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Federale Overheidsdienst Financiën - België Documentatieblad 72e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2012

The present study gives a quantified analysis of the main discretionary im-pulsions and reorientations of the Belgian tax and fiscal policy over the last

two decades. The study has been carried out not only at the general govern-ment level, but also at the more disaggregated or decentralised level of the two main Entities forming the backbone of the Belgian public finances.

Moreover, the present paper differs from the usual analyses about “structural” primary balances as it also deals distinctly with respectively the “public rev-enue” side and the “primary expenditure” side of the observed evolutions and of their main determinants. This is carried out within a common conceptual and methodological framework which is consistent with a long-period retro-spective approach. The analysis also completes and refines the usual standard approaches that generally correct the budgetary balances only for the cycli-cal factors and some “one-shot” or one-off incidences. That standard approach does indeed not take into consideration the other non-discretionary incidences that are of a more structural nature or are less reversible at first sight. As a re-sult, particular attention has here been paid, globally and at the level of each large Entity, to those other non-discretionary (and non-cyclical) incidences, as well with respect to the revenue side (“structure” or “composition” effects) as regarding primary expenditures (“relative-price” effects and socio-demo-graphic incidences, just to mention the main ones).

As far as Belgium is concerned, the analysis shows notably that, since the end of the 90’s, corresponding to the admission of Belgium to membership in the Euro zone, the (primary) discretionary direction of the Belgian budget and tax policy has been almost systematically – and strongly – expansionary (6% of GDP since 1999), the largest part (more than 80% of the total) being located at the level of Entity I.

It also clearly shows that, contrary to what is usually stated on the basis of partial and non-exhaustive analyses, the major part of this expansionary dis-cretionary impulse can be located at the level of public revenue (4.5% of GDP

Politique bugdétaire et fiscale discrétionnaire globale et par grandes Entités: le cas belge 1990-2010

Réginald SAVAGE Conseiller général des Finances

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or about 75% of the total) and not at the level of primary expenditure (with an impulse of “only” 1.5% of GDP over 11 years).

Finally, a major part – but not the whole – of this expansive primary impulse could be compensated by the concomitant reduction of the burden of inter-est charges. This led still consequently and at the end to a real even if limited deterioration of the structural balance. That deterioration made it not possible to ensure, as foreseen in the context of a longer term sustainability strategy, a certain degree of pre-financing of the budgetary burden of ageing. So, it is in a context of structurally weakened public finances that the Belgian authorities had to face up to the budgetary consequences of the financial crisis of the end of the last decade.

Keywords: Belgian public finances, fiscal policy and coordination, fiscal stance, structural deficits, cyclical impacts, automatic stabilisers

JEL Classification Code: E6, E62, H6, H62, H7

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Documentatieblad 72e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2012 Politique budgétaire et fiscale discrétionnaire globale et par grandes Entités: Le cas belge 1990-2010

Table des matières

1 Synthèse et conclusions 47

1.1 Variations des soldes (primaires) structurels versus « efforts structu-rels » ou impulsions discrétionnaires – La place des incidences non cycliques non discrétionnaires 47

1.2 Résultats globaux – Une orientation assez massivement expansive depuis 1998-1999, de manière très largement prépondérante en re-cettes 49

1.3 Les résultats désagrégés par grandes Entités – Un rôle très largement dominant de l’Entité I dans les inflexions de politique fiscale et bud-gétaire, tant avant qu’après 1999 53

2 Méthodologie Générale 55

2.1 Introduction générale 55

2.2 Définitions des recettes et dépenses (primaires) globales et par grandes Entités en définition CSF. One-shots et périmètres (RP, Zorgfonds, RRT, cessions d’actifs) 57

2.3 Analyse des recettes publiques: principes et application au cas belge (syn-thèse) – Effets de structures et impulsions discrétionnaires. Principes de répartitions entre entités (LSF + TN, transferts budgétaires) 58

2.3.1 Principes généraux 58

2.3.2 Ventilation entre les deux grandes Entités 59

2.4 Analyse des dépenses primaires. Rappel des diverses incidences non discrétionnaires: cycliques totales ( effet Y-Gap et chômage) et non cycliques ( endogènes) 62

2.4.1 Principes généraux 62

2.4.2 Décomposition formalisée des incidences non discrétionnaires primaires totales 69

3 Décomposition empirique du ratio des Dépenses primaires (DPR) et de ses évolutions 71

3.1 Incidences cycliques totales et effets « prix relatifs » 71

3.1.1 Les incidences cycliques 71

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3.1.2 Les dépenses cycliques de sous-emploi 73

3.1.3 L’impact des prix relatifs 74

3.1.4 Les effets structurels en DPR 77

3.2 Trajectoires non discrétionnaires des dépenses primaires au niveau global des APU: une synthèse 79

3.3 Trajectoires effectives, non discrétionnaires et discrétionnaires en DPR 82

3.4 Les dépenses primaires par Entités: Trajectoires non discrétionnaires et impulsions discrétionnaires 86

3.4.1 Aspects méthodologiques 86

3.4.2 Analyse empirique 87

4 La politique fiscale globale ( recettes publiques totales) et par grandes Entités 93

4.1 Aperçu général des recettes publiques: non discrétionnaires et discré-tionnaires 94

4.1.1 Les recettes fiscales et parafiscales (cotisations) 94

4.1.2 Les recettes totales, dont les recettes non fiscales 97

4.1.3 Les impulsions discrétionnaires en recettes publiques par grandes Entités 100

4.2 Les recettes publiques effectives, non discrétionnaires et discrétion-naires par grandes Entités 102

4.2.1 Les recettes de l’Entité I 102

4.2.2 Les recettes de l’Entité II 105

5 Soldes primaires effectifs, non discrétionnaires et impulsions de poli-tique fiscale et budgétaire: une évaluation globale et par Entités 108

5.1 Synthèse au niveau global – Soldes primaires effectifs, non discrétion-naires et discrétionnaires 108

5.1.1 Evolutions des soldes primaires non discrétionnaires ( niveau agrégé) et déterminants 108

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5.1.2 Impulsions discrétionnaires et composantes – Ensemble des APU 115

5.1.3 Impulsions discrétionnaires spécifiques en recette publiques et DPR finales 118

5.1.4 Une comparaison avec l’indicateur primaire cycliquement cor-rigé de la Commission. 120

5.1.5 Politique budgétaire pro- et anticyclique 123

5.2 Synthèse par grandes Entités – Soldes primaires effectifs, non discré-tionnaires et discrétionnaires 124

5.2.1 Synthèse comparée par grandes Entités 124

5.2.2 Evolutions au niveau de l’Entité I 126

5.2.3 Evolutions au niveau de l’Entité II 132

6 Bibliographie 138

7 Abréviations 141

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1 Synthèse et conclusions

1.1 Variations des soldes (primaires) structurels versus « efforts structurels » ou impulsions discrétionnaires – La place des incidences non cycliques non discrétion-naires

De plus en plus, dans le contexte de la crise financière et économique que nous traversons, et en particulier de la crise des dettes souveraines européennes, le concept de solde budgétaire structurel – relié à celui de la règle d’or - devient un élément central des nouvelles régulations et normes budgétaires européennes qui se mettent en place.

Une littérature théorique et empirique extrêmement prolixe existe autour de ce concept et des indicateurs qui lui sont associés. Par ailleurs, et en particulier depuis le déclenchement de la crise financière, la pertinence de ce concept comme « guide » ou critère d’évaluation central voire unique de la politique budgétaire est loin de faire l’unanimité. De plus, en période d’instabilité conjoncturelle persistante et surtout d’incertitudes majeures quant aux perspectives actuelles et futures de croissance potentielle ou tendancielle, les indicateurs usuels de soldes budgétaires structurels ou cycliquement corrigés, tels que produits et utilisés par la Commission européenne sur base d’un certain nombre d’hypothèses méthodologiques simplificatrices « standard » (1) peuvent être considérés comme entachés de marges d’imprécision ou d’interprétation croissantes, voire de biais statistiques potentiels.

Il nous suffit ici de mentionner les principaux éléments de réflexion critique qui ont conduit à développer pour la Belgique un indicateur alternatif de Solde (primaire) structurel ou plus précisément d’Effort structurel primaire, suivant en cela la distinction essentielle introduite également par duchene S. et levy D. en 2003 (2).

▸ L’indicateur structurel de la Commission, outre la prise en compte d’éventuelles incidences « one-shots » ou ponctuelles, ne réalise de correction que pour les seules incidences cycliques ou conjoncturelles. Ceci est opéré au moyen d’un coefficient supposé constant de sensibilité cyclique à un output-gap (écart de pib) estimé en référence à une croissance

1 Ces hypothèses simplificatrices – quant à la constance du coefficient de sensibilité conjonc-turelle par exemple, ou quant aux méthodes d’estimation de la croissance potentielle, en fin de période particulièrement – sont évidemment utiles pour faciliter la comparabilité internationale ou disposer rapidement d’estimations quantifiées « en temps réel », mais elles exigent d’autant plus de prudence et de circonspection quant à l’utilisation des indi-cateurs budgétaires ainsi produits à des fins de recommandations normatives de politique budgétaire.

2 Duchene S. et Levy D.(2003), « ‘Solde structurel ’ et ’ effort structurel ’: un essai d’éva-luation de la composante « discrétionnaire » de la politique budgétaire », DP, Analyses Economiques, n°18, novembre 2003.

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potentielle calculée sur base d’une approche « fonction de production ». Ce mode de construction agrégé se fonde donc sur une hypothèse de parfaite proportionnalité ou symétrie des incidences cycliques. Par ailleurs, cette méthodologie rend les estimations de niveaux et même d’évolutions des soldes structurels fortement dépendantes, surtout en fin de période et en projection, de la méthodologie particulière d’estimation de la croissance potentielle (présente et future) et de ses principales composantes.

▸ L’indicateur de la Commission ne tient également aucunement compte de la présence possible d’autres facteurs non discrétionnaires (3) non cy-cliques affectant également la trajectoire des soldes budgétaires effectifs et « structurels » ou non discrétionnaires, tels des effets de structures ou de composition en recettes, des effets « prix relatifs » et des incidences sociodémographiques en dépenses primaires, etc. Cette non prise en compte empêche de considérer ou d’interpréter l’indicateur budgétaire (primaire) structurel de la Commission comme un indicateur approprié d’impulsion ou d’effort discrétionnaire, en particulier dans une optique de court-moyen terme. L’analyse empirique menée ici aboutit en effet au constat que sur l’ensemble de la période 1990-2010, l’incidence budgé-taire non discrétionnaire non cyclique (nd-nc) a représenté en moyenne annuelle (4) 0,2 % de pib, comparativement à 0,3 % de pib pour les inci-dences budgétaires cycliques. Ceci confirme l’importance d’une prise en compte correcte des ces incidences nd-nc à côté des incidences cycliques.

▸ L’utilisation indiscriminée ou « automatique » de l’indicateur structurel de la Commission pour fonder des évaluations rétrospectives des « efforts discrétionnaires » présente donc un double risque: d’une part parce qu’elle peut méjuger de la position cyclique et structurelle effective ou réelle d’un pays suite à des erreurs de mesure de l’Output-gap, d’autre part parce que la non prise en compte des autres incidences non discré-tionnaires – tant favorables que défavorables d’ailleurs – peut conduire à des jugements non circonstanciés erronés sur l’orientation discrétion-naire (les « efforts ») de la politique budgétaire passée.

Il ne sera toutefois pas procédé ici à une analyse critique détaillée de la validité et pertinence tant théorique qu’empirique des indicateurs structurels existants, ainsi que de leur utilisation implicite de plus en plus fréquente comme fondement d’analyses rétrospectives quant aux orientations récentes ou passées des « efforts » budgétaires discrétionnaires réalisés. Une discussion comparative

3 C’est-à-dire ne dépendant pas directement de mesures (discrétionnaires) de politique fis-cale et budgétaire décidées et mises en œuvre par les autorités. Il faudra encore définir ce que l’on entend par « mesures de politique fiscale et budgétaire ». En matière de recettes publiques, ceci n’est pas trop compliqué car on peut considérer comme discrétionnaire toute modification de la législation fiscale et sociale (en matière de cotisations), ainsi que toute mesure en recettes non fiscales permettant de modifier le niveau tendanciel ou « nor-mal » de celles-ci. En matière de dépenses primaires, les choses sont un peu plus compli-quées et il faudra définir une trajectoire référentielle « neutre » et non discrétionnaire en la matière.

4 Mesuré statistiquement par l’écart annuel absolu moyen de ces incidences en % du PIB.

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des mérites et limites, principalement au plan méthodologique et empirique, des indicateurs existants a déjà été introduite récemment (5).

L’étude présentée ici s’inscrit dans une démarche analytique de nature historique et rétrospective. Elle vise à fournir un cadre conceptuel et empirique cohérent d’évaluation des politiques budgétaires et fiscales menées en Belgique au cours des dernières années, et en particulier depuis l’admission de la Belgique dans la zone Euro. Pour ce faire, un soin particulier est apporté à l’identification et à une quantification précise des principales incidences non discrétionnaires non cy-cliques significatives (effets de composition en recettes publiques, effets prix re-latifs et sociodémographiques en dépenses primaires, cycle des investissements des Pouvoirs locaux (ipl), etc.

Pour garantir un cadre de référence non discrétionnaire cohérent et neutre dans le temps (time consistency), une contrainte de stationnarité à long terme est imposée a priori en matière de trajectoire de solde primaire non discrétionnaire en valeur cycliquement corrigé. Ceci a impliqué dans la pratique un calibrage à long terme de la trajectoire des dépenses primaires nd-nc en valeur sur celle des recettes publiques non discrétionnaires et sur les effets de composition mesurés en la matière. Une telle démarche implique la prise en compte de l’impact à long terme des modifications de prix relatifs et permet d’assurer que les hypothèses retenues en matière de croissance non discrétionnaire référentielle des dépenses primaires à prix constants soient parfaitement compatibles et cohérentes avec les effets de structures identifiés en recettes (élasticité tendancielle ex ante supra-unitaire) et avec la contrainte de stationnarité à lt susmentionnée.

1.2 Résultats globaux – Une orientation assez massivement expansive depuis 1998-1999, de manière très largement prépondérante en recettes

Il est intéressant de noter que dans une perspective à long terme (sur une ving-taine d’années), les résultats obtenus ici convergent fortement au niveau global avec ceux dégagés par l’approche européenne, et ce au départ d’une approche méthodologique pourtant assez différente de l’approche européenne. Ceci n’est d’ailleurs pas étonnant puisque l’approche retenue ici se fonde sur la stationna-rité – donc la réversibilité - tendancielle de long terme des incidences structu-relles non discrétionnaires, ce qui correspond grosso modo à long terme avec l’absence de prise en compte de ces incidences non discrétionnaires non cy-cliques dans l’approche européenne.

Par contre, à court et à moyen terme, et parfois aussi sur des sous-périodes dépassant 10 ans, les évolutions obtenues ici divergent sensiblement des

5 Voir le chapitre 1, dans Savage R., « 40 ans de politique fiscale et parafiscale en Belgique (1970-2010) », Bulletin de Documentation du SPF Finances, 4ème trimestre 2011, n°4.

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celles obtenues selon l’indicateur structurel européen. Ceci traduit à nouveau logiquement au plan empirique le fait que le concept « d’effort structurel ( primaire) » ou d’impulsion discrétionnaire (primaire) » diffère du concept européen de variation ou d’évolution du « solde (primaire) structurel ». Ce dernier englobe en effet indistinctement (et confond parfois) les concepts d’ef-fort structurel et d’incidences non discrétionnaires non cycliques (nd-nc), en n’isolant pas ce dernier élément.

Les principales conclusions quantifiées qui peuvent être dégagées de l’analyse opérée dans le cadre de cette étude sont les suivantes.

D’abord au niveau global (ensemble consolidé des apu):

▸ Depuis 1999, et après l’effort très conséquent de consolidation budgétaire opéré sur la période 1992-1998 (5,3 % de pib selon les estimations actualisées), on assiste en Belgique à une inversion expansive marquée et persistante de la politique fiscale (au sens large). En 12 ans (période

Soldes primaires et déterminants

Evolut. par sous-périodes, % PIB1992-98 1998-01 2001-07 2007-10 1999-03 2003-07 1992-99 1999-10

Soldes primaires effectifs (A) 3,7% 0,5% -3,3% -4,3% -1,0% -1,6% 3,5% -6,9%

Entité I 2,4% 0,2% -2,7% -3,1% -0,6% -1,9% 2,3% -5,5%

Entité II 1,3% 0,3% -0,6% -1,2% -0,5% 0,2% 1,2% -1,4%

Incidences Non-discrétionn. prim. (B) -1,7% 2,4% 0,2% -2,9% 1,3% 0,6% -1,0% -0,9%

En Recettes, yc. OS NF -0,6% 1,9% -0,4% 1,0% 2,6% -1,7% -0,1% 2,0%

En Dépenses primaires (DPR) -1,1% 0,5% 0,7% -3,9% -1,3% 2,3% -0,9% -2,9%

Entité I -2,9% 1,9% 0,1% -2,0% 1,2% 0,2% -2,3% -0,6%

Entité II, dont: 1,2% 0,5% 0,1% -0,8% 0,1% 0,4% 1,3% -0,2%

Cycliques & OS NF -1,1% 1,1% 0,5% -1,9% 0,6% 0,4% -0,5% -0,9%

Autres non discrét. (Struct., Pr, iPL, etc.)

-0,6% 1,3% -0,3% -1,0% 0,7% 0,3% -0,5% -0,0%

Impulsions discrétionnaires (C)=(A-B) 5,4% -2,0% -3,5% -1,4% -2,4% -2,2% 4,5% -6,0%

Recettes (Total I + II), dont: 3,8% -2,0% -2,1% -1,0% -1,6% -1,9% 3,1% -4,5%

Subventions Salariales -0,0% -0,2% -0,6% -0,7% -0,1% -0,5% -0,1% -1,3%

Autres 3,8% -1,9% -1,6% -0,3% -1,5% -1,4% 3,2% -3,2%

DPR 1,6% 0,0% -1,4% -0,4% -0,8% -0,3% 1,4% -1,5%

Entité I 5,3% -1,8% -2,8% -1,0% -1,7% -2,1% 4,5% -4,9%

Recettes 3,3% -1,9% -2,0% -0,8% -1,4% -1,7% 2,6% -4,0%

DPR 2,0% 0,1% -0,8% -0,2% -0,3% -0,4% 1,9% -0,9%

Entité II, dont: 0,1% -0,2% -0,7% -0,4% -0,6% -0,2% -0,0% -1,2%

Recettes 0,4% -0,1% -0,1% -0,2% -0,2% -0,2% 0,5% -0,6%

DPR -0,4% -0,1% -0,6% -0,1% -0,5% 0,0% -0,6% -0,6%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des partis peut ne pas correspondre exactement, à 0,1% de PIB près, aux totaux correspondants.

Tableau 1: Soldes primaires et déterminants - Analyse globale et par grandes Entités

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1998-2010), l’impulsion primaire expansive cumulée est estimée à près de 7 % de pib (6,9 % plus exactement (6)), seule la dernière année couverte marquant un tournant modérément restrictif.

▸ Sur base de la méthodologie et des définitions retenues, une part très largement majoritaire (5,2 % de pib ou les ¾ du total) de ces impulsions expansives se localise en recettes publiques, en ce y compris les réductions de recettes qui sont imputées en sec95 en tant que subventions ( salariales) à la production (7). Sur la même période, l’impulsion expansive en dépenses primaires se « limite » à 1,7 % de pib, dont 0,9 % de pib au niveau de l’Entité I.

▸ Cette impulsion discrétionnaire expansive « limitée » en dépenses primaires contraste fortement avec la hausse importante du ratio apparent et non corrigé correspondant enregistré en sec95 (+6,7 % de pib) ainsi également qu’avec celui en définition csf hors subventions salariales (+4,8 % de pib). L’essentiel (3,1 % de pib) de cette hausse résulte cependant d’incidences non discrétionnaires identifiables, dont notamment 0,6 % de pib d’incidences cycliques défavorables, 0,5% de pib d’effets prix relatifs négatifs et surtout 1,8% de pib (0,15% de pib en moyenne annuelle) d’incidences structurelles haussières en volume (8). Sur l’ensemble de la période, les effets sociodémographiques restent par ailleurs limités (0,2 % de pib).

▸ La lecture assez répandue, selon laquelle la dégradation des soldes structurels belges au cours des 10 à 12 dernières années résulterait très largement d’une orientation « laxiste » ou expansive en dépenses primaires est donc erronée, parce que basée sur une lecture partielle, incomplète et donc en finale superficielle des données factuelles disponibles. Cette lecture impute notamment à la composante discrétionnaire l’impact statistique (effet dénominateur) des révisions récentes (post 2008) et significativement en baisse des estimations de croissance potentielle pour les années post-2007, ce qui est évidemment conceptuellement très discutable.

▸ La trajectoire discrétionnaire globale identifiée montre également que l’orientation expansive de 1999 à 2009 inclus, hors mesures discrétionnaires one-shots en recettes non fiscales, est très régulière et s’établit dans une fourchette de 1,5 à 2 % de pib par sous-périodes de 3 ans. C’est au cours de la sous-période 1998-2001 que l’écart entre l’indicateur

6 Et encore, la méthodologie retenue considère comme de nature non discrétionnaire après 1999 le rétablissement complet de l’indexation des barèmes et principaux paramètres du système d’imposition à l’IPP, avec un coût estimé en fin de période de 0,9% de PIB.

7 Les réductions de recettes fiscales et parafiscales comptabilisées en SEC95 en tant que dépenses de subventions salariales à l’emploi représentent sur la période 1998-2010 une perte de recettes de 1,4% de PIB (20% des impulsions expansives totales). Même en adop-tant l’hypothèse extrême consistant à considérer ces non-recettes comme des dépenses pri-maires, les pertes discrétionnaires en recettes représenteraient encore 55% des impulsions expansives (contre 45% en DPR). Un chiffrage intermédiaire – mais également méthodolo-giquement discutable – aboutit à une répartition 65% / 35%.

8 Pour l’essentiel imputable à un effet-dénominateur « Bis » non discrétionnaire non cy-clique correspondant à l’érosion de plus en plus marquée, après 2005, des estimations de croissance tendancielle obtenues par la technique de filtrage « HP ».

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européen structurel (primaire) ameco et l’indicateur discrétionnaire alternatif proposé ici est le plus marqué. Ceci s’explique par la non-prise en compte, dans la méthodologie européenne, d’effets de composition particulièrement favorables en recettes (+1,8 % de pib) en contexte de hausse de la part salariale, même si ceci est partiellement neutralisé par des effets prix relatifs à l’inverse défavorables (-0,5 % de pib).

En finale, le trait dominant reste l’ampleur de l’impulsion expansive primaire cumulée sur une période de plus de 10 ans, effaçant plus qu’intégralement l’effort restrictif conséquent mis en œuvre au cours de la période 1992-1998 de consolidation budgétaire et fiscale européenne en vue de l’accession à l’euro. Bien sûr pour une part non négligeable ce retournement expansif après 1998 peut paraître justifié: le surplus primaire belge obtenu en 1998 est considérable (6,4 % de pib) et à l’époque le plus élevé de l’Union européenne; l’effet « Boule de neige » est de ce fait structurellement inversé, ceci se traduisant entre autres par une réduction du poids des charges d’intérêts, et donc une réduction complémentaire induite du déficit public, à concurrence de 0,6 % de pib environ depuis 1992-1993. Les perspectives à la fin des années 90, d’une poursuite à un rythme soutenu de la baisse du taux d’endettement et des charges d’intérêts associées – même si éventuellement à un rythme un peu moins soutenu qu’antérieurement – autorisent en principe un certain assouplissement de la politique budgétaire.

Une première alerte sérieuse intervient cependant en 2003-2004, qui aurait dû donner lieu à une réévaluation non complaisante de la part des autorités. Après les années de forte croissance économique 1997-2000 (+3,2 % en moyenne annuelle), la croissance belge patine en moyenne les 4 années suivantes – 2001-2004 –, avec des progressions de +1,5 % seulement et ce malgré la forte reprise de 2004. Cette croissance n’atteint même que 1 % seulement en moyenne en 2001-2003. Le krach boursier persistant des années 2000-2003, l’effondrement du mythe de la « nouvelle économie », les retombées des attentats du 11 septembre 2001, les ratés de la reprise attendue en 2002-2003 sont passés par là. Les perspectives de croissance potentielle et effective forte, telles qu’anticipées par le bfp à la fin des années 90 (9), ne se sont pas matérialisées.

En 2003, l’année se solde de manière décevante par un léger déficit budgétaire – au lieu du surplus limité visé -, et ce malgré l’appoint d’incidences one-shots non fiscales nettes favorables considérables (1,4 % de pib). Hors one-shots, le déficit public de 1,5 % de pib dépasse sensiblement le passif cyclique estimé à 0,5 % de pib, laissant pour solde un déficit structurel (selon la méthodologie européenne) de l’ordre de 1 % de pib. En 2004, un léger déficit public persiste malgré la forte reprise conjoncturelle (croissance réelle de 3,2 %), ceci confirmant la persistance d’un déficit structurel, ou, autrement exprimé, le maintien d’une orientation discrétionnaire primaire expansive dépassant en amplitude les

9 Voir les Perspectives économiques de moyen terme 2000-2004 et 2001-2005, de mai 1999 et mai 2000.

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capacités d’absorption par l’auto-réduction parallèle des charges d’intérêts sur la dette publique.

Les 3 années suivantes (2005 à 2007) de la nouvelle législature fédérale, ce diagnostic se confirme: malgré les 2 années de forte croissance 2006 et 2007 (2,8 % en moyenne annuelle, 2,4% si l’on inclut 2005), l’année 2007 se solde à nouveau par un léger déficit (-0,3 % de pib), au lieu du surplus substantiel (+0,7 % de pib) qui avait été fixé en fin de législature précédente (Rapport csf annuel 2003 – juin-juillet) comme objectif dans le cadre de la stratégie de préfinancement au moins partiel du vieillissement. Les finances publiques belges abordent donc la période de crise financière (2008-2010) et de révision en baisse des perspectives de croissance potentielle future, du moins à moyen terme, dans une situation structurellement dégradée. Le déficit public effectif enregistré en 2008, alors que l’économie se situe encore à un niveau conjoncturel « haut » même si avec une croissance en net ralentissement, confirme à nouveau l’incompatibilité entre l’ampleur des impulsions discrétionnaires expansives cumulées depuis la fin des années 90 (10) et les objectifs initiaux d’accumulation progressive de surplus budgétaires afin d’assurer un certain degré de préfinancement du coût budgétaire du vieillissement.

1.3 Les résultats désagrégés par grandes Entités – Un rôle très largement dominant de l’Entité I dans les inflexions de politique fiscale et budgétaire, tant avant qu’après 1999

L’analyse par grandes Entités permet par ailleurs de quantifier leurs contributions respectives aux évolutions globales enregistrées, tant au niveau non discrétion-naire que discrétionnaire. Elle montre qu’on n’observe pas dans les grandes lignes de divergences significatives d’évolutions entre les deux grandes Entités. Si l’on prend comme référence les évolutions post 1999 correspondant au tour-nant du début de la phase dite « définitive » de la Loi spéciale de Financement (lsf) de 1989, on relève qu’un peu plus de 80 % de l’orientation discrétionnaire expansive cumulée enregistrée est imputable à l’Entité I, contre moins de 20 % à l’Entité II.

▸ Ceci n’est pas nécessairement surprenant si l’on se rappelle que c’est aussi au niveau de l’Entité I que se localise massivement (à près de 95 %) la réduction du poids des charges d’intérêts des années post 1999, d’une part, et que par ailleurs c’était l’Entité I qui avait porté l’intégralité de l’effort de consolidation budgétaire restrictif des périodes 1992-1998 ou 1992-1999, notamment par des alourdissements discrétionnaires de re-cettes (un peu moins de 60 % du total discrétionnaire en 1992-1999).

10 Sur la période 2003-2008, cette impulsion expansive atteint cumulativement 2,9% de PIB en 5 ans, soit à peine un peu moins que les 3,2% de PIB enregistrés les 5 années précédentes (période 1998-2003).

