Public Disclosure Authorized Ocjena javnih rashoda i finansijske … · 2016. 7. 12. · Izvještaj...
Transcript of Public Disclosure Authorized Ocjena javnih rashoda i finansijske … · 2016. 7. 12. · Izvještaj...
-
Bosna i Hercegovina
Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti (PEFA)
maj / svibanj 2014.
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
wb350881Typewritten Text82646
-
Izvještaj br. 82646-BA
Bosna i Hercegovina
Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti
maj / svibanj 2014.
Odjeljenje za operativne usluge
Region Evrope i centralnee Azije
Dokument Svjetske banke
Distribucija ovog dokumenta je ograničena i primaoci ga mogu koristiti samo u toku obavljanja svojih
zvaničnih dužnosti. Njegov sadržaj ne može se objelodanjivati bez saglasnosti Svjetske banke.
-
SADRŽAJ
Skraćenice i akronimi ................................................................................................................................ vi
Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA......................................................................................................... ix
Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA....................................................................................................... xiv
Sažeti pregled Ocjene .............................................................................................................................. xiv
I. Uvod, istorijat zemlje, kontekst ............................................................................................................ 16
A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija ..................................................................................... 16
B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke .................................................... 21
C. Ciljevi ocjene PEFA .................................................................................................................. 21
D. Metodologija ............................................................................................................................. 22
E. Opseg ......................................................................................................................................... 22
F. Kako je izvještaj organizovan .................................................................................................... 23
II. Pregled PFM Bosne i Hercegovine ..................................................................................................... 24
A. Pravni i institucionalni okvir za PFM ....................................................................................... 28
B. Budžetske odgovornosti ............................................................................................................ 29
III. Četiri ocjene PEFA: Uporedna analiza i sveobuhvatna pitanja .................................................... 37
A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija ............................................................................ 37
B. Izvršenje budžeta ....................................................................................................................... 40
C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje ........................................................................................ 40
IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................... 42
Institucije BiH ................................................................................................................................ 42
FEDERACIJA BIH .......................................................................................................................... 97
REPUBLIKA SRPSKA ................................................................................................................... 153
DISTRIKT BRČKO ........................................................................................................................ 202
IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................. 243
Donatorske prakse ........................................................................................................................ 243
V. Proces reforme .................................................................................................................................... 248
A. Novije i tekuće reformske mjere ............................................................................................. 248
B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini ............................ 249
Aneks 1. Literatura i izvorni dokumenti .............................................................................................. 250
Aneks 2: Ukupni prihodi i rashodi konsolidovane vlade na svim nivoima (2010-2012. godine) ...... 255
Aneks 3.Dodatne tabele sa podacima, dijagrami i grafikoni .............................................................. 256
Aneks 4.Domaći partneri / lica sa kojima su održani intervjui .......................................................... 268
Aneks 5: Objavljivanje mehanizma za obezbjeđivanje kvaliteta ....................................................... 271
Aneks 6: Politička struktura Bosne i Hercegovine............................................................................... 273
-
Slike
Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a ........................................................................................................ 17
Slika 2.1.Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini ................................................................ 24
Tabele
Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu ........................................................... 16 Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u
procentima BDP-a)............................................................................................................... 19 Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a) ................. 20 Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini .............................................. 25 Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH .................................................................................. 36 Tabela 4.1.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ................................................................ 49 Tabela 4.1.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 49 Tabela 4.1.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta .............................................. 50 Tabela 4.1.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .......... 50 Tabela 4.1.5. Godišnji izvještaj o radu za BiH za 2011. godine ................................................................. 51 Tabela 4.1.6. Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU ............................................................ 52 Tabela 4.1.7. Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet ............................... 53 Tabela 4.1.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ............. 53 Tabela 4.1.9. Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ..................... 54 Table 4.1.10. Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ........... 54 Tabela 4.1.11. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 55 Tabela 4.1.12. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 56 Tabela 4.1.13. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH)................................................................ 56 Tabela 4.1.14. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ............. 57 Tabela 4.1.15. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................... 58 Tabela 4.1.16. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ........................................................ 60 Tabela 4.1.17. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ......... 61 Tabela 4.1.18. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija ...................... 61 Tabela 4.1.19. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija ...................................................... 62 Tabela 4.1.20. Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za 2013. godinu) ........................................ 63 Tabela 4.1.21. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................... 64 Tabela 4.1.22. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu .......................... 64 Tabela 4.1.23. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju 68 Tabela 4.1.24. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike .............................. 69 Tabela 4.1.25. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ................................................................................................................................. 71 Tabela 4.1.26. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................... 73 Tabela 4.1.27. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ......... 74 Tabela 4.1.28. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ................. 76 Tabela 4.1.29. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista .......................................................................... 78 Tabela 4.1.30. Korištenje metoda nabavke u BiH, 2009-2012. godine ...................................................... 80 Tabela 4.1.31. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama .... 83 Tabela 4.1.32. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................. 84 Tabela 4.1.33. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................... 86 Tabela 4.1.34. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ..................................................... 87 Tabela 4.1.35. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga 87 Tabela 4.1.36. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................... 88 Tabela 4.1.37. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ..................................... 90 Tabela 4.1.38. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ....................................... 91
-
Tabela 4.1.39. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju 92 Tabela 4.1.40. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ...................... 93 Tabela 4.1.41. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlamentarnu skupštinu BiH .............................. 94 Tabela 4.1.42. Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja ...................................................................... 95 Tabela 4.1.43. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ....................... 96 Tabela 4.2.1. Procenat razlike između ostvarenja i budžeta ..................................................................... 105 Tabela 4.2.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 105 Tabela 4.2.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 106 Tabela 4.2.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 107 Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za 2011. godinu ................................................ 108 Tabela 4.2.6. Prihod Federacije Bosne i Hercegovine .............................................................................. 110 Tabela 4.2.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom ............ 111 Tabela 4.2.9. Obaveze EBF-ova i centralne vlade FBiH .......................................................................... 112 Tabela 4.2.10. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................. 112 Tabela 4.2.11. PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................ 114 Tabela 4.2.12. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH) ........................................................... 114 Tabela 4.2.13. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 115 Tabela 4.2.14. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 116 Tabela 4.2.15. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 119 Tabela 4.2.16. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 121 Tabela 4.2.17. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 121 Tabela 4.2.18. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 122 Tabela 4.2.19. Budžetski kalendar FBiH (za budžet za 2013. godinu) ..................................................... 123 Tabela 4.2.20. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 124 Tabela 4.2.21. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 124 Tabela 4.2.22. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 127 Tabela 4.2.23. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 129 Tabela 4.2.24. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 131 Tabela 4.2.25. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 132 Tabela 4.2.26. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 134 Tabela 4.2.27. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 136 Tabela 4.2.28. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 138 Tabela 4.2.29. PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................ 140 Tabela 4.2.30. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 143 Tabela 4.2.31. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 143 Tabela 4.2.32. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga144 Tabela 4.2.33. PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine .............................. 145 Tabela 4.2.34. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 146 Tabela 4.2.35. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 148 Tabela 4.2.36. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju148 Tabela 4.2.37. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 150 Tabela 4.2.38. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH .................................................. 151 Tabela 4.2.39. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 152 Tabela 4.3.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ............................................................. 161 Tabela 4.3.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 161 Tabela 4.3.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 162 Tabela 4.3.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 163 Tabela 4.3.5. Godišnji izvještaj o operacijama za RS za 2011. godinu (u milionima KM) ...................... 163
-
Tabela 4.3.6. Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period 2009-2011.
