Supporting the Fitness Check of the EU Ambient Air Quality ... FC AAQD - Final Report... · COWI:...

Written by COWI: Dinne Smederup Hansen, Adriana Rodica Ilisescu, Peter G. Madsen, Douglas Clark Eunomia: Mike Holland, Olly Jamieson, Tanzir Chowdhury, Dominic Hogg

Milieu: Tony Zamparutti, Sarah O'Brien, Marta Ballasteros

September 2019

Supporting the Fitness Check of the EU Ambient Air Quality Directives

(2008/50/EC, 2004/107/EC)

Final Report

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Environment

Directorate C — Quality of Life

Unit C.3 — Clean Air

E-mail: [email protected]

European Commission

B-1049 Brussels

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Environment

September 2019

Supporting the Fitness Check of the EU

Ambient Air Quality Directives

(2008/50/EC, 2004/107/EC)

Final Report

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EUROPEAN COMMISSION, DG ENVIRONMENT

SUPPORTING THE FITNESS CHECK OF THE EU AMBIENT AIR QUALITY DIRECTIVES

(2008/50/EC, 2004/107/EC)

September 2019 5

TABLE OF CONTENT

Executive Summary 8

Résumé analytique 16

Zusammenfassung 26

1 Introduction 35

1.1 Objective of study 35

1.2 Scope of study 35

1.3 Structure of report 35

2 Context 36

2.1 AAQ Directives 36

2.2 Intervention logic 38

2.3 Baseline 39

3 Evaluation criteria and questions 43

4 Methodology 45

4.1 Data collection and analytical methods 45

4.2 Key terminology 50

5 Implementation state of play 51

5.1 Monitoring and assessment 51

5.2 Air quality standards 52

5.3 Reporting and public information 56

5.4 Air quality plans 58

6 Findings 59

6.1 Relevance 59

6.2 Effectiveness 73

6.3 Efficiency 99

6.4 Coherence 119

6.5 EU added value 139

6.6 Overview 153

7 Conclusions 156

7.1 Relevance 156

7.2 Effectiveness 157

7.3 Efficiency 159

7.4 Coherence 162

7.5 EU added value 164



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

September 2019 6

APPENDICES

Appendix A Procedural information

Appendix B Consultation synopsis

Appendix C References

Appendix D Detailed evidence - Relevance

Appendix E Detailed evidence - Effectiveness

Appendix F Detailed evidence - Efficiency

Appendix G Detailed evidence - Coherence

Appendix H Detailed evidence – EU added value

Appendix I Case study summary

Appendix J Case studies



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

September 2019 7

LIST OF ABBREVIATIONS

µg/m3 Microgram(s) per cubic metre

ng/m3 Nanogram(s) per cubic metre

AAQ Directives Ambient Air Quality Directives

AQP Air Quality Plan

As Arsenic

BaP Benzo[a]pyrene

C6H6 Benzene

Cd Cadmium

CLRTAP Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution

CO Carbon monoxide

EC European Commission

ECA European Court of Auditors

EEA European Environment Agency

EU European Union

EUROSAI

GAINS

LEZ

European Organisation of Supreme Audit Institutions

Greenhouse gas – Air pollution Interactions and Synergies Model of IIASA

Low Emission Zone

Ni Nickel

NO₂ Nitrogen dioxide

NOx Nitrogen oxides

O3 Ozone

PAH Polycyclic Aromatic Hydrocarbons

Pb Lead

PM Particulate matter

PM10 Particulate matter with a diameter of 10 µm or less

PM2.5 Particulate matter with a diameter of 2.5 µm or less

SO₂ Sulphur dioxide

WHO World Health Organization



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

September 2019 8

EXECUTIVE SUMMARY

Context of the Ambient Air Quality Directives

Poor air quality is a major environmental and socio-economic concern that poses important risks

to human health. To minimise the negative impacts of air pollution, the European Union adopted

Directive 2008/50/EC on ambient air quality and cleaner air for Europe and Directive 2004/107/EC

relating to arsenic, cadmium, mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in ambient

air (hereinafter: AAQ Directives).

The overarching objective of the AAQ Directives is to improve air quality, minimising the harmful

effects of air pollution on health and environment. To enable the achievement of this objective,

the AAQ Directives contain a set of provisions that enshrine air quality standards for key pollutants

(sulphur dioxide, nitrogen dioxide, particulate matter and fine particulate matter, lead, carbon

monoxide, benzene, ozone, arsenic, cadmium, nickel, polycyclic aromatic hydrocarbons), estab-

lish a common framework for monitoring and assessment of air quality, collection and reporting

of data on air quality and provision of information for citizens concerning air quality and exceed-

ances of regulated limits, and requires that Member States draft and implement air quality plans

in case of exceedances of limits to keep exceedance periods as short as possible.

Objectives of the study

The study to support the fitness check of the AAQ Directives focusses on assessing the implemen-

tation (including successes and challenges) of the AAQ Directives. This retrospective exercise,

focussing on the period 2008 to 2018 has the aim of identifying what worked well or less well in

the implementation of the AAQ Directives and covers all articles and provisions of the AAQ Direc-

tives, looking at the role they played in meeting the objectives of the directives. This evaluation

process has also included the identification of any excessive administrative burdens, overlaps

and/or synergies, gaps, inconsistencies and/or obsolete measures which may have appeared over

time. Furthermore, the study to support the fitness check has addressed to what extent the air

quality governance between EU, national, regional and local levels, respectively, is coherent.

In addition to the support study for the fitness check, the air quality and the AAQ Directives have

been the focus of reviews by other institutions. Most notably, the European Court of Auditors

produced a report on air pollution that recommended the strengthening of AAQ Directives and the

promotion of effective action by the European Commission and the Member States including better

policy coordination and public information. Furthermore, the EUROSAI Working Group on Envi-

ronmental Auditing drafted a joint report on air quality which concluded that more action needs

to be taken to improve the effectiveness and efficiency of the measures taken at national, re-

gional, and local level to address air quality.

Methodological framework

The support study to the fitness check is designed in line with the European Commission's Better

Regulation Guidelines and builds on the Fitness Check Roadmap using as its basis the five evalu-

ation criteria: i.e. relevance, effectiveness, efficiency, coherence, EU added value. For this study,

the evaluation criteria have been operationalised in 10 evaluation questions.

Answers to the evaluation questions were compiled using data from the EEA e-Reporting data-

base, a comprehensive literature review and extensive consultation of stakeholders. Stakeholders

from national, regional and local public authorities, industry and trade associations at national

and EU level, civil society organisations at national and EU level, citizens and research institutes

and universities were consulted by means of an open public consultation and a targeted question-

naire. In addition, 7 dedicated case studies were conducted covering examples in Bulgaria (with



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a focus on Plovdiv agglomeration), Germany (Berlin agglomeration), Ireland (public information

provision), Italy (Sicily region), Slovakia (Kosice region), Spain (Madrid), Sweden (environment

and ecosystem impacts). Furthermore, two meetings with relevant stakeholders took place to

assist in identifying and confirming the issues for the evaluation and to receive feedback on find-

ings.

Baseline and implementation state of play

Prior to the adoption of the Directive 2008/50/EC and Directive 2004/107/EC, the EU air quality

legal basis was framed by the Council Directive 96/62/EC on ambient air quality assessment and

management (Air Quality Framework Directive), the Council Directive 1999/30/EC (First Daughter

Directive) regulating limit values for sulphur dioxide, nitrogen dioxide and oxides of nitrogen,

particulate matter and lead, the Directive 2000/69/EC (Second Daughter Directive) introducing

limit values for benzene and carbon monoxide and Directive 2002/3/EC (Third Daughter Directive)

relating to ozone. Directive 2008/50/ EC merged most of the existing EU air quality legislation

into a single directive with the exception of Directive 2004/107/EC relating to arsenic, cadmium,

mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in ambient air (Fourth Daughter Directive)

which continued to be a stand-alone directive.

The objective of having common methods to monitor and assess air quality in the Member States

was set in the previous Air Quality Framework Directive and its daughter Directives which similarly

to the current AAQ Directives required the assessment of compliance with ambient air quality

standards on the basis of common methods and criteria. The AAQ Directives further harmonised

the approach and extended the requirement to monitor and assess to five pollutants (see below)

that had not been regulated in the preceding directives. Overall, progress has been made in

ensuring that monitoring and assessment is performed in line with the EU requirements which

was already the case in 2008 and continued up until 2017. Hence, most zones in the Member

States has the minimum number of sampling points required by the AAQ Directives and compli-

ance with these requirements has increased since 2008.

