Resources Recurso 234

8/16/2019 Resources Recurso 234

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3er CONGRESO INTERNACIONAL DEANÁLISIS ORGANIZACIONAL

Reconstruyendo identidades: diversidad organizacional y realidades locales

Algunas aproximaciones al estudio de la Nueva GerenciaPública: posibilidades y desafíos desde una perspectiva

organizacional

Autor: Ayuzabet de la Rosa Alburquerque

Universidad Autónoma Metropolitana – Unidad AzcapotzalcoDepartamento de Administración

Dir. Inst.: Av. San Pablo No. 180, Col. Reynosa Tamaulipas, Delegación

Azcapotzalco, C.P. 02200, México D.F.Tel. Inst.: 53189000

Dir. Part.: Av. Canal de Tezontle N° 40, Edificio 1-B, Departamento 302,Unidad Cuchilla del Moral III, C.P. 09310, Del. Iztapalapa

Tel. Part.: 57-56-06-72

E-mail: [email protected]

Mesa 2: “Organizaciones Públicas: experiencias recientes demodernización”

CoordinadoresDr. José Santos Zavala

mailto:[email protected]




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Mtro. Germán Vargas LariosMtro. Jorge Rosas Castro

Resumen

En un contexto de crisis tanto de la forma de organización burocrática como de la legitimidad yefectividad del Estado, la Nueva Gerencia Pública (NGP) ha hecho su aparición. Así, en tantofenómeno evidentemente organizacional, el objetivo del presente trabajo es proponer una formaespecífica sobre cómo pensar al fenómeno de la NGP desde un punto de vista organizacional, locual permitirá a su vez, reflexionar sobre las posibilidades y desafíos de la NGP en tanto respuestaalternativa al modelo burocrático de organización gubernamental. Para ello, en primer lugar seabordan los ámbitos de la reforma del Estado y el desarrollo de los supuestos básicos que sustentantanto la práctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, sedescribe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos países en los que ha sidoimplementada. Posteriormente se ofrece una interpretación de cómo pensar a la NGP desde una perspectiva organizacional; específicamente se propone pensar a la NGP desde una perspectivaneoinstitucional sociológica, para lo cual se hace uso de la noción isomorfismo institucional; ello asu vez, permite pensar a la NGP como un proceso de transferencia organizacional e innovaciónorganizacional. Acto seguido se analizan los aspectos organizacionales que se deberían considerar si se desea hacer de la NGP un proceso de innovación organizacional exitoso, a saber, el carácter complejo de las organizaciones, el carácter socialmente construido de los modelos organizacionalesy el carácter público de las organizaciones gubernamentales. Finalmente, se exponen algunasconclusiones respecto de la NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafíos en tantofenómeno organizacional.



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Algunas aproximaciones al estudio de la Nueva Gerencia Pública:posibilidades y desafíos desde una perspectiva organizacional∗

Ayuzabet de la Rosa Alburquerque+

“... el management como dispositivo institucional para elejercicio y control de la responsabilidad en los programas demodernización administrativa ofrece respuestas útiles, perotambién limitaciones e insuficiencias conceptuales importantescuando se traslada a la administración pública.”

Echebarría y Mendoza, 1999.

“Es posible que no se trate tanto de buscar otros principios,cuanto de adaptar los ya existentes a los cambios sociales delfinal del milenio y añadir, en su caso, aquellos otros queresulten necesarios.”

Román, 2001.

Resumen

En un contexto de crisis tanto de la forma de organización burocrática como de la legitimidad yefectividad del Estado, la Nueva Gerencia Pública (NGP) ha hecho su aparición. Así, en tantofenómeno evidentemente organizacional, el objetivo del presente trabajo es proponer una formaespecífica sobre cómo pensar al fenómeno de la NGP desde un punto de vista organizacional, locual permitirá a su vez, reflexionar sobre las posibilidades y desafíos de la NGP en tanto respuestaalternativa al modelo burocrático de organización gubernamental. Para ello, en primer lugar seabordan los ámbitos de la reforma del Estado y el desarrollo de los supuestos básicos que sustentantanto la práctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, sedescribe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos países en los que ha sidoimplementada. Posteriormente se ofrece una interpretación de cómo pensar a la NGP desde una perspectiva organizacional; específicamente se propone pensar a la NGP desde una perspectivaneoinstitucional sociológica, para lo cual se hace uso de la noción isomorfismo institucional; ello asu vez, permite pensar a la NGP como un proceso de transferencia organizacional e innovaciónorganizacional. Acto seguido se analizan los aspectos organizacionales que se deberían considerar si se desea hacer de la NGP un proceso de innovación organizacional exitoso, a saber, el carácter complejo de las organizaciones, el carácter socialmente construido de los modelos organizacionalesy el carácter público de las organizaciones gubernamentales. Finalmente, se exponen algunasconclusiones respecto de la NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafíos en tantofenómeno organizacional.

∗ Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el X Foro de Investigación del CongresoInternacional de Contaduría, Administración e Informática de la FCA de la UNAM.

+ Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco. E-mail:[email protected]





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1. Introducción

El Estado y la Administración Pública nacen junto a las primeras civilizaciones del orbe, es

decir, aquellas que traspasaron el umbral del pastoreo, la caza, la pesca, la recolección y laagricultura, adentrándose en la agricultura de gran escala. Cuando los intereses de las

colectividades de la antigüedad se entrecruzaron y manifestaron como funciones generales,

es decir, como funciones administrativas atribuidas a un órgano que dio forma al conjunto

social para dirigir el proceso de trabajo cooperativo y asociado de la sociedad, surgió el

Estado. Para alcanzar sus fines, el Estado necesita el desarrollo de una gran maquinaria

organizacional, es decir, las instituciones gubernamentales. A su vez, el eficiente

desempeño de éstas requiere de una herramienta administrativa: la Administración Pública

(AP). Es a través de la labor de ésta que la sociedad evalúa la calidad de la gestión de sus

gobernantes. En otras palabras, la AP es una herramienta cuyo objetivo facilitar el trabajo

del gobierno, por lo que se puede decir que la AP es el Estado en acción (Guerrero, 1995).

De acuerdo con Frederickson (1980), hasta la década de 1970, la AP adoptó y

desarrolló 4 modelos teórico-empíricos1 que le permitieron cumplir con su objetivo:

administrar los recursos materiales, monetarios y humanos para realizar los propósitos del

Estado2 (ver tabla 1.).

1 De hecho, Frederickson considera un modelo más: el modelo de la elección pública (PublicChoice); no obstante, éste pertenece, como se analizará más adelante, a la denominada Nueva GerenciaPública.

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Asimismo, con mayor influencia de la Teoría de la Organización que de la Administración Pública,Mintzberg (1999: 206-208) propone cinco modelos de Administración Pública que han adoptado –nonecesariamente de forma pura– las organizaciones públicas. El modelo de gobierno como máquina, el cual seconsidera como una máquina dominada por normas, leyes y estándares de todo tipo en el que cada agenciacontrola su personal y actividades, ya su vez está controlada por el aparato central del Estado. El modelo degobierno como red, el cual es lo contrario del modelo máquina donde el gobierno actúa como un sistemaúnico entrelazado, una compleja red de relaciones provisionales diseñada para resolver los problemas amedida que surgen, y conectada mediante canales de comunicación informales. El modelo de control delrendimiento, el cual busca ante todo que el gobierno se parezca más a una empresa de estructura divisional. El



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Tabla 1. Modelos de Administración Pública.

Fuente: adaptado de Frederickson (1980: 44-45).

