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European Commission Internal Data Protection Regulation 2018/1725

Monitoring the Implementation & Results of the CARIFORUM – EU EPA AGREEMENT

(EUROPEAID/129783/C/SER/multi - Lot 1: Studies and Technical assistance in all sectors)

Project Implemented by

B & S Europe and Linpico

Project Team

- Team Leader / Trade Economist

- Report Lead Author / Development

Economist

- Economic Modelling & Statistics

- Investment and Services Specialist

EXECUTIVE SUMMARY

EU EPA AGREEMENT · FINAL REPORT · SEPTEMBER 2014 3

First, to what degree have the provisions of the CF-EU EPA been complied with, both on the CARIFORUM and EU side?

Second, drawing from available data and economic modelling, has the CF-EU EPA resulted in any measurable impact (quantitative or qualitative) on the trade and development indicators that capture – albeit indirectly or at times imperfectly – the principles and objectives of the Agreement?

Third, what are the key issues that should inform the agenda of the five-year review, and thus increase the implementation and impact of the Agreement?

2. The Implementation of the CF-EU EPA (i): Foundations

Despite significant work over the review period, there are still important deficits to be addressed in some of the basic institutional and strategic foundations of implementation. The study finds that ratification – arguably a key signal of States’ commitment to the Agreement – has been implemented by around half of States on both sides. A diverse range of institutions have been established at the national level to coordinate EPA implementation – thanks in part to EU bilateral funding – and a regional EPA Implementation Unit has been established within the CARIFORUM Directorate. However, their capacity varies widely in practice, and more needs to be done to assure their sustainability and effectiveness. While Implementation Roadmaps have been established, in many CARIFORUM States more work needs to be done to translate their matrices into day-to-day actions.

The study also finds room for improvement in the way that the EPA joint institutions support the “Partnership” aspect of the CF-EU EPA, in particular the dialogue and (non-financial) cooperation that is a distinguishing feature of the wider ACP-EU relationship. In order to ensure a stronger link between implementation of the Agreement and the programming of development cooperation within the Trade and Development Committee (TDC), the study recommends that the proposed Technical Subcommittee on Development Cooperation should become a reality as soon as possible. While the Parliamentary Committee has met and enjoyed some substantive discussions, the Consultative Committee should be convened to provide civil society and private sector perspectives on the Agreement and its implementation.

The study also finds that – despite a number of dissemination efforts by national and regional bodies – there is a perception of an “information deficit” with respect to the rights and responsibilities under the Agreement, particularly for the private sector and with regard to the new market opportunities that have arisen under the CF-EU EPA. While opinions vary significantly as to the sources of this deficit, this suggests a need for continued awareness-raising – and a need for more effort by the target stakeholders to make use of the wide range of information already made available by the region’s EPA institutions.

There is a need for renewed bilateral efforts to agree on a comprehensive monitoring process (a key consideration for this study in particular, which is meant to inform those efforts). This is an issue that is discussed in more detail in the conclusions of the study.

On regional integration, a number of steps still need to be taken to achieve this key objective of the Agreement. On intra-CARIFORUM trade, the lack of movement on regional preference has been the subject of intense – but still inconclusive – debate within CARIFORUM, with stakeholders throughout the region (particularly in the Dominican Republic) expressing frustration at the inability of CARIFORUM States to settle on the arrangements and the avenue for implementation of this core obligation under the Agreement. On trade between CARIFORUM

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MONITORING THE IMPLEMENTATION & RESULTS OF THE CARIFORUM4

and the EU French Caribbean Outermost Regions (FCORs), the study points to a range of cooperation initiatives that have been put in place to stimulate trade in the Caribbean Sea but also notes that barriers to trade – ranging from the octroi de mer and SPS/TBT standards to language and visa issues – continue to hamper CARIFORUM firms.

3. The Implementation of the CF-EU EPA (ii): Development Cooperation

While the EU has provided support in virtually all the broad areas of cooperation listed in the Agreement, most have only come on-stream within the latter half of the Review period. One of the innovations of the CF-EU EPA is that it contains relatively wide-ranging development-friendly provisions, from flexibilities in the application of certain commitments to its emphasis on regional integration to the pairing of development cooperation with CARIFORUM implementation. For many CARIFORUM stakeholders consulted for this study, however, the delivery of the development cooperation/aid aspect is a key measure of how the “development dimension” of the Agreement has (or has not) been achieved. Development cooperation is also the first part of the Agreement to be substantively treated, with key priorities set out in its first Chapter. For this reason, the study first tackles the implementation of development cooperation commitments before moving on to other obligations, mindful of the fact that development cooperation is but one of the many interlocking elements of the Agreement.

There is, however, no simple metric that captures the degree to which development cooperation commitments under the CF-EU EPA have been honoured. While the Agreement sets out commitments on the priorities for development cooperation – essentially referring to the scope and types of activities to be supported by EU funding – the text does not refer to the amount of resources (apart from a reference to the regional envelope under the 10th EDF) or the timing of projects in specific areas: two key areas of concern for CARIFORUM stakeholders. Moreover, the scope of this study does not allow for an assessment of the effectiveness of all individual EU projects vis-à-vis the objectives of the Agreement.

During the review period, consultations within CARIFORUM and the EU found a range of EU-supported projects under both the areas of “primary focus” under Chapter 1 of the Agreement and the many provisions on cooperation found in subsequent chapters.3 The study found a wide range of funds and agencies involved in delivering EU cooperation funds to CARIFORUM beneficiaries and singles out the German and UK government for praise for their timely and critical support at a time when other EU Member States have not yet been as active in supporting EPA implementation through their bilateral programmes. Caribbean Export has played a leading role in channelling CF-EU EPA funds to CARIFORUM beneficiaries – particularly in “newer generation” areas of services trade with a clear Caribbean brand and comparative advantage.