The AAQ Directives introduced air quality standards for five additional pollutants, i.e. PM2.5 (limit

and target values) in Directive 2008/50/EC and As, Cd, Ni, BaP (target values) in Directive

2004/107/EC, and they reinforced previously existing standards for other regulated pollutants.

However, they did not introduce any modifications to the existing EU standards for other pollu-

tants. In terms of exceedances, Member States did not meet the standards in all zones in the EU

for the baseline year 2008, in particular for O3 but also for PM10, NO₂ and BaP. Overall, the number

of zones reporting exceedances of the target/limit values provided has decreased significantly

over the period 2008 to 2017.

The requirements for reporting and disseminating information to the public have also developed

substantively since the adoption of the AAQ Directives. Prior to 2008, AirBase was not updated in

real time, thus not allowing the dissemination to the wider public of real time information on the

state of air quality. The subsequent implementation of the Air Quality e-Reporting system based

on Implementing Decision 2011/850/EU vastly improved the process of reporting and the ability

to disseminate accurate and real time information.

The AAQ Directives also reinforced requirements for Member States to prepare and implement air

quality plans for zones and agglomerations within which concentrations of pollutants in ambient

air exceed the relevant air quality target values or limit values, plus any temporary margin of

tolerance, where applicable. The AAQ Directives leave the choice of means to achieve these stand-

ards to the Member States but require that the exceedances periods are kept as short as possible.

While no consistent data is available on how Member States dealt with exceedances prior to the



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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implementation of the AAQ Directives, evidence on measures taken by Member States after 2008

indicates that air quality plans are developed where exceedances are registered.

Stakeholder consultation results

A broad range of stakeholders were consulted to inform this fitness check, including Member State

authorities (national, regional and local), NGOs, industry, researchers and the scientific commu-

nity, international organisations, and citizens. For this support study stakeholder input was ob-

tained through the following activities: an online questionnaire open to the public; an information-

gathering questionnaire sent to targeted stakeholders; two stakeholder workshops; and direct

consultation with the Ambient Air Quality Expert Group. In addition, ad hoc contributions from

stakeholders were taken into account.

Overall, stakeholders consider that the AAQ Directives have been effective in meeting their ob-

jectives and have: supported monitoring of air quality; established air quality standards across

the EU; and made information on air quality available across the EU. While stakeholders generally

agreed that the Directives had contributed to better air quality, stakeholder expressed concerns

about widespread exceedances of air quality standards. Stakeholders agreed that the Directives

remain relevant, noting that the pollutants covered continue to warrant policy intervention. Re-

garding the coherence between the objectives of the AAQ Directives and other EU policy, stake-

holders noted the contributions of other EU legislation, such as the National Emissions Ceilings

Directive (Directive 2016/2284/EU) and legislation targeting emissions sources, to air quality

goals. However, stakeholders emphasised the need to ensure a coordinated approach to pursuing

climate and air quality goals, particularly in the transport, energy and agriculture sectors. Re-

garding EU added value, stakeholders broadly supported the conclusion that the Directives pro-

vided an EU added value, particularly in terms of establishing common air quality standards.

Subsidiarity and proportionality

Under the principle of subsidiarity, the EU should act only if and in so far as the objectives of the

proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central or at

regional and local level. The study finds benefits from the EU intervention to harmonise air quality

monitoring, assessments and standards, i.e. from preventing different and changing requirements

in the Member States that may negatively affect a level playing field. Furthermore, the trans-

boundary nature of air pollution further warrants the need for EU action. However, at the same

time Member States, hereunder regions and municipalities, are encouraged to choose the

measures that best fit their local conditions – i.e. that reduce air pollution most cost-effectively.

This flexibility of measure choice is also in line with the principle of proportionality, i.e. that the

best measures are implemented to achieve the objectives of the AAQ Directives. Furthermore,

the study finds that the measures are proportional to the problem of air pollution by having con-

tributed to significant reduction. Finally, proportionality is pursued by setting minimum thresholds

for air quality while at the same time allowing Member States to determine whether to impose

stricter standards.



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Findings and conclusions

Relevance

Pollutants, limit and target values, air quality plans

Overall, air quality across European countries continues to be a source of concern for citizens for

health and environmental reasons given that a considerable share of the EU population continues

to be exposed to air pollution at levels that exceed the regulated limit values for the protection of

health. It should be noted that even these are not fully protective given that there are no identified

lower thresholds below which no harm is caused for some pollutants, such as fine particulate

matter. Scientific evidence has grown over the past decades on the harmful effects of the pollu-

tants that are currently regulated by the AAQ Directives. Accordingly, the AAQ Directives objec-

tives of improving air quality and minimising the harmful effects on health and environment and

the pollutants regulated by the AAQ Directives continue to be highly relevant. Furthermore, there

is a growing body of scientific research which indicates without being conclusive that there may

be additional harmful effects, including caused by pollutants that are not currently regulated by

the AAQ Directives, such as black carbon, ultrafine particles and ammonia.

The provisions on air quality standards (limit and target values) have also been pivotal and highly

relevant in incentivising action across Member States and ensuring a more harmonised approach

towards air quality across Europe. Several of the air quality standards in the AAQ Directives were

set at levels less stringent than the 2005 WHO Air Quality Guidelines for protection of human

health. Recent research indicates that they do not fully reflect the scientific evidence on adverse

health effects at lower concentrations of pollutants such as PM2.5, PM10 and SO₂. The AAQ Direc-

tives also do not set short-term standards for PM2.5, to protect against peaks of pollution.

Further to limit and target values, the AAQ Directives also require the preparation and implemen-

tation of air quality plans for zones and agglomerations within which concentrations of pollutants

in ambient air exceed the relevant air quality target values or limit values, plus any temporary

margin of tolerance, where applicable. The stakeholder consultations and case studies confirm

that the air quality plans are one of the most fundamental elements of the AAQ Directives for

incentivising remedial action by Member States. However, a drawback is the absence of a clear

requirement for Member States to report on implementation of air quality plans or update them

with new measures when progress is insufficient. This makes compliance verification difficult.

Monitoring and assessment, information and reporting

The monitoring and assessment provisions of the AAQ Directives have been essential to ensure

common methods to monitor and assess air quality across all Member States. The European Com-

mission has, for example, provided a substantive amount of guidance on monitoring. Neverthe-

less, the AAQ Directives leave some room for interpretation which can impose challenges in terms

of comparability of monitoring and assessment approaches. The types and representativeness of

monitoring stations is highly relevant to modelling, but this link is not clearly addressed in the

AAQ Directives. Another set of relevant provisions of the AAQ Directives concern public infor-

mation and reporting. The provisions requiring that Member States collect data and report it to

the EEA, as well as making it publicly available, are essential in raising public awareness concern-

ing air quality. Commission guidance on monitoring, assessment and reporting is very relevant to

the effective implementation of the AAQ Directives. Guidance for modelling and for development

of air quality plans is also highly relevant but has advanced more slowly during the past ten years.

Effectiveness

Effectiveness of monitoring and assessment regimes

Most Member States have been in line with the monitoring and assessment requirements of the

AAQ Directives, which have encouraged the availability of reliable and comparable data, as such,



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enabling the monitoring of trends. Most zones in the Member States have the minimum number

of sampling points required by the AAQ Directives. Compliance has in general increased for the

different air pollution types since the start of the implementation of the AAQ Directives.

Evidence from consultation of relevant stakeholders indicates that flexibility and ambiguity of

criteria for classifying measurement stations are identified as possible factors that have led to

differences in the way this has been done in the Member States. Regarding external factors,

resource constraints (costs, qualified staff) may have led to a varied coverage or qualities of the

EU territory with monitoring networks. In terms of other possible external factors, no firm con-

clusions can be drawn from the analysis.

Effectiveness of air quality standards

The overall observation is that exceedances of targets/limits have decreased over time for most

pollutants - both when measuring via the number of Member States experiencing exceedances

and via the share of zones in the EU reporting exceedances. Hence, it is here concluded that the

actions provided for by the AAQ Directives have been effective. Several Member States have made

use of the opportunity to apply for a time extension to comply with the targets/limits for PM10 and

NO₂. While the zones with PM10 time extension grants given have led to above-average perfor-

mance of the zones, the zones with granted NO₂ time extensions have done worse than average.

However, the overall conclusion is that the actions provided for by the AAQ Directives have been

effective.

