Raúl Oscar Piserchia

EL SERVICIO PÚBLICO DE FRACCIONAMIENTO, DISTRIBUCIÓN Y TRANSPORTE DE GAS LICUADO

DE PETRÓLEO

Raúl Oscar Piserchia

Director de Tesis

Roberto Dromi

Director de EPOCA.

Director Académico de la Maestría de Servicios Públicos.

I. INTRODUCCIÓN

La actividad de GLP, al ser definitivamente privatizada Gasdel Estado Sociedad del Estado, empresa que regulaba el servi-cio público de gas natural y el gas licuado de petróleo, ha pasa-do a ser controlada por la Secretaría de Energía de la Nación,hasta tanto se dicte su marco regulatorio, como se establece enla Ley Marco Regulatorio de Gas Natural.

Este desdoblamiento de la actividad ha determinado una ar-tificial diferencia de tratamiento, porque mientras la distribu-ción y el transporte del gas natural son considerados por ley co-mo servicio público, el fraccionamiento, la distribución y trans-porte del gas licuado de petróleo, sin esta previsión legislativa,carece de tal reconocimiento.

Se considera necesario igualar el régimen de GLP con respec-to al gas natural y al gas natural comprimido, ya que no existenjustificaciones técnicas, económicas o jurídicas que determinenun tratamiento diferencial, como el que existe en la actualidad.

En efecto, el GLP está comprendido en la composición delgas natural, se origina en forma conjunta con éste y ambos pue-den transportarse por gasoductos –el GLP en el seno del GN– opor ductos especiales.

En cuanto a la vinculación con el usuario, ambos se entregana través de recipientes cargados en plantas especiales, pudiendoel GLP llegar por redes, a través de plantas vaporizadoras, quelo distribuyen a través de cañerías.

El usuario de gas licuado es aún más cautivo que el usuario degas natural, porque mientras éste puede optar entre el gas natu-ral o el gas licuado, el usuario de gas licuado carece, en el noven-ta por ciento de los casos, de redes de suministro de gas natural.

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El usuario de gas natural reside en las zonas más apartadasdel país, y está mucho más desprotegido que los usuarios de gasnatural, mayoritariamente residentes en grandes conglomera-dos urbanos.

Si bien existe un gran número de empresas fraccionadoras,el 70% de su comercialización se concentra en cinco empresas,formadoras de precios, sobre todo por ser además productorasde GLP.

Sin perjuicio de ello, cabe tener en cuenta que el monopo-lio no hace a la esencia del servicio público. Es el “interés públi-co”, cuya satisfacción constituye el servicio público, lo que justi-fica el régimen de derecho público exorbitante del derecho pri-vado 1.

Lo que caracteriza a un servicio público es su fin de satisfa-cer una necesidad pública. Así ha sido reconocido por la CorteSuprema de Justicia de la Nación: “El servicio público... presentarálos mismos caracteres jurídicos que exhibe la función pública. Estos seimpondrán cuando más intensa, más general es la necesidad públicaque los crea... por eso debe organizarse un régimen administrativo queresponda a esa necesidad y la satisfaga en forma continua” (CSJN, Fa-llos 224:706 íd. 1/3/38, LL 13-863).

Este trabajo tiene por objeto, precisamente, demostrar queel fraccionamiento, la distribución y el transporte de gas licua-do de petróleo son actividades que merecen ser consideradasservicios públicos y ser reguladas como tales.

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1 Como sostiene Marienhoff, el “monopolio” es un elemento ajeno enabsoluto a este aspecto de la cuestión. Marienhoff, Miguel S., Trata-do de derecho administrativo, tomo II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,1993, p. 45.

II. LA HISTORIA DEL PETRÓLEO Y DEL GAS

A lo largo de los siglos se han producido ciclos de reempla-zo de una energía por otra.

El vapor producido por el carbón movió en forma generaliza-da los ferrocarriles y barcos entre 1850 y 1910. Al final de ese pe-ríodo hicieron su aparición la electricidad y el petróleo para otrosusos además del de la iluminación. De esta manera fue dándoseun paulatino reemplazo del carbón por el petróleo, debido a me-nores costos, más versatilidad en el manejo y transporte y a unacombustión más limpia que reduce la contaminación ambiental.

Sin el petróleo nuestra vida sería muy diferente. Del petró-leo crudo se obtiene la gasolina para los automóviles, el fuel oilpara los buques y el combustible para las turbinas de los aviones.

Utilizamos petróleo para generar electricidad, calefaccionarlas fábricas, los hospitales y las oficinas y para lubricar las máqui-nas. Con derivados del petróleo la industria química producemateriales plásticos, fibras sintéticas, detergentes, cauchos y mu-chos productos agroquímicos.

El petróleo ha transformado la existencia de las personas y laeconomía de las naciones.

Cuando se encuentra este oro negro, se genera riqueza: se le-vantan centros industriales modernos y prósperos en medio deldesierto y se crean nuevos puestos de trabajo en zonas donde eldesempleo es alto.

El petróleo se ha convertido en un asunto clave en la esferapolítica, como lo demostraron las dos crisis del hidrocarburo enlos años setenta. Constantemente se debaten cuestiones relacio-nadas con la oferta y la demanda del petróleo, sus posibles subs-titutos y la eficiencia energética.

Los impuestos a la producción de petróleo crudo y la ventade derivados contribuyen a financiar los gastos de los gobiernos.

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Es raro que el petróleo no figure en la primera plana de las no-ticias cotidianas.

Hace millones de años, innumerables plantas y animales mi-croscópicos llamados fitoplancton y zooplancton, flotaba en lasaguas superficiales de los antiguos mares. Al morirse estos orga-nismos, sus restos se depositaban en el lecho marino donde, jun-to con el barro y el limo, fueron transformándose, a lo largo delas eras, en capas sedimentarias ricas en materia orgánica. Lacontinua acumulación de nuevos sedimentos enterraba las ca-pas orgánicas a miles de metros de profundidad, comprimién-dolas para formar una roca que se convertiría en la fuente delpetróleo. Al ir aumentando la profundidad de soterramiento,aumentaba la temperatura. En tales condiciones y en muchotiempo, el material orgánico original fue descomponiéndose ensubstancias más simples, llamadas hidrocarburos, o sea, com-puestos de hidrógeno y carbono. El resultado de ese proceso fueel petróleo, una compleja mezcla de hidrocarburos. El petróleotrata de fluir naturalmente hacia arriba, de una zona de presiónalta a una de presión baja. Si es así, llega a la superficie de la tie-rra y aflora. Afortunadamente para el mundo moderno, partede ese petróleo ha sido atrapado en yacimientos.

Un yacimiento de petróleo no es, como muchos creen, unenorme lago subterráneo de hidrocarburos. A menudo es unaroca aparentemente sólida que revela, cuando se la observa me-jor, que tiene pequeñas cavidades o poros. El petróleo migra len-tamente hacia arriba, moviéndose de una cavidad a otra y, a ve-ces, pasando por fracturas. Cuando choca con un estrato imper-meable, se queda en los poros de la roca petrolífera y se formauna acumulación de petróleo.

El petróleo que aflora naturalmente ha sido utilizado durantecentenios en forma de pez o asfalto, como combustible, para cala-fatear embarcaciones de madera e incluso con fines medicinales.

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Dada la dificultad que tenían los pueblos primitivos para lle-gar a sus yacimientos subterráneos, sólo los advertían cuando sefiltraban a la superficie a través de fallas o fracturas en los terre-nos que los cubrían. Ese lento escape, sumado a la exposiciónal aire y al sol, hace que el petróleo pierda sus componentes máslivianos y así se degrade en un material viscoso y espeso que fueconocido con distintos nombres en distintas épocas y países 2.

El gas natural era de aparición superficial menos frecuente yresultaba difícil de capturar. Sin embargo, la historia habla de“fuegos sagrados” 3.

Pero la real utilización del petróleo y del gas en la industriay en el transporte comenzó cuando se pudo acceder a los yaci-mientos mediante pozos hechos por el hombre y hubo ademásun mercado que los demanda. Sólo en la segunda parte del si-glo XIX se dieron estas condiciones, en especial en los EstadosUnidos de América y en Rusia.

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2 Lo que hoy se llama brea o betún fue llamado “mumia” por los egip-cios, “stercus daemonis” por los exploradores españoles en América,etc. La Biblia también habla de la pez con la que se impermeabilizóla cuna de Moisés cuando, recién nacido, fue arrojado a las aguas delNilo. Aún hoy los habitantes de las orillas de este río hacen igual usode ese alquitrán. Se han encontrado primitivas lámparas de cerámi-ca de 20.000 años de antigüedad que se alimentaban con aceites, al-gunos de ellos vegetales y animales y posiblemente otras variedadesde breas livianas. En China, unos 2000 años a.C. se perforaron pozosde hasta 1.000 m de profundidad, usando cañas de bambú, para ex-traer sal. Los asirios y caldeos usaron brea como aglutinante para cons-trucciones y caminos. Los griegos, en el siglo VI a.C., atacaban a susenemigos con el “fuego griego”: bolas hechas con pez, azufre, estopay madera resinosa a las que prendían fuego.

3 En la antigua Mesopotamia, Marco Polo registró el uso de gas en Ba-kú, en 1272. El llamado “gas de los pantanos”, que es básicamente me-tano, originado en superficie por descomposición de materia orgáni-ca, también fue utilizado ocasionalmente.

La rápida expansión de la industria en estas regiones se debiótambién, en aquella época, a la gran libertad con que los pione-ros pudieron adquirir derechos mineros e iniciar explotaciones.

Con el correr del tiempo, al volverse el petróleo un compo-nente base de la economía de paz y estratégico en la guerra, losgobiernos fueron tomando posiciones dominantes en la indus-tria con resultados diversos. Cuando la marina inglesa dejó dequemar carbón para utilizar petróleo, el Gobierno británico to-mó el control de la Compañía Anglo-Persian. Hasta entoncesotro hidrocarburo, el carbón mineral, había sido el combustibleque impulsaba a las máquinas a vapor que equipaban a las loco-motoras, barcos e industrias y también era la fuente de muchosproductos químicos.

La carboquímica fue la base de la industria química a finalesdel siglo XIX y principios del siglo XX hasta su desplazamiento porla petroquímica. La iluminación se basaba en aceites animales (deballena), vegetales y en gas manufacturado a partir del carbón.

Las primeras tentativas importantes de perforar en busca depetróleo no se realizaron hasta mediados del siglo XIX.

En 1859 Edwin Drake tuvo el primer éxito al encontrar el oronegro en Pennsylvania, Estados Unidos. Otros le emularon, pri-mero en Estados Unidos, después en Sudamérica, Rusia, el Le-jano Oriente y el Oriente Medio. Se establecieron muchas com-pañías con el objeto de producir, transportar y comercializar es-ta nueva mercancía.

Desde entonces el hidrocarburo se ha encontrado en todoslos continentes, excepto la Antártida.

La aparición del petróleo iba a cambiar todo.

El primer derivado del petróleo fue el kerosene para quemaren lámparas, reemplazando los aceites de origen animal y vege-tal, más caros y de peor combustión.

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Entre 1870 y 1920 coexistieron el gas manufacturado, el ke-rosene y la lámpara eléctrica como posibilidades de iluminacióndel mundo moderno. Finalmente, ésta última reemplazó a lasotras como fuente de luz.

Con la aparición de los automotores y la aviación comercial,la nafta y la gasolina pasaron a ser los subproductos del petró-leo de mayor consumo.

A partir de ese momento, la historia del petróleo se caracte-rizó por las variaciones bruscas de su precio.

En 1960, con el objetivo de estabilizar el mercado del crudoy mejorar la participación de los países productores en la rentagenerada por su explotación, se creó en Bagdad (Irak) la Orga-nización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), integradainicialmente por Venezuela, Irán, Irak, Kuwait y Arabia Saudita 4.

III. EL PETRÓLEO EN LA ARGENTINA

Conviene detenernos brevemente en la historia del petróleoen la República Argentina, para evaluar de qué manera ha idoevolucionando a través de los años su explotación, y la impor-tancia vital que ha significado la misma en el desarrollo de nues-tra economía.

De este tratamiento histórico se derivan las consecuencias queextraeremos a lo largo de este trabajo sobre la consideración co-mo servicio público del gas licuado como derivado del petróleo.

Desde un primer momento se consideró el petróleo comouna fuente de energía esencial para el desarrollo y para el me-joramiento de la calidad de vida de la población.

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4 El Abecé del petróleo y del gas, Buenos Aires, Instituto Argentino del Pe-tróleo y del Gas, IAPG, 2000.

También se consideró necesaria la ingerencia estatal a los fi-nes estratégicos y de preservación del recurso natural.

Por ello fue que la perforación, exploración y explotacióndel petróleo y sus derivados fueron encaradas por el Estado Na-cional.

El 13 de diciembre de 1907, un pozo perforado por percu-sión, comisionado por la División de Minas, Geología e Hidro-logía del Ministerio de Agricultura, descubrió petróleo en Co-modoro Rivadavia, provincia de Chubut 5.

Ocurrido el hallazgo, el Poder Ejecutivo, contrariando las dis-posiciones del art. 9° del Código de Minería, con el objeto de “im-pedir la especulación de los particulares y de las compañías en torno aesa riqueza” y “dar tiempo para que el Estado se abocara al estudio delrégimen legal a que sujetaría la explotación de los yacimientos petrolífe-ros” 6, dictó el Decreto del 14 de diciembre de 1907, por el que,fundándose en el art. 15 de la Ley de Tierras N° 4.167, estable-ció que en un radio de cinco leguas medidas desde la población

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5 El suceso, dicen las crónicas, arrancó con un equipo de perforaciónFauck, a percusión, comprado en Austria y embarcado hacia la Repú-blica Argentina en 1906. Pese a que lo volteó un huracán a principiosdel verano, el equipo empezó a trabajar desde el otoño. El pozo 1 sehabía perforado en 1903, en el centro del caserío de Comodoro Ri-vadavia: sólo pudo llegar a los 170 metros de profundidad, porque laperforación no era adecuada para atravesar la constitución del terre-no, pero los operarios habían observado manchas aceitosas que se in-corporaban al lodo utilizado en el pozo. Como no había un especia-lista que interpretara los datos, las manchas fueron atribuidas a pér-didas de lubricante en la bomba de inyección. Esto podría haber si-do, según se afirmó después, un indicio de la existencia de hidrocar-buros en profundidad (La Exploración del petróleo y del gas en la Argen-tina: el aporte de YPF, tercera edición, Buenos Aires, Repsol-YPF, 2003).

6 Catalano, Edmundo Fernando, Legislación de minas y régimen legal del petró-leo, p. 410.

de Comodoro Rivadavia, no se recibirían denuncias de pertenen-cias mineras ni se otorgarían permisos de cateo7.

Entre 1907 y 1916 las compañías Astra, Shell, Ferrocarrilerade Petróleo, Standard Oil y Gulf Oil obtuvieron concesiones pe-troleras, basadas en el Código de Minería de 1886, en Comodo-ro Rivadavia, Neuquén, Salta y Mendoza.

En 1922 se creó Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), la pri-mera empresa petrolera estatal latinoamericana. En esa época laproducción nacional abastecía sólo el 36% del consumo, el 76%de la misma era de origen fiscal y el resto de empresas privadas 8.

En 1935 se sancionó la Ley del Petróleo o Ley de Reserva, queamplió la reserva de zonas presumiblemente petrolíferas a favorde YPF, con lo que el aporte privado a la producción del país,entonces del 53%, comenzó a declinar progresivamente 9.

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7 Cafasso, José - Recchi, Enrique, Economía energética argentina (los escla-vos mecánicos), Buenos Aires, Don Bosco, 1976, p. 288.

8 La Empresa fue creada en junio de 1922 por decreto firmado por el pre-sidente Hipólito Yrigoyen, con el rango de Dirección General, en la ór-bita del Ministerio de Agricultura, pero a igual nivel de la Dirección Ge-neral de Minas, Geología e Hidrología, bajo la dependencia directa delMinistro. El 19 de octubre de 1922, por Decreto del presidente MarceloTorcuato de Alvear, fue designado para conducir la empresa el coronelEnrique Mosconi, quien debió ocuparse de agregar nuevas divisionesdentro del único departamento existente, que era el Departamento Téc-nico; una de ellas fue la referente a exploración y explotación, hasta con-vertirse en poco tiempo en otro departamento llamado de Minería y Geo-logía, debiendo contratar personal extranjero especializado hasta formartécnicos argentinos (Mosconi, Enrique, El petróleo argentino: 1922-1930,El Circulo Militar, Biblioteca del Oficial, 1983, p. 95).

9 Con la sanción de la Ley 12.161 de marzo de 1935, todos los territoriosnacionales (Chaco, Formosa, Misiones, La Pampa, Río Negro, SantaCruz y Tierra del Fuego) quedaron comprendidos como zona de re-serva, situación que fue confirmada por diez años, ahora con el apoyolegal, el 14 de mayo de 1935. Algunas provincias dispusieron aplicar

A partir de 1945, con la creación de la Dirección Nacional deEnergía, se inició una nueva orientación en la política de hidro-carburos, tendiente a otorgar al Estado una mayor injerencia enel estudio, explotación, producción, industrialización, transpor-te distribución y comercialización de los combustibles sólidos yfluidos, y de la energía eléctrica, y también a controlar y regularel uso racional de los mismos, iniciándose el sistema dominialdel Estado, que en forma sustancial, consagró el art. 40 de laConstitución Nacional de 1949, pero que quedó sin efecto, conmotivo de su derogación por acto institucional en 1955

En 1956 se importaba el 64% del consumo del país, y el Gobier-no Nacional Argentino aprobó el “Plan de Reactivación de YPF”.

En 1958 se contrataron en forma directa con empresas pri-vadas extranjeras importantes trabajos de perforación, explora-ción y producción de petróleo 10.

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políticas similares a la del Gobierno Nacional en sus propios territo-rios, decretando zonas de reserva, que los Gobiernos, a falta de aside-ro legal fundaron en justas razones de política económica y de seguri-dad, en resguardo de los intereses vitales de la República. Estas reser-vas fueron legitimadas por la Ley 12.161; pero crearon una serie de si-tuaciones de hecho que originaron conflictos jurídicos entre los inte-reses nacionales y las empresas de capital foráneo, ya que las provinciasno se conformaron solamente con declarar zonas de reserva, sino quetambién otorgaron concesiones petrolíferas de explotación a compa-ñías extranjeras –entre ellas la Standard Oil Company– a cambio de re-galías percibidas.Cafasso, José - Recchi, Enrique, ob. cit. p. 289.

10 “No sólo el país no se benefició, sino que los perjuicios que sufrió son cinco ve-ces mayores que los que se hubieran ocasionado... si en lugar de firmar los con-tratos...(se hubieran donado) a las Compañías la totalidad de las tenenciasde oro y divisas que tenía el Banco Central en 1958, y que alcanzaba a 250millones de dólares. En otros términos, el negocio del autoabastecimiento paralas Compañías extranjeras fue de tal magnitud, que no tiene precedentes en elmundo. Los márgenes de utilidad de la Cities Service, la Panamericana y laTenessee oscilaron entre el 163 y el 204 por ciento. Yacimientos Petrolíferos Fis-cales entregó sus mejores reservas comprobadas y sin compensación alguna por

Estos contratos fueron anulados en 1963 por el Gobierno delDr. Arturo Umberto Illia 11.

En 1968, durante el Gobierno de facto del General Juan Car-los Onganía, se dictó la Ley de Hidrocarburos 17.319, vigentehasta la fecha, que permite nuevas contrataciones de explora-ción y producción del petróleo.

La Ley 17.319 establece que la Secretaría de Energía del Mi-nisterio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Naciónes la autoridad de aplicación del mencionado régimen, y los or-ganismos que dentro de su ámbito ésta determine, con las ex-cepciones que establece el art. 98 en cuanto a la actividad de ex-ploración, explotación, industrialización y comercialización dehidrocarburos, señala que estarán a cargo de empresas estata-les, privadas o mixtas conforme dicha ley y a las reglamentacio-nes que dicte el Poder Ejecutivo Nacional.

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los centenares de millones de pesos invertidos, en localizar, descubrir y ubicarel petróleo. Es decir que a las empresas extranjeras se les donó una riqueza su-perior a los 1.000 millones de dólares, sin que realizaran inversiones signifi-cativas ni corrieran riesgo alguno para realizar la explotación” (Silenzi deStagni, Adolfo, Los tratantes del petróleo, Buenos Aires, Centro de Estu-dios General Mosconi, s/f, p. 13).

11 “Poco después de celebrarse aquéllos contratos –que todavía siguensiendo motivo de arduas polémicas, a pesar del exhaustivo análisis aque fueron sometidos por las comisiones investigadoras que el Con-greso de la Nación autorizó durante el período gubernamental delPresidente Illia–, se sancionó la Ley 14.773, que en sólo diez artícu-los implementó un nuevo régimen jurídico para los combustibles. Elart. 1° disponía que ‘los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y ga-seosos existentes en el territorio de la República Argentina y los de su platafor-ma submarina, son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Esta-do Nacional... No obstante ello por otra disposición se respetaban las conce-siones efectuadas a favor de particulares al 1° de mayo de 1958, con lo cualse hacía ilusorio el monopolio estatal’ (Cafasso, José - Recchi, Enrique,Economía energética argentina (los esclavos mecánicos), Buenos Aires, DonBosco, 1976, p. 298).

En su original configuración, la misma ley, y sin perjuicio delas posteriores transformaciones económicas que se desarrolla-ran en el país, estableció el principio según el cual (art. 11) “lasempresas estatales constituirán elementos fundamentales en el logrode los objetivos fijados en el art. 2° y desarrollarán sus actividades deexploración y explotación en las zonas que el Estado les reserve a sufavor...”.

Dedica finalmente el título VIII a las empresas estatales, se-ñalando en su artículo 96 como sujetos estatales de la misma aYacimientos Petrolíferos Fiscales y Gas del Estado.

De acuerdo a estas previsiones legislativas, al igual que en elcaso del petróleo, la industria del gas licuado de petróleo se de-sarrolló a través de la intervención directa del Estado por inter-medio de la empresa antes mencionada.

Entre 1991 y 1996 se produjoe una profunda transformaciónde la industria en el país. Se desregularon y privatizaron Yaci-mientos Petrolíferos Fiscales y Gas del Estado 12.

IV. EXPLORACIÓN Y PERFORACIÓN

En un principio, la búsqueda del petróleo se realizaba al azar.Aparte de perforar en lugares donde el petróleo afloraba a lasuperficie, muchos pozos de exploración se hacían “siguiendouna corazonada”, a menudo con desalentadores resultados.Ahora la exploración petrolera se ha hecho mucho más cientí-fica; pero, aún contando con moderna tecnología y la experien-cia de geólogos y geofísicos expertos, esta actividad está plaga-da de incertidumbres.