De estos modelos, el que caracterizó predominantemente el desarrollo de la AP fue el

modelo Burocrático, es decir, el tipo ideal weberiano, cuyas virtudes sobre otras formas de

organización eran (Weber, 1992) la continuidad, la racionalidad, la rapidez, la precisión, la

eficacia, la univocidad de interpretación, la uniformidad de rutinas y procedimientos, la

reducción de la fricción entre las personas, la confiabilidad y la minimización de la

modelo del gobierno virtual, el cual surge de llevar al modelo de rendimiento hasta su límite natural, conocidoen lugares como el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual supone que elmejor gobierno es el no gobierno. El modelo del control normativo, el cual pretende estructurar adecuadamente la autoridad social a través de un sistema de valores y creencias compartidos.

Marcos dereferencia

Modeloburocrático

clásico

Modelo neo-burocrático

Modelo institucional Modelo derelacioneshumanas

Autoresrepresentativos

Taylor, Wilson,Weber, Gulick yUrwick

Simon, Cyert yMarch

Lindbloom, Crozier,Etzioni, Blau y Selznick

Mc Gregor, Likert,Bennis y Argyris

Énfasis empírico La forma deorganizaciónLa productividaden el floor shopLa agenciagubernamentalEl trabajo en grupo

La decisión La decisión incrementalComportamientoindividual, grupal yorganizacionalIntercambio y relacionesde poder Adecuación ambiental

El individuo y elgrupo de trabajoRelacionessupervisor-operarioCambioorganizacional

Características Estructura, jerarquía, control,autoridad, cadenade mando, unidadde mando, tramode control,centralización

Investigación deoperaciones,sistemas deanálisis, cienciaadministrativa, productividad

Burocracia comoexpresión cultural, patrones de conducta burocrática enfocados ala sobrevivevncia,competición, tecnología,racionalidad,incrementalismo, poder

Relacionesinterpersonales eintergrupales,comunicaciones,sanciones,motivación, cambio,entrenamiento,autoridadcompartida,consenso

Valoresdesarrollados

Eficiencia,economía,efectividad,Productividad

Racionalidad,eficiencia,economía, productividad

CienciaAnálisis neutral delcomportamientoorganizacionalIncrementalismoPluralismo

Satisfacción del personalCrecimiento

personalDignidad individual



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discrecionalidad de los superiores respecto de los subordinados. No obstante, lo que en

tanto tipo ideal eran virtudes organizacionales, en términos reales eran disfunciones, a

saber, incapacidad adiestrada, psicosis profesional, personalidad burocrática,desplazamiento medios-fines, interpretación de las reglas, círculos viciosos, entre las más

destacadas (Merton, 1984; Gouldner, 1964; Balu, 1969; Crozier, 1974).

Estas disfunciones aunadas a la creciente complejidad de las sociedades pusieron en

tela de juicio el modelo burocrático como forma de organización eficaz y eficiente no sólo

en el sector público sino en el privado, en otras palabras, una forma de organización

burocrática era aquella que no se corrige en función de sus propios errores, es decir, una

organización que consiste en un conjunto de círculos viciosos relativamente estables

(Crozier, 1974).

En este contexto de crisis tanto de la forma de organización burocrática como de la

legitimidad del rol del Estado, la Nueva Gerencia Pública (NGP) ha hecho su aparición. Así

pues, los estudiosos de la NGP generalmente han abordado este fenómeno desde la

perspectiva de la Administración Pública, la Ciencia Política o las Políticas Públicas. Sin

embargo, la NGP es un fenómeno eminentemente organizacional en tanto las –viejas y–

nuevas prácticas administrativas gubernamentales se desarrollan a partir de espacios

organizacionales, se cristalizan dentro de espacios organizacionales, transitan entre

espacios organizacionales y afectan a ámbitos no solamente individuales, familiares,

sociales, sino organizacionales. Por ello, el objetivo de este trabajo es proponer una forma

específica sobre cómo pensar al fenómeno de la NGP desde un punto de vista

organizacional, lo cual permitirá a su vez, reflexionar –siempre parcialmente– sobre las



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posibilidades y desafíos de la NGP en tanto respuesta –aparentemente– alternativa al

modelo burocrático de organización gubernamental.

Para ello, en un primer apartado se abordan los ámbitos de la reforma del Estado,los cuales, permiten explicar el desarrollo de los supuestos básicos que sustentan tanto la

práctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, se

describe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos países en los que ha

sido implementada. Posteriormente, una vez señaladas las nociones básicas de lo que es la

NGP, en el segundo apartado se ofrece una interpretación de cómo pensar a la NGP desde

una perspectiva organizacional; específicamente se propone pensar a la NGP desde el

neoinstitucionalismo sociológico haciendo uso de la noción de isomorfismo institucional,

es decir, se propone pensar a la NGP como resultado de un de proceso isomórfico, como

resultado de una reproducción de prácticas administrativas entre organizaciones de un

mismo país y entre organizaciones de diversos países. A su vez, la noción de isomorfismo

institucional lleva a la noción de transferencia organizacional, la cual, para ser exitosa –es

decir, para lograr procesos de innovación organizacional–, depende de la toma de

conciencia de al menos tres aspectos: el carácter complejo de las organizaciones, el carácter

socialmente construido de los modelos organizacionales y el carácter público de las

organizaciones gubernamentales. Por ello, tomar en cuenta estos aspectos, puede facilitar

los procesos de transferencia e innovación organizacional inherentes a la práctica de la

NGP. Finalmente, en el tercer apartado se exponen algunas conclusiones respecto de la

NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafíos en tanto fenómeno organizacional.



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2. La Nueva Gerencia Pública: supuestos básicos y desarrollo

La NGP es un término amplio cuya comprensión incluye aspectos que van desde la

redefinición del rol del Estado hasta la implementación e innovación de técnicasadministrativas –generalmente privadas– específicas en espacios organizacionales públicos

específicos.

En este sentido, como expone Cabrero (en Argüelles y Gómez, 1995: 13), las

funciones del Estado han venido evolucionando: a principios de siglo se pensaba que

debería asumir estrictamente las funciones de garante del orden e impartición de la justicia,

posteriormente que debería llevar a cabo funciones relacionadas con la prestación de

servicios públicos –educación, salud, vivienda, e incluso la oferta de bienes o insumos

intermedios básicos para el desarrollo de las naciones–, y actualmente que debería replegar

varias de sus funciones y dejar un mayor margen de acción tanto a los privados, en la

actividad económica, como a la sociedad civil en el ámbito de lo público. En otras palabras,

se piensa que el rol del gobierno debería pasar de ser un propietario y prestador de servicios

a ser un promotor, articulador y regulador de esfuerzos colectivos.

Para esta nueva concepción acerca de las funciones del Estado, la forma de

Administración Pública que permitió el desarrollo del Estado benefactor, ya no es la

necesariamente adecuada para llevar a cabo la nuevas funciones que se piensa debe

desarrollar el Estado actual. Dicho de otra manera, la Administración Pública se encuentra

en un estado de anquilosamiento y rigidez con poca orientación a los objetivos y mucha

orientación a la tarea, donde el medio se ha convertido en un fin en si mismo. Por ello, la

Administración Pública deberá adoptar un diseño estructural más flexible; modernizar su

funcionamiento e incorporar tecnología de punta; desarrollar sistemas de evaluación de



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resultados transparentes; simplificar la normatividad de las dependencias gubernamentales;

generar nuevas capacidades de pensamiento, creatividad e innovación en su personal,

procesos y estructura; revalorizar la función pública; ajustar, profesionalizar y capacitar asu personal; y romper con los vicios de la corrupción. En otras palabras, las organizaciones

públicas deberán ser más eficientes e innovadoras, menos centralizadas y jerárquicas, y

deberán tener objetivos y estrategias claras orientados al servicio al cliente, la calidad y la

eficiencia (Cabrero, en Argüelles y Gómez, 1995: 72 y 122). En síntesis, es en este

contexto, que la NGP está jugando un papel muy importante en términos ideológicos y

prácticos. No obstante es necesario analizar con mayor detalle lo anterior.

