PRESUPUESTO PÚBLICO

Carlos Guerrero & Ramón Diez

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FINANZAS PÚBLICASSe conoce como finanzas al estudio de la circulación del dinero. Esta rama de la economía se encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos. Lo público, por su parte, hace referencia a aquello que es común a toda la sociedad o de conocimiento general.Las finanzas públicas están compuestas por las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos. De esta relación dependerá la estabilidad económica del país y su ingreso en déficit o superávit.

El Estado es el responsable de las finanzas públicas. El principal objetivo estatal a través de las finanzas públicas suele ser el fomento de la plena ocupación y el control de la demanda agregada.

La intervención del Estado en las finanzas, por lo tanto, se da a través de la variación del gasto público y de los impuestos. El gasto público es la inversión que realiza el Estado en distintos proyectos de interés social. Para poder concretar las inversiones, es decir, mantener el gasto público, las autoridades deben asegurarse de recaudar impuestos, que son pagados por todos los ciudadanos y empresas de una nación.

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El gasto público, por otra parte, puede funcionar como estímulo del consumo. El Estado está en condiciones de generar puestos de empleo, lo que otorgará salarios a la gente y dinero para consumir.Según lo exponen los autores Schultz y Harris se entiende por finanzas públicas el estudio de los hechos y de la técnica utilizada por un Estado para obtener y gastar los fondos de los cuerpos gubernamentales. Es decir que se trata de una ciencia en la que se organizan y comprenden todos los manejos de las finanzas gubernamentales.

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SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades del Sector Público en todas sus fases; está integrado por la Dirección General del Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda, y por las Unidades Ejecutoras a través de las oficinas o dependencias en las cuales se conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del Sector Público que administran fondos públicos.

PROGRAMA PRESUPUESTALUnidad de programación de las acciones del Estado que se realizan en

cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Se justifica por la necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), pudiendo involucrar a entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno.

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CREDITO PRESUPUESTARIODotación de recursos consignada en los Presupuestos del Sector Público, con el objeto de que las entidades públicas puedan ejecutar gasto público. Es de carácter limitativo y constituye la autorización máxima de gasto que toda entidad pública puede ejecutar, conforme a las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos, para el cumplimiento de sus objetivos aprobados.

GASTOS PUBLICOSSon el conjunto de erogaciones que por concepto de gastos corrientes, gastos de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los créditos presupuestarios respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones desarrolladas de conformidad con las funciones y objetivos institucionales.

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PRESUPUESTO PÚBLICO El presupuesto del Sector Público, de forma similar al presupuesto de cualquier empresa o familia, está sujeto a una restricción impuesta por la cantidad limitada de recursos disponibles para gastar. Este límite, en el caso del Estado, se determina por la capacidad de recaudar ingresos, principalmente a través de los distintos impuestos, gravámenes, contribuciones, y tasas que los ciudadanos pagamos. Si los ingresos no son suficientes, el Estado se endeuda y esos recursos también forman parte del financiamiento del Presupuesto Público.

¿Qué es el Presupuesto Público?El presupuesto público es el documento oficial a través del cual se implementan los planes del Gobierno estableciendo los ingresos disponibles y en qué se piensa gastar, en función de las prioridades, objetivos y metas del Estado.

¿Por qué es importante?Es importante porque permite conocer el destino de los ingresos provenientes del pago de impuestos, tasas y tarifas; también porque permite saber en qué se usan los ingresos por la explotación de nuestros recursos naturales y para informarme por qué se endeuda el Estado.

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¿Qué información puedo conocer?Puedo conocer: ¿Cuánto se gasta?, ¿En qué se gasta?, ¿Para qué se gasta?, ¿En dónde se gasta?, ¿Cuáles son las prioridades del gasto?,¿Cuáles son los objetivos a cumplir?

¿Por qué debe ser transparente?Debe ser transparente para que la ciudadanía conozca y vigile el uso de los recursos públicos que provienen principalmente de los impuestos que pagan y para que las Entidades Públicas rindan cuentas de manera correcta y oportuna

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Ingresos del Presupuesto PúblicoLos ingresos del Presupuesto son resultado de estimaciones del comportamiento de las principales variables económicas que inciden en la recaudación de ingresos, y de las metas fiscales (déficit/superávit fiscal y de deuda pública) que se deben cumplir para mantener unas finanzas públicas sostenibles.