The mandatory nature of the air quality standards has been identified as an important positive

element in achieving the standards. However, despite their mandatory nature, some Member

States struggle, as shown above, to comply with limit/target values of key pollutants. The assess-

ment of factors behind the non-achievement of the standards also points to linkages between the

different objectives of the Directives. Effectiveness of air quality plans and measures appears to

influence the achievement of the environmental objectives. The correct siting of sampling points,

on the other hand, is a prerequisite for correct monitoring and assessment of air quality, and

thereby for effective plans and measures. Furthermore, also external factors such as geography

and meteorological conditions, socio-economic conditions, public awareness and other EU policies

have played a role in how air quality objectives are being achieved.

Effectiveness of air quality information and reporting

The conclusion is that information is made available for use by the public. However, the infor-

mation is of mixed quality, partly because Member States have taken varied approaches, both to

the dissemination itself, but also to the collection, assessment and reporting of data. The finding

is based on the analysis of information on responsible authority websites, stakeholder consultation

and case studies.

A driving factor influencing the achievement of the objective of making information on air quality

available to the public is that there actually is a public demand for information. A factor which

may hinder the achievement of this objective is found to be that Member States have taken varied

approaches, both to the dissemination itself, but also to the collection, assessment and reporting

of data.

Effectiveness of air quality plans and to avoid, prevent or reduce the effects of poor air

quality

Member States reporting exceedances have also prepared air quality plans as required by the

AAQ Directives. Road transport is one of the main sources for the exceedances of NO₂ and also

of PM10. Many measures to reduce such emissions therefore focus on this sector – e.g. congestion



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September 2019 13

charges, speed limits, the promotion of cleaner vehicles and public transport. A main source for

PM10, and to a lesser degree also for NO₂, exceedances is that of domestic heating. Measures

here include the promotion of shifts towards low-emission fuels, retrofitting, green public pro-

curement as well as public information services. Effectiveness is encouraged by the flexibility for

the Member States, hereunder regions and municipalities, to choose the measures that best fit

their local conditions – i.e. the most cost-effective measures. This is an issue that is analysed in

more detail under the efficiency evaluation criterion within this study. This said, insufficient coor-

dination between authorities in the Member States is pointed out as a hindering factor for reaping

all the benefits from the flexible provisions.

An external factor such as public awareness has influenced the choice of measures resulting from

the air quality plans. Furthermore, measures to improve air quality is not solely steered by the

air quality plans but also influenced by other EU legislation as well as other Member State actions.

Regarding internal factors, for example, the guidance from the EU to implementing measures is

by some stakeholder considered not to have been sufficient, while it is by others (in particular

NGOs) is considered to be key in facilitating enforcement action.

Efficiency

Costs and benefits of AAQ Directives

Costs have been quantified for some measures, though data are limited. A lower bound estimate

of health benefits is estimated here in the order of EUR 50 billion from 2008 to 2016, correspond-

ing to 31,000 equivalent attributable deaths over the period. Benefits increase strongly over time

as more areas meet the air quality limit values. Precise attribution of costs and benefits to the

AAQ Directives is not possible given additional environmental legislation on both air quality and

climate in particular. This further legislation, to the extent it directly addresses air pollution, is

driven partly by the requirements of the AAQ Directives. There is evidence to support the position

that benefits are being achieved cost-effectively and equitably, with countries designing control

strategies targeted on the sources chiefly responsible for exceedance at a local level. However,

the robustness of this conclusion is limited because there is little ex-post data available to describe

actual costs and to quantify the precise effect of actions. Synergies with other policies were ex-

amined and suggest co-benefits, particularly from measures concerning transport (e.g. via

measures that reduce traffic) and climate (e.g. via measures that reduce fossil fuel use).

Significant cost variations are observed across Member States and sectors, though these reflect

the extent and primary source of exceedances at a local level. A lack of full compliance means

that there are significant health costs arising from poor implementation, which is defined here as

a failure to meet the limit values. These costs are highest at the start of the period (2008 to 2012)

given the original dates for compliance with limits for NO2 and PM10, though declined significantly

as exceedances of the limit values were eliminated. Where evidence is available, the costs of

compliance appear proportionate to the benefits achieved, though limited availability of data on

costs for local measures is problematic for the assessment.

Efficiency of monitoring, reporting and assessment

Estimates based on data provided by eight Member States indicate that the per capita adminis-

trative costs are between EUR 0.14 and 0.98 per year per person. Based on a sample of three

Member States, administrative burdens per capita are estimated between EUR 0.12 and 0.38 per

year. The assessment indicates that the benefits achieved by the AAQ Directives and the cost of

poor implementation are far higher than the administrative burden. Some areas of inefficiency

relate to:

• the extent to which devolution of the requirements of the AAQ Directives to local level is

supported by funding and a facilitative role being adopted by national institutions;



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

September 2019 14

• variation in the availability of guidance in Member States;

• the level of use of modern IT and media technology.

Costs of reporting to the public varied significantly, though this is likely related to variation in the

activities undertaken and unavailability of cost data for the full range of authorities undertaking

information provision.

Coherence

Coherence of air quality legislation with other environmental and sectoral legislation

Overall, the analysis has found strong internal coherence of the AAQ Directives and strong coher-

ence with related air pollution legislation governing emissions – i.e. the National Emissions Ceil-

ings Directive (Directive 2016/2284/EU), the Industrial Emissions Directive (Directive

2010/75/EU) and the Medium Combustion Plants Directive (Directive 2015/2193/EU). Coherence

with related legislation was strengthened over the evaluation period with the release of the 2013

Clean Air Policy Package. While broadly coherent with the environmental legislation reviewed,

gaps were identified – for example, measures under the Nitrates Directive can support reductions

in agricultural air emissions, but this legislation does not identify air quality as a goal (Directive

91/676/EEC).

Furthermore, the AAQ Directives are coherent and synergies can be found with EU climate policy

and with sectoral policies; however, some issues were identified. Studies have shown that action

for climate mitigation and air pollution should, overall, be mutually supportive, and there has

been a growing recognition of these links in EU policy documents. EU climate and energy policy

measures for energy efficiency and most renewable energy sources have supported better air

quality. The use of certain types of biomass combustion, however, may have weakened the ben-

efits of the Renewable Energy Directive (Directive 2018/2001/EU) for air quality and may have

negatively affected air quality in specific locations. EU legislation and policy documents for road

transport set air quality among their goals, limit vehicle emissions and promote alternatives to

current transport systems; however, during the evaluation period, EU provisions for controlling

vehicle emissions in the Type Approval Framework have had shortcomings. Reforms to the Frame-

work adopted during the evaluation period may address some of these shortcomings. In the 2014-

2020 programming period, the CAP’s rural development funding supports actions to reduce agri-

cultural emissions.

Coherence with EU funding and taxation legislation

EU funding has supported Member State action on air quality. Member States have allocated about

EUR 2 billion from European Structural and Investment Funds (ESIF) for air quality investments

in the 2014-2020 programming period. Moreover, a further EUR 166 billion in ESIF resources has

been allocated for investments in the low-carbon economy, environmental protection and re-

source efficiency and network infrastructure: these investments are expected to have indirect

contributions for clean air. Financing under the European Fund for Strategic Investments and the

Connecting Europe Facility are expected to provide further indirect benefits for air quality, and

significant EU research funding has addressed issues relevant for clean air. A much lower level of

EU funding has, however, supported investments that may hinder air quality objectives.

Tax policies at both EU and Member State levels may also be at odds with air quality goals. EU

taxation legislation allows Member States to tax diesel fuel at a lower rate than petrol. In most

Member States diesel is taxed at a lower rate and tax treatment of company cars encourages

transport by private vehicles. These tax incentives may have encouraged greater private use of

diesel vehicles, which – together with weaknesses in vehicle testing under the Type Approval

Framework during the evaluation period – may have worsened air quality.



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September 2019 15

EU added value

Harmonised framework for air quality

The AAQ Directives brought EU added value by ensuring a more harmonised and coordinated

approach towards the regulation of air quality standards for pollutants compared to what Member

States could have achieved through single national regulations. The AAQ Directives introduced

limit and target values for five additional pollutants that previously had not been regulated at EU

level, i.e. fine particulate matter, arsenic, cadmium, nickel, benzo[a]pyrene (as a marker of pol-

ycyclic aromatic hydrocarbon). Prior to the introduction of the AAQ Directives, air quality stand-

ards varied considerably across Member States in terms of the type of pollutants that were regu-

lated, the level of protection (weaker or stricter limits) and the legal nature of the regulations

(binding or voluntary, limit values or guidelines, obligation of results or obligation of means). In

line with the principle of subsidiarity, the EU intervention to harmonise standards is justified to

prevent different and changing requirements in individual jurisdictions from negatively affecting

the creation of a level playing field in addressing air quality challenges. Furthermore, the trans-

boundary nature of air pollution further warrants the need for EU action.