2.1 Ámbitos de la reforma del Estado

De acuerdo a la OECD (2000: 11-13), el rol de los gobiernos está cambiando. Su estrategia

consiste en ser mejores coordinadores, formuladores y reguladores de políticas públicas;

asimismo actúan como mediadores de la acción colectiva en concordancia con otros

centros de poder. El propósito de la reforma es hacer un gobierno con mayor y mejor

capacidad de respuesta a las necesidad de la sociedad, es decir, la gente quiere un gobierno

que haga más y cueste menos. En este sentido, los esfuerzos de reforma van encaminados a

reconocer las necesidades de la sociedad y proporcionar más, mejores y rápidos servicios, a

restablecer la confianza en el gobierno, a adoptar una actitud estratégica que desarrolle

visiones y planes tácticos que permitan lograr resultados específicos, a comunicar a la

población la necesidad de reforma, los procesos mediante los cuales se llevará a cabo y los

resultados alcanzados por la misma, a cambiar su cultura organizacional –liderazgo,

innovación, flexibilidad y responsabilidad– de forma tal que ésta sustente los cambios de



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reforma implementados. Por otra parte, para Jreisat (2001: 541) las reformas del Estado

consisten en reducir el gasto público no esencial a las funciones básicas del Estado,

transformar las formas de organización burocráticas convencionales para que el gobiernoesté en mejores posibilidades de ofrecer mejores servicios públicos y disminuir los montos

de financiamiento que las organizaciones públicas requieren para realizar sus funciones.

Asimismo considera como parte de dicha reforma, el enfoque a resultados y la

implementación de nuevas tecnologías por parte de las organizaciones públicas, la ética y

responsabilidad gubernamentales, el reconocimiento de intereses comunes y la

participación esfuerzos conjuntos con el sector privado, y la reconstrucción de procesos

organizacionales de las organizaciones públicas. En este mismo contexto, Metcalfe (1999:

49) considera que los valores básicos en torno a los cuales gira la reforma del Estado se

resumen en lo que ha venido a conocerse como las tres E: economía, eficiencia, eficacia,

entendidas éstas como la erradicación del despilfarro, la racionalización de los servicios y

la especificación de objetivos que orienten los recursos directamente hacia la resolución de

los problemas.

Aunado a la reforma del Estado, la Administración Pública que caracterizó al

Estado de Bienestar moderna, se ve desafiada por factores tales como el aumento de la

complejidad de las sociedades (diversidad y fragmentación de las mismas), los procesos de

globalización, el aumento de la tasa de innovación tecnológica, la expansión incesante de

las comunicaciones, etcétera (Guerrero, en Argüelles y Gómez, 1995: 72-73).

Estos ámbitos de reforma del Estado y estos cambios mundiales multifacéticos

requieren, al menos desde un punto de vista del sentido común, una nueva concepción de la

Administración Pública. En este sentido, el interés por las herramientas administrativas de



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corte privado y por los marcos teóricos económicos que permitan formalizar la acción

gubernamental reflejan las dificultades que encuentra la Administración Pública para

adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual(Echebarría y Mendoza, 1999: 16),3 es decir, las críticas a la Administración Pública son a

la vez una puesta al día de la antigua desconfianza hacia el Estado y el reconocimiento de la

existencia de carencias técnicas para afrontar la gestión de la complejidad, o como se ha

dicho, el Estado jerárquico es demasiado grande para resolver los pequeños problemas

cotidianos (Olías de Lima, 2001: 21). Esto ha dado pie al discurso y práctica sobre la NGP,

es decir, a la denominación común del conjunto de doctrinas muy similares que han

dominado la agenda de la reforma de Estado (Hood, en Echebarría y Mendoza, 1999: 15-

16).

2.2. Supuestos básicos de la NGP

La utilización del concepto de gerencia o de management aplicado al manejo de los asuntos

públicos es relativamente reciente. La noción de gerencia pública o nueva gerencia pública

hace referencia a un conjunto ambiguo de supuestos, conceptos, tecnologías y prácticas que

se ha convertido en el aliado imprescindible de la reforma del Estado. En cierto sentido, es

más un depósito de orientaciones, métodos y técnicas que un conjunto sistemático y

ordenado de propuestas y soluciones a las cuales acudir en función de los problemas

específicos de las organizaciones gubernamentales (Olías de Lima, 2001: 3-9). Por ello, la

3 De esta forma, la diferencia entre las preocupaciones tradicionales de la Administración Pública yde la NGP radica ante todo en un desplazamiento de las prioridades: más que la estabilidad, interesa elcambio; más que mantener en calma el buque del Estado, se trata de conseguir que las flotillas deorganizaciones estén equipadas para poder seguir un rumbo común a través de aguas agitadas y, algunasveces, todavía sin explorar (Metcalfe, 1999: 48).



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NGP puede ser concebida como una imagen en la que todo cabe o como una canasta de

compras: desde propuestas de reinvención hasta las críticas a dichas propuestas (Jreisat,

2001: 544; Christensen y Laegreid, 2001: 64-65). No obstante, dado que el términogerencia o management es una noción que proviene del sector privado y alude a su

específica manera de obtener resultados para el mercado, en términos más específicos, la

NGP pública tiene que ver con la introducción en el sector público de las herramientas

administrativas del sector privado con el fin de hacer más eficientes y responsables a las

organizaciones públicas, como sucede en los ambientes de mercado (Olías de Lima, 2001).4

De hecho, durante la década de los setenta, la NGP se presentó como un conjunto de

prácticas de aplicación universal caracterizado por rasgos de transferencia organizacional y

neutralidad política, lo cual significó que sus principios y técnicas se presentaran como una

respuesta válida para los problemas de la Administración Pública en multitud de países –

desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda–, en diversos niveles de administración –de la

central a la local– y en los más variados sectores de actividad pública –desde la educación

hasta el saneamiento– (Echebarría y Mendoza, 1999: 16).

Ahora bien, varios autores concuerdan en que lo que da cuerpo a la NGP como tal

son los siguientes aspectos: (Cabrero 2003; Barzelay, 2003; Christensen y Laegreid, 2001;

Conde, 2001: 373; Guerrero, 1999: 135-137; Jreisat, 2001: 541; Longo, 1999: 215-223;

OECD, 2000; Olías de Lima, 2001: 12-19; Ormond y Löffler, 1999; Shepherd, 1999: 77-

79):

4 Sin embargo, lo que hace específico a la gerencia privada de la NGP es que ésta se desenvuelve, precisamente, en un entorno político.



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• Segmentación del aparato gubernamental en agencias gubernamentales, es decir,desagregación de las burocracias públicas dentro de agencias que tratan con base en pago por servicio (agrupaciones de unidades por mercado)

• Cohesión del gobierno (cohesión de los directivos divisionales)• Descentralización del poder de decisión hacia agencias gubernamentales e incremento dela autonomía de los gerentes públicos para administrar las agencias gubernamentales (en

sus diversos niveles estatales)• Separación de las responsabilidades políticas y las de gestión• Reducción del tamaño del sector público• Orientación de mercado (afirmación de que los servicios públicos deben obedecer las

reglas de la competencia para ser más eficaces y eficientes)• Introducción de la lógica de competencia en la prestación de los servicios públicos a

través del establecimiento de mecanismos de competencia entre las agenciasgubernamentales (cuasimercados, contratación, privatizaciones)

• Desburocratización del aparato gubernamental (simplificación de estructuras y procedimientos; reducción de niveles jerárquicos)

• Automatización de la producción y distribución de servicios basados en la utilización detecnología informática

• Utilización de herramientas administrativas privadas para el mejor manejo de lasorganizaciones públicas

• Reducción de costos de las operaciones de las organizaciones públicas• Introducción de mecanismos de evaluación5

• Introducción de estándares de medición del desempeño, de resultados y de la eficiencia• Orientación a resultados (introducción de sistemas de planificación y control basados en

resultados)• Orientación hacia el cliente (consideración del usuario/público como cliente) 6

• Orientación hacia la calidad de la producción y prestación de servicios• Disminución del crecimiento del gobierno delegando actividades al mercado o simulando

condiciones de mercado en diversas formas: privatización, esquemas de vouchers,contratación

• Desarrollo y emergencia de una nueva elite de gerentes públicos (no administradores públicos)

• Flexibilización d el marco legislativo de la gestión de los recursos humanos• Cambio de cultura organizacional compatible con los principios de la NGP

5 Según Olías de Lima (2001: 18), mientras los sistemas de control aseguran que las conductas y los procesos no se desvíen de los estándares establecidos, los sistemas de evaluación ponen el acento en losresultados de la gestión y buscan medir o ponderar la adecuación entre éstos y los objetivos perseguidos.