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▸ Par ailleurs, au niveau de la seule Entité I, plus de 80 % de l’impulsion expansive 1999-2010 (près de 5 % de pib) est localisable au niveau des recettes publiques (11), comparativement à la moitié environ « seulement » pour ce qui est de l’Entité II (0,6 % de pib sur un sous-total de 1,2 % de pib).

▸ Enfin, selon une clé de lecture par type d’impulsion discrétionnaire, près de 90% des impulsions discrétionnaires expansives en recettes (au sens large) sont localisables au niveau de l’Entité I. Ceci n’est pas tellement surprenant si l’on se rappelle l’importance relative (plus de 60 % des recettes publiques totales de l’Entité II) des recettes fiscales « automatiques » et donc non discrétionnaires perçues via la lsf par cette Entité. Du côté des dépenses primaires finales, la part relative de l’Entité II dans l’orientation expansive totale de 1,5 % de pib atteint 40 % (0,6 % de pib). Cette orientation expansive se situe plus qu’intégralement au cours de la période 2001-2004, particulièrement en 2002, soit la période de mise en œuvre des mécanismes de refinancement négocié des Entités fédérées (accords du Lambermont).

Pour conclure, on ne peut affirmer que l’échec de la stratégie de préfinancement du vieillissement, telle qu’il se manifeste d’abord au milieu de la décennie et puis de manière plus avérée encore à la veille de la crise financière et de la récession majeure de 2009, soit à situer dans des causes « externes » ou macro-économiques. Jusqu’en 2008 inclus en effet, la croissance tendancielle effective observée, avec 2 % l’an, ne se situe finalement que marginalement en-dessous de la croissance potentielle telle qu’anticipée au tournant des 2 décennies (de l’ordre de 2,2 %). A l’inverse, l’auto-réduction du poids des charges d’intérêts s’avère plus mar-qué qu’anticipé, grâce notamment au rythme soutenu persistant de réduc-tion du taux d’intérêt implicite sur la dette publique (12). Par ailleurs, l’analyse opérée indique que sur la même période (1999-2008), les incidences nd-nc en valeur (hors os) sont tendanciellement légèrement favorables. Tout ceci révèle par conséquent une orientation discrétionnaire expansive qui s’avère, surtout après 2003-2004 (seconde législature fédérale de la décennie), d’une ampleur incompatible avec les objectifs officiels affichés de dégagement progressif de surplus budgétaires afin d’assurer un certain degré de préfinancement du coût budgétaire du vieillissement.

11 En ce y compris les pertes de recettes discrétionnaires qui sont imputées en tant que dé-penses primaires de subventions salariales à la production en système SEC95.

12 De 1999 à 2008, ce taux moyen nominal baisse de 1,4% (140 points de base), soit de plus d’un cinquième en termes relatifs.

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2 Méthodologie Générale

2.1 Introduction générale

L’étude présentée ci-après vise à fournir une synthèse quantifiée quant aux principales orientations de la politique budgétaire et fiscale belge au cours des deux dernières décennies. L’objectif est non seulement d’opérer cette analyse au niveau global du total des apu, mais également à un niveau un peu plus désagrégé, celui des deux principales grandes Entités (13).

L’analyse menée ici fusionnera donc in fine les deux grands versants de la politique budgétaire (au sens large): le volant des recettes, déjà abordé au niveau global en longue période (14), et le volant des dépenses primaires, déjà également abordé antérieurement dans une perspective historique longue au niveau agrégé (15). Par rapport à l’étude précitée, ce dernier volant sera cependant abordé à la fois de manière plus détaillée (par grandes Entités et niveaux de pouvoirs) et sur base d’une méthodologie un peu simplifiée, notamment quant à la définition de la trajectoire « neutre » de référence non discrétionnaire en matière de dépenses primaires, ainsi que quant à l’analyse des dépenses de sous-emploi.

La présente étude constituera donc une actualisation complète de travaux similaires réalisés il y a dix ans environ sur la même thématique, mais qui était limitée à l’époque à l’analyse des années 90 (16).

Par rapport aux analyses budgétaires traditionnellement menées au départ des indicateurs internationaux ou européens comparatifs standards de « soldes budgétaires structurels » ou « cycliquement corrigés », l’analyse présente portera une attention toute particulière à la définition et quantification détaillée et précise de la trajectoire non discrétionnaire des finances publiques belges, et de ses soldes primaires en particulier.

13 Pour rappel, en raison des rapports d’interdépendance financière et administrative forts existant entre les niveaux de pouvoirs 2 par 2, on regroupe habituellement d’une part le Pouvoir fédéral (PF) et la Sécurité sociale (SECU) au sein de l’Entité I, qui concentre envi-ron 65% des dépenses primaires finales totales en définition CSF, et d’autre part les Entités fédérées ou Communautés et Régions (C&R) ainsi que les Pouvoirs locaux (PL).

14 Savage R. (2011, b), op. cit.15 Savage R. « Les dépenses primaires publiques belges dans une perspective historique

longue (1953-2007): déterminants non discrétionnaires et discrétionnaires », Bulletin de Documentation, SPF Finances, 68ème année, 2008 n° 4.

16 Voir notamment: Savage S., « La politique budgétaire », in De Callatay E. eds, La fin du déficit budgétaire – Analyse de l’évolution récente des finances publiques belges (1990-2000), De Boeck, 2002.

Savage R., « Fédéralisme et assainissement budgétaire », in De Callatay E. eds, Les finances des Régions et des Communautés, Reflets et Perspectives de la Vie économique, XXXVII, 1998/2.

Savage R. et De Callatay E., « Fédéralisme et choix budgétaire », in De CallatayE.eds, Les finances des Régions et Communautés, op. cit.

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Outre les correctifs habituels pour les incidences cycliques et pour l’impact des mesures dites one-shots ou non récurrentes, que l’on retrouve dans les approches méthodologiques standardisées traditionnelles, seront ici introduites explicitement des corrections structurelles, non conjoncturelles et non discrétionnaires (nc-nd) complémentaires pour:

▸ les variations de prix relatifs de la dépense primaire globale;

▸ les effets de « composition » ou « de structures » en recettes publiques (prélèvements obligatoires plus précisément);

▸ des effets structurels en dépenses primaires, découlant d’une part des écarts pouvant exister entre la trajectoire réelle « neutre » ou de référence des dépenses primaires non discrétionnaires, et celle du pib tendanciel (d’où un « effet dénominateur » non cyclique), et d’autres part d’éventuelles incidences socio-démographiques mesurables;

▸ le cycle particulier des investissements des pl.

L’objectif, comme dans d’autres travaux similaires antérieurs, est d’identifier au mieux l’ensemble des incidences budgétaires et fiscales non discrétionnaires, tant conjoncturelles que plus structurelles ou non récurrentes, de manière à isoler et identifier au mieux par solde (ou différence) les seules impulsions discrétionnaires de politique budgétaire et fiscale à proprement parler.

Cette approche se distingue donc des approches internationales standardisées, telles celle de la Commission européenne, qui se contentent de corriger les soldes budgétaires pour les seules incidences budgétaires cycliques ainsi que pour les principales incidences One-shots. Les soldes corrigés ainsi obtenus sont qualifiés de « structurels », et les modifications de ces soldes structurels (ou des soldes primaires structurels associés) sont souvent interprétées comme des indicateurs usuels pertinents de « fiscal stance » voire « d’effort budgétaire ». Ces interprétations sont cependant selon nous hâtives car potentiellement biaiées, surtout dans une perspective de court-moyen terme. En effet, ces indicateurs structurels standards ne sont pas corrigés pour un ensemble d’autres facteurs non cycliques et non discrétionnaires qui affectent également les résultats budgétaires, tels les effets prix relatifs en dépenses primaires, les effets de composition en recettes, etc. Les variations de soldes structurels (primaires), tels que mesurés par la Commission, traduisent par conséquent l’impact conjoint de ces facteurs non discrétionnaires et des « efforts structurels primaires » réalisés au sens strict du terme, et non de ces seuls derniers facteurs mesurés isolément.

Le but de l’approche développée ici est notamment de fournir une base analytique et quantifiée permettant d’éviter ce biais interprétatif.

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L’avantage de l’approche proposée ici est aussi de fournir un cadre théorique et empirique cohérent permettant complémentairement d’analyser la composition des impulsions discrétionnaires, en distinguant clairement les impulsions en recettes (impacts cumulés des changements de législations fiscales et parafiscales) des impulsions en dépenses primaires. Dans ce dernier cas, sera considéré comme expansif un rythme de croissance réelle des dépenses primaires qui dépasse le taux de croissance référentiel ici retenu comme représentatif d’une trajectoire « neutre » (17), et restrictif un taux de croissance de ces dépenses qui sera inférieur à ce taux de croissance référentiel ou « benchmark ».

2.2 Définitions des recettes et dépenses (primaires) globales et par grandes Entités en définition CSF. One-shots et périmètres (RP, Zorgfonds, RRT, cessions d’actifs)

En recettes comme en dépenses primaires, l’analyse au niveau global et par grandes Entités se fait en définition dite « csf », c’est-à-dire ici en appliquant aux conventions comptables du sec95 un certain nombre de corrections (18). En plus des corrections csf habituelles, relevons les corrections complémentaires suivantes qui ont été introduites ici:

▸ Certaines réductions ciblées de cotisations sociales (Maribel social, contractuels des hôpitaux, chèques-services, activation des allocations de chômage, etc.) ou de précompte professionnel (en faveur des employeurs recourant au travail en équipe, ou au travail de nuit, aux chercheurs universitaires etc.), qui en sec95 sont traitées comme des subventions salariales ou à l’emploi (subventions de production), seront ici considérées logiquement comme des réductions (pertes) de recettes publiques, et non des dépenses primaires.

▸ En recettes comme en dépenses primaires, il importe d’effectuer certaines cor-rections pour prendre en compte les modifications de périmètre budgétaire enregistrées, tant au niveau global (19) que par transferts de compétences

17 Ce rythme tendanciel « neutre » de moyen et long terme peut lui-même se différencier de la croissance potentielle ou tendancielle estimée du PIB, dans la mesure où symétrique-ment les effets de structures ou de composition en recettes publiques ne sont pas nécessai-rement « neutres » (ou nuls) en moyenne-longue période, comme cela a été démontré pour la Belgique (voir à ce propos Savage R. ([2011, b]). Dans le cas présent, ce taux référentiel neutre retenu est de 2,2%, soit le taux de croissance réel moyen quinquennal qui était encore escompté au milieu de la décennie précédente, et qui correspondait grosso modo au taux de croissance potentiel estimé avant la grave récession de 2009. Il s’agit aussi d’un taux de croissance des dépenses primaires qui, compte tenu des effets de structures mis à jour en recettes sur les deux dernières décennies, correspond à une invariance et stabilité tendancielle du solde primaire non discrétionnaire, soit la définition même de la « neutra-lité budgétaire ex ante ».

18 Pour une description des principales de ces corrections, voir notamment: CSF (Section « Besoins de financement des pouvoirs publics »), notice méthodologique du Rapport de juillet 2007 (Evaluation de l’exécution du Programme de Stabilité en 2006 et Perspectives 2007-2011); ainsi que CSF (Idem), Annexe 1 du Rapport de juin 2008 (Evaluation des Bud-gets 2007 et 2008 et du nouveau Programme de Stabilité 2008-2011.

19 Avec par exemple l’élargissement du périmètre global aux entreprises de transport public en 1991 (De Lijn, les TEC, la STIB), ainsi qu’aux entreprises publiques de Radio-Télévision en 2002, ou encore la reprise des charges par le PF de pensions d’entreprises publiques (Belgacom en 2004, SNCB en 2007) et la modification du mode de financement des petits risques des indépendants en 2008.

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budgétaires – ou de périmètre d’autonomie fiscale interentités (20). En termes nets (recettes moins dépenses primaires), ces corrections se neutralisent cependant le plus souvent.

▸ Il y a enfin le cas particulier du Zorgfonds de la Communauté flamande. Introduit en 2001-2002, il est comptabilisé en sec95 en tant que composante de la secu – avec un transfert budgétaire fictif en provenance de la Communauté flamande à la clé -, alors qu’il sera traité ici – comme dans les présentations budgétaires officielles de la Communauté flamande – en tant que partie intégrante des comptes de l’Entité II (et ce tant en recettes propres qu’en dépenses.

2.3 Analyse des recettes publiques: principes et application au cas belge (synthèse) – Effets de structures et impul-sions discrétionnaires. Principes de répartitions entre entités (LSF + TN, transferts budgétaires)

2.3.1 Principes généraux

L’analyse des déterminants en matière d’évolutions des recettes publiques est décrite en détails dans [Savage R. 2011, b]. En cohérence avec l’analyse des dpr et du sopr effectif global, c’est l’évolution du ratio des recettes publiques en % du pib effectif (et non du pib potentiel) qui est effectuée. Il n’y a a priori pas de composante cyclique dans l’évolution de ce ratio nominal, car a priori l’élasticité marginale des recettes publiques aux variations conjoncturelles mesurées par l’écart de pib est unitaire, abstraction faite des effets de c omposition. Dès lors, les variations de ratios des recettes publiques auront soit une origine non discré-tionnaire liée aux effets dynamiques de « composition » ou de « structures », soit une origine directement discrétionnaire liée aux modifications législatives en la matière.

Les effets de composition ou de structures sont directement liés à l’impact sur le ratio non discrétionnaire des recettes, en % du pib effectif (et non potentiel), des mo-difications de composition du pib nominal – et donc de pondérations respectives des différentes bases imposables macro-économiques et macro-fiscales – combinées aux élasticités désagrégées et spécifiques correspondantes, via des effets mixtes « structures-élasticités », et ce indépendamment des évolutions de cycle économique réel agrégé.

20 Avec par exemple le transfert – limité – de compétences budgétaires lié aux Accords du Lambermont de 2002, ainsi également que la Réforme des Polices (RP) de 2002 (transfert de compétences du PF en direction des PL), et surtout l’extension de l’autonomie fiscale des entités fédérées (C&R) de 2002, compensée (en principe) par l’incorporation du terme négatif (TN) dans les mécanismes de la Loi spéciale de financement (LSF).

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Dès lors, une trajectoire des « recettes non discrétionnaires » ex ante est rétro-estimée (back-casting) en régime de législation fiscale constante ou inchangée mais aussi de structures macro-économiques et fiscales effectives telles que constatées ou mesurées ex post.

Par construction, la composante résiduelle résultant des écarts entre les évolutions effectives et les évolutions rétro-simulées à législation constante sera considérée comme découlant des modifications législatives introduites, ceci bien entendu sous l’hypothèse que ces dernières n’affectent pas significativement à court terme la composition du pib et les pondérations respectives des diverse bases macro-économiques imposables.

2.3.2 Ventilation entre les deux grandes Entités

La ventilation des recettes publiques entre les deux grandes Entités se réalise selon un principe de partition de base très simple:

1. Les recettes finales propres sont imputées en fonction de l’autonomie fiscale dont disposent les différents niveaux de pouvoirs quant à la détermination de la base imposable et/ou des barèmes appliqués (ainsi que les régimes dérogatoires). Pour ce qui est de l’Entité II ( principalement ici les Régions), cette autonomie fiscale a été substantiellement élargie (21) à partir de l’année 2002 (taxes routières, droits d’enregistrement, etc.) avec comme contrepartie la mise en place d’un « terme négatif » (tn) ajustant à la baisse les transferts fiscaux (quasi)automatiques attribués par la lsf de 1989 aux Régions.

2. Les transferts fiscaux légaux, tels que définis et attribués par la lsf (et ses révisions de 2001-2002) en fonction de paramètres établis, sont considérés a priori comme non discrétionnaires, même lorsque leur trajectoire est affectée par des modifications législatives votées dans le cadre de Lois spéciales (1993, 2001-2002). Ces modifications n’affectent en effet que la répartition de ces recettes, non leur montant total initial.

Une difficulté apparaît cependant du fait que le terme négatif (tn), retranché à partir de 2002 des recettes lsf transférées aux Régions pour compenser la régionalisation de certaines taxes précédemment fédérales, est lui-même établi sur base d’un calcul théorique faisant abstraction de l’évolution des bases fiscales correspondantes. Ce calcul fait intervenir un montant de base (2002) et une tra-jectoire évolutive dépendant de l’inflation (prix à la consommation) et de 91 % de la croissance réelle effective du pib. Or ce calcul théorique ne correspond pas nécessairement après 2002 à la trajectoire non discrétionnaire qui aurait

21 A concurrence de 1% de PIB en 2002, dont la moitié environ en matière de taxes routières (taxe de mise en circulation, taxes de circulation payées par les ménages et les entreprises, eurovignette) et l’autre moitié en matière de droits d’enregistrement (surtout) et de dona-tion (beaucoup plus marginalement).

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été celle de ces recettes dans un cadre de législation fiscale inchangée, et ce compte tenu de l’évolution effective (effets de structures) des bases imposables correspondantes. Il importe donc de distinguer le terme négatif effectif (tn), tel qu’effectivement déduit des recettes lsf réellement attribuées aux c&r, du terme négatif théorique ou non discrétionnaire « corrigé » (tnc) susceptible d’être perçu par les Régions en régime non discrétionnaire (législation régionale inchangée) sur base de l’évolution des bases imposables effectives (et non d’un proxy du pib nominal).

On voit donc apparaître la possibilité d’un écart entre le tn effectif (et non dis-crétionnaire), déduit par le pf des recettes lsf transférées, et le tnc théorique, perçu par les c&r, intégrant les « vrais » effets de composition (non discrétion-naires) en la matière.

Le graphique qui suit retrace la trajectoire de ces 2 variables sur la période 2002-2010. On peut relever que le tn (effectif) est pratiquement stable autour de 1,0 % de pib, alors que le tnc (non discrétionnaire du point de vue des c&r) est significativement croissant au cours de la période 2002-2007, reflétant pour l’essentiel des effets de composition positifs (favorables) en matière de droits d’enregistrement au cours d’une période pré crise porteuse en la matière. La conclusion en est que de facto, le mode de calcul du tn au cours de cette période s’est avéré défavorable du point de vue du pf, à concurrence de 0,3 % de pib environ, et inversement favorable pour l’Entité II.

Une seconde difficulté, déjà discutée dans [savage R. (2011, b)], se situe au niveau des recettes de rrt et du changement de périmètre qui les caractérise en 2002. Cette année-là, les entreprises publiques de Radio-Télévision (eprt), pour

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

1,2%

1,4%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

En %

du PI

B

Terme Négatif (1) Idem, Non-discrétionn. (2)Incid. Non-discrétionn. (3)=(2-1) Id. - Enregistrem. (3a)

Graphique 1: Terme négatif effectif et non discrétionnaire

61


ce qui est des Comptes nationaux (cn), réintègrent le champ des apu, et ce au niveau des Communautés (c&r). Il s’agit du second changement de périmètre intervenu depuis la Réforme de l’Etat de 1989, le premier ayant eu lieu en 1993 dans le cadre de la première révision des mécanismes de financement des c&r. En 1993 en effet, la partie résiduelle des recettes de rrt qui était encore im-putée en sec95 au pf, est intégralement transférée aux c&r. De 1993 jusqu’en 2001 inclus, une partie importante des recettes de rrt perçues par les c&r est directement reversée sous forme de subventions aux eprt, qui sont à l’époque localisées hors apu. Cette partie-là des recettes de rrt (et de dépenses primaires correspondantes) n’est pas comptabilisée en sec95, de telle sorte que seules des recettes nettes (hors subventions) apparaissent en sec95. Pour obtenir un champ continu et cohérent en recettes, il importe donc de « rebruter » les recettes de rrt sur l’ensemble de la période 1989-2010 en réintégrant symétriquement avant 2002 les subventions (environ 0,15 % de pib) versées en compensation à ces en-treprises faisant à l’époque partie du périmètre « hors apu » des sqs. Ceci est d’autant plus nécessaire que sinon serait masquée pour une large part la forte réduction (suppression en Flandre et à Bruxelles) de la rrt qui intervient préci-sément en 2002, alors que la rrt est maintenue en Région wallonne.

L’évolution des différentes composantes des recettes de rrt, pour lesquelles interviennent des modifications de répartition ou de « tutelle » entre les deux grandes Entités, est reprise dans une annexe méthodologique disponible en ligne.

En finale, le graphique qui suit retrace l’évolution du ratio des recettes non discrétionnaires estimées de chaque grande Entité, en distinguant les recettes (finales) propres des recettes transférées (corrigées pour le tn effectif).

25%

27%

29%

31%

33%

35%

37%

39%

41%

43%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

Total APU (1)=(2 + 3) Entité I (2) (Ech. G)Entité II (3) (E. Dr.) LSF + TN (4) (E. Dr.)

Graphique 2: Trajectoires des recettes (fiscales et parafiscales) non discrétionnaires par grandes Entités

http://www.docufin.fgov.be/intersalgfr/thema/publicaties/documenta/2012/BdocB_2012_Q2f_Savage_annexe.pdf


62


En finale, quelques tendances marquantes se dégagent du graphique ci-avant:

▸ A long terme, on retrouve une hausse tendancielle endogène du ratio des prélèvements obligatoires (po (22)), à concurrence de près de 2 % de pib en 20 ans;

▸ En termes de recettes non discrétionnaires après transferts fiscaux, cette progression se concentre presque exclusivement au niveau de l’Entité II, et ceci sous l’influence très prédominante des transferts fiscaux (corrigés pour le tn) en provenance de l’Entité I; cette progression des transferts fiscaux corrigés est surtout marquée au cours de la première décennie (1989-1999) et jusqu’à la fin de la période dite « transitoire » (23). Il faut tenir compte du fait que pour une part au moins, cette progression soutenue des transferts fiscaux au cours des années 1989-1999 est la contrepartie d’un sous-financement fiscal initial programmé ( certainement en 1989-1990) et aussi la conséquence du refinancement progressif négocié en 1992-1993;

▸ Au niveau de l’Entité I, on relèvera l’absence de progression significative de ses recettes non discrétionnaires « nettes » (après transferts fiscaux) au cours de l’ensemble de la période. Ceci masque cependant un double mouvement compensatoire: d’une part un recul significatif de ces recettes au cours de la première décennie, s’expliquant plus qu’intégralement par la progression des transferts fiscaux verticaux ou interentités susmentionnés, et d’autre part, de 2000 à 2010, et en particulier au cours de la seconde moitié de cette décennie, une progression non négligeable (de l’ordre de 1,0% de pib) des recettes (nettes) endogènes ou non discré-tionnaires de l’Entité I.

2.4 Analyse des dépenses primaires. Rappel des diverses incidences non discrétionnaires: cycliques totales ( effet Y-Gap et chômage) et non cycliques ( endogènes)

2.4.1 Principes généraux

La présente Section est consacrée à l’analyse approfondie des déterminants de l’évolution du ratio effectif des dépenses primaires, tant au niveau global que par grandes Entités (24). Ceci se fera ici selon les grandes lignes de la méthodologie développée dans un article antérieur (25) dans une perspective de très long terme (1953-2008).

22 Hors Droits de succession.23 La LSF de 1989, amendée en 1992-1993, prévoyait une phase transitoire complexe se termi-

nant en 1999 et une phase dite définitive débutant en 2000.24 Il s’agira dans ce cas de l’analyse des dépenses primaires finales et consolidées en défini-

tion CSF, hors transferts budgétaires nets donc aux autres niveaux de pouvoirs (UE, autre Entité, intra-Entités).

25 R. Savage (2008).

63


Trois critères importants ont été retenus pour définir cette croissance tendancielle de référence « neutre » (benchmark) des dépenses primaires:

1. En longue période (2 décennies ici), le solde primaire structurel (ou non discrétionnaire) calculé ou défini doit être statistiquement intégré d’ordre zéro, c’est-à-dire qu’il doit être tendanciellement stable ou invariant. En d’autres termes, la tendance à long terme imprimée par le ratio structurel des dépenses primaires en volume en % du pib tendanciel doit compenser symétriquement les autres principales incidences non discrétionnaires, à savoir a) les effets de composition ou de structures de long terme (ten-danciels) en recettes publiques, et b) les effets prix relatifs tendanciels en dépenses primaires.

2. Le rythme référentiel de croissance des dépenses primaires non discré-tionnaires en volume (le « benchmark neutre » en dépenses primaires) doit être stable voire invariant à moyen-long terme, c’est-à-dire indépen-dant des inflexions éventuelles de moyen terme présentées par la trajec-toire de croissance tendancielle ou lissée (par filtrage hp) ou potentielle (méthodologie européenne) estimée rétrospectivement. Or, la brutalité récente de la récession de 2009 (avec une probabilité croissante de re-chute moins sévère en 2012) a conduit rétrospectivement à des révisions majeures en baisse, en fin de période (seconde moitié des années 2000 et surtout années post 2007) des trajectoires de croissance potentielle ou tendancielle. Il fallait néanmoins définir une trajectoire référentielle en dépenses primaires qui reste indépendante de ces révisions très récentes de croissance tendancielle (ou potentielle) passée et future.

3. Une correction, certes limitée dans son ampleur, a été maintenue pour intégrer l’incidence ex ante des modifications de structures sociodémographiques sur la dynamique des besoins sociaux de financement (des dépenses d’éducation-enseignement, d’allocations familiales, de pensions etc.). L’impact budgétaire de ces modifications de structures sociodémographiques est mesuré ici de manière indirecte au départ des évolutions lissées du taux de dépendance; ce dernier est lui-même capté à partir du ratio de la population potentiellement dépendante ou « inactive » (26) au sein de la population totale (et non rapportée à la population complémentaire en âge d’activité).

La combinaison de ces trois critères importants nous a conduits à retenir une trajectoire référentielle de croissance réelle non discrétionnaire ou « neutre » des dépenses primaires totales qui s’avère relativement stable. Ce chiffre se situe autour de 2,25 % l’an en moyenne au cours de l’ensemble de la pé-riode 1990-2010. Ceci se situe en fin de période assez largement au-dessus des estimations les plus récentes de croissance potentielle (1,1 % selon la Commission européenne, 1,5 % selon nos propres estimations sur base de techniques de fil-trage hp à l’horizon 2020). Ce taux fluctue modestement par sous-périodes en

26 La population potentiellement inactive prise en compte ici est celle de 0 à 20 ans (pour les jeunes) et de plus de 60 ans (pour les aînés). Ces « marqueurs d’âge » ont été choisis pour tenir compte de l’allongement effectif de la durée effective de la scolarité (y compris post-secondaire) et de celle de l’âge effectif de pensionnement ou pré-pensionnement.

64


fonction de l’impact (limité) du correctif sociodémographique. Il est proche de 2,3 % en moyenne annuelle pendant les années 90 et de 0,1 % l’an inférieur – soit 2,2 % - pendant la décennie suivante (années 2000). Le mode de construction de l’incidence de ces facteurs socio-démographiques est décrit en détail dans une annexe méthodologique consultable on-line.

Il a donc été opté pour un indicateur d’évolution des dépenses primaires non discrétionnaires, et hors incidences cycliques, qui s’écarte de l’hypothèse alter-native simple d’indexation sur la croissance tendancielle du pib (lissée par fil-trage hp de la croissance réelle du pib). Le correcteur sociodémographique non discrétionnaire vient se greffer sur la tendance référentielle lourde ou de longue période « pré-crise », à savoir 2,25 %, calibrée de manière à compenser l’impact tendanciel des effets de structures favorables en recettes sur la période 1990-2010. Dans le graphique qui suit, cette trajectoire référentielle en dépenses pri-maires non discrétionnaires est comparée à celle du pib tendanciel (estimé par filtrage hp).

Pendant la première des deux décennies (années 90), les deux trajectoires sont très proches, avec un très léger écart de croissance moyen des dépenses primaires de référence par rapport à la trajectoire de croissance du pib tendanciel.

Pendant la seconde décennie cependant, suite à la succession de chocs macro-financiers et socio-économiques majeurs (2001-2003, 2008-2009), la croissance tendancielle estimée du pib se met à décliner, passant de 2,3 ou 2,2 % à la fin des années 90 à 1,4 ou 1,5 % à peine à la fin de la décennie suivante – soit un recul relatif de plus de 30 %. En moyenne décennale cette croissance

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1,8%

2,1%

2,4%

2,7%

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

(°) Cycliquement corrigées.% Va

riat. A

nn.

