Tematsko izvješće Ulaganja EU-a u kulturne lokalitete: pitanje koje zaslužuje veću pozornost i koordinaciju

HR 2020 08

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I – VIII

Uvod 01 – 11

Opseg revizije i revizijski pristup 12 – 16

Opažanja 17 – 93 Postojeći okvir za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete nije dovoljno usmjeren, a njegova je koordinacija ograničena 17 – 51 Strateški okvir za djelovanje EU-a u području kulture složen je i tek se djelomično odražava u financijskim sredstvima EU-a. 17 – 24

Komisija je razvila razne inicijative za promicanje kulturnih lokaliteta, no postoji ograničena koordinacija s mehanizmima financiranja 25 – 36

EFRR je strukturni instrument za ulaganja država članica u kulturne lokalitete, no takva se ulaganja ne smatraju jednim od prioriteta za EFRR 37 – 51

Različite razine djelotvornosti i održivosti projekata EFRR-a obuhvaćenih revizijom 52 – 93 Dovršeni projekti obuhvaćeni revizijom bili su operativni, njihovi su ciljevi uglavnom bili gospodarski te nije u svim slučajevima moguće znati jesu li postignuti 55 – 67

Nedovoljna se pozornost posvećuje održivosti kulturnih lokaliteta 68 – 93

Zaključci i preporuke 94 – 105

Prilozi Prilog I – Pregled rashoda opće države za kulturne usluge tijekom 2017.

Prilog II – Pregled fondova EU-a u okviru kojih postoje kulturni ciljevi

Prilog III – Popis prioritetnih osi i povezanih operativnih programa obuhvaćenih revizijom

Prilog IV – Popis projekata obuhvaćenih revizijom

Prilog V – Pregled 21 postupka odabira obuhvaćenog revizijom

3

Prilog VI – Popis glavnih dokumenata o području politike relevantnih za kulturne lokalitete

Prilog VII – Glavne značajke oznaka europske baštine, svjetske baštine i kulturnih ruta

Prilog VIII – Razvoj okvira EFRR-a za ulaganja u kulturne lokalitete

Prilog IX – Glavni ciljevi prioritetnih osi u uzorku i njihovo mjerenje s pomoću pokazatelja rezultata

Pokrate i kratice

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I Većina Europljana kulturnu baštinu smatra važnom na osobnoj razini, kao i na razini zajednice, regije, zemlje i cjelokupnog EU-a. Kultura je širok pojam koji obuhvaća razne djelatnosti. U ovom tematskom izvješću pojam „kulturni lokaliteti” odnosi se na fizičku infrastrukturu koja građanima Europe omogućuje pristup kulturnim sadržajima.

II Kulturni okvir EU-a u prvom je redu definiran Ugovorima. U njima je postavljen opći cilj u skladu s kojim EU treba poštovati svoju bogatu kulturnu raznolikost i zajamčiti očuvanje i unaprjeđenje kulturnog nasljeđa Europe. Područje kulture uglavnom je u nadležnosti država članica. Unija može samo poticati suradnju među državama članicama i podupirati ili nadopunjavati njihovo djelovanje.

III Sud je procijenio djelotvornost i održivost ulaganja u kulturne lokalitete financirane sredstvima EFRR-a ispitavši prikladnost kulturnog okvira EU-a, njegovu koordiniranost s mehanizmima financiranja i primjenu financijskih sredstava iz EFRR-a.

IV Revizija je bila usmjerena na gospodarske, društvene i kulturne učinke tih ulaganja te na financijsku i fizičku održivost tih lokaliteta. Sud je ispitao rad Komisije i procijenio 27 projekata iz sedam država članica. Isto tako, obavljeni su razgovori sa stručnjacima u tom području.

V Općeniti je zaključak revizije da je potrebno bolje usmjeriti i koordinirati postojeći okvir kako bi se zajamčila djelotvornost i održivost ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete. Sud iznosi opažanja navedena u nastavku.

VI Kad je riječ o okviru za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete:

o područje kulture nije obuhvaćeno općom strategijom EU-a za 2020. koju je pripremila Komisija. Temeljni strateški okvir EU-a za kulturu složen je i tek se djelomično odražava u financijskim sredstvima EU-a. Komisija smatra da je pretvaranje ciljeva u donošenje politika na razini država članica i dalje zahtjevan zadatak.

o Komisija razvija nekoliko inicijativa kojima bi se mogli promicati kulturni lokaliteti, ali kulturne inicijative EU-a imaju ograničen učinak na dostupnost sredstava EU-a korisnicima. Uredba o EFRR-u ne sadržava odredbe koje bi omogućile kulturnim lokalitetima koji sudjeluju u određenoj kulturnoj inicijativi EU-a da ostvare određenu korist. Osim toga, ograničena je i međusobna koordinacija fondova EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete.

5

o Na razini EU-a infrastrukturna ulaganja uglavnom se financiraju iz EFRR-a, koji je važan izvor financiranja za javna ulaganja u kulturne lokalitete za otprilike jednu trećinu država članica. Međutim, ulaganja u kulturne lokalitete ne smatraju se prioritetom za EFRR, kojim se podupire jedan od drugih ciljeva iz Ugovora, a to je promicanje socijalne i gospodarske kohezije. Na nacionalnoj razini Sud je pronašao primjere inicijativa koje su države članice pokrenule za financiranje kulturnih lokaliteta privatnim sredstvima.

VII Kad je riječ o djelotvornosti i održivosti projekata EFRR-a obuhvaćenih revizijom:

o unatoč težnji EU-a da poveća društveni učinak kulturnih intervencija, ciljevi operativnih programa i projekata EFRR-a uglavnom su usmjereni na gospodarske aspekte. U operativnim programima obuhvaćenima revizijom najmanje se navode kulturni aspekti, a većina upravljačkih tijela ni ne razmatra kulturne aspekte kao jedan od kriterija za odabir projekata.

o Bilo je moguće procijeniti uspješnost samo nekih završenih projekata obuhvaćenih revizijom. Projekti su bili operativni, ali Sud je utvrdio nekoliko nedostataka u odabiru pokazatelja i izvješćivanju o njima kojima se ograničava mogućnost uporabe dostavljenih podataka za donošenje zaključka o uspješnosti projekata.

o Očuvanje ugroženih lokaliteta ne može se financirati sredstvima EFRR-a, osim u slučaju da financirana aktivnost ima neposredan gospodarski i društveni učinak, kao ni sredstvima programa Kreativna Europa. Gospodarski učinak često se ostvaruje u okviru strategija promicanja turizma, no to bi moglo biti kontraproduktivno za očuvanje lokaliteta kulturne baštine.

o Poslovanje kulturnih lokaliteta obuhvaćenih revizijom i financiranje njihovih troškova ulaganja uglavnom ovise o javnim subvencijama. Postojeći okvir financiranja ne pruža dovoljno poticaja za ostvarivanje prihoda. Zahtjevi EFRR-a u pogledu prihodonosnih projekata podrazumijevaju da, što se u okviru projekta ostvare veći neto prihodi, to će potpora EU-a biti manja. Isto tako, u pregledanim postupcima odabira rijetko su se poticale aktivnosti kojima se ostvaruju prihodi.

VIII Kako bi se zajamčilo dobro financijsko upravljanje pri ulaganju u kulturne lokalitete, Sud preporučuje Komisiji da:

(a) poboljša postojeći strateški okvir za kulturu u skladu s odredbama Ugovorâ

(b) potiče uporabu privatnih financijskih sredstava kako bi se zaštitila europska kultura baština

(c) poveća financijsku održivost kulturnih lokaliteta koji se financiraju iz EFRR-a

(d) poduzme konkretnije mjere za očuvanje lokaliteta baštine.

6

Uvod Kultura i kulturni lokaliteti

01 Većina Europljana kulturnu baštinu smatra važnom na osobnoj razini, kao i na razini zajednice, regije, zemlje i cjelokupnog EU-a1. Kultura je također i resurs. Komisija ju je prepoznala kao pokretača rasta i zapošljavanja te socijalne uključenosti, ali i kao korisno sredstvo za jačanje međunarodnih odnosa EU-a2. Prema statističkim podacima Eurostata, u sektoru kulture u EU-u 2018. godine bilo je zaposleno 8,7 milijuna ljudi, što čini 3,8 % ukupnog broja zaposlenih osoba3.

02 Kultura je širok pojam koji obuhvaća razne vrste djelatnosti (npr. obrte, umjetničke i audiovizualnu djelatnosti) u različitim gospodarskim sektorima (npr. proizvodnja, usluge i komunikacije). U ovom tematskom izvješću pojam „kulturni lokaliteti” odnosi se na fizičku infrastrukturu koja građanima Europe omogućuje pristup kulturnim sadržajima. Sud razlikuje lokalitete kulturne baštine (drevni povijesni lokaliteti) i nove kulturne objekte (nove zgrade koje se upotrebljavaju za poticanje umjetnosti, glazbe, kazališta itd.).

03 Donošenje politika o kulturi na razini EU-a dobilo je na važnosti 2017. kada se čelnike EU-a pozvalo da ulože dodatne napore u područja obrazovanja i kulture4. Posljednjih godina Europsko vijeće u okviru svojeg novog strateškog programa za razdoblje 2019. – 2024. obvezalo se na „ulaganje u kulturu i našu kulturnu baštinu koja čini samu srž našeg europskog identiteta”5.

1 „Cultural heritage”, posebno istraživanje Eurobarometra br. 466, obavljeno na zahtjev

Europske komisije, prosinac 2017.

2 Komunikacija Komisije o Europskoj agendi za kulturu u globaliziranom svijetu, COM(2007)242 final, 10.5.2007.

3 Eurostat, „Culture statistics”, četvrto izdanje, 2019., str. 64.

4 Sastanak Europskog vijeća, 14. prosinca 2017., EUCO 19/1/17.

5 Novi strateški program za razdoblje 2019. – 2024., Europsko vijeće.

7

Okvir predmetne politike

04 U Ugovorima je propisano da EU „poštuje svoju bogatu kulturnu […] raznolikost te osigurava očuvanje i unapređenje kulturnog nasljeđa Europe”6 te da EU mora podupirati kulturu u državama članicama7. U Ugovorima se definiraju i područja djelovanja politika EU-a (širenje kulture, kulturna baština, nekomercijalne kulturne razmjene, umjetničko i književno stvaralaštvo, vanjska suradnja). U njima se također utvrđuje opći zahtjev u skladu s kojim se i u ostalim područjima politika moraju uzimati u obzir kulturni aspekti. Taj je zahtjev poznat kao „uključivanje”8.

05 EU nema zakonodavne ovlasti u području kulture. Odgovornost za donošenje politika u tom području snose države članice. Države članice 2017. godine namijenile su 1 % svojih proračuna rashodima za kulturne usluge, drugim riječima, 132 eura po stanovniku EU-a potrošeno je na podupiranje kulturnih aktivnosti. Oko 15 % tog iznosa potrošeno je na ulaganja u kulturu (tj. na nabavu, izgradnju ili obnovu kulturne imovine, uključujući radove na kulturnim lokalitetima). U Prilogu I. iznose se dodatne pojedinosti o državnim rashodima za kulturne usluge i ulaganjima u kulturu diljem EU-a.

06 Okvir za suradnju EU-a u području kulture uspostavlja Komisija u obliku Europske agende za kulturu. Komisija je prvu takvu agendu donijela 2007.9, dok je novu agendu donijela 2018.10 („Nova agenda”). Nova agenda ima tri strateška cilja:

— društvena dimenzija – iskorištavanje moći kulture i kulturne raznolikosti za ostvarivanje socijalne kohezije i dobrobiti promicanjem kulturnog sudjelovanja, mobilnosti umjetnika i zaštite baštine

— gospodarska dimenzija – povećanje stvaranja radnih mjesta i rasta u kulturnom i kreativnom sektoru poticanjem umjetnosti i kulture u obrazovanju, promicanjem relevantnih vještina te ohrabrivanjem inovacija u kulturi

6 Članak 3. stavak 3. UEU-a.

7 Članak 167. stavak 1. UFEU-a.

8 Članak 167. stavak 4. UFEU-a: „U svojem djelovanju na temelju drugih odredaba Ugovorâ Unija vodi računa o kulturnim aspektima, posebno radi poštovanja i promicanja raznolikosti svojih kultura.”

9 Komunikacija Komisije o Europskoj agendi za kulturu u globaliziranom svijetu, COM(2007)242 final, 10.5.2007.

10 Komunikacija Komisije o Novoj europskoj agendi za kulturu, COM(2018)267 final, 22.5.2018.

8

— vanjska dimenzija – jačanje međunarodnih kulturnih odnosa maksimalnim iskorištavanjem potencijala kulture za poticanje održivog razvoja i mira.

07 Novom agendom utvrđuju se mjere koje Komisija mora poduzeti, a države članice pozivaju se na razmatranje konkretnih pitanja. Države članice utvrđuju svoje prioritete za suradnju u području kulture na razini EU-a i svoje radne metode s pomoću planova rada za kulturu koje donosi Vijeće ministara. Najnovijim planom rada obuhvaćeno je razdoblje 2019. – 2022.11

Održivost i kultura

08 EU i njegove države članice sudjeluju i u radu multilateralnih foruma i organizacija koje se bave kulturnom politikom i politikom o kulturnoj baštini, kao što su Vijeće Europe i UNESCO. Nedavno su se države članice EU-a obvezale ostvariti ciljeve održivog razvoja koje je osmislio UNESCO12, čime se jača cilj održivog razvoja koji je utvrđen u Ugovorima13. Vijeće je postavilo održivost kulturne baštine kao jedan od prioriteta za trenutačni plan rada za kulturu za razdoblje 2019. – 2022.

11 Zaključci Vijeća o planu rada za kulturu za razdoblje 2019. 2022. (SL C 460, 21.12.2018.,

str. 12. – 25.)

12 „Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”, agenda za održivi razvoj koju je UN donio 25. rujna 2015.

13 Članak 3. stavak 3. UEU-a.

9

Mehanizmi upravljanja na razini Komisije

09 Trenutačno je za razvoj i provedbu politika povezanih s kulturom nadležna Glavna uprava za obrazovanje, mlade, sport i kulturu (GU EAC). Kako bi podržala donošenje politika EU-a o kulturi, Komisija upravlja programom Kreativna Europa, koji je jedini fond namijenjen isključivo kulturnim i kreativnim sektorima EU-a14.

10 Infrastrukturna ulaganja povezana s kulturom mogu se financirati sredstvima EU-a samo u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi). EFRR15 je europski strukturni i investicijski fond iz kojeg se izdvaja najveći dio sredstava EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete. EFRR se primjenjuje pod podijeljenim upravljanjem Komisije i država članica. To znači da sporazume o partnerstvu i operativne programe (OP) EFRR-a pripremaju države članice, a mora ih odobriti Komisija.

11 U skladu s načelom uključivanja, za kulturne projekte unutar i izvan EU-a još su na raspolaganju i drugi fondovi EU-a. To znači da je u stvarnosti u provedbu strateškog kulturnog okvira uključeno nekoliko glavnih uprava s pomoću drugih politika i instrumenata financiranja EU-a (vidjeti Prilog II.).

14 Uredba (EU) br. 1295/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi

programa Kreativna Europa (2014. – 2020.), SL L 347, 20.12.2013., str. 221. – 237. Program Kreativna Europa uključuje i audiovizualne aktivnosti.

15 Uredba (EU) br. 1301/2013 od 17. prosinca 2013. o Europskom fondu za regionalni razvoj i o posebnim odredbama o cilju „Ulaganje za rast i radna mjesta” (SL L 347, 20.12.2013., str. 289. – 302.).

10

Opseg revizije i revizijski pristup 12 S obzirom na povećanu pozornost koja se pridaje kulturi na razini EU-a, Sud je odlučio provesti reviziju djelotvornosti i održivosti ulaganja EU-a u kulturne lokalitete, tj. kupnje, obnove i izgradnje novih kulturnih objekata i lokaliteta kulturne baštine. Slijedom toga, Sud je obavio reviziju glavnog fonda EU-a koji je dostupan za takva ulaganja (EFRR) i procijenio sljedeće aspekte.

Dio 1.: Prikladnost kulturnog okvira EU-a i koordinacija s mehanizmima financiranja za ulaganja u kulturne lokalitete

— Prikladnost važećeg strateškog i zakonodavnog okvira na razini EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete financirane sredstvima EU-a.

— Koordinacija Komisijinih inicijativa u području financijskih instrumenata i instrumenata politike, posebice s programom Kreativna Europa i EPFRR-om.

— Koordinacija financiranja iz EFRR-a s drugim fondovima EU-a.

Dio 2.: Primjena financijskih sredstava iz EFRR-a

— Potpora i smjernice koje Komisija pruža državama članicama pri sklapanju sporazuma o partnerstvu i donošenju operativnih programa kako bi se zajamčilo da financiranje kulturnih lokaliteta donosi djelotvorne i održive rezultate.

— Djelotvornost i održivost rezultata projekata EFRR-a na kulturnim lokalitetima.

13 Revizija je bila usmjerena na gospodarske, društvene i kulturne učinke ulaganja u kulturne lokalitete sredstvima EFRR-a te na financijsku i fizičku održivost tih lokaliteta te je obuhvatila programska razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. u okviru cilja ulaganja za radna mjesta i rast, kao i nacrt prijedloga za programsko razdoblje nakon 2020.

14 Na razini EU-a Sud je ispitao rad glavne uprave nadležne za kulturu (GU EAC) i glavne uprave nadležne za EFRR (GU REGIO). Na razini pojedinih država članica:

o Sud je posjetio tri države članice (Italija, Poljska i Portugal) i, u ponešto smanjenom opsegu, pregledao relevantnu dokumentaciju još četiriju država članica (Hrvatska, Francuska, Njemačka i Rumunjska). Sud je odabrao te države članice jer su jedne od glavnih primateljica potpore EFRR-a za ulaganja u kulturne lokalitete

o Sud je obavio procjenu 14 operativnih programa (za popis operativnih programa obuhvaćenih revizijom vidjeti Prilog III.)

11

o revizijom je obuhvaćeno 27 projekata, njih 15 na terenu i 12 u okviru pregleda dokumentacije (vidjeti tablicu 1. i Prilog IV.). Projekti su odabrani na temelju širokog raspona kriterija, kao što su: potrošeni ili rezervirani iznosi, vrste lokaliteta (lokaliteti kulturne baštine ili novi kulturni objekti), postojanje ili nepostojanje posebnih oznaka i sudjelovanje u inicijativama EU-a. Isto tako, Sud je proveo anketu među korisnicima tih projekata. Svi su korisnici poslali odgovore na pitanja iz ankete. Sud je također proveo reviziju 21 postupka odabira (vidjeti Prilog V.).

Tablica 1. – Broj i vrsta projekata obuhvaćenih revizijom

2007. – 2013. 2014. – 2020. Ukupno

Lokaliteti kulturne baštine

Novi kulturni objekti Lokaliteti kulturne baštine

Broj projekata 10 11 6 27

od čega broj projekata posjećenih u:

- Italiji 3 0 2 5

- Poljskoj 1 2 2 5

- Portugalu 1 2 2 5

od čega broj projekata za koje je obavljen pregled dokumentacije za:

- Njemačku 1 2 – 3

- Francusku 0 3 – 3

- Hrvatsku 1 2 – 3

- Rumunjsku 3 0 – 3

Izvor: Sud.

15 Kao posljednje, obavljeni su razgovori s dužnosnicima međunarodnih organizacija (Centar za svjetsku baštinu UNESCO-a, Kulturne rute Vijeća Europe, ICOMOS) i nevladine organizacije Europa Nostra, kao i s 11 nacionalnih stručnjaka u trima posjećenim državama članicama kako bi se dobio bolji pregled potreba i izazova s kojima su kulturni lokaliteti suočeni te kako bi se utvrdili primjeri dobre prakse.

