De finns ett flöde av ekosystemtjänster där markägare både har något att erbjuda samhället och samtidigt är beroende av andra ekosystemtjänster som samhället erbjuder dem.

Konsumtionens betydelse Miljömålsberedningens betonar samhällets och konsumentens personliga ansvar och samhällets gemensamma ansvar för att byta ut fossila bränslen mot mer långsiktigt klimatsmarta biobaserade bränslen. Dock föreslås inget för att konkretisera hur samhället kan ta detta gemensamma ansvar; ej heller gör Miljömålsberedningen några bedömningar angående andra konsumtionsfrågor. Naturvårdsverket anser att det hade varit bra om Miljömålsberedningen hade konkretiserat både samhällets och konsumentens personliga ansvar genom att beskriva hur politiska avvägningar mellan olika behov av naturresurser kan genomföras inom gränsema för ett hållbart nyttjande.

2. En strategi med etappmål och åtgärder Naturvårdsverket anser att det finns stor rådighet inom området markanvändning och stora möjligheter att nationellt utforma styrmedel och åtgärder. Detta bör tillvaratas bättte i beredningens fortsatta arbete med jordbruksmark. I denna delredovisning hade Naturvårdsverket önskat att målen i miljömålsystemet och

NATURVÅRDSVERKET 4(12)

särskilt miljömålet Levande skogar och dess precisering tydligare hade styrt arbetet tillsammans med de åtaganden som gjorts inom EU och intemationellt.

4. Markpolitik med helhetsperspektiv Miljömålsberedningen föreslog i planen (SOU 2012:15) att den förehggande rapporten skulle innehålla frågor om skydd och skötsel av landområden, samt miljöhänsyn i skogsbruket. Styming av markanvändning för utökat helhetsperspektiv är en fråga som berednmgen avser att arbeta vidare med, parallellt med frågor om hållbar användning av jordbruksmark.

Naturvårdsverket är positiv till en gedigen statlig helhetssyn inom markanvändningsområdet men avstyrker förslaget till etappmål om samordning. Naturvårdsverket ifrågasätter i syrmerhet Miljömålsberedningens förslag att bl. a utteda ett nytt samverkansorgan mellan myndighetema, altemativt en ny sammanhållen myndighet för markanvändning.

Möjligheter till myndighetssamverkan firms etablerade. Redan idag arbetar vi tillsammans med våra systermyndigheter inklusive länsstyrelsema för att ha en enhetlig vägledning mot kommuner och branscher. Länsstyrelsema har en stark regional roll i markanvändningsfrågor. Naturvårdsverket finner det anmärkningsvärt att beredningen inte nämner länsstyrelsema annat än i en kort hänvisning till "regionala statliga nivån" i en hänvisning till slutbetänkandet från Uttedningen om den statliga regionala förvaltaingen.

Naturvårdsverket anser att regeringen istället för det föreslagna etappmålet bör beakta förslagen i uttedningen "Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform", där det bl.a. finns förslag rörande länsstyrelsemas uppdrag så att det sektorsinriktade perspektivet kan överbryggas. Vidare emotser verket att Statskontorets regeringsuppdrag om att utvärdera myndighetemas arbete inom miljömålssystemet (delredovisning skedde i juni 2013, sluttedovisning ska ske 31 mars 2014) som kan komma med förslag mer bäring på samordnmg mellan myndigheter i markanvändningsfrågor.

Enligt Naturvårdsverkets mening fas ökad helhetssyn i markanvändningsfrågor genom att Miljömålsberedningen tar ställning i identifierade målkonflikter kring markanvändning och ger myndigheter och kommuner ett underlag för att kunna göra avvägningar. Det hade även underlättat myndighetemas framtida samordning om Miljömålsberedningen hade gjort politiska avvägningar inom områden som har "motstridiga mål och inslag eller otydligheter som kan skapa fragmentisering, onödigt dubbelarbete eller rollkonflikter". Dock är det oundvikligt att ett samhälle har olika mål som alla ställer krav på markanvändningen, och dessa krav kan mycket väl hmebära s.k. äkta målkonflikter (se fördjupad utvärdering, Steg på vägen, NV rapport 2012). Svårigheter uppstår när mål står mot mål t.ex. när sttandskyddet krockar med kommunemas vilja att bygga.