Los supuestos económicos y las metas fiscales se han establecido en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que es el documento oficial en donde se señalan los lineamientos de política económica y fiscal para el año en que se elabora el presupuesto y los dos años siguientes en una perspectiva de mediano plazo.

Entre las principales variables económicas, cuya evolución tienen una mayor incidencia en los ingresos del presupuesto, destacan el crecimiento del Producto Bruto Interno (indicador principal de la actividad económica), Tipo de Cambio e Índice de Precios al Consumidor (principales variables monetarias) y la Balanza Comercial compuesta por nuestras exportaciones e importaciones, que a su vez dependerán de lo que suceda en el contexto internacional con el desempeño económico de nuestros principales socios comerciales, el precio de las materias primas, tasa de interés LIBOR, entre otros.

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El Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a la vez de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico o Institucional, según corresponda, los cuáles están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.

OBJETIVOSLos principales objetivos del Presupuesto Participativo son: Promover la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales que mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades como base del desarrollo, posibilitando acciones concertadas que refuercen los vínculos de identidad, de pertenencia y las relaciones de confianza. Mejorar la asignación y ejecución de los recursos públicos, de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertados y los Planes Sectoriales Nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, sobre la base de acuerdos concertados. Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en el marco de un ejercicio de la ciudadanía que utilice los mecanismos de democracia directa y democracia representativa generando compromisos y responsabilidades compartidas.

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INSTITUCIONES QUE LO REALIZANDe acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Perú y las leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales formulan sus presupuestos de manera participativa. Por su parte, la Ley Marco del Presupuesto Participativo establece los parámetros mínimos para el desarrollo del Presupuesto Participativo. Su reglamento y el Instructivo establecen los procedimientos y mecanismos específicos para su desarrollo.

El Presupuesto Participativo es:Transparencia y control ciudadanoModernización y democratización de la gestión públicaFortalecimiento de la gobernabilidad democrática del paísConstrucción de Capital SocialParticipación ciudadana en la planificación y gestión pública.

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EL CONTROL PRESUPUESTARIO: INDICADORES DE DESEMPEÑOLos indicadores de desempeño son una herramienta de seguimiento o monitoreo que entrega información cuantitativa o cualitativa respecto del logro o resultado en la provisión de los bienes o servicios generados por las instituciones públicas.

Establecen una relación entre dos o más variables, la que comparada con períodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite analizar el desempeño y apoyar el proceso presupuestario, midiendo aspectos claves para la gestión presupuestaria, tales como la capacidad de ejecución del presupuesto institucional, procedimientos de compras y contrataciones públicas,disponibilidad de recursos humanos, entre otros. Asimismo, permiten medir la provisión de los bienes y servicios a los usuarios y sus principales características (niveles de producción, costos promedio, cobertura, focalización y tiempos de respuesta o resolución de reclamos a los usuarios) y el resultado intermedio o final (efectos) que estos bienes y servicios generan en los usuarios finales.

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Los indicadores de desempeño deben cumplir con un conjunto de requisitos:• Deben ser pertinentes, permitiendo medir aspectos relevantes de la gestión presupuestaria y de la gestión de una institución o entidad, como por ejemplo entregar información de los productos estratégicos de dicha institución, de modo de hacer seguimiento al grado de cumplimiento de sus objetivos.• Deben permitir la comparabilidad a lo largo del tiempo, entre instituciones o países, según sea el caso.• Deben ser confiables, es decir debe existir la garantía de que los resultados que muestran son independientes de quien efectúe su medición. Para ello se requiere que los datos básicos de los indicadores estén sustentados en sistemas de información que puedan ser auditados.• Deben incorporar información que sea obtenida a costos razonables.• Deben ser simples y comprehensivos, es decir, su número no puede exceder la capacidad de análisis de quienes los van a usar.• Deben ser independientes, respondiendo principalmente a las acciones desarrolladas por la institución en vez de a factores externos.• Deben ser verificables, estando claramente establecidas las fuentes de información que permiten medir el indicador, las que deben estar disponibles para su revisión.• Deben ser de carácter público, esto es, ser conocidos y accesibles a todos los niveles y estamentos de la entidad o institución, así como para el público usuario y el resto de la administración pública.