Both the scale and the EPA focus of the 10th EDF are clearly positive developments, with promising initiatives that build on (and in some cases fill the gaps in) national and regional programmes under previous EDFs. However, the study also finds that delays in signing financing agreements and disbursing funds under the 10th EDF has meant that many potentially interesting initiatives – on, inter alia, trade facilitation, competition, competitiveness, SPS/TBT and services –have only just begun substantive operations.

3 The study briefly summarises cooperation initiatives classified under (a) Building Human, Legal and Institutional Capacity; (b) Fiscal & Tax Reform; (c) Private Sector Development & Export Promotion/Diversification; (d) Customs and Trade Facilitation; (e) Agriculture and Fisheries; (f) SPS and TBT; (g) Services and Investment; and (h) Trade-Related Issues. The study also analyses cooperation with the Outermost Regions.

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In specific sectors and thematic areas, the study finds several promising cooperation initiatives although, once again, most have only recently begun benefiting CARIFORUM firms. The survey finds that long-standing support on fiscal/tax reform through the IMF’s Caribbean Regional Technical Assistance Centre (CARTAC) has played an important role in assisting the transition of many CARIFORUM countries to reduce their dependence on trade taxes. Increased support for private sector development (largely but not exclusively through Caribbean Export) has reached thousands of firms within CARIFORUM although many key programmes are only now coming fully on stream. On the institutional capacity-building side – which arguably covers virtually all development cooperation programmes – stakeholders indicated a need for more comprehensive programmes (such as the €6 million Institutional Support Programme for Regional Integration in the Dominican Republic) and more support to thinly-stretched legislative bodies to draft, consider and amend legislation related to the Agreement.

Support on Customs and Trade Facilitation issues has been largely targeted at the national level although there is still need to mobilise support for regional initiatives and derive maximum benefit from an upcoming multi-million euro EU technical assistance and training project with a customs component. Cooperation funds for agriculture and fisheries have been a traditional bedrock of EU assistance to CARIFORUM – particularly to rum, sugar, bananas and rice – although many pre-date or are not directly tied to developments under the CF-EU EPA. The notable exception is the Agriculture Policy Programme (APP) although there have been delays in the implementation of most of its key components. The review finds that – in part due to groundwork laid during the EPA negotiations themselves – cooperation projects to address SPS and TBT barriers enjoy considerable support under the 10th EDF, however, implementation is once again only in its very preliminary stages.

Given the importance of services trade to CARIFORUM, there is a surprisingly small share of development cooperation dedicated to the sector although a number of programmes (largely funded through Caribbean Export) have supported the development of services exports from CARIFORUM. Cooperation under the Trade-Related Issues Chapters of the CF-EU EPA appears to be less pronounced than in other areas of the Agreement despite the importance of some key sectors to CARIFORUM exports, with arguably the most notable gap in the area of geographical indications.

4. The Implementation of the CF-EU EPA (ii): Chapter-Specific Commitments

For trade in goods, there is still a lot of work to be done to implement obligations and activate key provisions. The study finds that:

Reviews of the CF-EU EPA rules of origin have yet to take place, including on key CARIFORUM export interests such as sugar-containing products.

Only ten of fifteen CARIFORUM States have indicated their application of the tariff reductions indicated for 2013 (although this is in part linked to on-going discussions on potential modifications to the reduction schedules).

There is only partial implementation of the elimination of export duties.

Concerns over national treatment and border charges have focused on their application in the French outermost regions (FCORs).

There has been no activation of the clauses on modification of commitments (despite the economic difficulties faced by many CARIFORUM countries), administrative cooperation, trade defence or Most Favoured Nation (MFN) treatment (despite the EC having signed a number of

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Free Trade Areas (FTAs) since 2008). These clauses are however contingent (i.e. only to be activated under certain conditions), rather than explicit obligations.

Despite the importance of customs and trade facilitation issues to CARIFORUM countries, there has been relatively little use of the CF-EU EPA as an avenue for bilateral discussion and key issues – e.g. relations with the private sector – have not yet been substantively addressed.

On agriculture and fisheries, the review period has found that, while both Parties have complied with the letter of some commitments on exchange of information and consultation, more work needs to be done to comply with the spirit of the obligation. The review also notes that CARIFORUM has consistently reiterated serious concerns relating to changes in the EU market that affect traditional agricultural products.

There is also a lot of work to be done with respect to trade in services and investment – both in terms of implementation of obligations and the use of innovative provisions under the Agreement. The study finds that:

The picture on implementation on the EU side is difficult to determine in practice since consultations indicate that few CARIFORUM service suppliers have actually attempted to contest the EU market under the Agreement.

While the CF-EU EPA does not address visa issues, anecdotal evidence suggests – despite recent improvements – that access to the EU by CARIFORUM service providers is frustrated by the requirements and challenges involved in obtaining Schengen visas.

There are also concerns that many current regimes in individual EU Member States – most of which refer to “migration”, “employment” or “migrants” or “permanent employment” or “workers” rather than the short-term movement of service suppliers as envisaged in the CF-EU EPA – do not allow CARIFORUM service suppliers to enjoy the full benefits of the Agreement. Even in the United Kingdom – a key potential market for CARIFORUM service suppliers – it is potentially unlikely that CARIFORUM service suppliers will be able to contest the market as envisaged under the EPA, due, inter alia, to sponsorship requirements and stringent eligibility requirements.

While there has been progress in negotiations on mutual recognition for some service sectors, they have remained inactive for others. The study finds, however, that in some jurisdictions, provisions allow for a review of foreign qualifications and reciprocity that would allow for recognition.