Naturvårdsverket vill även hänvisa till det nyligen inlämnade regeringsuppdraget där vi redovisar vår syn på hur ökad helhetsyn kan uppnås. Naturvårdsverket, Redovisning av uppdrag om att ta fram förslag till handlingsplan för grön infrastrukttu- på regional nivå (M2013/1086/Nm), NV 03367-13.

NATURVÅRDSVERKET 5(12)

5. Skydd av land- och sötvattenområden Naturvårdsverket anser att det är bra att Miljömålsberedningen lyfter fram att de ekologiska sambanden i landskapet ska stärkas genom skydd av stora sammanhängande landskapsområden. Naturvårdsverket vill dock påpeka att de ekologiska sambanden i landskapet inte enbart kan stärkas genom skydd, utan huvudsakligen måste upprätthållas i det oskyddade landskapet, bl.a. genom en långsiktigt hållbar markanvändning..

Naturvårdsverket saknar också en utgångspunkt i Art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet för bedömningen av vad som behöver skyddas och hur mycket skydd som behövs.

Naturvårdsverket saknar skrivningar om skydd av tätortsnära natur och områden för friluftsliv i delbetänkandet. Att skydda områden för dessa ändamål har stor betydelse för både människors hälsa och förståelse för skogslandskapet som naturtyp.

Naturvårdsverket anser att den nya föreslagna skyddsformen Ekolandskap inte medför tillräcklig styming för att skyddet ska ha önskad effekt och att skyddsformen inte uppfyller Nagoya-avtalets kriterier för skyddade områden.

Den föreslagna nya skyddsformen Ekolandskap är så oklart formulerad för de flesta former av markanvändning och fragmenteringen av landskapet (t ex skog, odlmgslandskap, torv-, berg- och gmvtäkt och mineralutvirming samt byggande av allmän väg- och jämväg och vindkraft) att det är tveksamt om den skulle ha någon effekt på landskapsnivå. Naturvårdsverket vill i detta sammanhang också nänma länsstyrelsemas arbete (pågående och tidigare) med regionala landskapsstrategier och det kommande arbetet med grön infrastruktar som ansatser där effekten på landskapsnivå tydligt ingår i uppgiften.

Det är bra om de frivilliga avsättningama av skog utvecklas med avseende på omfattaing, ttansparens, kontinuitet och kvalitet. Det är däremot tveksamt om enbart frivilliga insatser leder till att åtgärder görs på rätt ställe i landskapet, att rätt objekt skyddas och om det är kostaadseffektivt.

Naturvårdsverket anser att Miljömålsberedningen borde redovisat arealmål kopplade till Nagoya-avtalet för fler ekosystem än skog. Vid beaktande av hur stor andel av en naturtyp som är skyddad måste också en genomgång av i vilken utsttäcknmg naturtypens alha värdefullaste objekt är skyddade. För myrar gäller till exempel att en stor andel myr ligger skyddad i områden som inte skyddats på grund av myrens värden utan för att myren råkat ligga där det fimnits skyddsvärd skog eller ̂ äll.

Delbetänkandet för ett resonemang om kostaader för skydd av mark. Här saknas information om att staten sedan år 2010 betalar ett 25 % påslag på inttångsersättaing vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområden vilket fördyrar skyddet.

NATURVÅRDSVERKET 6(12)

Naturvårdsverket anser att inriktaingen att säkerställa ekologisk representativitet är bra. Detta är redan en viktig faktor som länsstyrelsen och Naturvårdsverket beaktar i det löpande områdesskyddet. Vi delar synen att det är viktigt att bevara en representativ diversitet av ekosystem och ekologiska processer. Vid prioriteringar för att förbätaa representativiteten är det viktigt att utgå ifrån att skydda och förvalta de områden som har högst befintliga naturvärden. Det är mer kostaadseffektivt att bevara befintliga naturvärden och vid behov sköta dem löpande, än att återskapa värden genom restaureringar.

Naturvårdsverket anser också att det är viktigt att bevara och skapa konnektivitet mellan områden med höga värden genom ett landskapsperspektiv som kombinerar en strategisk planermg av formellt skydd med en god generell hänsyn i vardagslandskapet. Konnektivitetsproblemet är idag ett av de stora problemen i arbetet med biologisk mångfald i skogslandskapet.

Naturvårdsverket anser att det är viktigt att bygga på det frivilligt samarbete utifrån gemensam problembild, gemensam landskapsplanering, samverkansgmpper som redan finns i t.ex. biosfärområden och modellskogar. Det vore därför mera relevant att ge mer stöd till dessa redan fungerande former och uppmuntra till nya initiativ. Erfarenhetema från dessa områden kan sedan implementeras i valda delar i regionalt och lokalt arbete.