16 Sud se nada da će se revizijom pružiti uvid u važnost i djelotvornost intervencija EU-a na kulturnim lokalitetima. Općenito gledajući, svrha je ove revizije dati doprinos aktualnoj raspravi o položaju koji kultura zauzima u EU-u.

12

Opažanja

Postojeći okvir za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete nije dovoljno usmjeren, a njegova je koordinacija ograničena

Strateški okvir za djelovanje EU-a u području kulture složen je i tek se djelomično odražava u financijskim sredstvima EU-a.

17 Postojanje prikladnog okvira za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete ključno je za postizanje najvećeg mogućeg doprinosa ulaganja postizanju ciljeva utvrđenih okvirom. Preduvjet je za to postojanje jasnog strateškog okvira za djelovanje EU-a u području kulture, uz kvalitetnu koordinaciju regulatornog okvira (tj. zakonodavstva o fondovima EU-a) i neregulatornog okvira (tj. strategija). Potrebno je jasno odrediti ciljeve na temelju utvrđenih potreba i osmisliti odgovarajuće mjere. Ciljevi bi trebali biti realistični i pokriveni odgovarajućim instrumentima politike i financijskim sredstvima. Zahtjeve za dionike trebalo bi utvrditi u skladu s njihovim nadležnostima. Praćenje okvira ključno je za procjenu napretka u postizanju ciljeva.

Istodobno postoji nekoliko strateških okvira EU-a koji utječu na djelovanje EU-a u području kulture

18 Strateški smjer EU-a pojašnjen je u desetogodišnjim planovima (Lisabonska strategija i strategija Europa 2020.). Ti se planovi ne odnose na kulturu i nisu usklađeni s petogodišnjim mandatom Komisije ni sedmogodišnjim ciklusom financiranja sredstvima EU-a.

19 Kad je riječ o izradi kulturnih politika na razini EU-a, EU je uspostavio okvir koji uključuje nekoliko razina odgovornosti ( vidjeti odlomke 04. – 07.). Na najvišoj razini, ovaj je okvir utvrđen Ugovorima i međunarodnim obvezama EU-a (npr. Konvencija UNESCO-a o zaštiti i promicanju raznolikosti kulturnih izričaja iz 2005.). Detaljnije je razrađen u agendama Komisije i planovima rada za kulturu koje donosi Vijeće – oni zajedno čine osnovu kulturnog okvira EU-a. Taj okvir nadopunjava nekoliko strateški važnih dokumenata (vidjeti Prilog VI.). Sud je u prethodnoj publikaciji naveo da je istodobno postojanje više strateških okvira, s razdobljima i ciljevima koji se preklapaju, složeno i da može biti zbunjujuće (vidjeti sliku 1.)16.

16 Odlomci 16. – 18. informativnog dokumenta Europskog revizorskog suda o postizanju

uspješnosti u području kohezije, lipanj 2019.

13

Slika 1. – Kronološki pregled događaja

Izvor: Sud.

20 Složenosti doprinosi i istodobno postojanje nekoliko različitih dionika (Komisije, Vijeća i država članica) koji istodobno razvijaju i provode mjere u području kulture, pri čemu se sustavno ne pozivaju na Komisijine agende. Na razini Komisije kulturni aspekti uzimaju se u obzir u okviru različitih politika (načelo „uključivanja”), za koje je nadležno nekoliko različitih službi.

Praćenje ciljeva iz Komisijine agende za kulturu nije dovoljno razrađeno

21 Glavni opći strateški ciljevi na kojima se temelji djelovanje EU-a u području kulture navedeni su u Komisijinim agendama (vidjeti odlomak 06.). Ti se strateški ciljevi ne pretaču u jasne operativne ciljeve. Iako postoje brojni primjeri mjera EU-a u okviru svakog cilja, nije jasno što EU nastoji postići tim mjerama. U Novoj agendi ne nude se nikakva rješenja za praćenje ostvarenja utvrđenih ciljeva ili pokazatelja za mjerenje napretka. Kako navodi Komisija, razlog je taj što Komisija i države članice nisu zajednički definirale ciljeve, pokazatelje i ciljne vrijednosti za donošenje politika u području kulture. Isto tako, Komisija ne upotrebljava pokazatelje dostupne na razini programa, tj. pokazatelje definirane u različitim programima EU-a kako bi procijenila uspješnost primjene Nove agende.

22 Usklađeno djelovanje s državama članicama u tom području provodi se u okviru planova rada za kulturu koje donosi Vijeće, u obliku neobvezujućeg, međuvladinog okvira za suradnju među državama članicama pod nazivom „otvorena metoda koordinacije”. Komisija smatra da je „usmjeravanje preporuka otvorene metode

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. 2021. 2022.

VFO za razdoblje 2007. – 2013. VFO za razdoblje 2014. – 2020. 2021. – 2027.

Rash

odi

Europska agenda za kulturu u globaliziranom svijetu Nova europska agendaza kulturu

Kultu

rna

stra

tegi

ja E

U-a

2008. – 2010. 2011. – 2014. 2019. – 2022.2015. – 2018.Vijeće: planovi rada za kulturu

Komisija: agende za kulturu

Lisabonska strategija Strategija Europa 2020.

1. Barrosova Komisija 2. Barrosova Komisija Junckerova Komisija

Prio

ritet

i EU

-a

Ugovor iz Lisabona, 2007.

Ugov

ori

EU-a

Program održivog razvoja do 2030.

Međ

unar

odne

ob

veze

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.

VFO za razdoblje 2000. – 2006.

2000.

Ugovor iz Maastrichta, 1992.

Konvencija UNESCO-a, 2005.

Prodijeva Komisija

14

koordinacije na donošenje politika na nacionalnoj i europskoj razini i dalje zahtjevan zadatak”17. Iako se u okvirima kulturne politike država članica iz uzorka koji je Sud sastavio u općenitom smislu razmatraju gospodarski i socijalni ciljevi iz Nove agende, ni u jednom od njih izričito se ne spominje Nova agenda, dok se u samo dva slučaja spominje Agenda iz 2007.

Komisijina Agenda ne uzima se u obzir pri uporabi glavnih fondova EU-a kojima se financira područje kulture

23 Kad je riječ o financiranju EU-a, kultura je uglavnom sredstvo za postizanje drugih prioriteta i ciljeva EU-a (npr. potpora urbanom i regionalnom razvoju, poduzetništvu, turizmu) te se sama po sebi ne smatra prioritetom. Ti se prioriteti postižu s pomoću različitih fondova EU-a. Program Kreativna Europa jedini je fond EU-a osmišljen upravo za kulturu, no on je vrlo ograničenog opsega u pogledu financijskih sredstava. Iz proračuna EU-a18 za kulturu u okviru tog programa izdvaja se otprilike 209 milijuna eura godišnje za svih 28 država članica i 8 zemalja izvan EU-a. Taj je iznos sličan godišnjim operativnim troškovima nekih pojedinačnih kulturnih lokaliteta. Na primjer, 2018. godine troškovi Pariške nacionalne opere iznosili su 200,8 milijuna eura19.

24 Od 12 fondova EU-a s potencijalom za podupiranje kulture koje je Sud analizirao samo se u Uredbi o Kreativnoj Europi upućuje na Komisijinu Agendu iz 2007. (vidjeti Prilog II.). Dva uzastopna programa Komisije pokrenuta su nakon uspostave višegodišnjih financijskih okvira za ESI fondove (vidjeti sliku 1.) te se stoga ne mogu uzeti u obzir u ESI fondovima.

Komisija je razvila razne inicijative za promicanje kulturnih lokaliteta, no postoji ograničena koordinacija s mehanizmima financiranja

25 Kako bi se uspostavio prikladan okvir za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete, potrebni su djelotvorni mehanizmi koordinacije različitih politika kojima bi se doprinosilo promicanju kulturnih lokaliteta. Koordiniranim djelovanjem na razini cijele Komisije može se zajamčiti komplementarnost različitih fondova EU-a i zajamčiti učinkovita uporaba financijskih sredstava za razvoj predloženih inicijativa.

17 Izvješće Komisije o provedbi i relevantnosti plana rada za kulturu 2011. – 2014.,

COM(2014) 535 final, 25.8.2014., str. 12., i izvješće Komisije o provedbi Europske agende za kulturu, COM(2010) 390 final, 19.7.2010, str. 8.

18 Vidjeti članak 24. programa Kreativna Europa.

19 „Annual performance review – Cultural spending”, prilog obrascu za zaključenje postupka, francusko ministarstvo financija, 2018., str. 223.

15

Komisija je razvila nekoliko inicijativa za promicanje kulturnih lokaliteta

26 Komisija posljednjih deset godina radi na opsežnom popisu inicijativa za promicanje kulturnih lokaliteta, posebno u području baštine. Posljednja takva inicijativa bila je Europska godina kulturne baštine pokrenuta 2018., koja je dovela do uspostave europskog okvira za djelovanje u području kulturne baštine20 i koja je činila prvi europski, međusektorski i integrirani pristup kulturnoj baštini. Druge inicijative uključuju nagrade ili oznake namijenjene poticanju održivog turizma ili isticanju određenog kulturnog lokaliteta (vidjeti tablicu 2.).

Tablica 2. – Oznake i nagrade EU-a povezane s promidžbom kulturnih lokaliteta

Oznaka/nagrada Opis

Europske prijestolnice kulture (od 1985.)

Titula koja se svake godine dodjeljuje dvama različitim europskim gradovima koji zatim predstavljaju svoj kulturni život i kulturni razvoj.

Nagrada europskog kulturnog nasljeđa (od 2002.)

Promiče najbolju praksu povezanu s očuvanjem baštine, upravljanjem baštinom, istraživanjem, obrazovanjem i komunikacijom.

Europska destinacija izvrsnosti (od 2006.)

Promiče održivi turizam jačanjem vidljivosti novih, netradicionalnih europskih odredišta.

Oznaka europskog kulturnog nasljeđa (od 2013.)

Dodjeljuje se lokalitetima kulturne baštine od simbolične europske vrijednosti. Odnosi se i na nematerijalnu baštinu.

Logotip Europske godine kulturne baštine (od 2018.)

Logotip koji se upotrebljava tijekom događanja i proslava organiziranih u vezi s Europskom godinom kulturne baštine.

Europski glavni grad pametnog turizma (od 2019.)

Nagrade koje se dodjeljuju turističkim odredištima za održivost, dostupnost, digitalizaciju, kulturnu baštinu i kreativnost.

Izvor: Sud.

27 Relevantna tijela država članica koje je Sud posjetio smatrala su da je posebno korisna upravo inicijativa Europske prijestolnice kulture (vidjeti okvir 1. za primjer pozitivnog učinka koji su opisala relevantna portugalska tijela). Jedan od korisnika obuhvaćenih revizijom potvrdio je da je zabilježio znatan porast broja posjetitelja tijekom razdoblja u kojem je 2016. Wrocław nosio titulu Europske prijestolnice kulture.

20 Radni dokument službi Komisije, SWD(2018) 491 final, 5.12.2018.

16

Stručnjaci s kojima je obavljen razgovor također su pohvalili neke od nedavnih inicijativa Komisije (npr. Europsku godinu kulturne baštine iz 2018. i Novu agendu).

Okvir 1.

Primjer pozitivnih učinaka inicijative Europska prijestolnica kulture

Portugalski grad Guimarães bio je 2012. europska prijestolnica kulture. Prema rezultatima ex post istraživanja koje su provela tijela te države članice, inicijativa je uključivala ulaganja u kulturnu infrastrukturu i obnovu gradskih područja, s prihvatljivim izdatcima u iznosu od oko 41,7 milijuna eura, zajedno s kulturnim programom koji se provodio tijekom cijele 2012. Procjenjuje se da je te godine broj noćenja u regiji porastao za 43 %, što je dovelo do otvaranja 2 111 radnih mjesta.

Svečanost otvaranja manifestacije Europska prijestolnica kulture u Guimarãesu

©Capital Europeia da Cultura Guimarães, 2012.

Izvor: privremeno izvješće o društvenim i gospodarskim učincima inicijative u Guimarãesu 2012.

28 Na međunarodnoj razini postoje dodatne oznake koje se dodjeljuju kulturnim lokalitetima (vidjeti Prilog VII.). Zbog toga što istodobno postoji nekoliko oznaka i nagrada nije jasno koja je njihova vrijednost.

Postoji ograničena koordinacija između kulturnih inicijativa Komisije i financijskih mehanizama u okviru EFRR-a

29 Sud je analizirao koordinaciju između kulturnih inicijativa GU-a EAC i financijskih mehanizama u okviru EFRR-a. Sud je konkretno upitao korisnike posjećenih projekata kakav je bio učinak oznake europske baštine i drugih inicijativa Komisije. Kulturne inicijative Komisije imaju vrlo ograničen učinak na dostupnost sredstava EFRR-a korisnicima. Ni Uredba o EFRR-u ni operativni programi EFRR-a ne sadržavaju odredbe koje bi omogućile kulturnim lokalitetima koji sudjeluju u određenoj kulturnoj inicijativi EU-a da ostvare određenu korist.

17

30 Mehanizmi financiranja u okviru EFRR-a dostupni su za lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a. U programskom razdoblju 2014. – 2020. postojećom Uredbom o EFRR-u postavljen je viši prag za lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a (20 milijuna eura maksimalne potpore iz EFRR-a za lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a i 10 milijuna eura za druge kulturne lokalitete)21. Oznaka UNESCO-a upotrijebljena je i kao kriterij za odabir projekata u pet postupaka odabira od ukupno 21 postupka iz uzorka. Relevantna tijela država članica važnima smatraju i nacionalne oznake, pri čemu se u četiri postupka odabira iz uzorka davala prednost projektima s tim oznakama.

31 Uzorak projekata uključivao je dva lokaliteta kojima je dodijeljena oznaka europske baštine i jedan lokalitet koji je sudjelovao u inicijativi Europske prijestolnice kulture. Relevantna tijela u državama članicama nisu smatrale sudjelovanje kulturnih lokaliteta u inicijativama EU-a kao jedan od kriterija pri odabiru projekata za financiranje iz EFRR-a (vidjeti Prilog V.). Komisija to nije ni predložila u svojim opažanjima prije odobravanja operativnih programa. Europski odbor nadležan za praćenje europske baštine naveo je da bi nedostatak financijskih sredstava za lokalitete kojima je dodijeljena ta oznaka mogao ugroziti održivost i vidljivost te oznake22. Parlament je također izrazio zabrinutost u vezi s tom oznakom i preporučio da joj se omogući veća vidljivost23.

Međusobna komplementarnost fondova EU-a nije dovoljno vidljiva za ulaganja u kulturne lokalitete

32 U skladu s načelom uključivanja, ciljevi utvrđeni u Agendi koju je Komisija donijela 2007. de facto se provode u različitim područjima politike i podupiru u okviru različitih fondova kojima upravlja 15 različitih glavnih uprava Komisije. Koordinacija među različitim upravama uglavnom se provodi preko međusektorske skupine za kulturu i kulturnu baštinu te se pri donošenju relevantnih programa i propisa provodi u obliku savjetovanja među službama.

21 Članak 3. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1301/2013 o EFRR-u, kako je izmijenjena Uredbom (EU,

Euratom) br. 2018/1046 od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 193, 30.7.2018., str. 1. – 222.).

22 „Panel Report on Monitoring” o oznaci europske baštine, 19. prosinca 2016.

23 Rezolucija Europskog parlamenta o provedbi programa Kreativna Europa, P8_TA(2017)0062, 2. ožujka 2017.

18

33 Rezultati takve koordinacije nisu vidljivi u različitim uredbama o fondovima EU-a. U uredbama se, u različitoj mjeri, odražavaju neki elementi Agende iz 2007., no ni u jednoj se uredbi o fondu EU-a osim o programu Kreativna Europa ne upućuje izravno na Agendu, a u većini od njih se kultura ni ne navodi kao jedan od ciljeva (vidjeti odlomak 24. i Prilog II.).

34 Uredbom o zajedničkim odredbama24 utvrđeni su mehanizmi za promicanje međusobne koordinacije različitih fondova, i to uspostavom zajedničkog strateškog okvira i obvezivanjem država članica na podnošenje izvješća o mehanizmima koordinacije fondova EU-a u sporazumima o partnerstvu i operativnim programima. Sud je utvrdio nedostatke u pogledu tih mehanizama koordinacije upravo u vezi s kulturnim lokalitetima.

35 Kao prvo, iako se lokaliteti baštine, ovisno o svojim ciljevima, mogu financirati iz različitih ESI fondova, Komisija pri donošenju sporazuma o partnerstvu i operativnih programa ne procjenjuje komplementarnost i moguću sinergiju u uporabi fondova EU-a za lokalitete baštine. Mehanizmi koordinacije opisani u operativnim programima i sporazumima o partnerstvu općeniti su i ne odnose se uvijek izrijekom na kulturne lokalitete. Sud je osobito analizirao sporazume o partnerstvu, nacionalne programe EPFRR-a i operativne programe EFRR-a kako bi utvrdio na koji su način ulaganja u kulturne lokalitete iz EPFRR-a u tim dokumentima razgraničena od ulaganja u kulturne lokalitete iz EFRR-a. U četiri države članice razlike između tih dvaju fondova nisu bile jasne te bi se iz obaju fondova EU-a mogla financirati ista vrsta projekta.

36 Kao drugo, koordinacija s programom Kreativna Europa ili fondom koji mu je prethodio (program Kultura25) nije spomenuta u uzorku strateških dokumenata u trima državama članicama koje je Sud obuhvatio revizijom. Naposljetku, na razini projekata, Sud je pregledao uzorak od 21 postupka odabira projekata i utvrdio da je komplementarnost s drugim fondovima EU-a postavljena kao kriterij za dodjelu financiranja u tek četirima od njih, iako se program Kreativna Europa ne spominje izričito. Slijedom toga, na samo jednom kulturnom lokalitetu iz uzorka jedan od projekata u okviru programa Kreativna Europa nadopunjavao je jedan od projekata EFRR-a.

24 Uredba Vijeća (EU) br. 1303/2013 o utvrđivanju zajedničkih odredbi o ESI fondovima

(SL L 347, 20.12.2013., str. 320. – 469.).

25 Odluka br. 1855/2006/EZ od 12. prosinca 2006. o uspostavljanju programa Kultura (od 2007. do 2013.) (SL L 372, 27.12.2006., str 1. – 11.)

19

EFRR je strukturni instrument za ulaganja država članica u kulturne lokalitete, no takva se ulaganja ne smatraju jednim od prioriteta za EFRR

37 U sklopu takvog prikladnog okvira, kulturni okvir EU-a trebao bi se odražavati u politikama fondova EU-a koji raspolažu najvećom količinom sredstava za ulaganja u kulturne lokalitete, a to je u prvom redu EFRR. U tu svrhu ciljevi Komisije u području kulture trebali bi se jasno odražavati u sporazumima o partnerstvu i operativnim programima država članica.

Ne postoji posebno praćenje ukupnog iznosa sredstava EU-a potrošenih na ulaganja u kulturne lokalitete

38 Iako rashodi za kulturu čine samo mali dio ukupnog proračuna EFRR-a (oko 4,7 milijardi eura planiranih za programsko razdoblje 2014. – 2020., odnosno 2,3 %), EFRR je najvažniji izvor financiranja EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete. Prema Uredbi o zajedničkim odredbama tijela država članica dužna su izvješćivati o rashodima po kategorijama intervencija. U te se kategorije ubraja i „Zaštita, razvoj i promicanje javnih kulturnih resursa i resursa nasljeđa”. Međutim, ta kategorija ne obuhvaća samo ulaganja u infrastrukturu te je države članice ne upotrebljavaju na dosljedan način. Razvoj opsega ulaganja EFRR-a u kulturu i njegovih mehanizama praćenja prikazan je u Prilogu VIII.