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12 Respecto de las condiciones de las privatizaciones, ampliar en Dromi,Roberto, Empresas públicas. De estatales a privadas, Buenos Aires, CiudadArgentina, 1997, Capítulo V, pp. 543-703, y Capítulo X, pp. 1.297-1.419.

La exploración petrolera se enfrenta con el hecho de que lasuperficie de la Tierra tiene una historia complicada. Los geo-científicos saben que parte de la corteza terrestre, que abarcancontinentes y océanos, se han trasladado con relación a otras.Cuando los continentes se separaron, zonas que eran tierra que-daron sumergidas por el mar: esas zonas se convirtieron en lu-gares de deposición de rocas petrolíferas. Al producirse colisio-nes, las enormes fuerzas originadas levantaron cadenas de mon-tañas, estrujaron las rocas en plegamientos y las echaron unassobre otras, para formar estructuras complejas. Algunas de és-tas son favorables para la acumulación de petróleo.

Una de las estructuras más comunes es el anticlinal, en la cuallas capas tienen la forma de una cúpula o arco. Debajo del anti-clinal, puede encontrarse un yacimiento de hidrocarburos, se-llado por una capa impermeable.

Si se perfora un pozo a través de esta cubierta, hasta llegar al ya-cimiento, se puede sacar petróleo a la superficie. Después se esco-gen ciertas áreas para estudiarlas en mayor detalle, los geólogos es-tudian los afloramientos de roca y analizan muestras de roca y delos fósiles que puedan contener, a fin de tener elementos que in-diquen sus orígenes y edad. Los estudios geofísicos proporcionandatos adicionales, indicando cómo se disponen las rocas debajo dela superficie. Esos estudios incluyen medidas de los campos gravi-tacional y magnético de la Tierra, porque éstos son afectados porel tipo y distribución de las rocas de la corteza terrestre. Sin em-bargo, hoy en día, el estudio sísmico es mucho más importante.Para este tipo de estudio, se envían ondas sonoras a lo profundode la Tierra, desde donde son reflejadas por los diferentes estra-tos. Se mide el tiempo que tardan en volver a la superficie y de es-te modo, puede apreciarse la profundidad de las capas reflectoras:a mayor intervalo, mayor profundidad. Tales estudios pueden in-dicar también qué tipo de rocas se encuentran bajo la superficie,ya que diferentes rocas transmiten el sonido a diferente velocidad.

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En zonas alejadas, las ondas sonoras pueden producirse pormedio de dinamita, que se hace detonar a pocos metros bajo lasuperficie del suelo. En regiones densamente pobladas o am-bientalmente sensibles, en las cuales no es conveniente usar ex-plosiones, se utilizan camiones vibro sísmicos. Antes de la per-foración, el estudio sísmico es la única manera de recoger infor-mación detallada de las zonas submarinas. La dinamita era elmedio sísmico utilizado en el mar, pero actualmente se empleancañones de aire comprimido, que generan ondas sonoras al li-berar grandes burbujas de aire comprimido bajo la superficiedel agua. Los estudios sísmicos más avanzados son tridimensio-nales, con las líneas sísmicas dispuestas en una cuadrícula den-sa, y colocadas con precisión por medio de las últimas técnicasde navegación. Los datos registrados son procesados en moder-nas computadoras, que producen una imagen tridimensionalmuy exacta de las formaciones y estructuras subyacentes. El pro-ceso es costoso: un estudio sísmico tridimensional en el mar cues-ta 15.000 dólares por kilómetro cuadrado, según el lugar y lascondiciones reinantes.

Por otra parte, la perforación de un pozo puede llegar a in-sumir millones de dólares, de manera que el tiempo y el dineroempleado en estudios exactos son una buena inversión, ya queayudan a situar correctamente los pozos y reducen al mínimolas pérdidas en pozos secos.

La perforación petrolera es una operación muy especializa-da, que se realiza a menudo en lugares lejanos y de difícil ac-ceso. Si el descubrimiento ofrece buenas probabilidades y lascondiciones comerciales son adecuadas, el yacimiento puededesarrollarse y ponerse en producción.

En la fase de producción, la buena administración del yaci-miento asegura que la explotación sea lo más eficiente posible.En años recientes, se ha prestado mayor atención a la búsque-

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da y producción de petróleo en el mar; gracias a los adelantosde la ingeniería y a la técnica, es posible trabajar ahora en aguascada vez más profundas y hostiles 13.

V. PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO EN EL MAR

Se estima que casi un tercio del petróleo del mundo proce-de de yacimientos submarinos y, en particular, del Mar del Nor-te, el Golfo Pérsico y el Golfo de México, donde se construyóen 1947 una de las primeras plataformas marinas, en sólo sietemetros de agua. Gracias a los grandes avances de la ingeniería,hoy es posible construir plataformas más altas que la mayoríade los rascacielos del mundo y anclarlas al fondo del mar, enuna lámina de agua de más de 400 metros de profundidad. Es-tas plataformas contienen miles de toneladas de equipos y pue-den alojar a cientos de personas que trabajan en turnos, paraque el petróleo se produzca, almacene y bombee a tierra firmesin interrupciones.

En yacimientos más pequeños, puede no justificarse eco-nómicamente utilizar esas enormes estructuras fijas. Los téc-nicos han inventado ingeniosos substitutos, tales como los sis-temas flotantes de producción. Estos son embarcaciones semi-sumergibles de perforación o buques tanque, utilizados parael tratamiento y almacenamiento de petróleo que fluye por tu-bos verticales que conectan el buque a los pozos que están enel lecho marino. En los sistemas de producción submarina nohay una plataforma para cada yacimiento; el petróleo se bom-bea desde los pozos y colectores que están en el lecho marinolo transportan a una plataforma de un yacimiento cercano. Enel futuro, muchos yacimientos más pequeños en zonas tales

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como el Mar del Norte podrían explotarse en forma de saté-lites utilizando tales sistemas 14.

VI. OLEODUCTOS Y BUQUES TANQUE

El petróleo crudo se transporta por oleoducto o buque tanquea la refinería, para transformarlo en productos que, a su vez, pa-san a los centros de distribución o a los consumidores finales. Entierra o para cortas distancias en el mar se utilizan los oleoductos.

Estos demandan enormes inversiones de capital para su cons-trucción; pero los costos de mano de obra y mantenimiento sonrelativamente bajos. La inversión de capital en un buque petro-lero es inferior; sin embargo, los costos de explotación (manode obra, combustible y mantenimiento) son altos. Los buquestanque son indispensables para el transporte marítimo a gran-des distancias y los petroleros modernos están diseñados paraoperar con flexibilidad y eficiencia, de acuerdo con las más al-tas normas técnicas y de seguridad.

VII. OLEODUCTOS

La manera más práctica de transportar petróleo por tierra esbombeándolo por oleoductos. Los oleoductos para el crudo ge-neralmente son de gran diámetro (a veces de más de un metro);a lo largo de su recorrido y a intervalos regulares hay estacionesde bombeo que hacen que el petróleo avance continuamente aunos cinco kilómetros por hora. La construcción de un oleoduc-to, que puede tener que cruzar montañas, ríos o desiertos, cons-tituye una gran tarea de ingeniería, que por lo general es reali-

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zada conjuntamente por varias empresas que contribuyen a laenorme inversión de capital necesaria.

A medida que aumenta la producción de petróleo en el marse van construyendo más oleoductos submarinos. Estos se tien-den con barcazas tiende tubos especiales, en las cuales se suel-dan los tramos de tubo de acero antes de colocarlos en el lechomarino. Si el oleoducto es de pequeño diámetro, el tubo puededesenrollarse desde un gigantesco carrete para tenderlo direc-tamente en el lecho marino, evitándose así la necesidad de sol-dar en el mar. Cuando se transporta crudo pesado, puede sernecesario poner aislamiento térmico en el oleoducto, para queel petróleo fluya con facilidad. Las tuberías de menor diámetrogeneralmente se tienden en una trinchera para protegerlas delequipo usado por los buques pesqueros.

VIII. REFINACIÓN DEL PETRÓLEO

El petróleo es una mezcla de líquidos y gases disueltos en ellos,no muy útil en su estado crudo. En la refinería, el petróleo crudose transforma por procesos físicos y químicos en una amplia gamade productos útiles. Hay más de 900 refinerías en funcionamien-to en todo el mundo; más de un cuarto de ellas se encuentran enEstados Unidos. Muchas tienen avanzados equipos de conversiónque les permiten usar tipos diferentes de petróleo crudo y propor-cionar la gama de productos que necesita cada mercado.

IX. PRODUCTOS

Una vez que se han fabricado los derivados del petróleo, sepresenta la compleja tarea de distribuirlos a los clientes. Para es-coger la mejor manera de transportar los productos, deben te-nerse en cuenta los fletes, las cantidades a enviar y las distanciasentre el punto de distribución y el usuario. Los derivados del pe-

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tróleo se utilizan principalmente en el transporte, la calefacción,el alumbrado y la generación de electricidad. No obstante, el pe-tróleo es una mercancía con gran diversidad de aplicaciones;constituye la materia prima para fabricar lubricantes, parafinas,lustres, muchos productos farmacéuticos y cosméticos. El sectorpetroquímico también nos proporciona innumerables artículosde gran valor para la industria y para nuestra vida diaria.

Los productos refinados del petróleo generalmente salen dela refinería a granel, aunque algunos se envasan en latas o bido-nes listos para su uso. Los grandes consumidores, como las cen-trales eléctricas y los fabricantes de productos químicos, puedenrecibir el suministro directamente de la refinería por el oleoduc-to o por carretera, ferrocarril o vía marítima. Los consumidoresde menores cantidades son abastecidos, por lo general, desdecentros de abastecimiento y distribución llamados terminales.Desde estos centros los productos se transportan hasta los clien-tes en naves, camiones tanque o vagones cisterna. Para una com-pañía petrolera, la tarea de organizar la distribución es comple-ja, ya que debe asegurar que se entregue el producto correcto enel lugar que corresponda, en el tiempo y en las cantidades nece-sarias. Además, se hacen grandes esfuerzos y mucha investigaciónpara que los clientes tengan productos de calidad, así como ser-vicios y asesoramiento técnico. Pueden distinguirse siete u ochogrupos principales de productos, pero hay muchos grados dife-rentes dentro de cada grupo según las aplicaciones. Los produc-tos obtenidos de las fracciones más ligeras se utilizan generalmen-te para el transporte, la calefacción y el alumbrado: la nafta esuna importante materia prima para la industria petroquímica.

El GLP normalmente se suministra en cilindros o en otros re-cipientes portátiles y se utiliza mucho en el hogar, los hoteles, res-taurantes, etc., para cocina y calefacción. En algunos países talescomo Argelia y Holanda, constituye un combustible para auto-móviles. En el Japón, la mayoría de los taxis marchan con GLP.

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Sin embargo, el combustible más relacionado con el automó-vil es, por supuesto, la gasolina. Actualmente el automovilista es-pera que su vehículo arranque bien en las mañanas frías, y quemarche con suavidad. Por eso la gasolina moderna contiene unaavanzada mezcla de aditivos, tales como agentes antihielo y anti-detonantes, detergentes, etc. Las compañías petroleras trabajan enestrecho contacto con los fabricantes de motores, para desarrollarcombustibles apropiados para los modernos diseños de motor.

Antiguamente, la gasolina sólo era uno de los productos que sevendían en las tiendas de provisiones. A medida que aumentó lademanda se fueron estableciendo estaciones de carga, algunas delas cuales también tenían taller de reparaciones. En las modernasestaciones de servicio se pone énfasis en la rapidez y en la conve-niencia. Algunas están abiertas las 24 horas y tienen surtidores au-toservicio con sistema de pago mediante tarjetas electrónicas. Enmuchas estaciones de servicio se venden no sólo diversos acceso-rios para el automóvil, sino también alimentos o flores, o se ofre-ce un servicio de limpieza de ropa o de cafetería.

El kerosene se utiliza en las aeronaves de todo el mundo. Elmercado es importante, ya que esas aeronaves recorren anual-mente mucho más de un billón y medio de kilómetros, alrededordel planeta, en rutas de pasajeros. En muchos países en desarro-llo el kerosene tiene gran utilidad para producir luz y calor, comosustituto de escasos recursos naturales, como por ejemplo la leña.

El gasoil se utiliza en los motores diesel de los camiones, au-tobuses, furgones, trenes y buques y también encuentra aplica-ción en la industria y en la generación de electricidad.

El fuel oil se usa en la calefacción, en la generación de elec-tricidad y en buques movidos por turbinas de vapor. El residuomás pesado, el asfalto, sirve para construir carreteras e imper-meabilizar diques, túneles y embalses. Los residuos tambiénconstituyen la materia prima para obtener los aceites básicos uti-

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15 “Pese a ello, el criterio de la Convención Constituyente de 1994 para la refor-ma de la Constitución de la Nación Argentina no fue incorporar el derechoambiental como una nueva materia de fondo a dictar por el Congreso en for-

lizados en la fabricación de lubricantes. Los aceites básicos setransportan a granel a las plantas de mezcla de lubricantes, don-de se combinan con ciertos productos químicos, de acuerdo conformulaciones específicas. Todas las máquinas, desde un peque-ño refrigerador doméstico, hasta una gran planta de montaje deautomóviles, necesitan lubricación, por lo tanto el mercado esenorme, pero también muy complejo y necesita productos espe-cialmente diseñados para cada aplicación.

X. PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

La preocupación de la industria petrolera por el medio am-biente no es cosa nueva. El negocio del petróleo necesita reali-zar operaciones de gran escala (con plataformas enormes, bu-ques tanque, refinerías, miles de kilómetros de oleoductos) queafectan el medio circundante.

Durante años, las compañías petroleras han dedicado muchotiempo y recursos a hallar maneras de reducir su impacto en elentorno. Sin embargo, en última instancia, se trata de equilibrarla necesidad de energía con el deseo de no perturbar el medio.Las compañías petroleras y los gobiernos cooperan a nivel locale internacional para lograr este equilibrio.

Por todas partes, durante los últimos años, se vienen deba-tiendo los efectos de los procesos industriales en el medio am-biente. Estos pueden tener secuelas breves, por ej., derrames depetróleo o de productos, o de larga duración, como el “efectode invernadero” (aumento de la temperatura de la atmósfera te-rrestre) o el daño de la capa de ozono, con repercusiones paralas generaciones futuras 15.

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Todas las industrias, por su misma existencia, tienen conse-cuencias para el medio circundante: la industria petrolera no esuna excepción. No obstante, en todas las operaciones relaciona-das con los hidrocarburos se hacen considerables esfuerzos pa-ra reducir al mínimo todo efecto perjudicial y cumplir con lasreglamentaciones.

En la etapa de exploración, por ejemplo, se toman medidastales como la protección acústica del medio ambiente. Antes deconstruir instalaciones de producción, normalmente se haceuna evaluación del efecto que tendrán en el entorno: de estemodo se podrá determinar cuál será el mejor método de mane-jo de desperdicios y efluentes. Durante la producción, se hacenensayos con regularidad, a fin de descubrir cualquier contami-nación causada por las operaciones. Últimamente, se están es-tudiando las mejores maneras de desmantelar las plataformascosta afuera en desuso16.

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ma de Código (art. 75, inciso 12), sino incorporarla como un nuevo derechoy encomendó a la Nación el dictado de las normas que contengan los presu-puestos mínimos para su protección (art. 41, tercer párrafo), sin especificarcuál poder sería el encargado de hacerlo o cuál la técnica legislativa aplicablepara su regulación. En efecto, el derecho ambiental, dada su característica in-terdisciplinaria, debió pensarse de una manera más amplia al derecho comúnsujeto a codificación por el Poder Legislativo Nacional (art. 75, inciso 12 dela Constitución Nacional Argentina), y en esa postura se enroló la reciente re-forma, permitiendo su regulación a cualesquiera de los dos poderes con facul-tades normativas.” Valls, Mariana, Derecho ambiental, Buenos Aires, Ciu-dad Argentina, 1999, p. 24.

16 La Resolución de la Secretaría de Energía de la Nación Argentina N°105 del año 1992 establece normas y procedimientos para la protec-ción del medio ambiente durante la exploración y explotación de hi-drocarburos y exige efectuar estudios ambientales previos y planes decontingencia. En la Resolución 342 del año 1993 aprobó la estructu-ra de Planes de Contingencia que evalúen los daños ambientales po-tenciales, detallen las medidas preventivas y la organización de res-puestas previstas, así como los medios de control a proveer. Asimismo,

En el pasado, los buques petroleros descargaban en el marde agua de lastre sucia. Pero se fueron introduciendo mejorasen el diseño de los buques tanque a fin de lograr operacionesmás limpias y ahora es ilegal descargar agua que tenga petróleo.Algunos buques emplean el sistema “Load-on-top”, por el cualel agua se limpia a bordo; cada vez es mayor el número de bu-ques que tienen tanques segregados que se utilizan solamentepara el lastre y nunca para la carga, de manera que el petróleoy el agua se mantienen separados. Otros utilizan petróleo cru-do, en vez de agua, para lavar los tanques, evitando así el pro-blema del agua contaminada. Cuando los oleoductos son subte-rráneos, es necesario hacer grandes excavaciones para tender-los. Sin embargo, después de su construcción, se tiene cuidadode restablecer el terreno; el paisaje debe quedar como antes decomenzar el trabajo. Los oleoductos se inspeccionan regular-mente para descubrir cualquier corrosión o fugas que puedanhaberse producido.

Para esto se utiliza un “conejo inteligente”, que es un dispo-sitivo con censores o registradores, que se hace pasar por el tu-bo y revela señales de corrosión u otros defectos. Como cual-quier otro gran complejo industrial, una refinería podría pre-sentar problemas para el medio ambiente, debido al ruido y lacontaminación de la atmósfera, el agua y el suelo. Los nivelesde ruidos molestos se reducen con un mejor diseño del equipoy, siempre que sea posible, la refinería se sitúa a una distancia

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en la Resolución 236 del año 1993, se establecieron instrucciones res-pecto del aventamiento de gas natural. De Benedictis, Leonardo, “Laindustria del petróleo: impactos ambientales y regulaciones de pre-servación aplicables”, trabajo elaborado para el Seminario sobre Pe-tróleo dado en la Maestría de Administración, Derecho y Economíade los Servicios Públicos, Escuela de Posgrado Ciudad Argentina.

adecuada de las zonas habitadas. El agua usada se procesa an-tes de echarla afuera y hay estrictos controles de las emanacio-nes gaseosas.

Se trata por todos los medios de contener el petróleo crudoy sus productos, a fin de evitar la contaminación del suelo. Laprevención de accidentes es un elemento importante para laconservación ambiental. En el diseño y la operación de las plan-tas, se presta rigurosa atención a la seguridad; sin embargo, lacausa más común de los accidentes es un error humano. Mu-chas tareas de la industria petrolera requieren que se esté encontacto con equipos o productos potencialmente peligrosos:es crucial que se dé asesoramiento sobre la seguridad, se capa-cite a los trabajadores y, sobre todo, se promueva la concienciade la seguridad en todos.

Tradicionalmente, se ha agregado plomo a la gasolina paraevitar la “detonación”. En vista de los posibles peligros para lasalud que representa el plomo en la atmósfera, ahora hay gaso-lina con bajo contenido de plomo y sin plomo. En ciertos paí-ses, muchas estaciones de servicio venden gasolina sin plomo yalgunos gobiernos ofrecen incentivos fiscales para que sus cos-tos sean inferiores a los de la gasolina con plomo.

La protección ambiental es una cuestión nacional e interna-cional. Existen diversas organizaciones por medio de las cualesla industria coopera con los gobiernos para que se tomen medi-das que protejan el ambiente.

XI. EL DOMINIO DEL SUBSUELO

En el continente americano coexisten dos tradiciones insti-tucionales absolutamente distintas, vinculadas al legado británi-co e ibérico respectivamente, relacionadas con la propiedad delos recursos del subsuelo.

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En los Estados Unidos de América, el imperio del principiode accesión, heredado del sistema jurídico británico “cujus est so-lum, ejus est usque ad coelum et ad inferos” (“aquél a quien perte-nezca el suelo también es dueño de todo lo que se encuentra en-cima y por debajo de una extensión indefinida hasta el cielo yel infierno”) permitió que las riquezas del subsuelo fueran pro-piedad de los individuos y no del Estado.

La propiedad privada del petróleo y del gas desarrolló parasu exploración la figura del arrendamiento: el propietario de lasuperficie contrataba con un tercero para perforar la superficiedel terreno y obtener los minerales que se encontraban por de-bajo de ella.

Complementando el principio de propiedad privada, y comorespuesta a los conflictos derivados del carácter migrante de loshidrocarburos (el petróleo y el gas no respetan los límites del te-rreno y pueden ser drenados desde pozos ubicados en terrenosvecinos), la jurisprudencia desarrolló la “regla de la captura”.En 1889 la suprema Corte de Pennsylvania emitió un fallo porel que se asimilaba la movilidad del petróleo crudo con la de unciervo que en marcha veloz transita en libertad, hasta que es cap-turado por un dueño en sus tierras. Los tribunales –trabajandopor analogía con los conflictos emergentes entre los distintos co-propietarios– determinaron que la propiedad del petróleo y delgas en su estado natural no existía (pese a que se les prohibía aterceros perforar horizontalmente, por considerarse intrusiónen la propiedad ajena, desde una superficie que no se encontra-ba por encima de las reservas) sino que la propiedad sólo se tor-naría efectiva cuando se tomara posesión física. De esta manerase complementó el título de propiedad sobre los minerales sóli-dos existentes en el terreno abarcando el caso de los mineralesmigrantes. La regla de captura se mantiene aún hoy vigente enlos Estados Unidos.

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En América Latina, por herencia institucional de España yPortugal, se implantó el régimen regalista, por el cual el Rey oel Estado eran los propietarios de las riquezas del subsuelo 17.

La independencia de los países de la región reafirmó esteprincipio, pasando lo que era del Rey al dominio de los Estadosnacionales. La propiedad estatal de los hidrocarburos abrió laspuertas a una fuerte regulación del sector e inclusive a la crea-ción de empresas estatales orientadas a la apropiación por par-te del Estado de la renta del petróleo y del gas. Tal fue el casode YPF (República Argentina), PETROBRAS (Brasil), PEMEX(México) y PDVSA (Venezuela), entre otras.

