Revista Número 1, Guatemala Septiembre 2008

Instituto Nacional de Administración Pública

Revista Académica del Gobierno de Guatemala

¿Modernización del Estado?

Dr. Luis Fernando Mack Echeverría

01

En la senda del Nuevo INAP-Guatemala

01Modernización del Estado

02El Estado Latinoamericano en el último medio siglo, crisis, reformas ¿resurrección?, Dr. Carlos Moreira, Flacso Uruguay

car ta editor ia l

Queridos Lectores:

Bienvenido a la primera edición de Revista Electrónica INAP.

Dada las necesidades que impone el desarrollo económico y social del país, se requiere de una administración pública capaz de promoverlo eficazmente por medio de la prestación de servicios, la producción de bienes y la emisión de las regulaciones que demandan las necesidades de la sociedad guatemalteca. En este marco de referencia, el Instituto Nacional de Administración Pública INAP juega un papel estratégico y fundamental como lo establece su ley orgánica y como lo ratifica su trayectoria institucional de 28 años.

Por ello, se pretende establecer a través de la nueva gerencia, un nuevo modelo de gestión de la administración pública que opere con una estructura institucional más eficiente; en donde el INAP implemente un sistema de gestión de la calidad, que ofrezca modelos de certificación para instituciones públicas, un proceso de desconcentración institucional mediante alianzas y nuevas modalidades de cooperación en las regiones, un sistema de información e investigación, de profesionalización de sus equipos administrativo y académicos y que ofrezca programas actualizados de formación y capacitación, de debate y asesoría técnica-política.

Para entenderlo, se inicia un proceso de diálogo académico en donde se espera establecer al INAP como un instituto con capacidad para insertarse en las sociedades del conocimiento y con un recurso humano altamente especializado y calificado para dar respuesta a los retos e intentar plasmar ese sueño que se llama fortalecimiento y modernización del Estado de Guatemala.

Es para INAP motivo de orgullo lanzar esta publicación, como un reto importante el cual lo hemos aceptado con responsabilidad y entusiasmo. Revista INAP es un espacio de presentación, diálogo y encuentro para difundir avances, investigaciones y aportes latinoamericanos en materia de Administración Pública. Esperando que este genere discusiones inteligentes y productivas.

Por último, con este primer número esperamos generar discusiones e intercambios a partir de la información presentada, queremos saber sus opiniones, no sólo de estructura y presentación de la Revista, sino, y quizás más importante aún, sobre los contenidos y nuevas propuestas que podamos generar.

Dr. Luis Fernado Mack E. Gerente Instituto Nacional de Administración Pública

En nuestra próxima revista

Aporte Latinoamericano

Dr. Luis Fernando Mack Echeverría

Índice

¿Modernización del Estado?

Pese a que el tema de la reforma y modernización del Estado ha sido recurrente en el discurso oficial y en los planes de gobierno desde hace ya varios años, no es sino hasta finales del 2007, en las postrimerías del gobierno anterior que se presenta un documento oficial que aspira a servir como norte estratégico para consolidar el proceso, y aun así, un análisis serio del mismo no deja de ser desalentador.

El problema fundamental que han tenido todas las discusiones y documentos que han abordado el tema es que pretenden reducir el proceso de reforma y modernización del Estado a un aspecto meramente técnico y de procedimientos administrativos, por lo que es común que se mencione una larga lista de aspectos que pertenecen a la categoría del “deber ser” por ejemplo,: mejorar la eficiencia, la eficacia, la transparencia y lograr así, la priorización del gasto público en base a ciertos criterios sociales y de inclusión de los grupos más pobres y marginados.

Sin embargo, ningún proceso ni discusión sobre la reforma del Estado ha considerado el nudo georgiano que favorece a que ese cúmulo de declaraciones e intenciones se queden en eso, en palabras que no transforman en lo más mínimo la matriz institucional del Estado Guatemalteco. Y es que el problema fundamental no es técnico, sino político. Así, la modernización del Estado no empezará a ser una realidad hasta que se reconozca que el problema fundamental es que existe una fuerte inercia que permite que las decisiones políticas se contrapongan a las técnicas.

Un ejemplo de ello es el proceso de aprobación de la inversión pública territorial que se realiza a través del sistema de Consejos de Desarrollo y que se integra al Listado Geográfico de Obras que aprueba el Congreso: en varias etapas del proceso, hay mucha posibilidad de que tal ejercicio de priorización sea alterado por decisiones cupulares y negociaciones políticas que echan por tierra cualquier criterio de inversión técnicamente

consensuado de los diversos actores locales y departamentales. Y mientras existan operadores políticos que se sitúen por encima de los procedimientos técnicos, no habrá proceso de reforma y modernización que valga.