39 Komisija je 2014. provela pregled dostupnih sredstava EU-a za mjere povezane s kulturnom baštinom26, no taj pregled nije bio sveobuhvatan27. Njime se nisu pružili detaljni i ažurirani podatci o iznosima sredstava EU-a dodijeljenih i potrošenih za kulturnu baštinu, uključujući i podatke o povezanim fizičkim ulaganjima. Te informacije nisu poznate jer svi različiti fondovi EU-a ne zahtijevaju od država članica i korisnika da im sustavno dostavljaju informacije o mjerama u području kulture.

26 Mapping of Cultural Heritage actions in the European Union policies, programmes and

activities, inačica iz 2014. (https://www.europa-creativa.eu/Files/uploads/29. – 201.4-heritage-mapping_en.pdf) i ažurirana inačica iz 2017. (https://ec.europa.eu/culture/sites/culture/files/2014-heritage-mapping-version-2017_en.pdf).

27 Ibid, inačice iz 2014. i 2017., str. 2.

20

40 Komisija radi na usklađivanju različitih vrsta statističkih podataka o potrošnji država na kulturu i njezinim učincima. Osnova za statističke podatke EU-a o kulturi izvješće je Radne skupine Europske komisije za statističku mrežu u području kulture iz 2012.28 Eurostat prati rezultate rada te radne skupine29. Jačanje informacijske podloge na razini EU-a također je jedno od ključnih načela aktualnog Europskog okvira za djelovanje u području kulturne baštine20. Međutim, zasad ne postoji obvezujući okvir EU-a za prikupljanje podataka i izvješćivanje o kulturi ili kulturnim lokalitetima.

EFRR pruža okvir za ulaganja država članica u kulturne lokalitete

41 U revizijskom izvješću Suda iz 2017.30 navodi se da se važećom Uredbom o EFRR-u pruža strukturiraniji pristup za intervencije EU-a nego u programskom razdoblju 2007. – 2013. jer se od operativnih programa očekuje da se ciljevi intervencija (posebni ciljevi/rezultati) utvrđuju na konkretniji način te se utvrđuje i način na koji se te intervencije trebaju ostvariti (potrebna financijska sredstva, mjere koje je potrebno poduzeti i očekivana ostvarenja). To posebice vrijedi u slučajevima u kojima su mjere osmišljene s obzirom na prioritete ulaganja, kao što je kulturna baština (vidjeti odlomak 44.).

42 Okvir za razdoblje 2014. – 2020. također je donio poboljšanja u pogledu pokazatelja za mjerenje potpore EFRR-a kulturnim lokalitetima, pri čemu se važećom Uredbom utvrđuje zajednički pokazatelj ostvarenja koji se odnosi na kulturne lokalitete. Komisija za programsko razdoblje 2021. – 2027. predlaže da se poveća broj zajedničkih pokazatelja povezanih s kulturnim lokalitetima te da se, prvi put, uključe zajednički pokazatelji rezultata (vidjeti Prilog VIII.). U nedavno objavljenom mišljenju Suda pozdravlja se uvođenje zajedničkih pokazatelja i navodi da oni čine važan korak prema stavljanju većeg naglaska na uspješnost31.

28 Završno izvješće Radne skupine Europske komisije za statističku mrežu u području kulture

(ESSnet-Culture), 2012.

29 Vidjeti, npr. publikaciju „Guide to Eurostat culture statistics”, Eurostat, izdanje iz 2018.

30 Tematsko izvješće br. 2/2017 „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”.

31 Odlomak 59. mišljenja Suda br. 6/2018.

21

43 Važnost okvira EFRR-a vidljiva je u kulturnim strategijama triju država članica koje je Sud posjetio. U Poljskoj se u kulturnoj strategiji kultura razmatra kao sredstvo za postizanje gospodarske i socijalne kohezije koja je jedan od ciljeva EFRR-a. Vlada je u Italiji razvila nacionalni program financiranja koji nadopunjuje nacionalni operativni program EFRR-a o kulturi32, s istim ciljevima i kriterijima za financiranje. Komisija je u Portugalu za financijska sredstva EU-a zatražila poseban pregled u kojem se analiziraju potrebe za ulaganjem u kulturne lokalitete te utvrđuju prioriteti za ulaganja.

EFRR je važan izvor financiranja za javna ulaganja u kulturne lokalitete u nekim državama članicama

44 Uredbom o EFRR-u utvrđuje se niz tematskih ciljeva i prioriteti ulaganja koje države članice odabiru ovisno o svojim potrebama. U programskom razdoblju 2014. – 2020. potpora kulturnim lokalitetima posebno se pruža za lokalitete baštine u okviru prioriteta ulaganja 6. (c) „ očuvanje, zaštita, promicanje i razvijanje prirodne i kulturne baštine” u okviru tematskog cilja 6. „očuvanje i zaštita okoliša te promicanje učinkovitosti resursa”. Kulturni lokaliteti isto tako mogu primati potporu u okviru drugih prioriteta ulaganja, posebno kao dio potpore EFRR-a za inovacije (tematski cilj 1.) ili konkurentnosti MSP-ova (tematski cilj 3.) ili kao dio šire strategije teritorijalnog razvoja kojom se promiče zapošljavanje (tematski cilj 8.) ili socijalna uključenost (tematski cilj 9.). Jedan je od zajedničkih prioriteta odabranih u operativnim programima u svrhu potpore kulturnim lokalitetima i urbana regeneracija, u okviru prioriteta ulaganja 6. (e).

45 Tijekom razdoblja 2010. – 2017. iznos sredstava EFRR-a uloženih u kulturne lokalitete iznosio je oko 750 milijuna eura godišnje. Ta su sredstva činila više od 25 % svih javnih ulaganja u kulturne usluge u otprilike trećini država članica i više od 50 % u Portugalu i Grčkoj (vidjeti sliku 1.). Fond je stoga važan izvor financiranja za ulaganja u kulturne lokalitete u mnogim državama članicama Kad je riječ o podatcima na razini projekata, prema anketi koju je proveo Sud, 44 % projekata ne bi se provelo bez potpore EFRR-a, a 48 % bi se odgodilo ili bi se ipak provelo, ali u smanjenom opsegu.

32 „Programma di azione e coesione complementare al PON Cultura e Sviluppo 2014. – 2020.”.

22

Slika 1. – Financiranje iz EFRR-a i kapitalna ulaganja država članica u kulturne lokalitete, godišnji prosjek za razdoblje 2010. – 2017.

Napomene: 1) Sud se koristi podatcima Eurostata o javnoj potrošnji u području kulturnih usluga (COFOG: GF08.2) kako bi procijenio ulaganja država članica u kulturne lokalitete. Navedena je najbliža raspoloživa procjena. Kapitalna ulaganja u kulturne usluge uključuju: investicijske potpore (D92), bruto investicije u fiksni kapital (P.51g) i stjecanje umanjeno za otuđenje nefinancijskih neproizvodnih sredstava (NP). Brojke prikazuju godišnji prosjek iznosa koje su potrošile nacionalna i lokalna tijela (rashodi opće države) u razdoblju 2010. – 2017.; 2) ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete, izražena kao godišnji prosjek, uključuju rashode zabilježene na kulturnim lokalitetima za programsko razdoblje 2007. – 2013. i programsko razdoblje 2014. – 2020. (do 2018.).

* Za Hrvatsku su uzeta u obzir samo sredstva potrošena u okviru tekućeg programskog razdoblja.

Izvor: Sud, na temelju članka „General government expenditure by function (COFOG)”, internetska oznaka podataka: [gov_10a_exp] i na temelju otvorene podatkovne platforme za kohezijsku politiku i informacija Komisije.

0,0 %

0,0 %

0,4 %

0,6 %

0,6 %

0,7 %

1,0 %

1,3 %

1,6 %

2,2 %

2,3 %

5,4 %

6,8 %

7,1 %

9,2 %

9,2 %

18,2 %

21,3 %

21,9 %

22,2 %

26,1 %

28,3 %

28,7 %

35,3 %

37,8 %

46,9 %

49,8 %

57,8 %

Irska

Luksemburg

Austrija

Švedska

Francuska

Danska

Ujedinjena Kraljevina

Nizozemska

Finska

Belgija

Njemačka

Španjolska

Prosjek za EU 28

Estonija

Italija

Latvija

Hrvatska*

Češka Republika

Poljska

Mađarska

Slovačka

Slovenija

Rumunjska

Litva

Bugarska

Malta

Cipar

Portugal

Grčka

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500u milijunima eura

Javna ulaganja u kulturne usluge (godišnji prosjek za razdoblje 2010. – 2017.)

% financijskih sredstava EFRR-a za kulturne lokalitete (godišnji prosjek za razdoblje 2010. –2018.)

23

46 Na nacionalnoj razini Sud je utvrdio primjere načina na koji države članice diversificiraju izvore prihoda kulturnih lokaliteta i razvijaju programe financiranja koji se temelje na privatnim sredstvima (vidjeti okvir 2.). Vijeće je diversifikaciju financiranja kulturne baštine navelo kao jednu od tema u planu rada za kulturu za razdoblje 2019. – 202233.

Okvir 2.

Primjeri programa financiranja razvijenih na nacionalnoj razini

Lutrija za potporu baštini (Francuska) Slijedeći primjer Ujedinjene Kraljevine, francuska je vlada 2018. pokrenula lutriju od koje se dio prihoda izdvaja za potporu baštini, i to kako bi podržala obnovu poznate lokalne baštine (te je godine prikupljeno 20 milijuna eura za obnovu 18 lokaliteta).

Lutrija za potporu baštini (Italija): Od 1997. dio prihoda od igara na sreću rezerviran je za Ministarstvo kulturne baštine i dodjeljuje se širokom rasponu projekata povezanih s baštinom diljem Italije koji se odnose na obnovu i očuvanje kulturne baštine, uključujući arheološke, povijesne, umjetničke, arhivske i knjižnične projekte, kao i obnovu krajobraznih i kulturnih aktivnosti. Jedan od projekata iz uzorka bio je projekt bivšeg samostana sv. Antuna koji je iz programa „Programma Triennale Lotto 2007. – 2009.” primio oko 2,4 milijuna eura. Među primjere takve vrste financiranih kulturnih lokaliteta ubrajaju se i Panteon u Rimu i grčko kazalište u Siracusi.

Korektivno oporezivanje (Poljska): Poljska je 2018. osnovala novi fond za financiranje zaštite i obnove povijesnih lokaliteta. Financijska sredstva izdvajaju se od administrativnih kazni koje se izriču zbog nepoštovanja obveze zaštite povijesnih lokaliteta.

Ulaganja u kulturne lokalitete ne smatraju se prioritetom za EFRR

47 Cilj je EFRR-a promicanje gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije, što je jedna od glavnih misija EU-a propisanih Ugovorom o Europskoj uniji (UEU)34. Zbog te misije, kao i zbog ciljeva strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast, okvir EFRR-a utemeljen je na različitim gospodarskim i društvenim aspektima. Ulaganja u kulturne lokalitete stoga služe kao sredstvo za postizanje tog cilja i trebala bi se financirati samo ako se njima postiže određeni društveno-gospodarski učinak.

33 Vidjeti odlomak 07.

34 Članak 3. stavak 3. UEU-a.

24

48 Osim odredbe o društveno-gospodarskom učinku, Uredbom o EFRR-u za razdoblje 2014. – 2020. uvedena su i ograničenja za ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete te se tako predviđa financiranje samo infrastrukture malog kapaciteta. Nije jasno kako ta odredba doprinosi ciljevima utvrđenima u Komisijinim agendama za kulturu. Osim toga, u prvotnoj uredbi nije bilo jasno što se smatra „infrastrukturom malog kapaciteta”, zbog čega nije bilo jasno koje se vrste projekata mogu financirati iz EFRR-a.

49 Ponuđena su različita tumačenja tog ograničenja za EFRR. Prvo je Komisija u administrativnom pogledu definirala „mali kapacitet” kao ulaganje s ukupnim troškom od 5 milijuna eura (10 milijuna eura za lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a)35. Nakon pritužbe jedanaest država članica Komisiji36, Komisija je izjavila da postoji fleksibilnost u pogledu načina na koji bi različiti dijelovi infrastrukture malog kapaciteta mogli primiti potporu kao dio jedinstvene integrirane operacije. Tek je četiri godine kasnije izmijenjenom Uredbom o EFRR-u za razdoblje 2014. – 2020. pojašnjena pravna osnova te su utvrđene gornje granice u iznosu od 10 milijuna eura (20 milijuna eura za lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a) prihvatljive potpore iz EFRR-a.

50 Zbog tog ograničenja ulaganja, Komisija je tijekom pregovora za razdoblje 2014. – 2020. nadzirala ulaganja u kulturne lokalitete koji nisu bili jedan od prioriteta za ulaganja u okviru EFRR-a. Kad je riječ o trima posjećenim državama članicama, kao i operativnim programima i sporazumima o partnerstvu iz uzorka, Komisija tijekom pregovora nije odredila da su ulaganja u kulturu jedno od prioritetnih područja te je iznijela stajalište da se područje kulture može financirati samo u kontekstu e-kulture37 (Italija i Poljska) i u kontekstu promicanja kulturnih i kreativnih industrija38 (Poljska i Portugal). Komisija je također predložila smanjenje dodijeljenih sredstava za kulturna ulaganja (Poljska i Italija) i nametnula ograničenja za financiranja u svim slučajevima.

35 Odgovori na česta pitanja za referente službi Komisije, definicija „malog kapaciteta” u vezi s

infrastrukturom u okviru Uredbe o EFRR-u, inačica 1.0, 7. srpnja 2014.

36 Informativna napomena poljske delegacije Vijeću o potrebi za povećanjem maksimalne vrijednosti kulturne infrastrukture malog kapaciteta koja se financira u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj za razdoblje 2014. – 2020.”, 8561/15, 6. svibnja 2015.

37 U sklopu tematskog cilja 2. „Poboljšanje pristupa informacijskoj i komunikacijskoj tehnologiji te njezine uporabe i kvalitete”.

38 U sklopu tematskog cilja 3. „ Jačanje konkurentnosti MSP-ova”.

25

51 Politike država članica o kulturi ne procjenjuju se posebno u okviru EFRR-a. Kad je riječ o sporazumima o partnerstvu i OP-ovima iz revizijskog uzorka, Komisija nije od država članica zahtijevala da planiraju kulturne intervencije u skladu s njezinom Europskom agendom za kulturu kada ih je usvajala za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Različite razine djelotvornosti i održivosti projekata EFRR-a obuhvaćenih revizijom

52 Sud je procijenio djelotvornost projekata EFRR-a koji se odnose na kulturne lokalitete na temelju ostvarenja ciljeva i željenih rezultata projekata. Sud je posebice procijenio postizanje gospodarskih, društvenih i kulturnih ciljeva. Provedbom tih ciljeva u društvu se stvaraju vanjski učinci.

53 Sud je procijenio održivost kao sposobnost lokaliteta da kontinuirano posluje, što zahtijeva redovito održavanje i, prema potrebi, obnovu fizičke infrastrukture. Također je potrebna dostupnost financijskih i ljudskih resursa. To ovisi o internim aktivnostima kulturnog lokaliteta.

54 Opisani ciljevi i čimbenici održivosti međusobno su povezani (vidjeti sliku 2.). Projekt ulaganja u kulturu u načelu utječe na ostvarivanje svih triju ciljeva i na održivost kulturnog lokaliteta. Međutim, ti učinci mogu se kretati u suprotnim smjerovima. Gospodarski ciljevi mogu povećati financijsku održivost lokaliteta, ali mogu otežati njegovo očuvanje (npr. prekomjerni turizam, smanjena sredstva za održavanje). Neki ciljevi mogu dovesti do smanjenja financijske održivosti (npr. smanjenje cijene ulaznica) ili otežati očuvanje područja (npr. prenapučenost). Kulturni ciljevi mogu povećati socijalnu uključivost i imati gospodarski učinak, ali mogu i negativno utjecati na financijsku održivost lokaliteta (npr. troškovi se povećavaju s proširenjem opsega kulturnih aktivnosti u ponudi).

26

Slika 2. – Odnos između djelotvornosti i održivosti kulturnih lokaliteta

Izvor: Sud.

Dovršeni projekti obuhvaćeni revizijom bili su operativni, njihovi su ciljevi uglavnom bili gospodarski te nije u svim slučajevima moguće znati jesu li postignuti

55 U okviru projekata EFRR-a trebali bi se postići ciljevi definirani u fazi odabira projekata. Kako bi se napredak u ostvarivanju ciljeva mogao mjeriti, korisnici koji provode projekte EFRR-a trebali bi utvrditi relevantne pokazatelje i dostavljati pouzdane informacije o dosezanju ciljnih vrijednosti. Nakon završetka određenog projekta EFRR-a kulturni lokaliteti trebali bi biti u funkciji i doprinositi ostvarivanju ciljeva operativnih programa u okviru kojih se financiraju.

Ispitani operativni programi i projekti EFRR-a uglavnom su usmjereni na gospodarske ciljeve, a manje na društvene i kulturne ciljeve

56 U skladu s ciljevima EFRR-a, mogućnost upotrebe kulturnih lokaliteta kao resursa za poboljšanje konkurentnosti gospodarstva ili razvoj teritorija istražuje se u okviru svih operativnih programa iz revizijskog uzorka (vidjeti Prilog IX.). To se postiže strategijama za promicanje turizma ili strategijama za urbani razvoj (vidjeti okvir 3.).

Društveni cilj

Gospodarskicilj

Kulturni cilj

Obnova i održavanje

Održivost

Resursi

27

Okvir 3.

Primjer strategije urbanog razvoja

Grad Katowice glavni je grad pokrajine Šleske i središte najvećeg metropolitskog područja u južnoj Poljskoj, s oko 4,8 milijuna stanovnika. Regija je doživjela procvat u 19. stoljeću zahvaljujući brzom razvoju rudarstva i industrije čelika. Katowice su 90-ih godina prošlog stoljeća započele proces strateškog preusmjeravanja na kulturu kao ključni prioritet za grad.

Iz te strategije proizlazi i projekt poljskog nacionalnog radio-simfonijskog orkestra koji je obuhvaćen revizijom. Prostor u samom središtu grada u kojem je sada sjedište orkestra nalazi se u području koje je do 2006. godine zauzimao bivši rudnik ugljena.

Bivši rudnik ugljena u središtu grada Katowice u Poljskoj

© Grad Katowice.

Izvor: Grad Katowice.

U razdoblju od deset godina, osim zgrade orkestra grad je u istom području izgradio i međunarodni kongresni centar i muzej („Muzeum Śląskie w Katowicach”). Ta su tri velika ulaganja u iznosu od otprilike 231 milijuna eura primila znatnu potporu iz EFRR-a (123 milijuna eura). Zbog tih su ulaganja Katowice 2015. priznate od UNESCO-a kao „kreativni grad glazbe ” te su 2018. bile domaćin sastanka na vrhu UN-a o klimi.

28

Područje nakon urbane obnove, Katowice, Poljska

© Grad Katowice.

Izvor: Grad Katowice.

