1

UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, GOVERNMENT OF MONTENEGRO – COMMISSION FOR

CONCESSIONS OF MONTENGRO, CHAMBER OF ECONOMY OF MONTENEGRO

INTERNATIONAL CONFERENCE ON PROMOTING EFFICIENCT PPPs IN MONTENEGRO AND SOUTH-EAST EUROPE

Privatno - javno partnerstvo na državnom i lokalnom nivou

/PPPs at state and local level/

Privredna komora Crne Gore, 18-19 Septembar 2012. god.

Doc. dr Dragoljub Janković, Montenegro Business School Univerzitet Mediteran u Podgorici

2

Privatno-javno partnerstvo (Private-Public Parthership - PPP)

• PPP: Popunjavanje prostora između vladine (javne) nabavke i pune privatizacije. Treba razlikovati od koncesije mada mnogi koriste koncesiju kao vrstu PPP.

• IMF: PPPs se odnosi na aranžman u kojem privatni sektor snabdijeva korisnike infrastrukturnim sredstvima i uslugama koje tradicionalno obezbjeđuje vlada.

• EIB: PPP su odnosi formirani između privatnog i javnog tijela često sa ciljem uvođenja resursa privatnog sektora i/ili ekspertize da bi se pomogao, obezbijedio ili isporučila sredstva i usluge javnom sektoru.

• OECD: PPP je aranžman/sporazum između vlade i jednog ili više privatnih partnera (koji mogu biti operateri i finansijeri) prema kojem privatni partneri isporučuju usluge na način da su ciljevi isporuke usluga u skladu sa ciljevima profita privatnih parntera i gdje efektivnost usklađenosti zavisi od dovoljnog transfera rizika na privatne partnere.

• Privatni partneri obično planiraju, izgrađuju, finansiraju, posluju i upravljaju kapitalnim sredstvima, i zatim pružaju usluge vladi ili krajnjim korisnicima. Privatni partneri primaju kao nagradu tok priliva od vlade ili naplatom usluga ili korišćenje infrastrukture direktno od krajnjih korisnika, ili i jedno i drugo u kombinaciji. Pri tome, vlada specificira kvalitet i kvantitet usluga koje zahtijeva od privatnog sektora. Neophodno je uvijek imati dovoljan prenos rizika na privatne partnere kako bi se osiguralo njihovo efikasno poslovanje.

3

Figure 1.1. The spectrum of combinations of public and private participation, classified according to risk and mode of delivery

Ovo rizično ulaganje razlikuje se od tipičnog ugovaranja usluga tako što privatni partner obično značajno ulaže pod rizikom kapitalne investicije u projekat i javni sektor dobija pristup novom izvoru prihoda ili pružanju usluga.

Suština je da javni sektor zadržava odgovornost očuvanja opšteg interesa dok privatni sektor je tu da ublaži finansijski rizik, tj. da projekat realizuje uz manje troškova.

Vladin rizik

Privatni rizik

PPP koncesija privatizacija Tradiciona- lna javna nabavka

Kompletna vladina proizvodnja i

isporuka

Spektrum kombinacija javne i privatne participacije prema riziku i načinu isporuke

Vlada smanjuje rizik

Privatni sektor smanjuje rizik

4

Partnerstvo treba da:

• mijenja stil menadžmenta, poveća kontrolu i transparentnost, poveća korisnosti za krajnje potrošače (uvođenjem inovacija, sinergijskim efektima, transferom rizika, smanjenjem vremena i troškova realizacije i dr.)

• identifikuje rizike: – javni sektor preuzima političke i druge rizike (pr. promjena regulative i dr.)

– privatni partner preuzima rizike: projektovanja, izgradnje, održavanja i upravljanja, građenja i rizik raspoloživosti/ili rizik varijacije u potražnji)

MODELI PPP

• BO/R/L/OT (build, own/Rent/Lizing/operate, transfer) – komunalne usluge

• BOO (build, own, operate)

• Joint ventures (zajedničko ulaganje)

Provizije:

• Leasing (pravo na prisvajanje dijela prihoda koristeći infrastrukturu u vlasništvu javnog sektora)

• Ugovor o menadžmentu ili poslovanju

PPP može da se posmatra kao partnerstvo koje može da prebrodi tržišne i vladine nedostatke i nesupjehe.