6 Ello significa pasar de la noción de servicio público (en la que el interés público se define a travésde las normas del servicio y los criterios profesionales de los funcionarios) a la noción de servicio al público(en la que cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que recibe, de su utilidad y de sus preferencias) (Olías de Lima, 2001: 17).



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Por una parte, como se puede intuir, la NGP busca mejorar aspectos como la

responsabilidad de la administración pública, la evaluación de los outputs y no de los

inputs, el desarrollo del recurso humano de las dependencias gubernamentales, la promoción de la ética en el servicio público, la reducción de costos y la mejora en la

eficiencia operacional, y la calidad en la producción y prestación de servicios (Jreisat,

2001: 542-43). Asimismo, como consecuencia de la implementación de la NGP se

reformulan los ámbitos presupuestario, financiero, organizativo, directivo y de recursos

humanos (Conde, 2001). Por otra parte, como es bien sabido, la NGP se construye sobre la

premisa básica de que principios manageriales y económicos son transferibles y funcionales

al sector público (Jreisat, 2001: 542). A su vez, dicha premisa encuentra eco en la idea de la

superioridad de lo privado sobre lo público, implícita en la NGP.7 De esta forma, el

desarrollo y práctica de la NGP encuentran sustento en dos aspectos: por una parte, la

aplicación de las técnicas de la Administración Privada en la Administración Pública, y por

otra parte, la idea de que el gobierno debe actuar bajo la lógica del mercado.

Respecto del primer punto, dos argumentos son relevantes a la NGP: la reinvención

del gobierno y el paradigma postburocrático. La idea central de la reinvención del gobierno

queda expresada de la siguiente manera:

“El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y suscadenas jerárquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en sumomento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron

7 Al respecto, Guerrero (1999: 136-137). escribe: “La administración pública puede ser unaorganización excelente, si aprende cuatro lecciones dictadas por la administración de negocios. Primeralección: enfocarse en el desarrollo y preservación de una visión empresarial; segunda lección: practicar unliderazgo efectivo y desechar la dirección tradicional; tercera lección: fomentar la innovación en todos losniveles de la organización; y cuarta lección: mejorar las relaciones con los clientes externos”.



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excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo empezó acambiar, no cambiaron con él. Las burocracias jerárquicas que se diseñaron en los añostreinta y cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economía de losnoventa, incesantemente cambiante, rica en información y animada por una intensaactividad cognoscitiva. Son como lujosos transatlánticos en la era de los jetssupersónicos: grandes, pesados y con enormes dificultades para los cambios de rumbosimportantes. Poco a poco, nuevos tipos de instituciones públicas van tomando sulugar”. (Osborne y Gaebler 1992: 39).

Y las instituciones que van tomando su lugar son instituciones que se caracterizaron por los

siguiente: actuaron estratégicamente: llevaron el timón, no remaron; facilitaron la acción de

la sociedad resolviendo problemas incluyendo a la comunidad; inyectaron competitividad

en la prestación de servicios; se transformaron guiados por una misión no guiados por

reglas; actuaron con un enfoque a resultados; se enfocaron a satisfacer las necesidades del

cliente, no las de la burocracia; generaron recursos en vez de solo gastarlos; previeron y

atacaron de raíz los problemas, pasaron de actuar centralizada y jerárquicamente a actuar de

forma descentralizada y en equipo y se orientaron a trabajar bajo parámetros de mercado

(Osborne y Gaebler, 1992). Con la misma línea de argumentación que la de Osborne y Gaebler, Barzelay (1998)

escribe que para que el gobierno resuelva los problemas de manera eficiente, las agencias

gubernamentales necesitan ser dirigidas como empresas privadas, y ello implica un cambio

de paradigma (ver tabla 2.)



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Tabla 2. Comparación de paradigmas.

COMPARACIÓN DE PARADIGMASParadigma burocrático

• Interés público• Eficiencia• Administración• Control• Especificar funciones, autoridad y

estructura• Justificar costos• Implantar responsabilidad

• Seguir reglas y procedimientos

• Operar sistemas administrativos

Paradigma posburocrático

• Resultados que valoran los ciudadanos• Calidad y valor • Producción• Lograr el apego a las normas• Identificar misión, servicios, clientes y

resultados• Entregar valor • Construir la rendición de cuentas• Fortalecer las relaciones de trabajo• Entender y aplicar normas• Identificar y resolver problemas• Mejorar continuamente los procesos• Separar el servicio del control• Lograr apoyo para las normas• Ampliar la acción colectiva• Ofrecer incentivos• Evaluar y analizar resultados• Enriquecer la retroalimentación

Fuente: Barzelay (1998: 177).

No obstante, es necesario comentar que en realidad un cambio de paradigma de formas de

organización incluiría una mayor cantidad de elementos organizacionales (ver tabla 3.), por

lo que en términos teóricos el denominado paradigma postbuocrático de Barzelay debería

ser repensado, es decir, debería ser puesto en cuestión.8

8 Para una noción más amplia del cambio paradigmático de la formas de organización burocráticas alas formas de organización postburocráticas, ver: Clegg (1990); Heydebrand (1989); Montaño (1994).



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Tabla 3. Formas de organización modernas vs formas de organización postmodernas

Característica Organización Burocrática oModerna

Organización Postburocrática oPostmoderna

Estructura Formal, jerárquica (vertical), rígida,

basada en la división funcional

Informal, plana (horizontal), flexible,

basada en el traslape funcionalTipo de acoplamientoestructural

Estrecho Flojo

Tipo de tecnología (dura) yforma de producción

Supermáquinas; automatoizada Máquinas relativamente sencillas;atomatizada/artesanal

Toma de decisiones Individual ColectivaAprendizaje Mínimo EstimuladoConcepción acerca del rol deltrabajador

Separación entre pensamiento yejecución(thinking deparment)

integración de las funciones de pensamiento y ejecución

Relaciones de poder y formas decontrol

Abiertas, conflictivas, personalizadas,control externo

Latentes, sutiles, despersonalizadas,autocontrol, disciplina

Nivel de participación Restringido Relativamente AmplioNivel de involucramiento con la

empresa

Mínimo Alto

Relaciones laborales entrecúpula y base

Formales Formales/Informales

Empleo Temporal De por vida; temporalForma de motivación Económica Simbólica, discursivaProducción Masa; se atiende a la cantidad y a la

ofertaEspecialización flexible, se atiende a lacalidad y se produce en función de lademanda

Relaciones con los proveedores De competencia, variada, a coto plazo Estrecha, a largo plazoRitmo de producción ritmo fijo ritmo variableTipo de función del trabajadoren su lugar de trabajo

Especializado Polivalente

Grado de integración de lostrabajadores en el lugar detrabajo

Individual Equipo

Concepción de la Calidad Certifica al final Certificada desde el inicioNiveles de utilidad Altos y a corto plazo Bajos y a largo plazoAmbiente y mercado Estable y en expansión (producto

estandarizado)Turbulento y restringido (diversificaciónde productos)

Relación organización/medioambiente

Mínimo Relevante

Relación de poder entreorganización y Estado

Inclinada hacia favor del Estado Librada y en ocasiones inclinada haciafavor de la organización

Concepción de la organizacióncomo sistema

Mecánico/organico Orgánico/cultural

Fuente: Elaboración propia a partir de Barba (2000).