En Venezuela se sostiene que no sólo los yacimientos son pro-piedad del Estado (“por razones de conveniencia nacional”, comoestablece la Ley y su Constitución) sino que su Ley Orgánica re-serva al Estado la propiedad, industrialización y comercializa-ción de hidrocarburos. La situación de Brasil es similar: su leyde hidrocarburos (Ley 9.478, de 1997) consagra el principioconstitucional de reservar al Gobierno Federal la propiedad delos yacimientos. Similares disposiciones pueden encontrarse enla ley del Perú, Bolivia, Ecuador y en México (el otro “gigante”de hidrocarburos de la región, único que no ha admitido la in-gerencia privada en algún aspecto del proceso).

En este marco latinoamericano, la Argentina adoptó, luegode algunos vaivenes, un régimen dominial-realista, por el cualel recurso pertenece al Estado pero puede ser explotado por elsector privado mediante el pago de una regalía que, ordinaria-mente, es del 12% de la producción bruta de hidrocarburos, ad-

17 Ya antes del Descubrimiento de América, las Ordenanzas de Alcaláde 1348 establecían que el Rey de Castilla era propietario de las ri-quezas del subsuelo, tendencia que se vio acentuada con las riquezasminerales halladas en el Nuevo Mundo, objeto sustancial de la polí-tica colonial.

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mitiéndose algunas deducciones. El régimen fiscal es el generalpara las actividades económicas en el país.

Durante muchos años, siguiendo una corriente que aún per-siste en varios países, el monopolio virtual de la exploración yexplotación de hidrocarburos recayó en una empresa estatal, aligual que el transporte y la distribución del gas natural. La iden-tificación de los hidrocarburos con aspectos relativos a la estra-tegia nacional y la soberanía, hicieron que algunas decisionespolíticas que habilitaban el acceso del capital privado, fueranmás tarde revocadas18.

18 Sobre estos aspectos dice Catalano que en el “período de elaboración le-gislativa, todas las doctrinas político-económicas fueron preconizadas, desdela contemporizadora, que sólo aceptaba la explotación fiscal de las reservasexistentes, hasta la que pretendía el monopolio absoluto de todas las cuencasfiscales o particulares; desde la que proclamaba la federalización de las minasde petróleo. Colocándolas bajo la égida de la autoridad nacional, hasta la quemantenía la jurisdicción de las provincias sobre todos los yacimientos existen-tes dentro de sus territorios”. Siguiendo al autor citado, y aun a riesgo dereiterar conceptos conocidos, vale la pena tener presente la distin-ción que debe hacerse entre estatizar, federalizar y nacionalizar. Laidea de estatizar los yacimientos de petróleo implica reconocer la pro-piedad originaria a la Nación o a los Estados provinciales, los que pue-den disponer del dominio en la forma que autorice la legislación delos Estados. Las ideas de federalizar suponen que la propiedad origi-naria corresponde al Gobierno Nacional, que por tal se reserva el de-recho jurisdiccional para establecer las modalidades de la explota-ción, exploración, etcétera, de la industria del petróleo, pudiendocombinarse variados sistemas económicos para su explotación, quevan desde el monopolio del Estado a las concesiones o libre concu-rrencia. En cambio, el concepto de nacionalización implica que sóloal Estado nacional le pertenece el derecho de disponer en propiedadexclusiva de las minas de petróleo, siendo inalienable su derecho, porlo que corresponde a la Nación el deber de explotarlas y organizar suproducción e industria. La nacionalización –a nuestro juicio, coinci-dente con el de Catalano- arrastra a la estatización; pero este concep-to no implica necesariamente la nacionalización. Catalano, Edmun-do Fernando, “Legislación de minas y régimen legal del petróleo”.

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En 1968, con la promulgación de la Ley 17.319, dicho acce-so quedó cristalizado mediante la consagración del régimen depermisos de exploración y concesiones de explotación y trans-porte de hidrocarburos. Esta norma, vigente aún, declara no obs-tante que los hidrocarburos yacentes constituyen patrimonioinalienable e imprescriptible del Estado Nacional19.

A partir de la vigencia de la Ley 24.145, y más concretamen-te después de la reforma constitucional de 1994, se encuentrapendiente de adaptación la Ley 17.319 para recoger la transfe-rencia de dominio de los yacimientos a las provincias.

A pesar de la habilitación dada por la Ley 17.319, por variosaños más los hidrocarburos fueron explorados y extraídos porla empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales, sea por sí ocon la colaboración de contratistas que la misma norma le au-torizaba a utilizar.

Primero la Ley 21.778 de contratos de riesgo, y luego el PlanHouston, lanzado en el año 1985, fueron intentos de aliento de

19 En un trabajo sobre “El cambio de las estructuras económicas y laConstitución argentina”, el doctor Arturo Sampay se pregunta: “LaConstitución escrita de 1853 ¿permite este cambio de estructuras económicas,esta transformación sustancial de la constitución real del país?”. Al respec-to se contesta: “Ante todo, tengamos presente el carácter elástico de los pre-ceptos constitucionales vigentes. Esto es... que tanto el núcleo de sentido, va-le decir la idea de justicia que postula como fin de la actividad social, sea in-terpretada de modo que importe una metamorfosis radical, lo cual es posiblecuando se ha operado, a raíz de la sustitución del sector social dominante, uncierto cambio de la Constitución real. Se trata, entonces, de una interpreta-ción revolucionaria o de lege ferenda de la Constitución escrita, porque al de-sentenderse del designio político que le había impreso el sector social que la dic-tó, y reemplazarlo por uno nuevo que le da el sector social ascendente al pre-dominio, la Constitución escrita preexistente, no obstante conservar la mismaletra, es otra en realidad”. Sampay, Arturo: “El cambio de las estructu-ras económicas y la Constitución argentina”, en Constitución y Pueblo,Cuenca.

inversión exploratoria, que se mantuvieron en la esfera de con-trol de la actividad por parte de YPF.

La desregulación general de la economía que tuvo lugar enel país a inicios de la década de los 90 se plasmó en este sec-tor de la actividad económica por la sanción y regulación dela Ley 23.696 llamada de “Reforma del Estado”, que delegó atri-buciones al Poder Ejecutivo Nacional para concretar diversas pri-vatizaciones de entidades, activos y actividades estatales, entrelas que quedaban comprendidas las de YPF.

La Argentina eligió poner en marcha sus recursos hidrocarburí-feros mediante el régimen de concesiones, en otros países tambiénconocido como permiso o licencia, en lugar de los tradicionales es-quemas de contrato de riesgo o el de production sharing agreement.

Bajo este nuevo marco normativo, los antiguos contratos deservicios se transformaron en permisos de exploraciones y con-cesiones de la Ley 17.319, que confirieron a sus titulares el de-recho a explorar a su riesgo y a explotar los hidrocarburos des-cubiertos. Se otorgó así la libre disponibilidad sobre los mismos,lo que implica el derecho a comercializarlos o industrializarlosen el mercado interno o externo.

La construcción de ductos para la evacuación de hidrocarbu-ros propios es también libre, así como la instalación de refine-rías y bocas de expendio respetando, claro está, las normas deseguridad y urbanismo.

La industria conduce sus actividades en un ámbito esencial-mente desregulado, sujeto a los estándares habituales de cuida-do del recurso que administra, bajo el parámetro de un opera-dor prudente y capacitado, y sometido a normas de contenidotécnico operativo y ambiental.

Actualmente, rige en el país la libertad de cambio y por ellono existe obligación de ingreso de divisas y las remesas de fon-dos al exterior no se sujetan a aprobación alguna.

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Pendiente la transferencia de dominio dispuesta por Ley24.145, la Convención Constituyente de 1994 incorporó al art.124 de la Constitución Nacional un párrafo estableciendo que“corresponde a las Provincias el dominio originario de los recur-sos naturales existentes en su territorio”, se trata de un acto dediscernimiento de los recursos naturales para el futuro, dandosatisfacción política y jurídica a las provincias, que durante tan-tos años bregaron por ese reconocimiento.

El alcance de este dominio originario en nada afecta a los de-rechos otorgados bajo las prescripciones de las leyes 23.696 y17.319, que gozan de la garantía de la inviolabilidad de la pro-piedad privada, consagrada por los arts. 14 y 17 de la Constitu-ción Nacional, ni a las facultades del Congreso de la Nación pa-ra dictar el Código de Minería y toda legislación sustantiva enmateria de explotación de yacimientos de minerales.

Una vez operada la transferencia efectiva de las áreas hidro-carburíferas a las provincias, éstas serán las autoridades conce-dentes de los derechos sobre dichas áreas, cuyo marco jurídicogeneral continuará siendo regulado por el Congreso Federal.

Las consideraciones sobre producción de gas natural no di-fieren de las enunciadas para los hidrocarburos en general. Elrégimen de transporte y distribución de este hidrocarburo semantiene regulado con carácter de servicio público prestado porempresas privadas, pero sometido a un intenso control estatal.

Se imponen ciertas restricciones a la integración vertical: nose permite a las compañías de transporte comprar o vender gasy a las productoras de gas no les está permitido tener participa-ciones controlantes en empresas transportistas o distribuidorasde gas natural.

La actividad de transporte y distribución de gas se llevan a ca-bo mediante licencias obtenidas en proceso licitatorio interna-cional público y abierto.

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La exportación de gas natural se encuentra sujeta a permisoprevio, el que tiene por objeto vigilar el abastecimiento del mer-cado interno20.

XII. EL GAS NATURAL Y EL GAS LICUADO. SU VINCULACIÓN

El gas natural (GN) esta constituido básicamente por metano(C) y cantidades variables de hidrocarburos superiores más pesa-dos que se licúan fácilmente. Estos son: etano (C), propano (C),butano (C), pentano (C) y vestigios de componentes no saturados.

Esta mezcla se origina:

1. Naturalmente en formaciones porosas en el subsuelo,constituyendo ya sea:

- Yacimientos gasíferos, ricos en metano.

- Yacimientos de petróleo, donde surgen los denominados“gases asociados al petróleo” con metano y una fracciónimportante de hidrocarburos superiores.

2. En las refinerías: es el llamado “gas de refinería” , que escualquier gas producido en estas instalaciones por desti-lación, craqueo u otro procedimiento. Sus principalescomponentes son el metano (C), etano (C), propano (C),propileno (C), butano (C) y butileno (C ).

3. En las petroquímicas: haciendo uso del “gas de síntesis”,formado por el monóxido de carbono y el hidrógeno, sefabrica metano, al que se llama “gas de sustitución”.

El metano es el principal componente del gas natural que esdistribuido por redes.


Se designa como “gas natural líquido” (GNL), al gas com-puesto por metano y etano que, para facilitar su transporte porotros medios distintos a los gasoductos, se pasa a fase liquida me-diante el descenso de su temperatura.

Se denominan “líquidos del gas natural” a las partes del gasnatural recuperadas en estado líquido en separadores e instala-ción de tratamiento de los gases. Entre los líquidos del gas na-tural se incluyen:

1. El etano, que es un valioso insumo para la industria petro-química.

2. El propano y los butanos; su mezcla se denomina: “gas li-cuado de petróleo”.

3. El pentano, que constituye la gasolina natural.

Para separar el etano o el gas licuado de petróleo se requie-ren plantas especiales, mientras que la gasolina natural se obtie-ne en las plantas de “acondicionamiento”, en las que se ajusta elpunto de rocío del gas natural antes de su inyección a un gaso-ducto.

El gas natural puede dividirse de acuerdo a la cantidad decondensables en:

1. Gas húmedo o rico: el que contiene cantidades de hidrocar-buros superiores al metano que pueden ser extraídos convalor comercial o que deben ser eliminados para obtener gasen forma adecuada para su transporte por gasoductos.

2. Gas seco o pobre: es aquel en que las cantidades de hidro-carburos más pesados al metano son insuficientes para per-mitir su extracción con valor comercial o para necesitarser eliminados con el fin de obtener un gas utilizable co-mo combustible.

Se analizará el “gas licuado de petróleo” al que se designa ha-bitualmente por la sigla “GLP” o también “LPG”, del inglés li-

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quied petroleum gas, que como se indicó lo constituyen el propa-no, los butanos y sus mezclas.

Presentan la particularidad de mantenerse gaseosos en con-diciones normales de presión y temperatura y puede llevárselosal estado líquido fácilmente elevando la presión o disminuyen-do la temperatura. Al licuarse reducen considerablemente su vo-lumen: el propano lo hace 273 veces y el butano, 237 veces.

Se los obtiene de dos formas:

1. En plantas separadoras de gas natural, ya que como se di-jo se encuentran contenidos en el seno del gas natural delos yacimientos gasíferos o petrolíferos.

2. En instalaciones de tratamiento de los gases de refinería,donde se los produce ya sea por destilación primaria con-servativa o bien destructiva (cracking) del petróleo.

Sus destinos fundamentales son el consumo doméstico o elcomercial, como sustituto del gas natural y como materia primapara la industria petroquímica

La importancia del GLP debe medirse teniendo en cuentaque sólo 70 de las principales 200 ciudades del país se encuen-tran abastecidas por gas natural.

1. Historia de la evolución de la industria gasífera argentina

Dado que el desarrollo de la actividad del gas licuado esta es-trechamente vinculado a la evolución de la industria del gas na-tural, se presentará una breve reseña de la evolución de la in-dustria del gas en nuestro país hasta llegar a su estado actual.

1. En sus comienzos, la industria del gas fue iniciada por em-presas privadas que efectuaban la distribución de gas ma-nufacturado, producido a partir del procesamiento del car-bón (gas de hulla). El 25 de mayo de 1824 se iluminó condicho gas, por medio de un gasómetro, la Plaza de Mayo.

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2. El 11 de septiembre de 1854 se suscribió un contrato pa-ra la provisión de alumbrado público para las calles de Ca-pital Federal.

3. En 1872 se instaló en Belgrano la segunda empresa de gas.

4. En 1890 se contaba con cuatro empresas: Compañía Pri-mitiva de Gas de Buenos Aires, Argentina de Gas, Compa-ñía de Gas de Belgrano Ltda. y Gas de Buenos Aires paraalumbrado y consumo doméstico.

5. En 1880 se realizó la instalación para iluminación con gasmanufacturado en Mendoza.

6. En 1900 se fusionaron Gas de Belgrano Ltda. y Argentinade Gas.

7. En 1910 se fusionaron las tres empresas con el nombreCompañía Primitiva de Gas de Buenos Aires, con aportebritánico.

8. En 1933 las destilerías de La Plata y Comodoro Rivadaviaproducían GLP. Yacimientos Petrolíferos Fiscales inició ladistribución de gases licuados en cilindros, con el nombrede “Supergas”. El uso exclusivamente en cilindros se ex-tendería hasta 1959.

9. En 1937, en el Campamento Sur, una profundización deun pozo petrolero ya agotado, el 1.296, que había sido per-forado en 1932, sorprendió con una surgencia de1.450.000 m3/día de gas natural, en 917 metros 21.

10. El 05 de marzo1945 pasaron a YPF los bienes y el personal dela empresa fusionada. Se nacionalizaron los servicios de gas.

21 El ingeniero Julio V. Canessa citaba el hallazgo como el antecedente másimportante para fundamentar su propuesta de un gasoducto entre Co-modoro Rivadavia y Buenos Aires, (Revista Petróleo y Minas N° 142, fe-brero de 1933) que comenzó a ser tendido en 1947 siendo Canessa pre-sidente de YPF (Petróleo Interamericano, marzo de 1948).

Se inauguró una red de distribución de gas en Mendozade 76 km para 2.000 usuarios; se alimentaba con un gaso-ducto de 56 km desde Tupungato .

11. Enero de 1946, se creó la Dirección Nacional de Gas delEstado (DNGE). Toda la industria del gas natural y de losgases licuados pasó a sus manos, con excepción de la dis-tribución fraccionada de estos últimos, que fue dejada enparte en manos de los particulares. La DNGE envasaba, co-mercializaba y distribuía gas propano en cilindros de 45 kg.

12. En 1949 se empezó a utilizar gas de yacimiento de hidro-carburos en Buenos Aires.

Se construyó el primer gasoducto Comodoro Rivadavia -Buenos Aires, con una longitud de 1.600 km, consideradoel más largo del mundo en ese momento.

13. En 1950 se construyó en Mendoza un gasoducto desde Ba-rrancas a Mendoza, pasando por Maipú (35 km).

14. En 1951 se distribuyó gas natural en la ciudad de Maipú(Mendoza).

15. En 1952, Gas del Estado se constituyó como Administra-ción General de Gas del Estado (AGGE).

Se habilitó el Gasoducto Plaza Huincul - General Conesa.

16. Entre 1953/54 se extendió la distribución de gas en Men-doza a Godoy Cruz, Las Heras, Luján y Guaymallén.

17. En 1957 se construyó la planta de vaporización de propa-no en la ciudad de San Juan.

18. En 1959 se expandió el uso del gas licuado en cilindrosy garrafas. La habilitación de su venta a granel por par-te de Gas del Estado para ser fraccionado y comercializa-do por los particulares fue el hecho que marcó su utili-zación masiva.

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19. En 1960 se habilitó el gasoducto Campo Durán - Buenos Ai-res para la provisión de grandes consumos para industrias.

20. En 1965 se habilitó el gasoducto Pico Truncado - BuenosAires.YPF transfería toda su producción de gas a bajísimoprecio a la AGGE. La abundancia del producto llevó a laAGGE a empezar a envasar garrafas de 5, 10 y 15 kg congas butano y a comercializarlo mediante distribuidores pri-vados, al tiempo que para poder vender el butano a gra-nel alentó a los distribuidores y otros a convertirse en frac-cionadores mediante la compra de terrenos y tanques pa-ra adquirir y almacenar el producto a granel.

La oferta de GLP a los fraccionadores fue controlada porla AGGE (Gas del Estado) en los siguientes 31 años.

21. La evolución del número de plantas de fraccionamientode garrafas habilitadas y el nivel aparente de ventas parael período 1960-1967, puede verse en la planilla incluídacomo Anexo N° 1.

A fines de 1961 se habilitaron las cuatro primeras plantasde fraccionamiento de butano de las que, a fines de 1992,sólo continuaba operando una. De las 174 plantas habili-tadas en el período 1961/1966, el 59%, es decir 103, con-tinuaban operando en 1992.

22. En 1970 se inauguró el gasoducto Neuquén - Bahía Blanca.

Se habilitaron supertanques de gas licuado refrigeradoscon un volumen total de 80.000 m3.

23. En 1973 se completó el gasoducto Austral con la construc-ción del gasoducto Cerro Redondo - Pico Truncado.

La AGGE dejó de envasar garrafas.

24. En 1974 se completó el gasoducto Bahía Blanca - BuenosAires.

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GAS LICUADO

25. En 1978 cambió la forma jurídica Gas del Estado a Empre-sa del Estado.

Se completó el gasoducto transmagallánico para evacuarel gas de la Isla de Tierra del Fuego.

26. En 1981 se inauguró el gasoducto Centro Oeste, que trans-porta el gas de Loma de la Lata de Neuquén a Buenos Ai-res. Se observa que:

– Gas del Estado se retiró del mercado nacional de cilin-dros de 45 kg al norte del Río Colorado.

– Tanto el fraccionamiento como la distribución por em-presas privadas, como los grandes aumentos en los alma-cenajes y capacidad de envasado en las plantas de Gas delEstado, permitieron la gran expansión del servicio.

En cuanto al transporte del GLP, éste puede efectuarse pormedio de cañerías (poliductos y propanoductos ) o pormedio de elementos móviles (buques propaneros, vago-nes-tanque y camiones-tanque).

27. En 1987 se inauguró Neuba II, que lleva gas de Neuquéna Buenos Aires.

28. En 1988 se instalaron plantas de acondicionamiento en elyacimiento Loma de la Lata por YPF para tratar gas que seinyecta al Neuba II por 13 millones de m3/día.

29. En 1989 se puso en marcha la ampliación de la unidad deturboexpansión existente en la Destilería Campo Duránde YPF (actualmente Refinor) de 7 a 9 millones de m3/día.

Por otro lado, en ese año, Bridas instaló dos plantas sepa-radoras, en Luján de Cuyo y Malal del Medio (Mendoza).

30. En 1991 se produjo la instalación de una planta de acon-dicionamiento en Loma de las Yeguas por YPF para tratar6 millones de m3/dis de gas que se inyectan al Neuba II.

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31. En 1992 se fijó el Marco Regulatorio del Transporte y Dis-tribución de gas natural, quedando pendiente el MarcoRegulatorio para GLP.A fines de ese año dejó de operar la planta separadora deCaimancito (Jujuy).Además, se produjo la ampliación de la capacidad de acon-dicionamiento en Cañadón Alfa, yacimiento operado porTotal Austral para procesar 6 millones de m3/día.

32. En 1993, Refinor puso en marcha la instalación que YPFrealizó en Campo Durán de la segunda unidad de turboex-pansión de 7 millones de m3/día. Ese mismo año, el 1° de enero de 1993 se produjo la privati-zación de Gas del Estado. Con esto termina la obligación deYPF de entregar toda su producción de gas a Gas del Estado.La oferta de GLP dejó de ser controlada por Gas del Estado.Inició sus tareas el Ente Nacional Regulador del Gas.

2. Mercado productor de GLP

El GLP, como ya se indicó, puede obtenerse en: a) Plantas deseparación cuyas instalaciones pueden ubicarse:

1. En los mismos yacimientos, como en YPF en Loma de laLata (Neuquén).

2. En puntos cercanos o de confluencia de diversos yacimien-tos, por ejemplo Refinor en Campo Duran (Salta), UTE-Pérez Companc en El Cóndor (Santa Cruz), UTE-Bridasen San Sebastián (Tierra del Fuego).

Antes de que el gas natural (metano) sea inyectado a los ga-soductos.

Al final de un gasoducto o tramo principal y su cruce conotro, como es el caso de: TGS (Ex Gas del Estado) en GeneralCerri (Buenos Aires), Cañadón Seco (Santa Cruz).

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GAS LICUADO

b) De la operación de refinerías y petroquímicas, se obtiene elGLP en cantidades menores: Cerri (Buenos Aires), Loma de la La-ta (Neuquén), Campo Durán (Salta), Luján de Cuyo (Mendoza).

Como se puede observar, los centros de producción son va-riados y dispersos en nuestro país.

Se tiene un aumento sostenido del GLP proveniente de la se-paración del gas natural desde 781.286 tn en 1989 a 912.924 tnen 1993, para caer en 1994 a 680.753 tn, causado probablemen-te por un mayor requerimiento de gas natural.