The AAQ Directives also provide a common framework for air quality assessment and monitoring

and brought comparability in terms of monitoring and assessment systems and networks across

Member States. This resulted in increased availability of better quality and comparable information

about air quality which was made available to the wider public. This is in particular a result of the

implementation of a more modernised solution for data collection and reporting in near real time

via the Air Quality e-reporting database. Wider dissemination of information led to more aware-

ness and potentially incentivised (legal) action by citizens, authorities and relevant organisations,

as evidenced by the high number of court cases. However, some difficulties were reported in

relation to the fact that the AAQ Directives do not explicitly provide for the right to access to

justice.

Synergies and coordination of air quality action

Added value in terms of synergies with other Community objectives can be found both at EU and

Member State level but further national coordination between authorities within Member States

and exploration of possible synergies can be sought. The AAQ Directives provide for a clear defi-

nition of roles between relevant institutions at EU and those at national level. At national level,

the AAQ Directives' requirements to set up air quality plans, monitor and assess air quality and

provide information to the public had a positive effect on improving the governance systems of

some Member States with regards to air quality but this varied depending on what the Member

State had previously in place. Nevertheless, evidence from the case studies and stakeholder con-

sultation suggests that coordination between public sector authorities can be further improved

within Member States, in particular in relation to the responsibilities and coordination in the im-

plementation of the air quality plans and coordination between authorities at national, regional

and local scale.

Overall, evidence collected from the study to support the fitness check indicates that the broad

framework set by the AAQ Directives is broadly fit for purpose but certain provisions need to be

strengthened or facilitated to further incentivise effective action at EU level and within Member

States.



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September 2019 16

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

Contexte des directives sur la qualité de l'air ambiant

La mauvaise qualité de l'air représente une préoccupation majeure en matière environnementale

et socio-économique, mais elle fait aussi peser des risques importants sur la santé humaine. Afin

de minimiser les impacts négatifs de la pollution de l'air, l'Union européenne a adopté la directive

2008/50/CE concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe et la directive

2004/107/CE concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aroma-

tiques polycycliques dans l'air ambiant (ci-après, les « directives QAA »).

L'objectif principal des directives QAA est d'améliorer la qualité de l'air pour ainsi réduire les effets

nocifs de la pollution de l’air sur la santé et l'environnement. Afin d'accomplir cet objectif, les

directives QAA prévoient un ensemble de dispositions consacrant certaines normes de qualité de

l'air relatives aux principaux polluants (dioxyde de soufre, dioxyde d'azote, matière particulaire

et particules fines, plomb, monoxyde de carbone, benzène, ozone, arsenic, cadmium, nickel et

hydrocarbures aromatiques polycycliques). Elles établissent également un cadre commun pour la

surveillance et l'évaluation de la qualité de l'air, la collecte et la communication de données sur

la qualité de l’air, ainsi que la mise à disposition d'informations aux citoyens à propos de la qualité

de l'air et des dépassements des limites réglementaires. Enfin, elles exigent des États membres

d'élaborer et de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l'air dans les cas de dépasse-

ment des limites, afin que la période de dépassement soit la plus courte possible.

Objectifs de l'étude

L'étude à l'appui du bilan de qualité des directives QAA se concentre sur l'analyse de leur mise en

œuvre (y compris les succès et les défis). S'intéressant à la période allant de 2008 à 2018, cet

exercice rétrospectif a pour but d'identifier les mesures les plus efficaces ainsi que celles ayant

rencontré moins de succès dans la mise en œuvre des directives QAA. En outre, il couvre l'en-

semble des articles et dispositions des directives QAA et examine leur contribution à l'accomplis-

sement des objectifs fixés dans les directives. Le processus d'évaluation comprenait également

l'identification des charges administratives excessives, des chevauchements et/ou synergies, des

lacunes, des incohérences et/ou des mesures obsolètes qui auraient pu se manifester au fil du

temps. De surcroît, l'étude à l'appui du bilan de qualité des directives s'est penchée sur le degré

de cohérence de la gouvernance en matière de qualité de l'air entre les autorités européennes,

nationales, régionales et locales.

Outre l'étude à l'appui du bilan de qualité, la qualité de l'air et les directives QAA ont fait l'objet

d'examens par d'autres institutions. En premier lieu, la Cour des comptes européenne a remis un

rapport sur la pollution atmosphérique recommandant le renforcement des directives QAA ainsi

que la promotion d'une action efficace de la Commission européenne et des États membres, no-

tamment par une meilleure coordination des politiques et une information accrue du public. En

outre, le groupe de travail sur l'audit d'environnement EUROSAI a établi un rapport conjoint sur

la qualité de l'air, selon lequel une action plus forte est nécessaire pour améliorer l'efficacité et

l'efficience des mesures prises à l'échelle nationale, régionale et locale afin de lutter contre la

pollution de l’air.

Cadre méthodologique

L'étude à l'appui du bilan de qualitédes directives a été réalisée en adéquation avec les Lignes

directrices pour une meilleure réglementation de la Commission européenne et a défini cinq cri-

tères d'évaluation sur la base de la feuille de route du bilan de qualité: pertinence, efficacité,

efficience, cohérence, valeur ajoutée de l'Union européenne. Pour cette étude, les critères d'éva-

luation ont été retranscris à travers dix questions d’évaluation.



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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Les réponses aux questions d’évaluation ont été compilées à l'aide d'informations issues de la

base de données du système de déclaration en ligne des informations sur la qualité de l'air de

l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), d'un examen approfondi de la documentation

et d'une consultation extensive des parties prenantes. Des parties prenantes émanant des auto-

rités nationales, régionales et locales, de l'industrie et d'associations professionnelles nationales

et européennes, d'organisations de la société civile nationales et européennes, des citoyens ainsi

que d'instituts de recherche et d'universités ont été interrogées par le biais d'une consultation

publique ouverte et d'un questionnaire ciblé. En outre, sept études de cas spécifiques ont été

réalisées, couvrant des exemples en Bulgarie (principalement l'agglomération de Plovdiv), en Al-

lemagne (agglomération de Berlin), en Irlande (sur le thême de information du public), en Italie

(région de la Sicile), en Slovaquie (région de Košice), en Espagne (Madrid) et en Suède (sur le

thême des impacts environnementaux et sur les écosystèmes). De surcroît, deux réunions ras-

semblant les parties prenantes concernées ont été tenues afin d'aider à l'identification et la con-

firmation des points d’intérêt pour l'évaluation, ainsi que pour recueillir des commentaires sur les

résultats.

Référentiel et état d’avancement

Avant l'adoption de la directive 2008/50/CE et de la directive 2004/107/CE, la base juridique con-

cernant la qualité de l'air dans l’UE était établie par la directive 96/62/CE du Conseil concernant

l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant (directive-cadre sur la qualité de l'air), la

directive 1999/30/CE du Conseil (première directive fille) relative à la fixation de valeurs limites

pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb

dans l'air ambiant, la directive 2000/69/CE (deuxième directive fille) concernant les valeurs li-

mites pour le benzène et le monoxyde de carbone, ainsi que la directive 2002/3/CE (troisième

directive fille) relative à l'ozone. La directive 2008/50/CE est venue regrouper la majorité des

législations de l’UE existantes relatives à la qualité de l'air au sein d'une seule directive, à l'ex-

ception de la directive 2004/107/CE concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les

hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant (quatrième directive fille), qui a con-

tinué de s’appliquer de manière autonome.

L'objectif poursuivi par la création de méthodes communes pour la surveillance et l'évaluation de

la qualité de l'air au sein des États membres était défini dans la précédente directive-cadre sur la

qualité de l'air, qui, à l'instar des actuelles directives QAA, exigeait un examen de conformité aux

normes de qualité de l'air ambiant selon des méthodes et critères communs. Les directives QAA

ont davantage harmonisé cette approche et étendu l'exigence de surveillance et d'évaluation à

cinq autres polluants (voir plus bas) qui n'étaient pas réglementés par les précédentes directives.