57 Veća važnost gospodarskih ciljeva dokazana je procjenom pokazatelja rezultata na razini operativnih programa i projekata. Kad je riječ o prioritetnim osima obuhvaćenima revizijom, 26 utvrđenih pokazatelja rezultata od njih ukupno 32 služi za procjenu gospodarskih učinaka intervencija u okviru EFRR-a. U Prilogu IX. sažeto je prikazan način na koji se s pomoću pokazatelja rezultata mjere različiti ciljevi pregledanih prioritetnih osi. U njemu se pokazuje važnost gospodarske dimenzije, pri čemu sve prioritetne osi imaju jedan gospodarski cilj u oba programska razdoblja.

58 Na razini projekata, za mjerenje gospodarskog učinka projekata za razdoblje 2014. – 2020. rabe se svi pokazatelji rezultata koje su odabrali korisnici koji provode pregledane projekte, odnosno njih 45 od 59 za programsko razdoblje 2007. – 2013. (vidjeti sliku 2.).

29

Slika 2. – Postotak (broj) pokazatelja u projektima obuhvaćenima revizijom kojima se mjere kulturni, društveni i gospodarski ciljevi

Napomena: 1) U razdoblju 2014. – 2020. tek pet projekata ima pokazatelje rezultata; 2) svaki pokazatelj može mjeriti više od jednog cilja, stoga ukupan zbroj može biti veći od 100 %.

Izvor: Sud.

59 Kad je riječ o društvenim ciljevima, potreba za jačanjem društvenog učinka kulturnih intervencija prepoznata je na mnogim razinama – Komisija ju je izrazila u agendama, a prepoznali su je i Parlament39 i Vijeće40. Posebna pozornost posvećena je integraciji migranata, poticanju rodne ravnoteže i radu u okviru partnerstava između sektora kulture i drugih sektora. Na nedavno održanom neformalnom sastanku o zaštiti kulturne baštine ministri država članica EU-a nadležni za europske poslove i ministri kulture pozvali su na poticanje angažiranosti i podizanje razine osviještenosti europske mladeži o kulturnoj baštini41.

60 Pregledane prioritetne osi koje sadržavaju društvene ciljeve uglavnom su usmjerene na poboljšanje pristupa kulturnim lokalitetima ili na povećanje socijalne kohezije. Najčešći pokazatelj koji se upotrebljava za mjerenje društvenih aspekata projekata broj je posjetitelja (vidjeti sliku 2.). Učinak kulturnih lokaliteta na posjetitelje, kao što su dobrobit, podrška skupinama u nepovoljnom položaju ili promicanje obrazovnih mjera, često se ne bilježi s pomoću posebnih pokazatelja. Društvene aktivnosti ipak su se u određenoj mjeri provodile u 10 od 11 završenih projekata koji su pregledani na terenu (vidjeti okvir 4.).

39 Rezolucija Europskog parlamenta o provedbi programa Kreativna Europa,

P8_TA(2017)0062, 2. ožujka 2017.; i Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa Kreativna Europa (2021. – 2027.), A8. – 015.6/2019, 4. ožujka 2019.

40 Zaključci Vijeća o kulturnim i kreativnim preplitanjima u svrhu poticanja inovacija, ekonomske održivosti i socijalne uključenosti (SL C 172, 27.5.2015., str. 13. – 16.)

41 Zajednička izjava donesena na neformalnom sastanku ministara država članica EU-a nadležnih za kulturu i europske poslove o zaštiti europske baštine, Pariz, 3. svibnja 2019.

76 % (45)

100 % (12)

42 % (25)

83 % (10)

19 % (11)

0 % (0)

Pokazatelji rezultata za razdoblje 2007. – 2013.

Pokazatelji rezultata za razdoblje 2014. – 2020.

Gospodarski

Društveni

Kulturni

27 % odnosi se na broj posjetitelja

58 % odnosi se na broj posjetitelja

30

Okvir 4.

Primjer društvenih aktivnosti razvijenih u području kulture Kazalište San Carlo u središtu Napulja u Italiji najstarija je operna kuća na svijetu koja je još uvijek u uporabi. To kazalište nije samo operna kuća, već i mjesto gdje posjetitelji mogu uživati u plesnim izvedbama, koncertima, izložbama, posjetu muzeju ili obilasku s vodičem. U kazalištu se posebna pozornost posvećuje angažiranju mladih. Osim baletne škole, na tom se kulturnom lokalitetu provodi još jedan obrazovni projekt, i to u suradnji s jednim udruženjem koje se financira iz programa Kreativna Europa. Cilj je projekta podučavati djecu pjevanju od rane dobi i usađivati im ljubav prema operi, tako što se prvo nastavnici osposobljavaju u okviru niza glazbenih tečajeva te im se potom pruža potpora pri podučavanju učenika u školama. Nakon glazbene poduke organizira se kazališna priredba u kojoj uživaju nastavnici, učenici i njihovi članovi obitelji. Učenici pjevaju i plešu na pozornici u pratnji profesionalnih pjevača i orkestra, u kostimima koje su sami izradili.

Teatro di San Carlo, Napulj, Italija

© fotograf Luciano Romano.

Arhitekt: Giovanni Antonio Medrano.

Izvor: Teatro di San Carlo.

31

61 Kada je riječ o kulturnim ciljevima, prioritetne osi obuhvaćene revizijom uglavnom su bile usmjerene na očuvanje kulturne baštine. Neke od njih nisu imale jasno postavljen kulturni cilj, a one koje jesu u većini slučajeva nisu imale utvrđene pokazatelje rezultata za mjerenje ostvarenja tih ciljeva (vidjeti Prilog IX.). Upravljačka tijela u okviru EFRR-a kulturne aspekte nisu smatrale relevantnima za odabir projekata u gotovo polovici pregledanih postupaka (vidjeti Prilog V.).

Svi završeni projekti obuhvaćeni revizijom bili su operativni u vrijeme revizije, ali uspješnost projekata često nije moguće procijeniti

62 Svih jedanaest završenih projekata koji su pregledani na terenu bilo je operativno u vrijeme revizije, a upravljački timovi na lokalitetima bili su predani i posvećeni njihovu očuvanju i promicanju. Kako bi procijenio djelotvornost projekata u dosezanju ciljnih vrijednosti, Sud je analizirao što je postignuto s pomoću 71 pokazatelja rezultata koje su prijavili korisnici 17 završenih projekata iz revizijskog uzorka u kojima su postojali pokazatelji rezultata (vidjeti Prilog IV.).

63 Sve postavljene ciljne vrijednosti dosegnute su u relevantnom razdoblju u okviru manje od trećine pregledanih projekata. Za preostale projekte nije moguće donijeti zaključak o njihovoj uspješnosti (vidjeti sliku 3.). Međutim, do trenutka obavljanja revizije postavljene ciljne vrijednosti dosegnula su još tri projekta. Ipak, Sud je uočio nekoliko nedostataka u odabiru pokazatelja i izvješćivanju o njima.

Slika 3. – Uspješnost projekata: broj završenih projekata koji su dosegnuli ciljne vrijednosti koje su postavljene za pokazatelje rezultata

Izvor: Sud.

9

1

7

6

Na završetku projekta

7

10

6

2018.

Projekti bez pokazatelja rezultata

Projekti za koje nije moguće izvući

zaključak (neke su ciljne

vrijednosti dosegnute, neke

nisu, a za neke nije jasno jer nisu

dostupne relevantne

informacije)

Projekti bez

pokazatelja rezultata

Projekti koji su dosegnuli sve ciljne

vrijednosti

Projekti koji su dosegnuli sve ciljne vrijednosti

Projekti koji nisu dosegnuli nijednu ciljnu

vrijednost

32

64 U pogledu odabira pokazatelja Sud je utvrdio da za šest projekata nisu postojali nikakvi pokazatelji rezultata. To znači da se za oko jednu četvrtinu završenih projekata postizanje ciljeva projekta ne može mjeriti s pomoću pokazatelja rezultata. Nadalje, 16 pokazatelja rezultata od ukupno 71 ne može se upotrijebiti za donošenje zaključka o djelotvornosti projekta jer nisu relevantni za projektne ciljeve. Za njih još 12 utvrđeno je da ni nisu pokazatelji rezultata već ostvarenja.

65 Svih jedanaest posjećenih projekata koji su bili završeni u vrijeme revizije imalo je pokazatelje rezultata. Sud je analizirao pouzdanost onoga što su korisnici prijavili da je postignuto s pomoću tih pokazatelja i zaključio da 18 od 35 prijavljenih postignuća nije pouzdano zbog netočnog izračuna postignuća, nedostatka dokaza da su postignuća ostvarena ili zbog toga što se procjene nisu mogle provjeriti (vidjeti tablicu 3.).

Tablica 3. – Pouzdanost prijavljenih postignuća ostvarenih s pomoću pokazatelja uspostavljenih za završene posjećene projekte prema broju pokazatelja

Pokazatelji rezultata Od čega broj posjetitelja

Ukupno 35 13

Pouzdano 16 2

Nepouzdano 18 11

Od čega

Netočan izračun 6 3

Nedostatak dokaza 7 5

Procjene koje nije moguće provjeriti 5 3

Izvor: Sud.

66 „Broj posjetitelja” pokazatelj je koji najčešće upotrebljavaju korisnici posjećenih projekata, ali je on često nepouzdan (vidjeti tablicu 3.). Sud je samo u dva od devet završenih posjećenih projekata s pokazateljima o broju posjetitelja uspio potvrditi broj posjetitelja koji je prijavljen upravljačkim tijelima. Nadalje, veza između povećanja broja turista i vrste obavljenih radova nije uvijek vidljiva. Za tri lokaliteta baštine od njih ukupno 11 posjećenih opseg intervencija bio je ograničen na radove djelomične obnove (npr. obnova krova ili preuređenje određenih prostorija), koji ne mogu izravno ili potpuno samostalno dovesti do povećanja broja turističkih posjeta.

33

Ostvarenje ciljeva operativnog programa ne ovisi izravno o uspješnosti pojedinih projekata

67 Sud je već u prethodnom izvješću zaključio da pokazatelji rezultata u okviru EFRR-a za razdoblje 2014. – 2020. nisu posebno povezani s intervencijama koje se financiraju u okviru programa42. U pogledu operativnih programa pregledanih u okviru revizije, pokazatelji rezultata utvrđeni za oba programska razdoblja uglavnom su ograničeni u pogledu toga mogu li poslužiti za mjerenje napretka u postizanju postavljenih ciljeva. Na gotovo polovicu pokazatelja rezultata operativnih programa izravno ne utječu konkretni rezultati projekata EFRR-a, nego vanjski čimbenici (vidjeti okvir 5.). Na razini projekata, dosezanje više od polovice ciljnih vrijednosti postavljenih za pokazatelje rezultata utvrđene u okviru projekata ne utječe izravno na rezultate postignute na razini operativnih programa jer operativni programi ne obuhvaćaju te pokazatelje.

Okvir 5.

Primjer pokazatelja rezultata utvrđenog na razini operativnog programa kojim se ne mjere izravni učinci projekata

Portugalski operativni program za središnju regiju za razdoblje 2014. – 2020. usmjeren je na poticanje te regije kao turističkog odredišta izvrsnosti. To se postiže očuvanjem i turističkom promidžbom kulturne i prirodne baštine. Stoga se iz EFRR-a financiraju radovi povezani s obnovom i restauracijom na lokalitetima baštine, uključujući lokalitete pod pokroviteljstvom UNESCO-a.

U okviru operativnog programa za mjerenje uspješnosti mjera postavljen je pokazatelj rezultata „broj noćenja u hotelima i drugim turističkim smještajnim objektima u regiji”. Ciljna vrijednost postavljena za 2023. već je 2017. bila prekoračena za otprilike 24 %, barem djelomično zahvaljujući procvatu turizma u toj državi članici. Iako su projekti EFRR-a možda pridonijeli tom rezultatu, treba napomenuti da je 2017. provedba projekata bila tek u začetku (u okviru prioritetne osi 7. preuzete su obveze za tek 68 % raspoloživih ukupnih prihvatljivih troškova). Stoga je doprinos projekata EFRR-a ograničen te na njega utječu vanjski čimbenici. Pokazateljem rezultata mjeri se učinak intervencija EFRR-a, a ne rezultati, tj. izravni učinci.

42 Vidi odlomak 116. i 117. tematskog izvješća Suda br. 2/2017: „Pregovori Komisije o

sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”.

34

Nedovoljna se pozornost posvećuje održivosti kulturnih lokaliteta

68 Održivost ulaganja EU-a potrebno je zajamčiti u svim fazama projekta. Prvi je korak u fazi podnošenja projektne prijave provjeriti da korisnici mogu upravljati ili nastaviti upravljati predmetnim lokalitetom. Iz tog razloga kulturni lokaliteti u koje se ulažu sredstva EU-a trebali bi težiti tome da se u najvećoj mogućoj mjeri financiraju vlastitim sredstvima43 (tj. na način da operativni prihodi pokrivaju operativne troškove). Održavanje je ključno za očuvanje kulturnih lokaliteta i trebalo bi ga primjereno planirati kako bi se ograničili troškovi budućih radova i propadanje tih lokaliteta. Potrebno je uspostaviti mehanizme praćenja kako bi se procijenilo jesu li postignuti rezultati ulaganja EU-a potrajali tijekom određenog vremena.

U okviru EFRR-a ne postoje zahtjevi koji se odnose na očuvanje financiranih kulturnih lokaliteta

Stalno održavanje posebice je potrebno lokalitetima baštine, kojima prijete razni rizici za očuvanje

69 Važnost redovitog održavanja u svrhu očuvanja baštine priznaje se u Povelji Europske unije iz Venecije i Krakova44. Svi posjećeni korisnici izjavili su da redovito procjenjuju fizičko stanje svog lokaliteta, no o praktičnim rješenjima u pogledu održavanja odlučuju korisnici te ona mogu biti u različitim oblicima. ICOMOS je istaknuo da kulturni lokaliteti u EU-u nisu dovoljno usmjereni na prevenciju i redovito održavanje. Samo je jedan posjećeni kulturni lokalitet imao ažuriran višegodišnji plan održavanja s utvrđenim prioritetima i proračunom. To je dobra praksa obvezna za lokalitete uvrštene u popis svjetske baštine UNESCO-a45 (vidjeti okvir 6.) i preporučena za sve lokalitete kulturne baštine46.

43 Kratke tematske smjernice za referentno osoblje Komisije o „potpori ulaganjima u vezi s

kulturom, turizmom i sportom”, inačica 1. – 13.5.2013.

44 Venecijanska povelja, „Međunarodna povelja o konzervaciji i restauraciji spomenika i mjesta”, 1964.; i Krakovska povelja, „Načela za konzervaciju i obnovu graditeljskog nasljeđa”, 2000.

45 Smjernice za upravljanje lokalitetima na popisu svjetske baštine, ICCROM, UNESCO, ICOMOS, 1998. i ICOMOS, evaluacije kandidata za kulturne i mješovite objekte, izvješće za Odbor za svjetsku baštinu, 43. zasjedanje, WHC-19/43.COM/INF.8B1, 2019.

46 Članak 4. Venecijanske povelje.

35

Okvir 6.

Primjer plana održavanja

Arheološki park Pompeji od 2015. ima uspostavljen sveobuhvatan plan praćenja i održavanja kako bi zaštitio svoje zgrade, umjetnost i artefakte od oštećenja. Plan se sastoji od različitih komponenti, u kojima se definira sljedeće: i) prioriteti intervencije potrebne za očuvanje lokaliteta i pripadajući raspored; ii) mjere za poboljšanje uvjeta za njegovu uporabu i promicanje povezanog turizma; iii) mjere za ublažavanje rizika od prirodne katastrofe; iv) upravljački mehanizmi; i v) mehanizmi za praćenje. Lokalitet je 2015. uspostavio digitalni arhiv s informacijama o održavanju i naknadnim inspekcijama.

70 Radovi u svrhu održavanja provedeni su na većini od jedanaest posjećenih lokaliteta baštine, a neki korisnici naveli su da planiraju daljnje radove u budućnosti. U tri slučaja bilo je potrebno potpuno obnoviti lokalitet zbog nedovoljnog održavanja u prošlosti. Iz toga je jasno koliko je važno redovito održavanje.

71 Preventivno održavanje također je ključno kako bi se uzeli u obzir različiti rizici u vezi s očuvanjem s kojima se suočavaju kulturni lokaliteti. Rezultati ankete koju je proveo Sud pokazuju da su lokaliteti baštine najviše izloženi izravnim rizicima za njihovo fizičko očuvanje (vidjeti sliku 4.). Glavne prepoznate rizike čine lokalni uvjeti koji utječu na fizičku strukturu lokacije (npr. kiša, vjetar, prašina) i onečišćenje. Međutim, najveći su rizici s kojima se suočavaju korisnici novih kulturnih objekata i lokaliteta baštine oni povezani s upravljanjem i institucijskim čimbenicima (npr. nedovoljni financijski i ljudski resursi, nepostojanje plana upravljanja).

36

Slika 4. – Rizici za očuvanje kulturnog lokaliteta koje je navelo 27 korisnika iz uzorka (izraženo u broju korisnika koji su naveli predmetni rizik)

Izvor: Sud, na temelju ankete.

Održavanje i procjena rizika nisu uvjet za financiranje projekata iz uzorka sredstvima EFRR-a

72 Nijedan od korisnika obuhvaćenih revizijom pri podnošenju zahtjeva za financiranje iz EFRR-a nije trebao dokazati da će predmetni lokalitet biti očuvan nakon završetka projekta niti je trebao dostaviti plan održavanja. Kad je konkretno riječ o lokalitetima baštine, hitnost fizičkih radova na lokalitetu nije se smatrala važnim čimbenikom za financiranje iz EFRR-a te se u samo četiri postupka odabira dala prednost lokalitetima kojima su potrebni hitniji radovi. Međutim, u 13 od ukupno 21 pregledanog postupka odabira relevantna tijela u državama članicama zahtijevala su od korisnika da poštuju određene standarde kvalitete za radove koje je trebalo izvesti tijekom provedbe projekta, kako je definirano nacionalnim zakonodavstvom (vidjeti Prilog V.).

2

1

1

2

1

4

6

6

7

8

9

5

2

1

1

1

5

Nisu utvrđeni nikakvi rizici

Korištenje baštinom u društvene i kulturne svrhe

Prometna infrastruktura

Izgradnja i razvoj

Ostalo ljudsko djelovanje

Klimatske promjene i ozbiljne vremenskenepogode

Utjecaj turizma/posjetitelja/rekreativnihaktivnosti

Neočekivani ekološki ili geološki događaji

Onečišćenje

Lokalni uvjeti koji utječu na fizičku infrastrukturu

Čimbenici povezani s upravljanjem iinstitucijama

Lokalitet kulturne baštine Novi kulturni objekt

37

73 Uredbom o EFRR-u propisano je da se provode nacionalne ili regionalne procjene rizika za upravljanje katastrofama, pri čemu bi trebalo voditi računa o prilagodbi na klimatske promjene. To je uvjet za djelotvorno i učinkovito korištenje sredstvima EFRR-a iz tematskog cilja promicanja prilagodbe klimatskim promjenama, sprječavanja rizika i upravljanja njime. Okvirom EFRR-a ne zahtijeva se od država članica da u svoje nacionalne ili regionalne procjene rizika uključe lokalitete baštine, a upravo su ti kulturni lokaliteti izloženiji prirodnim opasnostima. U nedavnoj studiji Komisije u tom se pogledu navodi da je „očuvanje kulturne baštine od prirodnih katastrofa i katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem i dalje otežano zbog toga što kulturna baština nije u potpunosti uzeta u obzir ili uključena kao jedan od prioriteta upravljanja rizikom u hitnim situacijama”47. Komisija se, u suradnji s državama članicama, osvrnula na to pitanje u prosincu 2019. kada je razvila Smjernice za izvješćivanje o upravljanju rizicima od katastrofa u kojima se navode lokaliteti kulturne baštine i potiče države članice da prikazuju učinke rizika od katastrofa na kulturne lokalitete te izvješćuju i obavješćuju o njima48. Još ostaje za vidjeti kako će države članice primijeniti te smjernice.