Tal razonamiento no deja de ser válido, en el sentido de que en Guatemala abundan los casos de personajes que pese a que han violentado el ordenamiento legal, no ha habido poder judicial ni estatal que haya podido castigarlos, ejemplo de esto el caso del ex presidente guatemalteco Jorge Serrano Elías (1991-1993). Así, el problema de fondo es la discrecionalidad política: los procedimientos de la justicia parecen ser diligentes y eficaces, o ineficientes y tortuosos, dependiendo de quién se trate, generando entonces una doble moral en la que el factor técnico se supedita a las redes de influencia que tenga el sujeto.

De la misma forma, para nadie es un secreto que los procedimientos formales en la administración pública, pueden ser evadidos si se conoce o se recurre a la persona indicada: si no, basta dar una vuelta por el Ministerio de Finanzas Públicas y hablar con los muchos tramitadores que ofrecen evitar la maraña de colas y procedimientos burocráticos mediante el pago por el servicio, y tales redes de intermediarios puede ser vista en muchas otras dependencias públicas.

En síntesis, mientras no se reconozca que el problema es la sobredimensión de las decisiones políticas que altera, modifica o trastoca los criterios técnicos, la retórica de la reforma y modernización del Estado no será mas que eso: un discurso bonito y a lo mejor bien articulado, pero muy lejos de ser una realidad.

Para ahondar en el tema, recurrimos a un concepto novedoso que ha dado mucho que hablar: nos referimos al tema del “Estado Fallido”, que ha generado un debate interesante, pero mal enfocado, ya que si se pierde de vista la esencia de la institucionalidad del Estado guatemalteco, cualquier discusión correrá el peligro de desvirtuarse o perder el foco central del análisis.

Dr. Luis Fernando Mack Echeverría

transformando estructuras

RevistaINAP

En los últimos meses, se ha reavivado el debate en torno “índice de Estados Fallidos” de la revista Foreign Affair, estudio que pretende medir la capacidad institucional de regulación de los Estados, de manera que se elabora una lista de países, escalonados desde los que se consideran países estables y con instituciones fuertes, y del otro lado, países con institucionalidad débil y multiplicidad de problemas. Dicho concepto, por tanto, enfatiza la incapacidad institucional de una sociedad para enfrentar y administrar las crisis, por lo que la clave del concepto es que señala como punto focal, la fortaleza institucional del Estado y de la sociedad de la que se trate. Tal informe ubica a Guatemala en una zona intermedia entre la estabilidad institucional y el caos social, característicos de un Estado Fallido, definida por el informe como “Borderline”, la en la zona gris en la que puede caer al concepto de “Estado Fallido”, y ahí el motivo de alarma para muchos estudiosos.

Algunos analistas cuestionan tal concepto, mientras que otros piensan que se queda corto al intentar captar la magnitud del problema en Guatemala. Mi punto de vista es que, como cualquier otro indicador, el índice es una herramienta para el análisis, por lo que no sustituye la investigación ni la reflexión teórica, sino únicamente incentiva a indagar sobre aspectos que probablemente no se han pensado anteriormente. De hecho, este último aspecto es lo más rescatable del concepto, es decir, el incentivarnos a pensar en la capacidad institucional de cumplir con la definición de Estado: según Max Weber, el concepto alude “al monopolio institucionalizado del poder en un territorio determinado”, y el concepto de “Estado Fallido” nos induce a pensar que para el caso de Guatemala, tal “monopolio” nunca se consolido en todo el territorio nacional. La evidencia empírica apuntalaría esta abstracción teórica del índice.

Sin embargo, como cualquier otro indicador cuantitativo (basado en datos estadísticos), falla en captar la complejidad institucional del Estado de Guatemala, que hace referencia a aspectos cualitativos, es decir, es difícil de cuantificar, tal como ocurre con muchos fenómenos sociales.

Para entender la naturaleza de la instituciodad en Guatemala, hemos de apoyarnos en una teoría relativamente novedosa para el ámbito guatemalteco: la teoría sistémica de Niklas Luhmann. Según esta teoría, la sociedad moderna se divide en subsistemas, tales como el sistema político, económico, de derecho, etc.

Una de las pistas teóricas que se derivan de tal enfoque enfatizaría que los sistemas modernos se basan en la diferenciación de la sociedad en unidades funcionalmente cerradas (autopoieticas, diría Luhmann), que serian los subsistemas de la sociedad, delimitados por unos códigos de operación específicos, propios de cada uno. Por el contrario, lo que caracterizaría a la sociedad premoderna es la sobredimensión y hegemonía de uno de los subsistemas, el sistema político, el cual impediría sistemáticamente el cierre operacional del resto de sistemas. Esto, en pocas palabras, significaría la sobrepolitización de la sociedad, haciendo que todos los parámetros del resto de sistemas se corrompan sistemáticamente con los códigos de la política (que para Car Schmitt, se definiría por el código “amigo-enemigo”).