PIB Tendanciel (1) Référ. Croiss. DPR (2) Ecart (3)=(2-1)

Graphique 3: Croissance annuelle des dépenses primaires de référence non discrétionnaires


65


-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

3,6%

4,2%

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Moy

.

(°) Cycl. corrigées, mb. centrée 3 ans

% Va

riat. A

nn.

Recettes non-discr. (°) (1) Référ. Croiss. DPR (2) Ecart (3)=(1-2)

Graphique 4: Déterminants des évolutions en matière de soldes primaires structurels

tendancielle du pib passe de 2,25 % à 1,75 % seulement, soit un recul annuel de 0,5% ou plus de 20 % en termes relatifs.

L’écart entre les deux trajectoires se creuse progressivement au point qu’en fin de période (années 2009-2010), la croissance référentielle annuelle des dépenses primaires non discrétionnaires dépasse de 0,8 à 0,9 % celle du pib tendanciel estimé. Ceci implique en clair une tendance à la hausse du ratio non discrétion-naire structurel en volume (prix constants) des dépenses primaires au cours de la dernière décennie.

A titre indicatif, la croissance référentielle neutre des dépenses primaires est comparée à celle des recettes publiques structurelles, c’est-à-dire des recettes non discrétionnaires cycliquement corrigées. Ces dernières intègrent les effets de structures ou de composition en recettes, mais supposent une élasticité marginale unitaire des recettes publiques aux écarts de pib réel effectif par rapport au pib tendanciel. Les fluctuations des taux de croissance (lissés sur 3 ans) des recettes publiques traduisent l’impact des effets de structures en recettes.

2.4.1.1 Décomposition formalisée des incidences non discrétionnaires et impulsions discrétionnaires en dépenses primaires

La sous-section qui suit procède à une formalisation systématique des différents éléments qui contribuent aux évolutions enregistrées en matière de ratio apparent en valeur des dépenses primaires – tant discrétionnaires que non dis-crétionnaires.

66


En termes formalisés, nous aurons:

os&p = OS&P / Yl = le ratio au pib des incidences one-shots et des modifications de périmètre des apu, en % du pib nominal

Yl = le pib en valeur, et Yv = le pib à prix constants (Py = le déflateur du pib)

Ppu = le déflateur des dépenses primaires = DPRl / DPRv

Pr = Ppu / Py = l’indice des prix relatifs de la dépense primaire agrégée

Le ratio en valeur des dépenses primaires (hors OS et à périmètre constant) est égal au ratio correspondant en volume (prix constants) multiplié par l’indice des prix relatifs.

Nous définissons également: chôcy = CHÔCY / Yl = le ratio en valeur des dépenses cycliques de sous-emploi (27), tel que:

Et DPRhlcc= les dépenseds primaires effectives (en valeur, hors OS et à périmètre constant) cycliquement corrigées, et

DPRhvcc = les dépenses primaires non discrétionnaires ou « neutres » cycliquement corrigées, hors one-shots et à périmètre constant, er à prix constants (en volume). Cette variable est calibrée sur la trajectoire des recettes non discrétionnaires ou endogènes à long terme (trend) de manière à ce que le solde primaire structurel non discrétionnaire (et cycliquement corrigé) cor-respondant en valeur soit tendanciellement « neutre » ou constant. Elle intègre également une composante sociodémographique (cf. ci-avant).

27 Ce ratio est lui-même obtenu en estimant l’écrant du ratio effectif à effectif à prix constants de ces dépenses par rapport à sa trajectoire tendancvielle (à prix constants également) estimée par filtrage HP. Cet écart à prix constants est ensuite reconverti en écart à prix courants en % du PIB en valeur.

DPRhl = DPRhlcc + CHOCY

Avec dprl = (DPRl / Yl) = (DPRhl + OS&P) / Yl

= [(DPRhv / Yv) * (Ppu / Py)] + (OS&P / Yl)

= (dprhv * Pr) + os&p

Avec DPRl = les dépenses primaires en valeur = DPRhl + OS&P

67


Yvf = le PIB tendanciel en volume (estimé par filtrage HP)

dprl = (dprhv * Pr) + os&p = (dprhvcc * Pr) + chôcy + os&p

dprhvcc = (DPRhvcc / DPRhvcc) * (DPRhvcc / Yvf) * (Yvf / Yv)

dprl = [(DPRhvcc / DPRhvcc) * (DPRhvcc / Yvf) * Pr * (Yvf / Yv)] + chôcy + os&p [1]

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

Δdprl = Δidig + [Δstrg + ΔPr + (Δgap + Δchôcy) + Δos&p] = Δidig + Δndig [2]

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g)

(1) = l’indicateur discrétionnaire en dépenses primaires (ratio des dépenses effectives à la trajectoire référentielle « neutre » non discrétionnaire correspondante en dépenses (le « benchmark »))

(2) = l’indicateur des « effets de structures » en dépenses primaires, liés d’une part aux écarts de croissance entre les dépenses primaires structurelles « neutres » ou non discrétionnaires (cycliquement corrigées) et le pib tendanciel estimé par fil-trage hp, d’autre part aux incidences socio-démographiques estimées.

(3) = l’indicateur de prix relatifs

(4) = l’indicateur cyclique (partiel) d’output-gap (inversé), permettant d’estimer l’effet dénominateur budgétaire lié aux fluctuations conjoncturelles du pib effectif autour du pib tendanciel estimé

(5) = l’indicateur de dépenses cycliques de sous-emploi (écart aux dépenses cycliquement corrigées, estimées par filtrage hp), permettant de mesurer un « effet numérateur cyclique »

(6) = les incidences one-shots et impacts de changements de périmètres

En termes de calcul différentiel, c’est-à-dire de décomposition additive des évolutions du ratio nominal effectif des dpr dans le temps tel que défini dans la formulation [1] ci-avant, nous aurons donc:

68


Avec Δndig = [Δstrg + ΔPr + (Δgap + Δchôcy) + Δos&p] = le total des incidences non discrétionnaires en valeur (en % du pib nominal effectif)

Avec:

Δdprl = l’évolution du ratio apparent des dépenses primaires (définition csf), en % du pib nominal effectif,

Δidig = la contribution des impulsions discrétionnaires (en volumes) en dépenses primaires, calculé par solde: Δidig = Δdprl – Δndig

Δstrg = la contribution non discrétionnaire des effets de structures en volume, en % du pib

ΔPr = la contribution des effets prix relatifs (en % du pib)

(Δgap + Δchôcy) = la contribution consolidée des incidences budgétaires cycliques (soit l’effet chômage ou effet numérateur, d’une part, et l’effet dénominateur ou effet « Output-Gap » d’autre part), en % du pib

Δos&p = la contribution nette des changements de périmètres et des one-shots non fiscaux.

Les composantes (c) à (g) représentent les contributions ou incidences non dis-crétionnaires (Δndig) en dépenses primaires, avec les éléments (e) + (f) comme composantes cycliques («Δcy » en termes combinés) et les éléments (c) + (d) comme composantes structurelles hors os en dpr (la première en volume et la seconde en prix relatifs), soit Δstrlg au total en valeur.

De sorte que:

Rappelons aussi que la composante structurelle en volume « Δstrg » comprend à son tour:

a. une première sous-composante « ΔTrend » liée aux éventuels écarts de croissance de la tendance « de base » de lt des dpr par rapport au pib tendanciel estimé (filtrage hp), soit un « effet dénominateur structurel ou non cyclique », et

b. un effet « sociodémographique » complémentaire venant moduler le premier. Selon une formulation basée sur les mêmes principes de décomposition, l’ajout des incidences liées au cycle.

Δdprl = Δidig + (Δcy + Δstrlg + Δos&p) = Δidig + Δndilg [3]

69


RDIh = Rl – (RSTRl + OSR)

Δsopr = Δrl – Δdprl = (Δrdih + Δrndi) – (Δidig + Δcy + Δstrlg + Δos&p)

ΔidiT = Δrdih - Δidig (les impulsions discrétionnaires totales en termes de soldes primaires)

ΔstrlT = Δ rstrl - Δstrlg (les effets structurels nets totaux en valeur, hors OS)

Δos&pT = Δosr - Δos&p

2.4.2 Décomposition formalisée des incidences non discrétionnaires primaires totales

Cette analyse peut être aisément étendue à celle de la décomposition des évolutions des soldes primaires observés (ratios en valeur). En recettes, la décomposition est en effet plus simple qu’en dpr au plan formel.

Avec Rl = les recettes publiques effectives (et rl le ratio apparent au pib)

rstrl = (RSTRl / Yl) le ratio au pib des recettes non discrétionnaires ou à législation constante permettant, par écart à une année de base, de mesurer les effets de structures en recettes,

osr = OSR / YL les one-shots en recettes (y compris les os discrétionnaires en recettes non fiscales, telles les cessions d’actifs non financiers et les reprises des actifs (fonds de pensions) d’entreprises publiques)

Les impulsions discrétionnaires (hors os non fiscales) en recettes peuvent être définies comme:

D’où : rdih = rl – rstrl – osr, et

Δrl = Δrdih + Δ.( rstrl + osr) = Δrdih + Δrndi

En termes de (variations dans le temps) du ratios au pib, nous aurons donc:

Nous pouvons regrouper 2 à 2 les composantes structurelles en valeur (en recettes « r » et en dpr « g ») ainsi que les impulsions discrétionnaires et les os correspondantes, avec:

70


D’où en finale:

L’évolution des soldes primaires peut ainsi être décomposée de manière additive entre une composante non discrétionnaire nette totale (B) et une composante résiduelle discrétionnaire (A) ou (1).

La composante primaire non discrétionnaire (B) totale peut à son tour être décomposée en une composante cyclique (2) ou (B.1), présente uniquement en dpr, et une composante non discrétionnaire non-cyclique (nd-nc) totale [(3) + (4)] = (B.2).

Cette dernière comprend à son tour le solde net de l’ensemble des incidences primaires OS non fiscales (28), ainsi qu’une composante structurelle non cyclique en valeur qui est statistiquement stationnaire, les effets de structures non dis-crétionnaires en dpr en valeur (en volume + effets Pr) étant calibrés de manière à neutraliser tendanciellement (à lt) les effets de composition identifiés en re-cettes publiques.

28 En principe, au niveau des soldes primaires, les changements de périmètre n’ont qu’une incidence marginale voire nulle, car les modifications de périmètres en dépenses (pri-maires) sont en principe neutralisées par des modifications symétriques en recettes.

Δsopr = ΔidiT + (Δcy + ΔstrlT + Δos&pT) = ΔidiT + ΔndiT (0) (1) (2) (3) (4) (A) (B)

71


Cy = (Yv / Yvf) – 1 = (Yv – Yvf) / Yvf

3 Décomposition empirique du ratio des Dépenses primaires (DPR) et de ses évolutions

3.1 Incidences cycliques totales et effets « prix relatifs »

3.1.1 Les incidences cycliques

Comme indiqué ci-avant, les incidences cycliques sont constituées de deux incidences additives:

▸ les effets directs « chômage cyclique » mesurés au numérateur du ratio des dépenses primaires. Ces effets découlent de l’impact des fluctuations conjoncturelles sur les dépenses de sous-emploi (chômage au sens large), à la fois à travers les fluctuations cycliques du pib réel mais aussi via les effets spécifiques des cycles décalés de gains de productivité du travail ainsi que d’éventuelles flexions cycliques des taux d’activité (effets de « découragement » ou d’hystérèse);

▸ les effets « indirects » ou « effets dénominateurs » cycliques découlant de l’impact, sur le ratio apparent des dépenses primaires, des fluc-tuations du pib réel (et nominal) autour de sa trajectoire tendancielle correspondante (29).

Un premier graphique retrace l’évolution de l’Output-Gap (ou Y-Gap) pour la Belgique au cours des 20 dernières années, et ce tant en niveau qu’en termes d’écarts annuels. Ce qui est mesuré ici en niveau est l’indicateur:

29 En termes statiques, quand le PIB est par exemple 1% en-dessous (respectivement au-des-sus) de son niveau tendanciel, le ratio nominal (et réel) apparent des dépenses primaires sera proportionnellement supérieur (respectivement inférieur), pour un niveau inchangé de dépenses, au ratio qu’on aurait obtenu avec un PIB se situant exactement à son niveau tendanciel. En termes dynamiques, les fluctuations de l’output-gap du PIB affecteront pro-portionnellement, à dépenses réelles inchangées, l’évolution du ratio apparent des DPR. Cet impact est appelé « effet dénominateur » et est proportionnel au ratio initial des DPR au sein du PIB.

72


Les graphiques qui suivent présentent les incidences budgétaires cycliques to-tales, en ce y compris les incidences « chômage ». Le graphique 6 (à gauche) présente ces incidences en Niveaux, tandis que le graphique 7 présente ces inci-dences en écarts annuels (% du pib).

Quelques constats peuvent être développés:

▸ Sur l’ensemble de la période, on observe 3 périodes de haute conjoncture (fin des années 80, fin des années 90 et 2001, années 2006-2007). On observe deux récessions (1993 et 2009), la dernière étant exceptionnellement brutale et profonde, ainsi qu’une période de croissance faible (2001-2003);

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du

PIB

(Niv

eaux

)

Cycliques Tot. (1)=(2+3) Dépenses cycl. (chôm.) (2)Effet-Dénominat. (Y-GAP)(3)

Graphiques 6 et 7: Les incidences budgétaires cycliques en niveaux (6) et en variations annuelles (7): Impact sur les soldes budgétaires

-2,4%

-2,1%

-1,8%

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

En %

du

PIB

(Niv

eaux

)

Cycliques Tot. (1)=(2+3) Dépenses cycl. (chôm.) (2)Effet-Dénominat. (Y-GAP)(3)

-5,0%

-4,0%

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Calculs propres (filtres HP)

En %

du PI

B Ten

d.

Variat. de l'Output-Gap (2) Output-Gap - Niveau (1)

Graphique 5: Indicateurs cycliques - Belgique 1990-2010

73


y = -1E-06x3 + 7E-05x2 - 0,0011x + 0,0322R2 = 0,9727

1,8%

1,9%

2,0%

2,1%

2,2%

2,3%

2,4%

2,5%

2,6%

2,7%

2,8%

2,9%

3,0%

3,1%

3,2%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

En %

du PI

B effe

ct. ou

tend

. (HP)

en V

ol.

-0,4%

-0,3%

-0,2%

-0,1%

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

0,6%

0,7%

0,8%

0,9%

1,0%

Struct. en Vol. (1) Idem, lissé 3 ans (2)Effectives, en Val. (1) Cycliques, en val. (3) (E.Dr.)Struct. Polynom.- Rang3

Graphique 8: Dépenses effectives, structurelles et cycliques de sous-emploi

▸ En matière d’incidences cycliques annuelles, la corrélation entre la composante « chômage » et la composante « effets dénominateurs » n’est pas totale (R² de 76,7 % (30)), ceci traduisant l’impact du cycle de productivité. Elle est néanmoins très significative (coefficient partiel de presque 20 %, avec une statistique de Student élevée de 8,11). Les graphiques montrent aussi clairement que la composante « effet dénomi-nateur » est de loin dominante;

▸ Au total, l’élasticité de l’impact budgétaire annuel primaire aux variations de l’Output-Gap est de 51,5 % sur la période 1990-2010 (R² de 98,7 %, statistique de Student de 39,7, pas d’intercept), dont près de 45 % (44,8 % exactement) pour les seules « effets dénominateurs » liés aux écarts d’Output-Gap, et 6,6 % pour les « effets-chômage » directs au numérateur du ratio;

▸ Il apparaît aussi que malgré la révision en baisse de la croissance tendancielle du pib servant de « benchmark » pour quantifier les Output-Gaps, l’impact budgétaire cyclique de la récession de 2009 est beaucoup plus important que celui de la récession de 1993, soit -2,3 % au lieu de -1,5 % (soit 50 % en plus en termes relatifs).

3.1.2 Les dépenses cycliques de sous-emploi

Ces dépenses sont estimées par écart du ratio des dépenses de sous-emploi effectives à prix constants, en % du pib effectif en volume, par rapport au trend (estimé par filtrage hp) de ce même ratio. Ce ratio cyclique en volume peut alors être réexprimé ou retransposé en valeur (% du pib effectif).

Le graphique ci-dessous illustre ces diverses informations.

30 Estimation économétrique sans intercept.

74


▸ On observe une baisse sensible du ratio effectif et structurel (en volume) des dépenses de sous-emploi (chômage, prépensions et interruption de carrière), essentiellement au cours de la première décennie, plus marginalement au cours de la seconde. La méthodologie simplifiée retenue ici ne permet pas de distinguer la composante discrétionnaire éventuelle de cette baisse par rapport à ses déterminants plus proprement non-discrétionnaires (contenu de la croissance en emploi et taux d’em-ploi tendanciel et évolutions sociodémographiques via le taux d’activité). Cette baisse est donc supposée non discrétionnaire. En 10 ans (années 90), cette baisse « structurelle » représente un gain de 0,4 % de pib, suivi d’un gain additionnel de 0,1 % de pib la décennie suivante;

▸ On observe aussi des cycles significatifs de variation du chômage conjoncturel, d’une amplitude de 0,35 à 0,5 % de pib. Sur l’ensemble de la période 1989-2010, l’élasticité du ratio en volume des dépenses cycliques de sous-emploi par rapport à l’ouput-gap (mesurant les écarts cycliques de pib) est de près de -10 % (-9,7 % plus précisément (31)), ceci signifiant que pour tout écart conjoncturel de 1% de pib, les dépenses de sous-emploi varient en moyenne de –0,1 % de pib.

3.1.3 L’impact des prix relatifs

L’impact des prix relatifs est souvent négligé dans l’analyse des finances publiques. Cela peut se comprendre sans le cas des grands pays ou des pays relativement moins ouverts au commerce international, ou moins dépendants des prix énergétiques à l’importation. Dans le cas belge cependant, pays très largement ouvert au commerce international, vulnérable aux chocs de termes d’échanges externes et de plus caractérisé par un système d’indexation assez généralisé des rémunérations (y compris publiques) et des prestations sociales en espèces, les variations de termes d’échanges peuvent avoir un impact majeur sur le ratio des dépenses primaires et donc indirectement sur l’évolution des déficits publics. En effet, les dépenses primaires, au numérateur du ratio, sont de facto indexées sur un indice pondéré de la dépense publique primaire (32), alors qu’au dénominateur, c’est le déflateur du pib qui est l’indicateur de prix pertinent. Pour un volume donné de dépenses publiques (primaires), le ratio de ces dépenses au pib nominal sera donc directement influencé par le ratio des prix relatifs Pr = « Ppu / Py », et plus précisément par le différentiel d’évolution entre ces deux prix macro-économiques de référence.

Une modification de prix relatifs « Pr » de 1 % au cours d’une année donnée exerce le même impact (à la hausse ou à la baisse, selon le cas) sur le ratio des dépenses primaires qu’une modification de 1% de l’Output-Gap en volume. Les modifications de prix relatifs peuvent tantôt amplifier l’impact des

31 Avec une bonne significativité statistique (coefficient de Student de 7,08 et R² de 70% envi-ron sans intercept).

32 Résultant lui-même pour une part prépondérante d’une moyenne pondérée retardée et lissée de l’indice-santé, et pour le reste de l’indice national des prix à la consommation comme déflateur « proxy » des autres dépenses publiques.

75


-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

% V

aria

t. an

nuel

s

Différentiel (3)=(2-1) Déflateur du PIB (1) Prix pondéré de la DPR (2)

Graphiques 9 et 10: Prix relatifs et déterminants, données annuelles (9) et lissées sur 3 ans (10)

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

% V

aria

t. A

nn. -

moy

. mob

. 3

ans

Différentiel (3)=(2-1) Déflateur du PIB (1) Prix pondéré de la DPR (2)

variations cycliques sur le ratio nominal des dépenses primaires (et les soldes de financement correspondants), tantôt les atténuer voire les inverser.

Les graphiques qui suivent présentent les évolutions des principaux prix synthétiques déterminant le prix relatif de la dépense publique primaire.

Le premier graphique (à gauche) indique une certaine fréquence des modifica-tions annuelles de prix relatifs atteignant ou dépassant 0,5 % en valeur absolue (14 cas sur 22).

La hausse (détérioration) la plus forte intervient en 2008, avec une progression de plus de 2 %, et la baisse (favorable) la plus marquée en 1993 (-1,3 %), année de récession.

Le second graphique ci-avant (à droite) fait apparaître la présence de cycles plu-riannuels en matière de prix relatifs, avec des phases haussières (défavorables), au cours de la seconde moitié des années 90 et aussi la fin des années 2000, et des phases baissières (favorables) au cours de la première moitié des années 90 et les années 2003-2007.

Le graphique suivant permet de présenter un indicateur synthétique des conditions macro-économique (en valeur) en matière de finances publiques primaires (33), combinant l’impact des variations annuelles réelles de l’Output-Gap et celui des prix relatifs.

33 L’impact du taux d’intérêt nominal implicite sur la dette publique, qui influence la dy-namique des charges d’intérêts ainsi que celle du taux d’endettement, n’est pas prise en compte ici.

76


Certaines années ou sous-périodes, les prix relatifs jouent un rôle de premier plan dans l’évolution des conditions macro-économiques et leur impact sur les finances publiques:

▸ ainsi, en 1993, l’évolution favorable des prix relatifs vient atténuer très sensiblement (à plus de 40 %) l’impact budgétaire de la récession et de la dégradation de l’output-gap;

▸ en 1996, la dégradation des prix relatifs vient amplifier l’incidence budgétaire défavorable d’une croissance anémique. Au total, en termes d’incidences sur les finances publiques, les conditions macro-économiques de 1996 s’avèrent aussi mauvaises que celles de 1993;

▸ sur les années 2003 à 2007 inclus (sauf 2005), l’amélioration (baisse) des prix relatifs de la dépense publique primaire vient soutenir les conditions macro-économiques et amplifier l’impact du rebond conjoncturel des années 2004 et 2006-2007;

▸ par contre, en 2008, la forte hausse des prix relatifs, dans le sillage du choc pétrolier enregistré, vient détériorer considérablement les conditions macro-budgétaires, et ce malgré le maintien d’une croissance réelle modérément positive du pib.

-4,8%

-4,2%

-3,6%

-3,0%

-2,4%

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

"+" = Incid. favorable pour le solde primaire

En %

annu

els

Y-Gap (1) Pr (inversé) (2) Impact combiné (3)=(1+2)

Graphique 11: Incidences << mixtes >> Output-Gap et Prix relatifs

77


3.1.4 Les effets structurels en DPR

Comme déjà explicité, les effets « de structures » en dpr sont principalement constitués de deux éléments:

1. Les « effets dénominateurs » non cycliques liés aux écarts entre la croissance tendancielle – non constante – du pib, estimée par filtrage hp, et la croissance tendancielle constante « neutre » estimée des dépenses primaires totales, hors incidences socio-démographiques. Ces incidences (défavorables pour le solde primaire après 2000 et surtout 2003) découlent de l’affaissement progressif et marqué en fin de période des estimations récentes de la croissance tendancielle (ou potentielle) suite à la récession majeure de 2009 et à la persistance de la crise financière en euro-zone après 2010.

2. Les effets socio-démographiques sur les dépenses de prestations sociales (de pensions et d’allocations familiales essentiellement) et d’enseignement liées aux effets induits des modifications de structures d’âge de la population.

La méthode d’élaboration de l’indicateur composite d’incidences sociodémographiques (hors sous-emploi) peut être consultée séparément on-line.

Nous présenterons ici les principales évolutions en la matière, telles qu’elles ont pu être mesurées au niveau global ou agrégé.

-1,8%

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Impacts sur le SOPR (baisse = défavor.)

En %

du

PIB

Total (1)=(2+3) Ecart à la Croiss. tend. (2) Incid. Socio-démogr. (2)

-1,8% PIB

-1,5% PIB

Graphique 12: Incidences en DPR sur le solde primaire (présentation inversée) et composantes

78


▸ Jusqu’en 2004 pratiquement, les incidences structurelles en dpr sont des plus limitées (-0,3 % de pib en 15 ans), et ce du fait principalement des évolutions symétriques inversées et compensatoires de leurs 2 principales composantes;

▸ Les effets inversés « d’écarts à la croissance tendancielle » sont favorables (baisse du ratio des dpr et impact haussier sur le sopr) jusqu’en 2000 inclus avant de se retourner dès 2001-2002; cet impact favorable est cependant plus que compensé pendant la même période par l’impact globalement défavorable des « incidences sociodémographiques » (hausse du ratio et détérioration du sopr non discrétionnaire);

▸ A partir de 2004-2005, les choses se détériorent et les effets de structures en dpr prennent une orientation franchement défavorable. En effet, l’impact de « l’écart à la croissance tendancielle » devient de plus en plus négatif, et ceci n’est plus compensé comme en 2001-2005 – même partiellement – par la courte transition sociodémographique favorable de la première moitié des années 2000. Dès lors, les incidences structurelles en dpr deviennent assez massivement défavorables, poussant le ratio apparent des dpr fortement à la hausse (34), soit +1,8 % de pib entre 2004 et 2010 (+0,3 % de pib en moyenne annuelle);

▸ Sur ce dernier total, 1,5 % de pib est imputable à la composante non discrétionnaire « baisse de la croissance tendancielle estimée» et 0,3 % de pib seulement à la composante sociodémographique.

Ceci ressort aussi clairement du graphique qui suit.

34 Avec un effet baissier symétrique sur le SOPR.

-2,4%

-2,0%

-1,6%

-1,2%

-0,8%

-0,4%

0,0%

0,4%

1989

-92

1992

-98

1998

-01

2001

-07

2007

-10

1992

-01

2001

-10

1992

-10

"-" = Hausse du ratio des DPR = Défavor. pour le SOPR

En %

du PI

B - pa

r sou

s-péri

odes

Ecart de Croiss. (1) Incid. Socio-démogr. (2) Total "I + II" (3)=(1+2)

Graphique 13: Trajectoires structurelles en volume en matière de DPR ( hors sous-emploi)

79


-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

(°) Yc. les One-shots (OS), mais hors subvent. salar.

En %

du PI

B

Non-discrét.+OS (1)=(2 à 4) Cycliques (2)Autres Structur. (3) Périm. + OS (4)

Graphique 14: Incidences non discrétionnaires totales en DPR et composantes (hors subventions salariales)

3.2 Trajectoires non discrétionnaires des dépenses primaires au niveau global des APU: une synthèse

L’étape suivante consiste à illustrer et quantifier la trajectoire non discrétionnaire en valeur des dépenses primaires finales (dpr), de manière à pouvoir estimer par solde (résiduel) les impulsions discrétionnaires correspondantes.

Pour la lisibilité et l’interprétation des résultats, certains des déterminants non discrétionnaires seront regroupés.

▸ Dans le graphique qui suit, les incidences « one-shots » (ou os), qu’elles soient discrétionnaires (35) et ponctuelles ou non discrétionnaires, seront regroupées avec les changements de périmètre comptable des apu ainsi qu’avec d’autres incidences non récurrentes, telles les modifications de poids des transferts fiscaux et budgétaires à l’ue;

▸ Les autres incidences structurelles non cycliques seront également regroupées, comprenant principalement l’impact du « trend (36)», en ce y compris la composante sociodémographique, celui des modifications de prix relatifs, et enfin celui du cycle des investissements des pouvoirs locaux.

Une hausse signifie une contribution à l’augmentation du ratio en valeur des dépenses primaires, donc à la détérioration du solde primaire correspondant.

35 Les impulsions one-shots d’envergure (plus de 0,1% de PIB) vraiment discrétionnaires en DPR sont limitées: elles sont présentes notamment en 2003-2004 (glissement d’une sub-vention à la SNCB d’une année sur l’autre) ou à l’occasion de subventions ou de dépenses exceptionnelles (crise de la dioxine en 1999 par exemple) ou lors de reprises de dettes (comme celle de la SNCB en 2005).

36 Pour rappel, il s’agit ici de l’impact du différentiel de croissance réelle ou de trajectoire entre les dépenses primaires non discrétionnaires corrigées (hors chômage conjoncturel et cycle des investissements des PL) et le PIB tendanciel estimé.