Where dialogue and (non-financial) cooperation is provided for – notably for the cultural sector – there has been agreement on broad modalities but still only very initial activation of the range of provisions to support services trade. This represents an underutilised opportunity that could itself assist with implementation efforts in both CARIFORUM and the EU, in particular in relation to regulatory issues and standards as well as institutional capacity.

The creation and strengthening of service coalitions and organising service sectors is a clear achievement. However, questions as to sustainability remain.

While enquiry points – a key mechanism to facilitate trade in services under the Agreement – have been established, they have not been adequately mobilised or utilised and there are concerns about their effectiveness.

As on the goods side, planned reviews and discussions on services and investment (e.g. on future liberalisation) have not yet been scheduled.

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The state of play of the implementation of regulatory commitments in the specific services and sub-sectors under review is still unclear, in part due to a lack of clarity on actual regulatory practices that affect key CF-EU EPA provisions (e.g. on the prevention of anti-competitive practices).

For trade-related issues, there is a mixed picture that varies significantly across CARIFORUM jurisdictions.

Despite the importance of an adequate regulatory framework on competition found throughout the Agreement, there is only partial implementation of commitments to ensure that relevant laws and institutions are in place although draft frameworks are still under discussion within the outstanding CARIFORUM States.

On intellectual property (IP), there is still only partial implementation of commitments to accede to core IP treaties and conventions and a lack of support to date on IP issues in general. This has in turn held up progress on negotiations over geographical indications although some progress (including the submission of a non-exhaustive CARIFORUM list of GIs) has taken place.

On public procurement, a survey of seven CARIFORUM States finds that considerable progress has been made in implementing key provisions in some jurisdictions, although there are still some gaps;

While CARIFORUM scores well on some legislative measures related to labour standards and environmental protection, there is inadequate information to assess either (a) implementation efforts or (b) compliance with CF-EU EPA commitments seeking to regulate the conduct of both States and investors on labour and environmental matters.

Both sides have conducted initial but still inconclusive discussions on the list of arbitrators, which is the one time-bound obligation in the dispute settlement chapter.

5. The Impact of the CF-EU EPA

The study clearly shows how unfortunate CARIFORUM and the EU were in putting their signatures to the Agreement just as the world was hit by a recession. Just as both regions were about to embark on efforts to implement a complex and wide-ranging agreement, the global recession hampered those efforts and effectively froze them in some cases. Existing political, legal and institutional capacity in many CARIFORUM States – already strained at the best of times and already struggling to recover from the pre-2008 food and energy price shock – was overwhelmed by short-term priorities quite apart from the longer-term perspective of the CF-EU EPA. In those CARIFORUM States that are heavily dependent on tourism and Foreign Direct Investment (FDI), government revenues stagnated or fell and debt levels rose. This effectively froze not only civil service expansion but also most major infrastructure projects and significantly raised the level of risk aversion within governments.

As a result of the global recession, virtually all major economic aggregates for CARIFORUM during the review period rose prior to 2008, fell precipitously until 2010 and then (variously) have either recovered, remained stagnant or continued declining. This overwhelming effect – while not seen equally in all CARIFORUM States – significantly complicated the expert team’s efforts to isolate an “EPA impact”.

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For CARIFORUM goods imports from the EU, actual trade over the review period differed dramatically from model predictions. This includes predictions by both (a) pre-2008 impact assessments – which did not have the benefit of the final tariff reduction schedules – and (b) a detailed economic modelling exercise conducted for this study, estimating the changes in import levels arising under three scenarios, namely:

An “EPA Review” scenario, showing the estimated impact of the tariff reductions that CARIFORUM and the EU had committed to implement during the review period (2008-2013);

A “full EPA” scenario, estimating the impact of tariff reductions that both sides have committed to over the full implementation period of the CF-EU EPA; and

A “no-EPA” counterfactual scenario, whereby instead of concluding an Agreement with the EU, the CARIFORUM States both (a) maintain their tariffs on imports from the EU and (b) export to the EU under the Generalised Scheme of Preferences (GSP).

While the tariff liberalisation provisions represent one obvious factor that may have an impact on trade in goods, many other factors arising from the Agreement – including advances in trade facilitation, SPS/TBT standards compliance, and IP enforcement – could potentially impact import and export flows between CARIFORUM and the EU.

In aggregate terms, actual CARIFORUM imports from the EU mirrored many other indicators by rising steeply during the pre-2008 years, then declining sharply from 2008 to 2010 and experiencing various outcomes (from recovery to further volatility to continued decline) thereafter. This volatility is starkly at odds with the relatively modest increases predicted by the modelling exercise, given that the CARIFORUM tariff reduction during the review period was largely (but not exclusively) limited to items with existing zero rates, very low tariffs and/or very low levels of trade.

For the Dominican Republic, changes in imports are difficult to link to the CF-EU EPA. In agriculture for example, only a few EU exports into the Dominican Republic – including olive oil, alcoholic beverages (particularly wine and whisky) and tobacco – show both CF-EU EPA liberalisation and substantial post-2008 increases, although MFN tariff liberalisation linked to previous commitments under DR-CAFTA with the United States and Central America probably had a major effect. For industrial goods, again the Dominican Republic saw notable increases in some goods in the CF-EU EPA phased basket. However, many other goods excluded under the Agreement saw similar or larger increases and consultations indicate that, in the main, these import trends were largely driven by investment decisions and economic growth not necessarily linked to the Agreement or its implementation.

Within CARICOM, the major increases in EU imports in both agriculture and industry are found in products that were not affected by CF-EU EPA liberalisation. In most cases, imports from the EU increased due to sector-specific developments.