¿Qué significa la sobredimensión de la política en un Estado como Guatemala? Pues que los criterios técnicos, provenientes por ejemplo, del sistema de la ciencia, son imposibles de aplicar en los contextos gubernamentales, simplemente porque sigue operando el código de la política amigo-enemigo. Significaría, que existen ciudadanos que están por encima del ordenamiento legal, simplemente porque conocen o son “amigos” de la persona “adecuada”, por lo que en tales Estados surge el inmenso problema de la impunidad.

Si nos atenemos a esta sencilla concepción, comprenderemos inmediatamente que Guatemala no es un Estado Fallido como tal. En dado caso, sería un Estado discrecionalmente Fallido, ya que tendería a funcionar, dependiendo de quién se trate: mucho más eficiente para controlar al ciudadano común, como en la captura de los policías acusados de matar a los diputados salvadoreños al Parlacen, pero terriblemente ineficiente en la captura del exdiputado, ahora prófugo, Héctor Loaiza, o a los directivos del quebrado Banco de Comercio.

Guatemala, ¿un estado fallido?

RevistaINAP

Modernizar el Estado guatemalteco, parece ser la meta deseada por muchos actores sociales y políticos en la sociedad guatemalteca, por lo que es comprensible que sea el tema de discusión de numerosos analistas y trabajos académicos de diversa índole. Sin embargo, estrictamente hablando, es difícil modernizar una institucionalidad que ha sido caracterizada reiteradamente como débil y prácticamente inexistente en muchos ámbitos territoriales de la República de Guatemala, tal es el caso, por ejemplo, del ya comentado Índice de Estados Fallidos, el cual coloca a Guatemala en una categoría poco halagadora: como un Estado en vías de ser fallido. Similares estudios han caracterizado de forma similar la institucionalidad estatal que prevalece en América Latina, por ejemplo, el trabajo de Peter Waldmann, sobre Estados Anómicos, incapaces de establecer bases mínimas de gobernabilidad, consenso y convivencia pacífica.Recientemente, un estudio desarrollado por el Área de Estudios Sociopolíticos de FLACSO empezó a teorizar que el problema es el tipo de institucionalidad que se consolidó en Guatemala, de tal cuenta que lo que caracteriza al Estado Guatemalteco en su doble dimensión: debilidad institucional formal, fortaleza institucional informal. Eso significa que, paradójicamente, el Estado guatemalteco es fallido en los aspectos e indicadores desarrollados por los Estados de los países más desarrollados, los cuales tienen como principal eje estructurador una racionalidad típicamente moderna, basada en lo que los juristas llaman Estado de Derecho, que es la esencia básica que estructura la institucionalidad estatal. Sin embargo, detrás de tales indicadores, subsiste un tipo de institucionalidad que ha sido muy poco estudiada por las ciencias sociales, y tal estructura subsiste amparada por redes de interés articuladas en torno a liderazgos fuertes, carismáticos y centralizados, los cuales demandan un único valor político: la absoluta lealtad y servicio al líder. Por eso, bajo esa apariencia fallida, Guatemala estructura un tipo de institucionalidad que en la retórica y en el discurso no se reconoce,

pero que se cumple en la práctica, porque está profundamente arraigada en la conciencia y en la cultura política de los guatemaltecos. Dicha institucionalidad esta basada en lo que Max Weber llamó “Patrimonialismo”, caracterizado por liderazgos fuertes, carismáticos, los cuales encarnan en sí mismos la institucionalidad del Estado por que se reservan para sí una buena dosis de discrecionalidad para aplicar las normas legales, las cuales están estructuradas de tal forma, que permiten afincar dicha discrecionalidad desde los vacíos y contradicciones del marco jurídico.Si consideramos brevemente este antecedente sobre la especificidad de la institucionalidad del Estado Guatemalteco, fácilmente se comprenderá que en la práctica, los conceptos usados en las sociedades actuales tales como “modernización del Estado”, terminan fracasando, ya que al no considerar la especificidad institucional de la sociedad en su conjunto, paradójicamente establecen ciertas acciones que favorecen la debilidad institucional formal, por ejemplo, los múltiples programas de capacitación que terminan fortaleciendo nuevos liderazgos, generando además incentivos para que se desarrollen acciones individualistas que lejos de establecer los parámetros “modernos”, afincan los comportamientos articulados en torno a redes de interés.Dichas redes se comportan en la práctica de forma muy parecida a la que actúan otras redes patrimoniales, tales como las mafias, las maras o las sociedades secretas. Es decir, basan su acción más en la lealtad personal al máximo líder y en la solidaridad estricta entre sus miembros que en parámetros de “bien común”, que es el aspecto que articula a las sociedades desarrolladas.Comprender dicha paradoja es entonces, vital para diseñar una suerte de “refundación” del Estado, más que su modernización, ya que éste último concepto presupone una estructura mínima que no existe en el Estado Guatemalteco.