80


On notera les fortes contributions haussières en 2003 (faible croissance et one-shots), 2005 (faible croissance et reprise de la dette de la sncb) et 2008-2009 (forte hausse des prix relatifs en 2008 et récession en 2009).

Le graphique suivant présente les deux principales composantes des incidences structurelles non cycliques et hors one-shots et changements de périmètre.

Trois observations se dégagent:

1. La tendance générale des incidences non cycliques non récurrentes est clairement même si irrégulièrement haussière ( défavorable), surtout après 1998 et particulièrement après 2007; en 21 ans, l’incidence globale est de 2,7 % de pib (un peu plus de 0,2 % de pib en moyenne annuelle). Le trend haussier devient surtout marqué après 2004 (+0,3 % de pib par an (37)) alors qu’il est beaucoup plus limité avant 2005 (+0,05 % de pib l’an).

2. En matière de prix relatifs, la tendance générale est également irrégulièrement haussière (défavorable), même si la hausse tendancielle reste modérée (+0,02 % de pib l’an, soit +0,1 % de pib tous les 5 ans).

3. Pour ce qui est de la composante structurelle « de base » (trend), complétée ici par le cycle réversible des investissements des pl (38), la tendance haussière est également nette, mais beaucoup plus prononcée après 2002 qu’avant cette date. Ceci est principalement imputable à l’impact de l’affaissement progressif mais important en fin de période de

37 Estimé par régression linéaire coudée 1989-2004-2010.38 Stationnaire en moyenne de cycles de 6 ans.

y = 0,0002x - 0,0046R2 = 0,193

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1,8%

2,1%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

Non-discrét. (1)=(2 à 4) Trend + Cycle iPL (2)Prix-relatifs (3) Non-Discr.-Trend (1bis)Trend Pr. (3bis)

Graphique 15: Incidences structurelles non cycliques et non discrétionnaires et composantes

81


-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

3,6%

4,2%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

(°) Hors subvent. salariales.

En %

du

PIB,

par

sou

s-pé

r.

Cycliques (3a) Trend + cycle iPL (3b)Prix-relat. (3c) OS, Périm., UE (2)Non-Discrét.Tot. (yc. OS) (1)=(2+3) Autres ND (3)

Graphiques 16 et 17: Incidences non discrétionnaires en dépenses primaires par sous-périodes, hors subventions salariales

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

3,6%

4,2%

4,8%

5,4%

1992-98 1998-01 2001-07 2007-10 1992-01 2001-10 1989-10

(°) Hors subvent. salar.En

% d

u PI

B, p

ar s

ous-

pér.

Cycliques (3a) Trend + cycle iPL (3b)Prix-relat. (3c) OS, Périm., UE (2)Non-Discr.Tot. (1)=(2+3) Autres ND (3)

la croissance tendancielle estimée du pib (effet dénominateur structurel – et non cyclique – en volume).

Les 2 graphiques ci-avant induisent quelques constats:

1. Les incidences non discrétionnaires totales de la période 2007-2010 en dépenses primaires sont exceptionnellement défavorables et expliquent une très large part de la hausse apparente du ratio nominal des dépenses primaires (3,7 % de pib, soit à peine un peu moins de 90 % de la hausse totale).

2. Ces incidences négatives sont près de 9 fois supérieures à celles (0,4% de pib) de la dernière période antérieure englobant une année de récession (soit la période 1992-1995, avec 1993 comme année de récession). A l’inverse de cette période 1992-1995, les incidences cycliques défavorables en 2007-2010 sont ici amplifiées considérablement par des effets « prix relatifs » défavorables (0,8 % de pib, comparativement à un effet favorable de 0,5 % de pib en 1992-1995). Par ailleurs, les effets « structurels » en dpr en 2007-2010 sont beaucoup plus défavorables (0,8 % de pib) que ceux marginaux de 1992-1995 (0,1 % de pib), et ce essentiellement du fait de l’affaissement progressif mais marqué de la croissance tendancielle du pib (effet dénominateur non cyclique en volume) en fin de période.

3. La période la plus « faste » en matière d’incidences non discrétionnaires par sous-périodes de 3 ans est celle de 2004-2007. Elle se caractérise en effet par des incidences cycliques et prix relatifs favorables, induisant au total une baisse du ratio des dpr à concurrence de 1,75 % de pib), ceci surcompensant largement l’impact d’autres incidences structurelles défavorables (effet « croissance tendancielle » et one-shots), pour un total de près de 1,0 % de pib.

82


Dans une perspective de plus long terme (plus d’une vingtaine d’années), la prédominance des incidences non discrétionnaires défavorables est un élément majeur.

4. Hors subventions salariales, elles s’élèvent cumulativement à 5 % de pib sur 21 ans (1989-2010), soit plus de 85 % de la hausse effective du ratio de 5,7 % de pib telle qu’enregistrée sur la même période. Les impulsions discrétionnaires cumulées ne représentent dès lors que 0,8 % de pib à peine. Parmi les incidences non discrétionnaires, les corrections pour les incidences One-shots (os), changements de périmètre et les transferts totaux à l’ue ne représentent que 0,5 % de pib, soit 1/10ème seulement des incidences non discrétionnaires totales. Sur les 4,5 % de pib restants, 2/5 (1,8 % de pib) sont des incidences cycliques et les 3/5 restants (soit 2,7 % de pib) des incidences structurelles en valeur (écart de trend nd par rap-port au pib tendanciel et effets prix relatifs).

5. Cette répartition des incidences non discrétionnaire est fort différente sur les périodes de 9 ans 1992-2001 et post-2001. Ces incidences « nd » totales ne représentent que 0,6 % de pib en 1992-2001 contre 3,5 % de pib en 2001-2010. Les incidences cycliques sont neutres en 1992-2001 mais budgétairement coûteuses en 2001-2010 (1,4 % de pib). Les incidences structurelles en dpr sont 3 fois plus défavorables en 2001-2010 qu’en 1992-2001 (1,8 % de pib contre 0,6 % de pib), et ce malgré des effets prix relatifs plus favorables.

3.3 Trajectoires effectives, non discrétionnaires et discrétionnaires en DPR

Le traçage d’une trajectoire des dépenses primaires non discrétionnaires ou « neutres » intégrant au mieux les incidences cycliques et structurelles diverses permet d’obtenir par solde une trajectoire des impulsions discrétionnaires.

83


34%

36%

38%

40%

42%

44%

46%

48%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du

PIB

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

Effectif CSF (1) Struct. en Vol. (2)Non-discrét.+OS (3)=(1-2)(E.Dr.) Discrét. hOS (4)=(d2)(E.Dr.)

Graphique 18: Trajectoires effectives, non-discrétionnaires et discrétionnaires (hors OS) en matière de dépenses primaires

Plusieurs phases apparaissent en matière d’impulsions discrétionnaires en dpr:

▸ L’orientation modérément expansive des années 1991-1992 (« retour du cœur »), à concurrence de 1,1 % de pib en 2 ans, faisant suite à une année 90 encore modérément restrictive;

▸ Une phase restrictive soutenue entre 1992 et 1998 (avec une pause en 2004-2005), à concurrence de 1,6 % de pib en 6 ans;

▸ Une phase quasi neutre en 1998-2001, avec un impact restrictif limité éva-lué à 0,1 % de pib seulement en 3 ans;

▸ Une phase expansive en 2001-2004, à concurrence de 1,2 % de pib en 3 ans;

▸ Une phase quasi-neutre en 2004-2007, avec une petite touche expansive estimée à 0,1 % de pib;

▸ Deux années d’orientation expansive en 2008-2009 (hors one-shots), à concurrence de 0,7 % de pib;

▸ Un début de retournement restrictif en 2010, limité à -0,2 % de pib.

Dans une perspective de plus long terme, on observe une phase restrictive 1992-2001 (-1,7 % de pib pour le ratio discrétionnaire des dpr), pratiquement contrebalancée par l’orientation expansive des années 2002-2010 (+1,7 % de pib).

84


-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

3,5%

4,2%

4,9%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

En %

du

PIB,

par

sou

s-pé

r.

Discrétionn. (2)=(1-3) OS, Périm., UE (3a)Autres ND (3b) Effectif (1)Non-Discrét.Tot. (yc. OS)(3)

Graphiques 19 et 20: Ratios des DPR et déterminants discrétionnaires et non-discrétionnaires - Évolutions par sous-périodes

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

3,6%

4,2%

4,8%

5,4%

6,0%

6,6%

1992-98 1998-01 2001-07 2007-10 1992-01 2001-10 1989-10

En %

du

PIB,

par

sou

s-pé

r.

Discrétionn. (2)=(1-3) OS, Périm., UE (3a) Autres ND (3b)

Effectif (1) Non-Discrét.Tot. (3)

Evolut. des Ratios des DPR (def. CSF) au PIB et déterminants

1989-92 1992-98 1998-01 2001-07 2007-10 1992-01 2001-10 1989-10 1999-03 2003-07

Ratio effectif DPR CSF en valeur (1) 1,6% -0,5% -0,4% 1,6% 5,0% -0,9% 6,6% 7,3% 2,3% -1,3%

Ratio structurel = Discrétionnaire (2) 0,7% -1,6% -0,0% 1,4% 0,3% -1,6% 1,8% 0,8% 0,8% 0,4%

Ecart Total CSF «Base - Structurel» (3)=(1-2) 0,9% 1,1% -0,4% 0,2% 4,7% 0,7% 4,9% 6,5% 1,6% -1,7%

Ecart Périm., One-shots & Subv. salar.

(3A) 0,2% 0,3% -0,2% 1,1% 0,7% 0,2% 1,8% 2,1% 0,8% 0,1%

Subvent. salar. 3A.1 -0,0% 0,0% 0,2% 0,6% 0,7% 0,2% 1,3% 1,5% 0,1% 0,5%

Autres périm. yc. transf. à UE

3A.2 0,2% 0,0% -0,1% 0,4% 0,1% -0,1% 0,5% 0,7% 0,3% 0,1%

One-shots (h. cess. actifs) 3A.3 0,0% 0,3% -0,2% 0,1% -0,1% 0,0% -0,0% 0,0% 0,4% -0,5%

Autres corrections en Valeur (3B) 0,7% 0,8% -0,2% -0,8% 4,0% 0,6% 3,1% 4,4% 0,8% -1,8%

Cycliques tot. 3B.1 0,4% 0,8% -0,7% -0,7% 2,0% 0,0% 1,3% 1,8% 0,9% -1,8%

Y-Gap (effet dénominat.) B.1a 0,1% 0,8% -0,5% -0,8% 1,7% 0,2% 1,0% 1,3% 0,7% -1,5%

Dép. sous-emploi (effet numérat.)

B.1b 0,3% 0,0% -0,2% 0,1% 0,3% -0,2% 0,4% 0,5% 0,2% -0,3%

Structur. en Vol. + Pr 3B.2 0,3% 0,0% 0,5% -0,1% 1,9% 0,5% 1,8% 2,6% -0,1% 0,0%

Ecart au Trend PIB tend. + iPL, dt:

B.2a 0,1% 0,1% 0,1% 0,7% 1,1% 0,1% 1,8% 2,1% -0,1% 0,7%

Effets prix-relatifs (Pr) B.2b 0,2% -0,1% 0,4% -0,8% 0,8% 0,4% 0,0% 0,6% 0,0% -0,7%

pm. Tot. Y-GAP + Pr B.1a+B.2b 0,3% 0,7% -0,1% -1,5% 2,5% 0,6% 1,0% 1,9% 0,7% -2,2%

pm. Ratio SEC95 non corrigé (4) 1,8% 0,1% -0,4% 1,8% 5,3% -0,3% 7,1% 8,6% 2,4% -1,3%

Ecart SEC95 / CSF effectif (5)=(4-1) 0,2% 0,6% 0,0% 0,2% 0,3% 0,6% 0,5% 1,2% 0,1% 0,0%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas correspondre parfaitement, à 0,1% de PIB près, au total correspondant.

Tableau 2: Evolutions du ratio des DPR et principaux déterminants par sous-périodes

85


On relèvera des deux graphiques qui précèdent ainsi que du tableau ci-avant que différentes configurations apparaissent dans les contributions respectives des incidences non discrétionnaires (39) et des impulsions discrétionnaires aux évolutions enregistrées par sous-périodes en matière de ratio effectif des dpr:

▸ En 1989-1992 comme en 2001-2004 d’ailleurs, les incidences non discrétionnaires haussières se combinent avec des impulsions expansives pour faire progresser significativement (+1,6 et +1,8 % de pib respective-ment) le ratio effectif des dpr (hors subv. salar.).

▸ En 1992-1995, les impulsions discrétionnaires en dpr sont restrictives (-0,4 % de pib) mais sont neutralisées par des incidences non discrétionnaires inversement haussières de niveau pratiquement comparable. On trouve grosso modo le même profil général en 1995-1998, sauf qu’ici les impulsions discrétionnaires restrictives sont 3 fois plus marquées (-1,2 % de pib) et ne sont neutralisées que pour moitié (0,6 % de pib) par des incidences non discrétionnaires défavorable (prix relatifs et one-shots principalement).

▸ Dans la période transitoire 1998-2001, les impulsions discrétionnaires sont quasi neutres et le ratio diminue modestement grâce à des incidences non discrétionnaires favorables (baissières) pour le ratio nominal.

▸ En 2001-2004, l’orientation discrétionnaire est clairement expansive (+1,3 % de pib) et l’impact haussier sur le ratio est amplifié par des incidences non discrétionnaires défavorables (haussières) dans le même sens, à concurrence de 0,5 % de pib.

▸ En 2004-2007 l’orientation discrétionnaire en dpr est quasi-neutre (expan-sive à concurrence de -0,1 % de pib seulement), et le ratio des dpr diminue de 0,6 % de pib grâce à des incidences non discrétionnaires globalement favorables. Au niveau de ces dernières, des effets cycliques et Pr favorables (pour un total de 1,4 % de pib en 3 ans à peine) sont assez largement contre-balancés par les effets « périmètre et transferts à l’ue » et surtout par l’effet dénominateur non discrétionnaire lié à la baisse de régime de la croissance tendancielle.

▸ Enfin, comme déjà indiqué, la hausse phénoménale du ratio des dpr en 2007-2010 (+4,1 % de pib en 3 ans) est à 90 % (3,7 % de pib) imputable à des incidences non discrétionnaires haussières (défavorables), dont +2,0 % de pib d’incidences cycliques, 0,8% de pib d’effets Pr, 0,9 % de pib d’effet structurel lié à l’affaissement de la croissance du pib tendanciel.

Au total, sur la période 1992-2001, les orientations restrictives cumulées à concurrence de -1,7 % de pib sont neutralisées pour 35 % environ (0,6 % de pib) par des incidences non discrétionnaires inversement haussières (défavorables).

39 Dans les deux graphiques, les évolutions effectives et les incidences non discrétionnaires sont présentées hors subventions salariales, sans impact bien sûr sur la mesure des impul-sions discrétionnaires en DPR.

86


Au cours de la période suivante de 9 ans (2001-2009) à l’inverse, l’orientation expansive (+1,7 % de pib) voit ses effets haussiers sur le ratio fortement amplifiés par des incidences non discrétionnaires assez massivement défavorables (+3,6 % de pib). Celles-ci se localisent principalement en incidences cycliques négatives (+1,3 % de pib), en changements de périmètre (+0,5 % de pib) et surtout en effets dénominateurs structurels négatifs liés au ralentissement structurel estimé de la croissance tendancielle du pib (+1,8 % de pib).

3.4 Les dépenses primaires par Entités: Trajectoires non dis-crétionnaires et impulsions discrétionnaires

3.4.1 Aspects méthodologiques

Au plan général, l’approche des dépenses primaires par grandes Entités est identique à celle développée au niveau consolidé des apu. Les différentes incidences non discrétionnaires en dpr, identifiées au niveau global, qu’elles soient spécifiques (40) ou communes aux 2 Entités, sont en effet aisément imputables aux Entités correspondantes.

Trois incidences en effet peuvent être pratiquement imputées proportionnel-lement aux deux Entités en fonction de leur part relative au sein des dépenses primaires finales:

1. l’effet dénominateur cyclique lié aux écarts de pib effectif par rapport au pib tendanciel estimé;

2. les effets « prix relatifs » (41);

3. les effets « structurels » liés aux différences d’évolution ou de croissance réelle entre la trajectoire des dpr finales neutres (globalement et par Entités) et celle du pib tendanciel lissé (par filtrage hp).

Pour ce qui est des modifications de périmètre des apu, il y a lieu de tenir compte à la fois des changements « externes » déjà mentionnés (42), à imputer aux Entités concernées, et celle des changements « internes » ou intrapublics de périmètres. Parmi ceux-ci, on notera principalement le transfert (limité) de compétences intervenu en 2002 entre le pf et les Entités fédérées dans le cadre des accords du Lambermont et plus fondamentalement la Réforme des polices (rp) de 2002

40 Par exemple le cycle des investissements des PL (iPL) au niveau de l’Entité II, ou encore les dépenses cycliques de sous-emploi (effet numérateur conjoncturel) au niveau de l’Entité I.

41 A l’observation, il n’y a pratiquement pas de différence d’évolution dans les prix (ou défla-teurs) moyens pondérés de dépenses primaires finales des deux Entités, et ce malgré leur différence de structuration ou pondération.

42 Principalement celle des entreprises publiques de transport collectif (hors SNCB) en 1991, celle des entreprises de radio-télévision (en 2002) et enfin celle des « petits risques » du régime social des indépendants et de la reprise des pensions publiques de la SNCB.

87


(également) organisant la délégation aux pl de compétences fédérales en ma-tière d’ordre et de sécurité publique, pour un montant de près de 0,3 % de pib. Cet inventaire ne prétend pas à l’exhaustivité, ne prenant pas explicitement en compte l’incidence de ce qu’il est convenu d’appeler les « compétences usurpées » (43), ainsi que les implications sur d’autres niveaux de pouvoirs de certaines décisions budgétaires prises par le pf ou par les c&r.

Pour ce qui est de la trajectoire de référence « neutre » des dépenses primaires finales des deux principales Entités, il est tenu compte, à titre d’hypothèse de travail, d’une possible différenciation des rythmes de croissance en fonction d’incidences sociodémographiques asymétriques en lien avec les structures spé-cifiques ou propres des dpr de chaque Entité. Pour ce qui est de l’Entité II, seules les dépenses d’enseignement – quantitativement importantes - et une part mino-ritaire des dépenses de pensions publiques (44) et d’allocations familiales peuvent être considérées comme « sous influence sociodémographique ». Au niveau de l’Entité I par contre, c’est essentiellement via les dépenses de prestations sociales, et en particulier celles en matière de pensions et plus accessoirement en matière de prestations familiales et de sous-emploi non cyclique – via un effet taux d’activité -, que les incidences sociodémographiques se font sentir.

Les implications de ces incidences sociodémographiques sur la dynamique de la trajectoire non discrétionnaire de référence et « neutre » en matière de dpr sont analysées et décrites plus en détail dans une annexe méthodologique dis-ponible en ligne, et ce tant au niveau global et agrégé que plus spécifiquement pour chaque Entité considérée séparément au sein d’un total additif. L’idée de base est que sur fond d’une trajectoire commune sous-jacente telle que décrite précédemment pour le niveau global ou agrégé, vient se greffer une différenciation ou correction sociodémographique spécifique stylisée par grandes Entités.

Les trajectoires non discrétionnaires de référence et « neutres » respectives de chaque Entité dépendent donc in fine a) des dynamiques respectives des dépenses « liées à la socio démographie » de chaque Entité, et ce en fonction des structures internes respectives de ces dépenses, ainsi que b) de la trajectoire retenue pour les dépenses « non sociodémographiques » non discrétionnaires et du poids de ces dernières au sein du total des dpr de chaque Entité.

3.4.2 Analyse empirique

L’analyse des dpr finales par Entités s’opère au départ des ratios de dpr en valeur en définition csf traditionnelle.

43 Compétences régionales ou communautaires de facto exercées par le PF.44 La partie qui n’est pas de facto budgétairement à charge du PF.



88


Une première correction consiste à passer aux dpr par Entités à périmètre constant (45), corrigées pour les one-shots non discrétionnaires ainsi que la prise en compte des subventions salariales reclassifiées ici en réductions de recettes (cotisations sociales et précompte professionnel).

Une seconde correction importante affectant la définition de la trajectoire des ratios non discrétionnaires en dpr concerne les incidences « structurelles » ( non-cycliques) liées aux influences sociodémographiques spécifiques ainsi qu’à l’écart d’évolution entre le pib tendanciel effectif (filtre hp) et le trend référentiel constant de long terme de croissance « neutre » ou non discrétionnaire des dpr en volume. Pour rappel, ce trend référentiel a été délibérément calibré et défini de manière à être pleinement compatible avec l’invariance (de lt) ou encore la stationnarité du solde primaire non discrétionnaire global cycliquement corrigé, gage de neutralité budgétaire de la trajectoire non discrétionnaire. On peut aussi parler pour la dernière composante d’effet dénominateur non cy-clique ou structurel par Entité.

Les autres corrections sont « classiques » et concernent les incidences cycliques (dépenses cycliques de sous-emploi et effet dénominateur (46)), les effets prix relatifs, la correction pour le cycle des investissements des pl (ipl).

Les Tableaux et Graphiques qui suivent illustrent les résultats obtenus en matière de décomposition par Entités des principaux déterminants de leur ratio apparent des dpr finales.

Au niveau de l’Entité I

Au niveau de l’Entité I, on retrouve dans les grandes lignes la même configuration des incidences non discrétionnaires qu’au niveau agrégé ou global (Entités I + II).

▸ Jusqu’à la veille de la crise financière de 2008-2009, les incidences non dis-crétionnaires non cycliques sont globalement et tendanciellement haus-sières, mais assez modérément (une hausse de l’ordre de 0,1 % de pib en moyenne annuelle), avec une tendance haussière plus marquée d’ailleurs en 1995-2003 (+0,2 % de pib en moyenne annuelle).

▸ En 2007-2010, cette hausse – même hors incidences cycliques – devient beaucoup plus prononcée (+0,7 % de pib en moyenne annuelle). On observe notamment une montée en puissance des incidences « structurelles », à la

45 C’est-à-dire après correction non seulement pour les changements de périmètre « externe » (par exemple pour l’intégration des EPTC et des EPRT respectivement en 1991 et 2002, ain-si que pour la modification du traitement du régime des petits risques des indépendants en 2008), mais également pour les changements de périmètre « interne » (ou intrapublic) avec la réforme du Lambermont (2002) et la réforme des polices (2002 également), ainsi que la réforme de 1993 également.

46 Proportionnel à la part relative de chaque Entité dans les dépenses primaires finales corri-gées.

89


fois sociodémographiques (pensions surtout) et via l’effet dénominateur non cyclique lié à l’affaissement progressif de la croissance tendancielle estimée du pib. Ceci intervient dans un contexte d’inversion à nouveau défavorable des effets prix relatifs.

▸ Au cours de cette même période, la hausse apparente du ratio des dpr de l’Entité I est donc considérable (+3,7 % de pib) comparativement à la baisse des 15 années précédentes (-0,5 % de pib en 1992-2007). Mais cette hausse est très largement non discrétionnaire (3,4 % de pib) et seulement marginalement discrétionnaire (+0,3 % de pib hors réductions de recettes liées aux subventions salariales en sec95). L’impact défavorable des incidences structurelles en volume (sociodémographiques + effet déno-minateur de la baisse de la croissance potentielle) se fait également de plus en plus sentir: un impact additionnel annuel de 0,2% de pib en 2007-2010 par rapport à la moyenne des 18 années couvertes.

▸ L’analyse confirme également l’orientation nettement même si modérément restrictive en dpr au cours de la période de conver-gence budgétaire européenne 1992-1998, avec un gain discrétionnaire cumulé (hors subventions salariales) de 2 % de pib. Ceci intervient dans un contexte d’incidences non discrétionnaires inversement plutôt défavorables (à concurrence de 1 % de pib). Depuis l’admission de la Bel-gique dans la zone euro à la fin de la décennie précédente, l’orientation discrétionnaire de l’Entité I en matière de dpr n’est redevenue que modé-rément expansive (de l’ordre de 0,9 % de pib en 10 ans) abstraction faite des réductions de recettes (cotisations sociales et précompte profession-nel), à concurrence de 1,3 % de pib, comptabilisées en sec95 en tant que subventions à la production (et à l’emploi).

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

1989-92 1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10

(°) "+" = défavorables (hausse du ratio)

En %

du PI

B par

sous

-péri

odes

Périm., OS, Subv.Sal. (2) Cycliques (3)Pr (4) Struct. (5)Total ND (1)=(2 à 5)

Graphique 21: Incidences non discrétionnaires en DPR de l’Entité I et déterminants

90


Au niveau de l’Entité II

Une démarche et méthodologie analogues sont appliquées au niveau de l’Entité II. En voici les principaux éléments.

▸ Sur l’ensemble de la période de 18 ans, la hausse du ratio des dpr finales de l’Entité II en définition csf est substantielle (+2,6 % de pib), soit une progression relative de près de 20 %. La moitié de cette hausse est cependant non discrétionnaire, et sur cette moitié, 0,8 % de pib (près des deux tiers) est non cyclique. On retrouve ici comme éléments principaux des modifications de périmètres (intégration des eprt et réforme des polices principalement) pour 0,4 % de pib, des incidences structurelles nondémographiques (pour 0,3 % de pib) ainsi que des effets prix relatifs défavorables (0,2 % de pib en finale).

▸ La moitié de la hausse du ratio se concentre cependant sur les 3 dernières années couvertes (période 2007-2010) et s’avère quasi intégralement de nature non discrétionnaire (+1,2 % de pib). Outre les incidences cycliques défavorables (0,6 % de pib pour l’effet dénominateur), on note aussi des effets prix relatifs négatifs (0,3 % de pib) ainsi que des incidences structurelles non cycliques également défavorables (haussières) à concur-rence de 0,4 % de pib liées à l’érosion marquée de la croissance tendan-cielle en fin de période.

Evolutions du ratio des DPR de l’Entité I et Composantes (°) par sous-périodes

En % du PIB 1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10 1992-01 2001-10 1992-10

Ratio effectif CSF Entité I (yc. Subv. salar.) (1) -0,6% -0,4% 1,2% -0,7% 3,7% -1,4% 4,6% 3,2%

Incid. non discrét. total Entité I (2) 0,3% 0,6% 1,0% -1,0% 3,4% 0,7% 3,6% 4,4%

Périmètre, one-shots, subvent. Salar. (2.a) -0,1% 0,4% 0,3% 0,2% 0,7% 0,2% 1,4% 1,5%

Subvent. Salar. -0,0% 0,1% 0,1% 0,5% 0,7% 0,2% 1,3% 1,5%

Périmètre yc. UE & One-shots -0,1% 0,3% 0,2% -0,3% -0,0% -0,0% 0,1% 0,1%

Cycliques (2.b) 0,6% -0,5% 0,7% -1,2% 1,4% -0,0% 1,0% 0,9%

Incid. Prix-relat. (Pr) (2.c) -0,3% 0,5% 0,0% -0,4% 0,5% 0,2% 0,0% 0,2%

Structur. & Ecart au PIB tend. (2.d) 0,2% 0,1% 0,1% 0,4% 0,8% 0,3% 1,3% 1,6%

Trend «pur» -0,1% -0,1% 0,1% 0,4% 0,6% -0,2% 1,1% 0,9%

Socio-démogr. Tot. (yc. sous-emploi) 0,2% 0,3% 0,0% 0,0% 0,3% 0,5% 0,2% 0,8%

pm. Incid. non discrét. non cycliques (2 - 2.b) -0,3% 1,1% 0,4% 0,2% 2,1% 0,8% 2,7% 3,4%

Impulsions Discrétionnaire (3)=(1-2) -1,0% -1,0% 0,2% 0,3% 0,2% -2,2% 0,9% -1,2%

Incid. Struct. en valeur (corr. Pr) (4)=(2.c + 2.d) -0,2% 0,6% 0,1% 0,0% 1,3% 0,6% 1,3% 1,9%

Ratio en val. Cor. Périm., OS & Subv. (5)=(1 - 2.a) -0,6% -0,8% 1,0% -0,9% 3,0% -1,6% 3,2% 1,6%

Ratio cycliquem. Corr. (6)=(5 - 2.b) -1,2% -0,3% 0,3% 0,3% 1,6% -1,6% 2,2% 0,7%

Ratio Cycl. Corr. en Vol. (corr. Pr) (7)=(6 - 2.c) -0,8% -0,9% 0,3% 0,8% 1,1% -1,8% 2,2% 0,4%

(°) Un signe ‘‘+’’ signifie une contribuion à la hausse du ratio apparent des DPR (et donc à la détérioration du SOPR correspondant).