De manière générale, l'on peut constater des progrès sur la voie d'une surveillance et d'une éva-

luation effectuées conformément aux exigences de l'Union européenne dès 2008, qui se sont

poursuivis jusqu'en 2017. Ainsi, la plupart des zones au sein des États membres disposent du

nombre minimal de points de prélèvement requis par les directives QAA, et la conformité par

rapport à ces exigences augmente depuis 2008.

Les directives QAA ont établi des normes de qualité de l'air pour cinq polluants supplémentaires :

les particules en suspension PM2,5 (valeurs limites et cibles) dans la directive 2008/50/CE, ainsi

que l'arsenic, le cadmium, le nickel et le benzo[a]pyrène (valeurs cibles) dans la direc-

tive 2004/107/CE. En outre, elles ont renforcé les normes existantes pour d'autres polluants ré-

glementés. Cependant, elles n'ont apporté aucune modification aux normes de l’Union existantes

pour d'autres polluants. En ce qui concerne les dépassements, les États membres n'ont pas res-

pecté les normes dans toutes les zones de l'UE pour l'année de référence 2008, notamment pour

l'ozone (O3), mais aussi pour les particules en suspension PM10, le dioxyde d'azote (NO₂) et le



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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benzo[a]pyrène (BaP). D’une manière générale, le nombre de zones ayant signalé des dépasse-

ments des valeurs cibles/limites fixées a drastiquement diminué au cours de la période allant

de 2008 à 2017.

Les exigences concernant la déclaration et la diffusion des informations au public ont également

évolué de manière importante depuis l'adoption des directives QAA. Avant 2008, AirBase (la base

de données européenne sur la qualité de l'air) n'était pas mise à jour en temps réel, ne permettant

donc pas la diffusion au grand public d'informations actualisées sur l'état de la qualité de l'air. La

mise en œuvre ultérieure du système de déclaration en ligne des informations sur la qualité de

l'air, fondé sur la décision d'exécution 2011/850/UE, a permis d'améliorer grandement le proces-

sus de déclaration d'informations ainsi que la capacité à diffuser des informations précises et

actualisées.

Les directives QAA ont également renforcé les obligations des États membres d'élaborer et de

mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l'air pour les zones et agglomérations dans

lesquelles les concentrations de polluants dans l'air ambiant dépassent les valeurs cibles ou limites

pertinentes en matière de qualité de l'air, ainsi que toute marge de dépassement temporaire, le

cas échéant. Les directives QAA laissent libre choix aux États membres des moyens employés

pour respecter ces normes, mais exigent que les périodes de dépassement soient les plus courtes

possible. Bien qu'aucune donnée cohérente ne soit disponible sur la manière dont les États

membres géraient les dépassements avant la mise en œuvre des directives QAA, les résultats des

mesures prises par les États membres après 2008 indiquent que des plans relatifs à la qualité de

l'air sont élaborés là où les dépassements sont recensés.

Résultats de la consultation des parties prenantes

Un large éventail de parties prenantes ont été consultées pour informer ce bilan de qualité, ras-

semblant notamment les autorités (nationales, régionales et locales) de certains États membres,

des ONG, des acteurs de l'industrie, des chercheurs et d'autres membres de la communauté

scientifique, des organisations internationales ainsi que des citoyens. Aux fins de cette étude, les

contributions des parties prenantes ont été recueillies à travers les activités suivantes : un ques-

tionnaire en ligne ouvert au public, un questionnaire de collecte d'informations adressé à des

parties prenantes ciblées, deux ateliers avec les parties prenantes et une consultation directe

avec le Groupe d'experts sur la qualité de l'air ambiant. En outre, l'étude a pris en considération

les contributions ad hoc des parties prenantes.

De manière générale, les parties prenantes considèrent que les directives QAA se sont montrées

efficaces en ce qui concerne l'accomplissement de leurs objectifs et ont : contribué à la surveil-

lance de la qualité de l'air ; établi des normes de qualité de l'air dans l'UE et rendu les informations

sur la qualité de l'air disponibles à travers toute l'UE. Bien que les parties prenantes se soient

généralement accordées quant au fait que les directives QAA ont contribué à l'amélioration de la

qualité de l’air, elles ont également exprimé des inquiétudes quant à l'étendue des dépassements

des normes de qualité de l'air. Les parties prenantes ont convenu que les directives QAA restaient

pertinentes, notant que les polluants couverts continuent de justifier l'intervention politique. En

ce qui concerne la cohérence entre les objectifs des directives QAA et d’autres politiques de l'UE,

les parties prenantes ont relevé les contributions d'autres législations de l’Union européenne,

telles que la directive sur les plafonds d'émissions nationaux (directive (UE) 2016/2284) ainsi que

la législation visant les sources d'émissions, à l'accomplissement des objectifs de qualité de l'air.

Cependant, les parties prenantes ont insisté sur la nécessité de garantir une approche coordonnée

dans la réalisation des objectifs en matière de climat et de qualité de l'air, notamment dans les

secteurs des transports, de l'énergie et de l'agriculture. Au sujet de la valeur ajoutée de l'Union



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européenne, les parties prenantes ont largement soutenu la conclusion selon laquelle les direc-

tives ont apporté une telle valeur ajoutée, notamment vis-à-vis de l'établissement de normes de

qualité de l'air communes.

Subsidiarité et proportionnalité

En vertu du principe de subsidiarité, l'UE devrait intervenir uniquement si et dans la mesure où

les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être atteints par les États membres seuls, soit au

niveau central soit à l'échelle régionale et locale. L'étude a mis en lumière certains avantages

découlant de l'intervention de l'UE pour harmoniser la surveillance, les évaluations et les normes

en matière de qualité de l'air, notamment en empêchant l'établissement d'exigences différentes

et variables au sein des États membres, qui pourraient avoir un effet négatif sur les règles du jeu

équitables. En outre, la nature transfrontalière de la pollution atmosphérique confirme encore la

nécessité d'une action européenne. En parallèle, cependant, les États membres ainsi que les ré-

gions et municipalités visées dans les présentes sont encouragés à choisir les mesures les mieux

adaptées à leurs conditions locales, c.-à-d. qui réduisent la pollution atmosphérique de la manière

la plus efficace et la moins coûteuse.

La flexibilité du choix des mesures est également en accord avec le principe de proportionnalité,

à savoir que les meilleures mesures soient mises en œuvre pour atteindre les objectifs énoncés

dans les directives QAA. De surcroît, l'étude révèle que les mesures sont proportionnelles au pro-

blème de pollution atmosphérique, puisqu'elles ont contribué à une diminution importante. Enfin,

le principe de proportionnalité est encore confirmé par l'établissement de seuils minimaux pour la

qualité de l'air, tout en permettant aux États membres de décider s'il est nécessaire d'imposer

des normes plus strictes.

Résultats et conclusions

Pertinence

Polluants, valeurs limites et cibles et plans relatifs à la qualité de l'air

D’une manière générale, la qualité de l'air reste une source de préoccupation pour les citoyens

européens en matière de santé et d'environnement, puisqu'une partie considérable de la popula-

tion européenne continue d'être exposée à des niveaux de pollution atmosphérique supérieurs

aux valeurs limites réglementaires pour la protection de la santé. Il convient de noter que ces

valeurs elles-mêmes ne permettent pas une protection totale, étant donné qu'aucun seuil inférieur

en dessous duquel certains polluants ne sont pas nocifs n'a été identifié, notamment pour les

particules fines. Au cours des dernières décennies, les preuves scientifiques des effets néfastes

des polluants actuellement réglementés par les directives QAA se sont multipliées. Par consé-

quent, les objectifs des directives QAA relatifs à l'amélioration de la qualité de l'air, à la réduction

des effets nocifs sur la santé et l'environnement ainsi qu'aux polluants réglementés par les direc-

tives QAA restent très pertinents. En outre, une part croissante des recherches scientifiques

montre, sans toutefois tirer de conclusion, que d'autres effets nocifs pourraient exister, notam-

ment causés par des polluants qui ne sont pas actuellement réglementés par les directives QAA,

tels que le noir de carbone, les particules ultrafines et l'ammoniaque.