5

PPP je sredstvo za: • Mobilizaciju i optimizaciju masivnog finansiranja • Pospješivanje upravljanja i efikasnosti upravljanja javnim uslugama • Uspostavlje jasne alokacije rizika između javnih autoriteta (koji

imaju snažan nadzor) i privatnog partnera (operatera uslugama & finansijerima - privatne finansijske institucije)

• Implementaciju održivih razvojnih politika kroz dugoročnu viziju i svakodnevni menadžment

• Organizovanje ekonomske stabilnosti i predvidivosti • Regulaciju cijena od strane državnog organa • Uspostavljanje dobrog balansa između finansijskih i socijalnih

ciljeva uzimajući u obzir kapacitet plaćanja šire populacije (pr. pristup vodi)

6

Vrsta rizika Javni Zajednički Privatni

Rizik tražnje i prihoda X

Rizik planiranja i izgradnje X

Rizik poslovanja i održavanja X

Finansijski rizici X

Pravni rizici X

Politički rizici X

Rizik zagađenja okoline X

Force majeure (viša sila) X

…

Tipična alokacija rizika

15/10/2012 7

Upravljanje PPP na nacionalnom nivou: • razvoj pravne infrastrukture • standardizacija ugovora • trening i publikovanje vodiča za PPP • selekcija projekata • projekt menadžment: priprema projekta i marketing; nabavka; faza izgradnje;

faza rukovanje • uvid u ključne faze • upravljanje fiskalnim efektima • PPP jedinice na lokalnom nivou • javni sektor mora imati kredibilan “institucionalni kapacitet”

Gdje locirati PPP jedinicu: • u ministarstvu finansija (prekomjerna centralizacija?, erodiranje lokalnog nivoa?) • u okviru odgovarajućeg ministarstva, agencije (prednost u specifičnim znanjima

ali nedostatak u znanjima vezanim za PPP) • da li zaposleni u PPP mogu biti dio projektnog tima ili biti u poziciji da odobravaju

specfične projekte • lokalni PPP jedinice mogu da razviju vještinu javnog sektora • centralni PPP može biti najbolje rješenje za određene projekte PPP (putevi, škole,

bolnice) • dobro je da centralna jedinica PPP kontroliše sve projekte lokalne PPP

8

Selekcija PPP:

• Primarni motiv je “fiskalni prostor” – preduzeti infrastrukturne projekte koji inače ne bi bili finansirani iz poreskih prihoda ili zaduživanjem javnog sektora

• PPP – imaju obično veće početne transakcione troškove jer se planira projekat za čitavi period životnog trajanja a ne samo troškovi izgradnje; za javne nabavke imamo tipično prekoračenje troškova; dugoročno održavanje i rizik životnog ciklusa prebacuje se na privatnog partnera

• Izvori finansiranja: investitori koji ulažu svoj kapital očekuju veće prinose 12-20% zbog većeg rizika, jer se prvo isplaćuju kreditori. Kreditori imaju niži prinos 1-2% preko troškova kreditiranja zbog nižeg rizika.

• Investitori su građevinski ugovarači, banke, osiguravajući/penzioni fondovi, infrastrukturni fondovi

• Oni koji daju kredite su banke ili obveznice za veće projekte ali tu nema razlike u pristupu između ova dva izvora finansiranja

9

Da bi se privukao privatni kapital kroz PPP potrebna je:

• Politička volja

• Javna podrška

• Stabilan i jasan pravni okvir

• Dobro ekipiran projektni tim

• Iskusni savjetnici (finansijski/pravni/tehnički)

• Realističan transfer rizika

• Priprema projekta

• Tržišna atraktivnost

• Transparentan proces nabavke

10

PROJEKTNO FINANSIRANJE • Projektno finansiranje koje uvodi kreiranje zasebnog pravnog i ekonomskog

entiteta sa primarnom ulogom uspostavljanja organizacione strukture i dobijanja potrebnih finansijskih resursa za razvoj i upravljanje projektom.

• Glavni i krucijalna distinkcija od konvencionalne korporativne ili javne finansijske strukture je da povraćaj duga ili kapitala zavisi samo od kapaciteta projekta koji generiše gotovinski tok sa tipično nepostojanjem izvora u bilansu koji potiču od sponzora ili iz vladinih izvora.

Elementi modela projektnog finansiranja • formira se posebna kompanija (SPV-special purpose company) • niti vlada niti zajmodavac ne može potraživati od investitora sredstva van

njegove investicije kapitala • visok odnos dug prema kapitalu • zajam od strane zajmodavca bazira se isključivo na cash-flow projekta a ne na

bazi bilansa investitora ili njegovor ranijeg ostvarenog profita • trajanje projekta je definisano u kojem dug mora biti vraćen a ne da bude

prenesen bez ograničenja kao u slučaju korporativnog duga.