Tableau 3: Ratio des DPR finales de l’Entité I et déterminants

91


▸ L’impact des modifications de périmètre se concentre sur l’année 2002 ( période 1999-2003). En termes discrétionnaires, l’orientation discrétionnaire mesurée est expansive sur l’ensemble de la période (+1,3 % de pib en 18 ans). Elle se concentre cependant pour l’essentiel (1,1 % de pib) sur deux sous-périodes entourant les deux grandes réformes ( élargissement) des mécanismes de financement (en 1993 et 2002), soit les épisodes 1992-1995 et 1999-2003. On notera en particulier au niveau de l’ Entité II l’orientation budgétaire clairement expansive en 1992-1999 (+0,6 % de pib), période d’assainissement budgétaire au niveau global pourtant, neutralisant ainsi environ 30% de l’effort budgétaire inversement restrictif opéré sur la même période par l’Entité I (-2,0 % de pib).

▸ L’orientation budgétaire en dpr finales s’avère encore nettement plus expansive au cours de la seconde moitié de la période (période 2001-2010 versus 1992-2001), avec une impulsion de +0,8 % de pib, dont l’essentiel (+0,6 % de pib) en 2001-2003. Cette impulsion s’inscrit cette fois en ligne avec l’orientation également expansive déployée au niveau de l’Entité I (+0,9 % de pib sur la même période). En termes relatifs et au niveau des dpr finales , à l’exclusion de l’aspect recettes donc , l’orientation expansive après 2001 reste proportionnellement beaucoup plus prononcée (50 % en plus en termes relatifs) au niveau de l’Entité II que de l’Entité I.

Evolutions du ratio des DPR de l’Entité I et Composantes (°) par sous-périodes

En % du PIB, 1992-1995

1995-1999

1999-2003

2003-2007

2007-2010

1992-2001

2001-2010

1992-2010

Ratio effectif CSF Entité I (yc. Subv. salar.) (1) -0,6% -0,4% 1,2% -0,7% 3,7% -1,4% 4,6% 3,2%

Incid. non discrét. total Entité I (2) 0,3% 0,6% 1,0% -1,0% 3,4% 0,7% 3,6% 4,4%

Périmètre, one-shots, subvent. salar. (2.a) -0,1% 0,4% 0,3% 0,2% 0,7% 0,2% 1,4% 1,5%

Subvent. salar. -0,0% 0,1% 0,1% 0,5% 0,7% 0,2% 1,3% 1,5%

Périmètre yc. UE & One-shots -0,1% 0,3% 0,2% -0,3% -0,0% -0,0% 0,1% 0,1%

Cycliques (2.b) 0,6% -0,5% 0,7% -1,2% 1,4% -0,0% 1,0% 0,9%

Incid. prix-relat. (Pr) (2.c) -0,3% 0,5% 0,0% -0,4% 0,5% 0,2% 0,0% 0,2%

Structur. & Ecart au PIB tend. (2.d) 0,2% 0,1% 0,1% 0,4% 0,8% 0,3% 1,3% 1,6%

Trend «pur» -0,1% -0,1% 0,1% 0,4% 0,6% -0,2% 1,1% 0,9%

Sociodémogr. Tot. (yc. sous-emploi) 0,2% 0,3% 0,0% 0,0% 0,3% 0,5% 0,2% 0,8%

pm. incid. non discrét. non cycliques (2 - 2.b) -0,3% 1,1% 0,4% 0,2% 2,1% 0,8% 2,7% 3,4%

Impulsions discrétionnaires (3)=(1-2) -1,0% -1,0% 0,2% 0,3% 0,2% -2,2% 0,9% -1,2%

incid. struct. en valeur (corr. Pr) (4)=(2.c + 2.d) -0,2% 0,6% 0,1% 0,0% 1,3% 0,6% 1,3% 1,9%

Ratio en val. Cor. Périm., OS & Subv. (5)=(1 - 2.a) -0,6% -0,8% 1,0% -0,9% 3,0% -1,6% 3,2% 1,6%

Ratio cycliquem. Corr. (6)=(5 - 2.b) -1,2% -0,3% 0,3% 0,3% 1,6% -1,6% 2,2% 0,7%

Ratio Cycl. Corr. en Vol. (corr. Pr) (7)=(6 - 2.c) -0,8% -0,9% 0,3% 0,8% 1,1% -1,8% 2,2% 0,4%

(°) Un signe ‘‘+’’ signifie une contribution à la hausse du ratio apparent des DPR (et donc à la détérioration du SOPR correspondant)

Tableau 4: Ratio des DPR finales de l’Entité II et déterminants

92


-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1989-92 1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10

(°) "+" = défavorables (hausse du ratio)

En %

du PI

B par

sous

-pér

iodes

Périm., OS (2) Cycliques (3) Pr (4) Struct. (5) Total ND (1)=(2 à 5)

Graphique 22: Incidences non discrétionnaires enDPR finales au niveau de l’Entité II et composantes

93


4 La politique fiscale globale ( recettes publiques totales) et par grandes Entités

La politique fiscale discrétionnaire a déjà été largement analysée et décrite, tant dans ses aspects méthodologiques et conceptuels qu’empiriques en longue période (1970-2010), dans [savage (2012)]. Cette analyse s’était cependant limitée aux seules recettes fiscales et parafiscales (cotisations sociales effectives), à l’exclusion donc des recettes non fiscales, ces dernières représentant en définition csf et en fin de période un peu moins de 7 % des recettes publiques totales. L’analyse développée ici sera plus circonscrite dans le temps et limitée à l’analyse de la répartition des impulsions discrétionnaires en recettes au cours des 20 dernières années entre les deux principales grandes Entités. Elle sera cependant élargie aux recettes non fiscales (47).

L’approche méthodologique retenue à un niveau plus désagrégé est très proche dans ses fondements de celle adoptée au niveau global:

1. définir une trajectoire du ratio nominal « endogène » ou ex ante des recettes (hors non fiscales) par niveau de pouvoir, telle que résultant de la méthodologie générale de rétrosimulation des recettes « à législation fiscale inchangée ou constante » et à « bases macrofiscales effectives d’im-position observées »;

2. déterminer « par solde » la composante discrétionnaire comme correspondant par construction à l’écart entre recettes effectives et recettes non discrétionnaires ou « endogènes à législation constante ».

La seule difficulté méthodologique et empirique a consisté, comme déjà relevé dans le chapitre relatif à la méthodologie générale, à corriger le « biais » introduit en pratique par l’évolution du terme négatif (tn) après 2002. En effet, les paramètres définis pour déterminer l’évolution de ce tn avaient étés fixés au départ dans l’esprit d’une neutralité budgétaire projetée de la compensation imaginée pour neutraliser l’élargissement conséquent de l’autonomie fiscale des Régions. Dans les faits, il s’avère ex post que cette neutralité n’a pas été respectée, les bases macrofiscales relatives aux impôts régionalisés ayant de facto – surtout dans le secteur immobilier – évolué beaucoup plus favorablement qu’anticipé.

Une première Section analysera d’abord dans les grandes lignes la répartition des trajectoires fiscales, tant effectives que non discrétionnaires (effet « de composition ») et par solde discrétionnaire, globalement (rappel) et par grandes Entités, y compris les corrections pour tn.

47 L’analyse technique des évolutions des recettes non fiscales et de leur essai de décompo-sition entre incidences non discrétionnaires et impulsions discrétionnaires ne sera cepen-dant pas développée dans le texte ci-après. Elle est reprise dans une annexe méthodolo-gique disponible en ligne.

94


Une seconde Section analysera plus spécifiquement et plus en détails les données relatives à l’Entité II.

Enfin, une troisième et dernière Section traitera plus spécifiquement des résultats mis en lumière du côté de l’Entité I, au niveau de laquelle l’essentiel des orientations discrétionnaires a été décidé et mis en œuvre depuis 20 ans.

4.1 Aperçu général des recettes publiques: non discrétionnaires et discrétionnaires

4.1.1 Les recettes fiscales et parafiscales (cotisations)

En % du PIB 1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10 1991-99 1999-10 1992-98 1998-04 2004-10

Recettes Effectives Propres 0,2% 1,8% 1,5% -0,6% -0,6% -1,5% -0,6% 2,7% -3,1% 3,3% -1,2% -2,0%

Entité I (avant transferts fiscaux) -0,2% 1,5% 1,4% -0,5% -0,5% -1,6% -0,5% 2,2% -2,9% 2,9% -1,0% -2,1%

Entité II 0,4% 0,3% 0,1% -0,1% -0,1% 0,1% -0,1% 0,5% -0,2% 0,4% -0,1% 0,0%

Recettes Effectives après Transferts 0,2% 1,8% 1,5% -0,6% -0,6% -1,5% -0,6% 2,7% -3,1% 3,3% -1,2% -2,0%

Entité I -0,7% 1,0% 1,0% -0,8% -0,1% -1,6% -0,4% 1,1% -2,6% 2,0% -0,9% -2,0%

Entité II, dont: 0,9% 0,8% 0,5% 0,2% -0,5% 0,1% -0,2% 1,6% -0,5% 1,3% -0,3% -0,0%

Transferts fiscaux yc. Terme négatif (TN) 0,5% 0,5% 0,4% 0,3% -0,4% 0,0% -0,1% 1,1% -0,3% 0,9% -0,1% -0,0%

Non discrétionn. après Transferts fiscaux 0,5% -0,6% 0,2% 1,5% -0,5% 0,5% 0,7% -0,4% 1,6% -0,5% 0,9% 1,2%

Entité I -0,2% -1,2% -0,3% 1,2% -0,2% 0,4% 0,6% -1,7% 1,6% -1,5% 1,0% 1,0%

Recettes propres 0,3% -0,7% 0,1% 1,5% -0,6% 0,4% 0,5% -0,6% 1,3% -0,5% 0,9% 0,9%

Transferts fiscaux inversés, yc. TN -0,5% -0,5% -0,4% -0,3% 0,4% -0,0% 0,1% -1,1% 0,3% -0,9% 0,1% 0,0%

Entité II 0,7% 0,5% 0,5% 0,3% -0,3% 0,2% 0,1% 1,2% 0,1% 1,0% -0,0% 0,2%

Recettes propres (base pré-2002) 0,2% 0,0% 0,0% -0,0% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,4% 0,0% 0,1% 0,3%

Transferts fiscaux, yc. TN 0,5% 0,5% 0,4% 0,3% -0,4% 0,0% -0,1% 1,1% -0,3% 0,9% -0,1% -0,0%

Discrétionnaires (hors non-fisc.) -0,3% 2,4% 1,3% -2,0% -0,1% -2,0% -1,3% 3,1% -4,7% 3,8% -2,1% -3,3%

Entité I -0,5% 2,2% 1,3% -2,0% 0,1% -2,0% -1,0% 2,7% -4,2% 3,4% -1,9% -3,0%

IPP et Cotisat. -0,7% 0,4% -0,2% -1,4% -0,5% -1,7% -0,7% -0,2% -3,7% 0,2% -1,9% -2,4%

ISOC & propr. -0,3% 1,1% 1,1% -0,5% 0,3% -0,3% -0,4% 1,7% -0,6% 2,2% -0,2% -0,6%

TVA, Acc. & autres 0,5% 0,7% 0,3% -0,1% 0,3% 0,0% 0,1% 1,3% 0,1% 1,0% 0,2% 0,1%

Entité II 0,2% 0,3% 0,1% -0,0% -0,2% -0,0% -0,2% 0,4% -0,6% 0,3% -0,2% -0,3%

IPP etc. 0,0% 0,1% -0,1% 0,0% 0,1% 0,1% -0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,1%

Immobil. Yc. Enreg. 0,1% 0,1% 0,1% -0,1% 0,0% -0,1% -0,1% 0,2% -0,2% 0,2% -0,0% -0,2%

Div. autres indirects (dt. RRT) 0,1% 0,1% 0,1% -0,0% -0,2% -0,1% -0,1% 0,2% -0,4% 0,1% -0,2% -0,1%

Tableau 5: Évolutions des recettes publiques (hors non fiscales) par grandes Entités et déterminants par sous-périodes

95


-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

1992-98 1998-04 2004-10 1992-01 2001-10

Evol

ut. e

n %

du

PIB

par

sous

-pér

.

'Ent.-II - Propres (3a) Transf. Fisc. + TN (3b) Entité I - Nettes (2)Total: Entités I + II (1) Entité II - Tot. (3:a+b)

Graphiques 23 et 24: Effets de structures en recettes par Entités

-1,8%

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1,8%

1989

-92

1992

-97

1997

-00

2000

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

En %

du

PIB

- Evo

lut.

Entité II, yc. Transf. Fisc. (3) Entité I, Rec. Nettes (2)Total consolidé (1)=(2+3) LSF(+) + TNS reçu E.II. (3.a)

Ce premier niveau d’analyse se concentre sur les seules recettes fiscales et parafiscales (cotisations sociales), à l’exclusion donc des recettes non fiscales. A un second niveau d’analyse, l’évolution de l’ensemble des recettes publiques effectives (définition csf) sera abordée, en distinguant spécifiquement l’évolution des recettes non fiscales en sec95 (soit le total des ventes de biens et services (b&s), des revenus de la propriété perçus, des transferts courants et en capital nets en provenance d’autres secteurs institutionnels). La méthodologie d’analyse et de décomposition des recettes non fiscales est également disponible dans une note en annexe disponible online.

Le groupe de graphique ci-après illustre l’évolution des effets « de structures » consolidés en recettes (fiscales et sociales), au niveau global des apu, ainsi qu’à un niveau moins agrégé par grandes Entités, en distinguant bien dans ce dernier cas l’impact des transferts fiscaux (yc. tn) mesurés sur base (non corrigée) des évolutions effectives et non du tn « corrigé ».

▸ On peut vérifier par sous-périodes de 3 à 4 ans l’importance relative de ces effets de composition: un peu plus de 0,6 % de pib en moyenne absolue par sous-périodes au niveau des apu, presqu’autant au niveau de l’Entité I, que ce soit avant ou après transferts fiscaux. Par contre, au niveau de l’Entité II, la variabilité et l’importance des incidences non dis-crétionnaires en recettes est beaucoup plus faible avant qu’après trans-ferts fiscaux reçus (soit 0,1 % de pib en moyenne absolue seulement avant transferts fiscaux comparativement à 0,4 % de pib après transferts fiscaux reçus);

▸ On remarquera en particulier l’importance relative des effets de structures en 1998-2001 (3 ans), avec près de 1,5 % de pib cumulativement; ceci permet d’expliquer pour une assez large part sur cette période les différences


96


d’évolutions des indicateurs budgétaires (primaires) structurels comparés selon la méthodologie européenne traditionnelle – qui ne prend pas en compte ces effets de structures en recettes notamment – et l’indicateur discrétionnaire développé ici, qui prend bien en compte ces incidences;

▸ On se rend compte que hors transferts fiscaux « automatiques » en provenance de l’Entité I, les effets de structures au niveau de l’Entité II sont des plus limités jusqu’en 2001 inclus. Ceci traduist principalement la faiblesse des recettes propres autonomes de l’Entité II jusqu’à la réforme de 2002 (un peu plus de 6 % de ses recettes fiscales et parafiscales totales seulement en 2000-2001 en définition csf);

▸ On observe enfin que l’Entité II bénéficie jusqu’au début de la seconde décennie (2001) d’importants effets de composition ou de structures favorables en recettes, mais presque exclusivement liés à la forte progression des transferts fiscaux à charge du pf (Entité I) et liés pour une large part aux mécanismes de rattrapage inscrits dans la lsf de 1989 et sa version amendée de 1993.

Le graphique 24 ci-avant présente une vue similaire, mais cette fois-ci avec une périodisation différente et une présentation complémentaire par durées de 6 ans. Les transferts fiscaux, tn inclus, sont ici également repris sur une base non corrigée, c’est-à-dire qui ne tient pas compte des effets « de composition » spéci-fiques liés aux compétences fiscales transférées aux Régions en 2002 (48).

▸ Ici aussi il ressort que l’épisode de consolidation budgétaire des années 90 (plus particulièrement 1992-1997 ou 1992-1998) s’inscrit dans un contexte structurel défavorable en recettes (effets de composition défavorables global à concurrence de 0,5 % de pib au moins), doublé par une forte progression des transferts fiscaux (+1,0 % de pib) qui s’opère au détriment de l’Entité I et en faveur de l’Entité II. Pour l’Entité I, l’effet « de composition » endogène défavorable en recettes (fiscales et cotisations) approche donc 1,5 % de pib, alors qu’il s’avère favorable à concurrence de 1 % de pib environ au niveau de l’Entité II;

▸ Sur la période 1997-2004 (ou 1998-2004), la situation s’inverse franchement avec des effets de structures en recettes franchement favorables (de +1,0 à +1,25 % de pib), particulièrement au niveau de l’Entité I (de +1,0 à +1,2 % de pib). Ceci résulte principalement d’effets de composition en recettes propres, puisque l’impact des recettes lsf (corrigées pour le tn) s’avère proche de 0 % de pib;

▸ À partir de 2004, les effets de structures globaux deviennent encore un peu plus favorables (+1,2 % de pib en 6 ans), dont l’essentiel au niveau de l’Entité I (+1,0 % de pib). Au niveau de l’Entité II, ces effets de compo-sition « endogènes » en recettes s’avèrent également modérément favo-rables, avec +0,25 % de pib au total, et en particulier 0,25 % de pib environ d’effets de structures en recettes propres.

48 Ces effets de composition spécifiques sont logiquement repris dans la composante non discrétionnaire spécifique liée aux effets de structures en recettes fiscales (et parafiscales) propres de l’Entité II.

97


4.1.2 Les recettes totales, dont les recettes non fiscales

Ce second niveau d’analyse élargit la description de l’évolution des recettes publiques et de leurs composantes à l’ensemble des recettes publiques ( définition csf), recettes non fiscales (hors one-shots discrétionnaires) y incluses.

Il résulte des données ci-dessus que les recettes non fiscales jouent un rôle non négligeable dans l’évolution des recettes publiques totales, et ce en particulier au niveau de l’Entité I. Pour l’essentiel, ces évolutions sont cependant endogènes,

Evolutions cumulées par sous-périodes

En % du PIB 1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

Effectives corr. OS NF discr., dont: 0,5% 1,6% 1,5% -0,1% -1,0% -1,5% -0,1%

Fisc. & parafisc. 0,2% 1,8% 1,5% -0,5% -0,5% -1,4% -0,6%

Autres 0,3% -0,2% -0,0% 0,4% -0,5% -0,2% 0,5%

Non discrétionnaires 0,8% -0,8% 0,2% 1,9% -1,1% 0,7% 1,0%

Fisc. & parafisc. 0,5% -0,6% 0,2% 1,5% -0,4% 0,6% 0,7%

Autres 0,3% -0,2% -0,0% 0,4% -0,6% 0,0% 0,2%

Identifiés 0,2% -0,1% -0,0% 0,3% -0,6% 0,1% 0,4%

Résid. 0,1% -0,1% 0,0% 0,1% -0,0% -0,0% -0,1%

Discrétionnaires h.OS NF -0,3% 2,4% 1,3% -2,0% 0,1% -2,2% -1,0%

Fisc. & parafisc. -0,3% 2,4% 1,3% -2,0% -0,1% -2,0% -1,3%

Autres 0,0% 0,0% -0,0% 0,0% 0,2% -0,2% 0,2%

Entité I, Effect., Corr. OS, dont: -0,3% 0,6% 0,9% -0,4% -0,6% -1,6% -0,1%

Non discrétionnaires 0,0% -1,5% -0,3% 1,5% -0,7% 0,4% 0,7%

LSF + TN -0,5% -0,5% -0,4% -0,3% 0,4% -0,0% 0,1%

Propres (Fisc. & NF.) 0,6% -1,0% 0,1% 1,8% -1,1% 0,4% 0,6%

Fisc. & cotisat. 0,3% -0,7% 0,1% 1,5% -0,6% 0,4% 0,5%

Non fisc. (NF.) 0,3% -0,3% -0,1% 0,4% -0,5% 0,1% 0,1%

Discrétionnaires -0,3% 2,1% 1,3% -1,9% 0,0% -2,0% -0,8%

Fisc. & parafisc. -0,5% 2,2% 1,3% -2,0% 0,1% -2,0% -1,0%

Autres 0,2% -0,1% -0,0% 0,1% -0,0% -0,0% 0,2%

Entité II, dont: 0,8% 1,1% 0,6% 0,3% -0,4% 0,0% 0,0%

Non discrétionnaires 0,8% 0,7% 0,5% 0,4% -0,4% 0,2% 0,3%

LSF + TN 0,5% 0,5% 0,4% 0,3% -0,3% 0,2% -0,0%

Propres (Fisc. & NF.) 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% -0,0% 0,0% 0,3%

Fisc. & parafisc. 0,2% 0,0% 0,0% -0,0% 0,1% 0,2% 0,1%

Non fisc. (NF) 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% -0,1% -0,1% 0,2%

Discrétionnaires 0,0% 0,4% 0,1% -0,1% 0,0% -0,2% -0,2%

Fisc. & parafisc. 0,2% 0,3% 0,1% -0,0% -0,2% -0,0% -0,2%

Autres -0,2% 0,1% -0,0% -0,0% 0,2% -0,1% 0,0%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas correspondre parfaitement à 0,1 % de PIB près, au total correspondant

Tableau 6: Evolutions du ratio des recettes totales et déterminants

98


notamment pour ce qui est de certaines incidences « one-shots » non discrétion-naires ou considérées telles.

Au niveau de l’Entité II par contre, les évolutions discrétionnaires en la matière sont un peu plus marquées qu’au niveau de l’Entité I.

L’asymétrie des effets de structures, entre les deux grandes Entités, ressort clairement des graphiques qui suivent:

Evolutions cumulées par sous-périodes

En % du PIB 1992-10 1992-99 1999-02 2002-10 1992-98 1998-04 2004-10 1992-01 2001-10

Fisc. & parafisc. 0,4% 3,3% -0,5% -2,4% 3,4% -1,0% -1,9% 2,8% -2,4%

Autres 0,0% -0,2% 0,2% -0,0% -0,2% -0,1% 0,3% 0,2% -0,2%

Non discrétionnaires 1,9% -0,1% 1,1% 0,8% -0,6% 0,9% 1,6% 1,3% 0,6%

Fisc. & parafisc. 2,0% 0,1% 1,0% 0,9% -0,4% 1,1% 1,3% 1,1% 0,9%

Autres (Non fisc.) -0,2% -0,2% 0,1% -0,1% -0,2% -0,2% 0,3% 0,2% -0,4%

Identifiés -0,0% -0,1% -0,0% 0,1% -0,1% -0,3% 0,4% 0,1% -0,1%

Résid. -0,2% -0,1% 0,1% -0,2% -0,1% 0,1% -0,2% 0,1% -0,2%

Discrétionnaires h.OS NF -1,4% 3,1% -1,4% -3,2% 3,8% -2,0% -3,2% 1,8% -3,2%

Fisc. & parafisc. -1,6% 3,1% -1,5% -3,3% 3,8% -2,1% -3,3% 1,7% -3,3%

Autres 0,2% -0,0% 0,1% 0,1% -0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,2%

Effectives corr. OS NF discr. 0,5% 3,1% -0,2% -2,4% 3,2% -1,1% -1,6% 3,1% -2,6%

Non discrétionnaires 0,2% -1,5% 1,3% 0,3% -1,8% 0,9% 1,1% -0,3% 0,5%

LSF + TN -0,8% -1,1% 0,2% 0,1% -0,9% 0,1% 0,0% -1,3% 0,5%

Propres (Fisc. & non-f.) 1,0% -0,4% 1,1% 0,2% -0,9% 0,8% 1,1% 1,0% -0,0%

Fisc. & cotisat. 1,3% 0,0% 1,0% 0,3% -0,5% 0,9% 0,9% 1,0% 0,3%

Non fisc. -0,3% -0,4% 0,2% -0,1% -0,4% -0,1% 0,2% -0,0% -0,3%

Discrétionnaires -1,4% 2,6% -1,0% -2,9% 3,3% -1,9% -2,8% 1,4% -2,8%

Fisc. & parafisc. -1,5% 2,7% -1,1% -3,0% 3,4% -1,9% -3,0% 1,4% -2,9%

Autres (Non fisc.) 0,1% -0,1% 0,1% 0,1% -0,1% 0,0% 0,2% -0,0% 0,1%

Entité I, Effect., Corr; OS -1,2% 1,1% 0,3% -2,6% 1,5% -1,0% -1,7% 1,1% -2,3%

Non discrétionnaires 1,7% 1,4% -0,2% 0,5% 1,2% -0,0% 0,5% 1,6% 0,1%

LSF + TN (Corr.-ND) 1,1% 1,1% -0,2% 0,2% 0,9% -0,0% 0,2% 1,2% -0,2%

Propres (Fisc. & NF.) 0,6% 0,3% 0,0% 0,3% 0,3% 0,0% 0,3% 0,3% 0,3%

Fisc. & parafisc. 0,4% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 0,1% 0,3% 0,0% 0,4%

Non fisc. 0,2% 0,3% 0,0% -0,1% 0,2% -0,0% 0,0% 0,3% -0,1%

Discrétionnaires -0,0% 0,5% -0,3% -0,3% 0,4% -0,1% -0,4% 0,4% -0,4%

Fisc. & parafisc. -0,2% 0,4% -0,3% -0,2% 0,3% -0,2% -0,3% 0,3% -0,4%

Autres 0,1% 0,1% 0,0% -0,0% 0,1% 0,1% -0,1% 0,1% 0,1%

Entité II 1,7% 1,9% -0,5% 0,2% 1,7% -0,1% 0,1% 1,9% -0,3%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas corespondre parfaitement à 0,1% de PIB près, au total correspondant.

Tableau 7: Recettes totales et décomposition par type et Entité

99


-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

1992-98 1998-04 2004-10 1992-01 2001-10

Evolu

t. en %

du PI

B par

sous

-pér.

'Ent.-II - Propres (3a) Transf. Fisc. + TN (3b) Entité I - Nettes (2)Total: Entités I + II (1) Entité II - Tot. (3:a+b)

Graphique 25: Recettes non discrétionnaires par Entités (recettes non fiscales incluses)

▸ pendant la première des deux décennies (90s) voire jusqu’au début de la décennie suivante (2000), les effets de composition propres (avant transferts fiscaux) de l’Entité II sont favorables même si modestes. Ils sont fortement confortés par la hausse endogène persistante des recettes lsf (plus de 1 % de pib sur la décennie), qui s’opère au détriment des ressources finales nettes (après transferts fiscaux) de l’Entité I;

▸ pendant la même décennie, ces effets de composition s’avèrent à l’inverse négatifs pour l’Entité I, en particulier en 1992-1995 où ils atteignent près de -1,5 % de pib (près de -0,5 % de pib en moyenne annuelle), dont 1/3 seulement du fait des transferts fiscaux accrus à l’Entité II (c&r);

▸ Sur la période 1998-2004, à cheval sur les deux décennies, les effets de composition (transferts fiscaux inclus) s’avèrent pratiquement neutres pour l’Entité II mais assez largement favorables pour l’Entité I (+0,9 de pib environ en 6 ans);

▸ Pendant la seconde décennie (post-2001), les effets de structures sont d’abord défavorables globalement (-1 % de pib en 2001-2004) ainsi que pour l’Entité I, ceci étant partiellement compensé à ce dernier niveau par une réduction (-0,3 % de pib) des transferts fiscaux corrigés à l’Entité II;

▸ Par la suite (années post-2004), les effets de composition redeviennent significativement favorables tant au niveau de l’Entité I que de l’Entité II, et ce en particulier pour chaque Entité au cours des années 2007-2010 (période de crise financière).