Ahora bien, respecto del segundo punto, las soluciones adoptadas dentro de la NGP para

dar respuesta a los problemas del Estado encuentran sustento la teoría de la elección pública



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(aseguramiento del control político de la acción burocrática) así como en la

desburocratización por medio de la privatización.

La elección pública (Public Choice) surge como un puente entre la conducta de las personas que actúan en un ambiente de mercado y la de aquellas que lo hacen en un

ambiente político. De acuerdo a la teoría de la elección pública, la satisfacción del interés

público no es la principal motivación del burócrata ya que el arreglo institucional lo obliga

a maximizar el presupuesto, es decir a generar una oferta de satisfacción relativa para su

garante, no para el público. Por ello, se intenta incrementar la competencia entre las

burocracias mediante la obtención de productos similares permitiendo a productores

privados entrar al proceso; es decir, se busca transformar los incentivos de la burocracia vía

una lógica de mercado para inducir un comportamiento dirigido a la eficiencia y reafirmar

el control del proceso por parte del ejecutivo y el legislativo (Arellano, 1995: 124-125). En

otras palabras, el mercado se caracteriza porque a) en él se producen transacciones

individuales de consumo individualizado; b) a cambio de los bienes y servicios

proporcionados a los demandantes, los oferentes reciben una retribución monetaria, por lo

que los demandantes potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente quedan

excluidos del mercado; y c) la situación de competencia o concurrencia que se da en el

mercado otorga auténtico poder al comprador: el poder de elegir, por lo que de éstos

dependerá el volumen de recursos monetarios que obtenga cada una de las empresas

oferentes (Echebarría y Mendoza, 1999: 25). Por tanto, la orientación al cliente, la

competitividad y la preocupación por la eficiencia en la utilización de los recursos

constituyen los valores primordiales en los que se centran los procesos y las técnicas de

gestión empresarial (Echebarría y Mendoza, 1999: 26-27). De esta forma, si el mercado



19

ejerce una presión permanente para la mejora continuada de la actuación empresarial, y esta

lógica de acción es trasladada a las organizaciones públicas, éstas deberán actuar con una

orientación a la eficiencia y al cliente y evitarán actuar con una orientación a los procedimientos e intereses políticos. Por otra parte, si se eligen esquemas de privatización,

la producción y prestación de servicios implícitamente atenderían a esquemas de mercado

que respetarían los principios de gestión empresarial.

2.3. Desarrollo internacional de la NGP

La NGP es un campo de discusión y práctica cosmopolita acerca de cómo estructurar,

administrar y supervisar las oficinas gubernamentales y el sector público como un todo. Su

centro radica en el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, Suecia, Estados

Unidos, Suiza e Italia. No obstante, se han establecido puestos de avanzada en el sur de

Asia, América Latina y África, a veces gracias a un proceso espontáneo de difusión de

ideas y prácticas, y otras veces por un proceso deliberado de transferencia de políticas

públicas por parte de organizaciones internacionales (Barzelay, 2003: 241). En términos

generales parece haber dos grandes tendencias en las formas en que estos países han

adoptado la NGP: los que han aplicado los preceptos de la NGP de forma radical y los que

los han aplicado de forma gradual.

En la primer tendencia o modelo anglosajón se encuentran las reformas definidas

desde la óptica anglosajona que han postulado la reducción formal del Estado

convirtiéndolo en mínimo y que se han centrado principalmente en la búsqueda de la

eficiencia dentro de la organización a través de la aplicación de varios de los preceptos de

la NGP. Los países del modelo anglosajón (Reino Unido, Nueva Zelanda, Estados Unidos,



20

Irlanda) fueron pioneros en la puesta en práctica de la medidas de reforma de la NGP. Se

puede decir que estos países de habla inglesa comparten una estrategia radical de reforma

de la Administración Pública basada en los criterios de la NGP. Así por ejemplo, el casoneozelandés resulta paradigmático por ser uno de los países que llevo al extremo algunos de

las propuestas de la NGP: separación de las funciones comerciales y no comerciales,

separación de las funciones asesoras y administrativas y descentralización funcional y

autonomía de los gerentes.9 El caso británico se caracteriza por la aplicación del modelo de

agencia y las cartas de servicios o carta del ciudadano. Asimismo, en Estados Unidos se

parte de la idea de la necesidad de que las burocracias públicas se adapten aun contexto

diferente para el que fueron creadas; para ello, las organizaciones insertas en la naturaleza

de la NGP han modificado su cultura introduciendo los valores propios de la orientación a

resultados, la orientación al cliente y la orientación al mercado; han adoptado esquemas de

desburocratización del funcionamiento administrativo, de descentralización en las agencias

de los poderes de gestión de los recursos humanos y financieros, y de participación activa

de los niveles jerárquicos inferiores en las líneas estratégicas; y se han concentrado en la

tareas básicas gubernamentales. En otras palabras, han adoptado los criterios descritos en

“la reinvención del gobierno” y el “paradigma postburocrático”. Por su parte Irlanda ha

9 Los titulares de departamentos (es decir, los ministerios) pierden su titularidad vitalicia y ahoratrabajan como gerentes conforme a contratos de desempeño especificados; asimismo negocian con losministerios pertinentes y tienen la libertad de dirigir sus departamentos según lo deseen. Los empleados del

sector público ahora trabajan bajo las estipulaciones del derecho laboral privado (y en las mismas condicionesque cualquier empresa privada). Asimismo, los gerentes son responsables ante los ministerios por los bienes yservicios producidos según contratos de adquisición anuales y los ministros son responsables por losresultados (su efecto en la comunidad). Los ministerios son libres de comprar servicios de otras fuentes públicas o privadas. Para evitar conflictos de intereses, la asesoría de políticas y la provisión de servicios hansido separadas en distintas agencias. Complementariamente, la supervisión del desempeño requiere de lamayor autonomía de los gerentes, de un presupuesto financiero y una rendición de cuentas financierassistemática, exactamente como sucede en el sector privado (incluidos el tratamiento de los activos y ladepreciación) (Bale y Dale; Schick, citados en Shepherd, 1999: 79).



21

desconcentrado servicios administrativos en agencias separadas de los ministerios y ha

introducido en éstas la administración por objetivos; asimismo ha adoptado una táctica de

bottom-up para la planeación estratégica. No obstante la agrupación de estos países en unatendencia radical, los procesos de adaptación e innovación demandados por la NGP están

altamente influenciados por las circunstancias estructurales propias de cada país (división

de poderes norteamericana, prestigio de la función pública británica, ausencia de inercias en

la estructura administrativa neozelandesa, clientelismo irlandés) (Conde 2001: 375-380).

En la segunda tendencia o modelo europeo continental-septentrional se encuentran

los países del norte de Europa que se han inclinado hacia la mejora de los servicios

prestados a la población y la preocupación por la participación de la misma en los procesos

de implementación de las políticas públicas. Mientras que la tendencia anglosajona de la

NGP da lugar a una reducción del papel del Estado en la economía y una suerte de retirada

del ámbito económico y social, la tendencia europea da lugar al reforzamiento de la

legitimidad de la intervención del Estado a través de formas de acción renovadas ya que los

países de esta tendencia se caracterizan por una fuerte tradición del derecho administrativo,

con un gran peso de la burocracia y un mayor énfasis en las relaciones formal-legales, que

les ha llevado a plantear la búsqueda de la flexibilización y la transparencia por medio de la

desregulación y la reforma de la función pública. (Conde, 2001: 380-381; García, 2001:

293). Por una parte, la reforma en la mayoría de los países de Europa continental puede ser

definida como incremental ya que aspectos como la seguridad en el empleo o el sistema de

promoción basado en la antigüedad siguen vigentes. Así por ejemplo, mientras Grecia e

Italia dirigen sus esfuerzos a reforzar las estructuras estatales dentro de su lucha contra la

corrupción y por el saneamiento de la vida pública, Francia, Alemania o España dirigen sus



22

esfuerzos a desburocratizar y agilizar administraciones cuya orientación no es a resultados.