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Los indicadores deben permitir realizar mediciones en tres ámbitos de control: proceso, producto y resultado:• Ámbito de Proceso. Referido a actividades vinculadas con la ejecución o forma en que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios públicos, incluyendo procedimientos de compras, contratación de personal, procesos tecnológicos, administración financiera, entre otros.• Ámbito de Producto. Se refiere a los bienes y servicios públicos producidos, provistos o entregados a los usuarios o beneficiarios, incluyendo las Características o atributos más importantes de estos productos. Corresponden al primer resultado de un programa o acción pública.

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• Ámbito del Resultado. Este puede ser medido como resultado intermedio o final. El resultado intermedio corresponde al segundo tipo de resultados que se produce en una secuencia de tiempo, se relacionan con el propósito de los programas públicos y por tanto dependen de la provisión del bien o servicio que se entrega y no de factores externos. Se refieren a cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios de un programa o acción pública. El resultado final o impacto corresponde a los cambios permanentes en los beneficiarios debido a los bienes o servicios recibidos e implica un mejoramiento sostenible en las condiciones de dichos beneficiarios. Un resultado final suele expresarse como un beneficio de mediano y largo plazo obtenido por la población atendida (aumento en el nivel de remuneraciones de los jóvenes capacitados, reducción de la tasa de reincidencia de jóvenes con problemas delictuales, etc.), por tanto su evaluación requiere de asilar los factores externos a la ejecución del programa que podrían afectar sus resultados.

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Es posible medir cuatro dimensiones del desempeño:• Eficacia: se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello.• Eficiencia: describe la relación entre la producción física de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producción. En otros términos, se refiere a alcanzar un cierto nivel de producción de bienes o servicios, utilizando el mínimo de recursos posibles.• Economía: se relaciona con la capacidad de una institución pública para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en el marco de sus objetivos.• Calidad del servicio: es una dimensión específica del concepto de eficacia referida a la capacidad de la institución para responder a las necesidades de sus beneficiaros y usuarios.Mide atributos de los bienes o servicios entregados, tales como oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención.

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ALGUNOS INDICADORES MEDIDOS• Gasto del gobierno general como porcentaje del PIB• Distribución funcional del gasto del gobierno central• Distribución del gasto del gobierno general por nivel de gobierno (central, subnacional y local)• Porcentaje del gasto del gobierno central destinado a transferencias (o bienes y servicios)• Porcentaje que representan los gastos obligatorios respecto de los recursos incorporados en el proyecto de Ley de Presupuestos presentado por el ejecutivo• Porcentaje que representa el gasto extra presupuestario respecto del total de recursos incorporados en el proyecto deLey delPresupuestos presentado por el ejecutivo• Porcentaje del gasto público que incorpora información de desempeño junto a la Ley de Presupuestos• Porcentaje del gasto total afectado por las indicaciones realizadas por el parlamento al proyecto de Ley de Presupuestos presentado por el ejecutivo• Porcentaje del empleo en el gobierno general respecto de la fuerza laboral• Distribución del empleo público entre los distintos niveles de gobierno (central, subnacional y local)• Porcentaje de personas mayores de 50 años empleadas por el gobierno central• Porcentaje de mujeres empleadas en el gobierno central• Porcentaje de las personas empleadas por el gobierno central que son parte del servicio civil (funcionarios de carrera)• Porcentaje de instituciones públicas cuyo alto directivo es seleccionado a través de un concurso público

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Presupuesto por Resultados (PpR)Es una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a favor de la población, que requiere de la existencia de una definición de los resultados a alcanzar, el compromiso para alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos secundarios o procedimientos internos, la determinación de responsables, los procedimientos de generación de información de los resultados, productos y de las herramientas de gestión institucional, así como la rendición de cuentas.

Presupuesto por Resultados es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto Público. Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en instituciones (pliegos, unidades ejecutoras, etc), programas y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que eje es el Ciudadano y los Resultados que éstos requieren y valoran.