100


4.1.3 Les impulsions discrétionnaires en recettes publiques par grandes Entités

Les graphiques qui suivent donnent un aperçu des contributions discrétionnaires, globalement et pour chacune des deux grandes Entités, à l’évolution du ratio global des recettes publiques (non fiscales y incluses).

On relèvera principalement les observations suivantes:

▸ De manière générale, les orientations discrétionnaires sont de manière très prépondérante le fait de l’Entité I et non de l’Entité II, ce qui peut s’expliquer par le caractère très limité de l’autonomie fiscale de l’Entité II et en particulier des c&r, du moins jusque 2001 inclus.

▸ De manière quasi systématique, les orientations discrétionnaires en recettes de l’Entité II sont de même signe que celles relevées au niveau de l’Entité I, et ce même si à une échelle beaucoup plus modeste.

▸ Sur la période 1992-1998, couvrant la période de consolidation budgétaire en prévision de l’adhésion à l’Euro, la hausse du ratio effectif des recettes publiques totales (yc. non fiscales) est importante (+3,2 % de pib) et plus qu’intégralement d’origine discrétionnaire, les effets de structures s’avérant à l’inverse défavorables même si globalement limités (-0,5 % de pib).

▸ La période 1998-2001, à cheval sur les deux décennies, s’avère p articulière en ce que le ratio des recettes publiques reste quasi stable. Mais ceci masque cependant des incidences fortement opposées entre effets de structures (haussiers, +2,0 % de pib en 3 ans à peine) et impulsions di s crétionnaires (expansives et donc baissières, à concurrence de 2,1 % de pib).

▸ Au cours du reste des années 2000 (2001-2010), on relève une configuration pratiquement inversée par rapport à celle de 1992-1998: soit une baisse sensible du ratio des recettes publiques (-2,6 % de pib), découlant plus qu’intégralement d’une impulsion discrétionnaire fortement expansive (baissière, -3,3 % de pib en 9 ans) très partiellement compensée par des effets de structure modérément favorables (+0,7 % de pib).

▸ A l’intérieur de cette période de 9 ans, on peut distinguer cependant différentes sous-périodes distinctes. La période 2001-2004 se caractérise par une politique fiscale discrétionnaire neutre en contexte d’effets de structures ou d’évolutions endogènes défavorables (-1,0 % de pib). La période 2004-2007 se distingue par une orientation assez massivement expansive en recettes (-2,2 % de pib en 3 ans, partiellement neutralisée seulement par des effets de structures favorables (+0,7 % de pib, soit un tiers environ). Enfin, les années 2007-2010 se caractérisent par une orientation également expansive, mais plus modérément (-1,1 % de pib)

101


-3,5%

-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

3,5%

4,2%

1992-98 1998-04 2004-10 1992-01 2001-10

'(°) Y compris non-fisc. h.OS

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Non-discrétionn. (2) Discrét. Ent. II (3b)Discrét. Ent. I (3a) Effectives (1)Discrétionn. Tot. (3)=(1-2)

Graphiques 26 et 27: Impulsions discrétionnaires par Entités en recettes publiques

-2,4%

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

'(°) Y compris non-fisc. h.OSEn

% d

u PI

B pa

r sou

s-pé

riod

es

Non-discrétionn. (3) Discrét. Ent. I (3a) Discrét. Ent. II (3b)Effectives (1) Discrétionn. Tot. (3)

-0,8%

0,0%

0,8%

1,6%

2,4%

3,2%

4,0%

4,8%

5,6%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

Tot. 2 Entités (1) Entité I (2) Entité II (3)

Graphique 28: Impulsions discrétionnaires en niveaux par Entités

p ratiquement intégralement neutralisée par des effets de structures symétriques favorables.

102


4.2 Les recettes publiques effectives, non discrétionnaires et discrétionnaires par grandes Entités

4.2.1 Les recettes de l’Entité I

Les graphiques qui suivent sont consacrés à l’analyse de l’évolution des recettes publiques de l’Entité I, avant et après transferts fiscaux. Ceci permet notamment d’illustrer l’impact des transferts fiscaux opérés, principalement en direction des c&r (49), complémentairement aux autres incidences non discrétionnaires (effets de compositions au niveau des recettes « brutes »), sur la trajectoire des recettes finales. Dans le graphique qui suit, l’écart entre les trajectoires n on dis-crétionnaires brute (2’) et nette (2) illustre l’impact de l’évolution de ces trans-ferts fiscaux (non discrétionnaires) versés.

Les graphiques suivants montrent clairement que l’orientation de la politique fiscale (au sens étroit) de l’Entité I redevient nettement expansive dès 1999 (l’entrée dans l’euro), avec une impulsion de 2% de pib environ, et redevient paradoxalement et globalement quasi neutre au cours de la période suivante (2001-2004), qui est pourtant celle de la mise en œuvre de la réforme fiscale d’allègement de l’ipp du gouvernement issu des élections fédérales de 1999.

49 Les transferts fiscaux à l’UE sont traités à part et fusionnés avec les transferts budgétaires à l’UE (principalement la contribution dite « RNB »), ceci afin de consolider les transferts totaux (fiscaux + budgétaires) aux institutions européennes, indépendamment de la struc-ture interne de ces transferts.

22%

23%

24%

25%

26%

27%

28%

29%

30%

31%

32%

33%

34%

35%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

'(°) Avant transferts fiscaux (yc. TN), rebasés 1992

En %

du PI

B

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

Effectives (1) Non-discrétionn. Nettes (2)Non-discrét. Brutes (°) (2') Discrétionn. (3)=(1-2) (E.Dr.)

Graphique 29: Recettes de l’Entité I et déterminants

103


-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Transf. Fisc. yc. TN (2b) Non-discrét. brutes (2a)Discrétionn. (3)=(1-2) Effectives (1)Non-discrétionn. (2)(a+b)

Graphiques 30 et 31: Evolutions des recettes de l’Entité I et déterminants

-3,5%

-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10 1992-01 2001-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Transf. Fisc. yc. TN (2b) Non-discrét. brutes (2a)Discrétionn. (3)=(1-2) Effectives (1)Non-discrétionn. (2)(a+b)

L’analyse du contenu des impulsions discrétionnaires de l’Entité I en recettes publiques permet d’identifier des configurations bien marquées en la matière (en ce compris les pertes de recettes imputées en sec95 en tant que subventions salariales).

▸ En 1989-1992, les incidences non discrétionnaires totales (nettes) en recettes sont quasi neutres, les effets de compositions « bruts » favo-rables à c oncurrence de 0,5 % de pib étant neutralisés par la hausse des transferts fiscaux aux c&r. La baisse du ratio des recettes effectives, assez limitée, découle donc intégralement d’impulsions discrétionnaires ex-pansives (de l’ordre de 0,3 % de pib), dont 0,5 % de pib en recettes fiscales, partiellement compensé en recettes non fiscales.

▸ En 1992-1998, les incidences non discrétionnaires de l’Entité I en recettes sont défavorables à concurrence de 1,9 % de pib environ, dont 0,9 % de pib (un peu moins de la moitié) en effets de composition « bruts » propres et 1 % de pib en hausse des transferts fiscaux aux c&r. Inversement, les impulsions discrétionnaires sont fortement restrictives (haussières), à concurrence de 3,3 % de pib, dont une faible part seulement (0,3 % de pib environ) en prélèvements professionnels (ipp et cotisations sociales), près de 2,1 % de pib en prélèvements sur les profits, revenus du patrimoine et transactions financières et immobilières et 1 % de pib environ en impôts indirects (hors immobiliers et financiers) et divers. La progression des recettes effectives nettes de l’Entité I se limite donc à 1,5 % de pib, plus de 30 % de l’effort restrictif brut de l’Entité I servant à financer l’augmentation des transferts fiscaux via la lsf.

▸ Pendant la courte période de transition 1998-2001, on assiste à un renversement manifeste de configuration: les effets de structures « bruts » deviennent à nouveau assez massivement favorables (+1,8 % de pib) et ne sont que très partiellement amputés par la hausse persistante, même si un peu atténuée, des transferts fiscaux aux c&r (moins de 0,3 % de pib).

104


Par contre, l’orientation discrétionnaire redevient franchement expansive, à concurrence de pas moins de 2 % de pib, neutralisant pratiquement l’effort fiscal (au sens strict) de la période 1992-1995. Cette orientation expansive concerne très majoritairement (1,4 % de pib) les prélèvements socioprofessionnels et les réductions de cotisations en faveur de l’emploi. Les allègements touchent cependant aussi les impôts sur les bénéfices et autres revenus du patrimoine (-0,5 % de pib) et plus marginalement les im-pôts indirects et autres divers.

▸ Au cours des 9 dernières années de la décennie, les effets de structures nets de l’Entité I s’avèrent globalement neutres, des effets de structures « bruts » significativement défavorables en 2001-2004 (-1,1 % de pib) étant plus qu’in-tégralement compensés par des effets « bruts » inversement favorables en 2004-2007 et 2007-2010 (+1,2 % de pib) ainsi que par une baisse favorable (en 2001-2004) des transferts fiscaux à l’Entité (-0,4 % de pib).

▸ Pendant cette même période, l’orientation fiscale s’avère paradoxalement globalement neutre en 2001-2004 au niveau de l’Entité I – à l’époque de la réforme fiscale Reynders – mais très fortement expansive en 2004-2007 (sur-tout, avec -2 % de pib) et de manière moins marquée en 2007-2010 (-0,8 % de pib). La neutralité fiscale discrétionnaire en 2001-2004 masque en fait une orientation clairement expansive (baissière) au niveau socioprofessionnel (-0,5 % de pib), et en matière d’ipp en particulier, mais compensée par des alourdissements compensatoires au niveau des autres impôts directs (sur-tout) et indirects (hors immobilier et financier).

▸ Pour ce qui est de la période 2004-2007, la forte baisse discrétionnaire cumu-lée (-2,8 % de pib) se localise essentiellement en prélèvements professionnels (impôts directs surtout, avec près de -2 % de pib, et cotisations sociales, avec -0,5 % de pib) et impôts sur la propriété, sans contrepartie significative en impôts indirects et directs divers. Seule une hausse discrétionnaire en re-cettes non fiscales (+0,2 % de pib) permet de compenser une faible part de ces impulsions.

-3,5%

-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

3,5%

4,2%

1992-98 1998-04 2004-10 1992-01 2001-10

'(°) Corr. Subvent. salar.

En %

du

PIB

Cotisat. Soc. (2) IPP. etc. (3)

Propr. Tot. (4) Indirects & div. (5)

Total Discrét. (1)=(2 à 5)

Graphique 32 et 33: Les recettes discrétionnaires au niveau de l’Entité I

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

89-92 92-95 95-98 98-01 01-04 04-07 07-10

En %

du

PIB

Cotisat. Soc. (2) IPP etc. (3) Propr. & Immob. (4)Indirects & Div. (5) Total Discrét. (1)=(2 à 5)

105


-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du

PIB

Non-Discrétionn. (2) Effectives (1)Discrétionn. (3)=(1-2) Id., lissé 3 ans (3b)

Graphique 34 et 35: Recettes de l’Entité II en niveaux et composantes

6%

7%

8%

9%

10%

11%

12%

13%

14%

15%

16%

17%

18%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

(°) Corrigées TN

En %

du

PIB

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

11%

Effectives (1) Non-discrét. Tot. (2)LSF + TN.(Corr.) (2b) ND Propres (2a)(°)(E.Dr)Discrét. (3)=(1-2)(E.Dr.)

4.2.2 Les recettes de l’Entité II

Une analyse comparable est menée au niveau de l’Entité II.

Sur le graphique de gauche ci-avant on voit clairement apparaître l’impact des accords du Lambermont en matière d’autonomie fiscale, avec une progression marquée (+1,0 % de pib) des recettes propres des c&r (Entité II), tant en termes effectifs que non discrétionnaires. Le graphique de droite ci-après présente l’évo-lution des recettes effectives totales correspondante de l’Entité II, en opérant cette fois une correction des transferts fiscaux (lsf) pour le terme négatif corrigé (tnc). Su cette base, on peut observer que les transferts fiscaux « c orrigés » s’établissent en moyenne annuelle en 2002-2004 sur une base globalement c omparable (9,5 % de pib) à celle des années 1999-2001 (avant réforme).

En termes de recettes discrétionnaires, on observe également le plafonne-ment en 1997-1999 de la phase modérément restrictive des années antérieures, ainsi qu’une inversion modérément expansive (baissière) en la matière, particulièrement identifiable en 2000 et 2008 (2002 et 2005 dans une moindre mesure).

Une analyse complémentaire peut être développée par sous-périodes p luriannuelles.

106


▸ L’évolution des incidences non-discrétionnaires en recettes de l’Entité II s’avère systématiquement favorable jusqu’au début des années 2000, et ce bien sûr au niveau des transferts de recettes fiscales perçues mais aussi, même si de manière moins prononcée, au niveau des recettes propres. De 1989 à 2001 (12 ans), ce « gain » non discrétionnaire s’élève à 2,4 % de pib, dont 1,6 % de pib sur la période 1992-2001. Ces incidences se stabi-lisent grosso modo le restant de la seconde décennie (2001-2010), avec un creux transitoire défavorable en 2001-2004 compensé par des évolutions modérément favorables les 6 années suivantes.

▸ En termes discrétionnaires, l’épisode le plus restrictif concerne la période 1992-1995, alors qu’à l’inverse les années post-2004 voire même plus largement post-1998 s’avèrent caractérisées par une orientation expansive à concurrence de 0,5 % de pib.

▸ Pour ce qui est du contenu des impulsions discrétionnaires, c’est principalement au niveau des impôts immobiliers au sens large (droits d’enregistrement inclus) que les impulsions restrictives de la période 1992-1998 sont les plus prononcées (0,2 % de pib sur un total de 0,4 % de pib).

▸ Au cours des années suivantes (post-1998), l’orientation redevenue globalement expansive en recettes fiscales se localise essentiellement en recettes immobilières (-0,25% de pib) et en recettes « Autres » (dont les recettes de rrt) à concurrence de –0,35% de pib, le tout partiellement compensé par une hausse restrictive estimée à 0,1% de pib en impôts directs sur les revenus.

-0,4%

-0,2%

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

1,2%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Transf. Fisc. yc. TN (2b) Non-discrét. propres (2a)Discrétionn. (3)=(1-2) Effectives (1)Non-discrétionn. (2)(a+b)

Graphique 36 et 37: Recettes de l’Entité II et déterminants par sous-période

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1,8%

2,1%

1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10 1992-01 2001-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Transf. Fisc. yc. TN (2b) Non-discrét. propres (2a)Discrétionn. (3)=(1-2) Effectives (1)Non-discrétionn. (2)(a+b)

107


-0,4%

-0,3%

-0,2%

-0,1%

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

92-95 95-98 98-01 01-04 04-07 07-10 92-98 98-04 04-10

'(°) Corr. Subvent. salar.

En %

du PI

B

IPP. etc. (3) Immob. Yc. Enreg. (3)Autres h. Success. (4) Total Discrét. (1)=(2 à 5)

Graphique 38: Recettes fiscales discrétionnaires de l’Entité II

108


5 Soldes primaires effectifs, non discrétionnaires et impulsions de politique fiscale et budgétaire: une évaluation globale et par Entités

5.1 Synthèse au niveau global – Soldes primaires effectifs, non discrétionnaires et discrétionnaires

Ce chapitre s’attelle à présenter une synthèse des déterminants tant non discré-tionnaires que discrétionnaires des évolutions enregistrées en matière de soldes primaires effectifs. Il recoupe donc les informations dégagées sur les versants respectifs des recettes publiques (recettes non fiscales y incluses) et de dépenses primaires finales.

L’analyse est d’abord menée au niveau global ou agrégé, ensuite au niveau de chacune des deux grandes Entités considérées séparément.

5.1.1 Evolutions des soldes primaires non discrétionnaires ( niveau agrégé) et déterminants

Une première analyse se concentre sur les incidences non discrétionnaires totales ainsi que leur composition. Pour rester complémentaire avec l’analyse des impulsions discrétionnaires sous-jacentes (hors os), les opérations os non fiscales (en recettes) sont reprises ici parmi les facteurs non discrétionnaires divers, sans incidences durables.

Pour la lisibilité et l’interprétation des éléments fondamentaux, ces incidences non discrétionnaires (nd) primaires, versants recettes et dpr consolidées, sont regroupées ici en 3 grandes rubriques:

1. Les incidences cycliques totales traditionnelles (en dpr) comprenant l’effet « sous-emploi cyclique » ainsi que l’effet dénominateur (écart au pib tendanciel estimé par filtrage hp).

2. Les incidences dites structurelles nettes en valeur, combinant à la fois les effets de structures (ou de composition) en recettes (yc. non fiscales), les incidences structurelles en dpr en volumes (écart à la croissance tendancielle et effets sociodémographiques), ainsi que les effets prix relatifs (en dpr finales également). Les deux premières de ces composantes agrégées constituent l’effet structurel « en volume » (hors effets Pr) et les deux dernières l’effet structurel dpr en valeur.

109


-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

(°) Yc. OS Discrét. NF

En %

du PI

B

Non-Discrét. (°) (1)=(2 à 4) Cycliques (2)Struct. en Val. (3) Divers autres (°) (4)Lineair (Struct. en Val. (3))

Graphique 39: Soldes primaires non discrétionnaires et principales composantes

3. Les autres incidences non cycliques résiduelles, comprenant l’effet net (en recettes et dépenses) d’éventuelles modifications de périmètres, l’impact des os non fiscales (50), celui du cycle réversible des investissements des pl et enfin l’impact des transferts fiscaux et budgétaires à l’ue.

Comme l’indique le graphique qui suit, la règle de base pour l’établissement de la trajectoire primaire non discrétionnaire globale « neutre » ou de référence est celle de la stationnarité à moyen et long terme (sur 20 ans) de la trajectoire primaire structurelle en valeur (corrigée pour les Pr). Cette stationnarité est illustrée par l’invariance (horizontalité) du trend linéaire estimé de cette trajectoire primaire structurelle en valeur.

Ceci signifie en gros que les effets de composition tendanciels (positifs) en recettes totales, tels qu’estimés en régime référentiel « à législation inchan-gée », sont compensés à moyen à long terme par la hausse (symétrique) ou l’augmentation tendancielle du ratio des dpr finales en valeur.

Même en tenant compte de l’impact tendanciellement haussier ( défavorable en dpr) des effets prix relatifs, la présence d’une élasticité ex ante supra-unitaire des recettes publiques totales se traduit symétriquement en régime non discré-tionnaire et à lt par une élasticité ex ante supra-unitaire de la croissance réelle des dpr finales par rapport au pib tendanciel.

50 Les incidences OS fiscales étant en principe reprises dans la composante discrétionnaire en recettes.

110


Dans les faits, compte tenu de la crise financière aigüe des années post-2007 ainsi que de son impact sur la croissance réelle (surtout en 2009) et surtout sur la forte révision en baisse – même rétrospectivement pour les années pré-2008 – de la croissance tendancielle (et potentielle) estimée, c’est en fin de période que cette élasticité des dpr à la croissance tendancielle s’écarte de plus en plus significativement à la hausse de sa valeur quasi unitaire initiale.

On peut relever à partir du graphique ci-avant que la tendance de long terme de la trajectoire non-discrétionnaire globale (variable n° (1)) en valeur est plutôt déclinante, mais que ceci résulte intégralement de la composante cyclique ( variable n° (2)). Par contre, les deux autres composantes (variables n° (3) et (4)) sont stationnaires à lt.

Le graphique qui suit reprend les deux principales composantes (en recettes – variable n° (1) – et en dpr en valeur – variable n° (2)) du solde structurel primaire en valeur (hors incidences « Divers autres » du graphique précédent) ainsi que la trajectoire non discrétionnaire primaire de référence et stationnaire qui en résulte.

Dans le graphique ci-dessus, les incidences non discrétionnaires en dpr sont évidemment illustrées du point de vue de leur impact sur le solde primaire non discrétionnaire, c’est-à-dire qu’elles sont inversées: une baisse du ratio relatif à la variable « Trend & Pr en dpr (2) » signifie une hausse du ratio des dpr struc-turelles et non discrétionnaires en valeur.

y = 4E-05x + 0,0082R2 = 0,0032

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

Struct. en Recettes (1) Trend & Pr en DPR (2)Struct. Tot. (3)=(1+2) Trend - Tot.

Graphique 40: Trajectoire primaire structurelle << neutre >> et non discrétionnaire de référence

111


-3,5%

-3,0%

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

1989

-92

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Struct. en recettes (2) Struct. en DPR Vol. (3)Prix-relat. en DPR (4) Struct. en Val. (1)=(2 à 4)Struct. en Vol.=(2+3)

Graphiques 41 et 42: Evolutions du solde structurel primaire ND en valeur et composantes

-3,5%

-3,0%

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

1991

-95

1995

-99

1999

-03

2003

-07

2007

-10

1992

-01

2001

-10

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Struct. en recettes (2) Struct. en DPR Vol. (3)Prix-relat. en DPR (4) Struct. en Val. (1)=(2 à 4)Struct. en Vol.=(2+3)

On voit que ce ratio structurel inversé des dpr non discrétionnaires en valeur enregistre une baisse tendancielle modérée sur la période 1989-2007 avant d’enregistrer une chute brutale de l’ordre de près de 2 % de pib (donc une hausse forte pour le ratio non inversé) les 3 années qui suivent (période 2007-2010).

L’impact négatif de cette baisse sur le solde primaire non discrétionnaire est heureusement pour partie compensé sur la même période de 3 ans par des effets de structures symétriques favorables en recettes publiques (effets de composition haussiers) à concurrence de 1% de pib (la moitié de la détérioration en dépenses).

Il s’avère par ailleurs que sur l’ensemble de la période (1989-2010) on observe une relation statistique significative (51),avec un coefficient partiel négatif de -0,89, entre les effets de structures en recettes et les incidences non discrétion-naires (structurelles, non cycliques) en valeur en dpr. Cette relation statistique significative négative entre les deux principales composantes du solde primaire non discrétionnaire structurel en valeur s’explique en partie par la présence d’une relation statistique identifiable, également négative mais moins étroite (52) entre les effets de structures en recettes et les effets « prix relatifs » en dpr.

Le graphiques qui suivent retracent de manière plus détaillée par sous-périodes l’évolution du solde primaire structurel primaire (non discrétionnaire) en valeur ainsi que de ses 3 principales composantes additives (les composantes « volume » et « prix relatifs » en dpr sont donc inversées).

51 Statistique de Student de 6,26, R² de 66,2% avec une constante également significative.52 Le coefficient partiel de corrélation n’est plus que de 0,27, et s’avère moins significatif sta-

tistiquement parlant (statistique de Student de 3,44 et R² limité à 37,2%).

112


Sans entrer dans une description exhaustive ou des détails inutiles, on peut néanmoins relever les éléments significatifs suivants:

▸ pour ce qui est des effets de composition en recettes, on relève une certaine alternance d’incidences positives et négatives, avec cependant une claire dominance des effets favorables (ratios nd haussiers) à partir du milieu des années 90, à l’exception de 2001-2004;

▸ lors de la plupart des épisodes ou sous-périodes de 3 à 4 ans, les incidences structurelles nd en dpr en valeur (incidences-volumes + prix relatifs) s’avèrent de signe inverse de celui des effets de structures en recettes, assurant ainsi une certaine stationnarité de long terme de la trajectoire non-discrétionnaire structurelle primaire globale au niveau des apu;

▸ grâce à ce phénomène de compensation au moins partiel par sous-périodes entre incidences structurelles en recettes (effets de composition) en en dpr non discrétionnaires finales (en valeur), l’amplitude des variations de sopr non discrétionnaire structurel (non cyclique) par sous-périodes (de 3 à 6 ans) reste relativement limitée et s’inscrit autour d’un trend stationnaire, gage de neutralité ex ante;

▸ c’est ainsi par exemple que par sous-périodes de 3 ans, la marge de variation de ces soldes structurels primaires nd en valeur s’inscrit dans la fourchette [-1,0 % ; 1,2 %] de pib. En volume, hors effets Pr, cette marge est un peu plus importante [-1,1 % ; 1,8 %] de pib;

▸ enfin, même si la dégradation du solde primaire structurel nd en valeur au cours de la dernière sous-période (2007-2010) est plus marquée qu’au cours des périodes analogues antérieures, ceci n’est pas le cas pour ce solde en volume (hors incidences Pr). Et au cours du dernier épisode de 6 ans (2004-2010), la variation de ce solde – tant en valeur qu’en volume – reste très limitée et inférieure à celle enregistrée au cours des deux périodes antérieures de 6 ans.

Bref, cette trajectoire neutre de référence reste un référent non discrétionnaire « neutre » acceptable pour l’ensemble de la période, y compris la fin de période (années post-2003-2004) au cours de laquelle, en vertu de l’utilisation d’une technique de filtrage « hp » pour mesurer la croissance tendancielle, on enregistre rétroactivement une érosion croissante de la croissance tendancielle ainsi que, en conséquence, des effets de structures négatifs croissants et de plus en plus persistants en dpr.

Les deux graphiques qui suivent illustrent par sous-périodes les principales contributions (additives) aux évolutions de la trajectoire primaire nd de référence, incidences cycliques et « autres diverses » incluses cette fois.

113


-3,5%

-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

1989

-92

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

'(°) Yc. OS NF.

En %

du

PIB

par

sous

-pér

iode

s

Struct. en Val. (3) Autres div. (°) (4)Cycliques (2) Non-discrét. (°) (1)=(2 à 4)Tot. Non-cycl. (1b)

Graphiques 43 et 44: Evolutions du solde primaire non discrétionnaire et contributions

-4,0%

-3,5%

-3,0%

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1991

-95

1995

-99

1999

-03

2003

-07

2007

-10

1992

-01

2001

-10

(°) Yc. OS NF.

En %

du

PIB

par s

ous-

péri

odes

Struct. en Val. (3) Autres div. (4) Cycliques (2)Tot. Non-cycl. (1b) Non-discrét. (1)

Evolut. par sous-périodes, % PIB 1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10 1992-98 1998-04 2004-10 2001-07

SOPR Effectif (APU), dont: -0,9% 1,6% 2,0% 0,5% -2,5% -0,8% -4,3% 3,7% -2,0% -5,1% -3,3%

SOPR non discrét. (yc. OS non-fisc.) 0,1% -1,2% -0,4% 2,4% -1,0% 1,2% -2,9% -1,7% 1,5% -1,7% 0,2%

Incid. Cycliques -0,4% -0,9% 0,1% 0,7% -0,5% 1,3% -2,1% -0,8% 0,2% -0,8% 0,7%

Autres non discrét. ou OS non fisc. 0,5% -0,3% -0,6% 1,7% -0,4% -0,1% -0,8% -0,9% 1,3% -0,9% -0,5%

Structur. en valeur 0,4% -0,3% -0,3% 1,3% -0,8% 0,6% -1,0% -0,6% 0,5% -0,4% -0,2%

Effets de struct. en recettes 0,7% -0,8% 0,2% 1,8% -1,1% 0,8% 1,0% -0,6% 0,7% 1,8% -0,4%

Ecarts au trend en DPR + SD -0,1% -0,1% -0,0% -0,0% 0,0% -0,6% -1,2% -0,1% -0,0% -1,8% -0,6%

Incid. prix relatifs -0,2% 0,5% -0,5% -0,5% 0,3% 0,5% -0,8% 0,1% -0,1% -0,4% 0,8%

Autres divers (OS, Périm. & iPL) 0,1% 0,0% -0,3% 0,4% 0,4% -0,7% 0,2% -0,3% 0,8% -0,5% -0,3%

One-shots & périm. (yc. cess. d’actifs)

0,1% -0,0% -0,3% 0,3% 0,4% -0,6% 0,2% -0,3% 0,8% -0,5% -0,2%

Autres (cycle iPL + UE) -0,0% 0,0% -0,0% 0,0% -0,1% -0,0% 0,0% 0,0% -0,0% -0,0% -0,1%

pm. Structur. en Vol. 0,6% -0,9% 0,2% 1,8% -1,1% 0,1% -0,2% -0,7% 0,6% -0,0% -1,0%

pm. Tot. DPR en valeur -0,3% 0,4% -0,5% -0,5% 0,4% -0,2% -2,0% -0,1% -0,1% -2,2% 0,2%

Discrétionn. global consolidé (°) -1,0% 2,9% 2,5% -2,0% -1,5% -2,0% -1,4% 5,4% -3,5% -3,4% -3,5%

Recettes -0,3% 2,4% 1,3% -2,0% 0,1% -2,2% -1,0% 3,8% -2,0% -3,2% -2,1%

DPR (hors one-shots) -0,7% 0,4% 1,2% 0,0% -1,6% 0,2% -0,4% 1,6% -1,5% -0,2% -1,4%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas correspondre parfaitement, à 0,1 % près, au total correspondant.