11

Model projektnog finansiranja

Ugovarač za izgradnju Ugovarač za održavanje

Kapital (Equity) Dug za finansiranje projekta

Finansiranje projekta

Ugovarači

Ugovor o održavanju

Ugovor o izgradnji

Razni ugovori (čišnjenje, snabdijevanje, osiguranje-čuvanje)

PPP ugovor

Pod-ugovori

Kompanija za projekat (SPV)

Investori Zajmodavci Vlada

12

UGOVOR O PROJEKTU

• Srce dogovora o PPP

• Strane ugovora: vlada i kompanija osnovana za projekat

• Ciljevi:

– Specifikacija perfomansi

– Alokacija odgovornosti i rizika

– Uslovi izmjena ugovora

– Penali za neizvršenje

– Definisanje uslova prekida ugovora

• Specifikacija rezultata aranžmana

– Pružanje usluga

– Kvalitet usluga

• Plaćanje po isporuci

• Mehanizam plaćanja (od javnog sektora ili od korisnika usluga)

• Mnoge obaveze prenosi se na pod-ugovarače (pr. Izgradnja)

13

Business model

• 5-godišnji BOOT Model

• Uloga Vlade:

– Priprema mjesta/lokacije

– Troškovi šalterskog radnika (outsource)

– Koordinacija

• Uloga partnera:

– Razvoj softvera i održavanje

– Hardver, mreža, sigurnost

– Potrošnja, struja

• Partner plaća 3,95 rupija po transakciji –bazirano na konkurentskoj ponudi

14

Projektno finansiranje za većinu PPP projekata Zajmodavac prinos je obično limitiran na nizak nivo (1-2%) ali zato nastoji da utiče

na disperziju rizika, tj. na one koji mogu najbolje da se nose s njim: • vlada • pod-ugovarači • osiguranje • investitore u kompaniju za projekat ali vrlo limitirano • zajmodavce Važna je analiza rizika sa sljedećih aspekata:

• koji je rizik u projektu? • koji je finansijski uticaj rizika? • kolika je vjerovatnoća rizika? • kako rizik može biti ublažen?

• tipična matrica rizika: • rizik mjesta: vlasništvo, planiranje dozvola, uslovi na lokaciji ... • rizik izgradnje: hoće li se izgradnja na vrijeme završiti i da li će to biti u okviru

planiranog budžeta? • rizik korišćenja: hoće li biti dovoljna tražnja za npr. školom? • poslovni rizik: da li će se pružati usluga prema kvalitetu i po predviđenom

trošku? • makro-ekonomski rizik: kako će uticati promjena kamata ili inflacija na

projekat? • pravni rizik: sprovođenje ugovora/promjena zakona

15

PRIMJERI

Rumunija – autoput (koncesija na 10 benzinskih pumpi); obuka na centralnom i lokalnom nivou; upravljanje otpadom; održavanje puteva; upravljanje bolnicom; upravljanje zatvorom;

Indija - e-vlada (dugoročan ugovor, privatni sektor obezbjedio investicije i pružanje usluga; građani spremni da plate usluge ako su atraktivne za njih; transfer rizika na privatni sektor; poboljšava se odgovornost vlade; bez privatnog partnerstva zadatak bi bio suviše kompleksan za vladu; privatni sektor donosi projekt menadžment i tehničku ekspertizu koja nedostaje vladi; privatni sektor se bolje povezuje sa potrošačima i korisnicima usluga; partnerstvo donosi disciplinu u projektnom planiranju i izvršenju; promocija preduzetništva i lokalnih preduzeća; vrsta biznisa: on-line usluge: plaćanja, izdavanje potvrda, podnošenje molbi i zahtjeva za razna dokumenta od državnih i lokalnih organa (130 raznih usluga koristilo 2 miliona ljudi ... )

16

Češka

• Potreba za javnim uslugama visokog kvaliteta od strane teritorijalnih samoupravnih jedinica

• Presija za minimiziranjem cijena javnih dobara i usluga

• Prihvatanje evropskih standarda i normi

• Realizacija razvojnih projekata (strukturni fondovi, nacionalni fondovi)

• Institucionalna pozadina: Ministarstvo finansija, PPP centar, Ministarstvo lokalnog razvoja, Ministarstvo transporta, PPP udruženja i lokalni i regionalni akteri

Lokalni nivo:

• Tretman voda, prikupljanje otpada, parking oblasti, brownfield regeneracija, javno osvjetljenje, sportska i kulturna infrastruktura, kongresni centri, sociajalna infrastruktura, domovi za starije. Razvoj lokalnih inicijativa raznih aktera (lokalna administracija, privatni sektor, NGO, inicijative lokalnih grupa)