godine ................................................................................................................................. 165 Tabela 4.3.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .............. 165 Tabela 4.3.8. PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje ................................. 166 Tabela 4.3.9. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 167 Tabela 4.3.10. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska) ........................................ 167 Tabela 4.3.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 168 Tabela 4.3.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 169 Tabela 4.3.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 172 Tabela 4.3.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 173 Tabela 4.3.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 174 Tabela 4.3.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 174 Tabela 4.3.17: Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za 2013. godinu) ................................. 175 Tabela 4.3.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 175 Tabela 4.3.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 176 Tabela 4.3.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 179 Tabela 4.3.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 180 Tabela 4.3.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 182 Tabela 4.3.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 183 Tabela 4.3.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 184 Tabela 4.3.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 187 Tabela 4.3.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 188 Tabela 4.3.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 190 Tabela 4.3.28. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 191 Tabela 4.3.29. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 192 Tabela 4.3.30. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga193 Tabela 4.3.31. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 194 Tabela 4.3.32: PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja .................................... 195 Tabela 4.3.33. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 196 Tabela 4.3.34. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju197 Tabela 4.3.35. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 198 Tabela 4.3.36. Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu skupštinu RS ....................................... 199 Tabela 4.3.37. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine ...................................... 200 Tabela 4.3.38. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 201 Tabela 4.4.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta .............................................................. 210 Tabela 4.4.2. Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom .................. 210 Tabela 4.4.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 211 Tabela 4.4.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 211 Tabela 4.4.5. Godišnji izvještaj o operacijama za DB u 2011. godini ...................................................... 212 Tabela 4.4.6. Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza ........................................................... 213 Tabela 4.4.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 213 Tabela 4.4.8. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 214 Tabela 4.4.9.PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................... 215 Tabela 4.4.10. Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(Distrikt Brčko)215 Tabela 4.4.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 216 Tabela 4.4.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 217 Tabela 4.4.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 218 Tabela 4.4.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 219 Tabela 4.4.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 219
-
Tabela 4.4.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 220 Tabela 4.4.17. Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za 2013. godinu) .................................. 221 Tabela 4.4.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 222 Tabela 4.4.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 222 Tabela 4.4.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 224 Tabela 4.4.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 225 Tabela 4.4.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 227 Tabela 4.4.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 228 Tabela 4.4.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 229 Tabela 4.4.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 231 Tabela 4.4.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 232 Tabela 4.4.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 234 Tabela 4.4.28. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 235 Tabela 4.4.29. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga236 Tabela 4.4.30. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 236 Tabela 4.4.31. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 237 Tabela 4.4.32. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 239 Tabela 4.4.33. Stepen do kog su procedure zakonodavnog tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju240 Tabela 4.4.34.PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 241 Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini............................................. 241 Tabela 4.4.36. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine .................................................... 242 Tabela 4.4.37. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 243 Tabela 4.5.1.D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške .................................................................... 245 Tabela 4.5.2. Programirane i ostvarene isplate EU, 2009-2012. godine ................................................... 246 Tabela 4.5.3.D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o
projektnoj i programskoj pomoći ....................................................................................... 246 Tabela 4.5.4.D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura .............................. 247
-
vi
SKRAĆENICE I AKRONIMI
AGA Autonomna vladina agencija (Autonomous
Government Agency)
BiH Bosna i Hercegovina
BUPRT Tabela za pregled prioriteta korisnika
budžeta (Budžet User Priority Review Table)
CAD Deficit na tekućem računu (Current account
deficit)
CBBiH Centralna banka Bosne i Hercegovine
CHU Centralna jedinica za harmonizaciju
(Central Harmonization Unit)
CoA Kontni plan (Chart of Accounts)
COFOG Klasifikacija UN-a za funkcije vlade (UN
Classification of the Functions of
Government)
CPS Strategija partnerstva sa zemljom (Country
Partnership Strategy)
CSA Agencija za državnu službu (Civil Service
Agency)
DB Brčko distrikt
DeMPA Ocjena učinka u upravljanju dugom (Debt
Management Performance Assessment)
DFID Odjeljenje za međunarodni razvoj
(Department for International Development,
UK)
DoF Direkcija za finansije
DPL Zajam za razvojne politike (Development
Policy Loan)
DSA Analiza održivosti duga (Debt sustainability
analysis)
EBF Vanbudžetski fond (Extra-Budžetary Fund)
EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj
(European Bank for Reconstruction and
Development)
EU Evropska unija
FBiH Federacija Bosne i Hercegovine
FDI Direktne strane investicije (Foreign direct
investment)
BDP Bruto domaći proizvod
GFS Finansijske statistike vlade (Government
Financial Statistics)
HRMA Ovlaštena institucija za upravljanje
ljudskim resursima (Human Resources
Management Authority)
IFI Međunarodna finansijska institucija
(International financial institution)
IMF Međunarodni monetarni fond (International
Monetary Fund)
INTOSAI Međunarodna organizacija vrhovnih
revizorskih institucija (International
Organisation of Supreme Audit Institutions)
IPA Instrument pretpristupne pomoći
(Instrument for Pre-Accession Assistance)
IPSAS Međunarodni standardi za računovodstvo u
javnom sektoru (International Public Sector
Accounting Standards)
UINO Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect
Taxation Authority)
MAU Jedinica za makroekonomsku analizu
(Macroeconomic Analysis Unit)
MDAs Ministarstva, odjeli i agencije (Ministries,
Departments and Agencies)
MF Ministarstvo finansija / financija
MFT Ministarstvo financija i trezora
MTEF Srednjoročni okvir rashoda (Medium-term
expenditure framework)
NVO Nevladina organizacija (Non-Governmental
Organization)
OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i
razvoj (Organisation for Economic Co-
operation and Development)
PE Javno preduzeće (Public Enterprise)
PFM Upravljanje javnim finansijama (Public
Financial Management)
PIFC Interna finansijska kontrola u javnom
sektoru (Public Internal Financial Control)
PIMIS Informacioni sistem za upravljanje javnim
investicijama (Public Investment
Management Information System)
PJP Program javnih investicija (Public
Investment Program)
PPA Ovlaštena institucija za javne nabavke
(Public Procurement Authority)
PPL Zakon o javnim nabavkama (Public
Procurement Law)
PPP Partnerstvo javnog i privatnog sektora
(Public-private partnership)
PRB Odbor za razmatranje žalbi u javnim
nabavkama (Public Procurement Review
Board)
TA Poreska uprava (Tax Administration)
RA Uprava prihoda (RevenueAdministration)
RS Republika Srpska
SAI Vrhovna revizorska institucija (Supreme
Audit Institution)
SAFE Jačanje preuzimanja odgovornosti i
povjereničkog okruženja (Stregthening
Accountability and Fiduciary Environment)
SBA Stand-by aranžman (Stand-By Arrangement)
SOE Preduzeće u državnom vlasništvu (State-
owned enterprise)
-
vii
STA Jedinstveni račun trezora (Single treasury
account)
TIN Poreski identifikacioni broj (Tax
Identification Number)
USAID Agencija Sjedinjenih Država za
međunarodni razvoj (United States Agency
for International Development)
PDV Porez na dodanu vrijednost
VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE
(Kursna stopa efektivna na datum 17. decembar 2013. godine)
Valutna jedinica = konvertibilna marka
1,00 KM 1.00 = US$ 0.704356
1,00 USD = BAM 1.419737
FISKALNA GODINA
1. januar – 31. decembar
MJERNI SISTEM
Metrički sistem
-
viii
PRIZNANJA
Tim za ocjenu PEFA sa zahvalnošću odaje priznanje za opsežnu saradnju i pomoć dobijenu od zvaničnika
sa svih nivoa vlade Bosne i Hercegovine. Konkretno, tim Banke bi želio da oda priznanje liderstvu koje
su pokazali zvaničnici vlade u opštoj koordinaciji ovih aktivnosti između četiri nivoa vlade u Bosni i
Hercegovini, kao i viši zvaničnici iz relevantnih ministarstava i agencija, uključujući ministarstva
finansija institucija BiH, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, te Distrikta Brčko. Puna lista
vladinih zvaničnika i predstavnika sa kojima su se članovi misije susreli u toku izrade ove studije
prikazana je u Aneksu 5.