Por otra parte, los países escandinavos (holanda, Suecia, Dinamarca optan por un modelo

próximo a la NGP pero dotándolo de un perfil pragmático que lo separa de la concepciónradical del ámbito anglosajón. Este conjunto de países no rechaza de modo categórico el

modelo de Administración Pública tradicional, más bien, cuestiona su utilidad en algunos

ámbitos de la actuación administrativa, y lo sustituye en consecuencia por otras fórmulas

basadas en la NGP. Las reformas estos países son el resultado de una reflexión pragmática

por parte de los responsables de aplicarlas y se introducen de una manera gradual y

negociada (Conde, 2001: 380-386).

Por otra parte, si bien para el caso de México la NGP representa todavía una agenda

en construcción, y ello dificulta el encasillamiento de México en alguna de las dos

tendencias antes mencionadas, resulta pertinente –en principio– considerar a México dentro

de la segunda tendencia; esto es, si bien no hay una marcada tendencia radical en la

aplicación –real– de los preceptos de la NGP, México no es ajeno a los mismos. Al

respecto, a nivel Federal, la implementación la implementación del Servicio Civil de

Carrera o Servicio Profesional de Carrera10, los principios de la agenda de buen gobierno11

y el modelo de calidad del gobierno federal (modelo Intragob),12 mantienen estrecha

relación con los preceptos de la NGP. Asimismo, a nivel municipal, resultan relevantes los

casos de innovación municipal estudiados por Cabrero, García del Castillo y Gutiérrez

10 Al respecto ver, Moctezuma y Roemer (1999: capítulo 2).11 A saber, Gobierno honesto y transparente, Gobierno profesional, Gobierno de calidad, Gobierno con mejoraregulatoria y Gobierno que cueste menos. Al respecto, ver Muñoz (2004: 67-133).

12 Los factores que considera el modelo Intragob son: 1) la satisfacción del cliente y del usuario, 2)liderazgo, 3)Desarrollo del personal y gestión del capital intelectual, 4) administración de la información y latecnología, 5) planeación, 6)gestión y mejora de procesos, 7) impacto en la sociedad y 8) resultados. Alrespecto, ver Muñoz (2004: 135188).



23

(1996); especialmente, el caso del municipio de León, Guanajuato, que muestra la

aplicación de herramientas administrativas como el desarrollo organizacional y la

planeación estratégica y el caso del municipio de Xico, Veracruz, que muestra un tipo deinnovación exitosa consistente en la formalización de una práctica comunitaria de

participación ciudadana (la faena). También a nivel municipal, pero desde un punto de vista

más general, el estudio de Cabrero (2003) sobre 141 programas de reforma de gobiernos

municipales, resulta relevante:

“La revisión de los programas arrojó tres tipos de estrategias de modernizaciónmunicipal. Una que podríamos denominar modernización gerencial claramenteinspirada y orientada por los postulados de la NGP, es decir, programas que buscandisminuir trámites y reglamentaciones excesivas mediante mecanismosinnovadores de regulación, programas que incorporan tecnología de información enlas tareas de atención al público, acciones que buscan mejorar los sistemas planeación estratégica, evaluación por resultados u otros similares. Un segundogrupo de estrategias que podríamos denominar reforma administrativa tradicional estaba orientada a mejoras todavía en marcadas en una visión tradicional de laadministración tales como: elaborar reglamentos básicos, manuales de organizacióno procedimientos, adoptar sistemas formales de control presupuestal o de planeación, mejorar los sistemas contables, crear departamentos de recursoshumanos, administración, finanzas, o mejorar los catálogos de predios, servicios uotros. Por último otro grupo de programas que podríamos reconocer comoconstrucción administrativa elemental se refiere a procesos de reformaadministrativa que simplemente se orientaban a ajustes elementales en laorganización interna, vinculados frecuentemente con formas tradicionales degobierno local (distribución de funciones entre miembros del cabildo), o decoordinación de las acciones frente a comunidades de pobladores, tales comodelegaciones municipales, vicealcaldías, o simplemente a la organización deacciones tradicionales de prestación de algunos servicios del gobierno local”(Cabrero, 2003: 167-168).

3. Isomorfismo institucional, transferencia organizacional, innovación y NGPComo se ha visto, la NGP puede ser concebida como un discurso académico, como un

discurso managerial o como un discurso oficial. Pero también puede ser concebida como



25

respuesta ante un problema en específico enfrentado por las organizaciones, esto es, se

transfieren modelos organizacionales y tecnología para dar respuesta a problemas que se

cree, estos modelos resolvieron (en el lugar de origen) satisfactoriamente y por tantoresolverán (en el lugar de transplante) al ser implantados. En este sentido, el éxito de la

NGP en tanto práctica depende del adecuado entendimiento de los procesos de

transferencia organizacional.

El éxito de los procesos de transferencia organizacional para una adecuada

aplicación de los preceptos de la NGP requiere de la toma de conciencia de tres aspectos

mutuamente relacionados: el carácter complejo de las organizaciones, el carácter

socialmente construido de los modelos organizacionales13 y el carácter público de las

organizaciones gubernamentales.

Respecto del primer punto, como se había mencionado, la NGP es un fenómeno

eminentemente organizacional en tanto las prácticas administrativas gubernamentales

contempladas dentro de los preceptos de la NGP se desarrollan en y alrededor de espacios

organizacionales u organizaciones. Así pues, si consideramos a las organizaciones como

espacios –mas o menos– difusos, cambiantes, estructurados y estructurantes en donde los

individuos realizan diversos procesos con mayor o menor grado de ambigüedad e

incertidumbre a través de la acción organizada, la cual a su vez, es restringida de múltiples

formas por marcos institucionales internos y externos y cruzada por lógicas de acción

económica, instrumental, tecnológica, organizacional, política, social, sentimental, cultural,

simbólica, psicológica, discursiva y metafórica, se puede apreciar el carácter complejo de

las mismas. Esto es, la interacción –e influencia mutua– entre la diversidad de ambientes

13 Y específicamente para el caso de la NGP, las prácticas administrativas.



27

personas ya aptas para recibir la tecnología no hay una verdadera transferencia posible.El proceso de dominio tecnológico se extiende sobre cuatro niveles: a)ser capaz dearrancar y operar la tecnología; b)ser capaz de dar mantenimiento a la tecnología; c)ser capaz de adaptar y modificar la tecnología, y d)ser capaz de innovar a partir de estatecnología.

Como se puede deducir, la tecnología y los modelos organizacionales son construidos

socialmente, lo cual dificulta que, en términos generales, la transferencia organizacional se

dé automática o mecánicamente.15 Esto es, la tecnología y los modelos organizacionales

son respuestas específicas a problemas específicos, cuyo desarrollo –y sentido– está

cimentado en constructos socioculturales y organizacionales particulares. Por ello, el

transferir tecnología, prácticas administrativas o modelos organizacionales puede no dar los

resultados esperados puesto que son respuestas a problemas solo en apariencia similares.

No obstante, como lo sugiere Amesse en su cuarta lección, un proceso de

transferencia organizacional es exitoso cuando se innova a partir de la tecnología, los

procesos administrativos y productivos y/o los modelos organizacionales transferidos. En

este sentido, la innovación, en tanto proceso que genera respuestas adecuadas a problemas

específicos, debe ser centro de atención de la NGP. Aprender a transferir, es decir, aprender

a innovar, es una capacidad que deben desarrollar las organizaciones públicas que deseen

acoger los preceptos de la NGP.