En cuanto al producido obtenido de petróleo, manifiesta unaumento desde 1989, con 492.501 tn, a 916.853 tn en 1992, loque representa un crecimiento del 86%, para descender a869.482 tn en 1994. En definitiva, sumando los dos orígenes seobserva un aumento desde 1.273.787 tn en 1989, alcanzando elmáximo en 1992, con 1.730.442 tn, es decir, un crecimiento del35,8%, cayendo en 1994 a 1.550.234 tn.

3. Fraccionamiento

El GLP destinado a consumo doméstico y comercial cubre elmercado no abastecido por el gas natural (GN). Puede llegar alusuario fraccionado en microgarrafas, garrafas, cilindros, tan-ques o bien ser transportado y utilizado en plantas de almace-naje y vaporización para inyectarlos a redes de distribución depueblos, ciudades, granjas o industrias que en el futuro seránabastecidas por GN al conectarse dichas redes a un gasoductotradicional.

La ciudad de San Juan, es un claro ejemplo de esto último.En 1957 se construyó la planta de vaporización de propano; ladistribución a los usuarios se realizaba por redes domiciliariasconvencionales; el abastecimiento a la planta de vaporización sehacía por medio de GLP transportado en camiones desde Men-

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doza. En 1981 se inauguró el gasoducto Centro-Oeste y a partirde ese momento, este gasoducto abasteció a la red.

Los fraccionadores son los que envasan el GLP en recipien-tes comerciales.

La actividad económica del fraccionamiento del GLP surgióy se desarrolló bajo un sistema regulatorio estatal, cambiandolas reglas tras la privatización de YPF y Gas del Estado.

La expansión de las redes de gas natural (metano) determi-nó en los primeros años posteriores a la privatización de Gas delEstado una disminución del mercado de GLP, provocando enlas empresas fraccionadoras una baja en sus ventas y beneficios,lo que llevó a algunas a vender sus activos y a otras a reagrupar-se para defender sus posiciones.

Si bien se pretendió instaurar,a partir de 1992, una compe-tencia más abierta, el resultado visualizado marca un retrocesoen la competencia que afecta en definitiva a los consumidores22.

4. Análisis de la evolución del mercado fraccionador

Como ya se indicó, a partir de 1960 AGGE envasó garrafasde 5, 10 y 15 kg con butano, llegando a los usuarios a través depequeñas empresas privadas de distribución. Inició también laventa de butano a granel, surgiendo las primeras plantas de frac-cionamiento.

La expansión del consumo de GLP provocó el desarrollo dela actividad de los envases correspondientes. En un principio losfabricantes (Volcán, Gendín y otros fabricantes de cocinas) gra-baban su “marca” en relieve en el casquete superior del envase,vendiéndolos a los usuarios.

22 Díaz Araujo, Edgardo - Carmona, Mónica, “Situación actual y régi-men jurídico del gas licuado de petróleo en Argentina”, Mendoza,28 de septiembre de 1995.

Posteriormente, los distribuidores, y más tarde los fraccionado-res, adquirieron envases. En este caso, las garrafas y los cilindrosde hasta 30 kg eran lisos, sin identificación. Tanto AGGE como lasfraccionadoras rellenaban cualquier envase, canjeándolo lleno alusuario por el correspondiente recipiente vacío. En esta etapa prác-ticamente todos los envases eran nuevos, a excepción de los incor-porados entre 1958 y 1960 por AGIP Argentina S.A., que importóenvases dados de baja en su país de origen y que habían sido ínte-gramente reparados (muchos de estos envases fueron nuevamen-te reparados y aún circulan aunque su vida útil está vencida).

La fabricación de los envases se realizaba en talleres naciona-les. De los 110 aprobados para realizar esta tarea, hoy sólo que-dan cuatro.

El 85% de los envases fabricados en esos seis años eran lisosy, en su mayor parte, de propiedad de los usuarios. El resto erande los distribuidores de AGGE y de los fraccionadores. Estos úl-timos los mandaban a fabricar y los vendían a los usuarios o selos entregaban en comodato.

La AGGE era la autoridad regulatoria y ejercía el poder de po-licía. En 1965 dispuso que todos los envases fabricados a partir de1° de enero de 1966 tuvieran grabada en relieve una “leyenda” quepermitiera identificar la empresa que había llenado el mismo. Losfraccionadores sólo podían llenar los envases con su leyenda.

AGGE estableció que los envases lisos anteriores fueran iden-tifiados con una placa soldada al aro protector superior con laleyenda.

Las placas las distribuyó AGGE a cada planta en función delas compras de GLP a granel que le realizaron en el mes de ma-yo de 1966.

Del total quedaron envases sin identificación que sólo podíallenar la AGGE.

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La consecuencia de esta medida fue que la demora en recu-perar los envases vacíos terminó concentrando el mercado enlas empresas con mayor número de recipientes.

Surgieron así los primeros centros de canje de envases, orga-nizados por las empresas de mayor tamaño, que controlaban en-tre el 60 y el 70% del mercado de GLP.

Las pequeñas y medianas empresas debieron fusionarse pa-ra ser admitidas en esos centros, donde debían aportar fondospara gastos y mantenimiento de los envases, pero fundamental-mente, su adhesión implicaba aceptar reglas adicionales que li-mitaban la competencia.

Muchas plantas no soportaron la presión y fueron vendidas, pa-sando el parque de envases con su leyenda a alguna otra empresa.

En 1972 AGGE deja de envasar garrafas, haciéndolo en ga-rrafas o cilindros sólo para las firmas que se lo solicitaran.

En 1973 se permitió a 17 fraccionadoras, que tenían menos de20.000 envases, rellenar cualquier envase, siempre que se coloca-ra sopleteado en su cuerpo el nombre de la planta que lo llenó.

Finalmente, la AGGE decidió regular los centros de canje deenvases vacíos, delegando el control en la “Cámara de Empre-sas Argentinas de Gas Licuado” (CEGLA), asociación creada en1966 por las grandes fraccionadoras y por un grupo de empre-sas menores.

De 1973 a 1990 surgieron una decena de centros de canje conregulación del Estado pero con administración privada de CE-GLA, organizándose el mantenimiento y acondicionamiento delos envases con diez años desde su entrada en servicio o de la úl-tima reparación. Además, se firmaron acuerdos entre plantas pa-ra la cesión de llenado de envases.

En 1982 se firmó un acuerdo de cesión entre todos los frac-cionadores que se extendió hasta septiembre de 1993.

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GAS LICUADO

Para las reparaciones y acondicionamientos, la Cámara esta-bleció un fondo constituido con aporte de las plantas en fun-ción de las compras de productos y parque de envases declara-dos, cuyo costo recaía finalmente en los usuarios, aunque nun-ca se cumplieron totalmente los programas.

Este problema se ha resuelto en otros países, cobrando unpequeño recargo al precio de carga que pasa a constituir un “fon-do de reparación”, administrado por una institución privadacontrolada por el regulador.

En 1982 había 54 empresas, de las cuales trece eran coopera-tivas y las restantes sociedades comerciales con fines de lucro; deellas, tres empresas tenían una participación individual del 14al 20% del mercado interno del GLP y controlaban en conjun-to el 50,46% del mercado total.

Sólo una empresa se ubicaba en el segundo rango con 5-10%.Si consideramos estas cuatro, alcanzan el 58,96% (=50,46 + 8,5),en el próximo rango aparecen cuatro fraccionadoras con unaparticipación conjunta del 15,60%. Es decir que hasta acá, sóloocho empresas cubrían el 74,56 % del mercado.

En 1989, si bien existían algunas variaciones de posición enel conjunto, se tenía en los primeros puestos una situación simi-lar, totalizando ocho empresas el 68,56% del mercado.

En el ámbito de las cooperativas, de las trece que existían en1982, con una participación del 0,16%, llegamos a 1989 con elmismo número pero se incrementó su participación al 2,85%.

Cada 1% de participación en 1989 representaba compras deGLP a granel de 7.830 tn/año.

Se debe destacar que existían empresas que pertenecían a in-versores comunes o fueron absorbidas por otras pero mantuvie-ron la razón social anterior o bien formaron uniones transito-rias. Existían por otro lado agrupaciones surgidas por la conve-

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niencia ya sea de colaborar en los centros de canje, en la repa-ración de envases o compartir responsabilidades. Todo esto ha-cía que el número de empresas existentes no fuera suficiente pa-ra caracterizar el mercado como competitivo.

En 1989 se inició un período de profundas modificacionestendientes a desregular la actividad; ese año se promovió la com-petencia en igualdad de condiciones para todas las empresas es-tatales y privadas.

En 1990, alrededor del 85% del mercado estaba en manos delas empresas más grandes y un grupo de otras seguidoras vincu-ladas con la Cámara Argentina de Empresas de Gas Licuado; elrestante 15% lo tenían empresas comerciales pequeñas y las coo-perativas.

En 1991 se eliminaron los cupos de entrega del GLP vincula-dos con el parque de envases. Además, los precios se determina-rían por la oferta y la demanda.

A fines de 1992 dejó de funcionar Gas del Estado, que teníael poder de policía de la actividad. En 1993 se creó la Comisiónde GLP, con representantes de la Secretaría de Energía y de laSecretaría de Industria y Comercio, para asesorar a la autoridadde aplicación y en 1994 se determinó que la Subsecretaría deCombustible de la SE ejercería las funciones de la autoridad deaplicación en los temas técnicos y de seguridad y la Subsecreta-ría de Comercio Interior de la Secretaría de Comercio e Inver-siones, lo mismo pero en lo concerniente al proceso de comer-cialización del GLP.

En 1993 se determinó que un fraccionador no podría llenarenvases identificados con otra marca o leyenda a menos que me-diara autorización previa.

Se resolvió que en julio de 1994 las empresas deberían con-tar con un parque de envases relacionado con el volumen de

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GAS LICUADO

ventas anuales de GLP. También se indicó que los envases debe-rían individualizarse con marcas y/o leyendas y se determinó uníndice de rotación de los mismos. Además, se obligó a los frac-cionadores a participar en los centros de canje en todos los lu-gares donde se comercializaran sus marcas y/o leyendas, reali-zando aportes para el funcionamiento de dichos centros. Poste-riormente se establecieron métodos de excepción para no afec-tar el trabajo por falta de envases.

En 2002 podemos afirmar que el GLP se utiliza fraccionadoen garrafas y cilindros para uso doméstico (principalmente ca-lefacción y cocina) y para uso industrial a granel.

a. Consumos domiciliarios: el GLP consumido domiciliaria-mente es provisto principalmente en garrafas de 10 y 15 kgy en cilindros de 30 y 45 kg.

b. Operadores en el país: las empresas que operan en el sec-tor del Gas Licuado pueden dividirse básicamente en: 1)productores y 2) fraccionadores.

En la República Argentina existen 18 productores y 60 frac-cionadores

c. Consumidores: en la República Argentina, el GLP es con-sumido en 4,5 millones de hogares, equivalente al 40% dela población total

d. Producción: la producción Argentina de GLP representa el1,4% de la mundial, pues se producen cerca de 3 millonesde toneladas anuales, teniendo en cuenta la producción enrefinerías (cerca del 60%) y en plantas de tratamiento (40%).

De esta cantidad, aproximadamente la mitad se consume enel mercado interno, mientras que el resto se exporta a distintospaíses.

Según datos del año 2001, el 46% de las ventas de GLP tienepor destino la exportación, mientras que el 36% se utiliza en el

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mercado fraccionador. La petroquímica consume el 12% delproducido en el país, el 2% se distribuye por redes en determi-nadas zonas del país y el 4% restante tiene diversos usos 23.

El sector residencial es el principal consumidor de GLP en laArgentina, con un 69% del consumo interno total.

Los siguientes en importancia son los usos no energéticos,que representan un 24%. La industria consume sólo el 6%, des-tinándose el 1% restante al uso comercial y público 24.

En el país hay 4.433.786 hogares que consumen GLP, esto re-presenta el 44% del total de la población del país.

De acuerdo a las características socioeconómicas de los usua-rios, condiciones climáticas, geográficas, acceso a gasoductos,etc., el porcentaje de hogares que consume GLP (sobre el totalde hogares) varía sustancialmente de provincia a provincia.

La Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Chubut, RíoNegro, Buenos Aires, La Pampa y Mendoza son las que poseenmenor porcentaje de población usuaria de GLP, con valores quevan desde el 10% al 45%.

Las provincias del nordeste argentino (Corrientes, Chaco, Mi-siones y Formosa), que no tienen acceso al servicio de gas natu-ral por gasoductos, muestran al 100% de su población utilizan-do GLP 25.

Desagregado por provincias, podemos ver que en dieciochode ellas, el porcentaje de población servida por gas licuado essuperior al 60%.

23 Secretaría de Energía de la Nación.24 Secretaría de Energía de la Nación.25 CEGLA: Cámara de Empresas Argentinas de Gas Licuado.

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Falta aún fijar el “Marco Regulatorio de la Actividad del GasLicuado” por una ley especial. Para ello debería considerarse:

1. Identificación del llenador: actualmente existen unas 71empresas fraccionadoras y más de 269 leyendas para la ven-ta de un producto que la mayoría de ellas no podría ase-gurar si cumple con las normas internacionales en cuan-to a composición de gases y poder calórico, ya que en ge-neral envasan lo que le venden. Si lo que se busca es iden-tificar al llenador, simplemente se debería recurrir al usode un precinto inviolable y a prueba de fuego en caso deaccidente o siniestro del recipiente.

2. Parque mínimo de envases: en cuanto a esta medida, nosólo afecta a los que intentan entrar a la actividad sino tam-bién a empresas pequeñas que han trabajado en ella poraños.

3. Seguridad de los envases: la mayoría de los envases que cir-culan fueron adquiridos por los usuarios o donados porGas del Estado a las empresas con la única obligación demantenerlos y repararlos, para lo cual las mismas han crea-do fondos con aportes que en definitiva pagaban los usua-rios al trasladarlos a los precios, sin que hasta la fecha seobtuviera una solución al problema. Al respecto debe in-dicarse que no es el método lo que falló sino la organiza-ción y la capacidad del que ejerce la regulación, que de-biera ser una autoridad estatal independiente 26.

26 Novara, Juan, “El fraccionamiento del GLP en Argentina” (1995).“La creación de un fondo de reparación de envases –sostiene el autor– conaportes de las empresas fraccionadoras que son trasladados directamente a losprecios, ha sido siempre la solución preferida del sector. Pero no se halló ma-nera de que el fondo se asignara equitativamente y no constituyera una car-ga más para el usuario sin posibilidad de que sea controlado por una autori-dad independiente. Y es así, porque sería igual que un cargo en una tarifa

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GAS LICUADO

XIII. LA REGULACIÓN DEL PETRÓLEO Y DEL GASEN LA ARGENTINA

La Ley de hidrocarburos actualmente vigente en la Argenti-na es la N° 17.319, que establece que la Secretaría de Energíadel Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de laNación es la autoridad de aplicación del mencionado régimen,y los organismos que dentro de su ámbito ésta determine, conlas excepciones que establece el art. 98. En cuanto a la actividadde exploración, explotación, industrialización y comercializa-ción de hidrocarburos, señala que estarán a cargo de empresasestatales, privadas o mixtas conforme dicha ley y a las reglamen-taciones que dicte el Poder Ejecutivo Nacional.

La ley, y sin perjuicio de las posteriores transformaciones eco-nómicas que se desarrollaran en el país, estableció el principiosegún el cual (artículo 11) “Las empresas estatales constituirán ele-mentos fundamentales en el logro de los objetivos fijados en el art.2° ydesarrollarán sus actividades de exploración y explotación en las zonasque el Estado les reserve a su favor...”

Dedica finalmente el título VIII a las empresas estatales, se-ñalando en su art. 96 como sujetos estatales de la misma a Yaci-mientos Petrolíferos Fiscales y Gas del Estado.

De acuerdo a estas previsiones legislativas, al igual que el ca-so del petróleo, la industria del gas licuado de petróleo se desa-rrolló a través de la intervención directa del Estado por inter-medio de las empresas antes mencionadas.

regulada” por lo que concluye que el sistema de identificación de en-vases sólo ha servido para “...aumentar la concentración de las participa-ciones de mercado en unas pocas empresas, con la particularidad de seguirguardando un cierto equilibrio entre ellas”.

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YPF concentraba la actividad petrolera, y existían algunoscontratos de explotación con empresas nacionales: Bridas, PC,Astra, San Jorge, Pluspetrol, pero con comercialización por YPF.

En 1985 se dictó el Decreto 1.443 por el que se implementóel denominado Plan Houston.

Se efectuó una licitación internacional de 164 áreas petrole-ras y se adjudicaron según el mayor compromiso de exportación,con preferencia, a paridad de oferta, por empresas argentinas.

Las Áreas licitadas fueron las inexplotadas o con grado míni-mo de explotación, reservando para YPF el derecho a asociarsey el dominio de los hidrocarburos extraídos, el transporte y lacomercialización.

Se estableció asimismo que los precios de transferencia delcrudo (a YPF) y del gas (a GE) serían regulados.

El Estado se comprometía a mantener la estabilidad tributaria.

XIV. LA PRIVATIZACIÓN DE YACIMIENTOS PETROLÍFEROSFISCALES Y GAS DEL ESTADO SOCIEDAD DEL ESTADO

En 1989 se dictó la Ley de Reforma del Estado 23.696. Porotra parte, el Decreto 1.055/89 fijó las pautas en materia de pro-ducción de hidrocarburos; el 1.212/89 produjo la desregulaciónpetrolera; el 1.589/89, la desregulación de contratos de hidro-carburos y finalmente, la Ley 24.145 de federalización de hidro-carburos, transformación empresaria y privatización de Yaci-mientos Petrolíferos Fiscales, cambiaron totalmente la políticalegislativa en materia de combustibles.

En virtud de ello la nueva regulación del sector petrolero es-tablece 27:

27 Leyes 24.145 y 24.474 y Dec. 1.106/93.

1. Libre disponibilidad de lo extraído

Reversión de áreas secundarias de YPF al Estado Nacionaly nuevos concursos al mejor postor.

Areas centrales: concursos para asociarse con YPF.

2. Libre importación y exportación del crudo

Elimina cuotificación refinerías.

Regulación de precios de crudo en transición.

Metodología de costos económica para definición preciosdel gas natural

3. Libre disponibilidad del Gas (c)

Exención arancelaria para la importación y exportaciónde hidrocarburos.

Libre disponibilidad de divisas.

Transporte a tarifa regulada con libre acceso.

Por Decreto 2.778/90 se declaró a YPF sujeto a privatizacióny se lo transformó de una sociedad del Estado en una sociedadanónima, aprobándose su nuevo estatuto social.

Por Ley 24.145 se dispuso la venta de activos, y la asociacióncon terceros. Se reconoció a las provincias petroleras un 39% enel paquete accionario de YPF S.A. Se estableció el ordenamientopatrimonial y accionario (4 clases) y el poder de veto del EstadoNacional siempre que mantenga el 20% del capital accionario.

Por Ley 24.474 se aprobó la eventual disminución de la par-ticipación estatal por debajo del 20% pero manteniendo “acciónde oro”.

Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional autorizó al Ministe-rio de Economía y al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Pro-vincial a adoptar todos los actos necesarios para proceder a laventa de las acciones de YPF S.A. de propiedad del Estado Na-cional y del Fondo, en el marco de la oferta pública de acciones.

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GAS LICUADO

La empresa Gas del Estado Sociedad del Estado, que por Ley17.319 era la encargada del servicio de distribución y transpor-te de gas, fue transformada en diez sociedades anónimas, dos detransporte y ocho de distribución y puestas sus acciones a la ven-ta pública mediante licitación pública internacional en el mar-co de la Ley de Reforma del Estado N° 23.696 y de la Ley Mar-co Regulatorio de Gas Natural N° 24.076, reglamentada luegopor Decreto 1.738/92 y Decreto 2.255/92.

XV. LA REGULACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL

En la Ley 24.076 de Marco Regualatorio de la Industria delGas Natural se declaró servicio público el transporte y distribu-ción de gas natural, siendo regidos por la Ley de Hidrocarburos17.319 la producción, captación y tratamiento, que se conside-ran de interés general.

Por el art. 12 in fine de la Ley 24.076 se estableció que “Lasdisposiciones de esta Ley son de aplicación a los distribuidores de propa-no mediante instalaciones permanentes”.

Es decir, el gas licuado por redes también es considerado unservicio público.

La gestión del servicio público por parte del prestador priva-do está sujeta a parámetros máximos (vgr. tarifas) y/o mínimos(vgr. estándares de seguridad), así como a la modelación de con-tratos para atenuar desigualdades (vgr. contratos de suministro).

La regulación debe orientarse a promover la competencia oen su defecto, a sustituirla o simularla.

La regulación establecida es por costos o por incentivos.En cuanto al transporte, como vimos, operan dos empresas,

y la licencia es por un período de 35 años con opción a prórro-ga por 10 años más.

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El acceso a la capacidad de transporte es abierto y no discri-minatorio. El despacho es regulado por consenso. Los transpor-tistas no pueden comprar ni vender gas. Los productores, alma-cenadores, distribuidores y consumidores que contraten direc-tamente con el productor, no pueden tener una participacióncontrolante en una empresa transportista de gas.

Las tarifas son reguladas por precios máximos. El 100% de lacapacidad de transporte asignada por 10 años, con derecho a re-ducción.

Los servicios de transporte pueden ser en firme o interrum-pible, y las licenciatarias no tienen obligación de efectuar expan-siones.

La distribución de gas se dividió en ocho unidades regionalesde negocios sustentables, a las que luego se agregó una novena.

El período de licencia es de 35 años, con opción a prórrogade 10 años.

Los productores, almacenadores, transportistas y consumido-res que contraten directamente con el productor, no pueden te-ner una participación controlante en una empresa distribuido-ra de gas.

Se estableció prioridad en la zona, y se previó que quienes rea-licen obras no comprometidas en el contrato de licencia y no acuer-den el precio de transferencia con la prestadora, podrán operar lared como subdistribuidores, con aprobación del ENARGAS.

Se estableció que podían efectuarse contratos directos congrandes usuarios, y también sobre suministro en firme o inte-rrumpible.

Se determinó que las ganancias sólo pueden obtenerse sobrelos servicios de distribución.

Las tarifas son reguladas por precios máximos por servicio.

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GAS LICUADO

La capacidad de transporte está previamente asignada conderecho a reducción (desde el 28 de diciembre de 1992).

Son responsables del abastecimiento a los consumidores queno tienen contrato directo y tienen obligación de efectuar obrasde expansión.

XVI. LA REGULACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL GAS LICUADO

El Marco Regulatorio del Gas Natural (Ley 24.076) estable-ció en su art. 87 que la actividad del gas licuado sería motivo deuna ley especial.