Za ovu Ocjenu PEFA primljeni su izdašna podrška i finansiranje iz Zaklade za jačanje preuzimanja
odgovornosti i povjereničkog okruženja (Strengthening Accountability and Fiduciary Environment -
SAFE) koji administrira Svjetska banka. Zakladu SAFE uspostavili su Državni sekretarijat Švajcarske za
ekonomska pitanja i Evropska komisija, sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama u regionu
Evrope i centralne Azije. Ta grupa zaklada obezbjeđuje podršku za aktivnosti na ocjenjivanju učinka
upravljanja javnim finansijama (PFM), identifikaciju i implementiranje aktivnosti sa ciljem postizanja
poboljšanja i razmjene znanja i dobrih priznatih praksi u svim zemljama u regionu Evrope i srednje Azije.
Tim za ocjenu PEFA Svjetske banke činili su Lamija Marijanović (vođa tima, stručnjak za finansijsko
upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Kumar Swami (savjetnik tima, vodeći stručnjak za finansijsko
upravljanje, Region Evrope i centralne Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (viši
stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Antonio Leonardo Blasco (viši
stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (ekonomist za
zemlju, Bosna i Hercegovina), Abebe Adugna (vodeći ekonomista, Zapadni Balkan), Simon Davies
(ekonomista, ECSP2), Nikola Kerleta (stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (stručnjak za upravljanje
dugom, Centar za javni sektor), Sanja Tanić (tim asistent, Bosna i Hercegovina), Jamie Jill Lazaro (mlađi
stručni saradnik), Naida Čaršimamović Vukotić (konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i
Hercegovina), Tatjana Milišić (stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), uz konsultante iz firme PFK
(Ujedinjeno Kraljevstvo).
Tim za ocjenu PEFA dobio je dragocjene smjernice, inpute i podršku od sljedećih: Soukeyna Kane
(menadžer sektora, Finansijsko upravljanje), Anabela Abreu (Direktor Ureda Svjetske banke u Bosni i
Hercegovini), Lewis Hawke (vodeći stručnjak za javni sektor), Philip Sinet (Sekretarijat PEFA), te
Oleksii Balabushko (stručnjak za javne finansije). Patricia Rogers je obezbijedila vrijednu podršku u toku
pripremanja i koordinacije izvještaja.
-
ix
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
A. OSTVARENJA U PFM: Kredibilitet budžeta
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim
budžetom M1 C A A C
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim
budžetom M1 B+ B+ A C+
i) Stepen odstupanja u strukturi potrošnje u toku posljednje tri godine,
isključujući hitne stavke B B A C
ii) Prosječan iznos potrošnje koji se zapravo naplaćuje na osnovu glasanja o
nepredvidljivim rashodima u toku posljednje tri godine A A A A
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim
budžetom M1 A A B B
i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno
odobrenom budžetu A A B B
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A NR NR NR
i)
Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje (izraženo kao % ostvarene ukupne potrošnje za odgovarajuću fiskalnu godinu) i sve novije
promjene stanja
A NR NR NR
ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za
isplate potrošnje A D D D
B. KLJUČNA SVEOBUHVATNA PITANJA: Sveobuhvatnost i transparentnost
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C C C B
i) Sistem klasifikacije koji se koristi za formulisanje, izvršavanje i
izvještavanje za budžet centralne Vlade C C C B
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku
dokumentaciju M1 B C B B
i) Udio informacija datih u listi u budžetskoj dokumentaciji koju je izdala
centralna Vlada u najnovijem periodu B C B B
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+ D+ D+ A
i)
Nivo vanbudžetske potrošnje (isključujući projekte koji se finansiraju iz sredstava donatora) koji nije obuhvaćen izvještajima, tj. nije uključen u
fiskalne izvještaje
A D D A
ii) Informacije o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz
sredstava donatora koje su uključene u fiskalne izvještaje C C C A
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA D B NA
I) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama
na poddržavnom nivou NA D B NA
ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o
njihovim alokacijama NA D B NA
iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu NA D C NA
-
x
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
sa sektorskim kategorijama
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom
sektoru M1 A D C+ C
i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim
agencijama (AGA) i javnim preduzećima (PE) A D C C
ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije
vlada na poddržavnom nivou NA D A NA
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A B A B
i) Broj elemenata iz liste za javnu dostupnost informacija koji su
obezbijeđeni A B A B
C. BUDŽETSKI CIKLUS
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C B A C+
i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara C C A C
ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih
podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) B A A A
iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili
tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) D C A D
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+ D+ D+ D+
i) Pripremanje višegodišnjih fiskalnih prognoza i funkcionalnih alokacija C C C C
ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D D D D
iii) Postojanje sektorskih strategija sa višegodišnjim procjenama koštanja za
tekuću potrošnju i investicijsku potrošnju D D D D
iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost C C C C II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B C B C
i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza B C C C
ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim
procedurama za poreske obveznike B C A C
iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze C C C C
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje
poreskih obaveza M2 C+ B B B
i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika C C B B
ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja
poreskih obaveza B B B B
iii) Planiranje i monitoring poreskih inspekcija i programa za istraživanje
prevara C B B C
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+ NR NR D+
i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze C NR NR B
-
xi
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor na strani uprave
prihoda A A A A
iii)
Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane
trezora
C D B D
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A C+ A B+
i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate A A A B
ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za MDA
vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju A C A A
iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama, o
kojima se odlučuje na nivou iznad nivoa upravljanja MDA A A A A
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ B B+ B+
i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome B B A A
ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade A C B B
iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B B B B
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+ D+ D+ D+
i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o
platnim listama B B D D
ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista A A B B
iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste C C C C
iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli
i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje A B B D
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u
nabavkama M2 C+ N/a N/a N/a
i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i
regulatornom okviru B N/a N/a N/a
ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke D N/a N/a N/a
iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o
nabavkama za javnost C N/a N/a N/a
iv) Postojanje nezavisnog administrativnog sistema žalbi vezano za javne
nabavke B N/a N/a N/a
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+ D+ D+ D+
i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju B C C A
ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih pravila / procedura
kontrole C D C B
iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija B D D D
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ C+ D+ D
i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije C C D D
ii) Učestalost i distribucija revizorskih izvještaja B B B D
-
xii
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije C C C D III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A A A B+
i) Redovnost sravnjivanja u bankama A A A B
ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa i avansa A A A A
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za
pružanje usluga M1 NA B A B
i) Sakupljanje i obrada informacija za demonstriranje resursa koji su zaista
primljeni u najčešćim jedinicama uza pružanje usluga prve linije N/A B A B
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A C+ A C+
i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim
procjenama A A A C
ii) Pravovremenost u predstavljanju izvještaja A A A A
iii) Kvalitet informacija A C A B
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ C+ C+ C+
i) Kompletnost financijskih izvještaja A A A A
ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja (završnih računa) A A A B
iii) Računovodstveni standardi koji se koriste C C C C IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+ C+ C+ C+
i) Opseg i priroda revizija koje se sprovode, uključujući poštivanje
standarda revizije B B B B
ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima A A A A
iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije B C C C
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ D+ D+ D+
i) Opseg ispitivanja godišnjeg zakona o budžetu na nivou zakonodavnih
tijela D B B C
ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do
kog se poštuju D C C D
iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za
reagovanje na budžetske prijedloge D D D C
iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja
zakonodavnog tijela B B B B
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ D+ C+ D+
i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih
tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) B D A C
ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela A B C D
iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i
njihova implementacija na nivou izvršne vlasti C C C C
-
xiii
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
D. DONATORSKE PRAKSE
D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške M1 D
i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koju su
dostavile donatorske agencije D
ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine (poštivanje
skupnih kvartalnih procjena) D
D-2 Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i
izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći M1 NA
i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu
podršku NA
ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim
tokovima za projektnu podršku
NA
D-3 Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura M1
Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim
tokovima za projektnu podršku D
-
xiv
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
SAŽETI PREGLED OCJENE
Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava
zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice, a to
su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta – Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i
Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja Vijeće ministara
BiH), a svaki entitet ima svoju vladu, vanbudžetske fondove (extra budgetary funds - EBF), te jedinice
lokalne samouprave. Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo vlasti između vlade
FBiH i jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i određene EBF-ove. Kantoni nisu
bili predmet ovog izvještaja. ali bi mogli da budu obuhvaćeni kasnije, u okviru ocjene PEFA na pod-
državnom nivou.
Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine,
dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou1. Doprinose za socijalno osiguranje administriraju
EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS od 1. januara 2010. godine administrira Poreska uprava RS. Slično tome,
odgovornost za potrošnju je razdijeljena između različitih nivoa vlasti. Prema podacima iz Centralne
banke BiH, ukupna konsolidovana potrošnja vlada u BiH iznosi oko 11,7 milijardi KM, u čemu institucije
BiH učestvuju sa 9%, FBiH sa 58%, RS sa 32%, a DB sa 1%.
Fiskalni savjet je uspostavljen 2008. godine sa ciljem koordinacije fiskalnih politika u zajedničkom
interesu Institucija BiH, entiteta i Brčko distrikta. Što se tiče najvažnije uloge u fiskalnoj koordinaciji –
pripremanja globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika – u praksi Fiskalni savjet odlučuje o prihodima
od indirektnog oporezivanja i o budžetu institucija BiH, čime se stvaraju pretpostavke za planiranje
budžeta na nižim nivoima vlada, koji su odgovorni za preko 90% javnih rashoda. S obzirom da se ključne
funkcije vlada (socijalna politika, subvencije, obrazovanje itd) obezbjeđuju na pod-državnom nivou,
blagovremeno donošenje odluke o prihodima od indirektnih poreza za institucije BiH je važno za
omogućavanje pravovremenog izvršavanja odgovarajućih budžeta.
Pripremanje budžeta. Procedure i kalendari za planiranje budžeta u opštim crtama su slični na sva četiri
nivoa: srednjoročni okviri rashoda (Mid-term Expenditure Framework - MTEF-ovi) se pripremaju svake
godine i usvajaju početkom ljeta, a služe kao prednacrt za godišnje budžete, koji se pripremaju u toku
jeseni, a usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Na svim nivoima budžeti uključuju ekonomske
i organizacione klasifikacije, dok budžetski zahtjevi uključuju i programske formate. Samo na nivou
institucija BiH su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerenje učinka programa, dio
budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja.
Fiskalni ciljni iznosi. Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH bi trebalo da određuje
srednjoročne fiskalne ciljne iznose za svaku godinu; fiskalni cilj koji se uzima u obzir je primarni deficit i
ukupna javna potrošnja trebalo da budu smanjeni; dok se za dug navode godišnje gornje granice
zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima.2
Izvještavanje i revizija. Sva četiri nivoa vlasti koriste modifikovanu obračunsku osnovu3
za
računovodstvo, u skladu sa kojom se prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi
priznaju kada se stvori obaveza. Mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivoi vlasti unutar
entiteta ne koriste uporedive evidencije. Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u
1 Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske
uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza, nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr.
prihod od poreza na dobit), drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih
prihoda dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). 2 Zakon o fiskalnom savjetu u Bosni i Hercegovini, 63/08 član 5. stav 3. 3 Osim RS, koja koristi punu obračunsku osnovu od 1. januara 2013. godine
-
xv
opštem slučaju detaljni, ali nisu harmonizovani. Institucije BiH, FBiH i RS razvijaju kapacitete za interne
revizije, a sva četiri posmatrana nivoa vlasti imaju nezavisne vrhovne revizorske institucije (SAI).
Sveobuhvatna pitanja. Rejtinzi za ocjenu PEFA i njihova obrazloženja za institucije BiH, FBiH, RS i DB
ukazuju na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. Iako svaki od četiri
nivoa vlasti koji su ocijenjeni ima određene posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva četiri nivoa
vlasti proces pripremanja budžeta i programi javnih investicija nisu dobro integrisani sa srednjoročnim
makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim dokumentima (koji u
mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova). Kredibilne i sveobuhvatne
srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima.
Koordinacija fiskalnih politika je od posebne važnosti u BiH, ne samo zbog decentralizovane fiskalne
strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na valutnom odboru. U skladu sa
Ustavom, fiskalne politike i srednjoročni okvir određuju se u svakom od entieta, a Fiskalni savjet BiH
ima funkciju koordinacije fiskalnih politika preko Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (vidjeti
razmatranje o fiskalnim ciljnim iznosima u prethodnom dijelu teksta). U praksi Fiskalni savjet BiH
odlučuje o prihodima od indirektnog oporezivanja i udjelu institucija BiH u tim prihodima.
Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak potpuno
adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da je sistem PFM u BiH
osjetljiv na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni okviri
četiri osnovna nivoa vlasti nisu harmonizovani otežava sagledavanje konsolidovanih podataka. Unutar
entiteta (prije svega u FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade – vlade, kantone,
jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove – takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste
za donošenje odluka o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija
poboljšanja, nedostaje bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije. Dalje, obuhvat /
kvalitet internih revizija i revizija učinka koje sprovode SAI nije sveobuhvatan.
-
16
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
I. UVOD, ISTORIJAT ZEMLJE, KONTEKST
A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija4
Nakon dvije godine krhkog oporavka od globalne recesije, Bosna i Hercegovina (BiH) se u 2012. godini
suočila sa recesijom sa ponovljenom negativnom stopom rasta (Tabela 1.1). BiH je u 2010-2011. godini,
ostvarivala rast od oko 1 procenat godišnje, ali onda se u 2012. godini BDP smanjio za 1,2 procenta.
Pogoršavanje vanjskih uslova, oštra zima na početku 2012. godine i nekontrolisani požari u drugoj
polovini godine predstavljali su udar na ekonomske aktivnosti, čime je dodatno pogoršan uticaj drugog
talasa privrednog pada u Evrozoni. Potrošnja, investicije, izvoz – sve je bilo pod uticajem toga. Pored
toga, obim industrijske proizvodnje je u 2012. godini pokazao oštar pad. Opadanje je bilo najoštrije u
izvozno orijentisanim granama privrede, što je odražavalo smanjenu potražnju izvana. Proizvodni sektor
je u 2012. godini iskusio skupno opadanje obima proizvodnje od 7,6 procenata, a energetski i komunalni
sektor (-6,5 procenata) i rudarstvo (-2,0 procenta) su slijedili za njim. Sve zajedno, ti faktori su rezultovali
povećanjem stepena nezaposlenosti i negativnom stopom rasta u 2012. godini.
Međutim, indikatori ukazuju na skroman stepen oporavka ekonomskih aktivnosti u 2013. godini, koji je
podržan izvozom. Obim industrijske proizvodnje je u toku 2013. godine porastao za 7,1 procenata. Sektor
proizvodnje je ostvario rast za 17,0 procenata, dok je sektor polugotove robe porastao za 10,5 procenata,a
sektor kapitalne robe za 19,2 procenta, što sve ukazuje na oporavak u sektoru proizvodnje. Taj oporavak
je podržan rastom izvoza, pri čemu je izvoz robe porastao za 6,6 procenata u toku godine. Izvoz energije
je vodio (sa porastom od 34 procenta), što su pratili izvoz kapitalne robe (sa porastom od 12,5 procenta) i
izvoz robe za opštu potrošnju (sa porastom od 10,6 procenata za trajne robe, a od 7,3 procenta za
potrošne). Obim proizvodnje polugotove robe koja ne uključuje energiju je opao, što ukazuje na to da je
proizvodnja polugotove robe najvećim dijelom služila potrebama proizvodnog sektora same BiH. Ukupno
gledano, procjenjuje se da je privreda ostvarila rast od oko 1,8 procenata u 2013. godini, nakon oporavka
potražnje za izvozom, a projekcije ukazuju na to da će stopa rasta u 2014. godini iznositi 2 procenta.
Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Procjena Projekcija
Stopa rasta BDP-a 1,0 -1,2 1,8 2,0 3,5 4,0
Inflacija 3,7 2,0 0,3 1,1 1,5 1,9
Stopa nezaposlenosti 27,6 28,0 27,5 … … …
Kao procenat BDP-a
Potrošnja 108,7 108,6 106,2 106,4 105,4 104,6
Bruto formiranje kapitala 15,6 16,0 16,6 16,3 16,4 16,2
Domaća štednja 6,4 6,3 8,6 8,7 9,4 10,1
Odnos štednje i ulaganja -9,2 -9,7 -7,9 -7,6 -7,0 -6,2
Fiskalni sektor
Prihodi 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7
Rashodi 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5
Fiskalni saldo -2,8 -2,7 -2,2 -1,3 -1,3 -0,8
Javni dug 40,5 45,1 44,9 42,8 40,2 37,4
Eksterni sektor
Saldo tekućeg računa -9,9 -9,7 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4
Vanjski dug 49,1 52,4 53,0 53,9 52,4 49,5
FDI (neto) 2,6 1,9 1,9 2,3 2,3 2,3
Bruto zvanične rezerve (u
mjesecima uvoza) 5,4 5,4 5,2 5,1 4,9 4,6
Izvor: MMF i Svjetska banka.
4 Strategija partnerstva sa zemljom Svjetske banke (World Bank Country Partnership Strategy for Bosnia and Herzegovina)
(Izvještaj br. 64428-BA).
-
17
Valutni odbor je nastavio da podržava monetarnu stabilnost, a inflacija je u toku 2013. godine ostala na
niskom nivou.5 Stopa inflacije za 2013. godinu je opala sa oko 2 procenta 2012. godine (pri čemu je
bazna inflacija ispod 1 procenta), tako da je postala negativna (-1,4 procenta). Rezerve u stranim
valutama, koje su ključne za održavanje monetarne stabilnosti, u toku 2013. godine su ostale na
prikladnom nivou, na oko 5 mjeseci vrijednosti uvoza. Kao rezultat stabilne nominalne kursne stope i
toga što je stopa inflacije u BiH bila niža nego u najvažnijim trgovinskim partnerima, realna efektivna
kursna stopa (real effective exchange rate - REER) ostvarila je određenu devalvaciju u toku 2013. godine
(-0,6 procenata iz godine u godinu). To ukazuje na to da je cjenovna konkurentnost domaće privrede
povećana, u poređenju sa njenim najvažnijim trgovinskim partnerima.
Nakon dvije godine sa velikim deficitima na tekućem računu (CAD), eksterna pozicija je u toku 2013.
godine poboljšana, nakon dvije godine velikih deficita na tekućem računu. Trgovinski deficit je opao sa
nivoa od 32 procenta BDP-a, iz 2012. godine, na nivo od 29,6 procenata BDP-a u 2013. godini,
zahvaljujući većem izvozu električne energije i robe. Ukupni izvoz robe povećan je za 8,7 procenata u
poređenju sa 2012. godinom, što odražava određeno poboljšanje vanjske potražnje. U isto vrijeme, uvoz
robe je opao za -1,5 procenat. Kombinacija direktnih stranih investicija (foreign direct invesment - FDI),
doznaka, grantova i stranih kredita korištena je za finansiranje deficita na tekućem računu (current
account deficit - CAD). Direktne strane investicije su u toku prve polovine 2013. godine dosegle nivo od
1,8 procenata BDP-a, ali nakon toga su u drugoj polovini godine bile razočaravajuće, dosežući samo 1,9
procenata u toku cijele godine. Preostali dio CAD-a je finansiran Drugim investicijama (sredstvima i
obavezama rezidenata) i izuzetnim zaduživanjem (uključujući, između ostalog, i kod MMF-a)
Doznake i dalje predstavljaju važan izvor finansijskih tokova za BiH. Doznake su zadržale visok nivo u
toku krize i ostale su važan dio stranog finansiranja, dijelom i zbog povećanog stepena ekonomske
integracije sa EU. U toku 2013. godine, doznake su, prema užoj definiciji (naknade radnika i doznake),
iznosile 10,4 procenata BDP-a (neznatan pad u odnosu na 10,4 procenat u 2012. godini), a prema široj
definiciji (uža definicija, plus privatni tekući transferi) iznosile su 15,6 procenata BDP-a (pad sa 16,5
procenata BDP-a u 2012. godini).
Dok je bankarski sektor ostao stabilan i smanjio
stepen svog oslanjanja na strano finansiranje,
problematični zajmovi su nastavili svoj rast i u toku
2013. godine. Mnoge od banaka u stranom
vlasništvu, koje dominiraju bankarskim sistemom,
postepeno su smanjivale svoju zaduženost. Neke od
najvećih banaka u BiH stisnule su svoje bilanse
stanja kako bi vratile depozite ili zajmove od svojih
matičnih banaka. Strane obaveze banaka, koje su
predstavljale 31 procenat ukupnih obaveza banaka
krajem 2008. godine, opale su na 18 procenata
ukupnih obaveza banaka sa krajem 2012. godine, a
nastavile su da opadaju i u toku 2013. godine,
dosežući nivo od 16,8 procenata BDP-a do kraja
godine. Kvalitet kreditnih portfelja pogoršava se već
četvrtu godinu uzastopno, paralelno sa stagniranjem privrede. Problematični zajmovi su predstavljali 13,5
procenata ukupnih zajmova 2012. godine, a do kraja septembra 2013. godine dosegli su nivo od 14,9
procenata.
BiH se suočavala sa znatnim izazovima u pokušajima da održi prudentne fiskalne politike, zbog globalne
finansijske krize. Institucije vlasti su otpočele sa fiskalnom konsolidacijom 2010. godine i smanjile su
5 Konvertibilna marka Bosne i Hercegovine (KM) je pod upravom valutnog odbora sa fiksnom kursnom stopom od 1,96 KM : 1
EUR.
Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
2008 2009 2010 2011 2012
General Government FiscalBalance (percent of GDP)Real GDP GrowthRealna stopa rasta BDP-a
Fiskalni bilans konsolidovane vlade (u procentima BDP-a)
-
18
deficit na 2,6 procenta u 2012. godini (u skladu sa zahtjevima iz programa MMF-a), sa nivoa od 5,5
procenata BDP-a iz 2009. godine (slika 1.1). Ta konsolidacija je bila neophodna zbog smanjenja prihoda
(uglavnom izazvanog rastom povrata PDV-a i zaostalim neizmirenim poreskim obavezama), te
nedostatka finansiranja. U 2012. godini je loš ekonomski učinak doveo do smanjenja prihoda za 1,3
procenta BDP-a, pri čemu su direktni porezi i doprinosi za socijalno osiguranje bili najteže pogođeni.
Postoji određeni stepen bojazni da neto prihodi od indirektnog oporezivanja još uvijek nisu postigli onaj
nivo oporavka koji je predviđan u projekcijama, sa velikim povratima PDV-a u toku dosadašnjeg dijela
godine. Sa ciljem održavanja održive fiskalne pozicije u situaciji opadanja prihoda, poduzete su mjere za
smanjivanje rashoda. Javni rashodi su bili (a i dalje su) pretjerano koncentrisani u područjima koja ne
dovode do jačanja rasta. Institucije vlasti su izvršile uravnoteživanje rashoda time što su u toku 2012.
godine smanjile potrošnju na plate, subvencije i socijalnu zaštitu. U isto vrijeme, kapitalna potrošnja je
povećana. Ukupna potrošnja u toku 2012. godine je opala za 1,5 procenta.
Ukupni javni dug je neznatno porastao u 2012. godini, ali se smatra održivim. Na kraju 2012. godine,
javni dug BiH je dosegao nivo od 45,1 procenata BDP-a, a sadržavao je vanjski dug (27,9 procenat BDP-
a) i domaći dug (17,2 procenata BDP). Vanjski javni dug je dominantno povoljni dug prema
međunarodnim finansijskim institucijama (International Financial Institutions - IFI), dok je domaći javni
dug u obliku obveznica sa dugim rokom dospjeća.