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El cambio en Presupuesto por Resultados:De las instituciones a los resultados que valora y requiere el ciudadano: en la lógica tradicional, en el Congreso y al interior del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones presupuestarias en función de las instituciones, mientras que en la lógica del Presupuesto por Resultados (PpR), las negociaciones y asignaciones deben realizarse en función de los resultados.De los insumos a los productos: tradicionalmente se asigna el presupuesto según los insumos (como los son las remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban bajo un programa o proyecto, mientras que con el Presupuesto por Resultados (PpR) esas asignaciones se hacen por insumos conectados a producto (vacunas aplicadas, libros distribuidos, etc.), según estructuras de costos y modelos operativos.Del incrementalismo a la cobertura de productos: bajo el enfoque Presupuesto por Resultados (PpR), primero debe establecerse recursos según coberturas de productos y después se distribuye por instituciones según el papel que desempeñan. En tal sentido, la aplicación de esta metodología obliga a desarrollar estructuras de costos y a calcular costos unitarios de los productos que se entrega al ciudadano, información esencial para cuantificar lo que cuesta un producto y después distribuir el presupuesto por instituciones.Del control financiero a la efectividad del Estado: se involucra en acciones que propicien una gestión efectiva del Estado, yendo más allá del simple control financiero que se reduce a verificar si se gastó lo asignado según los marcos normativos.

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Esta estrategia se implementa progresivamente a través de:• los Programas Presupuestales (PP), • las acciones de seguimiento sobre la base de los indicadores de

desempeño y producción física, • las evaluaciones independientes, y • los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que determine

el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), en colaboración de las demás entidades del Estado.

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Programas presupuestalesEs una categoría presupuestariaEs un instrumento de PpREs la unidad de programación de las acciones de las entidades públicas (Artículo 3 de la Directiva de PP).

se tiene previsto, consolidar los PP vigentes y ampliar la cobertura de intervenciones públicas diseñadas usando un enfoque por resultados en sectores prioritarios.

Es ente marco que para el año 2015 se tiene previsto el diseño de nuevas propuestas de PP sobre los temas identificados seleccionados sobre la base de: • la identificación de objetivos de política nacional prioritarios, en el marco del

Plan Bicentenario Perú al 2021 del CEPLAN, que no vienen siendo atendidos por los PP; o,

• asignaciones importantes de gasto

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Seguimiento en el Presupuesto por Resultados Definición de SeguimientoProceso continuo de recolección y análisis de información de desempeño sobre en qué medida una intervención pública está logrando sus objetivos y cómo se está ejecutando.

Objetivos del SeguimientoVerificar el logro de metas de resultados a favor de la población beneficiaria y la ejecución de los bienes y servicios previstos en las intervenciones públicas.Verificar la eficiencia en el uso de los recursos.Identificar a tiempo los problemas de ejecución que dificulten los logros de los objetivos de una intervención pública.Mejorar la transparencia frente a los agentes internos y externos.

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Principales Actividades del Seguimiento en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR)Como parte del Seguimiento del PpR la Dirección General de Presupuesto Público realiza las siguientes actividades:

1. Seguimiento de la Ejecución Financiera y FísicaSe realiza mediante la elaboración semestral del “Reporte de Seguimiento de Ejecución Financiera y Ejecución de Metas Físicas”. Estos reportes se vienen elaborando desde el año 2009 y se encuentran basados en la información registrada en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).Los reportes se remiten al Congreso de la República y a la Contraloría General de la Republica (de acuerdo al artículo 83° de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de presupuesto).

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información presentada en los reportes es la siguiente:Para las entidades (por nivel de gobierno) y departamentos:• Porcentaje de ejecución financiera acumulada semestral/anual respecto del

Presupuesto Inicial Modificado (PIM), a nivel de Programa Presupuestal y Pliegos responsables.

• Para los productos y las actividades considerados prioritarios en la asignación presupuestal por las distintas Unidades Ejecutoras (UE):

• Porcentaje de ejecución financiera semestral/anual acumulada respecto del Presupuesto Inicial Modificado (PIM).

• Porcentaje de avance en la ejecución de la meta física semestral/anual.

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Seguimiento de indicadores de desempeñoSe realiza mediante la elaboración anual de los “Reportes de Línea de Base” y “Reportes de Progreso” de los programas presupuestales a partir de la medición de los distintos indicadores de producto y resultados, que utilizan como fuente de datos las encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y los registros administrativos de las entidades responsables de la medición de los indicadores.

La información de desempeño es dada a conocer a través de talleres de difusión de los logros obtenidos por los Programas Presupuestales; así como a través de la publicación de los reportes.

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2.1. Sobre los indicadores de desempeñoÁmbitos de control de los indicadores de desempeñoLos programas presupuestales, en sus matrices de marco lógico, tienen cuatro niveles o ámbitos de control, Resultado Final, Resultado Específico, Productos y Actividades. Los indicadores de desempeño miden alguna característica relevante en tres de estos ámbitos:Producto: Cuantificación o caracterización de bienes / servicios producidos / entregados.Resultado específico: Resultantes de la provisión de bienes o servicios en el comportamiento, estado o actitud de la población objetivo.Resultado final: Grado de mejora en las condiciones de vida de la población que es el objeto de las intervenciones públicas.