Les dispositions relatives aux normes de qualité de l'air (valeurs limites et cibles) se sont égale-

ment montrées cruciales et hautement pertinentes dans les actions de promotion à travers les

États membres et dans la garantie d'une approche plus harmonieuse de la qualité de l'air en

Europe. Plusieurs des normes de qualité de l'air prévues par les directives QAA ont été définies à

des niveaux moins contraignants que les Lignes directrices relatives à la qualité de l'air de l'OMS

(mise à jour de 2005) pour la protection de la santé humaine. De récentes recherches indiquent

qu'elles ne reflètent pas complètement les preuves scientifiques des effets néfastes sur la santé

de polluants tels que les particules en suspension (PM2,5 et PM10) ainsi que le dioxyde de soufre



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(SO₂) à des concentrations inférieures. En outre, les directives QAA n'établissent aucune norme

à court terme visant les particules en suspension PM2,5 à des fins de protection lors de pics de

pollution.

Outre les valeurs limites et cibles, les directives QAA exigent également l'élaboration et la mise

en œuvre de plans relatifs à la qualité de l'air pour les zones et agglomérations dans lesquelles

les concentrations de polluants dans l'air ambiant dépassent les valeurs cibles ou limites perti-

nentes en matière de qualité de l'air, ainsi que toute marge de dépassement temporaire, le cas

échéant. Les consultations des parties prenantes et les études de cas confirment que les plans

relatifs à la qualité de l'air forment l'un des éléments les plus fondamentaux des directives QAA

pour encourager les États membres à prendre des mesures correctives. Toutefois, on déplore

l'absence d'obligation claire pour les États membres de fournir des rapports sur la mise en œuvre

des plans relatifs à la qualité de l'air ou de les mettre à jour avec les nouvelles mesures lorsque

les progrès sont insuffisants. Ceci rend difficile la vérification de la conformité.

Surveillance et évaluation, information et rapportage

Les dispositions visant la surveillance et l'évaluation contenues dans les directives QAA se sont

révélées essentielles pour garantir l'établissement de méthodes communes pour surveiller et éva-

luer la qualité de l'air à travers tous les États membres. La Commission européenne a, par

exemple, fourni un nombre considérable d’orientations relatives à la surveillance. Néanmoins, les

directives QAA laissent une certaine marge d'interprétation qui peut rendre difficilela comparabi-

lité des approches de surveillance et d'évaluation. Les types et la représentativité des stations de

surveillance se montrent pertinents par rapport à la modélisation, mais ce lien n'est pas clairement

abordé dans les directives QAA. Un autre ensemble de dispositions pertinentes des directives QAA

concerne l'information du public et la déclaration d'informations. Les dispositions exigeant des

États membres de collecter des données et de les déclarer à l'AEE, mais aussi de les mettre à la

disposition du public, sont cruciales pour sensibiliser davantage le public à la qualité de l'air. Les

lignes directrices de la Commission sur la surveillance, l'évaluation et le rapportage se montrent

particulièrement pertinentes dans le contexte de la mise en œuvre des directives QAA. Les lignes

directrices pour l'élaboration et le développement de plans relatifs à la qualité de l'air sont égale-

ment hautement pertinentes, mais leur évolution s'est révélée plus lente au cours des dix der-

nières années.

Efficacité

Efficacité des système de surveillance et d'évaluation

La plupart des États membres sont en conformité avec les obligations relatives à la surveillance

et à l'évaluation définies par les directives QAA. Ces obligations ont encouragé la disponibilité de

données fiables et comparables, permettant ainsi la mise en place d'une surveillance des ten-

dances. La plupart des zones dans les États membres sont dotées du nombre minimal de points

de prélèvement requis par les directives QAA. La conformité a, de manière générale, augmenté

pour les différents types de pollution atmosphérique depuis le début de la mise en œuvre des

directives QAA.

Les résultats des consultations des parties prenantes concernées montrent que la flexibilité et

l'ambiguïté des critères de classification des points de mesure sont considérés comme des facteurs

possibles des différences dans la méthode employée par les États membres. En ce qui concerne

les facteurs externes, les contraintes de ressources (coûts, personnel qualifié) pourraient avoir

entraîné une inégalité de couverture ou de qualités du territoire de l'UE avec les réseaux de sur-

veillance. S'agissant des autres facteurs externes potentiels, aucune conclusion ferme ne peut

être tirée de l'analyse.



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Efficacité des normes de qualité de l'air

L'observation générale est que les dépassements des valeurs cibles/limites ont diminué au fil du

temps pour la plupart des polluants, tant en terme de nombre d'États membres connaissant des

dépassements qu’en terme de zones de l'UE signalant des dépassements. Ainsi, l'on peut conclure

que les actions prévues par les directives QAA se sont avérées efficaces. Plusieurs États membres

ont saisi l'opportunité de demander une prorogation des délais afin de respecter les valeurs

cibles/limites pour les particules en suspension PM10 et le dioxyde d'azote (NO₂). Bien que les

zones ayant bénéficié d'une prorogation pour les particules en suspension PM10 aient enregistré

des performances au-dessus de la moyenne, les zones s'étant vues accorder une prolongation de

délais pour le dioxyde d'azote (NO₂) ont produit des résultats en dessous de la moyenne. Néan-

moins, l'on peut globalement conclure que les actions prévues par les directives QAA se sont

montrées efficaces.

La nature obligatoire des normes de qualité de l'air a été identifiée comme un élément positif

important pour le respect des normes. Toutefois, malgré cette nature obligatoire, certains États

membres peinent, comme montré ci-dessus, à respecter les valeurs limites/cibles pour les prin-

cipaux polluants. L'évaluation des facteurs empêchant le respect des normes met également en

lumière les liens entre les différents objectifs des directives QAA. L'efficacité des plans et mesures

relatifs à la qualité de l'air semble influencer l'accomplissement des objectifs environnementaux.

D’autre part, l’emplacement correct des points de prélèvement est une condition indispensable

pour l’exactitude de la surveillance et l’évaluation de la qualité de l’air et donc pour des plans et

mesures efficaces. De surcroît, certains facteurs externes (tels que la géographie et les conditions

météorologiques, la situation socio-économique, la sensibilisation du public et les autres politiques

de l'UE) ont également joué un rôle dans la méthode suivie pour atteindre les objectifs en matière

de qualité de l'air.

Efficacité des systèmes d'information et de déclaration des informations sur la qualité

de l'air

La conclusion est que des informations sont mises à disposition du public pour leur utilisation par

ce dernier. Cependant, les informations présentent une qualité variable, en partie à cause du fait

que les États membres ont adopté des approches diverses, tant pour la diffusion des informations

elle-même que pour la collecte, l'évaluation et la déclaration des données. Les résultats se fondent

sur l'analyse des informations issues des sites Internet des autorités responsables, des consulta-

tions avec les parties prenantes et des études de cas.

L'un des facteurs clés influençant l'accomplissement des objectifs liés à la mise à disposition du

public d'informations relatives à la qualité de l'air est le fait qu'il existe effectivement une demande

du public pour de telles informations. L'un des facteurs pouvant entraver la réalisation de cet

objectif est lié au fait que les États membres ont adopté des approches diverses, tant pour la

diffusion des informations elle-même que pour la collecte, l'évaluation et la déclaration des don-

nées.

Efficacité des plans relatifs à la qualité de l'air et destinés à empêcher, prévenir ou

réduire les effets d'une mauvaise qualité de l'air

Les États membres signalant des dépassements ont également élaboré des plans relatifs à la

qualité de l'air comme exigé par les directives QAA. Les transports routiers constituent l'une des

principales sources de dépassement des seuils d'émission de dioxyde d'azote (NO₂) et de parti-

cules en suspension PM10. Nombre des mesures visant à réduire de telles émissions se sont ainsi

concentrées sur ce secteur, par exemple : les péages urbains, les limitations de vitesse, ainsi que

la promotion de véhicules plus propres et des transports publics. L'une des principales sources de

dépassement pour les particules en suspension PM10, et dans une moindre mesure pour le dioxyde



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d'azote, est le chauffage domestique. Les mesures adoptées à ce sujet comprennent la promotion

de la transition vers des carburants à faibles émissions, les rénovations, les marchés publics éco-

logiques ainsi que les services d'information du public. L'efficacité est encouragée par la flexibilité

accordée aux États membres, aux régions et aux municipalités dans le choix des mesures les

mieux adaptées à leurs conditions locales, c.-à-d. celles qui sont les plus efficaces et les moins

coûteuses. Cette flexibilité est analysée plus en détail dans la partie de cette étude dédiée aux

critères d'évaluation de l'efficience. Ceci étant dit, le manque de coordination entre les autorités

des États membres est souligné en tant que facteur empêchant de tirer tous les bénéfices de la

flexibilité des dispositions.