La innovación tiene un triple carácter: 1) se innova a partir de los procesos de

transferencia; 2) se innova cuando se da respuesta a los problemas a partir de solucionescreadas para resolver dicho problema, pero en un contexto en el que dichas soluciones no

15 Es decir, el carácter socialmente construido de la tecnología, las prácticas administrativas o losmodelos organizacionales no significa de forma tajante que algunas técnicas o prácticas administrativas notengan posibilidades de ser transferidas de forma mecánica.



28

fueron resultado de un proceso de transferencia; y 3) se innova cuando las soluciones a los

problemas fueron creadas al margen de cualquier respuesta anteriormente creada para

dichos problemas. Aunque como se ha sugerido la NGP hace referencia al primer tipo deinnovación, los otros dos tipos de innovación también son característicos de la NGP. Así

pues, como expone Metcalfe (1999: 48): “si la base de la reforma de la gestión pública ha

sido hasta ahora la imitación de la administración de empresas, el desafío que se presenta

en los años noventa es emprender el camino de la innovación desarrollando nuevos

métodos de gestión que respondan a las necesidades propias del Estado”.

Pero también el problema de la innovación adquiere relevancia para la NGP y la

reforma del Estado porque de no llevar a cabo procesos de transferencia organizacional

exitosos que culminen en procesos innovativos, se corre el riesgo de generar efectos

perversos o círculos viciosos organizacionales que repercutan de manera negativa en los

asuntos públicos.16

Ahora bien, como se ha visto, la NGP es en su sentido más básico, la introducción

de herramientas administrativas de corte privado en la Administración Pública. No obstante

es necesario hacer una precisión. Si bien la NGP se concibe en términos generales como la

utilización de herramientas privadas por la Administración Pública, en términos

específicos, dichas herramientas corresponden por un lado, a lo que se puede denominar

como herramientas, técnicas o modelos administrativos clásicos, y por otro lado, a lo que se

16 A manera de ejemplo, ver Arellano (2001) y Brabilla, Pérez y De la Rosa Alburquerque (2005)respecto de las consecuencias negativas que puede traer un enfoque radical de la NGP en instituciones deEducación Superior Públicas; específicamente en lo tocante a los sistemas de acreditación y programas deestímulos económicos universitarios.



29

pueden denominar los nuevos paradigmas administrativos.17 Entre los primeros se

encuentran herramientas, técnicas o modelos administrativos como planeación estratégica,

desarrollo organizacional, control de gestión, administración por objetivos, mercadotecnia,administración de recursos humanos, tipos de liderazgo y técnicas de toma de decisiones.

Entre los segundos se encuentran herramientas, técnicas o modelos administrativos como

pensamiento estratégico, cambio organizacional, aprendizaje organizacional,

administración total de la calidad, cultura organizacional/corporativa, diseño

organizacional, reingeniería, benchmarking, empowerment, técnicas de negociación y uso

de tecnologías de información. Como ya se estableció, si bien estas herramientas

administrativas pueden ser parte fundamental de la NGP (si se piensa a la NGP de una

forma muy básica), sólo son parte de la misma (si se piensa a la NGP de una forma más

amplía). Esto es, la NGP no se reduce a la transferencia organizacional sino a la innovación

organizacional.

No obstante, es necesario establecer la relación entre estas herramientas

administrativas y los procesos de transferencia organizacional. La tabla 4. trata de sugerir

dicha interrelación.

17 Para una visión amplia de los nuevos paradigmas administrativos ver: Clarke y Monkhouse (1994);Clarke y Clegg (1998); y Barba (2000).



30

Tabla 4. Interrelación entre herramientas administrativas y los procesos de transferenciaorganizacional

Posibilidades detransferencia

mecánica

Transferencia Transferenciaexitosa

Planeación estratégica X Xdesarrollo organizacional X Xcontrol de gestión X Xadministración por objetivos XMercadotecnia X Xadministración de recursos humanos X XTipos de liderazgo Xtécnicas de toma de decisiones X pensamiento estratégico Xcambio organizacional X

Aprendizaje organizacional X Xadministración total de la calidad XCultura organizacional/corporativa Xdiseño organizacional reingeniería XBenchmarking XEmpowerment Xtécnicas de negociación XTecnologías de información X X

Fuente: elaboración propia.

Lo que trata de sugerir la Tabla 4. es que algunas herramientas administrativas son

susceptibles de ser transferidas o implantadas mecánicamente, otras requieren un proceso

de transferencia no necesariamente exitosos y otras más demandan un proceso de

transferencia exitoso. Sin embrago, hay algunas que resulta difícil su encasillamiento por lo

que aparecen doblemente encasilladas. En tanto propuesta heurística, es necesario señalar

que en realidad todas las herramientas deben pasar por un proceso de transferencia exitoso.

No obstante, dada la naturaleza de alguna de ellas es posible que permanezcan en el nivel

asignado. En otras palabras, en un mundo de creciente complejidad organizacional resulta

útil actuar, no de manera racional, sino de manera racionalmente limitada (encontrar la



31

respuesta satisfactoria, no la óptima) (Simon, 1988); o si se prefiere, actuar bajo una lógica

de la consecuencia (March, 1994; March y Olsen, 1997).

Respecto del tercer punto resulta apropiado mencionar lo característico de unaorganización pública. De acuerdo a Allison (1997), las características más particulares de

una organización pública son:

• Mayor alcance en el impacto de las acciones gubernamentales• Mayores expectativas públicas de que los funcionarios públicos actúen con justicia,

responsabilidad y honradez• Mayor escrutinio público de funcionarios públicos y sus acciones: la gestión

gubernamental suele estar expuesta a la vista del público y debe enfrentarse regularmentea la prensa y a otros medios informativos• Mayor ambigüedad en parámetros de desempeño: hay poco o ningún acuerdo sobre las

normas y mediciones para evaluar el desempeño de la administración pública• Mayor ambigüedad en los objetivos institucionales• Menor autonomía y flexibilidad al tomar decisiones, de parte de los administradores públicos

• Mayor cautela y rigidez, menor poder de innovación• Mayor dificultad de inventar incentivos para el desempeño eficaz y eficiente• Mayor tendencia a la proliferación de especificaciones y controles formales• Los administradores públicos (altos mandos) tienden a trabajar con horizontes de tiempo

relativamente breves, impuestos por las necesidades y calendarios políticos• Menor grado de exposición al mercado

Es importante tener en cuenta estas características de las organizaciones públicas porque la

tendencia de la NGP de trasladar la lógica de lo privado a lo público sin previa

consideración de la identidad organizacional de las entidades públicas puede traer efectos

no deseados o respuestas no adecuadas. La esencia de la identidad de cada organización

pública puede verse trastocada por prácticas y formas de pensar ajenas a su identidad

organizacional.

Ahora bien, resumiendo, el carácter complejo de las organizaciones, el carácter



32

socialmente construido de los modelos organizacionales y el carácter público de las

organizaciones gubernamentales hace de los procesos de transferencia organizacional

procesos complejos cuyo éxito depende del adecuado tratamiento y consideración de estosfactores. En otras palabras, y específicamente en lo que se refiere a la NGP, tratar de llevar

lógicas de acción institucionalizadas insertas en las prácticas administrativas privadas –y en

algunos casos, insertas en prácticas específicas de organizaciones concretas–, a espacios

organizacionales caracterizados por lógicas de acción propias, pude generar resultados

ambiguos. Tratar de responder a la complejidad con más complejidad puede resultar una

tarea desalentadora. Específicamente, tratar de dar respuesta a problemas públicos insertos

en marcos institucionales políticos con soluciones privadas forjadas a la luz de marcos

institucionales de mercado, puede resultar aventurado. No obstante, la transferencia

organizacional puede ser posible y ofrecer los resultados esperados si se considera que ésta

está permeada por conceptos tales como sociedad, cultura, actores sociales, complejidad

organizacional, contingencia, realidades particulares, tiempo y situaciones específicas,

eclecticismo, inestructuramiento, aceptación, adaptación, innovación, aprendizaje, re-

creación y todo lo que ello implica, es decir, la interelación de todos estos factores y sus

variantes resultantes.