Za stope rasta u BiH očekuje se da će postepeno da rastu. Srednjoročni makroekonomski okvir je
zasnovan na pretpostavkama o sporom početku ekonomskog oporavka i u jugoistočnoj Evropi i u EU. Za
srednjoročni period se predviđa da će stope rasta da se postepeno povećavaju do 4,0 procenta do 2016.
godine, na osnovu povećavanja izvoza, nastavka stabilnih priliva doznaka i određenog napredovanja u
implementaciji strukturalnih reformi. Ipak, potencijal privrede BiH za rast u srednjoročnom periodu
ograničavaju dva osnovna faktora. Prvi je slabo poslovno okruženje koje i dalje zahtijeva suštinske
reforme, a otežava investiranje i rast. Drugi je fiskalna politika koja je i dalje fokusirana na
preraspodjeljivanje dohotka, umjesto na rast. Jačanje upravljanja javnim finansijama, uključujući i
politike i prakse upravljanja dugom, kao i fokusiranje potrošnje na područja koja dovode do jačanja rasta,
predstavljaće integralni dio podrške za ekonomski rast. Osiguravanje održivosti fiskalnog okvira je
ključno za makroekonomsku stabilnost. Očekuje se da će fiskalna konsolidacija da se nastavi, postepeno,
u toku srednjoročnog perioda: od deficita od 2,7 procenata u 2012. godini, do deficita od 0,8 procenata u
2016. godini. Fiskalna politika u 2013. godini bila je usmjerena na smanjenje deficita konsolidovane
vlade na svim nivoima na 2 procenta. Najnoviji Globalni fiskalni okvir za period 2014-2016. godine (koji
određuje ukupni okvir potrošnje i udio u prihodima za budžet institucija BiH) konzistentan je sa
srednjoročnim fiskalnim ciljevima, a usvojen je 17. septembra 2013. godine.
Za prihode se očekuje da će ostati stabilni, ali uspješna implementacija reformi bi mogla da dovede do
povećanja naplate. Projekcije prihoda ukazuju na to da bi oni trebalo da ostanu u opštem smislu
nepromijenjeni, izraženi kao procenat BDP-a (oko 46 procenata) u toku srednjoročnog perioda (Tabela
1.2). Moguće je da postoji prostor za povećavanje naplate, uključujući i bolje razumijevanje uzroka
tekućeg visokog nivoa povrata PDV-a. Akcizne dažbine – prije svega na goriva i duvan – mogle bi da
budu povećane u toku srednjoročnog perioda, kako bi se njihove stope usaglasile sa odgovarajućim
stopama iz EU.
Prostor za povećavanje rashoda u toku srednjoročnog perioda je mali. Očekuje se da će ukupni rashodi da
opadnu neznatno, sa 48,1 procenata BDP-a u 2013. godini na 46,5 procenata u 2016. godini. Bolja
kontrola plata, zapošljavanja u javnom sektoru, te revidiranje boračkih davanja, mogli bi da stvore uštede.
Potrošnja u tim oblastima je neefikasna i ne uspijeva da ublaži siromaštvo.
Očekuje se da će nivo vanjskog duga i dalje biti ograničen u toku srednjoročja. 2012. godine, vanjski dug
BiH se sastojao od vanjskog javnog duga (28 procenata BDP-a) i procijenjenog privatnog vanjskog duga
(25 procenta BDP-a). Nisu dostupni sveobuhvatni statistički podaci o privatnom vanjskom dugu u BiH,
ali najveći dio (60 procenata) ovog duga duguje se bankama u stranom vlasništvu, i najvećim dijelom
predstavlja pozajmljivanje filijala banaka od svojih matičnih banaka sa ciljem finansiranja njihovih
operacija u BiH. Preostali dio vanjskog javnog duga duguje nekoliko velikih industrijskih preduzeća
-
19
(proizvođači čelika i aluminijuma, veliki međunarodni maloprodajni lanci) koja su u mogućnosti da se
zadužuju direktno od poslovnih banaka u inostranstvu.
Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u
procentima BDP-a)
2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.
Procjena Projekcija
Prihodi 46,5 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7
Porezi 23,0 23,1 23,1 22,5 22,2 22,0 21,9
Direktni porezi 3,6 3,5 3,6 3,7 3,5 3,5 3,5
Indirektni porezi 19,4 19,5 19,5 18,8 18,7 18,4 18,3
Ostali porezi 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Doprinosi za socijalno osiguranje 15,4 15,8 15,8 15,7 15,8 15,8 15,8
Grantovi 2,5 2,1 2,1 1,9 2,1 2,2 2,3
Ostali prihodi 5,6 5,1 5,3 5,8 6,0 5,7 5,7
Potrošnja 50,6 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5
Rashodi 42,6 42,7 42,8 41,3 41,1 40,4 39,8
Naknade za zaposlene 12,8 13,0 13,1 12,6 12,3 11,9 11,9
Korištenje roba i usluga 10,1 10,6 10,8 10,6 10,5 10,5 10,4
Socijalna davanja 14,9 14,6 14,6 14,5 14,4 14,2 13,9
Kamate 0,6 0,6 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8
Subvencije 1,7 1,7 1,6 1,3 1,3 1,3 1,3
Ostali rashodi 2,6 2,1 1,9 1,5 1,3 1,6 1,6
Neto kupovina nefinansijskih
sredstava 8,0 6,3 6,2 6,7 6,5 6,6 6,7
Kupovina nefinansijskih sredstava 8,0 6,4 6,4 6,8 6,8 6,7 6,8
Kapitalna potrošnja
finansirana iz vanjskih izvora 4,3 3,6 3,2 4,1 4,1 4,1 4,2
Kapitalna potrošnja
finansirana iz domaćih izvora 3,7 2,7 3,2 2,7 2,7 2,6 2,7
Oslobađanje od nefinansijskih
sredstava 0,0 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,1
Bruto / neto operativni saldo (prihodi
minus rashodi) 3,8 3,4 3,6 4,5 5,1 5,3 5,9
Neto pozajmljivanje / zaduživanje
(prihodi minus rashodi) -4,2 -2,9 -2,7 -2,2 -1,4 -1,3 -0,8
Neto finansijske transakcije = Neto
kupovina finansijskih sredstava minus
Neto ostvarenje obaveza -4,3 -2,9 -2,6 -2,2 -1,3 -1,3 -0,9
Izvor: MMF i Svjetska banka.
Na strani domaćeg duga, BiH ima ograničen nivo zvaničnog javnog duga, pošto nije izdavala obveznice
sve do 2007. godine. One su izdane da bi se riješile znatne domaće obaveze iz predratnog perioda,
obaveze nastale kao rezultat rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine, te fiskalnih pritisaka neposredno
nakon njegovog završetka. Kao odgovor na veliki porast sudskih postupaka koje su pokrenuli pojedinačni
potražioci i veoma različitih sudskih presuda za slična potraživanja, i FBiH i RS su 2004. godine usvojile
-
20
zakone u kojima su propisani ukupni iznosi obaveza i način njihovog izmirenja. Sa manjim izuzecima,
tim zakonima su obaveze podijeljene u tri velike grupe: opšte obaveze, obaveze po osnovu štednje u
stranim valutama, te obaveze po osnovu ratne štete. Vraćanje sredstava na osnovu tih obveznica je počelo,
a one će biti u potpunosti isplaćene u skladu sa zakonom predviđenim uslovima i rokovima. Imajući u
vidu ograničen stepen razvoja lokalnih finansijskih tržišta, sva potrebna finansijska sredstva ne mogu se
nabaviti samo iz domaćih izvora6.
Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a)
2013. 2014. 2015. 2016.
izraženo u procentima BDP-a
Finansijske potrebe 9,0 9,2 8,4 8,6
Deficit na tekućem računu 5,4 5,4 5,4 5,4
Amortizacija 3,6 3,8 3,0 3,2
Vlada 2,3 2,6 2,0 2,4
Ostalo 1,3 1,2 1,0 0,8
Finansiranje 7,1 8,0 8,0 8,6
Kapitalni transferi 1,0 1,0 1,0 1,0
FDI 1,9 2,3 2,3 2,3
Neto finansiranje Banke 0,2 0,4 0,7 0,8
Vanjski zajmovi 4,3 4,7 4,4 3,6
Vlada 2,8 3,1 2,5 2,2
Ostalo 1,5 1,6 1,9 1,4
Bruto međunarodne rezerve (+ = povećanje) -0,2 -0,7 -0,4 0,2
Ostalo
-0,1 0,3 0,0 0,7
Finansijski jaz 1,9 1,2 0,4 0,0
MMF 1,2 0,7 0,1 0,0
EU 0,7 0,0 0,0 0,0
Svjetska banka DPL 0,0 0,3 0,3 0,0
Izvor: MMF i Svjetska banka.
Za dug javnog sektora očekuje se da će neznatno da poraste u toku 2013. godine, alismatra se održiv.
Procjenjuje se da je vanjski dug javnoga sektora porastao sa 27,9 procenata 2012. godine do 29,5
procenata 2013. godine, dok se za ukupni javni dug predviđa da će da opadne sa nivoa od 45,1 procenata
2012. godine na 44,9 procenta 2013. godine. Zahtjevi za vanjskim finansiranjem će, kako se predviđa,
neznatno da opadnu u toku srednjoročnog perioda, sa 9 procenta BDP-a 2013. godine na 8,4 procenata do
2015. godine (Tabela 1.3). Taj scenario je ugrađen u ukupni makroekonomski okvir, koji kao
pretpostavku uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario
bi bio osjetljiv na oštre devalvacije valute, šokove na beskamatne CAD, neočekivano usporavanje rasta
BDP-a ili neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. Konkretno, devalvacija od 30 procenata bi povlačila
povećanje nivoa duga na oko 72 procenta BDP-a, što predstavlja ekstremni scenario za koji postoji samo
mala vjerovatnost da će se desiti.
6 Prvu emisiju izvršila je Vlada RS u maju 2011. godine, za 6-mjesečne trezorske zapise u iznosu od 18,41 miliona EUR. U toku
prvog kvartala 2013. godine evidentirane su dvije uspješne licitacije entitetskih trezorskih zapisa: najprije na Sarajevskoj berzi. sa
kamatnom stopom od 1,89 procenata u prosjeku, što je rekordno niska kamatna stopa, a nakon toga i na Banjalučkoj berzi, po
rekordno visokim prosječnim kamatnim stopama za 6-mjesečne trezorske zapise u RS, od 3,98%.
-
21
Makroekonomski izgledi i reformski program izloženi su vanjskim i unutrašnjim rizicima. Vanjski rizici
su vezani za moguća odlaganja ukupnog evropskog ekonomskog oporavka. Pošto su zemlje EU i dalje
najveći trgovinski partner BiH, odlaganja u oporavku Evrope uticala bi ekonomske izglede BiH kroz
negativne uticaje na izvoz, doznake, te prilive kapitala. Vanjska ekonomska dešavanja i tempo
ekonomskog oporavka na ključnim izvoznim tržištima su i neizvjesni i izvan kontrole institucija vlasti. Sa
interne strane, politički rizici predstavljaju najveći izvor bojazni. Zahtjevno političko okruženje u BiH
predstavlja tešku pozadinu za reforme, posebno imajući u vidu predstojeće opšte izbore, koji donose jasne
rizike za implementaciju planiranih reformi, uključujući fiskalne mjere koje su neophodne, a možda će
morati da se dodatno prilagođavaju sa vremenom.
B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke
Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy, CPS) Svjetske banke za period 2012-
2016. godine ima za cilj pružanje podrške BiH kroz veći stepen iskorištavanja znanja i savjetničkih
usluga, te uz fokusirano i usmjereno finansiranje. Pored toga, Svjetska banka će imati za cilj identifikaciju
partnerstava sa EU, uključujući, između ostalog, sufinansiranje operacija i analitičkih aktivnosti.
Strategija CPS podržava težnje BiH za priključivanje EU.
Strategija CPS je organizovana u tri osnovna stuba: (a) održavanje rasta i unapređivanje konkurentnosti;
(b) unapređivanje pružanja javnih usluga i povećavanje stepena inkluzivnosti rasta; i (c) održivo
korištenje prirodnih resursa i klimatske promjene. U svakom od tih stubova, strategija CPS predviđa
spektar savjetničkih i finansijskih proizvoda koje Svjetska banka čini dostupnim u više različitih sektora i
u više područja koja se odnose na sve sektore.
Ocjena PEFA je blisko vezana za taj okvir partnerstva. Najprije, modernizacija upravljanja javnim
finansijama (Public Financial Management - PFM) u zemlji je od velike važnosti za održavanje dobrog
ekonomskog upravljanja i poboljšanih aranžmana za upraviteljstvo (Stub I Strategije CPS). Pošto je
transparentno i odgovorno PFM kritično važan element dobrog upraviteljstva i efikasnog korištenja
javnih resursa, nalazi ove Ocjene PEFA obezbijediće informacije za kreiranje reformskih strategija za
PFM koje će predstavljati dio podrške Svjetske banke koja ne predstavlja zajmove.
Drugo, učinak sistema PFM, posebno u područjima upravljanja prihodima i nacionalnog planiranja
investicija, značajan je za pružanje podrške naporima vlade kao regulatora i pružaoca / kupca usluga za
privatni sektor i iz njega. Štaviše, sistemi PFM koji dobro funkcionišu su takođe važni za osiguravanje da
resursi koji su namijenjeni rastu koji pomaže siromašnima i smanjivanju stope siromaštva zaista i budu
raspodjeljeni na usmjerene programe - na primjer, kroz unapređeno upravljanje resursima u osnovnim i
srednjim školama, unapređeno rukovanje potrošnjom u zdravstvenom sistemu, te unapređeno upravljanje
sa ciljem vođenja usmjerene mreže socijalne sigurnosti i programa socijalnih davanja (Stub II Strategije
CPS).
Ocjena PEFA je takođe usklađena sa principima Strategije CPS koji se odnose na izgradnju i
produbljivanje partnerstava sa evropskim institucijama. Ova ocjena PEFA finansira se iz granta iz
Zaklade za jačanje odgovornosti i povjereničkih okruženja (Stregthening Accountability and Fiduciary
Environment, SAFE), koji se sa svoje strane finansira doprinosima Evropske komisije i Švajcarskog
sekretarijata za ekonomske odnose (Swiss State Secretariat for Economic Affairs).
C. Ciljevi ocjene PEFA
Ova ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu za 2013. godinu pripremljena je na zahtjev vlada Bosne i
Hercegovine za sprovođenjem takve ocjene kako bi se izvršilo poređenje sistema PFM u zemlji na
međunarodnim standardima, kao osnove za unapređivanje djelotvornosti i efikasnosti javne potrošnje,
čime bi se podržali napori koji se u zemlji ulažu u modernizaciju i bolje usklađivanje sa direktivama EU.
Cilj joj je takođe da obezbijedi polaznu osnovu za ocjenjivanje sistema PFM u BIH, što bi doprinjelo
preispitivanju postojećih strateških dokumenata iz oblasti unapređivenja upravljanja javnim finansijama
-
22
uključujući i revidiranje strategije reforme javne uprave. To takođe obezbjeđuje i odrednice u odnosu na
koje bi se mogla mjeriti buduća unapređenja u sistemu PFM kroz kasnije ocjene PEFA.