La Ley 17.319 estableció que la Secretaría de Energía del Mi-nisterio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Naciónes la autoridad de aplicación del mencionado régimen, y los or-ganismos que dentro de su ámbito ésta determine, con las ex-cepciones que establece el art. 98. En cuanto a la actividad deexploración, explotación, industrialización y comercializaciónde hidrocarburos, señala que estarán a cargo de empresas esta-tales, privadas o mixtas conforme a dicha ley y a las reglamenta-ciones que dicte el Poder Ejecutivo Nacional.

En su original configuración, la misma ley, y sin perjuicio delas posteriores transformaciones económicas que se desarrolla-ran en el país, estableció el principio según el cual (art. 11) “Lasempresas estatales constituirán elementos fundamentales en el logrode los objetivos fijados en el art. 2° y desarrollarán sus actividades deexploración y explotación en las zonas que el Estado les reserve a sufavor...”.

Dedicó finalmente el título VIII a las empresas estatales, se-ñalando en su art. 96 como sujetos estatales de la misma a Yaci-mientos Petrolíferos Fiscales y Gas del Estado.

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De acuerdo a estas previsiones legislativas, al igual que el ca-so del petróleo, la industria del gas licuado de petróleo se desa-rrolló a través de la intervención directa del Estado por inter-medio de la empresa antes mencionada.

Ello comprendía la asignación por ley del ejercicio del poderde policía en la materia, el que fue ejercido por Gas del Estadoa la par de su actividad empresaria, dictando normas técnicas yde seguridad que rigieron (y mantienen su vigencia en muchoscasos) la actividad en todo el país hasta nuestros días.

La Ley 23.696 de Reforma del Estado fijó las bases para latransformación del Estado y dispuso distintos mecanismos deprivatización.

Este instrumento dio origen a la Ley 24.076, que en su capí-tulo II dispuso la privatización de Gas del Estado.

Ello implicó el traspaso de los activos de Gas del Estado a sussucesoras y a YPF Sociedad Anónima, luego también privatizadamediante Ley 24.145.

La actividad de gas natural quedó reglada mediante la Ley24.076 y sus normas complementarias y sus contratos de licen-cia asignados a cada una de las nueve distribuidoras y dos trans-portadoras.

La actividad de gas natural pasó a estar regulada por el EnteNacional Regulador del Gas, creado al efecto por la menciona-da ley.

La actividad de GLP, al ser definitivamente privatizada Gasdel Estado, sigue siendo controlada por la Secretaría de Ener-gía de la Nación, hasta tanto se dicte su marco regulatorio.

Actualmente, la actividad se encuentra regulada por una dis-posición de la ex Gas del Estado Sociedad del Estado para la co-mercialización de gas licuado, según el texto modificado en elaño 1988. Este texto fue a su vez modificado por una resolución

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de la Secretaría de Energía y Minería de la Nación, la 124/2001,en lo referente a envases.

La facultad de la Secretaría de Energía de la Nación de dic-tar disposiciones regulatorias de gas licuado ha sido seriamentecuestionada por la jurisprudencia, atento la reserva legislativadel art. 87 de la Ley 24.076 28.

La normativa actual en materia de gas licuado envasado esta-blece: “En el caso del GLP, su precio está relacionado con las co-tizaciones del petróleo y del gas natural”.

El precio está fijado por el mercado, que se encuentra fuer-temente concentrado. Si se lo compara con el carbón, la leña, oel GLP distribuido por redes, su precio resulta prácticamente100% superior. Con respecto a la energía eléctrica, resulta un70% más caro.

28 Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso AdministrativoFederal, Sala III, en autos: “Butapropano S.R.L. c/Ministerio de Eco-nomía y Obras y Servicios Públicos, Secretaría de Energía de La Na-ción, Resol. 414 s/Amparo Ley 16.986” Expte. N° 28.503/99, de fe-cha 23 de diciembre de 1999. Este criterio ha sido refirmado por laSala III respecto de las Resoluciones SEyM 124/2001 y 148/2001 inre Las Varillas Gas S.A. c/Estado Nacional - Ministerio de Economía- Secretaria de Energía de la Nación s/Res. SEyM 124/2001y148/2001 s/Amparo Ley 16.986. Expediente N° 18.684/2001. Igualcriterio ha seguido el Juzgado Nacional en lo Contencioso Adminis-trativo Federal N° 11, en causas Copetel Ltda. c/Estado Nacional -Ministerio de Economía - Secretaría de Energía de la Nación s/Res.SEyM 124/2001 y 148/2001 s/Amparo Ley 16.986 Expediente N°18.775/2001, Resolución del 17 de julio de 2002, y en CooperativaEléctrica Mixta del Oeste y Otros Servicios Anexos Ltda c/ EstadoNacional - Ministerio de Economía - Secretaría de Energía de la Na-ción s/ Res. SEyM 124/2001 y 148/2001 s/Medida Cautelar Autóno-ma, Expediente N° 22.154/2001, Resolución del 13 de septiembredel 2002, ambas firmes.

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La diferencia más notable se encuentra con el gas natural.Un usuario que consume gas natural paga cuatro veces menospor unidad calórica que un usuario de GLP 29.

En el año 2002, con una inflación acumulada del 40% y unincremento de la canasta básica alimentaria del 75%, el incre-mento del precio del GLP fue del 100%.

En el mismo período, el precio del gas natural y de la ener-gía eléctrica no sufrieron variación respecto del año anterior.

Si tomamos el consumo promedio aproximado de GLP (1,5garrafas por mes), ello representa un gasto de 30 pesos, equiva-lente al 20% de la asignación estímulo del Plan Jefes o Jefas deHogar implementado por el Gobierno Argentino para paliar losefectos de la desocupación.

Y representa un 15% del ingreso del 80% de los jubilados ypensionados del país que reciben el haber mínimo de 200 pe-sos, y que por consumir gas licuado no tienen el subsidio queobtienen quienes consumen gas natural.

De los cuadros adjuntos en el Anexo 2 se puede deducir lafuerte concentración del mercado30.

XVII. LA NOCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO

La hHistoria de la República Argentina es la historia de las con-tradicciones. Desde nuestros inicios nos hemos dividido en criollosy realistas, pelucones y jacobinos, unitarios y federales, mitristas yalsinistas, radicales y conservadores, peronistas y antiperonistas.

29 Di Pelino, Andrés, “El consumo de GLP en la Argentina”, trabajo pre-sentado en el Seminario “El mercado de gas licuado de petróleo enla Argentina”, Ministerio de Economía, 20 de noviembre de 2002.

30 Secretaría de Energía de la Nación.

En todos los ámbitos, cualquiera sea la actividad que indague-mos, ahí habrá dos posiciones extremas, irreconciliables.

A esta suerte de contrapunto permanente no ha escapado elDerecho Público. Y así, desde que llegaron a nuestro país las doc-trinas europeas sobre la función del Estado, surgió la división,irreconciliable, entre estatistas y privatistas. O el Estado es todo-poderoso, o no sirve para nada, y hay que reservarlo para la de-fensa y las relaciones exteriores.

Nunca comprendimos que ni una ni otra eran verdades reve-ladas. Las asumimos como dogma de aplicación inmediata a ca-da circunstancia de la economía del país.

Así, pasamos del liberalismo a ultranza, a nacionalizar todala economía de la República. O todo para la actividad privada yel libre juego de la oferta y la demanda o todo para el Estado,regulado y a precio fijo.

En el medio de todo esto había un pueblo, un usuario, unconsumidor, que no entendía nada de discusiones teóricas pe-ro sufría las consecuencias de estos devaneos intelectuales. Pe-ro los contrincantes no se preocupaban por ellos, estaban muyabocados a sus discusiones para preguntarse qué era lo mejorpara los supuestos beneficiarios.

Y, seamos sinceros, ni unos ni otros tuvieron éxito.En materia de servicios públicos, las primeras empresas pri-

vadas prestadoras, que fueron las eléctricas, abusaron de los usua-rios aplicando tarifas leoninas, lo que produjo la reacción deaquellos, agrupándose en cooperativas.

En materia ferroviaria, los capitales ingleses diagramaron untendido de vías que sólo servía a sus intereses comerciales conel puerto de Buenos Aires, en perjuicio de otras zonas del paísque quedaron aislados (el puerto de Rosario sin ir más lejos).

Con la estatización no fue mejor, si bien se aseguró el servi-cio al grueso de la población. Las enormes dimensiones de las

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empresas, las cantidades exorbitantes de dinero que disponían,fueron coto de caza de políticos y funcionarios, que vieron enellas la veta para el enriquecimiento personal. La ineficacia y laineficiencia, por la falta de controles adecuados, hicieron quelos servicios que se prestaban fueran cada vez peores.

Éste era a grandes rasgos el panorama cuando en julio de1989 se anunció una reforma del Estado. Por primera vez se in-tentó conciliar lo bueno de ambas posiciones extremas.

El Estado se decidió a replegarse, a dar participación a la em-presa privada, pero también se decidió por la participación delos usuarios, de los trabajadores, de los productores, es decir, sedió acceso a los que sostienen las empresas públicas y siemprelas vieron desde afuera.

La reforma intentó también dar nuevo impulso al federalis-mo, al descentralizar funciones que había asumido el Estado Na-cional y podían realizar las provincias y los municipios.

La Ley de Reforma del Estado previó entonces que todas es-tas transformaciones se realizaran otorgando concesiones, per-misos y licencias al sector privado.

1. Servicios públicos. Breve desarrollo del concepto

No es posible desarrollar un trabajo sin precisar primeramentelos conceptos que vamos a manejar. Sin embargo, el concepto deservicio público ha ido desarrollándose a lo largo de la historia, sien-do concebido de distinta forma según las épocas y los autores.

Desde que el derecho administrativo comenzó a delinear suspropios caracteres como disciplina autónoma, en el siglo XIX,la noción del servicio público adquirió notable relevancia, alpunto que Jéze, en Les Principes Géneraux du Droit Adiminstratif(París, 1914) la reconoce como la piedra angular del derechoadministrativo francés.

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Y es precisamente en Francia donde adquirió particular rele-vancia. En ese país, como corolario de la división de poderes, seestableció que los actos de la administración pública no podíanser juzgados por los jueces. Se creó entonces un tribunal admi-nistrativo, el Consejo de Estado, encargado de juzgar los actosdel órgano ejecutivo.

Fue en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés don-de primeramente apareció el concepto de servicio público, co-mo medio de establecer la competencia del tribunal.

A partir de entonces, la doctrina trató de encontrar un con-cepto unívoco de servicio público. La tarea no fue fácil y aúnhoy se discute el verdadero alcance de la noción.

Para la escuela de Burdeos, lo determinante del servicio pú-blico era el órgano que lo prestaba.

Así, Duguit sostenía que “El Estado es un conjunto de serviciospúblicos, es decir, actividades cuya prestación se debe asegurar, regulary controlar por los gobernantes, pues son indispensables para la realiza-ción y desarrollo de la interdependencia social 31” .

Jezé admitía, por su parte, que existían necesidades públicasque podían ser satisfechas por particulares.

Entre nuestros autores, Bielsa participa de esta concepcióndel servicio público, al que define como: “Toda acción o prestaciónrealizada por la administración pública, directa o indirectamente, parala satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esta ac-ción o prestación por el poder de policía 32” .

31 Duguit, León, Las transformaciones del derecho público y privado, BuenosAires, Edición Heliasta, Biblioteca jurídica, 1975.

32 Duguit, León, Las transformaciones del derecho público y privado, BuenosAires, Edición Heliasta, Biblioteca jurídica, 1975.

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Las características esenciales eran entonces:

1. Prestación por un órgano de la administración pública.

2. Satisfacción de un interés general (elemento finalista).

3. Régimen especial de derecho público, administrativo enla especie.

Esta teoría no podía disimular que había necesidades públi-cas que eran satisfechas por los particulares y por eso Jéze con-cluye que son los gobernantes los que en definitiva determinanvoluntariamente cuáles servicios deben ser públicos.

Nace entonces la teoría de la función, en la cual ya no impor-ta el órgano que satisfaga la necesidad, reconociendo que aque-lla puede ser satisfecha tanto por la administración pública, yasea en forma directa o indirecta, como por aquellos particula-res que, sometidos a un régimen jurídico especifico, ejerzan unaactividad que trascienda la esfera privada beneficiando a la co-munidad 33. Este concepto de la teoría de la función resultabaabarcativo de una gran cantidad de actividades que satisfacennecesidades públicas. Tan es así, que se comenzó a hablar de ser-vicios públicos propios e impropios (farmacias, carnicerías, pa-naderías, etc.).

Vale decir que el concepto se extendía a actividades privadas,comerciales e industriales.

Para contrarrestar esta consecuencia, surgió la teoría segúnla cual, lo que caracteriza al servicio público es su prestación enforma monopólica.

33 Así sostiene Marienhoff: “También pueden haber servicios públicos cuyaíndole de tales no derive de un acto estatal expreso o de un hecho o ‘compor-tamiento’ de la administración pública, sino de su propia naturaleza o esen-cia”. (Marienhoff, Miguel, Tratado de derecho administrativo, Buenos Ai-res, 1966, Tomo II, p. 55).

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Esto tampoco es determinante, porque existen actividadesmonopólicas que satisfacen necesidades públicas y que, sin em-bargo, no están sometidas a un régimen de servicio público.

En España, al contrario de lo ocurrido en Francia, la nociónde servicio público es obra fundamental de la legislación.

Algunos rasgos diferenciadores del servicio público en Espa-ña, pueden recogerse de la doctrina, en la que se ha estimadoque el servicio público es sólo una parte de la actividad admi-nistrativa (Fernández de Velasco) 34 bien insistiendo en el ca-rácter técnico de la actividad (Posada) 35, bien señalando la ac-tividad tripartita en policía, fomento y servicio público (GarcíaOviedo 36, Jordana de Pozas 37) o bien enfocando la noción des-de una perspectiva organizativa (Royo Villanova) 38 o bien ha-ciendo hincapié en los rasgos sustanciales de la actividad –con-tinuidad, generalidad, igualdad etc.– (Gascón y Marín 39 ó Al-varez- Gendín 40).

34 Fernández de Velasco, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la ad-ministración, vol. I, 2ª ed., Barcelona, Bosch, 1930, pp. 11-49.

35 Posada, A., “Servicio Público”, en Enciclopedia jurídica española, T. XVIII,Barcelona, 1910, p. 617, y del mismo autor, Tratado de derecho administra-tivo, 2ª ed., vol. II, Madrid, Victoriano Suárez, 1923, p. 269.

36 García Oviedo, “La teoría del servicio público”, en Revista general delegislación y jurisprudencia, Madrid, 1923, p. 59 y ss.

37 Jordana de Pozas “Ensayo sobre una teoría del fenómeno en derechoadministrativo”, en Revista de Estudios Políticos, N° 48, 1948, p. 28 y ss.

38 Royo Vilanova, Elementos de derecho administrativo, 21° edición, vol. II,Valladolid, 1948, p. 138-139.

39 Gascón y Marín, Tratado de derecho administrativo. Principios y legislación es-pañola, 9° edición, vol. I, Madrid, C. Bermejo, 1946, p. 216 y ss.

40 Alvarez-Gendín, Tratado general de derecho administrativo, vol. I, Barce-lona, Bosch, 1958, pp. 474-488.

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Después de la prescripción Constitucional Española en elart. 128.2, donde se establece que “mediante Ley se podrá reservaral sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso demonopolio”, la doctrina ha entendido que “toda actividad que, porser considerada esencial a la comunidad y considerarse necesaria parasu efectiva garantía, es reservada por ley a la titularidad en exclusivadel Poder Público, sin perjuicio de que su gestión pueda ser encomenda-da a terceros colaboradores a través de cualesquiera de los modos de ges-tión indirecta que el ordenamiento reconoce” 41.

A partir de la remisión constitucional, la doctrina españolainsiste en una necesaria diferenciación respecto de la noción deservicio público y servicio esencial, en cuanto a que este últimoconstituye el elemento material del primero. Todo servicio pú-blico importa un servicio esencial, pero no todo servicio esen-cial es público 42.

Los servicios esenciales son aquellos que comprenden activi-dades destinadas a la protección y conservación de la vida y lasalud y al pleno desarrollo de la personalidad (básicamente sa-nidad, educación, asistencia social, seguros sociales, medios decomunicación social y cultura). Junto a esos servicios clásicos enlos que prevalece su dimensión social sobre la dimensión eco-nómica, se comprende bajo la categoría de servicio esencial unamplio elenco de servicios esenciales en los que el componen-te económico está más presente que en los anteriores y que tra-dicionalmente han sido definidos como aquellos susceptibles de

41 Martínez López-Muñiz, “El sector eléctrico en España”, en Presente yFuturo del sector eléctrico, Revista del Instituto de Estudios Económicos,N° 4, 1991, pp. 318-319.

42 Fernández García, María Yolanda, Estatuto jurídico de los servicios esen-ciales económicos en red, Madrid- Buenos Aires, Ciudad Argentina- INAP,2003, p. 108.

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explotación económica, industrial, o comercial o que implicanel ejercicio del comercio o de una actividad comercial 43.

En Italia, la doctrina distingue la noción de función pública,que representa siempre el ejercicio de una potestad pública (en-tendida ésta como una esfera de la capacidad jurídica del Esta-do, de su imperium), de la noción de servicio público, que re-presenta una actividad material, técnica o de producción indus-trial puesta a disposición de los particulares 44.

La función es una actividad fundada en el poder soberano yque, en consecuencia, no puede ser, por su propia naturaleza,más que del Estado. En cambio, el servicio se conecta con la ac-tividad social, no necesaria, pero útil y asumida por el Estadopor razones sociales, económicas o técnicas 45.

En la Argentina, se ha entendido que el objeto o finalidaddel servicio público es –siempre de acuerdo al concepto tradi-cional– satisfacer una necesidad pública (colectiva, de interéspúblico, etc.). Necesidad pública, o necesidades de interés pú-blico, significa la suma de necesidades individuales; no presupo-ne necesariamente que todos los individuos de la sociedad de-ban tenerla, sino sólo que una mayoría de ellos la tiene.

La noción de servicio público 46 ha sido incorporada a la Cons-titución Nacional Reformada en 1994, al establecer en su art. 42

43 Fernández García, María Yolanda, Estatuto jurídico de los servicios esen-ciales económicos en red, Madrid- Buenos Aires, Ciudad Argentina- INAP,2003, p. 217.

44 Zanobini, Corso di diritto amministrativo, 6° ed., vol. I, Milano, Giuffré,1947, pp. 14-15.

45 Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, vol. I,Milano, Giuffré, 1950,pp. 114-115.

46 Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, 6° edición, tomo I, Buenos Ai-res, 1964, p. 467; Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho administrati-vo, tomo III, Buenos Aires, 1951, p. 51 y ss.; Diez, Manuel María, De-

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que las autoridades proveerán a la protección de los derechos delos usuarios y consumidores, y a la calidad y eficiencia de los ser-vicios públicos. Al respecto, se ha entendido que: “Cuando habla-mos de los servicios públicos nos estamos refiriendo a prestaciones de in-terés comunitario, que explicitan las funciones-fines del Estado, de ejecu-ción per se o por terceros, bajo fiscalización estatal. La Constitución, alimponer a las autoridades el deber de proveer al control de la calidad yeficiencia de los servicios públicos, está reconociendo el derecho de los usua-rios a un nivel de prestación adecuado, al mejoramiento de las condicio-nes de vida. Advertimos que esos niveles de calidad y eficiencia son exigi-bles a todos los prestadores, ya se trate del Estado, o de los particulares(concesionarios, licenciatarios)…” 47. En virtud de tal concepto, lasprivatizaciones efectuadas a partir del año 1989 no significaronuna despublicización de los servicios 48.

2. La denominada crisis de la noción de servicio público

La dificultad de circunscribir los alcances del concepto de ser-vicio público, unida a la creciente participación de la actividad pri-vada en la satisfacción de necesidades públicas, hizo que se pensa-

recho administrativo, tomo II, Buenos Aires 1967, p. 206; Altamira, Pe-dro Guillermo, Curso de derecho administrativo, Buenos Aires, 1971,p. 447 y ss.

47 En Dromi, Roberto - Menem, Eduardo, La Constitución Reformada,Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, p. 152.

48 El concepto de servicio público “es un concepto dinámico y en evoluciónconstante... La liberalización no es el acta de defunción de los fines de interéspúblico que el servicio público pretende conseguir; en realidad es otra formade conseguir esos mismos fines en un contexto de competencia. La dificultadestá en lograr que el afán de lucro que inspira la competencia en el mercadosea encauzado de forma que también se satisfagan las necesidades de interésgeneral que justificaban el servicio público” (Piñero, Alicia, “Desregula-ción telefónica”, en Cuadernos de Epoca, Serie Servicios Públicos N° 1,Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, pp. 52-53).

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ra en la inutilidad de fijar el concepto y en la conveniencia de susupresión. Así, parte de la doctrina sostuvo que los tres aspectosdeterminantes del servicio público admitían tantas excepcionesque no podían señalarse como características propias del concep-to, y que sólo existe tal noción cuando así lo dispone la norma 49.

La persona que presta el servicio no siempre es el Estado di-recta o indirectamente, sino que existen otras entidades encar-gadas de prestar servicios públicos 50.

En segundo lugar, no siempre el objeto del servicio es satis-facer una necesidad pública. Hay servicios que, por ejemplo,cumplen actividades de utilidad pública. Se añade que es un ele-mento subjetivo porque depende de la voluntad del legisladordeterminar cuándo existe esa necesidad pública 51.

49 En ese orden, Gordillo, Agustín A. (Tratado de derecho administrativo,Parte General, Tomo 2, Buenos Aires, Fundación Derecho Adminis-trativo, 2000, p. VI 38 y VI 39) plantea que “algún escritor la llame ‘ser-vicio público’ antes de existir la regulación legal de derecho público, es equívo-co, pues expresa sólo su opinión personal de que convendría que esa actividadfuere objeto de regulación por el derecho público...en otras palabras, a lo sumosería el régimen jurídico positivo el que podría justificar la denominación, pe-ro no ésta la que determine el derecho aplicable”.

50 Así, se ha sostenido que es más correcto hablar de “servicios públicosestatales”(los propios) y “servicios públicos no estatales” (los impro-pios) (Maiorano, Jorge, “Algunas reflexiones acerca de la noción deservicio público”, en Revista Argentina de Derecho Administrativo, N° 14,Buenos Aires, 1976, p. 28). Oyhanarte concluye que en la Argentinalos llamados servicios públicos impropios no son servicios públicos (Oy-hanarte, Julio La expropiación y los servicios públicos, Buenos Aires,Abeledo-Perrot, 1957, p. 51). Villegas Basavilbaso, por su parte, las lla-ma “empresas reglamentadas”, siguiendo a Jèze (Villegas Basavilbaso,Benjamín, Derecho administrativo, Buenos Aires, 1954, Tomo III, p. 48).