Consecuencias sociales de la Sobredimensión de lo Político

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¿El problema de fondo? La discresionalidad política en la aplicación del marco legal. Por eso, prevalece una arraigada cultura política que descansa en la negociación, ó en las medidas de fuerza y presión cuando no se puede negociar, como medios para alcanzar objetivos. Y si tales medios funcionan, ¿Para qué perder tiempo en los tribunales?, ¿para qué esperar años de años por desenlaces que de todas formas, a nadie satisfacen, si en los espacios de negociación se puede resolver todo de manera expedita?

Esa discrecionalidad funciona en primera instancia para quienes tienen recursos económicos o políticos, o para quienes tienen la suerte de conocer a la persona indicada que les puede ayudar a estar por encima de la ley. Este primer tipo de impunidad es la mas dañina, porque le hace saber al resto de desdichados mortales de la sociedad que no hay poder humano que pueda con ellos, generando mucha inconformidad y resentimiento social. Esta es la prepotencia en su máxima expresión.

El segundo tipo de discrecionalidad es el espejo del anterior: debido a que los actores sociales subalternos han padecido de abusos desde siempre, va creciendo en ellos un deseo irrefrenable de lucha contestataria que haga saber a los prepotentes que ya no se toleraran los abusos, por lo que frecuentemente se vuelven actores antisistemicos que exigen ser tratados como si estuvieran por encima del marco legal; tal es el caso del levantamiento magisterial durante el gobierno de Vinicio Cerezo Arévalo (1986-1990) o los campesinos de Izabal que tomaron turistas como rehenes (2007).

Es la insolencia –en palabras del poderoso- en su máxima expresión.

¿Qué hay que exigir? ¿Que se aplique la ley a los “revoltosos”?, Seguro, y lo más probable que en este caso, tarde o temprano así pasara, porque la “insolencia” no es una virtud; por eso se condena tan enérgicamente. Pero el problema no se resolverá hasta que los poderosos, los “prepotentes”, no dejen de sentirse por encima de la ley y recurran a sus múltiples recursos, amistades y artimañas que los deja lejos, muy lejos del castigo que la sociedad espera. Porque este tipo de discrecionalidad es la fuente de todos los problemas. Por eso hablamos de un Estado discrecionalmente fallido, dependiendo de quien se trate.

¡Desmontar esa inercia institucional es el reto de cualquiera que quiera cambiar Guatemala!

Del Estado fallido, al estado discrecionalmente fallido

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Revista Académica del Gobierno de Guatemala

Dr. Luis Fernando Mack EcheverríaGerente INAP

Junta Directiva INAP:Ing. Fernando Fuentes MohrGerente de la Presidencia

Dra. Karin Slowing UmañaSecretaria General SEGEPLANDirectora Titular JD

Inga. Columba Sagastume PaizSubsecretaria de Politicas Globales y Sectoriales SEGEPLANDirector Suplente JD

Lic. Marcotulio Meoño RamírezDirector Oficina Nacional del Servicio CivilDirector Suplente JD

Lic. Luis Enrique Castañeda QuanSubdirector Oficina Nacional de Servicio Civil, Director Suplente JD

Licda. Virginia TacamViceministra Encargada de Asuntos Bilingüe e Interculturales, Ministerio de Educación

Lic. Erick CoyoyDirector SIAF.SAGMinisterio de Finanzas PúblicasDirector titular JD

Lic. Edgardo Arturo Pesquera OchoaSubdirector SIAF-SAGMinisterio de Finanzas PúblicasDirector Suplente JD

Editor:Lic. Juan Carlos Guzmán Morán

Diseño y diagramación:Anny Mendoza

El presente documento es editado por el Departamento de Comunicación Social del INAP.

La Revista Digital INAP es editada por el Instituto Nacional de Administración Pública INAP, una institución académica del Gobierno de Guatemala con el objetivo de promover diálogos y encuentros para difundir avances, investigaciones y aportes latinoamericanos en materia de Administración Pública.

La Revista Digital INAP está dirigida a una audiencia nacional e internacional de profesionales, estudiantes y público interesado en temas de Administración Pública en la región Latinoamericana. Su fin primordial es constituirse en un espacio de difusión y foro para el intercambio de información y opinión a nivel regional.

Para más información comunicarse a:Instituto Nacional de Administración Pública INAPBoulevard Los Próceres 16-40 zona 10, Ciudad de GuatemalaGuatemala 01010, Centro AméricaPBX: (502) 2419 8181 ext 8107Sitio web: www.inap.gob.gte-mail: rrpp@inap.gob.gt

El Estado Latinoamericano en el último medio siglo:crisis, reformas ¿resurrección?

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