Kompromis između održivog turizma te gospodarskih i društvenih ciljeva lokaliteta kulturne baštine

74 Ostvarivanje društveno-gospodarskog učinka ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete pitanje je koje u prvom redu razmatraju države članice u strategijama za promicanje turizma (vidjeti odlomak 56.). Učinci tih ulaganja mjere se „povećanjem broja posjetitelja lokalitetima” (vidjeti odlomak 66.). Te strategije mogle bi biti kontraproduktivne za očuvanje lokaliteta kulturne baštine koji se već suočavaju s problemom masovnog turizma. Degradacija lokaliteta kulturne baštine zbog masovnog turizma rizik je na koji je u anketi koju je proveo Sud upozorilo 38 % rukovoditelja takvih lokaliteta koji su sudjelovali u anketi (vidjeti sliku 4.). Neki od posjećenih projekata već su proveli mjere za ograničavanje broja turista ili upravljanje turističkim tokovima na održiviji način (vidjeti okvir 7.).

Europska komisija, „Safeguarding Cultural Heritage from Natural and Man-Mde Disasters, A

comparative analysis of risk management in the EU”, 2018.

48 Smjernice o izvješćivanju usvojio je kolegij povjerenika te su one objavljene u prosincu 2019. (SL C 428, 20.12.2019., str. 8. – 33.).

38

Okvir 7.

Primjer mjera poduzetih za kontrolu učinka prekomjernog turizma Knjižnica Joanine koja potječe iz ranog 18. stoljeća jedan je od bisera Sveučilišta u Coimbri u Portugalu, jednog od najstarijih sveučilišta na svijetu koje je uvršteno na popis svjetske baštine UNSECO-a. Projektirana je s arhitektonskim značajkama koje omogućuju očuvanje bibliografskih djela održavanjem stalne razine temperature i vlažnosti. Zbog svakodnevnih turističkih posjeta i čestog otvaranja velikih ulaznih vrata od tikovine, unutarnja temperatura i razina prašine redovito variraju, što utječe na dugoročno očuvanje drevnih, a često i rijetkih, bibliografskih djela koja se tamo čuvaju.

Kako bi se ublažile posljedice turističkih posjeta, Sveučilište u Coimbri premjestilo je glavnu ulaznu točku na lokalitetu. Ulazak je ograničen na skupine od najviše 60 osoba, pri čemu posjeti traju po 20 minuta, dok je vrijeme provedeno u prizemlju ograničeno na 10 minuta. Sveučilište je nedavno nabavilo i anoksičnu komoru koja omogućuje kontroliranje razine vlage i pomaže u uklanjanju plijesni i nametnika s knjiga bez uporabe kemikalija.

39

Knjižnica Joanine, Coimbra, Portugal

© fotograf Henrique Patricio. Arhitekt: Gaspar Ferreira. Izvor: Sveučilište u Coimbri

40

75 U tim slučajevima prednost treba dati očuvanju lokaliteta, bez obzira na njegov neposredni gospodarski i društveni učinak. Međutim, ako se ne očekuje da će djelovanje na nekom području proizvesti takve učinke, ne može se financirati iz EFRR-a, čak i ako su potrebni hitni radovi (vidjeti odlomke 56. – 61.). Financiranje nije moguće ni iz programa Kreativna Europa. To je u prošlosti bilo moguće, u okviru programa Raphael49 koji se provodio od 1997. do 2000. i čiji su ciljevi bili očuvanje, zaštita i razvoj europske kulturne baštine.

EU je nedavno pojačao napore za očuvanje kulturne baštine

76 Nakon požara u katedrali Notre Dame u Parizu 2019. godine ministri kulture 28 država članica EU-a pozvali su na stvaranje europske mreže posvećene zaštiti europske baštine i složili se da bi se pitanja zaštite trebala rješavati politikama EU-a50

77 Komisija neizravno radi na ublažavanju rizika koji prijete lokalitetima baštine s pomoću propisa o ekološkim i energetskim svojstvima. Države članice obvezne su od 2012. procjenjivati na koji način javni i privatni projekti sa snažnim utjecajem na okoliš utječu i na lokalitete baštine51. Od 2018. države članice obvezne su „u slučaju zgrada nad kojima se provodi opsežna obnova […]“ uzimati u obzir pitanja „protupožarne zaštite i rizika povezanog s intenzivnom seizmičkom aktivnosti”52.

78 U okviru Europske godine kulturne baštine Komisija je pokrenula inicijativu za ugroženu baštinu u kojoj je provela komparativnu analizu prakse upravljanja rizicima u EU-u s ciljem razmjene iskustava i poticanja suradnje među državama članicama kako bi se uzeli u obzir učinci prirodnih katastrofa ili katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem na kulturnu baštinu (vidjeti odlomak 73.). Isto tako, u okviru Europske godine kulturne baštine stručna skupina koju vodi ICOMOS razvila je načela kvalitete za projekte financirane sredstvima EU-a koji bi mogli utjecati na kulturnu baštinu53.

49 Odluka br. 2228/97/EZ o utvrđivanju djelovanja Zajednice u pogledu programa u području

kulturne baštine (SL L 305, 8.11.1997., str. 31. – 38.).

50 Vidjeti odlomak 59.

51 Članak 3. točka (d) Direktive 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU (SL L 124, 25.4.2014., str. 1. – 18.).

52 Članak 7. Direktive 2012/27/EZ o energetskoj učinkovitosti, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/844 (SL L 156, 19.6.2018., str. 75. – 91.).

53 ICOMOS, „European Quality Principles for EU-funded interventions with potential impact upon cultural heritage”, 2019.

41

Komisija još nije zauzela stajalište o tome kako će se ta načela uzimati u obzir na razini EU-a.

Kulturni lokaliteti obuhvaćeni revizijom uglavnom ovise o javnim subvencijama te nemaju dovoljno poticaja da povećaju svoje prihode

Kulturni lokaliteti obuhvaćeni revizijom uglavnom ovise o javnim subvencijama

79 Sud je analizirao stope samofinanciranja kulturnih lokaliteta čiji su projekti EFRR-a bili završeni. Stope samofinanciranja dio su operativnih troškova koji se pokrivaju prihodima ostvarenima od poslovanja relevantnog lokaliteta („vlastita sredstva”). Sud smatra da je lokalitet financijski samodostatan ako su mu vlastiti prihodi veći ili jednaki operativnim troškovima. Sud je svoju procjenu utemeljio na financijskim izvještajima tih lokaliteta za 2018. godinu.

80 Uz iznimku triju projekata, 2018. godine nijedan od 21 kulturnog lokaliteta obuhvaćenog revizijom za koji su podaci bili dostupni nije bio financijski samodostatan. Da bi kulturni lokaliteti mogli poslovati, uvelike se oslanjanju na javne subvencije. Privatne donacije postoje, ali su i dalje zanemarive. U osam od 11 kulturnih lokaliteta koji su 2018. primili donacije, donacije su obuhvaćale manje od 3 % ukupnih godišnjih operativnih troškova za svaki od tih lokaliteta.

81 Kulturni lokaliteti također se u velikoj mjeri oslanjaju na subvencije za financiranje svojih troškova ulaganja. Kad je riječ o 13 pregledanih završenih projekata od ukupno 23, projekti ulaganja u okviru EFRR-a u potpunosti su financirani javim sredstvima (sredstvima EU-a ili nacionalnih/lokalnih javnih tijela). Privatne donacije primila su samo dva pregledana projekta. Takvo oslanjanje na javne subvencije nosi sa sobom rizik za održivo poslovanje kulturnih lokaliteta jer javna tijela mogu smanjiti financiranje (vidjeti okvir 8.).

42

Okvir 8.

Primjer rizika koji prijete kulturnim lokalitetima koji se oslanjaju na javne subvencije i potreba za diversifikacijom izvora prihoda

Europski centar solidarnosti u Gdanjsku od samog je osnutka 2012. u velikoj mjeri ovisio o javnim subvencijama. Poljsko Ministarstvo kulture i nacionalne baštine smanjilo je 2019. svoj doprinos tom kulturnom lokalitetu. Centar solidarnosti trebao je provoditi kampanje za skupno financiranje na društvenim medijima kako bi i dalje bio financijski održiv i kako bi mogao nastaviti sa svojim uobičajenim aktivnostima. Prema navodima Centra, te promjene u javnoj potpori ne dovode u pitanje opstanak lokaliteta, ali bi zbog njih bilo nužno uvesti znatne promjene u aktivnosti Centra.

Postojeći okvir financiranja ne pruža dovoljno poticaja za ostvarivanje prihoda.

82 U skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. korisnici moraju biti financijski sposobni provoditi financirane projekte54. Za projekte kojima se ostvaruju neto prihodi, Uredbom o zajedničkim odredbama od korisnika se zahtijeva i da predvide tokove prihoda i troškova nastalih u okviru projekta EU-a kako bi se utvrdilo koji se, ako ikoji, dio troškova ulaganja treba financirati sredstvima EU-a55. U predloženoj Uredbi o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027.države članice dužne su ispitati raspolažu li korisnici dostatnim resursima za pokrivanje operativnih troškova i troškova održavanja56.

83 Financijska održivost projekata stoga je jedan od kriterija koji upravljačka tijela često primjenjuju: on je bio preduvjet u 20 pregledanih postupaka odabira od ukupno 21, ili u svrhu utvrđivanja jesu li projekti uopće potencijalno prihvatljivi za financiranje sredstvima EU-a (tj. kao kriterij dopuštenosti) ili dodjeljivanja bodova pri odabiru projekata (tj. kao kriterij odabira) – vidjeti Prilog V.

84 Upravljačka tijela smatrala su da su posjećeni projekti financijski održivi zbog postojanja institucijskog okvira za potporu kojim se, u načelu, jamči njihova financijska održivost. Međutim, u velikoj većini slučajeva stvarne stope samofinanciranja bile su niže nego što je prvotno bilo predviđeno u projektnim prijavama (vidjeti sliku 5.). Tri godine nakon završetka projekta samo su dva pregledana kulturna lokaliteta od njih ukupno 16 za koje su podatci bili dostupni ostvarila iznose iz početnih prognoza, dok se za njih šest stopa samofinanciranja smanjila više nego upola. Objašnjenje leži u

54 Članak 125. stavak 3. točka (d) Uredbe o zajedničkim odredbama.

55 Članak 61. Uredbe o zajedničkim odredbama.

56 Članak 67. stavak 3. točka (d), COM(2018) 375 final.

43

različitim čimbenicima, kao što su preoptimistične financijske prognoze ili velike promjene u ekonomskom modelu koji je planiran za određeni kulturni lokalitet.

Slika 5. – Razlike između stvarnih i prognoziranih stopa samofinanciranja

Napomena: grafikon se odnosi na završene projekte za koje su podatci bili dostupni. Stvarna stopa samofinanciranja odnosi se na tri godine nakon završetka projekta ili, ako to nije moguće, na 2018.

Izvor: Sud, na temelju financijskih izvještaja korisnika.

85 Okvirom EFRR-a ne potiče se korisnike na povećanje njihovih prihoda. Zahtjevi EFRR-a u pogledu prihodonosnih projekata podrazumijevaju da će, što se u okviru projekta ostvare veći neto prihodi, potpora EU-a biti manja57. Međutim, u četiri posjećena lokaliteta baštine tok predviđenih prihoda i troškova bio je relevantan tek u

57 Vidjeti i odlomak 97. mišljenja Suda br. 6/2018.

4 %

13 %

26 %

28 %

31 %

37 %

62 %

62 %

62 %

75 %

80 %

100 %

100 %

100 %

103 %

105 %

2 %

7 %

16 %

16 %

42 %

45 %

23 %

39 %

26 %

33 %

6 %

43 %

50 %

62 %

94 %

100 %

Kulturni lokalitet br. 16

Kulturni lokalitet br. 15

Kulturni lokalitet br. 14

Kulturni lokalitet br. 13

Kulturni lokalitet br. 12

Kulturni lokalitet br. 11

Kulturni lokalitet br. 10

Kulturni lokalitet br. 9

Kulturni lokalitet br. 8

Kulturni lokalitet br. 7

Kulturni lokalitet br. 6

Kulturni lokalitet br. 5

Kulturni lokalitet br. 4

Kulturni lokalitet br. 3

Kulturni lokalitet br. 2

Kulturni lokalitet br. 1

Stvarna stopa samofinanciranja(3 godine nakon završetka ili2018. kada taj podatak nijedostupan)

Očekivana stopasamofinanciranja(3 godine nakon završetka)

44

ograničenoj mjeri. Razlog tomu je činjenica da su ulaganja EU-a bila usmjerena na određene dijelove kulturnog lokaliteta (npr. krov ili određenu prostoriju) na koje otpada dio ukupnih troškova i prihoda lokaliteta, što se temelji na procjenama i pretpostavkama koje nisu uvijek bile jasne.

86 Osim toga, u pregledanim postupcima odabira rijetko su postojali poticaji za prihodonosne aktivnosti. Samo je u jednom slučaju postojala mogućnost da podnositelji prijave dobiju i do 3 boda ako bi se njihovim projektom povećao trenutačni udio privatnog financiranja. Svi ispitani nacionalni stručnjaci izjavili su da kulturni lokaliteti nisu istražili puni potencijal prihodonosnih aktivnosti, kao što su otvaranje darovnog dućana, iznajmljivanje prostora, razvoj strategija za prodaju karata ili povećanje pokroviteljstva (vidjeti tablicu 4.).

Tablica 4. – Prihodonosne aktivnosti na kulturnim lokalitetima iz uzorka čiji su projekti EFRR-a bili dovršeni u vrijeme obavljanja revizije

Države članice/projekti

Prodaja karata (npr.

posjeti, priredbe, izložbe)

Trgovine (npr.

suvenirnica, knjižnica)

Ugostiteljske usluge (npr. kafeterija, restoran)

Iznajmljivanje prostora

Prikupljanje sredstava

(npr. sponzorstvo,

donacije)

Port

ugal

Kreativna tvornica OLIVA X X X X

Kulturni centar u Viani do Castelo

X

Put katedrala X X X

Italij

a

Pompeji X X X X X

Villa Campolieto X X X

Kazalište San Carlo X X X X X

Samostan sv. Antuna

Poljs

ka

Nacionalni poljski radio-simfonijski orkestar

X X

Centar za solidarnost X X X X X

Paviljon sa četiri kupole X X X X

Izvor: Sud.

45

87 Na razini projekata, na kapacitete i poticaje pregledanih kulturnih lokaliteta za diversifikaciju vlastitih prihoda u mnogim su slučajevima utjecala pravna i financijska ograničenja. Stručnjaci s kojima je obavljen razgovor izjavili su da se kulturni lokaliteti često suočavaju s proturječnim poticajima. Na primjer, ostvarivanje dodatnih prihoda moglo bi dovesti do smanjenog financiranja javnim sredstvima. Na kulturnim lokalitetima sa samostalnom upravom i financijama u prosjeku se bilježe više stope samofinanciranja (vidjeti sliku 6.).

Slika 6. – Stvarna stopa samofinanciranja završenih projekata obuhvaćenih revizijom

Napomena: grafikon se odnosi na završene projekte za koje su podatci bili dostupni. Stvarne stope samofinanciranje odnose se na tri godine nakon završetka projekta ili, ako to nije moguće, na 2018.

Izvor: Sud, na temelju financijskih izvještaja korisnika.

Kompromis između financijske održivosti i ostvarenja kulturnih i društvenih ciljeva

88 Financijska ograničenja podrazumijevaju da je potrebno donijeti određene odluke. Takve odluke mogu dovesti do smanjenja ulaganja u očuvanje fizičke infrastrukture, smanjenja kulturne ponude ili ograničavanja pristupa određenom kulturnom lokalitetu zbog potrebe da se poveća cijena ulaznica. Potrebno je uspostaviti ravnotežu između onoga što se na društvenoj i kulturnoj razini očekuje od kulturnih lokaliteta i onoga što kulturni lokaliteti zaista mogu ponuditi (vidjeti okvir 9.).

20 %

73 %

Nesamostalni lokaliteti

Samostalni lokaliteti

46

Okvir 9.

Usklađivanje pristupa kulturi i financijske stabilnosti

Podružnica muzeja Louvre u Lensu omogućila je slobodan pristup svojoj stalnoj izložbi („Vremenska galerija”) i jednoj dvorani za privremene izložbe („stakleni paviljon”) u svrhu poboljšanja pristupa kulturi i diversifikacije publike. Tom se je mjerom, prema navodima muzeja, povećao ukupan broj posjetitelja58 (14 % posjetitelja ne bi posjetilo muzej da su morali platiti ulaznice), ali je muzej tako ograničio svoju financijsku samostalnost smanjenjem stope samofinanciranja59 (18 % umjesto očekivanih 27 %). Besplatan ulaz zasad je omogućen jer su lokalna tijela pravno obvezna pokriti operativni manjak lokaliteta.

Države članice prate završene projekte tek u ograničenoj mjeri

89 Na temelju pravne osnove60 korisnici su obvezni održavati prirodu i ciljeve projekta EU-a tijekom petogodišnjeg razdoblja trajnosti. Kršenje tih obveza može dovesti do financijskih ispravaka i povrata dodijeljenih sredstava EU-a. Pravnim okvirom EU-a nije definirano kako upravljačka tijela u državama članicama moraju zajamčiti usklađenost s tim zahtjevima. Države članice odgovorne su za utvrđivanje odgovarajućih mehanizama praćenja.

90 Upravljačka tijela prate projekte uglavnom tijekom faze provedbe. Iako otprilike jedna četvrtina pokazatelja rezultata definiranih za završene projekte iz uzorka nije dosegla svoje ciljeve u trenutku dovršetku projekta (vidjeti i sliku 3.), korisnici nisu snosili nikakve financijske posljedice. Sud je već u prethodnom izvješću naveo da bi se trebali primjenjivati mehanizmi za poticanje i da bi oni trebali dovesti do stvarnih financijskih pogodnosti ili sankcija61. ICOMOS je izjavio da se u postupcima praćenja koje su utvrdili EU i države članice za projekte koje financira EU ne uzimaju dovoljno u obzir specifična obilježja sektora kulture i da se prevelik naglasak stavlja na financijske aspekte bez odgovarajuće procjene stvarne kvalitete i kulturnog učinka projekata (vidjeti okvir 10.).

58 Louvre Lens, „5 ans de gratuité de la galerie du temps et du pavilion de verre: bilan et

perspectives”, ožujak 2018., str. 12.

59 Francuski regionalni revizorski sud za pokrajine Sjever/Pas-de-Calais/Picardie, Établissement public de coopération culturelle „Louvre-Lens” Exercices 2011 et suivants, Relevé d’observations définitives, 2015., str. 9.

60 Članak 71. Uredbe o zajedničkim odredbama.

61 Odlomci 54. – 56. informativnog dokumenta Europskog revizorskog suda o postizanju uspješnosti u području kohezije, lipanj 2019.

47

Okvir 10.

Primjer nedovoljnog uzimanja u obzir kulturnih aspekata

Pompejima, koji su uvršteni u popis svjetske baštine, dodijeljena su sredstva iz EFRR-a za očuvanje i promicanje tog lokaliteta u iznosu od oko 78 milijuna eura. Radovi su izvršeni na različitim lokacijama lokaliteta. Uzorkovanjem je za revizijski posjet odabrana kuća Efebo koja je dovršena u prosincu 2015.