Naturvårdsverket tillstyrker att det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat mm utökas, men anser att ambitionen med ytterligare 150 000 ha produktiv skogsmark är otillräckligt. För att nå upp till de arealer skyddad skogsmark i enlighet med Sveriges åtagande i Nagoyaavtalet måste det formella skyddet ökas med drygt en miljon hektar produktiv skogsmark.

Natarvårdsverket är kritisk till förslaget till finansiermgen av ekolandskapsarbetet. Eftersom förslaget inte utgår ifrån att ramen för skyddet ska ökas innebär det en omfördehimg från skyddsformer som Naturvårdsverket bedömer är effektivare för att uppnå mål för skyddet.

Naturvårdsverket föreslår därför vad vi anser vara en effektivare lösning, att skydda tillräckligt stora arealer av skogsmark än att skapa den nya skyddsformen ekolandskap.

Genom att använda betydande arealer från Sveaskogs markinnehav kan staten tar sitt ansvar för att åstadkomma ett skogsskydd enligt Nagoya-avtalets kriterier och som är långsiktigt hållbart. Om staten använder sitt eget markinnehav kan trycket på skydd av privatägda marker minska. Med hjälp av Sveaskogs marker kan staten tillsammans med nationalparker, naturreservat och ekoparker skapa ett nät av skyddade områden över landet som uppfyller höga krav på representativitet, konnektivitet och ett landskapsperspektiv. De av Sveaskog ägda natarreservaten bör tillsammans med bolagets Ekoparker överföras till Naturvårdsverket. Utöver detta bör ytterligare 1,2 miljoner hektar produktiv skogsmark överföras från Sveaskog till Naturvårdsverket i anslutning till befintliga skyddade områden och Ekoparker över hela landet. I " Nationell

NATURVÅRDSVERKET 7(12)

Sttategi för formellt skydd av skog"' infördes begreppet värdetrakter. Det är angeläget att markerna från Sveaskog i så stor utsttäckning som möjligt lokaliseras till värdettakter. Arealerna som föreslås överföras från Sveaskog bör avsättas för ett långsiktigt formellt skydd.

Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att statligt ägd mark kan användas som ersättaingsmark. Erfarenhetema från den första överföringen av marker från Sveaskog, via dotterbolaget. Ersättningsmark i Sverige AB, ESAB är mycket uppmunttande. Miljömålsberedningen tar upp frågan om varför de 100 000 hektaren som överförts till Naturvårdsverket inte kommer att räcka till det skydd som regering och riksdag avsåg med överföringen. Skälet till detta är att Sveaskog ensidigt valde ut markerna till ESAB utan dialog med vare sig Naturvårdsverket eller de bolag, allmännmgar m fl. som skulle fa ta del av bytesmarkema. Sveaskogs urval skedde inte i någon större utsttäcknmg med beaktande av mottagamas mttessen. ESAB:s markinnehav utgör till stor del av kalhyggen och ungskogar samt svårbrukade marker inom renskötselområdet..

Naturvårdsverket bedömer att ytterligare 200 000 hektar produktiv skogsmark bör överföras till Naturvårdsverket från Sveaskog för att användas som ersättningsmark i naturreservatsarbetet på samma sätt som skedde genom ESAB-paketet. Paket bör beslutas så snart som möjligt så att ESAB kan användas även för denna överföring och att den genomförandeorganisation som Natarvårdsverket byggt upp kan användas för det nya paketet. Naturvårdsverket avstyrker därför förslaget att ge Statskontoret ett uttednmgsuppdrag som dels kommer att försena arbetet, dels är obehövligt eftersom ESAB-paketet enligt Naturvårdsverkets beräkningar är mycket kostaadseffektivt. Det är dock denna gång viktigt att de ersättningsmarker som ska väljas ut passar för mottagarna både innehålls- och arronderingsmässigt.

Naturvårdsverket anser att en överföring av ytterligare 200 000 hektar ersättaingsmark från Sveaskog via ESAB till Naturvårdsverket enligt vårt förslag, far anses ha mycket begränsade konkurrens- och marknadseffekter.

6. Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser Allmänt skötsel och restaurering Naturvårdsverket delar i stort Miljömålsberedningens bedömning om prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser. Miljömålsberedningen konstaterar att regeringen och ansvariga myndigheter har de verktyg som krävs för att genomföra dessa åtgärder. Naturvårdsverket delar den synen i stort. Dock saknar Naturvårdsverket en analys av eventaella brister i systemet och Miljömålsberedningen drar inte heller några slutsatser eller lämnar förslag som leder till att miljömålen nås när det gäller skötsel och restaurering.

Eftersom naturtyper och arter huvudsakligen förekommer utanför skyddade områden, är det nödvändigt med betydande insatser i det "oskyddade" landskapet för att kunna förbättta bevarandestatasen.

Nationell strategi för formellt skydd av skog, 2005. Skogstyrelsen, Naturvårdsverket

NATURVÅRDSVERKET 8(12)

Naturvårdsverket saknar ett resonemang kring varför restaureringar behövs. För att säkerställa ekologisk representativitet och samband i landskapet är det utöver restaurering lika viktigt att den vardagliga markanvändningen sker med en miljöhänsyn som inte skadar ekologiska processer. Ju större hänsyn i övrig markanvändnmg, desto mindre behov av restaureringar.

7. Staten ska vara ett föredöme som markägare

Naturvårdsverket tillstyrker att staten ska vara ett föredöme som markägare. Om stymmgen av Sveaskog fimgerat effektivare hade ESAB-paket gett önskat resultat för uppfyllandet av dehnål 1 under Levande skogar. Naturvårdsverket konstaterar att både Statens Fastighetsverket och Sveaskog har höga ambitioner när det gäller naturvårdsarbetet i skogen, men när det gäller genomförandet av enskilda skogsbruksåtgärder uppstår fortfarande betydande konflikter.

Med Naturvårdsverkets förslag enligt punkt 5 ovan tar staten ett mycket viktigt steg i arbetet med att vara ett föredöme som markägare.

8. Frivilliga insatser for miljöhänsyn i skogsbruket är avgörande Naturvårdsverket håller med om att frivilliga insatser i skogsbruket är avgörande för en långsiktigt hållbar markanvändnmg. Naturvårdsverket anser emellertid att en skärpnmg av miljökraven och tillsynen är viktiga komponenter. Skogsbruket har under lång tid haft ett frivilligt ansvar, men det sker fortfarande en försämring av skogsmiljön. Sverige har åtagit sig bindande krav som inte kan levas upp till enbart genom åtgärder i skyddade områden, varför krav även måste ställas utanför skyddade områden.

9. Förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen Naturvårdsverket anser att miljöhänsynen behöver öka för att nå gynnsam bevarandestatas i enlighet med art- och habitatdirektivet.

Naturvårdsverket tillstyrker att en ny skogsvårdsförordnmg tas fram som tydligt anger möjligheter till sanktioner vid allvarliga regelbrott. Otydlighet kring miljöbalkens tillämpning kring detta, och avsaknaden av tydliga bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen, har medfört svårigheter för myndighetema att beivra eller brottsanmäla ens mycket flagranta överträdelser. Naturvårdsverket anser dock att fler överträdelser än körskador bör kunna beivras. Det vore lämpligt att införa möjlighet till sanktioner även för andra brott mot hänsynsföreskriftema, t.ex. då det är uppenbart att erforderlig hänsyn till mark, vatten, djur- och växtliv inte tagits.

10. Ett variationsrikt skogsbruk Naturvårdsverket anser det är bra att hyggesfiia metoder lyfts fram. Utgångspunkten i det fortsatta arbetet bör vara att hyggesfria metoder tillämpas där de gör störst nytta för biologisk mångfald, ekosystemen och mmskad miljöpåverkan (ex. läckage av näringsämnen och klimatgaser) samt där det gynnar fiiluftslivet.

NATURVÅRDSVERKET 9(12)

Naturvårdsverket anser att ett långsiktigt hållbart nyttjande bör vara utgångspunkten för etappmålet. Detta innebär att det kan behövas mål för hur stor areal hyggesfiritt skogsbruk som behövs.

11. Prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket Den brist i skogsbrukets miljöhänsyn som Skogsstyrelsens utvärderingar länge visat på, föreslås i delbetänkandet motverkas genom effektivare underlag för skogsbruket att göra sin planering utifrån, samt en bätae tillgänglighet till denna information.

Naturvårdsverket anser att miljöhänsynen i skogsbruket behöver ökas och att den planeringsnivå som idag brister är framförallt på landskapsnivå. Sådan planeringen behövs på en övergripande nivå. Statliga aktörer krävs för att understödja denna planeringnivå.