For CARIFORUM goods exports to the EU, there are a few impacts that can be clearly linked to the Agreement, but a number that cannot. The modelling exercise begins by noting that – in the counterfactual scenario where CARIFORUM would have had to export to the EU under its GSP tariffs rather than the more preferential Cotonou/ACP rates – there would have been a serious adverse impact on the region’s trading opportunities and key export sectors.

In terms of actual export flows during the review period, there is a clear “EPA effect” for some exports from the Dominican Republic, in both agriculture (bananas, sugar, cigars, fruit, vegetables and cocoa beans) and industry (medical supplies, electronic equipment, textiles and

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footwear, among other things). Consultations indicate that, even for those products where the Agreement did not create new market access in the EU, the EPA acted as a clear signal to Dominican exporters of existing market opportunities. Beyond the Dominican Republic, there are noticeable “EPA impacts” amongst CARICOM exporters, including rice, frozen shrimp, citrus and rum (the latter supported by an innovative EU-funded support programme).

The global recession also overwhelmed any EPA impact on government revenues. The potential (negative) impact of the CF-EU EPA on trade revenues was a major focus of the analytical debate prior to the signature of the Agreement, although these assessments were done without the benefit of the actual liberalisation schedules. However, the CF-EU EPA had little visible impact on revenues for two reasons. First – directly linked to the trends in goods trade – the global recession overwhelmed any EPA effect, with most CARIFORUM States (except for Guyana, Suriname and Jamaica) seeing large post-2008 declines as economic growth suffered. Second, the revenue losses from the CF-EU EPA were, in certain cases, probably cushioned by increasing efforts to reduce reliance on border taxes and increase collections from “behind-the-border” taxes based on consumption, sales or value-added (VAT).

The CF-EU EPA saw little impact on either intra-CARIFORUM or CARIFORUM-FCOR trade. Given the lack of implementation on regional preference, it is perhaps unsurprising that there has been little shift in regional trading patterns since 2008, although this has not discouraged the private sector in CARICOM and the Dominican Republic from exploring new market opportunities. Trading patterns between the FCORs and their few markets within CARIFORUM have not changed substantially over the review period.

On the services side, there have not been significant changes in terms of trends in FDI or trade in key sectors that could be traced back to the Agreement. As regards investment and tourism flows – key indicators for the region’s economies – both the negative impact of the global recession and specific barriers (e.g. the UK Air Passenger Duty) have once again been the dominant factor rather than the CF-EU EPA. Analysis on impacts of the Agreement in specific sectors (including tourism) is very limited due to a lack of data.

On key aspects of sustainable development– i.e. poverty, labour and the environment – there is either no measurable CF-EU EPA effect or insufficient data. Broad measures of sustainable development (such as the UN Human Development Index) show little change over the review period, as do specific indicators of social well-being such as minimum wage rates. Moreover, any visible changes within this broad category are firmly linked to the post-2008 recession, including increases in unemployment and labour participation rates. The review period finds that, while some indicators have improved in the Dominican Republic, the economy remains characterised by a paradox of strong growth with persistently high informality, inequality and poverty. Nevertheless, once again, the Agreement has had little visible impact.

The CF-EU EPA does not address many policies that directly affect CARIFORUM’s attractiveness for investment and export, showing the limitations of its potential impact. Many of the key elements that are arguably central to private sector growth and investment decisions – from the availability of private sector financing to the cost and quality of electricity, basic utilities, transport infrastructure and logistics – are not covered by the obligations under the CF-EU EPA. Yet these issues were highlighted numerous times during the consultations held for this study as key barriers to CARIFORUM competitiveness. Unsurprisingly, there is little measurable change in the World Bank’s “Doing Business” indicators for CARIFORUM, apart from an across-the-board reduction in the number of days required to start a business, as well as significant changes – both positive and negative – in the cost and time associated with

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trading across borders. In both cases, consultations suggest few direct links with the CF-EU EPA.

Last but certain not least, the study finds some impact of the CF-EU EPA on certain policy orientations within the region. While the attitudes and orientations of policymakers are difficult to quantify, consultations provide some evidence that the CF-EU EPA has had some potential impact. For example, consultations held for this study indicated that the CF-EU EPA negotiation process stimulated private sector interest between the Dominican Republic and some CARICOM countries, particularly in Trinidad & Tobago, in part through EU trade missions funded under the Agreement. Consultations in the Dominican Republic indicate that some stakeholders view the CF-EU EPA as a promising channel for discussing DR-Haiti relations in the absence of a formal instrument governing bilateral trade. And since the signature of the CF-EU EPA, The Bahamas has launched a number of initiatives to create a CARIFORUM-wide export platform built on adding value and the implementation of the CF-EU EPA regional preference obligation.

6. Conclusions and Key Issues for the Five-Year Review

At its best, a trade agreement – particularly one as ambitious and wide-ranging as the CF-EU EPA – can act as a signal for investors and governments far beyond the technical details of commitments and implementation. A trade agreement can be much more than a tedious checklist of legal obligations. It can act as a significant signal, alerting firms, entrepreneurs and other relevant actors that each Party is wide open to each other’s business, and that both sides welcome diverse new trading activity. The conversion of the implementation process – from a checklist to a signal – is a challenge, but also a huge opportunity, and in the longer term may prove to be the main benefit of the CF-EU EPA.