Španija – bolnica u Madridu; transparentan proces izbora, kontrola, dobri ugovori, dobra podjela rizika između partnera

SAD – 85 vodovodnog sistema upravljaju privatne kompanije

17

PPP projekti: • pijaća voda • zeleni park • javni – lokalni transport • prikupljanje otpada • informacione tehnologije u agroproizvodnji • poljoprivredna mehanizacija • uključivanje ruralnih SME u PPP • upravljanje klinikama i ne-kliničkim uslugama • javni radovi • Javna sigurnost • tehnološka infrastruktura • transportna infrastruktura • seminari, treninzi

18

PPP projekti na različitim nivoima – nacionalni i lokalni: • nacionalni nivo

• stambena izgradnja • električna centrala za javne ustanove • upravljanje bibliotekama i infrastrukturom • energetska infrastruktura • edukacija • informacione tehnologije • poljoprivreda (poboljšanje prinosa) • nacionalni parkovi • transport

• lokalni nivo • školski objekti • tretman otpadnih voda • automatizacija saobraćaja

19

Nacionalni nivo: • Transportna infrastruktura (proširenje autoputa, modernizacija željeznice)

• Smještajna infrastruktura (zatvori, područje pravde)

Problemi:

• zakonodavani okvir (zakon o koncesiji, nejasnoća nadležnosti teritorijalnih jedinica)

• Pravni okvir (dugo trajanje pravnih procedura, izvršavanje zakona)

• Nedostatak iskustva i znanja (javni i privatni sektor)

• Teznički i menadžement kapacitet (ugorovi, upravljanje investicijama)

• Finansisjki limiti lokalnih jedinica

• Odsustvo strategijske i dugoročne vizije u nekim regionima i sektorima

• Dugoročna odgovornost

• Nedostatak interne komunikacije

• Nedostatak dugoročne kooperacije između javne administracije i privatnog sektora u nekim regionima/opštinama

• Nedostatak eksterne komunikacije (javni sektor-privatni sektor-NGO-građani)

• Rizik od korupcije, pritiska lokalnih grupa, lobiranja

• Nepovjerenje stanovništva

20

PPP u EU

21

PPP i fiskalni rizici • Interesovanje u Istočnoj Evropi

• Najviše iskustava sa koncesijama • Puno predloga za PPP ali malo realizovanih PPP • Ograničen pravni okvir • PPP koristi: Bolja efikasnost, veći kvalitet, unaprijeđena transparentnost

troškova javnih dobara, efikasnija podjela rizika, više različitih opcija finansiranja za javnu infrastrukturu i dobra

Odlike PPP: • Private kompanije finansiraju, grade i posluju sa sredstvima • Vlade daju garancije za određene rizike • Vlade godišnje plaćaju naknadu i/ili korisnici plaćaju naknade • Poslije isteka ugovornog perioda država preuzima vlasništvo

Fiskalni rizici kod PPP: • Dodatna budžetska plaćanja • Gubitak budžetskih prihoda • Poziv za državne garancije • Uticak potencijalnih obaveza na budžetsku stabilnost • Erozija budžetske discipline zbog van-budžetskih entiteta

22

Opasnosti za fiskalne izvore: • Selekcija nekvalitetnih projekata • Prekoračenje troškova • Optimističke prognoze za tražnju • Neefikasna alokacija rizika • Politički i regulatorni rizici • Bankrot privatnih partnera • Rizik rezidualne vrijednosti Zato je potrebno: • Jasan pravni okvir (transparenta i koherentna pravna baza, jasna uloga i

odgovornost institucija, integrisane koncesije i garancije sa budžetskim ciklusima)

• Jake institucije (jaka uloga ministarstava, centralna PPP, jačanje tehničkog kapaciteta, početi sa malim projektima i izgraditi reputaciju)

• Dobra analiza fiskalne politike (uključiti PPP u fiskalnu analizu, sagledati buduća plaćanja iz budžeta, procijeniti troškove garancija, potencijalne druge obaveze – scenarija i stres testovi)

• Dobro investiciono planiranje i projekti (PPP integrisati sa strategijama, srednjoročnim budžetskim okvirom i budžetskim ciklusima; postaviti due-diligence procese sa snažnom ulogom ministarstva finansija)

• Otkrivenost i izvještavanje (obaveze budućih plaćanja, značajni projektni rokovi, obnova ugovora i opcije prekida, prenos sredstava na kraju ugovora,