12. Skogsbruk med framtidsperspektiv Naturvårdsverket anser att etappmålet om skogsprogrammet kan strykas eller bytas ut. Stor risk föreligger att etappmålet istället blir ytterligare en uttedning vars resultat ska inväntas, istället för att föreslå de åtgärder som behövs och som finns beskrivna i en mängd av olika rapporter och uttedningar från myndighetema.

13. Samlad konsekvensbedömning En samlad konskevensanalys/bedömnmg för en uttedning bör rimligtvis fokusera på konsekvenser av lagda förslag och deras möjlighet att klara syftet med uttedningen. Överlag visar avsmttet på få åtgärder som har tydlig effekt mot målet och är tillräckligt konkreta för att möjliggöra en kostnadseffektivhets-bedömning vilket försvårar en bra samhällsekonomisk konsekvensanalys av såväl målen som de föreslagna åtgärdema. Generellt diskuteras fä altemativa åtgärder (inkl. konsekvenser) än de föreslagna, främst då ställnmgstagandet om att en kombination av statliga och frivilliga insatser är den bästa lösningen. Bedömningar av intäktsbortfall etc. (s. 177) görs utan längre resonemang eller hänvisningar.

Beredningen redovisningar ingen kostnad för merparten av förslagen utan hänvisar till att dessa ryms inom rådande anslagsnivåer i statsbudgeten. Det som ryms inom befintliga anslag är dock inte kostnadsfritt eftersom de har en altemativkostnad, t ex altemativkostnaden av arbetskraft, skattemedel inkl. avsaknade resurser till andra åtgärder.

Grundema för ställningstagandet att i så hög grad satsa på frivilliginsatser är vagt redovisade. Delbetänkandet ger intrycket av att denna betonmg inte behöver motiveras alls på samhällsekonomiska grunder: "Våra förslag utgår från dagens skogspolitik med frihet under ansvar... Vi bedömer dock att det fortfarande finns en bred enishet (vår understrykning) / samhället om dessa grunder för skogspolitiken.'' (s. 175). I konsekvensbedömningen ges intrycket av att bred

NATURVÅRDSVERKET 10(12)

enighet är en tillräcklig motivering för att det är samhällsekonomiskt korrekt att betona frivilliga åtgärder. Om nuvarande budget är en begränsning, kan det vara så att det enda möjliga är att betona frivilliga åtgärder. Men i så fall ska noggrant analyseras humvida måluppfyllelse är realistisk (kostnadseffektivitet bygger ju generellt på minsta kostaad för att uppnå målet). Dessutom så existerar det andra typer av styrmedel såsom skatter, avgifter, regleringar vilka har begränsade eller t.o.m. positiva effekter på budgeten.

I kommittédirektivet 2010:74 står bl. a "Förslagen ska även hinehålla altemativa handlingsvägar." Miljömålsberedningen redovisar enligt Naturvårdsverket altemativa handlingsvägar endast summariskt, vilket vi ser som en allvarlig brist. Nyttan av att nå de föreslagna målen lyfts inte fram i konsekvensbedömningama. Även om nyttan av ekosystemtjänster är svår att kvantifiera, bör åtminstone en redogörelse inkluderas över vilka de berörda ekosystemtjänstema är och vilka typer av nyttor som är beroende av dessa.

Miljönyttan av att uppnå de föreslagna målen är svår att utläsa i konsekvensbedömningen. Naturvårdsverket saknar generellt i betänkande analyser, utifrån målsättnmgar i miljökvalitetsmålen och åtaganden gentemot bl.a. art- och habitatdirektivet. Sysselsättaingsmål berörs inte (arbetsmarknadspolitiken), vilket borde vara relevant i samband med diskussioner om förslagens påverkan på skogsnäringens ekonomi. Nu diskuteras främst utbudet av skogsråvara som konsekvens. Förslagens påverkan på sysselsättnmg inom turismnäringen borde likaså beröras.

14. Författningskommentar Naturvårdsverket menar att förslaget är oklart i flera led och innebär en försvagning av dagens miljöhänsyn och regler. Vi anser att lägstanivån för miljöhänsyn behöver höjas i Skogsförordningen för att vända den negativa ttenden för skogens biologiska mångfald och att klimatanpassnmg bör utgöra en hömsten. Naturvårdsverket ser ett behov av ett helhetsgrepp som säkerställer miljöhänsyn, EU-rätt, klimatanpassning och landskapsperspektiv.