Tableau 8: Evolutions des soldes primaires effectifs par sous-périodes et composantes non discrétionnaires et discrétionnaires

Un dernier graphique (ci-après) relatif aux incidences non discrétionnaires permet d’identifier, à certaines dates charnières (2003 et 2005 notamment), l’impact des incidences one-shots (os) non fiscales (53), soit non discrétion-naires ( principalement en dépenses), soit discrétionnaires mais vraiment

53 Les mesures one-shots fiscales étant par construction intégrées dans l’analyse de l’en-semble des impulsions discrétionnaires en matière fiscale et parafiscale (cotisations so-ciales), la distinction entre mesures temporaires, profilage temporel des réformes fiscales, et mesures fiscales structurelles étant assez largement arbitraire.

114


non-récurrentes (telles les cessions d’actifs corporels ou non financiers incorporels – par ex. les licences de mobilophonie – ou encore les reprises de fonds de pensions, – et des dépenses primaires associées– appartenant à certaines entreprises publiques).

-3,5%

-2,8%

-2,1%

-1,4%

-0,7%

0,0%

0,7%

1,4%

2,1%

2,8%

3,5%

4,2%

1999

-03

2003

-07

2007

-10

1999

-10

1989

-99

1992

-98

1998

-01

2001

-08

2008

-10

'(°) Un signe "+" = favorable

En %

du PI

B par

sous

-péri

odes

Cycliques (2) Prix-Relat. (3)Rec. & DPR Str. + Div.(4) One-shots non-fisc. (5)Total (1)=(2 à 5)

Graphique 45: Incidences non discrétionnaires et notamment OS non fiscales

Evolut. par sous-périodes, en % du PIB 1991-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10 1992-01 2001-10

SOPR non-discrét. (yc. OS non-fisc.) -1,9% 0,3% 1,3% 0,6% -2,9% 0,8% -2,6%

Incid. Cycliques -1,3% 0,7% -0,9% 1,8% -2,1% -0,0% -1,4%

Autres non discrét. ou OS non fisc. -0,6% -0,5% 2,3% -1,2% -0,8% 0,8% -1,3%

Structur. en valeur -0,7% -0,0% 0,6% 0,3% -1,0% 0,7% -1,2%

Effets de struct. en recettes -1,4% 0,8% 0,6% 0,3% 1,0% 1,3% 0,6%

Ecarts au trend en DPR + SD -0,2% -0,0% -0,0% -0,6% -1,2% -0,2% -1,8%

Incid. Prix relatifs 0,9% -0,8% -0,0% 0,7% -0,8% -0,4% -0,0%

Autres divers (OS, Périm. & iPL) 0,1% -0,4% 1,7% -1,5% 0,2% 0,1% -0,1%

One-shots & périm. (yc. cess. d’actifs)

-0,0% -0,3% 1,6% -1,4% 0,2% 0,0% -0,0%

Autres (cycle iPL + UE) 0,1% -0,1% 0,1% -0,0% 0,0% 0,1% -0,1%

pm. Structur. en Vol. -1,6% 0,8% 0,6% -0,4% -0,2% 1,1% -1,2%

pm. Tot. DPR ND en valeur (yc. Pr) 0,7% -0,8% -0,0% 0,0% -2,0% -0,6% -1,8%

Discrétionn. global consolidé (°) 2,5% 1,6% -2,4% -2,2% -1,4% 3,4% -4,9%

Recettes (hors OS non fisc.) 2,5% 0,7% -1,6% -1,9% -1,0% 1,8% -3,2%

DPR -0,0% 0,9% -0,8% -0,3% -0,4% 1,6% -1,8%

SOPR Effectif (APU) 0,6% 1,8% -1,0% -1,6% -4,3% 4,1% -7,6%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas correspondre parfaitement, à 0,1 % près, au total correspondant.

Tableau 9: Evolutions des soldes primaires par sous-périodes et composantes - Total APU

115


-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

PIB

Effectif (1)=(2+3) Discrét. h. One-shots (3)Non-discrét. yc. One-shots (2)

Graphique 46: Soldes primaires effectifs en niveaux et déterminants

On relève surtout l’importance (relative et absolue) de ces incidences et/ou mesures os en 1999-2003. Celles-ci s’avèrent favorables, à concurrence de pratiquement 1,5 % de pib en termes nets – recettes moins dépenses –, puis défavorables en 2003-2007, à concurrence d’un ordre de grandeur très proche.

5.1.2 Impulsions discrétionnaires et composantes – Ensemble des APU

Tous les éléments sont maintenant en place pour analyser de plus près les impulsions discrétionnaires sous-jacentes (54), en niveaux et en évolutions par sous-périodes. La trajectoire discrétionnaire (hors os non fiscales) peut être obtenue aisément en soustrayant la trajectoire non discrétionnaires primaire globale (os non fiscales incluses) de celle du solde primaire effectif des apu. C’est ce qui ressort du graphique ci-après.

La trajectoire non discrétionnaire fluctue au sein d’un couloir compris entre +1,0 % de pib (1990 et 2007) et -3,0 % de pib, avec des minima locaux en 1996-1997 -1,9 % de pib), 2005 (55) et 2009 (récession majeure). Le surplus primaire effectif maximal est atteint en 2001, à 6,8 % de pib, avant d’enregistrer une érosion assez fulgurante en 2002-2009 et de retomber notamment en zone rouge (déficitaire) en 2009-2010 pour la première fois depuis le milieu des années 80!

54 Hors OS discrétionnaires non fiscales nettes.55 Suite à l’impact mal anticipé en SEC95 de la reprise de la dette historique de la SNCB (à

concurrence de 2,4% de PIB).

116


▸ La hausse persistante du solde primaire effectif entre 1998 et 2001, après l’admission de la Belgique à une pleine participation à la zone Euro, masque en fait une première phase de baisse expansive du sopr discrétionnaire (hors os non fiscales), et ce à concurrence de pas moins de 2% de pib (plus du tiers de l’effort restrictif de 1992-1998). Ceci est masqué par l’ampleur des incidences non discrétionnaires favorables enregistrées au cours de ces 3 années: 2,4 % de pib au total, dont 0,7 % de pib (30 % environ) au niveau cyclique et pas moins de 1,7 % de pib en incidences non cycliques (plus qu’intégralement en recettes).

▸ Par la suite et jusqu’en 2008, la trajectoire discrétionnaire suit pratiquement la trajectoire effective – à la baisse –, à l’exception de 2005 en apparence du fait de l’impact en sec95 de la reprise de la dette sncb. De 2001 à 2008, les incidences non discrétionnaires hors sncb restent tendanciellement quasi stables.

▸ Entre 2008 et 2010, le sopr effectif s’effondre (-3,3 % de pib, et -4,7 % de pib rien qu’en 2009), aux trois quarts (au minimum) du fait d’incidences non discrétionnaires défavorables, et pour 0,7 % de pib environ d’impulsions dis-crétionnaires expansives (plus qu’intégralement en 2009).

▸ En finale, même en faisant abstraction des deux dernières années (pé-riode 2008-2010), l’érosion cumulée du solde primaire effectif depuis 1998 est spectaculaire: -3,8 % de pib. Encore celle-ci a-t-elle pu encore être nettement liée grâce au jeu de facteurs non-discrétionnaires nettement favorables globalement jusqu’en 2008: 2,3 % de pib en 10 ans, dont 1,3 % d’incidences cycliques estimées favorables et 1% d’autres incidences non cy-cliques favorables. Au total cependant, il résulte de ceci que les impulsions discrétionnaires expansives cumulées en 10 ans atteignent le niveau considérable de 6,2 % de pib, soit 0,6 % de pib en moyenne annuelle.

En soi, l’apparition d’une orientation discrétionnaire primaire modérément expansive après 1998 n’est pas à à considérer comme « anormale » a priori: depuis 1992 (56), le poids des charges d’intérêts, grâce à l’inversion de l’effet « Boule de neige » de la dette, est en régression constante (-3,2 % de pib en 6 ans) et était considéré à l’époque comme devant le rester quelque temps au moins encore (au rythme annuel de -0,3 à -0,4 % de pib par an). De plus, le niveau du surplus primaire belge atteint en 1998 est extrêmement élevé, l’un des plus élevés d’Europe. Une détérioration modérée du solde primaire structurel est donc admissible, pour autant que cela n’entrave pas la volonté affichée d’un retour à l’équilibre budgétaire, voire ne contrarie pas la réalisation progressive de surplus budgétaires modérés en vue d’assurer un certain degré de préfinancement du coût budgétaire du vieillissement, tel qu’attendu à l’horizon 2030.

Le graphique qui suit montre cependant que le relâchement en matière de soldes structurels et d’impulsions discrétionnaires s’avère assez vite excessif:

Dès 1999-2000, le rythme de détérioration du solde discrétionnaire (0,8 % de pib en moyenne) s’avère supérieur à celui d’auto-réduction du poids des charges d’intérêts (0,3 % de pib seulement), de telle sorte que le solde structurel glo-

56 Et même 1991, du fait de la réduction du taux d’intérêt nominal déjà enclenchée en 1992.

117


bal (57) se détériore de 1 % de pib en 2 ans au lieu de se stabiliser. Sur les 3 années 1999-2001, le solde structurel ainsi estimé se détériore de 1,2 % de pib (0,4 % de pib en moyenne annuelle).

▸ Les 4 années suivantes (période 2001-2005), ce solde structurel se stabi-lise, mais ceci s’explique autant par l’accélération du rythme d’auto-ré-duction du poids des charges d’intérêts (58) que par un certain tassement du rythme d’impulsions discrétionnaires primaires (qui passe de -0,7 % de pib à -0,5 % de pib).

▸ Les 3 années suivantes (période 2005-2008), pour ne pas parler ici des années de crise financière, le solde structurel se détériore à nouveau très sensiblement, car le rythme de détérioration de l’indicateur discrétion-naire (à nouveau 0,7 % de pib en moyenne annuelle) surpasse à nouveau très largement le rythme – en voie de net ralentissement – d’auto-réduc-tion du poids des charges d’intérêts (59). Dès lors, la détérioration du solde structurel atteint 0,6 % de pib en moyenne annuelle sur la période 2005-2008. En 10 ans (période 1998-2008), la détérioration atteint 2,9 % (près de 0,3 % de pib en moyenne annuelle), malgré une auto-réduction cumulée de 3,2 % de pib des charges d’intérêts.

▸ En résumé, sur cette période de 10 ans post assainissement Maastrichtien, le rythme annuel moyen d’impulsions discrétionnaires primaires (soit 0,6 % de pib environ en moyenne annuelle) atteint près du double du rythme d’auto-réduction du poids des charges d’intérêts (un peu plus de 0,3 % de pib), rendant inéluctable une dégradation sensible du solde structurel global estimé.

57 Soit le solde primaire discrétionnaire estimé, moins les charges d’intérêts effectives, en % du PIB nominal.

58 Qui passe de moins de 0,3% de PIB en moyenne annuelle en 1998-2001 à 0,5% de PIB en moyenne en 2001-2005.

59 Ce dernier se tasse fortement pour ne plus représenter qu’un peu plus de 0,1% de PIB en moyenne annuelle, comparativement à 0,5% de PIB en 2001-2005.

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

Solde prim. Discrét. (1) Charges d'intérêts (2)

Ecart struct. (3) = (1-2) (E.Dr.)

Graphique 47: Impulsions discrétionnaires primaires et indicateurs structurels

118


5.1.3 Impulsions discrétionnaires spécifiques en recette publiques et DPR finales

Le graphique qui suit décompose les impulsions discrétionnaires en deux éléments principaux (recettes publiques et dpr finales), en identifiant de plus les one-shots discrétionnaires non fiscales (en 2003).

▸ Sur l’ensemble de la période 1998-2010, l’orientation expansive globale atteint ainsi 7 % de pib, dont 0,75 % de pib environ sur les 2 dernières années (période 2008-2010). Sur ce total, 5,2 % de pib – soit près des ¾ du total – peut être localisé en recettes publiques, en ce y compris les réductions de recettes (sociales et fiscales) comptabilisées par convention en sec95 en tant que subventions à l’emploi et non en tant que réductions de recettes. Comparativement, la hausse discrétionnaire du ratio de dpr finales en volume au sens strict (60) se limite à 1,8 % de pib, soit 0,15 % de pib en moyenne annuelle.

▸ Comparativement, au cours de la période d’assainissement budgétaire 1992-1998 en vue d’assurer la participation belge à l’euro, l’impulsion discrétionnaire restrictive est évaluée au niveau global à +5,4 % de pib en 6 ans (0,9 % de pib par an en moyenne), dont 3,8 % de pib (70 % environ) en recettes et le reste en dpr finales. Dès 2007 en fait, l’intégralité de l’effort discrétionnaire de la période 1992-1998 se trouve annulé, le solde discrétionnaire retrouvant un niveau inférieur à celui de 1992.

60 Hors réductions de recettes comptabilisées en SEC95 en tant que subventions à la produc-tion (subventions salariales ou à l’emploi).

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

PIB

effec

tif

Discrét. Tot. (1)=(2 à 4) Rec. h. One-shots non-fisc.(2)DPR hors one-shots (3) One-shots Non-fisc. (4)pm. Tot. hors one-shots (5)=(1-4)

-1,8%

-7,0%

-5,2%=(74,3%)

+5,4%

Graphique 48: Composition des orientations discrétionnaires

119


Les graphiques par sous-périodes qui suivent permettent de compléter le tableau en matière d’impulsions discrétionnaires et de leur composition.

▸ Lors de la phase d’assainissement 1992-1998 en vue de l’adhésion à l’Euro, l’impulsion restrictive nette observée est un peu plus prononcée en 1 992-1995 qu’en 1995-1998 (respectivement 2,9 et 2,5 % de pib). En 1992-1995, près de 40% de l’effort restrictif est neutralisé par des inci-dences non discrétionnaires défavorables (-1,2 % de pib), alors que ces dernières ne représentent qu’un peu moins du sixième de l’effort res-trictif en 1995-1998. Pendant cette période de consolidation budgétaire de 6 ans, et en particulier en 1992-1995, l’effort restrictif est largement concentré sur les recettes (85 % du total en 1992-1995, plus de la moitié en 1995-1998, 70 % environ au total ou en moyenne).

▸ A partir de 1999 et jusqu’en 2009 inclus, l’orientation discrétionnaire devient systématiquement expansive, avec des impulsions comprises entre -1,5 et -2,0 % de pib par périodes triennales. L’épisode le plus expansif est celui qui suit directement l’effort restrictif de 1992-1998, soit la pé-riode 1998-2001, chevauchant l’année des élections législatives fédérales 1999 ainsi que les deux premières années de la nouvelle législature. L’impulsion expansive s’opère alors intégralement en recettes (-2,0 % de pib), inversant une part substantielle - plus de la moitié - de l’effort res-trictif cumulé en recettes des 6 années antérieures (1992-1998).

▸ En 2001-2004 à l’inverse, l’intégralité de l’orientation expansive se localise en dpr finales (et dont une bonne part, nous le verrons par la suite, au niveau de l’Entité II). En 2004-2007, l’orientation expansive est de nouveau, comme en 1998-2001, totalement concentrée en recettes publiques. Enfin, en 2007-2010, une part minoritaire seulement (20 % environ) de l’orientation expansive se retrouve en dpr.

▸ Au total, les impulsions expansives sur les deux périodes de 6 ans 1998-2004 et 2004-2010 sont à peu près de même amplitude (de l’ordre de 3,4 à 3,6 % de pib). Sur la période 1998-2004, l’orientation expansive en dpr, quoique minoritaire (un peu plus de 40 % du total), inverse pratiquement l’effort restrictif réalisé en la matière en 1992-1998 (-1,5 % de pib). En 2004-2010 enfin, la quasi-intégralité de l’orientation expansive se localise en recettes publiques et non en dpr, la quasi intégralité de la forte hausse du ratio apparent des dpr en valeur s’expliquant par des fac-teurs non discrétionnaires, à savoir les incidences cycliques (dont l’effet dénominateur lié aux variations de l’Output-Gap), les effets Prix rela-tifs défavorables, l’affaissement marqué de la croissance tendancielle ou potentielle (effet dénominateur structurel), et enfin la pression haussière des facteurs sociodémographiques pondérés (vieillissement).

120


5.1.4 Une comparaison avec l’indicateur primaire cycliquement corrigé de la Commission.

Pour les comparaisons internationales de politique budgétaire, un des indicateurs les plus largement utilisés est celui de la Commission européenne, disponible dans la base de données macroéconomiques ameco (mise à jour deux fois par an).

La Commission utilise en effet une méthodologie standard pour estimer des soldes budgétaires (primaires) cycliquement corrigés. La correction cyclique

-7%

-6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1989

-92

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

En %

du PI

B par

sous

-péri

odes

Non-Discrét. (2) Discrét. Recettes (3a)Discrét. DPR (3b) Tot Eff. (1)=(2 à 4)Discrét. tot. (3)

Graphique 50: Impulsions discrétionnaires par sous-périodes et composantes

2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,8%-1,0%

2,9%

-1,6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

"+" = Incid. Favor.

En %

du PI

B par

sous

-péri

odes

ND Cycliques (2a) Autres ND (yc. one-shots) (2b)Discrét. Tot. (3) Effectif (1)=(2+3)Non-discrét. (ND) Tot. (2)

Graphique 49: Soldes primaires par sous-périodes et impulsions discrétionnaires

121


est obtenue en multipliant un coefficient de sensibilité cyclique pondéré mais constant par l’écart d’output-gap. Ce dernier est calculé par rapport à un pib potentiel mesuré sur base de la méthodologie d’une fonction de production de type « Cobb-Douglas », et non d’un pib tendanciel dérivé de techniques de filtrage statistique de type « hp » (Hodrick-Prescott). Plusieurs différences conceptuelles et empiriques distinguent donc l’approche plus sophistiquée développée ici et la méthodologie européenne standard.

Outre les différences déjà mentionnées relatives à l’estimation de la composante cyclique (61), c’est au niveau de la prise en compte explicite des incidences non dis-crétionnaires non cycliques, notamment les one-shots, les effets de structures en recettes, les effets prix relatifs et les autres incidences structurelles en dpr, que les deux approches diffèrent.

La comparaison opérée ci-après montre cependant clairement qu’il ne faut pas exagérer non plus en pratique les différences d’analyse se dégageant des deux approches, surtout dans une perspective de moyen et de plus long terme. Pour faciliter la comparaison et se centrer sur les différences d’évolutions plutôt que de niveaux entre les deux indicateurs (ameco et sed), l’indicateur sed a été calibré de manière à correspondre en 1999 à l’indicateur ameco pour la Belgique (version de l’automne 2011). Un tableau récapitulatif synthétise également les principales sources de différenciation – cycliques et non cycliques – entre les deux indicateurs.

Quelques conclusions se dégagent de cette comparaison:

▸ à court-moyen terme, des écarts substantiels d’évolutions peuvent apparaître entre les 2 indicateurs – notamment en 1992-1997, 1997-2001, puis 2003-2009 (surtout 2004 et 2009). C’est en 1994 (+0,9 % de pib), 2001 (-1,3 % de pib), 2004 (+1,3 % de pib) et 2009 (+1,2 % de pib) que les écarts an-nuels d’évolution « structurelle » sont les plus marqués, suivis des années 1990, 1997 et 2003 (environ 0,7 % de pib en valeur absolue);

▸ par contre, à plus long terme – et notamment sur les deux décennies successives –, et en particulier sur les périodes 1998-2009 (11 ans) et 2000-2010 (10 ans) ces écarts s’annulent pratiquement et les deux indicateurs convergent;

▸ ainsi par exemple, sur la période 1998-2009, les deux indicateurs débouchent sur une détérioration structurelle identique importante (7,4 % de pib selon les deux sources). Sur les 10 dernières années (période 2000-10), la détérioration est de 5,2 % - 5,3 % de pib selon les deux approches;

▸ à moyen terme, et sur d’autres sous-périodes, les écarts d’évolution peuvent parfois rester substantiels, comme par exemple entre 1997 et 2003 (6 ans)

61 Dans les faits, et à part pour quelques années particulières pour lesquelles les estima-tions de la croissance potentielle et de la croissance tendancielle diffèrent sensiblement, les estimations de la composante strictement cyclique du déficit public ne s’écartent pas très sensiblement dans les deux approches.

122


où cet écart cumulé atteint 2,7 % de pib (pas moins de 0,45 % de pib en moyenne annuelle.

Le tableau ci-après permet de localiser les principales sources d’écarts entre les deux modes de calculs.

Une conclusion importante à tirer de cette comparaison est que la prise en compte des incidences budgétaires non discrétionnaires et non conjoncturelles permet d’affiner l’analyse des épisodes discrétionnaires.

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

AMECO Discr. SED Ecart.

Graphique 51: Indicateurs budgétaires << structuels >> primaires comparés

Evolut. en % PIB par sous-périodes 1989-92 1992-95 1995-99 1999-03 2003-07 2007-10 1989-99 1999-10

SOPR effectif -0,9% 1,6% 1,8% -1,0% -1,6% -4,3% 2,6% -6,9%

Incid. Cycl. (AMECO, 2011) -0,1% -0,9% 0,7% -0,8% 1,7% -2,1% -0,3% -1,2%

Cycl. Corr. (AMECO) -0,8% 2,6% 1,1% -0,2% -3,3% -2,2% 2,9% -5,7%

SOPR Discrét. SED (2011) -1,0% 2,9% 1,6% -2,4% -2,2% -1,4% 3,5% -6,0%

Ecarts de Soldes Struct. «SED - AMECO» -0,2% 0,3% 0,5% -2,1% 1,0% 0,8% 0,6% -0,3%

Ecarts d’incid. non discrét. «SED - AMECO» 0,2% -0,3% -0,5% 2,1% -1,0% -0,8% -0,6% 0,3%

Ecarts d’incid. cycliques -0,3% 0,0% -0,0% -0,1% 0,1% 0,0% -0,3% 0,0%

Autres non discrét. (SED) 0,5% -0,3% -0,5% 2,3% -1,2% -0,8% -0,3% 0,3%

Struct. en recettes + trend DPR + Pr 0,4% -0,3% -0,0% 0,6% 0,3% -1,0% 0,1% -0,1%

Struct. en Rec. + Trend DPR 0,6% -0,9% 0,8% 0,6% -0,4% -0,2% 0,5% 0,0%

Pr -0,2% 0,5% -0,8% -0,0% 0,7% -0,8% -0,4% -0,1%

Autres (One-shots + Cycle iPL) 0,1% 0,0% -0,4% 1,7% -1,5% 0,2% -0,4% 0,4%

Tableau 10: Soldes primaires cycliquement corrigés (AMECO) et structurels (SED) comparés

123


▸ On observe notamment que sur la législature 1999-2003, l’orientation discrétionnaire expansive est nettement plus prononcée selon l’indicateur « sed » développé ici (-2,4 % de pib) que selon celui de la Commission (-0,2 % de pib seulement), soit un écart de pas moins de 2,2 % de pib sur 4 ans à peine. L’essentiel de cet écart résulte de la prise en compte logique de l’évolution des mesures one-shots (principalement en 2003), qui « explique » 75 % environ de l’écart.

▸ A l’inverse et symétriquement, en 2003-2007, l’orientation expansive (hors incidences one-shots nf) est moins marquée selon l’indicateur corrigé « sed » que selon celui de la Commission, mais à concurrence de 1,0 % de pib « seulement ». Ici aussi, le rôle des opérations one-shots est déterminant dans l’écart observé.

▸ En 2007-2010 enfin, l’écart entre les deux méthodologies est un peu plus limité (0,8 % de pib en 3 ans) mais correspond cette fois intégralement au niveau de l’impact des prix relatifs en dépenses primaires (0,8 % de pib).

5.1.5 Politique budgétaire pro- et anticyclique

Le graphique qui suit met en évidence les épisodes pro- et anticycliques de la politique budgétaire belge, en croisant sur un Graph de type « xy » d’une part les impulsions discrétionnaires annuelles de politique budgétaire et fiscale (axe des Y), d’autre part (axe des X) les évolutions cycliques annuelles corres-pondantes (variations annuelles d’output-gap). L’analyse indique sur cette base l’absence de relation statistique significative entre l’orientation discrétionnaire et les évolutions cycliques, les grandes inflexions de politique discrétionnaire se faisant de manière persistante sur des périodes longues (1992-1998 et 1998-2009) indépendamment des fluctuations cycliques de plus court terme.

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

-5% -4% -3% -2% -1% 0% 1% 2%

Variations cycliques ann.

Impu

ls. D

iscré

tionn

.

1990

1993

1994

2010

20092007

2006

1991

1995

19961997

1992

19992000

2001 2004

20052003

1998Restrictif Pro-cyclique

ExpansifAnti-cyclique

RestrictifAnti-cyclique

ExpansifPro-cyclique

20022008

Graphique 52: Impulsions discrétionnaires annuelles et évolutions cycliques

124


5.2 Synthèse par grandes Entités – Soldes primaires effectifs, non discrétionnaires et discrétionnaires

5.2.1 Synthèse comparée par grandes Entités

Comme déjà expliqué, la trajectoire non discrétionnaire en valeur des deux grandes Entités est assez largement déterminée par celle – symétrique - des transferts fiscaux et budgétaires nets (à périmètre constant) opérés entre elles. Ceci se retrouve clairement dans le graphique qui suit. On y observe notamment que la tendance structurellement baissière (défavorable) du solde primaire non discrétionnaire (nd) de l’Entité I, avec un trend négatif de -0,09 % (de pib) en moyenne annuelle sur l’ensemble de la période, est exactement compensé par un trend haussier symétrique de +0,09 % de pib au niveau de l’Entité II. Cette dernière est à son tour très largement déterminée par le trend croissant des transferts fiscaux et budgétaires nets opérés en faveur de l’Entité II, qui s’élève pour sa part à 0,07 % de pib en tendance.

Pour ce qui est des impulsions discrétionnaires, on relève aisément dans les 2 graphiques qui suivent que les impulsions discrétionnaires, tant restrictives qu’expansives, sont très largement dominées par les inflexions enregistrées au niveau de la seule Entité I. Sur la période 1992-1998, l’orientation restrictive au niveau de l’Entité I n’est que très marginalement soutenue par l’orientation – faiblement – restrictive de l’Entité II (0,1 % de pib).

Il n’y a qu’au cours de la période 2001-2004, incluant l’année de refinancement des Entités fédérées de 2002 ainsi que les deux années suivantes, que l’orientation

y = -0,0009x + 0,0153R2 = 0,255y = 0,0009x - 0,0035

R2 = 0,7127

y = 0,0007x + 0,0006R2 = 0,7464

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

3,0%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

(°) Hors One-shots en DPR

En %

du PI

B

Entité I (2) Entité II (3)Transf. Nets <. I (4) Trend Ent. I.Trend. Ent. II. Trend. Transf.

Graphique 53: Soldes primaires non discrétionnaires par Entités et trends de long terme

125


expansive de l’Entité II s’avère nettement marquée (-0,7 % de pib) et de plus proportionnellement plus prononcée (62) que celle de l’Entité I (-0,8 % de pib).

Au cours de la période post-admission à l’euro (post-1999), l’impulsion primaire expansive totale atteint 6 % de pib, dont 1,1 % de pib seulement (moins d’un quart) au niveau de l’Entité II et 4,8 % de pib au niveau de l’Entité I.

62 En termes proportionnels (corrigée pour l’effet de taille respective des 2 Entités), l’impul-sion de l’Entité II représente 1,67 fois celle de l’Entité I (67% en plus en termes relatifs).