The study has found that the “EPA signal” – i.e. the active take-up of regulatory and market challenges and opportunities in both the Caribbean and the EU – is still struggling to be heard. Even in large markets and companies, despite a number of awareness-raising initiatives by EU and CARIFORUM bodies, there is a surprising lack of knowledge about the opportunities afforded by the Agreement, and in some quarters, lingering concerns about its potential impact. While in certain instances and States the EPA has served some part of its “signalling” function, in others, it has been muted: by external economic shocks, by capacity constraints, by delays in mobilising funds or by impasses on implementation issues within the main bodies tasked with overseeing and championing the Agreement. As implementation efforts advance more (and in particular as more cooperation projects come on stream) however, there should be a more positive picture to paint at the time of the next Five Year Review.

The study has clearly highlighted the implementation work still to be done on the “big ticket” items, where action/resolution might provide a strong signal to private and public sector stakeholders of the Parties’ commitment to the Agreement. These include:

1. Ratification by all CARIFORUM and EU States – including whatever support is required to bring Haiti back as an active participant in the CF-EU EPA process.

2. Continued support to the Regional and National EPA Units – including the extension of current German- and UK-funded bilateral programmes – and the beginning of substantive discussions on the regional development fund to channel resources for implementation.

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3. Continued efforts to engage the private and public sector on the Agreement and to combat misperceptions about its provisions.

4. The establishment of a sub-committee on Development in the TDC, and the convening of the Consultative Committee;

5. Continued discussions on a joint monitoring mechanism (discussed below).

The study has also found shortfalls under specific areas of the Agreement that arguably require priority attention. These priority areas include:

1. Renewed efforts to widen compliance with the Agreement’s provisions on tariff reduction, based on a speedy resolution of the differences over modifications and HS conversion of the goods schedules.

2. Renewed and detailed discussions strengthening market access in services, including inter alia, the clear recognition of special benefits accorded under the CF-EU EPA, particularly for short-term business visitors.

3. A widening and strengthening of efforts to negotiate agreements on mutual recognition.

4. More effort to activate the provisions of the Protocol on Cultural Cooperation.

5. Continued and stronger support to CARIFORUM services suppliers, particularly in the tourism sector.

6. Fast-tracking and strengthening competition and investment frameworks (i.e. legislation and institutions), including amendments where necessary to existing laws given the numerous regulatory provisions under the Agreement that refer to competitive practices.

7. A strong push to conclude negotiations on geographical indications, backed by the requisite EU support.

8. Establishing an online portal or notification mechanism on measures that could affect goods and services trade – this would not only act as an early warning signal of factors that could impede the Agreement’s effectiveness but could also simplify the task of monitoring the Agreement.

9. Continued engagement with the FCORs in the discussion on CF-EU EPA implementation, backed by a renewed push for a practical resolution of CARIFORUM concerns on trade barriers, including the octroi de mer.

The study concludes by emphasising the importance of agreeing on a joint mechanism that is not only manageable for both sides but that also yields usable information on the compliance, use and impact of the Agreement. The use of data-based indicators for monitoring the Agreement has clear benefits for both CARIFORUM and the EU: it allows prior agreement between both sides on the scope of the monitoring exercise, provides clarity on what sort of information needs to be collected and allows for an objectively verifiable basis on which to evaluate the Agreement.

For one aspect of monitoring – both Parties’ compliance with their obligations – a mutually agreed set of indicators could provide a picture (albeit limited and perhaps over-simplified) of CF-EU EPA implementation. The study provides an indicative and partial list of such indicators, although it cautions that a binary “scorecard”-type approach to implementation may not measure, for example, how well a country is implementing an obligation.

For what is arguably the more important metric – i.e. whether the Agreement is being used by and having an impact on its target stakeholders – the use of broad aggregate indicators may be insufficient. The findings of this study suggest that, in a context where many factors affect trade

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and development outcomes in CARIFORUM, the use of overly broad indicators (e.g. FDI flows, poverty rates, Doing Business rankings) may yield little usable information – particularly in those sectors where trade with the EU has been declining over time.

The study suggests, instead, that the current single, five-yearly monitoring exercise should be broken down into more frequent – but more targeted and detailed – sector-specific “snapshots”, rotating across major areas of the Agreement, which are then compiled with more aggregated indicators at the five-year mark. This will arguably make the Five-Year Review not only more detailed, but also more manageable, for both the EU and CARIFORUM. A focused discussion of a single sector on an annual basis may provide a more fruitful dialogue than trying to tackle all areas of the Agreement in one five-yearly sitting.

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représentants de l'UE et du CARIFORUM. Haïti, qui n’applique pas l’Accord à ce jour, n’est pas pris en compte dans cette étude.

L'étude se penche en particulier sur trois questions principales :

Premièrement, dans quelle mesure le CARIFORUM et l'UE se sont-ils conformés aux dispositions de l'APE CF-UE ?

Deuxièmement, à partir des données et des modélisations économiques disponibles, l'APE CF-UE a-t-il eu des conséquences mesurables (d'ordre quantitatif ou qualitatif) sur les indicateurs du commerce et du développement - indicateurs qui correspondent (bien qu'indirectement, ou parfois incomplètement) aux principes et objectifs de l'Accord ?

Troisièmement, quelles sont les thématiques principales qui doivent alimenter le programme de l'analyse à effectuer, au bout de ces cinq années, et par là même améliorer la mise en œuvre de l'Accord et augmenter son impact ?