51 Marienhoff afirma, incluso, la existencia de servicios públicos “virtua-les”, conforme con la naturaleza de la actividad en cuestión (Marien-hoff, “El servicio público y sus variadas expresiones”, Jurisprudencia

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Por fin, tampoco es el régimen de derecho público un ele-mento que siempre se asocie a la noción de servicio público. Así,las empresas y sociedades del Estado, desenvuelven un aprecia-ble margen de actividad que es regido por el derecho privado.

3. La concepción actual del término. Mi opinión

La noción de servicio público no puede escindirse de la ne-cesidad pública y de la de interés público.

El servicio público cumple un fin: el de satisfacer necesida-des públicas. Esas necesidades públicas son la suma de las nece-sidades individuales de los hombres integrantes de la sociedad.

Precisamente, el hombre se ha agrupado para cubrir necesi-dades que solo no podía satisfacer 52.

Argentina, T. 29-1975, p. 731). En cambio, Oyhanarte sostiene queno hay actividades que sean servicios públicos por su propia virtuali-dad y que la existencia del servicio público depende de una decisiónlegal lato sensu, expresa o tácita (Oyhanarte, op. cit., p. 55). Sostie-ne Bielsa que las funciones públicas “son del orden institucional y corres-ponden al sistema político y jurídico del Estado, mientras que los servicios con-sisten en prestaciones efectivas, materiales, especiales, que satisfacen inmedia-tamente necesidades colectivas”. (Bielsa, Rafael, Democracia y República,Buenos Aires, Depalma, 1985, p. 150). Para Fiorini, deben intervenirlos tres elementos –subjetivo, formal y material– en la caracterizaciónde servicio público (Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo, Bue-nos Aires, Abeledo-Perrot, 1976).

52 Hauriou sostiene que: “Las organizaciones administrativas no se deben pre-sentar sino como remedios a los desfallecimientos y a la insuficiencia de la ac-tividad privada”. Hauriou, M., Précis de droit administratif et de droit pu-blic, 11ª ed., París, Sirey, 1927. Batbie indica asimismo, aceptando lafórmula de Aristóteles para definir la misión del Estado: “Vivimos porla protección del Estado, pues mantiene la seguridad; es también gracias alEstado que podemos vivir bien, moral y materialmente, pues debe ejecutar, afalta de iniciativa individual, todo lo que es indispensable para nuestro bie-nestar y nuestra cultura intelectual” (Batbie,Traite de Droit Public et Admi-nistratif, Tomo I, París, 1885, p. 325).374.

Y esa asociación de intereses y necesidades es previa aún a laconformación del Estado.

Desde antiguo el hombre se ha agrupado en comunidadespara satisfacer necesidades del conjunto. Las más primitivas tri-bus ya poseían una noción de servicio público. Así, existe evi-dencia de que los más antiguos pueblos de la humanidad teníanorganizado su sistema de riego y distribución del agua. Sin ir máslejos, en nuestro territorio ya las tribus comechingonas que ocu-paban la zona de las sierras centrales, habían construido ace-quias y canales de riego. Esas construcciones eran de propiedadde todos y nadie podía apropiárselas ni invocar un derecho su-perior sobre ellas.

A medida que el hombre fue evolucionando, esas necesidadespúblicas se fueron modificando y volviendo más complejas. Loshombres delegaron entonces en sus gobiernos la gestión y organi-zación de los servicios públicos y la satisfacción de sus necesidades.

Sin embargo, esas necesidades públicas no surgen de la apre-ciación subjetiva del legislador, sino que son previas a él.

El legislador podrá reconocer y dar carácter de norma jurí-dica a una situación fáctica preexistente, pero nunca cambiar larealidad a través de una ley.

A nadie podría ocurrírsele que la provisión de agua potablepodría dejar de ser un servicio público porque una ley así lo dis-pusiera. El agua es un elemento vital para el hombre y su provi-sión debe estar asegurada aun contra la voluntad de determina-do gobernante.

Otros servicios públicos, como la electricidad y el gas, se hantornado esenciales por la evolución de la civilización. El sumi-nistro de energía eléctrica, por ejemplo, comenzó como activi-dad comercial y se convirtió en una necesidad pública a medi-da que el hombre fue adquiriendo mayor dependencia de ella.Hoy es imprescindible y tiene el carácter de una necesidad pú-

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blica esencial. Mañana quizás podrá ser sustituida por la ener-gía eólica o solar, y volverá tal vez a ser una actividad comercial.Pero ello, será algo impuesto por el avance tecnológico, por larealidad en definitiva, y no por la sola voluntad del gobernante.

Esto quedó claro, en nuestro país, con lo que ocurrió con lasprimeras compañías de electricidad. Los abusos en las tarifas eldeficiente servicio que prestaban, dieron lugar a que los usua-rios se organizaran en cooperativas para tomar a su cargo la pres-tación del servicio. Es decir, fueron los propios usuarios los quecomprendieron que se debía asegurar la provisión de energíaeléctrica y la elevaron a la categoría de necesidad pública.

En cuanto al régimen exorbitante del derecho privado, con-sideramos que éste existió independientemente de la regulaciónespecífica.

Por último, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justi-cia de la Nación ha delimitado cuáles son los servicios que de-ben considerarse de interés público, al sostener que son aque-llos que tiendan al bienestar y progreso de los habitantes de laNación 53.

En conclusión, la noción de servicio público es anterior al Es-tado. Este ha actuado como representante de los derechos delos usuarios. El interés público es la suma de una mayoría de in-tereses individuales coincidentes 54.

53 “Se convertiría a los ferrocarriles, que monopolizan el tráfico interno, en losdirectores supremos de la economía nacional, con menoscabo de la función su-perior que incumbe a los poderes públicos y hasta con mengua de la sobera-nía” (CSJN, Fallos 146:231).

54 “La concesión o franquicia para explotar el negocio les ha sido acordado conun propósito superior de bienestar y progreso a favor de los habitantes de lasregiones atravesadas por la línea férrea, y al otorgarlo, el Estado no se ha des-prendido del derecho de velar por el interés económico de esas poblaciones”(CSJN, Fallos 140:380).

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Los servicios públicos tuvieron un tratamiento diferenciadodel derecho privado, aun antes de que existiera regulación es-pecífica al respecto.

Podemos sostener entonces que serán servicios públicosaquellas actividades que tiendan a satisfacer necesidades de bie-nestar y progreso de la mayoría de la población y que, para ase-gurar su normal prestación, se les reconoce preeminencia res-pecto del derecho de los particulares 55.

Esas actividades prestacionales que brindan empresas tantopúblicas como privadas, están sujetas siempre a la regulación ycontrol estatal 56.

55 Concepto ya vertido en Piserchia, Raúl Oscar, “Las concesiones deservicio público en la reforma del Estado”, Revista Jurídica La Ley, Bue-nos Aires, La Ley, 1997-B-1.406.

56 “Aun cuando convenimos en que el Estado no debe substituir a los mercadosni a las empresas (lo que entraña una neta disminución del sector de las em-presas públicas, en especial a través de programas de privatización), estima-mos igualmente que desde varios puntos de vista la acción pública continúasiendo indispensable para el buen funcionamiento de la economía de merca-do; así como para las intervenciones a priori bajo la forma de reglamentacio-nes que provean un marco claro y previsible de acción a los factores económi-cos, y para los controles a posteriori de carácter no sólo administrativo sinotambién cuasi-jurisdiccional. Por otra parte, al mismo tiempo que estimamosque las intervenciones estatales en el campo de la economía eran excesivas ydebían disminuir, advertimos también de parte de los ciudadanos una de-manda creciente de servicios públicos, los cuales, para ser plenamente satisfe-chos, implican un esfuerzo de solidaridad en el cual el Estado debe tomar par-te en gran medida, porque sólo él está en condiciones de asumir ciertos traba-jos y porque, en definitiva, tal como dijo esta mañana Jorge Vanossi, ‘no pue-de desentenderse de sus roles básicos’”. Subrá de Bieusses, Pierre, “El nue-vo Derecho Administrativo”, en Carcassonne, Guy - Dromi, Rober-to - Vanossi, Jorge - Subrá Pierre, Transformaciones del derecho público,Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, pp. 63-64.

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La regulación y control están destinados a hacer respetar losprincipios que rigen a un servicio público57 a saber:

1. Continuidad: indica que el servicio debe prestarse opor-tunamente, cada vez que la necesidad se haga presente,de manera ininterrumpida, sin paralizaciones ni suspen-siones que cercenen los derechos de los usuarios. Para ello,el Estado fija las pautas en la reglamentación, sobre:

a. Derecho de huelga y lock-out patronal.

b. Aplicación de la imprevisión para que no se paralice elservicio por dificultades económicas.

c. Prohibición de la ejecución forzosa de los bienes afec-tados a la prestación.

d. Continuación de la prestación en caso de quiebra delpermisionario prevista en la ley de quiebras.

2. Regularidad: el servicio debe ser prestado conforme a re-glas preestablecidas o a determinadas normas. La ley de-terminará cuál es el marco regulatorio del régimen del ser-

57 “La entrada del servicio en el mercado hace que confluyan nuevos valores queen ocasiones pueden estar enfrentados. Es difícil proponer, con carácter gene-ral, cuáles deben ser los principios que deben orientar el servicio público en esenuevo ámbito. Sin embargo, parece que, atendiendo a la relevancia del servi-cio y su función social, estarían justificadas ciertas restricciones en el libremercado con el objetivo de favorecer la satisfacción de los bienes que están de-trás.No cabe integrar sin matices el servicio en el mercado, ya que el funcio-namiento de éste puede dejar sin contenido alguno de los valores que estánimplicados en el mismo concepto de servicio. En cualquier caso, estas restric-ciones no podrán implicar un ejercicio de arbitrariedad y deberán ser conoci-das y fijadas en el marco normativo” (de Asís Roig, Rafael, “Servicio Pú-blico y Poder Pirvado”, en “ Valores, Derechos y Estado a Finales delsiglo XX”, de Asís Roig, Rafael, Fernández García. Esusebio, Gonzá-lez Ayala, María Dolores, Llamas Gascón, Angel, Peces-Barba Martí-nez, Gregorio Universidad Carlos III, Madrid 1996, Dykinson, p. 64)

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vicio público conforme lo establece la Constitución Nacio-nal en el art. 42 58.

3. Generalidad: el servicio puede ser exigido y debe ser brin-dado a todos los habitantes.

5. Uniformidad: significa que el servicio debe prestarse enigualdad de condiciones para todos los usuarios, sin privi-legios ni discriminaciones 59.

6. Calidad y eficiencia: el objetivo de la Constitución Nacio-nal Argentina es lograr, dentro de la sociedad de consu-mo, en el estado de mercado, una mejor calidad de vida,de modo que los caracteres de calidad y eficiencia son exi-gibles a todos los prestadores del servicio público (Estado,licenciatario, concesionario) 60.

XVIII. CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO DE LA DISTRIBUCIÓN Y TRANSPORTE DEL GAS NATURAL

El transporte y la distribución de gas natural están caracteri-zados como servicio público en la Ley Marco Regulatorio de GasNatural N° 24.076.

58 Comadira, Julio R., “Los sujetos reguladores en la posprivatización”,RAP, año XVI, N° 183, Buenos Aires, Ciencias de la Administración,diciembre 1993, p. 26, y “Reflexiones sobre la regulación de los ser-vicios privatizados y los entes reguladores” (con particular referenciaal ENARGAS, ENRE, CNT Y ETOSS), en la obra Derecho administrati-vo, Buenos Aires, 1996, p. 227.

59 Para ampliar el significado de cada uno de estos principios ver: Bielsa,Rafael, Principios de derecho administrativo, 3ª ed., Buenos Aires, Depal-ma, 1966, p. 40; Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrati-vo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4ª ed., T. 2, 1993, p. 61 y ss., y Dromi,Roberto, Derecho administrativo, 6ª ed., Buenos Aires, Ciudad Argenti-na, 1997, p. 700 y ss.

60 Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 6ª ed., Buenos Aires 1997,Ciudad Argentina, p. 887.

También se ha determinado como tal la distribución de gaslicuado propano por redes (art. 12 última parte). Dicha Ley seaplica también al gas natural comprimido, que se carga en ci-lindros.

Ello ha determinado que se cree un ente técnico especializa-do el ENARGAS que se ocupa de controlar que se cumplan loscontratos de concesión y de autorizar las tarifas que se cobran,previo llamado a audiencia pública donde participan todos lossectores interesados.

XIX. LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA INDUSTRIADEL GAS LICUADO DE PETRÓLEO

1. La regulación

Como hemos visto, la regulación de la industria del gas licua-do envasado se encuentra actualmente regida por normas dic-tadas por la ex Gas del Estado S.E. y modificadas por la Secreta-ría de Energía de la Nación.

El control abarca sólo una etapa de la comercialización, el frac-cionado, careciendo de controles en materia de distribución y trans-porte fuera de las adyacencias de las plantas de fraccionamiento.

Sin embargo, una reciente resolución de las Secretaría deEnergía, trata de institucionalizar el funcionamiento del sectoren sus diferentes etapas, a fin de contar con información actua-lizada relativa a las condiciones legales, técnicas, económicas yde seguridad de quienes se desempeñan en la actividad.

En una primera etapa se prevé la creación de un registro deoperadores, al cual deberá proveerse la información de cada unode los sujetos que están reconocidos y/o que inicien actividadesinherentes al sector de gas licuado.

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En esta primera etapa se exigirá la información básica de losoperadores, se inscribirá en el registro y se otorgará el certifica-do de operador a aquellos que cumplimenten los requisitos.

La presente iniciativa se inscribe en el marco del ProgramaNacional de Control y Estadísticas de Gas Licuado de Petróleo,que lleva adelante la Secretaría de Energía.

La Resolución que lleva el N° 136/2003, creó en el ámbitode la Subsecretaría de Combustibles dependiente de la Secreta-ría de Energía, el Registro Nacional de la Industria del Gas Li-cuado de Petróleo.

Deberán inscribirse en ese Registro dentro del plazo de 30días todas las personas jurídicas que se dediquen a la actividadde producción, fraccionamiento y/o almacenamiento y/o trans-porte, cualquiera sea la modalidad y/o distribución y/o comer-cialización de GLP, y/o almacenamiento de envases del mencio-nado fluido, etc., etc.

La inscripción en el Registro constituye una condición de fun-cionamiento de la actividad y deberá realizarse ante la DirecciónNacional de Recursos Hidrocarburíferos y Combustibles.

El Registro creado por la presente Resolución reconoce laexistencia de los siguientes operadores:

Productores: toda persona jurídica que obtenga GLP median-te un proceso de extracción y/o de transformación de hidrocar-buros.

Fraccionadores: toda persona jurídica que envase GLP en reci-pientes como microgarrafas, garrafas, tanques fijos o móviles, cilin-dros o los que en el futuro determine la autoridad de aplicación, uti-lizando instalaciones industriales y envases autorizados a tal fin.

Aerosoleras: toda persona jurídica que utilice GLP comopropelente en aerosoles, en instalaciones y envases autorizadosa tal fin.

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Envasadoras: toda persona jurídica que preste el servicio dellenado con GLP y envases, como microgarrafas, garrafas y cilin-dros, provistos por un fraccionador.

Petroquímicos: toda persona jurídica que utilice el GLP co-mo materia prima.

Transportadores: toda persona jurídica que transporte GLPa granel desde los lugares de producción o almacenaje hasta loslugares de almacenaje, fraccionamiento y/o consumo.

Almacenadores: toda persona jurídica que habitualmente pon-ga a disposición de terceros su capacidad de almacenaje de GLPy/o su facilidad de carga portuaria que puede ser requerida poralgunos de los sujetos inscriptos en la presente Resolución.

Comercializadores: toda persona jurídica que comercialicepor cuenta propia o de terceros GLP a granel o envasado al dis-tribuidor.

Distribuidores: toda persona jurídica que provea o suministreal comercio minorista y/o consumidor final, en forma directa oindirecta, GLP mediante ductos o envasado por fraccionadores.

Fabricantes y/o Importadores: toda persona jurídica que fa-brique o importe tanques, envases, válvulas, reguladores y acce-sorios auditados para GLP.

Talleres: toda persona jurídica en el que se realicen activida-des de mantenimiento y reparación de tanques, envases, válvu-las, reguladores y accesorios auditados para GLP.

Depósitos: toda persona jurídica que almacene envases deGLP, con una capacidad superior a mil kilogramos (1.000 kg).

Finaliza la Resolución diciendo que la lista precedente es me-ramente enunciativa, no taxativa ni limitativa, correspondiendoa la Dirección Nacional de Recursos Hidrocarburíferos y Com-bustibles el estudio y reconocimiento de operadores no contem-plados en el presente artículo.

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En las condiciones especiales fija los requerimientos para ca-da uno de los actores que integran todo el sistema y que figuranindividualmente en párrafos anteriores.

Resulta significativo que siendo el gas licuado un productotan necesario a la población como el gas natural, no tenga el mis-mo tratamiento.

Por otra parte, resulta también un producto no sustituible,teniendo en cuenta que los sustitutos requieren artefactos espe-ciales (kerosene, leña, etc)61.

2. La concentración

Se han visto en los últimos años importantes incrementos ex-perimentados en la producción de gas licuado de petróleo co-mo consecuencia del sustancial aumento de la producción en elgas natural y el petróleo (el GLP es un subproducto inseparablede tales hidrocarburos); los aumentos significativos de los pre-cios de venta del gas licuado de petróleo a granel y envasado(que no se corresponderían con las condiciones de oferta ante-dichas) entre diciembre de 1992 y julio de 1997; la magnitud dela participación que YPF S.A. tendría en la producción directao indirecta del producto mencionado (que actualmente llega al59%), como así también en la comercialización y capacidad dealmacenaje del mismo; todo lo cual presuponía una posición dedominio en el mercado de gas licuado de petróleo por parte dela firma sujeta a investigación 62.

61 Secretaría de Industria, Comercio y Minería, Comisión de Defensade la Competencia, Resolución 189/1999.

62 Secretaría de Industria, Comercio y Minería, Comisión de Defensade la Competencia, Resolución 189/1999.

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Ese predominio hace que no exista una real y sana compe-tencia, más teniendo en cuenta que en el gas licuado no existeuna desagregación de etapas de comercialización –como la quehay en la industria del gas natural–, pudiendo el mismo que pro-duce, fraccionar, transportar y distribuir.

Ello ha generado prácticas de discriminación de precios ha-cia las competidoras y usuarios 63.

3. La inseguridad de los envases

El sistema de identificación de envases con leyenda de cadafraccionador ha creado diferentes problemas, a saber:

1. Una mayor concentración del mercado, al impedirse a losfraccionadores llenar los envases que reciben de sus clien-tes, cuando están identificados a nombre de terceros.

63 “Que, luego de una serie de consideraciones a las cuales cabe remitirse en estaoportunidad en aras del principio de economía procesal, la Comisión Nacionalde Defensa de la Competencia arribó a las conclusiones preliminares que permi-tieron la imputación de la firma investigada, siendo las principales las que serefieren a que: YPF S.A. discriminaría precios del GLP a granel en el mercadoinvestigado, entre los compradores locales y compradores externos del mercado;que YPF S.A. impondría precios a los fraccionadores locales de GLP a granel su-periores a los vigentes en los mercados competitivos internacionales (parámetroMont Belvieu, Estados Unidos de Norteamérica); que YPF S.A., a su vez, dis-criminaría precios entre su firma controlada YPF GAS S.A. y el resto del merca-do interno, al cual le vende el GLP a granel más caro; que YPF S.A. ostentaríauna posición de liderazgo en el mercado que le posibilitaría fijar los precios in-ternos del GLP a granel sin estar sujeto a la disciplina de una competencia sus-tancial; que la oferta de GLP a granel en el país ha aumentado considerable-mente mientras que la demanda de los fraccionadores se ha mantenido estableo se ha reducido; que YPF S.A. es el principal exportador de GLP a granel delpaís, imponiendo la prohibición contractual de reingresar el producto al mer-cado interno y reduciendo de esta manera la oferta en el mercado doméstico conlos efectos propios de ello y que por todo ello podían existir efectos nocivos al in-terés económico general.” Secretaría de Industria, Comercio y Minería,Comisión de Defensa de la Competencia, Resolución 189/1999.

2. La dificultad de recuperar envases con su leyenda, y comoconsecuencia de reparar los envases que se encuentren de-teriorados o vencidos.

La Secretaría de Energía de la Nación ha dictado reciente-mente una resolución, la N° 148/2001, por la que implementauna plan nacional de rehabilitación de envases, y establece quecada planta que adhiera al plan, que es optativo, deberá repararen cuatro años el total de su parque de envases registrado quese encuentre deteriorado o vencido.

Ese plan no asegura a sus beneficiarios recuperar los envasesdel circuito, con lo que sólo han adherido al plan las empresasque, por su volumen y dispersión en toda la geografía del país,pueden recuperar más fácilmente sus envases. Pero con ello nose garantiza un acto esencial para la seguridad del usuario: la re-paración de los envases.

4. La desprotección del usuario

En el país hay 4.433.786 hogares que consumen GLP, esto re-presenta el 44% del total de la población.

De acuerdo a las características socioeconómicas de los usua-rios, condiciones climáticas, geográficas, acceso a gasoductos,etc., el porcentaje de hogares que consume GLP (sobre el totalde hogares) varía sustancialmente de provincia a provincia.

Una idea de la trascendencia del mercado de GLP, la da lacantidad de usuarios, estimada en un número superior a los cua-tro millones, en comparación con la cantidad de usuarios de gasnatural por redes, algo inferior a los cinco millones.

Los usuarios de GLP que utilizan recipientes de 10 y 15 kg,pagan un promedio de 30 pesos por mes, mientras que los con-sumidores de gas natural pagan un promedio de 23 pesos porbimestre.

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Esta desigualdad se agrava cuando se comprueba que los usua-rios de GLP viven en zonas rurales y suburbanas, es decir, queintegran los sectores de menores ingresos de la sociedad.

También respecto de las instalaciones, debemos hacer men-ción a las desigualdades. Es importante remarcar las diferenciasentre una y otra instalación: las de gas natural son fijas y contro-ladas desde su habilitación; en cambio, las instalaciones de GLP,son móviles, abastecidas por vía de garrafas, en donde el propiousuario adquiere en el mercado el producto que le ofrecen, sinconocer su calidad, su grado de seguridad, y él mismo procedea la conexión de la garrafa a la instalación o artefacto que ali-menta en cada caso.