Intervencije provedene na kući uključuju obnovu ljetnog triklinija, rimske blagovaonice s pogledom na vrt ispod pergole postavljene na četiri stupa. Upravljačko tijelo posjetilo je kuću Efebo kako bi provjerilo prijavljene rashode. U izvješću je potvrđeno da su radovi završeni.

Tri godine nakon završetka radova struktura je oštećena na nekoliko mjesta. Tijekom provjere u svrhu praćenja koje su proveli korisnici, stručnjaci su zaključili da je struktura ugrožena zbog velikog broja posjetitelja koji su imali pristup trikliniju i nepostojanja zaštite na svim stranama strukture. Polikarbonatni zaštitni uređaj financiran je u okviru projekta EFRR-a, ali je pospremljen u skladište i nije ugrađen. Postavljen je na početku 2019. tijekom radova u svrhu održavanja, tri godine nakon završetka projekta. Tom je pogreškom oštećena fizička infrastruktura ljetnog triklinija.

Ljetni triklinij, 1927.

Izvor: Scheda ispettiva, Casa dell’Efebo I 7, 11, dostavio arheološki park Parco Archeologico di Pompei.

48

Ljetni triklinij, siječanj 2016., nakon završetka pregledanog projekta EFRR-a 2015.

Izvor: Relazione technica, Casa dell’Efebo I 7, siječanj 2016., dostavio arheološki park Parco Archeologico di Pompei.

Ljetni triklinij, travanj 2019. za vrijeme revizijskog posjeta

Izvor: Sud.

49

91 Nakon završetka projekta, sustavima praćenja koje su uspostavile posjećene države članice ne jamči se sustavna provjera uspješnosti projekta. Tijekom petogodišnjeg razdoblja trajnosti uspješnost se može provjeriti na ad hoc osnovi, na temelju diskrecijskog prava država članica, a nakon tog razdoblja provedba projekata više se ne prati.

92 Na razini projekta, samo je na jednom od svih posjećenih kulturnih lokaliteta obavljena ex post procjena kako bi se analizirao gospodarski, društveni ili kulturni učinak projekta EFRR-a.

93 Kad je riječ o lokalitetima baštine, mehanizmi praćenja u okviru EFRR-a očito su u suprotnosti s mehanizmima koje su uspostavili UNESCO, Kulturna ruta Vijeća Europe i sama Komisija za lokalitete s oznakom europske baštine. Unatoč tome što se financiranje pruža iz EFRR-a, pravila EFRR-a ne nalažu učestalo praćenje nakon završetka projekta. Praksa država članica u tom pogledu uvelike se razlikuje tijekom tog petogodišnjeg razdoblja trajnosti. Kad je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., dvije su države članice određene projekte pratile na terenu, dok je jedna obavljala samo administrativne provjere na temelju izvješća koja su dostavili korisnici. S druge strane, za prethodno navedene međunarodne oznake sustavno praćenje je obvezno, iako se u okviru njih nužno ne pružaju financijska sredstva (vidjeti Prilog VII.).

50

Zaključci i preporuke 94 Općeniti je zaključak revizije da ne postoji prikladan okvir kojim bi se zajamčila djelotvornost i održivost ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete.

Nedovoljna usmjerenost i ograničena koordinacija za ulaganja EU-a u kulturne lokalitete

95 U Ugovorima je postavljen opći cilj u skladu s kojim EU treba poštovati svoju bogatu kulturnu raznolikost i zajamčiti očuvanje i unaprjeđenje kulturnog nasljeđa Europe. Područje kulture uglavnom je u nadležnosti država članica. Unija može samo poticati suradnju među državama članicama i podupirati ili nadopunjavati njihovo djelovanje (odlomci 05. – 16.).

96 Područje kulture nije obuhvaćeno općom strategijom EU-a za 2020. koju je pripremila Komisija. Temeljni strateški okvir EU-a za kulturu sastoji se od zajedničkih strateških ciljeva kojima se usmjerava djelovanje EU-a u području kulture i koji su izneseni u Komisijinim agendama za kulturu. Taj se okvir razvija u okviru planova rada za kulturu koje priprema Vijeće. Riječ je o složenom okviru koji se upotrebljava usporedo s višestrukim općim strateškim okvirima i ciljevima EU-a čija se razdoblja provedbe međusobno preklapaju i u kojima postoji nekoliko razina odgovornosti. Strateški ciljevi koje je Komisija definirala nisu pretočeni u jasne operativne ciljeve, nisu uspostavljeni mehanizmi za praćenje ostvarenja utvrđenih ciljeva ni pokazatelji za mjerenje napretka. Komisija smatra da je pretvaranje ciljeva u donošenje politika na razini država članica i dalje zahtjevan zadatak (odlomci 17. – 22.).

97 Strateški okvir EU-a za kulturu tek se djelomično odražava u financijskim sredstvima EU-a. Kulturni aspekti uključuju se u različite politike te se uglavnom smatraju sredstvom za postizanje drugih prioriteta i ciljeva EU-a s pomoću različitih fondova EU-a. Međutim, od ukupno 12 fondova EU-a obuhvaćenih ovom revizijom iz kojih bi se mogla izdvajati sredstva za potporu kulturi, samo se u Uredbi o fondu Kreativna Europa, koji je jedan od manjih u pogledu proračuna, upućuje na Komisijinu Agendu iz 2007. Time se dovodi u pitanje korisnost Agende (odlomci 23. – 24.).

98 Komisija razvija brojne inicijative za promicanje kulturnih lokaliteta, ali kulturne inicijative EU-a imaju vrlo ograničen učinak na dostupnost sredstava EFRR-a korisnicima. Uredbom o EFRR-u utvrđene su veće granične vrijednosti za financiranje lokaliteta pod pokroviteljstvom UNESCO-a, ali takve odredbe ne postoje za kulturne lokalitete koji nose oznaku EU-a ili sudjeluju u jednoj od kulturnih inicijativa EU-a. Osim

51

toga, međusobna koordinacija fondova EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete vrlo je ograničena (odlomci 25. – 36.).

99 Na razini EU-a infrastrukturna ulaganja uglavnom se financiraju iz EFRR-a. EFRR je važan izvor financiranja za ulaganja u kulturne lokalitete za otprilike jednu trećinu država članica. Međutim, ulaganja u kulturne lokalitete ne smatraju se prioritetom za EFRR, kojim se podupire jedan od drugih ciljeva iz Ugovora, odnosno promicanje socijalne i gospodarske kohezije. Sud je naišao na primjere inicijativa koje su države članice pokrenule za financiranje kulturnih lokaliteta, kao i primjere uspostave programa financiranja koji se temelje na privatnim sredstvima (odlomci 37. – 51.).

1. preporuka – Poboljšati postojeći strateški okvir za kulturu u skladu s odredbama Ugovorâ

(a) Komisija bi, u skladu sa svojim ovlastima, državama članicama trebala predložiti da u sljedećem radnom planu za kulturu postave jasne strateške i operativne ciljeve. Te bi ciljeve trebalo redovito pratiti s pomoću pokazatelja s ciljnim vrijednostima i ključnim etapama.

(b) Potrebno je definirati i dodijeliti odgovornosti za provedbu ciljeva, uz odgovarajuću razinu koordinacije unutar Komisije.

(c) Komisija bi trebala utvrditi primjere dobre prakse i podijeliti ih s dionicima, posebice u pogledu toga kako izraditi, odabrati, financirati i provoditi kulturne projekte financirane sredstvima EU-a, kao i u pogledu njihova praćenja tijekom i nakon provedbe. To bi konkretno moglo uključivati uvođenje planova održavanja, razvoj društvenih aktivnosti i sudjelovanje kulturnih lokaliteta u inicijativama EU-a.

Rok za provedbu: do prosinca 2022.

52

2. preporuka – Poticati uporabu privatnih sredstava za zaštitu europske kulture baštine

Kako bi se veća pozornost pridala cilju zaštite europske kulturne zaštite koji se navodi u Ugovoru EU-a:

(a) Komisija bi trebala prikupiti primjere dobre prakse država članica o alternativnim izvorima financiranja.

(b) Komisija bi u suradnji s državama članicama trebala razmotriti mogućnost razvoja sustava koji se temelji na privatnim izvorima financiranja za lokalitete baštine.

(c) Komisija bi trebala koordinirati takve potencijalne inicijative s drugim kulturnim inicijativama EU-a (npr. dodjela oznaka europske baštine i inicijativa Europske prijestolnice kulture).

Rok za provedbu: do prosinca 2022.

Različite razine djelotvornosti i održivosti projekata EFRR-a obuhvaćenih revizijom

100 Unatoč težnji EU-a da poveća društveni učinak kulturnih intervencija, ciljevi operativnih programa i projekata EFRR-a uglavnom su usmjereni na gospodarske aspekte. Ulaganja u kulturne lokalitete smatraju se resursom za poboljšanje konkurentnosti ili razvoj lokalnih područja. U operativnim programima obuhvaćenima revizijom najmanja se pozornost posvećivala kulturnim aspektima, čak i u slučajevima kada su oni jasno navedeni kao ciljevi. Osim toga, upravljačka tijela u okviru EFRR-a često ne smatraju kulturne aspekte relevantnima za odabir projekata (odlomci 52. – 61.).

101 Nije bilo moguće procijeniti uspješnost svih završenih projekata obuhvaćenih revizijom. Projekti su u vrijeme revizije bili operativni, ali Sud je utvrdio nekoliko nedostataka u odabiru pokazatelja i izvješćivanju o njima kojima se ograničava mogućnost uporabe dostavljenih podataka za donošenje zaključka o uspješnosti projekata. Nadalje, zbog prirode pokazatelja rezultata u okviru EFRR-a ostvarenje ciljeva operativnog programa ne ovisi izravno o uspješnosti pojedinih projekata (odlomci 62. – 67.).

102 U okviru EFRR-a ne postoje zahtjevi koji se odnose na fizičko očuvanje financiranih kulturnih lokaliteta. Unatoč stalnoj potrebi održavanja lokaliteta baštine i niza rizika za očuvanje s kojima se ti lokaliteti suočavaju, nijedan od projekata EFRR-a obuhvaćenih revizijom pri prijavi za financiranje sredstvima EU-a nije bio obvezan navesti kako će se taj kulturni lokalitet očuvati nakon završetka projekta ili dostaviti

53

plan održavanja. Osim toga, očuvanje ugroženih lokaliteta ne može se financirati sredstvima EFRR-a, osim u slučaju da se za financiranu aktivnost očekuje da će imati neposredan gospodarski i društveni učinak, kao ni sredstvima programa Kreativna Europa. To je u prošlosti bilo moguće u okviru prethodnog fonda EU-a Raphael. Kad je riječ o lokalitetima koji se već suočavaju s problemom masovnog turizma, ostvarivanje gospodarskog učinka, koje se često provodi u okviru strategija promicanja turizma, moglo bi biti kontraproduktivno za očuvanje tih lokaliteta (odlomci 68. – 75.).

103 EU je nedavno pojačao napore za očuvanje kulturne baštine. Međutim, na razini država članica okvirom EFRR-a ne zahtijeva se od država članica da u svoje nacionalne ili regionalne procjene rizika uključe lokalitete baštine, a upravo su ti kulturni lokaliteti najizloženiji prirodnim opasnostima (odlomci 76. – 78.).

104 Poslovanje kulturnih lokaliteta obuhvaćenih revizijom i financiranje njihovih troškova ulaganja uglavnom ovise o javnim subvencijama. Okvirom EFRR-a ne potiče se korisnike na povećanje vlastitih prihoda. Zahtjevi EFRR-a u pogledu prihodonosnih projekata podrazumijevaju da će, što se u okviru projekta ostvare veći neto prihodi, potpora EU-a biti manja. Isto tako, u pregledanim postupcima odabira rijetko su postojali poticaji za prihodonosne aktivnosti (odlomci 79. – 88.).

105 Provodi se tek ograničeno praćenje projekata nakon njihova završetka. Sustavi praćenja posjećenih država članica omogućuju provjeru uspješnosti projekata na ad hoc osnovi tijekom petogodišnjeg razdoblja trajnosti koje je propisano zakonodavstvom EU-a, ali se nakon tog razdoblja uspješnost projekata više ne prati. Nadalje, uspješnost projekata nije utjecala na iznos sredstava EFRR-a koje su korisnici primili niti u jednom od projekata obuhvaćenih revizijom (odlomci 89. – 93.).

3. preporuka – Potrebno je povećati financijsku održivost kulturnih lokaliteta koji se financiraju iz EFRR-a

Kako se korisnike ne bi odvratilo od povećavanja vlastitih prihoda, Komisija bi trebala ispitati i predložiti pojednostavnjene oblike potpore za ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete.

Kako bi se smanjila ovisnost o javnim subvencijama, prednost pri financiranju iz EFRR-a trebala bi se, u fazi odabira projekata, dati projektima koji sadržavaju planove za poboljšanje financijske samoodrživosti kulturnih lokaliteta (npr. diversifikacija izvora vlastitih prihoda i veće oslanjanje na njih).

Rok za provedbu: prije pregovora o operativnim programima za programsko razdoblje 2021. – 2027.

54

4. preporuka – Potrebno je poduzeti konkretnije mjere za očuvanje lokaliteta kulturne baštine

Komisija bi prilikom pregovora o operativnim programima trebala preporučiti državama članicama da lokalitete baštine obuhvate nacionalnim ili regionalnim planovima upravljanja rizicima u slučaju katastrofe koje je potrebno izrađivati u skladu s Prijedlogom uredbe o zajedničkim odredbama. Time bi ih se potaknulo da utvrde rizike za očuvanje s kojima se suočavaju lokaliteti baštine te da planiraju odgovarajuće mjere ublažavanja tih rizika.

Rok za provedbu: prije pregovora o operativnim programima za programsko razdoblje 2021. – 2027.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 26. veljače 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik Suda

55

Prilozi

Prilog I. – Pregled rashoda opće države za kulturne usluge tijekom 2017.

Rashodi za kulturne usluge po stanovniku i u postotku ukupnih državnih rashoda

0,3 %

0,5 %

0,6 %

0,6 %

0,7 %

0,8 %

0,9 %

1,0 %

1,0 %

1,0 %

1,0 %

1,0 %

1,0 %

1,1 %

1,1 %

1,1 %

1,2 %

1,2 %

1,3 %

1,5 %

1,5 %

1,6 %

1,6 %

1,7 %

2,0 %

2,2 %

2,6 %

2,6 %

3,0 %

Grčka

Portugal

Italija

Ujedinjena Kraljevina

Cipar

Irska

Njemačka

EU28

Nizozemska

Finska

Belgija

Švedska

Rumunjska

Španjolska

Austrija

Slovačka

Francuska

Luksemburg

Danska

Češka Republika

Slovenija

Bugarska

Hrvatska

Poljska

Litva

Malta

Mađarska

Estonija

Latvija

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500u eurima

u eurima potrošenima po glavi stanovnika na kulturne usluge

% rashoda za kulturne usluge u ukupnim rashodima opće države

56

Kapitalna ulaganja u kulturne usluge (izražena kao apsolutni iznos i kao postotak ukupnih državnih rashoda za kulturne usluge)

Napomena: 1) Sud se koristi podatcima Eurostata o javnoj potrošnji u području kulturnih usluga (COFOG: GF08.2) kako bi procijenio ulaganja država članica u kulturne lokalitete. Navedena je najbliža raspoloživa procjena. Kapitalna ulaganja u kulturne usluge uključuju: investicijske potpore (D92), bruto ulaganja u fiksni kapital (P.51g) i stjecanje umanjeno za otuđenje nefinancijskih neproizvodnih sredstava (NP). Brojke predstavljaju iznose sredstava koja su 2017. potrošile nacionalne i lokalne uprave (rashodi opće države).

Izvor: Sud, na temelju članka „General government expenditure by function (COFOG)”, internetska oznaka podataka: gov_10a_exp).

3 %

4 %

6 %

7 %

9 %

9 %

10 %

10 %

11 %

12 %

13 %

14 %

14 %

14 %

14 %

14 %

15 %

16 %

18 %

18 %

19 %

20 %

20 %

23 %

23 %

26 %

27 %

27 %

31 %

Švedska

Grčka

Hrvatska

Bugarska

Španjolska

Finska

Danska

Nizozemska

Austrija

Irska

Belgija

Rumunjska

Ujedinjena Kraljevina

Slovačka

Njemačka

Slovenija

Prosjek za EU 28

Litva

Češka Republika

Cipar

Francuska

Portugal

Poljska

Latvija

Malta

Mađarska

Italija

Estonija

Luksemburg

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500u milijunima eura

Ukupna kapitalna ulaganja u kulturne usluge

% kapitalnih ulaganja u rashodima države za kulturne usluge

57

Prilog II. – Pregled fondova EU-a u okviru kojih postoje kulturni ciljevi

Program Naziv programa Glavni GU Broj općih ciljeva

… u kojima se spominje kultura

Broj posebnih ciljeva ili prioriteta ulaganja

… s kulturnim sadržajem

Upućuje li se na Agendu

EU-a za kulturu?

Postoje li sredstva dostupna za

ulaganja u kulturne lokalitete?

Naslov 1.a VFO-a: „Konkurentnost za rast i zapošljavanje”

Obzor 2020. Okvirni program za istraživanja i inovacije

RTD 1 0 16 0 Ne Ne

CEF Instrument za povezivanje Europe MOVE 2 0 8 0 Ne Ne

Erasmus+

Program EU-a za obrazovanje, osposobljavanje, mlade i sport

EAC 6 0 13 1 Ne Ne

EFSU Europski fond za strateška ulaganja / Jamstvo EU-a

ECFIN 7 1 27 1 Ne Da

Naslov 1.b VFO-a: „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

EFRR Europski fond za regionalni razvoj REGIO 1 0 40 4 Ne Da

ESF Europski socijalni fond EMPL 0 0 20 0 Ne Ne

Kohezijski fond Kohezijski fond REGIO 1 0 16 0 Ne Ne

58

Program Naziv programa Glavni GU Broj općih ciljeva

… u kojima se spominje kultura

Broj posebnih ciljeva ili prioriteta ulaganja

… s kulturnim sadržajem

Upućuje li se na Agendu

EU-a za kulturu?

Postoje li sredstva dostupna za

ulaganja u kulturne lokalitete?

Naslov 2. VFO-a: „Održivi rast: prirodni resursi”

EPFRR Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

AGRI 3 0 27 2 Ne Da

EFPR Europski fond za pomorstvo i ribarstvo

MARE 4 0 17 1 Ne Da

LIFE Program za okoliš i klimatske aktivnosti ENV 4 0 22 0 Ne Ne

Naslov 3. VFO-a: „Sigurnost i građanstvo”

Europa za građane Europa za građane HOME 2 0 2 0 Ne Ne

Kreativna Europa Program „Kreativna Europa” EAC 2 2 4 4 Da Ne

Izvor: Sud, na temelju uredbi EU-a, relevantnih poziva i Europske agende za kulturu iz 2007. koja je usvojena Rezolucijom Vijeća od 16. studenoga 2007.

59

Prilog III. – Popis prioritetnih osi i povezanih operativnih programa obuhvaćenih revizijom Operativni programi obuhvaćeni revizijom

Programsko razdoblje Država članica Operativni program Naziv Prioritetna os (PO) obuhvaćena

revizijom

2014. – 2020.