La mise en œuvre de l'APE CF-UE (i) : Fondements

Malgré les importants travaux entrepris pendant la période faisant l'objet de l'analyse, d’importants déficits demeurent concernant les fondations institutionnelles et stratégiques nécessaires à la mise en place de l’APE. L'étude démontre que la ratification – signe clé de l'engagement des États envers l'Accord – a été actée par environ la moitié des États des deux parties. Plusieurs institutions ont été créées dans les États afin de coordonner la mise en œuvre de l'APE (en partie grâce au plan de financement bilatéral de l'UE) et une Unité régionale de mise en œuvre de l'APE a été créée au sein de la Direction du CARIFORUM. Cependant, les capacités de ces institutions et de cette Unité régionale sont, en pratique, très variables : assurer leur pérennité et leur efficacité nécessitera des efforts supplémentaires. Alors que des Plans d'action ont été établis, d'autres mesures doivent être prises dans de nombreux États du CARIFORUM pour traduire les matrices de mise en œuvre en actions concrètes et quotidiennes.

L'étude fournit également une indication des marges de manœuvre dont disposent les institutions communes de l'APE pour favoriser l'aspect "partenariat" de l'APE CF-UE, en particulier le dialogue et la coopération (non financière) qui constituent l'une des caractéristiques spécifiques à la relation générale entre les pays ACP et l'UE. Afin d’assurer le renforcement du lien entre la mise en œuvre de l’Accord et la programmation d’une coopération au développement au sein du Comité du commerce et du développement (CDD), la présente étude recommande que soit mis en place le plus rapidement possible le Sous-comité technique proposé pour traiter l’aspect « Coopération au développement ». Alors que le Comité parlementaire s'est réuni, donnant lieu à des discussions approfondies sur le sujet, le Comité consultatif devrait être convoqué pour apporter à la société civile et au secteur privé des perspectives quant à l'Accord et à sa mise en œuvre.

L'étude démontre aussi qu'en dépit des nombreux efforts de communication déployés par les institutions nationales et régionales, le secteur privé, en particulier, fait état d’un sentiment de « manque d’information » concernant les droits et responsabilités qui découlent de l’Accord et les nouvelles opportunités commerciales générées par l'APE CF-UE. Alors que les avis divergent largement sur la source du problème, cela suggère une nécessité de sensibiliser les populations de façon continue et, de la part des parties prenantes cibles, de redoubler d’efforts

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pour mieux utiliser les nombreuses informations déjà mises à disposition par les institutions de l'APE de la région.

Il faut que des efforts soient de nouveau déployés des deux côtés afin de parvenir à un accord sur un processus de suivi (l'un des thèmes principaux de cette étude est destinée à fournir des informations sur ces efforts). Cette question est développée et détaillée dans les conclusions de l'étude.

En ce qui concerne l'intégration à l'échelle régionale, un certain nombre de mesures doivent encore être prises afin d'atteindre l'un des objectifs importants de l'Accord au regard du commerce intra-Caraïbe. Concernant le commerce intra-CARIFORUM, le manque de changement en ce qui concerne les préférences régionales a fait l'objet d'un débat intense - mais toujours infructueux - au sein du CARIFORUM, les parties prenantes de toute la région (en particulier en République dominicaine) exprimant leur frustration quant à l'incapacité des États du CARIFORUM à trouver des solutions pour mettre en œuvre cette obligation essentielle découlant de l'Accord. En ce qui concerne le commerce entre le CARIFORUM et les régions ultrapériphériques françaises de la Caraibe, l'étude souligne toute une série d'initiatives de coopération qui ont été mises en place pour encourager le commerce dans la mer des Caraïbes mais note également que des entraves au commerce - allant de l’octroi de mer et des normes de Mesures Sanitaires et Phytosanitaires (acronyme anglais : SPS) et Obstacles Techniques au Commerce (acronyme anglais : TBT) aux problèmes de langue et de visa - continuent de freiner l'activité des entreprises du CARIFORUM.

La mise en œuvre de l'APE CF-UE (ii) : Coopération en termes de développement

Alors que l'UE a apporté son soutien à la majorité des grands domaines de coopération listés dans l'Accord, dans la plupart de ces domaines, les mesures d’application n’ont été mises en œuvre de façon concrète qu'à partir de la seconde moitié de la période d'analyse, complexifiant l’évaluation de leur impact potentiel sur le long terme. L'une des innovations de l'APE CF-UE est qu'il contient de nombreuses dispositions en faveur du développement, comme la flexibilité accordée pour l'application de certains engagements, ou l'importance donnée à l'intégration régionale, ou encore l'association entre la coopération au développement et la mise en œuvre de l'Accord par le CARIFORUM. Pour de nombreuses parties prenantes du CARIFORUM consultées dans le cadre de cette étude, cependant, la coopération fournie constituent l'un des indicateurs clés permettant de déterminer dans quelle mesure la "dimension développement" de l'Accord a été (ou n'a pas été) prise en compte. La coopération au développement constitue par ailleurs la première partie largement détaillée dans l'Accord ; ses priorités clés étant formulées dès le Chapitre 1. Pour cette raison, l'étude se focalise en premier lieu sur la mise en œuvre des engagements de coopération en termes de développement, avant de passer aux autres obligations, tout en tenant compte du fait que la coopération au développement n'est qu'un des nombreux éléments, étroitement liés, constituant l'Accord.

Cependant, il n'existe pas d'indicateur simple pour évaluer la mesure dans laquelle les engagements de coopération au développement, découlant de l'APE CF-UE, ont été honorés. Alors que l'Accord fixe les engagements relatifs aux priorités de coopération au développement - faisant essentiellement référence aux domaines et aux types d'activité qui recevront le soutien des fonds de l'UE, le texte n'indique pas le montant des ressources allouées (à part l'enveloppe régionale du 10ème FED) ni les délais de mise en place des projets dans des domaines spécifiques : deux sources de préoccupation pour les parties prenantes du CARIFORUM. De plus, le champ de cette étude ne permet pas d'évaluer l'efficacité de tous les projets de l'UE, pris individuellement, au regard des objectifs de l'Accord.