D. Metodologija
Analiza za izvještaj o učinku u 2013. godini zasnovana je na informacijama koje su prikupljene i
podacima o kojima je izvještavano za 2012. godinu i ranije godine prema zahtjevima metodologije za
ocjenu PEFA. Međutim, konkretno za osnovna izračunavanja PI, informacije koje su prikupljene u toku
terenskih posjeta u toku perioda od januara do aprila 2013. godine bile su za fiskalne godine od 2009. do
2011. Osnovni pristup je primijenjen na svaku od četiri vlade koje su uključene u ovu ocjenu PEFA:
Prikupljanje i pregled postojećih primarnih izvora informacija, uključujući relevantne zakone, administrativne procedure, te finansijske podatke i ostale podatke o učinku.
Prikupljanje dodatnih informacija i sprovođenje intervjua sa zvaničnicima kroz terenski rad i konkretne sastanke za ispunjavanje inicijalnog nacrta ocjene.
Konsultovanje sa vladinim agencijama i drugim donatorima sa ciljem potvrđivanja razumijevanja tima vezano za informacije o učinku i diskutovanje o rejtinzima ocjene PEFA.
I u toku razvoja konceptne note za ocjenu i pripremanja samog izvještaja održane su detaljne konsultacije
sa drugim donatorima. Ti donatori, koji imaju snažan interes za PFM, uključuju Evropsku komisiju, koja
obezbjeđuje budžetsku podršku u širokom spektru sektora, te Švajcarski Sekretarijat za ekonomske
poslove, kao i druge međunarodne partnere.
Svaka od četiri vlade je bila blisko uključena u proces ocjene PEFA kroz obezbjeđivanje podataka,
intervjue i vrednovanje nacrta rezultata ocjene PEFA. U svakoj od vlada su ministarstva finansija bila
glavni domaći partneri za pripremanje izvještaja. Održane su i konsultacije sa četiri SAI, sa parlamentima,
službama za poreze i carine, agencijama za javne nabavke, te tijelima za pregled javnih nabavki.
Nevladine organizacije nisu bile uključene u pripremu izvještaja.
U okviru ocjene PEFA uzeti su u obzir noviji analitički radovi na o PFM, uključujući Preglede javne
potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Reviews) (iz 2012. i 2006. godine), Ocjena
upravljanja i kontrole javne potrošnje OECD/SIGMA (Public Expenditure Management and Control
Assessment) (iz 2011. godine) i Ocjena javnih nabavki (Public Procurement Assessment) (iz 2011. i
2008. godine), kao i razne studije o PFM u BiH koje su finansirali donatori. Ti izvještaji obično
analiziraju napredovanje koje je postignuto u ključnim područjima PFM, kao dio tekućih napora, i
sugerišu meni mogućih reformi politika. Za razliku od toga, ocjena PEFA primjenjuje sveobuhvatnu,
standardizovanu i indikatorima vođenu metodologiju koja je usmjerena na mjerenje skupnog ishoda
učinka sistema PFM.
E. Opseg
Ova prva ocjena PEFA obuhvatila je četiri nivoa vlasti u BiH: državni nivo, FBiH, RS, te DB. Unutar
svake od ocjena za pojedinačne vlade, pregledi su uključivali resorna ministarstva, službe i agencije.
Ocjena takođe pokriva aktivnosti preduzeća u državnom vlasništvu i jedinica lokalne samouprave (npr. u
FBiH), do stepena do kog ona predstavljaju fiskalne rizike za centralni budžet, ali u opštem slučaju ne
uključuje detaljan pregled sistema za PFM i učinka na poddržavnom nivou. Kantoni nisu obuhvaćeni
ovim izvještajem, ali bi u budućnosti mogli biti predmet posebne ocjene na pod-državnom nivou u skladu
sa PEFA metodologijom. Aspekti decentralizacije su obuhvaćeni indikatorima, pošto su oni primjenljivi
na svaku od vlada koje se razmatraju: PI-8 (Okvir za fiskalne odnose između vlada); PI-9 (Fiskalni rizici
koji potiču iz vlada na poddržavnom nivou); te PI-23 (Raspoloživost informacija o resursima u
jedinicama za pružanje usluga prvog reda).
-
23
Ova ocjena PEFA će obezbijediti kritično važna znanja i tehničku podršku za vladu pri ocjenjivanju
rezultata koji su do sada postignuti i kreiranju koherentnog, na rezultate usmjerenog i realnog programa
za daljnju reformu. Za buduće reforme PFM moglo bi se očekivati da budu usmjerene na sljedeće oblasti:
puno poštivanje pravnih tekovina EU; jačanje orijentacije programa na rezultate i monitoring učinka kao
dio budžetskog procesa; poštivanje zakona o nabavkama i internih kontrola; unapređivanje kapaciteta
interne revizije; prevencija i otkrivanje korupcije i daljnje unapređivanje izvršenja budžeta.
F. Kako je izvještaj organizovan
Pošto je ovo prva sveobuhvatna ocjena PFM bilo kog tipa za četiri nivoa vlasti u BiH, ovaj izvještaj je
organizovan i predstavljen u formatu koji se razlikuje od standardnog izvještaja ocjene učinka PEFA.
U poglavlju 2 predstavljen je opšti pregled odgovornosti i funkcija vezanih za PFM u BiH i njihove
raspodjele između različitih vlada. Imajući u vidu jedinstvenu organizaciju zemlje, u ovom poglavlju
navedene su zakonske osnove za raspodjelu odgovornosti i opisuje se koje su budžetske odgovornosti
razdijeljene ili podijeljene između vlada. U poglavlju 3 izvlače se uvidi iz pojedinačnih ocjena i
predstavljaju se najvažnija sveobuhvatna pitanja – pitanja koja su identifikovana i mjerena kroz okvir
PEFA kao oblasti u kojima reforme zaostaju i koje, ako se ostave neriješene, predstavljaju važne rizike za
budžetski integritet i nacionalne razvojne inicijative.
U poglavlju 4 predstavljaju se pojedinačne ocjene PEFA za svaku od četiri nivoa vlasti u četiri pod-
poglavlja, predstavljena tako da će interesne strane moći da pročitaju ocjene vlade koje su vezane za
njihove interese. Određene rezerve sa kojima treba posmatrati primjenu indikatora ocjene PEFA:
Zbog ustavnih i zakonskih osnova za raspodjelu odgovornosti između četiri nivoa vlasti, određeni indikatori PEFA ne mogu se mjeriti ili nisu primjenljivi na pojedinačnim nivoima vlade.
Određeni indikatori (npr. javne nabavke, PI-19) mjerljivi su samo na jednom nivou (državnom),
iako oni mogu da utiču i na druge vlade.
U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se uglavnom
ugovaraju preko MFT BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije
koje se ne moraju u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako
Ministarstvo financija i trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima
vlasti, ali samo za nekoliko donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u
kojima su uspostavljene jedinice za koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje).
Štaviše, samo mali dio svih donacija prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom
procjenom ukupnih vanjskih donacij) a koje ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa,
na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka
koji se prikupljaju direktno od donatora koji su prisutni, vanjske donacije koje idu kroz budžet
predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija (koje su u ranijim periodima bile značajne)). Pored toga,
među četiri centralna nivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u
budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske
vlade u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima
ipak uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da
samo veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane,
samo veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano
nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova
budžetske podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali
dijelovi prolaze kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili
uopšte ne planiraju u budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u
budžetskom planu (institucija BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući
u vidu da se najveći dio donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male
vanjske donacije planiraju u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA
kojima se mjeri učinak donatora (D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou
-
24
institucija BiH. Tok informacija o vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog
izvještavanja) o finansiranju duga nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o
institucijama BiH u okviru Stand-by aranžmana (SBA) sa MMF-om, a planira se da će entiteti da
unaprijede svoje izvještavanje o projektima finansiranim iz vanjskih izvora u toku 2014. godine. U
poglavlju 5 predstavlja se kratak pregled različitih reformskih inicijativa za PFM koje su u toku u cijeloj
BiH.
II. PREGLED PFM BOSNE I HERCEGOVINE
Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava
zemlje. Konsolidovani sektor