Un facteur externe tel que la sensibilisation du public a influencé le choix des mesures découlant

des plans relatifs à la qualité de l'air. En outre, les mesures visant à améliorer la qualité de l'air

ne sont pas uniquement motivées par les plans relatifs à la qualité de l'air, mais sont aussi in-

fluencées par d'autres législations de l’Union européenne ainsi que par des actions des États

membres. En ce qui concerne les facteurs internes, les lignes directrices de l'UE visant la mise en

œuvre des mesures, par exemple, sont jugées par certaines parties prenantes comme insuffi-

santes, tandis que d'autres parties prenantes (notamment les ONG) les considèrent comme un

élément essentiel facilitant les mesures d’application.

Efficience

Coûts et bénéfices des directives QAA

Les coûts ont été quantifiés pour certaines mesures, bien que les données disponibles soient

limitées. Une estimation basse des bénéfices pour la santé est établie ici à 50 milliards d'euros

pour la période allant de 2008 à 2016, correspondant à 31 000 équivalents décès attribuables sur

la période. Les bénéfices augmentent fortement au fil du temps, alors que de plus en plus de

zones respectent les valeurs limites en matière de qualité de l'air. Une attribution précise des

coûts et des bénéfices des directives QAA ne s’avère pas possible en raison des législations envi-

ronnementales supplémentaires visant tant la qualité de l'air que le climat en particulier. Ces

législations supplémentaires, dans la mesure où elles visent directement la pollution atmosphé-

rique, sont motivées en partie par les exigences contenues dans les directives QAA. Certaines

preuves viennent appuyer l'idée que les bienfaits sont obtenus de manière efficiente et équitable :

les pays désignent des stratégies de surveillance ciblées sur les sources principalement respon-

sables des dépassements à l'échelle locale. Toutefois, la solidité de cette conclusion est limitée,

puisqu'il n'existe presque aucune donnée ex post disponible pour décrire les coûts annuels et

quantifier les impacts précis des actions. Certaines synergies avec d'autres politiques ont été

examinées et suggèrent des co-bénéfices, notamment grâce aux mesures concernant les trans-

ports (par exemple, à travers des mesures qui réduisent le trafic) et le climat (par exemple, par

le biais de mesures qui diminuent l'utilisation des carburants fossiles).

D'importantes variations de coûts sont constatées à travers les États membres et les secteurs,

bien que ces variations reflètent l'ampleur et la source principale de dépassements à l'échelle

locale. L'absence de conformité totale implique des coûts significatifs en matière de santé dus à

une mise en œuvre insuffisante, reflétée par le manque de respect des valeurs limites. Ces coûts

s’avèrent supérieurs au début de la période (de 2008 à 2012), en raison des dates initiales pour

la mise en conformité avec les valeurs limites d'oxyde d'azote (NO2) et de particules en suspension

PM10, et bien qu’ils aient sensiblement diminué à mesure que les dépassements des valeurs limites

étaient éliminés. Lorsque des données sont disponibles, les coûts de mise en conformité semblent

être proportionnels aux bénéfices obtenus, bien que la faible quantité de données disponibles sur

les coûts des mesures locales reste problématique pour l'évaluation.



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Efficacité de la surveillance, du rapportage et de l'évaluation

Les estimations fondées sur les données fournies par huit États membres indiquent que les coûts

administratifs par habitant se situent entre 0,14 EUR et 0,98 EUR par personne et par an. Selon

un échantillon de trois États membres, les charges administratives par habitant sont estimées à

0,12–0,38 EUR par an. Cette évaluation montre que les bénéfices obtenus grâce aux direc-

tives QAA ainsi que les coûts liés à la mise en œuvre insuffisante dépassent largement les charges

administratives. Certains domaines d'inefficacité sont dûs à:

• dans quelle mesure le transfert des exigences contenues dans les directives QAA à l'échelle locale est soutenu par les financements et le rôle de facilitateur endossé par les institutions

nationales ;

• la variation de disponibilité de lignes directrices au sein des États membres;

• le degré d'utilisation des technologies informatiques et médiatiques modernes.

Les coûts de communication des informations au public varient significativement, mais il est pro-

bable que ce phénomène soit lié aux divergences dans les activités entreprises et à l'indisponibilité

de données sur les coûts pour l'ensemble des autorités impliquées dans la mise à disposition

d'informations.

Cohérence

Cohérence des législations en matière de qualité de l'air avec les autres lois environne-

mentales et sectorielles

De manière générale, l'analyse a mis en lumière une forte cohérence interne des directives QAA,

mais aussi avec les législations correspondantes en matière de qualité de l'air régissant les émis-

sions, c.-à-d. la directive sur les plafonds d'émissions nationaux (directive (UE) 2016/2284), la

directive sur les émissions industrielles (directive 2010/75/UE) et la directive relative aux instal-

lations de combustion moyennes (directive (UE) 2015/2193). La cohérence avec les législations

connexes s’est vue renforcée au cours de la période d'évaluation avec la publication, en 2013, du

Train de mesures sur la qualité de l'air. Biens que les directives QAA soient généralement cohé-

rentes avec les législations environnementales étudiées, certaines divergences ont été identi-

fiées ; par exemple, les mesures prévues par la directive sur les nitrates (directive 91/676/CEE)

peuvent contribuer à la réduction des émissions atmosphériques agricoles, mais le texte ne définit

pas la qualité de l'air comme un objectif.

En outre, les directives QAA sont cohérentes avec la politique climatique de l'UE ainsi que les

politiques sectorielles, créant également des synergies, mais certains problèmes ont été identifiés.

Les études ont montré que les actions pour l'atténuation du changement climatique et de la pol-

lution atmosphérique devraient, de manière générale, se renforcer mutuellement. De plus, nous

assistons à une reconnaissance croissante de ces liens dans les documents politiques de l'UE. Les

mesures politiques européennes en matière de climat et d'énergie (visant notamment l'efficacité

énergétique et l'identification des sources d'énergie les plus renouvelables) ont participé à l'amé-

lioration de la qualité de l'air. Toutefois, l'utilisation de certains types de combustion de biomasse

pourrait avoir réduit les bénéfices apportés par la directive sur l'énergie renouvelable (directive

(UE) 2018/2001) à la qualité de l'air et affecté négativement la qualité de l'air dans certains

endroits. La législation et les documents politiques européens visant les transports routiers ont

établi la qualité de l'air en tant qu'objectif, limitent les émissions des véhicules et promeuvent des

alternatives aux systèmes de transport actuels. Cependant, au cours de la période d'évaluation,

les dispositions de l'UE relatives à la surveillance des émissions des véhicules édictées dans le

Cadre d'homologation européen souffraient de défauts. Les réformes du Cadre adoptées au cours

de la période d'évaluation pourraient permettre de résoudre certaines de ces lacunes. Durant la



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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période de programmation allant de 2014 à 2020, le fonds de développement rural de la PAC

soutient les actions destinées à réduire les émissions agricoles.

Cohérence avec les financements européens et les législations de l’Union européenne

en matière fiscale

Les financements européens ont soutenu l'action des États membres en faveur de la qualité de

l'air. Les États membres ont alloué quelque deux milliards d'euros des Fonds structurels et

d'investissement européens (Fonds ESI) aux investissements pour la qualité de l'air au cours de

la période de programmation de 2014–2020. En outre, 166 milliards d'euros supplémentaires des

Fonds ESI ont été attribués aux investissements dans l'économie à faible émission de carbone, la

protection environnementale et l'efficacité des ressources, ainsi que l'infrastructure de réseaux.

Ces investissements devraient offrir des bénéfices indirects pour la qualité de l'air. Les finance-

ments issus du Fonds européen pour les investissements stratégiques et du programme Connec-

ting Europe Facility devraient aussi permettre des bénéfices indirects pour la qualité de l'air, et

les financements de la recherche de l'UE ont couvert des thèmes pertinents pour la qualité de

l'air. Toutefois, d'autres financements européens bien plus limités ont soutenu des investisse-

ments susceptibles de compromettre l'accomplissement des objectifs en matière de qualité de

l'air.

Les politiques en matière fiscale déployées à l'échelle européenne comme au niveau des États

membres pourraient également se trouver en contradiction avec les objectifs de qualité de l'air.