Naturvårdsverket välkomnar att begreppet sociala värden införs i 30 § skogsvårdslagen. Detta bör efterföljas av förskrifter och allmänna råd som föreskriver att skogar med höga social värden ska inkluderas som hänsynskrävande miljöer och ingå bland de värden som prioriteras vid planering av hänsyn. Betänkandet saknar dessvärre förslag på hur skogvårdslagens hänsynsregler bör skrivas om för att bätae tydliggöra kraven på hänsyn och för att harmonisera med försiktighetsprincipen i 2 kap 3 § miljöbalken.

Den i skogvårdsförordningen (0000:00) föreslagna 38 § är oförenlig med artskyddsförordningen. Av bestämmelsen följer att skador till följd av skogbruksåtgärder ska "undvikas" eller "begränsas" till skilhiad från 4 § artskyddförordningen där utgångspunkten är ett förbud mot att:

1. avsiktligt fånga eller döda

NATURVÅRDSVERKET 11(12)

2. avsiktligt störa, särskilt under pamings- uppfödnings-, övervintrings- och flyttmgsperioder,

3. avsiktligt förstöra eller samla m ägg i naturen, och 4. skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser.

Eftersom bestämmelsen öppnar upp för att en skogsbruksåtgärd kan tillåtas med vissa försiktighetsmått är den oförenlig med 4 § artskyddsförordningen som går längre genom ett förbud och även omfattar fler åtgärder. Dessutom omfattar bestämmelsen bara rödlistade arter enligt bilaga till föreslagen förordning vilket är begränsande jämfört med artskyddsförordningen. 4 § artskyddsförordningen omfattar alla vilda fåglar och de arter som markerats med N eller n i bilagan till artskyddsförordningen. Den föreslagna bestämmelsen ser Naturvårdsverket således som en mte tillåten inskränkning av art- och habitatdirektivet och fägeldirektivet.

Naturvårdsverket vill återigen peka på att skogbruksåtgärder mte är generellt undantagna vilket har bekräftats av ett utslag i EU-domstolen (C-98/03). EU-kommissionen har i sm vägledning om hur fägeldirektivet och art-och habitatdirektivet bör tolkas poängterat att det krävs en speciell tillämpning av bestämmelsema gällande de areella näringama eftersom dessa utgör pågående verksamheter. Att kräva en dispens (14 § artskyddsförordningen) för varje gallring eller avverkning skulle vara en alltför osmidig och tidskrävande procedur. Det saknas också skäl att lämna dispens i normalfallet. Dock måste också skogsbruket följa direktivets intentioner. Detta kan exempelvis ske i form av generella tvingande hänsynsregler som reglerar verksamheten i tid och rum, i form av utökat samrådsförfarande inför vissa skogsbruksåtgärder eller på annat sätt. Hur artskyddsförordningens bestämmelser kommer att tillämpas skulle även kunna beskrivas i en upprättad skogsbmksplan.

Naturvårdsverket är positiv till förbudet att vidta skogsåtgärd som på ett betydande sätt kan påverka en hänsynskrävande biotop negativt. Det är av vikt att den bilaga som beskriver vilka biotoper som avses överensstämmer med vad som ges skydd i bilagan till artskyddsförordningen och övrig lagstifttiing avseende biotoper.

I författningsförslaget ingår endast vattendrag som för vatten året om. Förordningen bör kompletteras med temporära vattendrag/småvatten som torkar ut under perioder av året. De tillhörande föreskriftema kan då reglera negativa effekter på dessa och nedsttöms liggande vatten.

Vidare begränsas hänsyn till mark och vatten till vattenkvalitet. Naturvårdsverket anser att 42 § ska utökas så att den även inkluderar biologisk mångfald i vattaet.

Vad gäller hänsyn till torvmark som inte omfattas av skogsbruk bör den inkluderas i de paragrafer där hänsyn ska lämnas till sjöar och vattendrag (t.ex. 42,44§§).

NATURVÅRDSVERKET 12(12)

Beslut om detta ytaande har fattats av ställförettädande generaldirektören Kerstin Cederlöf

Vid den slutliga handläggnmgen har i övrigt deltagit föredragande avdelmngschefen Martm Eriksson, enhetschefema Gunilla Sallhed, Mark Marissink, Bo Lundm, sektionschef Hasse Berglund samt handläggama EvaLinda Sederholm och Marie Larsson.

Kerstin Cederlöf

Martin Eriksson