Portugal 2014PT16M2OP002 Regija Centro (Centro Region) PO 7 Potvrđivanje održivosti teritorija PO 9 Jačanje urbane mreže

Italija 2014IT16RFOP001 Kultura i razvoj (Culture and Development) PO 1 Jačanje sredstava za kulturu

Poljska 2014PL16M1OP001 Infrastruktura i okoliš (Infrastructure and Environment)

PO VIII. Zaštita kulturne baštine i razvoj kulturnih resursa

Francuska 2014FR16M0OP012 Nord-Pas-de-Calais

PO 4 Povećanje kapaciteta regije za prilagodbu na promjene uz istodobno poboljšanje privlačnosti i vidljivosti

Hrvatska 2014HR16M1OP001 Konkurentnost i kohezija PO 6 Zaštita okoliša i održivost resursa

Rumunjska 2014RO16RFOP002 Regionalni operativni program PO 5 Poboljšanje urbanog okoliša i očuvanje, zaštita i održivo vrednovanje kulturne baštine

Njemačka 2014DE16RFOP008 Mecklenburg-Vorpommern PO 4 Poticanje integriranog održivog urbanog razvoja

60

Programsko razdoblje Država članica Operativni program Naziv Prioritetna os (PO) obuhvaćena

revizijom

2007. – 2013.

Portugal 2007PT161PO002 Regija Sjever

PO II. Gospodarsko poticanje posebnih resursa PO III. Jačanje regionalne dimenzije PO IV. Lokalna i urbana kohezija

Italija 2007IT161PO001 Kulturne, prirodne i turističke atrakcije

PO 1 Jačanje i integracija kulturnog i prirodnog nasljeđa na regionalnoj razini

Poljska 2007PL161PO002 Infrastruktura i okoliš PO XI. Kultura i kulturna baština

Francuska 2007FR162PO017 Nord-Pas-de-Calais PO 4 Teritorijalna dimenzija

Hrvatska 2007HR161PO003 Regionalna konkurentnost

PO 1 Razvoj i unaprjeđenje regionalne infrastrukture i jačanje atraktivnosti regija PO 2 Jačanje konkurentnosti hrvatskog gospodarstva

Rumunjska 2007RO161PO001 Regionalni operativni program PO 5 Održivi razvoj i promicanje turizma

Njemačka 2007DE162PO010 Regionalni program Donje Saske (bez Lüneburga)

PO 3 Potpora posebnoj infrastrukturi za održivi rast

61

Prilog IV. – Popis projekata obuhvaćenih revizijom

Država članica Naziv projekta Programsko

razdoblje

Obavljen posjet Da/Ne

Vrsta lokaliteta

Razina autonomije

Stanje u trenutku

obavljanja revizije

Ukupan iznos

sredstava EFRR-a (u

milijunima eura)

Broj pokazatelja ostvarenja

Broj pokazatelja

rezultata

Portugal Sveučilište u Coimbri 2014. – 2020. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan U tijeku — 1 0

Portugal Convento Abrantes 2014. – 2020. Da

Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan U tijeku — 1 1

Portugal OLIVA 2007. – 2013. Da Novi kulturni objekt Nesamostalan Dovršeno 2

015. 6,9 12 9

Portugal Rota das Catedrais 2007. – 2013. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 1,9 9 7

Portugal Centro Cultural de Viana 2007. – 2013. Da Novi kulturni

objekt Nesamostalan Dovršeno 2014. 10,7 2 1

Poljska Jasna Góra Częstochowa 2014. – 2020. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2018. 4,1 2 3

62

Država članica Naziv projekta Programsko

razdoblje

Obavljen posjet Da/Ne

Vrsta lokaliteta

Razina autonomije

Stanje u trenutku

obavljanja revizije

Ukupan iznos

sredstava EFRR-a (u

milijunima eura)

Broj pokazatelja ostvarenja

Broj pokazatelja

rezultata

Poljska Toruń – stari grad 2014. – 2020. Da

Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan U tijeku — 5 4

Poljska

Europski centar solidarnosti u Gdanjsku

2007. – 2013. Da Novi kulturni objekt Samostalan Dovršeno 2

014. 24,9 1 2

Poljska Pawillon of 4 domes Wrocław

2007. – 2013. Da Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 12,2 2 2

Poljska NOSPR Katowice 2007. – 2013. Da Novi kulturni

objekt Samostalan Dovršeno 2014. 33,7 2 2

Italija Palazzo Lanfranchi, Matera 2014. – 2020. Da

Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan U tijeku — 1 1

Italija

Bivši samostan sv. Antuna (Convento di Sant'Antonio)

2014. – 2020. Da Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan Dovršeno 2017. 2,7 1 2

63

Država članica Naziv projekta Programsko

razdoblje

Obavljen posjet Da/Ne

Vrsta lokaliteta

Razina autonomije

Stanje u trenutku

obavljanja revizije

Ukupan iznos

sredstava EFRR-a (u

milijunima eura)

Broj pokazatelja ostvarenja

Broj pokazatelja

rezultata

Italija Teatro San Carlo di Napoli 2007. – 2013. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2010. 19,7 0 1

Italija Villa Campolieto 2007. – 2013. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 4,2 1 4

Italija Pompeji (Casa dell’Efebo) 2007. – 2013. Da

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 0,6 3 1

Rumunjska Mănăstirea Moldovita 2007. – 2013. Ne

Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2012. 1,1 6 8

Rumunjska Muzeul Judetean Buzău

2007. – 2013. Ne Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 4,7 3 11

Rumunjska Palatul Patriarhiei, Bukurešt

2007. – 2013. Ne Lokalitet kulturne baštine

Samostalan Dovršeno 2015. 12,6 7 1

64

Država članica Naziv projekta Programsko

razdoblje

Obavljen posjet Da/Ne

Vrsta lokaliteta

Razina autonomije

Stanje u trenutku

obavljanja revizije

Ukupan iznos

sredstava EFRR-a (u

milijunima eura)

Broj pokazatelja ostvarenja

Broj pokazatelja

rezultata

Francuska

Centre Eurorégional des cultures urbaines (Lille)

2007. – 2013. Ne Novi kulturni objekt Nesamostalan Dovršeno 2

014. 3,6 2 0

Francuska Halle au sucre (Dunkerque) 2007. – 2013. Ne Novi kulturni

objekt Nesamostalan Dovršeno 2014. 6,9 2 0

Francuska Musée du Louvre Lens 2007. – 2013. Ne Novi kulturni

objekt Samostalan Dovršeno 2012. 35,0 2 0

Hrvatska Muzej rijeka (Karlovac) 2007. – 2013. Ne Novi kulturni

objekt Samostalan Dovršeno 2016. 4,7 8 3

Hrvatska Kneževa palača (Zadar) 2007. – 2013. Ne

Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan Dovršeno 2016. 4,7 3 4

Hrvatska Ivanina kuća bajke (Ogulin) 2007. – 2013. Ne Novi kulturni

objekt Samostalan Dovršeno 2013. 0,9 5 3

65

Država članica Naziv projekta Programsko

razdoblje

Obavljen posjet Da/Ne

Vrsta lokaliteta

Razina autonomije

Stanje u trenutku

obavljanja revizije

Ukupan iznos

sredstava EFRR-a (u

milijunima eura)

Broj pokazatelja ostvarenja

Broj pokazatelja

rezultata

Njemačka Dom-Museum Hildesheim 2007. – 2013. Ne

Lokalitet kulturne baštine

Nesamostalan Dovršeno 2015. 3,5 0 0

Njemačka Kulturetage Oldenburg 2007. – 2013. Ne Novi kulturni

objekt Samostalan Dovršeno 2011. 2,0 0 0

Njemačka Sprengel Museum Hannover

2007. – 2013. Ne Novi kulturni objekt Nesamostalan Dovršeno 2

015. 11,6 0 0

Napomena: pokazatelji se odnose na gospodarsku, društvenu ili kulturnu dimenziju projekata.

Izvor: Sud.

66

Prilog V. – Pregled 21 postupka odabira obuhvaćenog revizijom U tablici je prikazan pregled aspekata čije su pridržavanje upravljačka tijela zahtijevala od korisnika pri podnošenju zahtjeva za financiranje iz EFRR-a. Navedeno je jesu li se zahtjevi smatrali kriterijima dopuštenosti ili kriterijima odabira. Kriteriji dopuštenosti moraju biti ispunjeni kako bi se korisnici smatrali prihvatljivima za financiranje i moraju uključivati kriterije prihvatljivosti. Ispunjavanje kriterija odabira daje korisniku određenu prednost (u obliku dodatnih bodova), ali nije obvezno.

Programsko razdoblje 2007. – 2013. Programsko razdoblje 2014. – 2020.

Aspekti koje su tražila upravljačka tijela / Postotak postupaka odabira u kojima se od korisnika tražilo

da poštuju taj aspekt

Kriterij dopuštenosti

Kriterij odabira

Najveći prosječni ponder (ako

postoji)

Kriterij dopuštenosti

Kriterij odabira

Najveći prosječni ponder (ako postoji)

Gospodarski učinak projekta 23 % 26 % Društveni učinak projekta 17 % 16 % Povećanje broja posjetitelja 17 % 12 % Uključivanje u strategiju lokalnog razvoja 12 % 13 % Kulturni učinak projekta – Kulturna kvaliteta projekta — 11 % – Postojanje oznake za kulturu (UNESCO-ve ili nacionalne)

10 % 12 %

– Sudjelovanje u inicijativama (ili oznakama) EU-a — — – Hitnost fizičke intervencije 11 % 11 % – Učinak na ugled, promicanje baštine — 8 % Obnova /održavanje lokaliteta – Kvaliteta radova koje treba izvesti 12 % 15 % – Fizičko održavanje, planovi održavanja 0 % — Financijska održivost – Isplativost projekta 15 % 6 % – Dokazivanje financijske održivosti 12 % 7 %

Taj se aspekt traži u između 75 % i 100 % svih pregledanih postupaka odabira

Taj se aspekt traži u između 50 % i 75 % svih pregledanih postupaka odabira Taj se aspekt traži u između 25 % i 50 % svih pregledanih postupaka odabira Taj se aspekt traži u manje od 25 % svih pregledanih postupaka odabira Taj se aspekt ne traži ni u jednom od pregledanih postupaka odabira

Izvor: Sud.

67

Prilog VI. – Popis glavnih dokumenata o području politike relevantnih za kulturne lokalitete

Naslov dokumenta Vrsta dokumenta Datum

Potreba za stavljanjem kulturne baštine u prvi plan u svim politikama u EU-u Zaključci Vijeća 2018.

Europski okvir za djelovanje u području kulturne baštine

Radni dokument službi Komisije 2018.

Europska godina kulturne baštine Odluka (EU) 2017/864 Europskog parlamenta i Vijeća

2017.

Dosljedna politika EU-a za kulturne i kreativne industrije Rezolucija Parlamenta 2016.

Ususret cjelovitom pristupu kulturnoj baštini u Europi Rezolucija Parlamenta 2015.

Ususret cjelovitom pristupu kulturnoj baštini u Europi Komunikacija Komisije 2014.

Prikaz mjera na polju kulturne baštine u politikama, programima i aktivnostima Europske unije

Komunikacija Komisije 2014.

Kulturno nasljeđe kao strateški resurs za održivu Europu Zaključci Vijeća 2014.

Promicanje kulturnih i kreativnih sektora za rast i radna mjesta u EU-u Komunikacija Komisije 2012.

Izvor: Sud.

68

Prilog VII. – Glavne značajke oznaka europske baštine, svjetske baštine i kulturnih ruta

Europska baština EU-a 1)

Svjetska baština UNESCO-a 2) Kulturne rute Vijeća Europe 3)

Godina utemeljenja 2011. 1972. 1987.

Odgovorna tijela Države članice Države sudionice Vijeće Europe, Prošireni djelomični sporazum o kulturnim rutama

Broj označenih lokaliteta/mreža 38 lokaliteta 1092 lokaliteta,

373 u EU-u 38 uspostavljenih europskih mreža

Broj zemalja s označenim lokalitetima/mrežama

18 167 62

Temeljna krovna načela

Promidžba europske

integracije, povijesti, kulture i

vrijednosti

Zaštita baštine iznimne univerzalne

vrijednosti

Promidžba zajedničkog europskog identiteta i vrijednosti,

međukulturnog dijaloga, europskog sjećanja, povijesti i

baštine

Glavni kriteriji za dodjelu oznake Europska važnost Iznimna univerzalna

vrijednost

Europska vrijednost + transnacionalna dimenzija + europsko sjećanje, povijest i

baština

Učestalost praćenja Svake 4 godine Svakih 6 godina Svake 3 godine

Evaluacija na razini lokaliteta

Na temelju izvješća samih lokaliteta

Na temelju izvješća samih lokaliteta U izvedbi neovisnog stručnjaka

Glavni aspekti koji se prate

Povratne informacije o

činjenici da lokalitet nosi oznaku

europske baštine (ostvarene koristi, broj posjetitelja…),

aktivnosti za sljedeće razdoblje,

komunikacijske potrebe

Stanje očuvanosti, upravljanje,

postupci praćenja, aktivnosti, rizici,

novo zakonodavstvo, učinak oznake

Teme, aktivnosti i upravljanje mrežama, komunikacija i

publikacije, turistički i gospodarski učinak, financijska situacija,

upravljanje

Reaktivno praćenje ugroženih lokaliteta Ne Da Ne

Mogućnost povlačenja Da Da Da, nakon jedne godine izvanrednih evaluacija

Izvor: Sud, na temelju 1) Odluke br. 1194/2011/EU o uspostavljanju djelovanja Europske unije za oznaku europske baštine (SL L 303, 22.11.2011., str. 1. – 9.), 2) Operativnih smjernica iz 2017. za provedbu Konvencije o svjetskoj baštini i 3) informacija o kulturnim rutama Vijeća Europe i Rezolucije CM/Res (2013)67 o izmjeni pravila za dodjelu certifikata „Kulturne rute Vijeća Europe”.

69

Prilog VIII. – Razvoj okvira EFRR-a za ulaganja u kulturne lokalitete

2007. – 2013. 1) 2014. – 2020. 2) Prijedlog Komisije za razdoblje 2021. – 2027. 3)

Prioriteti ulaganja povezanih s kulturnim lokalitetima

U Uredbi nisu utvrđeni posebni ciljevi ili prioriteti ulaganja

Prioritet ulaganja 6.c: očuvanje, zaštita, promicanje i razvoj prirodne i kulturne baštine Prioritet ulaganja 8.b: „unaprjeđenje pristupačnosti posebnih prirodnih i kulturnih resursa te njihov razvoj” Prioritet ulaganja 9.a: „ulaganja u (…) socijalnu infrastrukturu (…) u svrhu boljeg pristupa društvenim, kulturnim i rekreacijskim uslugama”

Posebni cilj br. 5(i.) Poticanje integriranog društvenog i gospodarskog lokalnog razvoja i lokalnog razvoja u području okoliša, kulturne baštine, turizma i sigurnosti u urbanim područjima Posebni cilj br. 5.(ii.) Poticanje integriranog društvenog i gospodarskog te razvoja u području okoliša na lokalnoj razini, kulturne baštine i sigurnosti, uključujući ruralna i obalna područja, među ostalim s pomoću lokalnog razvoja pod vodstvom zajednice

Oznaka rashoda

058 Očuvanje kulturne baštine 059 Kulturna infrastruktura, osim kulturnih usluga

094 Zaštita, razvoj i promicanje javnih kulturnih resursa i resursa nasljeđa

129 Zaštita, razvoj i promicanje kulturne baštine i kulturnih usluga

Pokazatelji ostvarenja

Nije utvrđen ključni pokazatelj za kulturne lokalitete

Održivi turizam „Porast očekivanog broja posjeta mjestima kulturne i prirodne baštine i znamenitostima koja primaju potporu”

Zajednički pokazatelji: RCO 77 – Kapacitet kulturne i turističke infrastrukture

Pokazatelji rezultata

Nije utvrđen ključni pokazatelj za kulturu

U uredbi nisu utvrđeni zajednički pokazatelji rezultata

Zajednički pokazatelji: RCR 77 – Turisti/posjeti lokacijama s primljenom potporom RCR 78 – Korisnici koji ostvaruju koristi od kulturne infrastrukture s primljenom potporom

Izvori: Sud, na temelju: 1) Uredbe br. 1083/2006 i Uredbe 1828/2006; 2) Uredbe br. 1301/2013; 3) za oznake rashoda vidjeti Prijedlog uredbe o zajedničkim odredbama, COM(2018)375 final, prilozi 1. – 22., 29.5.2018.; u pogledu preostalih informacija vidjeti Prijedlog uredbe za EFRR/KF, prilozi 1. i 2., COM(2018)372 final, 29.5.2018.

70

Prilog IX. – Glavni ciljevi prioritetnih osi u uzorku i njihovo mjerenje s pomoću pokazatelja rezultata Društveni Kulturni Gospodarski

2014. – 2020. 2007. – 2013. 2014. – 2020. 2007. – 2013. 2014. – 2020. 2007. – 2013.

Hrvatska Povećanje zaposlenosti

Pokazatelj rezultata postoji unatoč tomu što cilj nije utvrđen.

Bolje upravljanje kulturnom baštinom

Nisu utvrđeni ni cilj ni pokazatelj rezultata.

Povećanje zaposlenosti i turističkih izdataka

Razvoj poslovne klime i konkurentnosti MSP-ova

Francuska Poticanje društvene transformacije

Poticanje društvene kohezije

Očuvanje i razvoj regionalne baštine

Sanacija lokaliteta kulturne baštine i izgradnja muzeja Louvre-Lens

Poticanje gospodarske transformacije

Jačanje regionalne izvrsnosti i privlačnosti

Njemačka Nisu utvrđeni ni cilj ni pokazatelj rezultata.

Pokazatelj rezultata postoji unatoč tomu što cilj nije utvrđen.

Poboljšanje održive uporabe kulturne baštine

Nisu utvrđeni ni cilj ni pokazatelj rezultata.

Očuvanje privlačnosti gradova

Iskorištavanje turističkog potencijala za jačanje konkurentnosti

Italija

Poboljšanje uvjeta i standarda uporabe kulturne baštine

Poboljšanje uporabe kulturnih i prirodnih resursa

Poboljšanje uvjeta i standarda ponude kulturne baštine

Poboljšanje očuvanja kulturnih i prirodnih resursa

Poticanje kulturne baštine i turizma u svrhu nacionalnog rasta

Povećanje privlačnosti regionalnih područja

71

Društveni Kulturni Gospodarski

Poljska Bolji pristup kulturnim lokalitetima

Povećanje pristupa kulturi i djelotvorna uporaba kulturne baštine

Nisu utvrđeni ni cilj ni pokazatelj rezultata.

Poboljšanje kulturne infrastrukture i očuvanje kulturne baštine

Poboljšanje gospodarske konkurentnosti

Povećanje privlačnosti Poljske

Portugal

Povećanje razine zadovoljstva stanovništva

Lokalna i urbana kohezija jačanjem kolektivnih usluga

Promicanje unaprjeđenja kulturne baštine

Poticanje kulture i kreativnosti

Potvrđivanje regije kao turističke destinacije

Gospodarsko poticanje posebnih resursa

Rumunjska Povećanje kvalitete života

Otvaranje radnih mjesta temeljem razvoja turizma

Očuvanje i vrednovanje kulturne baštine i identiteta

Obnova i održivo vrednovanje kulturne baštine

Jačanje lokalnog razvoja

Održivi razvoj i promicanje turizma

Za taj cilj nema pokazatelja rezultata 1 ili 2 pokazatelja rezultata 3 pokazatelja rezultata ili više njih

Izvor: Sud.