La législation fiscale de l’Union européenne permet aux États membres de taxer le diesel à un

taux inférieur à l'essence. Dans la plupart des États membres, le diesel est taxé à un taux infé-

rieur, et le traitement fiscal des voitures de fonction encourage le transport en véhicule privé. Ces

incitations fiscales pourraient avoir encouragé une utilisation accrue de véhicules privés fonction-

nant au diesel, ce qui (associé aux lacunes en matière d'essai des véhicules dans le Cadre d'ho-

mologation européen) pourrait avoir nuit à la qualité de l'air.

Valeur ajoutée de l’Union européenne

Cadre harmonisé pour la qualité de l'air

Les directives QAA ont apporté une valeur ajoutée de l'Union européenne en garantissant une

approche plus harmonieuse et mieux coordonnée de la réglementation des normes de qualité de

l'air visant les polluants, par rapport à ce que les États membres auraient pu accomplir avec des

réglementations nationales uniquement. Les directives QAA ont introduit des valeurs limites et

cibles pour cinq polluants supplémentaires qui n'étaient auparavant pas réglementés à l'échelle

européenne : les particules fines, l'arsenic, le cadmium, le nickel et le benzo[a]pyrène (en tant

qu'indicateur d'hydrocarbures aromatiques polycycliques). Avant l'entrée en vigueur des direc-

tives QAA, les normes relatives à la qualité de l'air variaient considérablement d'un État membre

à l'autre en ce qui concerne les types de polluants réglementés, le niveau de protection (limites

plus faibles ou plus fortes) ainsi que la nature juridique des réglementations (contraignantes ou

volontaires, valeurs limites ou lignes directrices, obligation de résultats ou obligation de moyens).

Conformément au principe de subsidiarité, l'intervention de l'UE afin d'harmoniser les normes est

justifiée pour empêcher que l'établissement d'exigences différentes et variables au sein des juri-

dictions individuelles ne puisse affecter négativement la création d'une situation de règles du jeu

équitables dans la lutte en faveur de la qualité de l'air. En outre, la nature transfrontalière de la

pollution atmosphérique confirme encore la nécessité d'une action européenne.

Les directives QAA fournissent également un cadre commun d'évaluation et de surveillance de la

qualité de l'air, mais elles ont aussi permis de comparer les systèmes et réseaux de surveillance

et d'évaluation à travers les États membres. Ceci a entraîné une augmentation de la disponibilité

d'informations de meilleure qualité et comparables sur la qualité de l'air ; informations qui ont été



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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mises à la disposition du grand public. Ce phénomène découle notamment de la mise en œuvre

d'une solution plus moderne de collecte de données et de rapportage d'informations en temps

réel, à travers le système de déclaration en ligne des informations sur la qualité de l'air. La plus

large diffusion d'informations a contribué à la sensibilisation du public et à encouragé potentielle-

ment des actions (juridiques) de la part des citoyens, des autorités et des organisations compé-

tentes, comme le montre le nombre élevé de procédures judiciaires. Cependant, certaines diffi-

cultés ont été signalées en rapport avec le fait que les directives QAA ne prévoient pas explicite-

ment de droit d'accès à la justice.

Synergies et coordination des actions pour la qualité de l'air

La valeur ajoutée en matière de synergies avec les objectifs de l’Union européenne existe tant à

l'échelle européenne qu'au niveau des États membres, mais il reste possible de renforcer la coor-

dination nationale entre les autorités des États membres et d'explorer d'autres éventuelles syner-

gies. Les directives QAA fournissent une définition précise des rôles entre les institutions perti-

nentes au niveau européen et celles à l'échelle nationale. Au niveau national, les obligations im-

posées par les directives QAA d'établir des plans relatifs à la qualité de l'air, de surveiller et d'éva-

luer la qualité de l'air ainsi que de fournir des informations au public ont eu un effet positif sur

l'amélioration des systèmes de gouvernance de certains États membres vis-à-vis de la qualité de

l'air, mais ces progrès ont varié en fonction du système dont l'État était doté auparavant. Néan-

moins, les résultats des études de cas et des consultations des parties prenantes suggèrent que

la coordination entre les autorités du secteur public peut encore être améliorée au sein des États

membres, notamment en ce qui concerne les responsabilités et la coordination de la mise en

œuvre des plans relatifs à la qualité de l'air, mais aussi la coordination entre les autorités natio-

nales, régionales et locales.

D’une manière générale, les données recueillies par l'étude à l'appui du bilan de qualité indiquent

que le vaste cadre établi par les directives QAA est globalement adapté, mais que certaines dis-

positions doivent être renforcées ou facilitées pour encourager davantage les actions efficaces à

l'échelle européenne et au sein des États membres.



(2008/50/EC, 2004/107/EC)

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ZUSAMMENFASSUNG

Die Luftqualitätsrichtlinien in ihrem Zusammenhang

Schlechte Luftqualität ist ein großes ökologisches und sozioökonomisches Problem und eine ernst-

hafte Gefahr für die menschliche Gesundheit. Um die negativen Folgen der Luftverschmutzung zu

mindern, hat die Europäische Union die Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft

für Europa und die Richtlinie 2004/107/EG über Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und po-

lyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe in der Luft verabschiedet (im Folgenden „LQ-

Richtlinien“).

Das übergreifende Ziel der LQ-Richtlinien ist es, die Luftqualität zu verbessern und die schädlichen

Folgen der Luftverschmutzung auf die Gesundheit und die Umwelt zu minimieren. Um dieses Ziel

zu erreichen, enthalten die LQ-Richtlinien eine Reihe von Bestimmungen, die Grenzwerte für wich-

tige Luftschadstoffe (Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid, Staub und Feinstaub, Blei, Kohlenmonoxid,

Benzol, Ozon, Arsen, Kadmium, Nickel und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe) fest-

legen, einen einheitlichen Rahmen für die Überwachung und Bewertung der Luftqualität, die Er-

fassung und Meldung von Daten zur Luftqualität sowie die Information der Bürger über die Luft-

qualität und Grenzwertüberschreitungen vorgeben und die Mitgliedstaaten verpflichten, bei Über-

schreitungen der Grenzwerte Luftqualitätspläne zu erstellen und umzusetzen, die gewährleisten,

dass die Grenzwerte möglichst schnell wieder eingehalten werden.

Untersuchungsgegenstand

Diese Untersuchung soll Daten für eine Eignungsprüfung der LQ-Richtlinien bereitstellen; ihr

Schwerpunkt liegt auf der Umsetzung (d. h. den Erfolgen und Problemen) der LQ-Richtlinien.

Diese retrospektive Analyse konzentriert sich auf den Zeitraum 2008 bis 2018 und soll ermitteln,

was bei der Umsetzung der LQ-Richtlinien gut und was weniger gut funktioniert hat. Dazu wird

analysiert, was die einzelnen Artikel und Bestimmungen der LQ-Richtlinien zur Erreichung der

Ziele beigetragen haben. Im Rahmen dieser Evaluierung wurde außerdem untersucht, durch wel-

che Maßnahmen ein unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand, Überschneidungen und/oder

Synergien entstanden sind, wo Lücken und Widersprüche bestehen und ob bestimmte Maßnah-

men im Laufe der Zeit obsolet geworden sind. Im Rahmen der Eignungsprüfung wurde ferner

untersucht, ob die gesetzlichen Maßnahmen zur Luftreinhaltung auf europäischer, nationaler, re-

gionaler bzw. lokaler Ebene kohärent sind.

Neben der Studie zur Unterfütterung der Eignungsprüfung wurden die Luftqualität und die LQ-

Richtlinien auch durch andere Institutionen geprüft. Besonders hervorzuheben ist hierbei ein Be-

richt des Europäischen Rechnungshofs zur Luftverschmutzung, der eine Stärkung der LQ-

Richtlinien und wirksame Maßnahmen durch die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten

empfiehlt, zu denen eine bessere politische Abstimmung und mehr öffentliche Informationen ge-

hören. Außerdem verfasste die Arbeitsgruppe Umweltprüfung der EUROSAI einen gemeinsamen

Bericht zur Luftqualität, in der sie zu dem Schluss kam, dass die Wirksamkeit und Effizienz der

Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene im Bereich Luftreinhaltung verbessert

werden müssen.

Methodologischer Rahmen

Die Studie zur Unterfütterung der Eignungsprüfung ist gemäß den Richtlinien für bessere Rechts-

setzung der Europäischen Kommiss

Supporting the Fitness Check of the EU Ambient Air Quality ... FC AAQD - Final Report... · COWI:...

Documents

Transcript of Supporting the Fitness Check of the EU Ambient Air Quality ... FC AAQD - Final Report... · COWI:...