5. El intento de aplicar proteccionismo marcario

No cabe duda de que es objetivo fundamental de toda regu-lación de la actividad de gas licuado de petróleo, el otorgar se-guridad al público usuario.

La alta volatilidad del producto, sumado a que el sistema decomercialización requiere, en una de sus etapas, el manejo pormanos inexpertas –las del consumidor– lleva a que el Estado exi-ja a los prestadores estrictas normas de seguridad.

Esas normas de seguridad, al estar comprometido el interéspúblico, deben ser impuestas por el Estado y controlado su cum-plimiento por él.

En virtud de ello la Secretaría de Energía de la Nación Ar-gentina dictó normas de comercialización de gas licuado en ga-rrafas o cilindros donde se reproducían detallados mecanismospara el llenado, reparación e identificación del fraccionador.

En este último caso se mostró especial preocupación por de-terminar la firma que había efectuado el llenado a fin de asu-mir la responsabilidad frente a eventuales accidentes.

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Las resoluciones de la Secretaría de Energía N° 177/89 y171/90, determinaron entonces un complicado mecanismo deidentificación a través de chapas metálicas en relieve que debíanser soldadas al casquete exterior de los envases, en las que se co-locaba el nombre de la fraccionadora.

Estas chapas, con sus marcas o leyendas, debían ser aproba-das por Gas del Estado, quien otorgaba un cupo a cada plantade fraccionamiento de acuerdo a un promedio histórico de com-pra de combustible.

Los envases, una vez identificados por una planta, no podíanser llenados por otra planta, quien debía remitirlos a un centrode canje común a todas las plantas, una especie de clearing deenvases.

Esta modalidad de identificación permitió que se conforma-ra un mercado cautivo, manejado por las grandes empresas oli-gopólicas del sector, en detrimento de las pequeñas y medianasempresas. Se perjudicaba asimismo al consumidor, quien se ve-ía privado de elegir la planta de fraccionamiento donde cargarsu garrafa, restringiéndose su derecho de propiedad.

Con el advenimiento del proceso desregulatorio, las secreta-rías de Industria y Comercio, y de Energía de la Nación, dictaronla Resolución Conjunta N° SC 348/91 y SE 52/91, en la que sederogaban las resoluciones 171/90 y 177/89 quedando sin efec-to el sistema de identificación de envases y los centros de canje.

Sin embargo, esta desregulación nunca tuvo aplicación prácti-ca efectiva, ya que paralelamente la empresa Gas del Estado dictónuevas normas de comercialización de gas licuado, que reprodu-cían lo dispuesto por las derogadas resoluciones 171/90 y 177/89.

Las empresas que tienen el dominio del mercado procedie-ron a inscribir las marcas en el Registro de Patentes y Marcas, ypretenden una protección de la Ley de Marcas sobre los envases.

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Cuando se les objeta que los envases son de uso común y a suvez estandarizados, por lo que no pueden ser objeto de una pro-piedad marcaria, y que por otra parte el producto es similar pa-ra todas las plantas, se defienden sosteniendo que la marca ga-rantiza la seguridad del envase y el peso justo.

a. Normas de seguridad como obligación y no como servicio

El fraccionamiento y la distribución de gas licuado es un ser-vicio público. En tal contexto, las normas de seguridad pasan aser una obligación de fraccionadores y distribuidores, y no unservicio distintivo de cada planta.

En ese orden, las normas de seguridad no son patrimonio denadie. En tanto obligación impuesta por el Estado regulador alprestador de un servicio público, las normas de seguridad no soncreación de ninguna planta en particular, y en consecuencia, nin-guna de ellas puede adjudicarse la propiedad de las mismas.

b. La identificación del envase no crea un derecho marcario

Como consecuencia de lo dicho hasta ahora, la identificacióndel envase no crea un derecho marcario o de propiedad intelec-tual, toda vez que el servicio que se presta está reglamentado ypredeterminado por el Estado Nacional y es uniforme para to-das las prestadoras del servicio.

c. La identificación del envase no crea un derecho de propiedad sobreel mismo

En tanto los envases no son bienes registrables 64, sino fungi-bles, la identificación de los mismos no es acreditación de su ti-tularidad.

64 Mosset de Espanés, Luis - Cima, Luis B., “Los envases de gas licuado,cosa mueble o mueble registrable?”, en Diario La Ley, del 11 de di-ciembre de 2000.

Así lo habían entendido también la Secretaría de Energía dela Nación y la ex Secretaría de Industria y Comercio de la Naciónen la Resolución Conjunta SE 23/94 y SIC 23/94, en su art. 11.

En consecuencia, ninguna planta puede adjudicarse el domi-nio de los envases que están circulando en el mercado.

d. La obligatoriedad de llenado debe compatibilizarse con las medidasde seguridad

La prestación del servicio se encuentra actualmente someti-da a tres exigencias fundamentales:

1. Atender toda la demanda en forma obligatoria, en condi-ciones de paridad y no discriminatoria.

2. Cumplir con las exigencias de seguridad técnica estable-cidas para la actividad.

3. Que el servicio sea accesible para el mayor número posi-ble de usuarios.

Para lograr tales premisas el Estado debe asegurar que todoslos prestadores se encuentren en igualdad de condiciones, crearun mercado transparente y competitivo, en base a mejoras en elservicio, y no a mecanismos especulativos y tendientes a la con-centración del mercado.

Las Constitución Nacional, en su art. 42, establece la obliga-ción de las autoridades a la defensa de la competencia contra to-da forma de distorsión de los mercados.

e. Las medidas de seguridad técnicas deben basarse en la prevención yno en la sanción

Las medidas de seguridad técnica del servicio son ineficacessi no previenen los daños.

Por ello, las medidas de seguridad deben ser sencillas, no impli-car costos inútiles y tender a resolver problemas de inseguridad.

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Las sanciones generalizadas y periódicas no resuelven los pro-blemas de inseguridad, hacen el sistema más gravoso, lo que endefinitiva termina pagando el usuario.

La dificultad de recupero de los envases hace imposible la re-paración y rehabilitación del 100% del parque. Un sistema quenadie puede cumplir no es un sistema practicable y termina sien-do costoso e ineficiente.

f. La seguridad es el efectivo mantenimiento del envase, no la identificación

La seguridad en materia de envases es garantizar que se rea-licen las reparaciones y rehabilitaciones de envases, y que se en-cuentren en condiciones aptas de ser llenados.

La excesiva cantidad de envases que se encuentran circulan-do hace imposible que el control lo pueda hacer sólo la autori-dad de aplicación.

Es necesario que las propias plantas fraccionadoras se invo-lucren en el cuidado de todos los envases que están en circula-ción, sea cual fuere su procedencia.

g. La seguridad no puede ser materia de competencia

La competencia entre empresas no puede comprometer laseguridad del servicio.

La sana competencia puede pasar por los sistemas de comer-cialización, de atención y servicio al cliente.

Los envases hacen a la seguridad del servicio, y no pueden sermanipulados como mecanismo tendiente a captar mercado.

h. El fraccionador debe cuidar de los envases

El fraccionador debe cuidar los envases para que sean aptospara su uso.

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Lamentablemente, la prohibición de llenado de envases noidentificados con su leyenda llevan a los fraccionadores a depo-sitar esos envases en lugares apartados de su planta, a veces a laintemperie y en suelo de tierra, hasta acumular una cantidad su-ficiente para llevar una carga al centro de canje. Esos envases,cuando llegan a los centros de canje, ya deben ser reparados.

XX. LAS BASES PARA EL RECONOCIMIENTO COMO SERVICIO PÚBLICO DE LA INDUSTRIA DEL GAS LICUADO

En virtud del análisis anteriormente efectuado se pueden ex-traer las bases que sustentan el reconocimiento de la industriadel gas licuado como servicio público.

1. Razones Técnicas

1. La necesidad de que exista un organismo técnico especia-lizado, que bien podría ser el Ente Nacional Regulador delGas, para que regule y controle todas las etapas de la in-dustria del gas licuado, desde la producción hasta las ins-talaciones domiciliarias.

2. Una desagregación de etapas de comercialización, a fin degarantizar una efectiva competencia65.

3. Tarifas reguladas según costos de explotación, con unaprudente rentabilidad, en cada una de las etapas de co-mercialización.

65 Sobre la inserción de la competencia en la prestación de los serviciospúblicos véase Dromi, Roberto, Competencia y monopolio. Argentina,Mercosur y OMC, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1999. Asimismo,Piñero, Alicia, “Desregulación telefónica”, en Cuadernos de Epoca, Se-rie Servicios Públicos N° 1, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, enespecial “III. La prestación de servicio público en un marco de librecompetencia”, pp. 44-58.

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2. Razones económicas

1. El mercado se encuentra fuertemente concentrado, porlo que no existe una verdadera competencia.

2. Los almacenajes fueron transferidos por el Estado Nacional ala misma empresa que hoy tiene el 60% del mercado produc-tor, y no existe un régimen de acceso abierto al almacenaje.

3. En cuanto al mercado fraccionador, el 70% del mercadolo abastecen tres plantas controladas por las productoras.

4. El mercado consumidor es cautivo, ya que no puede acce-der al gas natural por red ni sustituirlo por otros produc-tos alternativos, que los obligaría a cambiar los artefactose instalaciones domiciliarias. Debe tenerse en cuenta queel gas es mucho menos contaminante que el kerosene o laleña. Como dijimos anteriormente, el 69% de lo que seproduce en el país se consume en servicio residencial.

5. Casi la mitad de la población total del país consume gas li-cuado, siendo mayoría en 18 provincias los usuarios de gaslicuado. Es una necesidad lo suficientemente generalizadapara que se constituya en un servicio esencial y público.

6. Se han detectado abusos de posición dominante que lle-varon al aumento desmedido del precio del producto66.

66 “Hace ya algún tiempo hice notar cómo el enorme volumen de las inversionesrequeridas y el explicable deseo de evitar riesgos, hace que este sector tienda es-pontáneamente a cartelizarse, si no a desembocar en un monopolio de hechotípico. Incluso el factor financiero puede ser en ocasiones tan considerable quehaga inabordable para las economías privadas inversiones deseables desdeuna perspectiva general. Estas consideraciones y las expuestas antecedente-mente sobre las intrínsecas limitaciones de la función del mercado, válidas pa-ra todo el sector energético, explican y justificarían si fuere preciso, la necesa-ria intervención del Estado a la hora de fijar los precios de todos o algunos delos recursos energéticos y la importancia de las empresas públicas en este cam-

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7. En el año 2002 el precio del gas licuado ha aumentadomás que ningún otro producto, a excepción del gasoil,otro derivado del petróleo, cuya producción, como ya vi-mos, se encuentra fuertemente concentrada.

3. Razones jurídicas

La actividad de GLP, al ser definitivamente privatizada Gasdel Estado Sociedad del Estado, empresa que regulaba el servi-cio público de gas natural y el gas licuado de petróleo, ha pasa-do a ser controlada por la Secretaría de Energía de la Nación,hasta tanto se dicte su Marco Regulatorio por Ley, como se esta-blece en la Ley Marco Regulatorio de Gas Natural.

Este desdoblamiento de la actividad ha determinado una ar-tificial diferencia de tratamiento, porque mientras la distribu-ción y el transporte del gas natural son considerados por Ley co-mo servicio público, el fraccionamiento, la distribución y trans-porte de gas licuado de petróleo, sin esta previsión legislativa,carece de tal reconocimiento.

La Ley Marco Regulatorio de Gas Natural ha incluido en susprevisiones al gas licuado distribuido por redes.

Ello demuestra que se entiende que el gas licuado es unanecesidad pública y que merece un tratamiento de servicio pú-blico.

po. Organizaciones internacionales poco proclives por cierto a veleidades so-cializantes, reconocen como legítima y necesaria la acción del Estado tenien-do en cuenta las presiones que se originan sobre el mercado a fin de comple-tar y reforzar sus mecanismos y acelerar los cambios deseables, reconociéndo-se que las decisiones racionalmente adoptadas por los particulares teniendoen cuenta sólo sus propios intereses difieren de las que convendrían al interésgeneral”. Martín Mateo, Ramón, Nuevo derecho energético, Madrid, Ins-tituto de Estudios de Administración Local, 1982, p. 163.

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67 Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, Abeledo-Pe-rrot, Buenos Aires, 1993, T. II p. 45.

68 Así ha sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Na-ción: “El servicio público... presentará los mismos caracteres jurídicos que ex-hibe la función pública. Estos se impondrán cuando más intensa, más gene-ral es la necesidad pública que los crea... por eso debe organizarse un régimenadministrativo que responda a esa necesidad y la satisfaga en forma conti-nua” (CSJN, Fallos 224:706, íd. 1/3/38, LL 13-863).

Lo que no se entiende es que se incluya sólo el gas licuadodistribuido por redes, como si la necesidad pública tuviera encuenta el modo en que llega el producto al consumidor.

Consideramos que se partió del error de seguir conside-rando que lo que caracteriza a un servicio público es el mo-nopolio.

Cabe tener en cuenta que el monopolio no hace a la esen-cia del servicio público. El “interés público”, cuya satisfacciónconstituye el servicio público, justifica el régimen de derechopúblico exorbitante del derecho privado. El “monopolio” esun elemento ajeno en absoluto a este aspecto de la cues-tión” 67.

Se considera necesario igualar el régimen de GLP con res-pecto al gas natural y al gas licuado distribuido por redes, ya queno existen justificaciones jurídicas que determinen un trata-miento diferencial, como existe en la actualidad.

Lo que caracteriza a un servicio público es su fin de satisfa-cer una necesidad pública 68.

Recientemente el Poder Ejecutivo Nacional de la República Ar-gentina, al establecer que es un deber esencial del Estado Nacio-nal asegurar el abastecimiento interno de hidrocarburos y deriva-dos adoptando políticas conducentes, ha establecido que la obli-gación sobre los productores de abastecer a la industria local que

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surge del art. 6° de la Ley 17.319 no afecta el derecho de libre dis-ponibilidad, asegurando de este modo el bienestar general 69.

La actividad necesita además un marco legal estable, que de-termine concretamente derechos y obligaciones de las partes in-volucradas, con una cierta continuidad.

Ese marco normativo debe ser una Ley porque deberá esta-blecer limitaciones a derechos y restricciones a la propiedad delos involucrados 70.

Con ello se rescata un principio fundamental de nuestro or-denamiento constitucional, cual es que el ejercicio del poder depolicía, al implicar limitaciones a derechos esenciales del indi-

69 Decreto 867/2002, Art. 3° — Facúltase a la Secretaría de Energía depen-diente del Ministerio de Economía a determinar los volúmenes de la produc-ción nacional de petróleo crudo y gas licuado de petróleo que deberán ser de-dicados al abastecimiento del mercado doméstico. Art. 4° — Inclúyese al gaslicuado de petróleo y al petróleo crudo dentro de la lista de hidrocarburos su-jetos a la operación de registro establecida por el Decreto N° 645 de fecha 19de abril de 2002, y su reglamentación.En el Decreto 293/2002, art. 1°, el Poder Ejecutivo Nacional enco-mendó al Ministerio de Economía la renegociación de los contratosque tengan por objeto la prestación de obras y servicios públicos, dis-poniendo que dentro de las renegociaciones a efectuar se deberá con-templar en el cuadro energético la situación en que se encuentra lacomercialización de combustibles líquidos entre los que se incluye elgas licuado de petróleo (GLP) y el gas natural comprimido (GNC).

70 “Como principio, sólo el Estado es competente para asegurar la seguridad in-terior y exterior. Este principio es consecuencia del monopolio estatal de la fuer-za y de la coacción, superador del primitivo sistema de autotutela (a partir deHobbes, el problema principal a resolver no es otro que la efectividad de la re-nuncia solidaria de todos a la violencia como presupuesto elemental de la pazsocial; conforme a M. Weber, toda sociedad organizada descansa en el mono-polio del uso de la fuerza). La Declaración de Derechos de 1789 establece deforma tajante, en su art. 12, que: ‘la garantie de droits de l homme et du ci-toyen nécessite une force publique;cette force est donc instituté pour la avan-tage de tous et non pour la utilité de ceux auquels elle est confiée’. Si el mono-

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viduo (libertad y propiedad), requiere para ello una ley formal,recordando que siendo inalienable como derecho amplio de le-gislar, corresponde que el Honorable Congreso de la Nación dic-te en ejercicio de sus competencias constitucionales (art. 75, incs.12, 13 y 32) el marco regulatorio de la actividad.

También es cierto que esas restricciones llevarán además apa-rejada una situación de prioridad en la prestación del serviciorespecto de otras actividades 71, lo que también debe ser estable-cido por ley formal.

Por último, es necesario dar seguridad al público usuarioen todo el proceso de comercialización del producto hasta suconsumo.

El ente especializado debe dictar las normas de seguridad yverificar su cumplimiento en la producción, el fraccionamien-

polio estatal del uso de la violencia y la coacción debe definirse como uno delos fundamentos mismos de la vida social políticamente organizada, enton-ces el deber de defensa y protección frente a los peligros que amenacen el buenorden social ha de tener naturaleza y rango constitucionales. El hecho de quenormalmente las constituciones no contengan una determinación expresa aeste respecto no desmiente la anterior afirmación, pues el principio esta implí-cito en la regulación constitucional de los poderes y de las competencias públi-cas” (Parejo Alfonso, Luciano - Dromi, Roberto, Seguridad pública yderecho administrativo, Buenos Aires- Madrid, Ciudad Argentina - Mar-cial Pons, 2001, p. 31).

71 “Las restricciones pueden ser de dos tipos, que denominaré negativas y posi-tivas. Las primeras condicionan el actuar de la institución que presta el ser-vicio habida cuenta del carácter de los bienes y de su relevancia social. Laspositivas se proyectan en las relaciones de la institución privada con otras ylleva a situar a aquélla en una cierta situación de prioridad habida cuentatambién de la relevancia social del servicio”. De Asís Roig, Rafael, Fer-nández García. Eusebio, González Ayala, María Dolores, Llamas Gas-cón, Angel, Peces-Barba Martínez, Gregorio “ Valores, derechos y Es-tado a finales del siglo XX”, Madrid, Universidad Carlos III, Dykin-son, 1996, p. 64.

to, transporte y la distribución del gas licuado, así como las ins-talaciones domiciliarias.

Es evidente que sólo el interés general puede justificar limi-tar el ejercicio de derechos individuales.

Y ese interés general debe estar sustentado en un régimen deservicio público.

XXI. LA SITUACIÓN EN OTROS PAÍSES

Para justificar el tratamiento de servicio público para el gaslicuado se puede verificar cuál es el planteo jurídico que se efec-túa para el mismo en otros países.

1. El GLP en Iberoamérica

La complejidad de la actividad de comercialización, distribu-ción, transporte, etc. de GLP, hace necesaria una actividad regu-ladora que abarque tanto la seguridad, previsión de riesgos, ca-lidad del servicio, garantías a los usuarios o consumidores, co-mo en materia de protección al medio ambiente, ya sea en gran-des conglomerados urbanos como en pequeños poblados.

La mayoría de los países de Iberoamérica han regulado el te-ma del GLP en sus diversos aspectos (en algunos hasta el pre-cio) considerando que este servicio energético es en muchos ca-sos, por su amplia llegada, el único con que se puede contar; esmás, la mayoría lo considera un servicio público.

a. México

En México, la actividad de comercialización se encuentra re-gulada desde fines de 1950, principalmente desde que se desa-rrolló el uso de este combustible tanto comercial e industrial co-mo doméstico.

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GAS LICUADO

La legislación de este país enfocó básicamente dos aspectos:las medidas de seguridad que deben observarse en todos los as-pectos que hacen al almacenamiento, transporte, suministro yaprovechamiento de GLP, considerando que se trata de un ener-gético altamente peligroso por su flamabilidad y explosividad.

Ya en 1950 se declaró al GLP como artículo de consumo ne-cesario, por lo que se prohibió aumentar los precios “sin la pre-via autorización de la Secretaría de Economía” 72.

Diez años más tarde, en 1960, se enfocaba la garantía de losintereses de los usuarios en la prestación a su favor “de tan impor-tante servicio público” 73.

Actualmente, se han suscripto acuerdos con las empresasdistribuidoras del país, a fin de modernizar la distribución deGLP, asegurando al consumidor el contenido neto en recipien-tes portátiles mediante el uso generalizado de un sello de ga-rantía; elaborar programas de orientación al usuario sobre ma-nejo y uso seguro del producto; un programa de reposición decilindros portátiles; difundir en forma clara los precios de ven-ta al público, respetando los establecidos conforme a la fórmu-la convenida; etc.

“El usuario y consumidor final debe ser el fin último del es-fuerzo de los sectores involucrados” 74.

Objeto: regular el servicio de distribución de gas licuado depetróleo.

72 Art. 9° transitorio del Reglamento de 1950.73 Diario Oficial de la Federación, Reglamento de distribución de Gas.74 Romo Martín, J. H., “El marco regulatorio de la comercialización de

GLP en México”, citado en “Informe sobre la situación actual del gaslicuado de petróleo”, Instituto Argentino de la Energía General Mos-coni, noviembre 20 de 2002, presentado en Seminario de Gas Licua-do, Ministerio de Economía de la Nación.

Denominación: gas, gas licuado de petróleo o GLP, combus-tible en cuya composición química predominan los hidrocarbu-ros butano y propano o sus mezclas y que contiene propileno obutileno o mezclas de éstos como impurezas principales.

El servicio de distribución de gas comprende las actividadesde: transporte; venta en bodegas de distribución; almacenamien-to y suministro, y venta en estaciones de gas carburante.

Abastecimiento: la Secretaría podrá determinar que los presta-dores de servicios de almacenamiento y suministro realicen la dis-tribución en otras áreas aledañas a la zona inicial en que se hayancomprometido, a fin de garantizar el abasto homogéneo en el país.

Por este reglamento fueron abrogadas (significa eliminadastotalmente): las Bases Generales de contratación del servicio desuministro de GLP en recipientes portátiles entre los titulares deautorizaciones para su distribución y los usuarios, publicadas enmayo de 1961, y las Bases Generales de contratación del serviciode suministro de GLP en recipientes fijos entre las empresas dis-tribuidoras de gas y los usuarios, publicadas en enero de 1975.

b. España

Es necesaria una simple autorización administrativa previapara los servicios de transporte, almacenamiento, distribucióny comercialización.

Se han establecido regulaciones al precio del GLP, anterio-res a los impuestos.

Con respecto al precio del GLP envasado (las bombonas), seencuentra regulado solamente para aquellas de un contenidode 12,5 kg, siendo considerada la “bombona tradicional”. Ade-más, la tasa del IVA ha sido disminuida de un 16% a un 7%.