4. A manera de conclusión: posibilidades y desafíos de la NGP

Como se puede apreciar a lo largo de este trabajo las posibilidades de la NGP de contribuir

a una exitosa reforma del Estado son altas y en cierto sentido pertinentes: lograr que las

organizaciones públicas cambien su orientación del mero seguimiento de reglas al

seguimiento de objetivos claros y concretos; lograr que las organizaciones pasen de



33

reactivas a proactivas en función de la creciente complejidad de la sociedad; lograr que las

organizaciones públicas pasen del formalismo que las caracteriza a esquemas de innovación

organizacional; lograr que las organizaciones públicas pasen de una orientación de lalegalidad a una orientación a resultados medibles susceptibles de ser evaluados; lograr que

los servidores públicos pasen de esquemas burocráticos de actuación a esquemas

comprometimiento organizacional; todo ello en función de un mejor servicio a la

ciudadanía y un mejor desempeño del Estado. No obstante los desafíos que la NGP enfrenta

son también enormes.

En primer lugar, desde un punto de vista teórico, si se considera a la NGP como un

discurso académico, se puede decir que la NGP se encuentra en una etapa pre-teorética

(Klages y Loffler, en Jreisat, 2001: 544). Avanzar en marcos teóricos que permitan explicar

e interpretar su evolución y su estado actual desde diversos puntos de vista disciplinarios es

indispensable en la agenda de la NGP. En este sentido, es necesaria la apertura de la NGP a

otros perspectivas disciplinarias como por ejemplo, la organizacional, ya que esta

perspectiva ofrece un herramental teórico-metodológico para la comprensión y estudio de

la NGP en tanto fenómeno eminentemente organizacional. Específicamente, en México, si

bien se ha hecho un esfuerzo por estudiar el desarrollo de la NGP, éste se ha enfocado en el

nivel municipal. Es imprescindible, por tanto, el desarrollo del estudio de otros niveles

gubernamentales como el Federal y el Estatal, además de otros ámbitos de actuación

gubernamentales como la educación, salud, seguridad. Es necesario desarrollar estudios

empíricos de carácter organizacional.18

18 Al respecto se torna interesante le estudio de instituciones que han sido acreedoras al PremioInnova como la SRE, la SAGARPA, la STPS, la SDN, el INFONAVIT o la SCT; o instituciones que han



34

En segundo lugar, desde punto de vista de la NGP como práctica, la NGP se

enfrenta al gran reto de vincular sus orientaciones económicas con el contexto de aplicación

político, es decir, encontrar la manera para servir ética y profesionalmente bajo valoresmanageriales de eficiencia y efectividad pero a la vez bajo valores de equidad del sector

público dentro de un ambiente políticamente turbulento (Jreisat, 2001: 550)

Específicamente, ¿cómo los gerentes públicos afrontaran el reto de trabajar en un supuesto

ambiente de separación entre lo administrativo y lo político?. La NGP se enfrenta al reto de

comprender la naturaleza pública y política de las organizaciones gubernamentales, es

decir, comprender situaciones en las que por ejemplo, “...lo que los críticos llaman

desperdicio, fraude y abuso son, muchas veces, programas bien administrados, pero regidos

por valores distintos a los de la iniciativa privada” (Arellano, 1995: 134).

En tercer lugar, la NGP pública tendrá que enfrentar los nuevos roles y exigencias

que debe afrontar el gobierno dada una creciente complejidad de las sociedades

contemporáneas, pero lo tendrá que hacer bajo el imperativo del saneamiento de las

finanzas públicas y la consecuente reducción del gasto público para el financiamiento de las

organizaciones públicas (Jreisat, 2001: 552).

En cuarto lugar, se puede decir que el ámbito de actuación de la Administración

Pública es doble: a nivel intraorganizacional y a nivel interorganizacional. Este último nivel

responde a problemas de mayor complejidad que los enfrentados por las organizaciones

públicas de forma individual. En este contexto, las herramientas de la NGP en realidad son

adecuadas para afrontar los problemas de carácter intraorganizacional pero no los de

recibido el Premio Intragob como PEMEX, la SEDESOL, la CFE, NAFINSA, la SEP o la SFP. Esto es, setorna interesante el estudio organizacional que de cuenta detallada de lo acontecido en estas instituciones enfunción del contexto de la NGP; estudios que muestren las posibilidades y desafíos reales de la NGP.



35

carácter interorganizacional. En palabras de Cabrero (2003: 183): “... podemos entender a

la NGP como un conjunto de métodos y herramientas para mejorar el desempeño

gubernamental. No podemos por tanto suponer que este tipo de estrategias de reformaresuelve el conjunto de retos de la acción gubernamental, y menos aún, que también

resuelve otros retos mayores como, la construcción de instituciones democráticas tales

como la transparencia de la acción gubernamental, la rendición de cuentas, y la interacción

permanente con la sociedad. Se trata de procesos de naturaleza diferente”.

En quinto lugar, los casos de éxito de la NGP deben esperar a pasar la prueba del

tiempo, es decir, los aparentes éxitos logrados hoy día pueden convertirse el día de mañana

en problemas. Recuérdese que en términos burocráticos una función puede acarrear una

disfunción latente. Además, en términos de transferencia organizacional, los éxitos

logrados por la NGP ni necesariamente pueden ser reproducidos de forma automática, ni

necesariamente responden a las necesidades particulares de cada organismo gubernamental.

En este sentido, es necesario no concebir a la NGP como un conjunto de recetas

universalmente validas, por lo que el diagnóstico organizacional es fundamental a la NGP.

El diagnóstico organizacional, en tanto herramienta que permite acceder a la comprensión –

siempre parcial– de la complejidad organizacional, puede ofrecer elementos de análisis para

ponderar lo adecuado o no de la transferencia de las técnicas de lo privado a lo público.

Finalmente, en sexto lugar, la NGP corre el riesgo de solamente representar mitos

racionalizados (Meyer,y Rowan, 1992) en lugar de soluciones realmente efectivas, en otras

palabras, “... si no se tienen los resultados prometidos, al menos se tiene el prestigio de

intentar el cambio con las herramientas y técnicas internacionalmente aceptadas” (Cabrero,

2003: 159).



36

En este panorama de posibilidades y desafíos de la Nueva Gerencia Pública, su

impacto será medido en términos de su contribución al conocimiento de las organizaciones

públicas y en términos de su contribución a la manera en que se manejen eficiente yresponsablemente más que en la manera en que se manejen como organizaciones privadas

o como negocios (Jreisat, 2001: 557). El riesgo de la NGP es que los supuestos económicos

que en principio sirven para plantear la aparente irracionalidad de la lógica de acción

gubernamental se conviertan en el paradigma a implementar, es decir, se conviertan en los

postulados que rijan la acción gubernamental. De forma tal que la lógica de lo público se

rija bajo la lógica del mercado; que la racionalidad política sea trastocada peligrosamente

por la racionalidad económica; que los precios públicos y políticos se cambien por los

precios de mercado. Todo ello tendiendo como resultado que se pierda de vista el bienestar

social que en última instancia es lo que da sentido a la acción gubernamental. Si bien es

necesario eficientar la acción gubernamental, ello no significa cambiar su esencia pública

por una esencia de mercado. El reto está en introducir una racionalidad instrumental que

lleve a la eficiencia sin que esta racionalidad instrumental se convierta en una racionalidad

de mercado.



37

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