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

"+" = restrictif

En %

du PI

B

Discrét. Tot. (1)=(2+3) Entité I (2) Entité II (3)

-4,8%

-6,0%

-1,1%

+5,2%

-0,8%

Graphique 55: Impulsions discrétionnaires par Entités

-4,8%

-4,0%

-3,2%

-2,4%

-1,6%

-0,8%

0,0%

0,8%

1,6%

2,4%

3,2%

1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

(°) "+" = favorable = restrictif

Cont

ribut

. en %

PIB,

par p

ér. de

3 an

s

Discrét. Ent. II (3b) Discrét. Ent. I (3a)Non-discrét. Tot. (2) Effectifs Tot. (1)Discrét. Tot. (3)=(1-2)

Graphique 54: Impulsions primaires discrétionnaires comparées par Entités

126


5.2.2 Evolutions au niveau de l’Entité I

La trajectoire non discrétionnaire des sopr de l’Entité I est bien entendu déterminée par les traditionnelles incidences cycliques (effet dénominateur et effet sous-emploi en dpr), mais aussi par les effets de structures (nets) en recettes et en dpr, ainsi que par certaines incidences plus irrégulières (os etc.). Les effets de structures (nets) en recettes sont pour leur part, comme déjà expliqué, influencés par l’impact conjoint 1) d’une part des traditionnels effets « de structures » (ou de composition) en recettes, avant transferts fiscaux (et budgétaires) aux autres niveaux de pouvoirs (principalement l’Entité II) et 2) d’autre part, des évolutions en matière de transferts fiscaux (lsf) et budgétaires nets à ces autres niveaux de pouvoir.

Par souci de se limiter à l’essentiel, le graphique qui suit retrace la trajectoire non discrétionnaire et non cyclique du sopr de l’Entité I, se limitant à identifier ici deux sous-groupes d’incidences non cycliques:

1. les incidences structurelles « de base » nettes (recettes moins dépenses) en valeur. Celles-ci reprennent les effets de composition « bruts » (avant transferts fiscaux) en recettes et les effets de structures en valeur en dpr finales (soit les effets des structures en dpr en volume – effet « écart au pib tendanciel », plus les incidences sociodémographiques – complétés par les effets prix relatifs ou Pr);

2. l’ensemble des autres incidences non cycliques résiduelles, reprenant essentiellement les transferts fiscaux et budgétaires nets à l’Entité II (yc. L’impact de la lsf) et à l’ue ainsi que les os non fiscales nettes (yc. les cessions d’actifs) en dpr et recettes nf (yc. certaines opérations os discrétionnaires non récurrentes).

y = -0,0009x + 0,0129R2 = 0,3186

y = -0,0002x + 0,0045R2 = 0,0476

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Nive

aux,

en %

du P

IB

Tot. Non-cycl. (1)=(2+3) Struct. en val. (2)Autres dt Transf.>.II (3) Trend non-cycl.Trend Str. en Val.

Graphique 56: Incidences non discrétionnaires non cycliques primaires au niveau de l’Entité I

127


En termes de soldes primaires non discrétionnaires et non cycliques de l’Entité I, on retrouve ici une tendance nette à la détérioration structurelle (-0,09 % de pib en moyenne annuelle sur les 21 dernières années), avec une composante limitée (-0,02 % de pib par an) de la composante structurelle propre en valeur (variable 1) ci-dessus) et au contraire une contribution négative forte (-0,07 % de pib par an) de la composante résiduelle (essentiellement les transferts fiscaux et budgétaires nets aux autres niveaux de Pouvoir).

Le graphique qui suit détaille quelques unes des principales incidences non discrétionnaires enregistrées par l’Entité I en matière de soldes primaires. En plus des deux composantes semi-agrégées décrites ci-avant, il reprend également les incidences cycliques de la seule Entité I.

Plusieurs conclusions se dégagent de ce graphique:

▸ L’assainissement budgétaire des années 90 – période 1992-1998 en particulier - se situe pour l’Entité I dans un contexte ( non discrétionnaire) particulièrement défavorable, pas principalement au plan cyclique (sauf en 1992-1995), mais bien au niveau des autres incidences non discré-tionnaires non cycliques. Ces dernières s’avèrent particulièrement défa-vorables (-2,3 % de pib au total, soit près de -0,4 % de pib en moyenne annuelle). Ceci se marque particulièrement au niveau des incidences structurelles non-cycliques finales ou propres (variable (3a)), du fait d’ef-fets de structures défavorables en recettes propres notamment (-0,9 % de pib), ainsi qu’en incidences « Divers & Transf. » (variable (3b)) avec une hausse des transferts budgétaires et fiscaux nets à concurrence de 1,0 % de pib.

-3,6%

-3,0%

-2,4%

-1,8%

-1,2%

-0,6%

0,0%

0,6%

1,2%

1,8%

2,4%

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

Evolu

tions

par s

ous-p

ériod

es

Div.& Transf. (3b) Struct. Non-cycl. (3a) Cycliques (2)Total (1) = (2+3) Non-cycl. (3)

Graphique 57: Incidences non discrétionnaires primaires au niveau de l’Entité I

128


▸ A l’inverse, les incidences non discrétionnaires our l’Entité I s’avèrent favorables pendant la période intermédiaire (1998-2001), à cheval sur les 2 législatures fédérales (1995-1999 et 2000-2003), avec des effets de struc-tures nets en valeur favorables (effets de composition en recettes notam-ment) et l’absence de transferts nets additionnels en direction de l’Entité II.

▸ Les 6 années suivantes (période 2001-2007), les incidences non discrétionnaires pour l’Entité I sont globalement neutres (légèrement favorables pour les incidences cycliques (+0,4% de pib) et symétrique-ment défavorables pour les nd non cycliques).

▸ C’est au cours des 3 dernières années sous-revue (2007-2010) que les incidences non discrétionnaires de l’Entité I redeviennent assez massivement défavorables, mais ce pour l’essentiel pour des raisons cycliques (donc en principe réversibles à court-moyen terme). Les incidences nd non cycliques restent défavorables, mais à un niveau « normal » (-0,6 % de pib en 3 ans), les effets de structures favorables en recettes neutralisant l’essentiel des incidences structurelles négatives en dpr ( érosion de la croissance tendancielle et montée des effets du vieillissement).

Le Graphique ci-après retrace pour sa part les trajectoires effective, non discré-tionnaire et discrétionnaire comparées de l’Entié I, en isolant de plus les opéra-tions os non fiscales discrétionnaires en recettes (variable (3b)). Les trajectoires effective et non discrétionnaire restent marquées par l’impact en 2005 de la reprise de la dette de la sncb, ainsi que par l’importance des os non fiscales en 2003 (reprise du fonds de pensions de Belgacom).

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

(°) Yc. One-shots non-discrét. en DPR

En %

du PI

B

SOPR Effect. (1)=(2+3) Non-discrét. (2)(°)Discrét. h.OS (3a) OS en Rec. NF (3b)

Graphique 58: Soldes primaires de l’Entité I et composantes

129


Les graphiques 59 et 60 clôturent cette Section en détaillant les impulsions dis-crétionnaires mises en œuvre au niveau de l’Entité I, en distinguant notamment les versants recettes publiques (yc non fiscales mais hors one-shots) et dpr fi-nales (hors subventions salariales traitées ici, conformément à l’optique budgé-taire et fiscale, en tant que réductions de recettes).

▸ Sur l’ensemble de la période post-1999 (63), l’impulsion discrétionnaire expansive totale mise en œuvre par l’Entité I atteint 4,9 % de pib (et 5,7 % de pib pour la période 1998-2010), dont 4,0% de pib – plus de 80 % - en recettes publiques et 0,9 % de pib en dpr (moins de 20 %).

63 L’année 1999 est en effet une année de transition, année d’élections fédérales, pour laquelle le budget fédéral a encore été établi sous l’ancienne législature (fin 1998).

-4,0%

-3,2%

-2,4%

-1,6%

-0,8%

0,0%

0,8%

1,6%

2,4%

3,2%

1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10

(°) "+" = favorable = restrictif

Cont

ribut

. en %

PIB

Discr. en Rec. (3a) Discr. en DPR fin. (3b) Non-discrét. Tot. (2)Effectifs Tot. (1) Discrét. Tot. (3)=(1-2)

Graphique 60: Impulsions discrétionnaires de l’Entité I par sous-périodes et composantes

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

En %

du PI

B

En Recettes (2) En DPR finales (3) Discrétionn. (1)=(2+3)

-4,9%

-4,0%

-0,9%

+2,0%

+5,3%

+3,3%

Graphique 59: Trajcetoires discrétionnaires au niveau de l’Entité I et composantes

130


▸ Pendant la période de consolidation budgétaire 1992-1998, les impulsions discrétionnaires restrictives au niveau de l’Entité I sont nettement dominantes en recettes publiques (plus de 63 % du total);

▸ Le retournement expansif des années « intermédiaires » 1998-2001 est assez brutal. Il faut rappeler ici que les budgets 2001 sont établis à l’automne 2000, peu de temps après la mise en place du nouveau gouvernement fédéral issu des élections de 1999, et de plus dans un contexte économique de moyen terme encore considéré comme très porteur (Perspectives du printemps 2000 du bfp). Dans les faits, le retournement expansif est important en 1998-2001 et représente un peu plus de 1,6 % de pib en 3 ans – plus de 0,5 % de pib en moyenne annuelle -, le tout plus qu’intégra-lement en recettes publiques (voir la Section sur les recettes pour plus de détails);

▸ En 2001-2004, période de mise en place de la réforme fiscale Reynders, l’orientation discrétionnaire expansive au niveau de l’Entité I est paradoxalement de moindre envergure et de plus cette fois intégra-lement réalisée sur le versant dpr finales (notamment en matière de dépenses sociales). Sur cette période, la mise en œuvre de la réforme à l’ipp, contrairement aux baisses fiscales des 3 années antérieures, s’avère neutralisées par des mesures compensatoires restrictives au niveau d’autres recettes (indirectes notamment);

▸ Les 3 années suivantes (période 2004-2007), l’orientation budgétaire de l’Entité I reste franchement très voire anormalement expansive (-2 % de pib en 3 ans, soit -0,65 % de pib en moyenne annuelle) dans un contexte conjoncturel pourtant exceptionnellement porteur (une croissance annuelle moyenne proche de 2,65 %, comparativement à 1,7 % pour la croissance tendancielle telle que réestimée a posteriori par filtrage hp). Cette orientation expansive est de nouveau intégralement concentrée sur le versant recettes, alors que la croissance réelle estimée des dpr finales, hors incidences sociodémographiques, ne dépasse pas la croissance tendancielle du pib telle qu’estimée à l’époque (avant crise financière);

▸ Paradoxalement de nouveau, l’orientation budgétaire et fiscale globale au cours de la période 2007-2010, tout en restant expansive globalement – sauf en 2010 – à concurrence de 1 % de pib), l’est en finale nettement moins lors de ce dernier épisode qu’en 2004-2007 (-2 % de pib). Par contre, de neutre en 2004-2007, l’orientation discrétionnaire en dpr finales de-vient modérément expansive, principalement du fait de la relance euro-péenne coordonnée de 2009);

▸ Au total, et à part l’épisode un peu atypique de 2001-2004, une proportion très largement dominante de l’orientation expansive de l’Entité I depuis 1998 s’est réalisée en recettes publiques et non en dpr. On peut cependant toujours élargir le champ temporel d’analyse et interpréter ce constant comme opérant une compensation pour le fait qu’inversement la consolidation budgétaire des années 1992-1998 a été largement dominée par des efforts restrictifs en recettes et non en dépenses;

131


▸ Si l’on prend l’ensemble de la période 1992-2010, l’orientation discrétionnaire cumulée s’avère marginalement négative (expansive) à concurrence de -0,3 % de pib seulement au bout de 18 ans. Au total pour l’Entité I, le solde cumulé des impulsions reste modérément expansif en longue période (-1,4 % de pib) alors que l’orientation dominante correspondante en dpr finales (en volume (64)) reste modérément restrictive (+1,0 % de pib);

▸ Le problème majeur persistant en 2010 est qu’il s’avère en finale que l’orientation budgétaire et surtout fiscale depuis 1998 a été trop expansive par rapport à ce que justifiait la croissance tendancielle et plus l argement le contexte macrofinancier (taux d’intérêt implicites sur la dette, évolutions des prix relatifs, etc.).

64 Hors incidences socio-démographiques estimées et hors réductions de recettes imputées en SEC95 en tant que subventions salariales.

Par sous-périodes, % du PIB 1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10 1992-98 1998-04 2004-10

SOPR Effectif Entité I 0,6% 1,2% 1,3% 0,2% -1,6% -1,2% -3,1% 2,4% -1,4% -4,2%

Non discrétionnaire 0,2% -1,9% -1,0% 2,0% -0,8% 0,8% -2,0% -2,9% 1,2% -1,2%

Cycliques -0,4% -0,6% 0,1% 0,5% -0,5% 0,9% -1,4% -0,5% 0,1% -0,5%

Non cycliques totales 0,6% -1,3% -1,1% 1,4% -0,3% -0,1% -0,6% -2,3% 1,1% -0,7%

En recettes (a) 1,2% -1,5% -0,4% 1,4% -1,0% 0,8% 0,8% -1,9% 0,3% 1,6%

Transf. Fisc. & budgét. nets 0,5% -0,6% -0,4% -0,4% 0,2% 0,2% 0,0% -1,0% -0,3% 0,2%

Propres 0,6% -0,9% 0,0% 1,8% -1,2% 0,6% 0,8% -0,9% 0,6% 1,4%

En DPR non cycliques (b) -0,2% 0,2% -0,4% -0,4% 0,2% -0,1% -1,3% -0,2% -0,2% -1,5%

Trend en volume (yc. SD) -0,1% -0,2% -0,1% -0,1% -0,0% -0,4% -0,8% -0,3% -0,1% -1,3%

Pr -0,1% 0,3% -0,3% -0,3% 0,2% 0,3% -0,5% 0,0% -0,1% -0,2%

Divers nda, yc. OS NF. (c) -0,3% 0,1% -0,3% 0,4% 0,6% -0,7% -0,0% -0,2% 1,0% -0,8%

En recettes -0,3% -0,0% 0,1% 0,1% 0,3% -0,2% -0,2% 0,1% 0,4% -0,4%

En DPR -0,0% 0,1% -0,4% 0,3% 0,3% -0,5% 0,1% -0,3% 0,6% -0,4%

pm. Non cycliques hors divers 0,9% -1,4% -0,8% 1,0% -0,8% 0,6% -0,6% -2,1% 0,2% 0,1%

pm. Struct. Non cycliques 0,4% -0,7% -0,4% 1,4% -1,0% 0,5% -0,6% -1,1% 0,4% -0,1%

Discrétionnaire 0,4% 3,0% 2,2% -1,8% -0,8% -2,0% -1,0% 5,3% -2,6% -3,1%

En recettes -0,3% 2,1% 1,3% -1,9% 0,0% -2,0% -0,8% 3,3% -1,9% -2,8%

En DPR 0,6% 1,0% 1,0% 0,1% -0,8% 0,0% -0,2% 2,0% -0,7% -0,2%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas corresondre parfaitement, à 0,1% de PIB près, au total correspondant.

Tableau 11: Soldes primaires de l’Entité I et déterminants

132


5.2.3 Evolutions au niveau de l’Entité II

Une analyse similaire est ici proposée au niveau de l’Entité II.

Un premier graphique retrace la trajectoire des soldes primaires non discrétion-naires de l’Entité II hors incidences cycliques. Comme pour l’Entité I ci-avant, on identifie deux sous-groupes semi-agrégés d’incidences non discrétionnaires non cycliques (nd-nc).

1. Le premier reprend les incidences structurelles en valeur, hors transferts budgétaires et fiscaux nets reçus (lsf etc.). Elle comprend donc les effets de structures propres en recettes en volume en dpr finales (y compris sur la composante correspondant au terme négatif), les effets de structures (écarts au trend et sociodémographiques), et enfin les effets Pr en dpr, ces deux dernières composantes constituant ensembles les effets dits struc-turels en dpr en valeur.

2. Le second sous-groupe reprend les autres incidences nd-nc, à savoir le cycle des iPL, l’impact des modifications de périmètre et les incidences os (limitées ici), et enfin et surtout l’impact des transferts fiscaux et budgétaires nets en provenance de l’Entité I.

En voici quelques traits saillants:

▸ De manière marquée jusqu’au début des années 2000, la tendance non discrétionnaire est globalement nettement haussière (favorable) au ni-veau de l’Entité II, avec un trend sur 21 ans de 0,09 % de pib (soit une

y = 0,0003x - 0,0064R2 = 0,5844

y = 0,0009x - 0,0041R2 = 0,7404

y = 0,0006x + 0,0023R2 = 0,6804

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1,8%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(°) "+" = Incid. favorable

En %

PIB e

n Nive

au

Non-Discr. tot. (1)=(2+3) Struct.(h.Transf.) en Val.(2)Div yc. Transf. Nets (3) Trend Struct. en val.Trend Tot. Trend Transf. + Div.

Graphique 61: Trajectoires primaires non cycliques et non discrétionnaires de l’Entité II

133


hausse tendancielle ou amélioration tendancielle « endogène » de 1 % de pib en 11 ans);

▸ Même indépendamment des autres incidences (variable (3) du graphique ci-dessus) et en particulier hors impact des transferts fiscaux nets reçus via la lsf initiale et les refinancements significatifs nets de 1993 et 2002, le trend haussier structurel en valeur reste significatif, avec un gain annuel non discrétionnaire de 0,03 % de pib en moyenne annuelle, soit 0,6 % de pib en 20 ans;

▸ On observe cependant depuis quelque temps un tassement ou une érosion dans les évolutions non-discrétionnaires (et non cycliques) favorables bé-néficiant à l’Entité II. Ceci ressort clairement du graphique 61.

▸ Les incidences nd-nc au niveau de l’Entité II (graphique 62), s’avèrent très favorables en 1992-1995 (+1,0% de pib en 3 ans à peine, principale-ment du fait de la progression des transferts nets reçus en provenance du pf (lsf) avec +0,6 % de pib. Au cours des périodes triennales suivantes, ce gain s’effrite sensiblement pour s’inverser et devenir (modérément) négatif à partir de 2001-2004, et ceci malgré le refinancement structurel opéré en 2001-2002. De +0,9 % de pib en 1992-1995, on passe à +0,5 % de pib en 1994-1998, puis à +0,3 % de pib en 1998-2001 et finalement -0,1 % de pib en 2001-2004. Par la suite, ces incidences restent marginalement négatives.

▸ Par périodes de 6 ans, le contraste ou l’inversion est encore plus flagrant(e): on passe d’un gain structurel non-discrétionnaire (non

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

Evolu

tions

par s

ous-p

ériod

es

Div.& Transf. (3b) Struct. Non-cycl. (3a) Cycliques (2)

Total (1) = (2+3) Non-cycl. (3)

Graphique 62: Incidences non discrétionnaires totales au niveau de l’Entité II

134


▸ cycliques) de +1,4 % de pib lors de la période de consolidation budgétaire (1992-1998) à +0,2 % de pib à peine en 1998-2004 et finalement -0,1 % de pib cumulativement en 2004-2007.

Par sous-périodes, % du PIB 1989-92 1992-95 1995-98 1998-01 2001-04 2004-07 2007-10 1992-98 1998-04 2004-10

SOPR Effectif Entité II, dont: -1,5% 0,5% 0,8% 0,3% -0,9% 0,3% -1,2% 1,3% -0,6% -0,8%

Non discrétionnaire -0,2% 0,7% 0,5% 0,5% -0,2% 0,3% -0,8% 1,2% 0,3% -0,4%

Cycliques -0,0% -0,3% 0,0% 0,2% -0,1% 0,4% -0,7% -0,3% 0,1% -0,3%

Non cycliques -0,1% 1,0% 0,5% 0,3% -0,1% -0,0% -0,1% 1,4% 0,2% -0,1%

En recettes -0,3% 0,8% 0,5% 0,5% -0,1% 0,1% 0,3% 1,3% 0,4% 0,4%

Transf. fisc. & budgét. nets -0,5% 0,6% 0,4% 0,4% -0,2% -0,2% -0,0% 1,0% 0,3% -0,2%

Propres 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,2% 0,3% 0,3% 0,1% 0,5%

En DPR non cycliques -0,1% 0,2% 0,0% -0,2% 0,2% -0,1% -0,6% 0,2% 0,0% -0,7%

Trend en volume (yc. sociodém.)

0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% -0,2% -0,4% 0,1% 0,1% -0,6%

Pr -0,0% 0,2% -0,2% -0,2% 0,1% 0,2% -0,3% 0,0% -0,0% -0,1%

Cycle iPL -0,0% -0,0% 0,1% -0,0% 0,0% -0,0% 0,1% 0,1% -0,0% 0,0%

Divers nda 0,2% -0,0% -0,1% -0,0% -0,2% 0,0% 0,2% -0,1% -0,2% 0,2%

En recettes 0,0% 0,0% -0,1% -0,0% -0,7% 0,1% 0,2% -0,0% -0,7% 0,2%

En DPR, périm. OS 0,2% -0,0% -0,0% -0,0% 0,5% -0,1% 0,0% -0,0% 0,5% -0,1%

pm. Non cycliques hors divers -0,4% 1,0% 0,5% 0,3% 0,1% -0,0% -0,3% 1,5% 0,4% -0,3%

pm. Struct. Non cycliques 0,2% 0,4% 0,2% -0,1% 0,2% 0,1% -0,3% 0,5% 0,1% -0,2%

Discrétionnaire -1,3% -0,2% 0,2% -0,2% -0,7% -0,0% -0,4% 0,1% -0,9% -0,4%

En recettes 0,0% 0,4% 0,1% -0,1% 0,0% -0,2% -0,2% 0,4% -0,1% -0,4%

En DPR -1,3% -0,5% 0,2% -0,1% -0,7% 0,2% -0,1% -0,4% -0,8% 0,0%

(°) Pour des raisons d’arrondis, la somme des éléments peut ne pas correspondre parfaitement, à 0,1% de PIB près, au total correspondant

Tableau 12: Soldes primaires de l’Entité II (évolutions) et déterminants

-1,5%

-1,2%

-0,9%

-0,6%

-0,3%

0,0%

0,3%

0,6%

0,9%

1,2%

1,5%

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

"+" = favorable pour le SOPR

En %

PIB e

n Nive

au

Discrétionn. tot. (("+") = restrictif) (1)=(2+3)Recettes propres (2)Dép. Prim. fin. (3) (("-") = expansif)

Graphique 63: Trajectoire discrétionnaire au niveau de l’Entité II et composantes

135


-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

1992

-95

1995

-98

1998

-01

2001

-04

2004

-07

2007

-10

1992

-98

1998

-04

2004

-10

'(°) "+" = favorable ou restrictif

Evolu

. par

sous

-pér.

en %

du PI

B

Discr. en Rec. (3a) Discr. en DPR (3b) Non-discrét. (2)Effectif (1)= (2+3) Discrétionn. tot. (3)

Graphique 64: Soldes primaires de l’Entité II et composition des impulsions discrétionnaires

136


En finale, on peut dériver de ceci la trajectoire discrétionnaire de l’Entité II, ainsi que la composition (en recettes et en dpr) par sous-périodes des impulsions discrétionnaires qui lui sont associées.

▸ Pendant la première décennie (années 90), les incidences non discrétion-naires sont assez systématiquement favorables, même sans prendre en compte les incidences cycliques réversibles et les années 1989-1991 in-fluencées par les particularités de la phase initiale de transferts de com-pétences (notamment en matière d’investissements publics). Ceci est principalement dû au jeu favorable des transferts budgétaires et fiscaux (via à la lsf), lié au principe dit « des annuités » pendant la phase tran-sitoire, ainsi qu’au refinancement obtenu par les c&r en 1993 pour les années suivantes.

▸ Lors de la seconde décennie, ces incidences favorables s’estompent voire s’inversent, malgré le second refinancement structurel des c&r, celui de 2002. En 2007-2010, les incidences non discrétionnaires deviennent franchement défavorables, essentiellement du fait des incidences cycliques (effet dénominateur négatif en dpr).

▸ En termes discrétionnaires comme non-discrétionnaires, la période particulière 1989-1992 (surtout 1989-1991) ne se prête pas à une analyse aisée. Par contre, l’analyse montre clairement que globalement l’épisode 1992-1997 voire 1992-1999 peut être considéré comme « neutre » du point de vue discrétionnaire. L’orientation expansive en dpr finales, qui contri-bue à détériorer le sopr discrétionnaire à concurrence de 0,5 à 0,6 % de pib en 5-7 ans (et ce surtout en 1992-1995), est en effet contrebalancée par une hausse quasiment correspondante des recettes totales discrétionnaires estimées.

▸ L’épisode expansif de loin le plus manifeste et prononcé, selon la méthodologie utilisée, se situe au début de la décennie suivante ( période 2001-2004), et en particulier en 2002. En 3 ans, cette détérioration atteint 0,7 % de pib, dont l’intégralité semble imputable à la seule année 2002. C’est clairement à la composante dpr finales que la détérioration discrétionnaire 2001-2004 est largement imputable, même si le ratio d iscrétionnaire des recettes enregistre une légère érosion entre 1998-1999 et 2001-2002 (-0,2 % de pib environ).

▸ De 2002 à 2007, l’indicateur discrétionnaire de l’Entité II reste globalement stable ou peu affecté, tant en recettes qu’en dpr finales, et c’est en 2008 qu’on enregistre une nouvelle détérioration expansive substantielle, de l’ordre de 0,3 % de pib, plus qu’intégralement en recettes. En 2009, on enregistre une correction haussière (restrictive) de l’ordre de 0,2 % de pib en recettes, neutralisée cependant par une hausse discrétionnaire expansive des dpr finales. Au total, l’indicateur discrétionnaire reste stable et inchangé au cours des 3 dernières années (période 2008-2010), en retrait de 0,3 % de pib cependant par rapport au niveau moyen stable des années 2004-2007.

137


▸ Au total, sur la période 1998-2004 (6 ans), l’orientation discrétionnaire au niveau de l’Entité II est nettement expansive, après la quasi-neutralité de la période antérieure 1992-1998. Elle s’établit à 0,9 % de pib en 6 ans (0,15 % de pib en moyenne annuelle), dont la quasi-intégralité en dpr finales (0,8 % de pib). Au cours des 6 dernières années (épisode 2004-2010), l’orientation discrétionnaire reste globalement plus modérément expansive (-0,4 % de pib), mais intégralement en recettes propres cette fois.

▸ En finale, si l’on compare 2010 à 1992 (18 ans), la détérioration de l’indicateur discrétionnaire de l’Entité II s’établit à 1,2 % de pib, intégralement sur la période post-1998 ou post-1999 (en fait sur la pé-riode 1999-2008. Cette détérioration est également intégralement locali-sable en dpr finales (-1,2 % de pib en 18 ans), dont 0,5 % de pib environ en 1992-1995 (premier refinancement) et la seconde en 2001-2004 (0,7 % de pib), dans le sillage du second refinancement.

138


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141


7 Abréviations

AMECO Annual macroeconomic database

APU Administrations publiques

BFP Bureau fédéral du Plan

BNB Banque nationale de Belgique

BNF Besoin net de financement

B&S Biens et Services

C&R Communautés et Régions (entités fédérées)

CSF Conseil supérieur des Finances

DPR Dépenses primaires

EPRT Entreprises publiques de Radio-Télévision

EPTC Entreprises publiques de transports collectifs

HP Hodrick-Presscott (filtrage)

ICN Institut des Comptes nationaux

iPL (cycle des) Investissements des PL

LSF Loi spéciale de Financement

LT Long terme

ND Non discrétionnaires

ND-NC Non discrétionnaires non cycliques

nda Non difini ailleurs

NF Non fiscales

OS One-shots

PIB Produit intérieur brut

PF Pouvoir fédéral

PL Pouvoir locaux

142

PO Prélèvements obligatoires

Pr Prix relatifs (des DPR par rapport au déflateur du PIB)

RRT Redevance Radio-Télévision

SED Service d’Etudes et de Documentation

SD Sociodémographique

SOPR Solde primaire

SQS Sociétés et Quasi-sociétés

TN Terme négatif

TNC Terme négatif corrigé

UE Union européenne

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