72

Pokrate i kratice EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESI fondovi: europski strukturni i investicijski fondovi

GU: glavna uprava

OP: operativni program

73

Pojmovnik Društveni cilj: cilj omogućavanja pristupa kulturnim lokalitetima svim društvenim skupinama (uključujući osobe u nepovoljnom položaju i osobe s invaliditetom), širenja znanja, promicanje obrazovanja i zapošljavanja.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi): pet glavnih fondova EU-a iz kojih se pruža potpora gospodarskom razvoju cijeloga EU-a: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo. Ti su fondovi uređeni zajedničkim skupom pravila.

Gospodarski cilj: cilj koji se općenito odnosi na produktivnost i/ili zapošljavanje.

Kulturni cilj: cilj zaštite i poboljšanja materijalne i nematerijalne kulturne raznolikosti (kulturnih lokaliteta, glazbenih događanja, umjetničkih izložbi i sl.).

Operativni program (OP): osnovni okvir za provedbu kohezijskih projekata financiranih sredstvima EU-a u zadanom razdoblju, u koji su ugrađeni prioriteti i ciljevi utvrđeni u sporazumima o partnerstvu između Komisije i pojedinačnih država članica.

Sporazum o partnerstvu: sporazum između Komisije i neke države članice ili zemlje, odnosno zemalja izvan EU-a u kontekstu programa potrošnje EU-a u kojem su, primjerice, utvrđeni strateški planovi, prioriteti ulaganja ili pak uvjeti trgovine ili pružanja razvojne pomoći.

1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG

SUDA

„ULAGANJA EU-A U KULTURNE LOKALITETE: PITANJE KOJE ZASLUŽUJE VEĆU

POZORNOST I KOORDINACIJU”

SAŽETAK

VI.: Druga alineja – Strateški okvir za kulturnu politiku u Europskoj uniji, koji je izradila Europska

komisija (vidjeti posebno „Novu europsku agendu za kulturu”), usredotočuje se na doprinos kulture

europskim društvima, gospodarstvima i međunarodnim odnosima. Taj okvir nije posebno usmjeren na

promicanje kulturnih lokaliteta.

Ulaganja iz EFRR-a u obnovu kulturnih lokaliteta često omogućuju da se ti lokaliteti naknadno

uključe u kulturne inicijative na razini EU-a.

Treća alineja: Glavni je cilj EFRR-a doprinijeti jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije.

U skladu s točkom 11. preambule Uredbe o EFRR-u prihvatljivost financiranja kulture i potpore

kulturnoj baštini iz EFRR-a ovisi o njihovu uključivanju u teritorijalnu strategiju za posebno područje

ili mjeri u kojoj doprinose rastu koji pogoduje zapošljavanju.

Osim toga, kultura je u primarnoj nadležnosti države članice, a Europska komisija mora poštovati

načelo supsidijarnosti.

VII.: Gospodarski i socijalni ciljevi operativnih programa i projekata EFRR-a uglavnom su u skladu s

pravnom osnovom za kohezijsku politiku u Ugovoru.

VIII.: a) Komisija prihvaća preporuku.

b) Komisija prihvaća preporuku.

c) Komisija prihvaća preporuku.

Skupnom uredbom koja je stupila na snagu 2018. već su uvedene dodatne pojednostavnjene

mogućnosti financiranja za sufinanciranje EFRR-a, a te su mogućnosti još i proširene u prijedlozima

Komisije za razdoblje nakon 2020.

Prema prijedlogu Komisije upravljačka tijela moraju provjeriti imaju li korisnici potrebna financijska

sredstva i mehanizme za pokrivanje troškova rada i održavanja.

d) Komisija prihvaća preporuku.

OPAŽANJA

U strateškom okviru za djelovanje EU-a uzeti su u obzir Ugovori i potporna uloga EU-a u odnosu na

kulturu. Nadalje, u ovom izvješću analiziraju se samo sredstva dostupna za projekte kulturne

infrastrukture (tj. europski strukturni i investicijski fondovi), dok se pretpostavka koja se ovdje navodi

odnosi općenito na financiranje EU-a.

17. Kad je riječ o ulaganjima iz EFRR-a, cilj je socioekonomski razvoj. Sva ulaganja s kulturnom

dimenzijom moraju doprinijeti postizanju tog cilja. Okvir za potporu iz EFRR-a utvrđen je u Prilogu I.

Uredbi o zajedničkim odredbama.

Komisija razlikuje okvir EU-a za ulaganja u kulturne lokalitete i okvir EU-a za djelovanje EU-a u

području kulture.

19. Postoji samo jedan strateški okvir EU-a za kulturu, a to je Nova europska agenda za kulturu.

23. Jedini fond EU-a namijenjen kulturi je program Kreativna Europa kojim se u obzir uzima aktualna

agenda EU-a za kulturu.

Ostali fondovi EU-a imaju druge ciljeve i ovise o drugim strategijama politike.

2

29. Nijedna od postojećih „oznaka” EU-a za kulturu nije osmišljena na način da se omogući kasnije

financiranje EU-a. Kulturne inicijative Komisije i financiranje iz EFRR-a imaju različite ciljeve i nisu

međusobno uvjetovani.

Oznaka europske baštine i druge inicijative Komisije, kao što je Europska prijestolnica kulture, često

se dodjeljuju gradovima/lokalitetima koji su prethodno iskoristili ulaganja iz EFRR-a. Ta im je

potpora iz EFRR-a omogućila da naknadno dobiju „oznaku”. Dobar primjer toga je Wrocław, koji je

zahvaljujući ulaganjima iz EFRR-a u razdoblju 2007.2013. postao europska prijestolnica kulture

2016.

31. Definiranje kriterija za odabir projekata i sam odabir u nadležnosti su država članica. Odbor za

praćenje ispituje i odobrava metodologiju i kriterije koji se primjenjuju pri odabiru operacija

(članak 110. stavak 2. točka (a) Uredbe o zajedničkim odredbama).

34. Različiti fondovi EU-a osmišljeni su na način da se međusobno nadopunjuju. Kad je riječ o ESI

fondovima u okviru podijeljenog upravljanja, države članice morale su u sporazumima o partnerstvu

utvrditi „mehanizme u skladu s institucionalnim okvirom država članica kojima se osigurava

usklađenost između ESI fondova i drugih financijskih instrumenata Unije i nacionalnih financijskih

instrumenata, kao i usklađenost s financiranjem iz EIB-a (članak 15. stavak 1. točka (b) podtočka i.

Uredbe o zajedničkim odredbama).

36. Zahtjev za uspostavu mehanizama kojima se osigurava usklađenost između ESI fondova i drugih

financijskih instrumenata Unije i nacionalnih financijskih instrumenata te usklađenost s EIB-om ne

podrazumijeva uspostavljanje detaljnih mehanizama koordinacije za sve vrste ulaganja financiranih iz

ESI fondova. To se posebno odnosi na ulaganja poput potpore kulturnim lokalitetima, koja su u većini

programa EFRR-a ograničenog obujma.

37. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 23.

39. Uredbom o zajedničkim odredbama od država članica zahtijeva se da sustavno dostavljaju

Komisiji financijske podatke za EFRR (predlošci tablica za redovito izvješćivanje utvrđeni su u

Provedbenoj uredbi Komisije).

40. Ne postoji poseban propis EU-a za statističke podatke o kulturi. Većina statističkih podataka EU-a

o kulturi proizlazi iz različitih istraživanja i reguliranih prikupljanja podataka (obvezno), kao što su

istraživanje o radnoj snazi u EU-u, strukturne poslovne statistike i nacionalni računi. Međutim, podaci

koji se odnose na kulturu ne mogu se uvijek jasno razabrati u rezultatima tih istraživanja (tj. podaci

relevantni za kulturu nisu na raspolaganju u podacima koji se dostavljaju Eurostatu).

43. Komisija podsjeća da svrha EFRR-a nije pružanje takvog okvira za kulturne lokalitete.

Komisija naglašava da definiranje okvira za ulaganja u kulturne lokalitete nije u nadležnosti EU-a,

nego država članica.

48. Komisija napominje da ograničenje na kulturnu infrastrukturu malog kapaciteta nije bilo

obuhvaćeno prijedlogom Komisije za postojeću Uredbu o EFRR-u (COM(2011)614 final), već su ga

suzakonodavci uveli u pregovorima s Europskim parlamentom i Vijećem.

50. Komisija mora odrediti prioritete za ulaganja u kulturu u odnosu na druge sektore kao što su

promet ili okoliš te osigurati da su ispunjeni uvjeti kako bi se povećali njihovi učinci, zbog čega može

doći do određenih smanjenja.

51. Komisija naglašava da od država članica može zahtijevati samo da svoje sporazume o partnerstvu

i operativne programe sastave u skladu s uredbama kako su ih odobrili suzakonodavci. Uredbom o

zajedničkim odredbama od država članica zahtijeva se da koriste europske strukturne i investicijske

fondove kako bi učinkovito doprinosile strategiji Unije za pametan, održiv i uključiv rast. Ne

zahtijeva se usklađivanje ni sa kojim kulturnim programom.

52. Komisija smatra da se učinkovitost ulaganja iz EFRR-a može procijeniti samo u odnosu na ciljeve

EFRR-a, odnosno poticanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije.

3

61. Usmjerenost projekata financiranih iz EFRR-a ovisi o tematskom cilju u okviru kojeg se

financiraju. Tematski ciljevi od 1 do 3 doista su usmjereni na rast i konkurentnost. Međutim, kulturni

projekti u okviru tematskog cilja 6 bili su usmjereni na očuvanje i zaštitu okoliša te poticanje

učinkovitosti resursa. Isto tako, ako je ulaganje provedeno u okviru tematskog cilja 9 (npr. za pristup

kulturnim uslugama), bilo je usmjereno na poticanje socijalne uključenosti, borbu protiv siromaštva i

bilo kakve diskriminacije.

Zajednički odgovor na odlomke 63. i 64.

Komisija naglašava da iako neki pokazatelji rezultata nisu postignuti u vrijeme završetka temeljnih

projekata, oni se mogu postići u trenutku zaključivanja predmetnih programa jer je za vidljivost

rezultata potrebno određeno vrijeme.

Komisija napominje da postoje regulatorni zahtjevi za utvrđivanje pokazatelja rezultata na

prioritetnim osima, ali ne na razini projekta.

65. Komisija naglašava da su u programskom razdoblju 2014.–2020. uvedeni stroži zahtjevi za

izvješćivanje o podacima o uspješnosti. Nacionalne revizije i revizije EU-a provode se na sustavima

koji se upotrebljavaju za prikupljanje, provjeru i prijavljivanje pokazatelja. Nepouzdanost podataka o

uspješnosti smatra se nedostatkom u sustavu upravljanja i kontrole i može dovesti do obustave

plaćanja.

Komisija smatra da iako i dalje ima prostora za poboljšanje, riječ je o važnim koracima i snažnom

poticaju programskim tijelima za postizanje veće pouzdanosti.

66. Komisija napominje da je u nekim slučajevima djelomična obnova bila nužna jer je

neinterveniranje moglo dovesti do zatvaranja lokaliteta, stoga povećanje broja posjetitelja nije uvijek

jedini cilj.

Zajednički pokazatelj EFRR-a „porast očekivanog broja posjeta mjestima kulturne i prirodne baštine i

znamenitostima koja primaju potporu” izražava ex ante procijenjeno povećanje broja posjeta

lokalitetu u godini nakon završetka projekta. Upravljačka tijela utvrđuju metodologiju za procjenu

očekivanog broja koji se može temeljiti na analizi potražnje. Upravljačka tijela nisu obvezna

prijavljivati stvarni broj posjetitelja u okviru tog zajedničkog pokazatelja.

67. U okviru podijeljenog upravljanja Komisija prati ukupna ostvarenja i rezultate na razini programa

i prioriteta. Ne postoji regulatorni zahtjev za utvrđivanje pokazatelja rezultata na razini projekta.

Dobro osmišljenom logikom intervencije osigurava se da ostvarenja i rezultati na razini projekta

pridonose postizanju očekivanih rezultata operativnih programa, na što utječu i vanjski čimbenici.

Zbog toga Komisija smatra da se doprinos projekata ciljevima programa, izražen njihovim

pokazateljima rezultata, ne može mjeriti uspješnošću pojedinačnih projekata, nego je potrebna

evaluacija učinka.

69. Komisija dijeli tu zabrinutost i podsjeća da korisnik ima pravnu obvezu vratiti doprinos EU-a u

slučaju značajne promjene operacije u roku od pet godina od završnog plaćanja korisniku (članak 71.

Uredbe o zajedničkim odredbama). U tom smislu, neodržavanje obnovljenog kulturnog lokaliteta

moglo bi predstavljati značajnu promjenu uvjeta provedbe operacije kojom se dovode u pitanje

prvotni ciljevi ulaganja EFRR-a.

72. Dodjela sredstava iz EFRR-a projektima temelji se na ciljevima kohezijske politike i posebnim

ciljevima iz operativnih programa, koji uglavnom nisu usmjereni na kulturu.

73. Komisija naglašava da nema ovlasti proširiti zahtjeve za izvješćivanje utvrđene u članku 6.

Odluke br. 1313/2013/EU o Mehanizmu Unije za civilnu zaštitu. U njima se od država članica

zahtijeva da Komisiji dostave sažetke svojih procjena rizika i procjena sposobnosti upravljanja

rizikom s naglaskom na ključnim rizicima utvrđenima na nacionalnoj (ili regionalnoj) razini.

74. Zajednički pokazatelj „porast broja posjetitelja lokalitetima” upotrebljava se u operativnim

programima samo ako je relevantan za operacije koje primaju potporu. Potpora iz EFRR-a ne

sprečava nacionalna tijela da primjenjuju mjere za očuvanje lokaliteta baštine.

4

75. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 17.

85. To se pitanje navodi i u pravilima o izuzeću za državne potpore, koja se od 2014. moraju poštovati

pri dodjeli potpore iz EFRR-a. Konkretno, u tim se pravilima navodi da za ulaganja u kulturu i

očuvanje baštine iznos potpore ne smije biti veći od razlike između prihvatljivih troškova i operativne

dobiti ulaganja.

90. Činjenica da nisu postignuti pokazatelji rezultata za projekte u okviru programa EFRR-a za

razdoblje 2007.–2013. nije imala nikakve financijske posljedice jer takva odredba nije bila uključena

u uredbe za razdoblje 2007.–2013. U okviru podijeljenog upravljanja mehanizmi za poticanje na koje

upućuje Europski revizorski sud mogu se primijeniti samo u ugovornim odnosima između korisnika i

upravljačkog tijela.

93. U Uredbi o zajedničkim odredbama zahtijeva se da operacije koje se sufinanciraju iz EFRR-a

zadrže svoju prirodu, ciljeve i provedbene uvjete u razdoblju od najmanje pet godina od završnog

plaćanja korisniku. Usklađenost s tom regulatornom odredbom prate države članice.

Trenutačnim zahtjevom za evaluaciju učinaka svih intervencija EFRR-a države članice potiču se na

donošenje srednjoročnih do dugoročnih perspektiva pri planiranju i programiranju provedbe

intervencija, što će posredno utjecati i na trajnost rezultata ulaganja. Međutim, za izravno praćenje

trajnosti rezultata projekata i dalje su odgovorne države članice.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

98. Komisija napominje da se oznake/inicijative EU-a često dodjeljuju lokalitetima koji su nedavno

izgrađeni ili obnovljeni sredstvima iz EFRR-a.

1. preporuka – Poboljšati postojeći strateški okvir za kulturu u skladu s Ugovorima

Komisija prihvaća preporuku.

2. preporuka – Poticati korištenje privatnih sredstava za zaštitu europske kulturne baštine

Komisija prihvaća ovu preporuku.

102. U Uredbi o EFRR-u fizičko očuvanje financiranih kulturnih lokaliteta ne tretira se kao neovisan

cilj. Osim toga, EFRR ne može financirati očuvanje ugroženih lokaliteta bez uključivanja u

nacionalnu ili regionalnu razvojnu strategiju.

105. Komisija napominje da se u Uredbi o zajedničkim odredbama ne zahtijeva praćenje uspješnosti

projekata nakon isteka regulatornog petogodišnjeg razdoblja trajnosti. Trenutačnim zahtjevom za

evaluaciju učinaka svih intervencija EFRR-a države članice potiču se na donošenje srednjoročnih do

dugoročnih perspektiva pri planiranju i programiranju provedbe intervencija, što će posredno utjecati i

na trajnost rezultata ulaganja. Međutim, za izravno praćenje trajnosti rezultata projekata i dalje su

odgovorne države članice.

Primjena sustava poticaja i sankcioniranja ovisno o uspješnosti projekta u nadležnosti je država

članica.

Preporuka 3. – Povećati financijsku održivost kulturnih lokaliteta koji se financiraju iz EFRR-a

Komisija prihvaća preporuku.

Skupnom uredbom koja je stupila na snagu 2018. već su uvedene dodatne pojednostavnjene

mogućnosti financiranja za sufinanciranje EFRR-a, a te su mogućnosti još i proširene u prijedlozima

Komisije za razdoblje nakon 2020.

Prema prijedlogu Komisije upravljačka tijela moraju provjeriti imaju li korisnici potrebna financijska

sredstva i mehanizme za pokrivanje troškova rada i održavanja.

Preporuka 4. – Poduzeti konkretnije mjere za očuvanje lokaliteta baštine

Komisija prihvaća preporuku.

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Pietro Russo, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Chiara Cipriani, ataše u njegovu uredu Benjamin Jakob, rukovoditelj Emmanuel Rauch, voditeljica radnog zadatka Sara Pimentel te revizori Ana Popescu, Bernard Witkos, Dana Smid Foltynova, Jussi Bright, Paulo Manuel Carichas, Sabine Maur-Helmes, Thierry Lavigne i Tristan Le Guen. Jezičnu podršku pružali su Hannah Critoph i Richard Moore.

Slijeva nadesno: Sabine Maur-Helmes, Tristan Le Guen, Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Emmanuel Rauch, Sara Pimentel, Jussi Bright, Dana Smid Foltynova.

Kronologija

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 12.12.2018.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 6.1.2020.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 26.2.2020.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 24.3.2020

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Fotografija u okviru 1.: ©Capital Europeia da Cultura Guimarães, 2012. Fotografija 2.: Ikone napravljene s pomoću programa Pixel perfect na stranicihttps://flaticon.com. Fotografije u okviru 3.: © Grad Katowice. Fotografija u okviru 4.: © fotograf Luciano Romano. Fotografija u okviru 7.: © fotograf Henrique Patricio. Fotografija 1. u okviru 10.: Izvor: Scheda ispettiva, Casa dell’Efebo I 7, 11, dostavio Parco Archeologico di Pompei. Fotografija 2. u okviru 10.: Izvor: Relazione technica, Casa dell’Efebo I 7, siječanj 2016., dostavio Parco Archeologico di Pompei. Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

PDF ISBN 978-92-847-4429-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/475806 QJ-AB-20-005-HR-NHTML ISBN 978-92-847-4443-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/386329 QJ-AB-20-005-HR-Q

Kad je riječ o kulturi, opći je cilj EU-a, kako je propisano u Ugovoru, poštovati bogatu kulturnu raznolikost tog područja i jamčiti očuvanje i unaprjeđenje kulturnog nasljeđa Europe. S obzirom na to da je područje kulture uglavnom u nadležnosti država članica, Unija može samo poticati suradnju među njima i podupirati ili nadopunjavati njihovo djelovanje.

Revizija je bila usmjerena na gospodarske, društvene i kulturne učinke ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete te na financijsku i fizičku održivost tih lokaliteta. Sud je ispitao rad Komisije i procijenio 27 projekata iz sedam država članica.

Zaključak je revizije da je potrebno bolje usmjeriti i koordinirati postojeći okvir kako bi se zajamčila djelotvornost i održivost ulaganja EFRR-a u kulturne lokalitete.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.