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Dimensiones de los indicadores de desempeñoDesde el punto de vista del desempeño de cómo se viene ejecutando una intervención pública o qué resultados se viene alcanzando, las dimensiones se asocian al juicio que se realiza una vez finalizada la intervención, y las preguntas que se intenta responder son en qué medida se cumplieron los objetivos, cuál es el nivel de satisfacción de la calidad percibida por los usuarios, o cuán oportunamente llegó el servicio. Estas dimensiones son:Eficacia: Mide el grado de cumplimiento de los objetivos planteados. Son extensiones de la eficacia: Cobertura, focalización y capacidad para cubrir la demanda actual. Ejemplo:Porcentaje de hogares a nivel nacional que tienen disposición sanitaria de excretas (Cobertura).Porcentaje de hogares no pobres que son beneficiarios del programa presupuestal (Focalización).Porcentaje de desempleados capacitados del total de desempleados empadronados por el programa de capacitación. (Capacidad para cubrir la demanda actual).Eficiencia: Mide la productividad de los recursos utilizados, mide la relación entre la producción de un bien o servicio y los insumos utilizados. Ejemplo:Costo total del programa de becas/Total de beneficiarios.Ratio de fiscalizaciones realizadas entre cantidad de fiscalizadores.

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Calidad: Mide la capacidad de la intervención para responder en forma rápida y directa a las necesidades de la población objetivo. Para esta medición se puede utilizar como referencia estándares de entrega de bienes y servicios. Son extensiones de la calidad: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega de los servicios, satisfacción del usuario. Ejemplo:Porcentaje de beneficiarios que recibieron con retraso su subvención económica (Oportunidad).Porcentaje de localidades cubiertas por un Centro de Cuidado Diurno (Accesibilidad).Porcentaje de docentes que reciben acompañamiento pedagógico de acuerdo al protocolo (Precisión).Porcentaje de viviendas que tiene suministro permanente de agua potable (Continuidad).Porcentaje de hogares satisfechos con el servicio de telefonía fija (Satisfacción del usuario).Economía: Mide la capacidad de administrar adecuadamente los recursos financieros. Ejemplo:Gasto ejecutado/gasto programado.Porcentaje de ingresos propios de un municipio

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Características de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño deben de apuntar a cumplir ciertas características que los hacen apropiados. En el marco de la progresividad del PpR, se realiza una constante revisión del diseño y la medición de los indicadores con el fin de cumplir con las siguientes características:Simples: El indicador debe ser de fácil elaboración.Específico: Indica de forma específica lo que se mide. Debe ser claro sobre qué, dónde, cuándo y cómo se va a medir.Medible: Que permita cuantificar los cambios deseados.Apropiado o válido: Deben tener la capacidad de medir realmente el fenómeno que se quiere medir y no otros de acuerdo a la lógica del programa.Realista: Es posible medirlo con los recursos disponibles y la experiencia técnica de la institución encargada.Temporal: Permite que el avance en las metas se refleje en un plazo determinado.

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2.2 Proceso para la medición de indicadores de desempeño en el marco del PpRLa medición del valor de un indicador es fruto de un proceso que requiere la realización de distinta actividades con la participación de varias entidades. Este proceso consta de nueve etapas que van desde la identificación de qué ámbito de desempeño se desea medir hasta la difusión de los resultados de la medición. En este proceso participan el pliego responsable del programa presupuestal, el INEI, el MEF, y otras entidades de acuerdo a sus competencias.

El proceso se resume en el siguiente diagrama:• Pliego Responsable del Programa Presupuestal, identifica resultados o

productos de la matriz del Marco Lógico• Pliego Responsable del Programa Presupuestal; establece lo que se desea medir

como desempeño• Pliego Responsable del Programa Presupuestal, en coordinación con el INEI y el

MEF establece los referentes comparativos y metodológicos.• El INEI u otra entidad calificada, construyen instrumentos de medición/generan

fuentes de información• El INEI u otra entidad calificada, validan el instrumento y la construcción de

indicadores.• El INEI u otra entidad calificada, recolecta los datos.

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