EXECUTIVE SUMMARY


Durant la période faisant l'objet de l'analyse, des consultations au sein du CARIFORUM et de l'UE ont permis de révéler une série de projets soutenus par l'UE correspondant à la fois aux "objectifs principaux" définis dans le Chapitre 1 de l'Accord et aux nombreuses dispositions concernant la coopération présentes dans les chapitres suivants6. L'étude a révélé toute une série de fonds et d'agences impliqués dans la mise à disposition de fonds de coopération de l'UE à des bénéficiaires du CARIFORUM. Les gouvernements de l'Allemagne et du Royaume-Uni peuvent se féliciter du soutien appréciable qu'ils ont apporté en temps opportun, à une époque où les autres membres de l'UE n'ont pas été aussi actifs pour apporter leur appui à la mise en œuvre de l'APE par le biais de leurs programmes bilatéraux. L’Agence de développement des exports caribéens (Caribbean Export) a joué un rôle prépondérant dans l'acheminement des fonds de l'APE CF-UE aux bénéficiaires du CARIFORUM - en particulier pour le commerce du secteur des services "nouvelle génération" affichant une marque clairement caribéenne et disposant d'un avantage comparatif.

À la fois en termes de champ d'application du 10ème FED et d'importance accordée par ce dernier à l'APE, ce sont des évolutions clairement positives qui se profilent, avec des initiatives prometteuses s'appuyant sur les programmes nationaux et régionaux des FED précédents (et qui dans certains cas, gomment les disparités entre ces programmes). Cependant, l'étude démontre aussi qu'en raison des retards dans la signature des accords de financement et de mise à disposition des fonds découlant du 10ème FED, les nombreuses initiatives potentiellement intéressantes - portant, entre autres, sur la facilitation du commerce, la concurrence, la compétitivité, les normes SPS/TBT et les services - n’en sont qu’au stade du démarrage opérationnel.

Dans les secteurs spécifiques et les domaines thématiques, l'étude fait état de plusieurs initiatives de coopération prometteuses, bien que, une fois encore, la plupart n'aient commencé que récemment à bénéficier aux entreprises du CARIFORUM. L'étude révèle le rôle important du soutien historique apporté à la réforme fiscale par le CARTAC (Centre régional d'assistance technique pour les Caraïbes) du FMI, en accompagnant de nombreux pays du CARIFORUM dans la réduction de leur dépendance aux taxes sur les échanges commerciaux. Le soutien accru accordé en vue du développement du secteur privé (largement, mais pas uniquement par le biais de Caribbean Export) a bénéficié à des milliers d'entreprises au sein du CARIFORUM, même si de nombreux programmes ne sont pleinement appliqués que depuis peu. Quant au renforcement des capacités institutionnelles - qui concerne probablement presque tous les programmes de coopération au développement, les parties prenantes ont signalé un besoin en programmes plus complets (tels que le Programme d'appui institutionnel pour l'intégration régionale de 6 millions d'euros en République dominicaine) ainsi que davantage de soutien pour les organes législatifs, insuffisants, qui rédigent, examinent et modifient la législation relative à l'Accord.

Les questions du soutien apporté en vue de l'assistance douanière et commerciale ont été traitées de façon approfondie à l'échelle nationale, bien qu'il soit encore nécessaire de mobiliser des ressources pour soutenir les initiatives régionales et tirer un maximum de bénéfices de l'assistance technique prochainement apportée par l'UE, se chiffrant à plusieurs millions d'euros, et des projets de formation avec une composante portant sur les douanes. Les fonds de coopération pour l'agriculture et la pêche font partie de l’appui que l’UE fournit depuis longtemps au CARIFORUM - en particulier pour le rhum, le sucre, les bananes et le riz, bien 6L'étude résume les initiatives de coopération classées dans les catégories (a) renforcement des capacités humaines, juridiques et institutionnelles, (b) réforme financière et fiscale, (c) développement du secteur privé et promotion/diversification des exportations, (d) assistance douanière et commerciale, (e) agriculture et pêche, (f) normes SPS et TBT, (g) services et investissements et (h) questions d'ordre commercial. L'étude analyse également les coopérations avec les régions ultrapériphériques.

EXECUTIVE SUMMARY


que la plupart de ces fonds soient pré-existants à l'APE CF-UE ou ne sont pas directement liés aux programmes de développement prévus par l'APE CF-UE. L'exception notable reste le Programme de définition des politiques en matière d'agriculture (APP), bien que des retards dans la mise en œuvre de la plupart de ses dispositions phares aient été constatés. L'analyse révèle que, en partie en raison du travail préparatoire effectué pendant les négociations de l'APE elles-mêmes, les projets de coopération visant à traiter le problème des barrières imposées par les normes SPS and TBT bénéficient d'un appui considérable en provenance du 10ème FED.

Étant donné l'importance du secteur des services pour le CARIFORUM, la part de la coopération en matière de développement consacrée à ce secteur est étonnamment faible, bien qu'un certain nombre de programmes (financés pour la plupart au travers de Caribbean Export) soutiennent le développement des exportations de services du CARIFORUM. La coopération prévue par le Chapitre sur les questions d'ordre commercial de l'APE CF-UE se révèle être moins soutenue que d'autres thèmes de l'Accord malgré l'importance de certains secteurs clés pour les exportations du CARIFORUM. Cela constitue probablement l'écart le plus important constaté dans le domaine des indications géographiques. Caribbean Export a initié plusieurs programmes visant à renforcer les relations entre le CARIFORUM et les régions ultrapériphériques de l'UE.