La distribución domiciliaria es obligatoria para las bombonasde 12,5 kg.

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GAS LICUADO

Respecto del medio ambiente, existen especificaciones muyexigentes dictadas por la Directivas Europeas, que se encuen-tran contempladas en la N° 98/70 75.

c. Chile

La Constitución de Chile establece que “el Estado tiene el domi-nio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de, entre otros, losdepósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles”. Enparticular, señala que las sustancias contenidas en los depósitosde hidrocarburos no son objeto de concesión de exploracióny/o explotación y por lo tanto, dichas actividades “podrán ejecu-tarse directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de con-cesiones administrativas o de contratos especiales de operación, con losrequisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije pa-ra cada caso”. De acuerdo a la política económica del país, en es-te sector existe libertad para invertir, importar y exportar hidro-carburos líquidos, gaseosos y sólidos.

75 El prisma de la LG es el suministro de gas por canalización: exclui-das de su ámbito de aplicación las actividades relativas a los gases li-cuados de petróleo envasados o a granel, restaba incluir un pronun-ciamiento sobre las actividades relacionada con esos mismos gasescuando se suministran por canalización. Ese pronunciamiento es elcontenido en la D.F. 3ª, c, que acabamos de analizar. El suministrode gases propano y butano comerciales por canalización queda tam-bién excluido de la LG, pero sometido a autorización administrati-va; esta previsión lega produce, en resumen, dos consecuencias: A)exclusión del ámbito de aplicación de la ley, y B) liberalización de es-tas actividades, por cuanto bajo el Reglamento de 1973 era necesa-ria concesión cuando el suministro, por afectar a más de un local, ne-cesitaba conducciones exteriores; y ahora, bajo el régimen inaugura-do por la LG, sólo es necesaria autorización (Del Guayo Castiella, Iñi-go, El servicio público del gas, serie Monografías Jurídicas, Madrid, Mar-cial Pons Jurídicas, 1992, p. 159).

Cabe destacar que Chile es importador de hidrocarburos. Par-ticipan seis compañías distribuidoras de gas licuado y una com-pañía comercializadora de gas licuado.

La Comisión Nacional de Energía (CNE), tiene como funciónelaborar y coordinar los planes, políticas y normas necesarias parael buen funcionamiento y desarrollo del sector energético nacional,velar por su cumplimiento y asesorar a los organismos de gobiernoen todas aquellas materias relacionadas con la regulación y fiscali-zación del sector hidrocarburos; determina semanalmente los pre-cios de paridad de los combustibles, así como en forma periódicadetermina los precios de referencia de estos mismos combustiblespara efectos del Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo.

Por Ley 19.030, (de 1991, modificada en Febrero de 2000),se creó el Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo.

Objeto: atenuar las variaciones de los precios de venta inter-nos de los combustibles derivados del petróleo, motivadas porfluctuaciones de sus cotizaciones internacionales.

Los precios de referencia intermedios deberán reflejar el pre-cio esperado de mediano y largo plazo del mercado petrolero.En su determinación deberá considerarse la evolución de losprecios en el período anterior y las perspectivas futuras del mer-cado petrolero.

Los precios de referencia deberán ser revisados periódica-mente de forma tal que se adecuen oportunamente a los cam-bios habidos o esperados en el mercado petrolero. Se podrándefinir precios de referencia intermedios discrepantes de losprecios esperados de largo plazo sólo en situaciones de grandesfluctuaciones de precios internacionales o cuando se requieraevitar una acumulación excesiva de recursos en el Fondo.

Los precios de referencia superior o inferior no podrán dife-rir en menos de un 12,5% del precio de referencia intermediocorrespondiente.

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Las disposiciones se aplican sólo a los siguientes combustiblesderivados del petróleo: gasolinas automotrices, nafta para usoen la fabricación de gas de cañería, kerosene doméstico, petró-leo diesel, petróleos combustibles y gas licuado.

2. Unión Europea

La directiva del año 1998 de la Unión Europea se refiere atransporte, distribución, almacenamiento y suministro de gas,ya que la Producción fue materia de una Directiva especial enel año 1994.

Entre los actores del sistema se ha excluido a los usuarios fi-nales.

La directiva propone una reestructuración del mercado delgas para Europa, teniendo en cuenta la siguiente realidad.

1. La Unión Europea depende de la importación del produc-to y el transporte es muy costoso.

2. La situación heterogénea de los miembros. El Mercado seencuentra muy fragmentado o segmentado.

La mayoría de los Estados están abiertos a la competencia.

Los objetivos principales de la directiva de la UE, son desre-gulación del mercado y limitación del desarrollo sostenible alinterés público y la cohesión social.

Los objetivos específicos son:

1. Asegurar el abastecimiento (dependencia energética).

2. Mejorar la competitividad global.

3. Contribuir a la protección del medio ambiente.

En cuanto al primer punto, cabe tener en cuenta que en la UEel consumo crece a razón del 1% anual, siendo las principales im-portaciones de Rusia, Argelia, Túnez, Marruecos y Noruega.

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GAS LICUADO

El mercado de la comunidad se encuentra muy segmentado.

Así, en el Reino Unido, a partir del proceso de privatizacio-nes realizado en la década de los noventa, el mercado se encuen-tra totalmente liberalizado.

España es un mercado muy pequeño y aunque se tiende a unaliberalización, el Estado fija las tarifas de distribución y transporte.

En Alemania, el mercado no es tan libre como parece, su abas-tecimiento depende de la importación por gasoducto de Rusia.

El sistema Francés es muy original, ya que existe presenciadel Estado en la organización.

En 1946 la industria y servicio de redes fueron estatizados.

Por ley del 8 de abril de 1946 se estableció el monopolio dela importación y exportación de producto por la empresa Gazde France.

Gaz de France es una empresa oligopólica.

La red de transporte es propiedad del Estado y las de distri-bución, propiedad de los Municipios.

Los usuarios pueden ser servidos por concesiones privadas.

El suministro no tiene autonomía, está sujeto al transporte ydistribución.

Algunos municipios han formado empresas mixtas que prestanel servicio de distribución conjuntamente con empresas privadas.

La empresa del Estado tiene el monopolio del transporte,siendo las redes de dominio público.

Gaz de France no tiene monopolio en producción, pudien-do estar a cargo, y de hecho lo está, de actores privados.

La directiva comunitaria se basa en el principio de subsidia-riedad del Estado. Por ello se propugna una apertura a la com-petencia.

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Se establece que la competencia debe ser: a. Progresiva; b.Regulada.

La apertura progresiva significa: 1. La selección de algunosusuarios; 2. Umbrales de apertura; 3. Proclamación del derechode acceso; 4. Garantía para el acceso; 5. Transparencia; 6. Ope-ratividad.

En cuanto a la elección de los usuarios, la directiva fija unacuota de apertura. Entre 1988 y 2008 se deberá abrir a la com-petencia el 33% del mercado gasífero.

Los clientes que van a poder contratar libremente su servicioson elegidos por los Estados miembro. Es lo que se llama clien-tes elegibles.

Entre los clientes elegibles se encuentran desde el 2000 losagentes productores de electricidad, aunque esto puede ser mo-dificado por cada Estado.

También pueden ser elegibles los consumidores mayores de25.000.000 de m3.

Esta directiva se puede modificar cuando supere el 30% delconsumo total del Estado miembro.

Otro de los principios de la directiva es que no tiene que ha-ber discriminación entre los usuarios.

En Europa es imposible pasar de un monopolio a una liber-tad total.

En el caso particular de Francia, el servicio público es impor-tante en la ideología republicana.

Sus principios son la igualdad, la mutabilidad y la continuidad.

El servicio público es una concepción política.

Volviendo sobre la directiva de 1998 de la UE, en diez años losEstados miembro deben aumentar los usuarios elegibles, y en2003 deben llegar a todos los que consumen 15.000.000 de m3,

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GAS LICUADO

siempre que no superen el 38% del consumo total del Estadomiembro, y en 2008, a los que consumen 5.000.000 m3, siempreque no superen el 43% del consumo total del Estado miembro.

Cada Estado tiene que comunicar a la UE sus clientes desig-nados elegibles.

Estos clientes pueden contratar con distribuidoras de la UEel suministro de gas.

Los clientes elegibles pueden hacer contrato de suministrocon cualquier país de la UE.

Tanto el cliente como el proveedor pueden acceder al pro-ducto a través de un conducto directo.

Existen excepciones al acceso abierto de terceros a las redesde transporte. Así, por ejemplo, en las operaciones locales deproducción en el principio de un yacimiento.

Acceso negociado o acceso regulado: el acceso negociado se-rá a través de convenios comerciales voluntarios con clienteselegibles.

Acceso regulado: el estado miembro define tarifas, cláusulasy obligaciones que debe hacer públicos.

El acceso puede ser rechazado en los siguientes casos:

1. Insuficiencia de capacidad. En este caso, el acceso puedeser denegado, a menos que el cliente elegible se haga car-go de los gastos necesarios para la ampliación de capacidad.

2. Cuando la empresa de gas invoque dificultades en cum-plir un contrato pay to pay. Cuando el nivel de ventas de laempresa esté por debajo de la garantía.

Transparencia: la contabilidad de las empresas de distribu-ción y transporte de gas debe ser transparente a fin de detectarprácticas discriminatorias entre empresas vinculadas, o abuso deposición dominante.

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GAS LICUADO

La directiva no impone disociación societaria pero sí conta-bilidad separada, o sea, disociación contable.

Cuando el Estado miembro opta por acceso regulado y con-tribución única de transporte y distribución, las cuentas puedenser combinadas de la contabilidad de distribución y transporte.

La directiva establece que cada Estado miembro debe aplicarla interacción respecto a la regulación en la competencia.

Para ello podrá tener en cuenta: 1) Obligaciones de serviciopúblico; 2) Seguridad y rentabilidad de las inversiones.

En el interés económico general, obligación de servicio pú-blico en materia de seguridad, precio, regularidad, calidad, pro-visión y medio ambiente.

El gas puede ser reconocido en la UE como servicio de inte-rés general (SIEG) según el art. 86 del Tratado de Roma.

Según Laure Ortiz 76 es ésta una forma de reconocer en elTratado de Roma el servicio público, aunque los franceses en-tienden que el servicio público es otra cosa.

Para otros autores, en cambio, lo relevante de los servicios deinterés económico general es la funcionalidad de la actividad ysu ajuste al ordenamiento comunitario 77.

76 Ortiz, Laure, “Seminario del Servicio Público de Gas” dictado en Es-cuela de Posgrado Ciudad Argentina, Buenos Aires, los días 3 y 4 deseptiembre de 2001.

77 “La idea que conviene resaltar es que en el marco de la construcción comunita-ria, lo relevante es el tipo y la funcionalidad de las actividades económicas y suajuste al ordenamiento comunitario, sin prejuzgar quién las realiza ni con quéforma de organización, aunque como puede desprenderse del conjunto de la ju-risprudencia estudiada y el conjunto de los documentos que de las distintas ins-tancias comunitarias han aprobado, es evidente que no resulta indiferente la na-turaleza pública o privada del operador, precisamente desde la perspectiva de laefectividad de la paridad de trato y del respeto de las normas sobre competenciaprevistas en el tratado.” Fernández García, María Yolanda, ob.cit., p. 283.

Los SIEG tienen que respetar la competencia salvo cuandoatenerse a las normas de la competencia no permita cumplir conlas obligaciones impuestas por el Estado.

La derogación (excepción) a la competencia debe ser apro-bada por la Comunidad.

La obligación de servicio público debe ser transparente, con-trolable y no discriminatoria.

El art. 4° de la directiva prevé la no discriminación en el otor-gamiento de concesiones de distribución, construcción de gaso-ductos, de redes, etc.

En el SIEG esta obligación de no discriminación desaparece.La Comunidad puede realizar la construcción de gasoductos

en determinadas zonas de modo de asegurar la rentabilidad delo ya construido.

Vigilancia de la regularidad de la rentabilidad de los inverso-res: la directiva establece excepciones a este principio.

1. Compatibilidad de excepción técnica que no pueda ser su-perada.

2. Perjuicio a la producción actual o futura. Por ejemplo, li-mitar la producción de un yacimiento cuya capacidad eco-nómica es débil o limitada. Se basa en el principio de pro-ducción, no agotar las empresas.

Mercados emergentes: puede crear dificultades la aperturade la competencia.

La UE dispone que esos Estados pueden beneficiarse con laderogación (excepción) de los principios de la directiva de com-petencia.

Los países emergentes no están obligados a abrir a la compe-tencia la distribución ni proveer los clientes elegibles.

Son los que tienen un solo proveedor principal (75%) delmercado o que no forman parte del sistema interconectado.

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También se pueden establecer derogaciones para regionesde un país.

También puede ser causal de derogaciones una crisis mun-dial. Un Estado, en tal caso, puede tomar medidas temporarias.

XXII. CONCLUSIONES

El servicio de fraccionamiento, distribución y transporte degas licuado de petróleo debe ser considerado como servicio pú-blico, ya que no existen consideraciones técnicas, económicasni jurídicas que determinen que se establezca un tratamiento di-ferencial entre el gas licuado de petróleo, el gas natural y el gasnatural comprimido, por las siguientes razones:

1. Por razones de producción

El GLP está comprendido en la composición del gas naturaly se origina en forma conjunta con el mismo. El GLP puede trans-portarse en gasoductos en el seno del gas natural o por ductosespeciales, y también puede llegar al usuario, como el GN, porredes de distribución permanente, a través del vaporizado, trans-formando su estado líquido en gaseoso, y luego transportadopor cañerías a los usuarios.

2. Por razones de mercado

El mercado productor de gas natural y de gas licuado es elmismo. Los almacenajes de gas licuado son de propiedad de losmismos productores.

3. Por razones de provisión

Los fraccionadores, distribuidores y transportadores de gas li-cuado compran el producto a los mismos productores a los queles compran los distribuidores y transportadores de gas natural.

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GAS LICUADO

Debe existir en consecuencia uniformidad de trato en la re-lación de los productores con los distribuidores, fraccionadoresy transportadores, como de éstos respecto de los usuarios

4. Por razones de precios

Los precios del GN y del GLP oscilan con la variación del pre-cio del petróleo. Por ello, no existe ninguna razón que lleve asu diferenciación por este aspecto.

Las diferencias de precios que han sido analizadas entre elservicio de gas natural y el de gas licuado, y los abusivos aumen-tos de este último, atentan contra la uniformidad de trato, loque ha llevado a la intervención de los organismos defensoresde la competencia y de los consumidores.

5. Por razones de interés público

Se sabe que los lugares geográficos en donde se consume elGLP son prácticamente los mismos en donde se encuentra con-centrada la población de menores ingresos o nulos ingresos, yque un gran porcentaje de éstos se ve destinado a la compra degarrafas, cuyo precio se ha duplicado en el transcurso del últi-mo año, mientras otros servicios públicos como el gas natural semantuvieron congelados, sin que los salarios se hayan elevadoen ese mismo período.

Debe bregarse porque se garantice a los usuarios del servicioel acceso al mismo –generalidad de la prestación–, con calidady eficiencia (art. 42 de la Constitución Nacional Argentina)

6. Por ausencia de sustitutos

El usuario de GLP es más cautivo que el usuario de GN. Mien-tras este último, frente a una deficiencia del servicio o abuso enel precio, puede optar por el abastecimiento con GLP, el usuariode GLP no puede optar por GN si no tiene redes instaladas.

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El usuario de GLP necesita de igual o mayor protección que elusuario de GN, atento a que se trata de personas que habitan enlas zonas más aisladas del país y poseen menor poder económico.

El sector residencial consume aproximadamente el 70% deltotal de la producción de GLP en el país.

Este combustible tiene un fuerte carácter social, puesto que esconsumido por casi la mitad de los hogares del país, siendo queademás éste es el estrato más pobre de la población argentina.

Hay datos significativos que muestran lo crítico del abasteci-miento de este combustible, por lo menos en algunos sectoresde la población, y los problemas que seguramente a partir deello se pueden derivar:

Una familia indigente es aquella que recibe un ingreso me-nor a 315 pesos por hogar de cinco integrantes. Hay en nuestropaís alrededor de siete millones de indigentes.

El consumo mínimo mensual de GLP de un grupo familiar esde 15 kg por mes, lo que implica un gasto aproximado de 30 pe-sos mensuales, es decir, un 10% del ingreso mensual de ese gru-po familiar.

En términos relativos, el gas natural que abastece al 55% dela población argentina, tiene un precio que es un 23% del pre-cio del GLP, que abastece al 45% de la población.

En términos regionales, el GLP es el combustible más vendi-do en dieciocho provincias de la República Argentina.

Por ello debe ser obligatoria la prestación del servicio de gaslicuado a fin de preservar el interés general.

7. Por la concentración del mercado

Este mercado, además de concentrado (con un actor domi-nante), tiene un carácter poco transparente, presenta proble-

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GAS LICUADO

mas de información asimétrica y también resulta dificultoso elacceder a información estadística oficial y confiable. Esta cues-tión ha quedado acreditada con la multa que la Comisión de De-fensa de la Competencia aplicó a la principal empresa del sec-tor por abuso de posición dominante.

8. Por razones de transparencia

Razones de rigidez de la oferta y el monopolio de los gaso-ductos hacen necesario garantizar la transparencia y competen-cia en el mercado. En la legislación Argentina, en materia el GLPestá deficientemente regulado y peor aún fiscalizado; es ademásmuy poco transparente, ya que dadas las características del pro-ducto, sobre todo en materia de precios, de ser un insumo ener-gético imprescindible, en muchos casos imposible de sustituir,destinado a cubrir necesidades primarias de la población que enuna gran proporción tiene necesidades básicas insatisfechas, és-te debería ser objeto de un marco regulatorio específico y deuna más activa vigilancia por parte de los poderes públicos, re-virtiendo la tendencia actual caracterizada por un bajo nivel deregulación gubernamental sobre la misma.

9. Por razones de seguridad pública

La necesidad de garantizar la seguridad pública y el controlambiental en el uso de las garrafas y cilindros de gas licuado esaún más imperioso que en el GN, teniendo en cuenta que en to-do el proceso de transporte y distribución de GN sólo intervie-nen empresas y personal especializado, mientras que en el GLPtambién intervienen terceros y el propio usuario. Estas activida-des de riesgo no pueden ser controladas ni por el usuario ni porel mercado, deben ser materia de contralor y regulación Estatal.

El reconocimiento de la actividad como servicio público eslo único que garantiza la calidad y eficiencia –art. 42 de la Cons-

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titución Nacional– de la prestación en toda la cadena de comer-cialización y consumo, incluyendo las instalaciones domiciliarias

10. Por la necesidad de un marco regulatorio específico

El mercado de GLP también necesita contar con un marcoregulatorio específico –tal como ha sido previsto en la Ley de Mar-co Regulatorio de Gas Natural–, que establezca los caracteres decontinuidad, regularidad, uniformidad, generalidad, obligato-riedad, calidad y eficiencia con que deberá prestarse el serviciopúblico de fraccionamiento, distribución y transporte de gas li-cuado, y crear un organismo regulador técnico, comercial, y ju-rídico especializado, estable e independiente para el servicio.

XXIII. ANEXO N° 1

Planilla de evolución del número de plantas habilitadas defraccionamiento de garrafas y nivel aparente de ventas.

AÑO VENTAS DE N° PLANTAS PLANTAS INDICE DEGLP (tn) HABILITADAS OPERANDO SUPERVIVENCIA

EN 19921960 4.145

1961 36.800 4 1 0,25

1962 88.000 63 38 0,60

1963 145.000 41 30 0,73

1964 225.000 28 12 0,43

1965 303.100 34 19 0,56

1966 365.400 4 3 0,75

Totales 1.167.445 174 103 0,59

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XXIV. ANEXO N° 2

Operador TotalAJAX 0,19% 0,19% C. HERRADOS 0,11% 0,11% CAPEX 0,15% 0,15% CAPSA 1,36% 1,36% CGC 0,02% 0,02% CHEVRON SAN JORGE 10,29% 10,29% COLHUE HUAPI 0,10% 0,10% CUTRAL-CO 0,01% 0,01% DONG WON 0,04% 0,04% GAS MEDANITO 0,03% 0,03% ING. ALPA 0,04% 0,04% OILGENER 0,03% 0,03% P. C. RIVADAVIA 0,16% 0,16% PAN AMERICAN SUC. ARG. 11,57% 11,57% PECOM ENERGIA 10,49% 10,49% PET. P. COMPANC 1,25% 1,25% PET. SANTA FE 0,30% 0,30% PETSUD-NECON 0,21% 0,21% PIONEER 0,94% 0,94% PLUSPETROL 2,12% 2,12% RÍO ALTO 0,24% 0,24% RME ARGENTINA 0,06% 0,06% ROCH 0,20% 0,20% SIPETROL 2,42% 2,42% TECPETROL 4,35% 4,35% TOTAL AUSTRAL 3,89% 3,89% VINTAGE OIL 3,87% 3,87% YPF 45,58% 45,58% Total 100,00% 100,00%

Producción de petróleo por operador

Año 2003, en metros cúbicos

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GAS LICUADO

Empresa 1 Total DEST. ARGENTINA DE PETRÓLEO S.A. 0 0EG3 S.A. 6,025 6,025ESSO S.A.P.A. 15,142 15,142FOX PETROL 51 51KILWER 0 0NEW AMERICAN OIL 0 0PECOM ENERGÍA S.A. 3,716 3,716REFINOR S.A. 1,200 1,200RUTILEX HIDROCARBUROS ARG. S.A. 0 0SHELL C.A.P.S.A. 11,526 11,526SOL PETRÓLEO S.A. 0 0YPF S.A. 54,834 54,834Total 92,494 92,494

Año 2003 en Toneladas

Empresa 1 Total DEST. ARGENTINA DE PETROLEO S.A. 0,00% 0,00%EG3 S.A. 6,51% 6,51%ESSO S.A.P.A. 16,37% 16,37%FOX PETROL 0,05% 0,05%KILWER 0,00% 0,00%NEW AMERICAN OIL 0,00% 0,00%PECOM ENERGIA S.A 4,02% 4,02%REFINOR S.A. 1,30% 1,30%RUTILEX HIDROCARBUROS ARG. S.A. 0,00% 0,00%SHELL C.A.P.S.A. 12,46% 12,46%SOL PETROLEO S.A. 0,00% 0,00%YPF S.A. 59,28% 59,28%Total 100,00% 100,00%

Producción de G.L.P. de refinerías por empresa

Año 2003, en toneladas

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Raúl Oscar Piserchia

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