La mise en œuvre de l'APE CF-UE (ii) : Chapitre sur les engagements spécifiques

En ce qui concerne le commerce des biens, il reste encore énormément de travail dans l'application des obligations prévues par l'APE CF-UE et la réalisation de ses dispositions principales. L'étude révèle que :

L'analyse des règles d'origine de l'APE CF-UE doit encore être effectuée, y compris en ce qui concerne les intérêts principaux du CARIFORUM en termes d'exportations tels que les produits à base de sucre.

Seuls dix des quinze États du CARIFORUM ont indiqué avoir appliqué les réductions des tarifs douaniers prévues pour 2013 (bien que ce sujet soit en partie lié à des discussions en cours sur les modifications qui pourraient être apportées aux programmes de réduction).

La suppression des droits d'exportation n'a été que partiellement mise en œuvre.

Les préoccupations concernant le traitement national et les taxes perçues aux frontières ont principalement trait à leur application dans les régions ultrapériphériques françaises caribéennes.

Les clauses sur les modifications des engagements n'ont pas été appliquées (et ce malgré les difficultés économiques rencontrées par de nombreux pays du CARIFORUM). N'ont pas été appliquées les clauses sur la coopération administrative, sur la défense commerciale ou sur le traitement de la nation la plus favorisée (MFN) (malgré le fait que la CE ait signé un certain nombre d'accords pour mettre en place des zones de libre-échange (FTA) depuis 2008). Ces clauses sont cependant conditionnelles (c'est-à-dire, prenant effet uniquement lorsque certaines conditions sont réunies) et non des obligations explicites.

Malgré l'importance de la question de l'assistance douanière et commerciale apportée aux pays du CARIFORUM, l'APE a été relativement peu utilisé pour favoriser les discussions bilatérales et certains des principaux enjeux (par exemple, les relations avec le secteur privé) n'ont pas été suffisamment traités.

EXECUTIVE SUMMARY


Concernant l'agriculture et la pêche, l'analyse a permis de révéler que, alors que les deux Parties ont respecté à la lettre une partie des engagements concernant l'échange d'informations et la consultation, il reste de nouvelles étapes à franchir pour que l'esprit de l'obligation soit respecté. L'analyse démontre également que le CARIFORUM n'a eu de cesse de réitérer sa vive préoccupation en ce qui concerne les changements opérés dans les marchés de l'UE et qui affectent les produits agricoles traditionnels.

Il reste également énormément de travail concernant les échanges de services et les investissements – à la fois en termes d'application des obligations et d'utilisation des dispositions novatrices prévues par l'Accord. L'étude révèle que :

Concrètement, il est difficile pour l'UE de se faire une image de l'avancée de la mise en œuvre de l'Accord puisque, d'après les renseignements qui ont été fournis, les prestataires de service du CARIFORUM sont peu nombreux à être entré dans les marchés de l'UE tel que cela est prévu par l’Accord.

Alors que l'APE CF-UE ne traite pas la question des visas, de nombreux indices suggèrent – malgré les améliorations récentes – que l'accès à l'UE pour les prestataires de service du CARIFORUM est freiné par les obstacles rencontrés dans le cadre de l’obtention de visas Schengen et les conditions d’obtention de ces derniers.

Il existe aussi des préoccupations quant à de nombreux régimes politiques actuels en place dans certains des États membres de l'UE (dont la plupart se rapportent à la "migration", l'"emploi", les "migrants", les "emplois stables" ou les "travailleurs" plutôt qu’au déplacement à court terme des prestataires de service tel que prévu par l'Accord) qui empêchent ces derniers de profiter pleinement des avantages conférés par l'Accord. Même au Royaume-Uni (l'un des principaux marchés à débouchés potentiels pour les prestataires de service du CARIFORUM), il est très peu probable que ces derniers puissent négocier les conditions du marché, tel que cela est envisagé par l'APE, en raison, entre autres, des exigences liées au parrainage et des conditions d'admissibilité.

Alors que les négociations portant sur la reconnaissance mutuelle pour certains secteurs des services ont progressé, d’autres secteurs n’ont connu aucune avancée. L'étude révèle cependant que les dispositions légales de certaines juridictions prévoient une possibilité d’examen des compétences extérieures et une réciprocité pouvant aboutir à une reconnaissance.

Lorsque le dialogue et la coopération (non financière) sont prévus (notamment en ce qui concerne le secteur de la culture), des accords ont été conclus sur les modalités d'application générales. Cependant, la mise en œuvre de cette série de dispositions, qui vise à soutenir les échanges de services, vient seulement d'être amorcée. Cela représente une opportunité exploitée de façon insuffisante, qui pourrait elle-même devenir un atout grâce à des efforts de mise en œuvre, à la fois au sein du CARIFORUM et de l'UE, en particulier en ce qui concerne les questions réglementaires, normatives, et de capacités institutionnelles.

La création et le renforcement de coalitions de prestataires de service et l'organisation du secteur des services constituent un réel aboutissement. Cependant, la question de la pérennité des actions entreprises reste en suspens.

Alors que des points d'information (l'un des principaux moyens pour faciliter le commerce des services en vertu de l'Accord) ont été mis en place, ils n'ont pas été mobilisés ou utilisés de façon adéquate et des doutes ont été soulevés quant à leur efficacité.

EXECUTIVE SUMMARY


Comme pour les échanges de biens, les évaluations et discussions prévues concernant les services et les investissements (par exemple pour une future libéralisation) n'ont pas encore été programmées.

L'état d'avancement de la mise en œuvre d'engagements réglementaires concernant les services spécifiques et les sous-secteurs qui font l'objet de cette analyse reste difficile à déterminer. Cela est le cas en partie à cause d'un manque de clarté sur les pratiques réglementaires réellement appliquées qui, à leur tour, affectent les dispositions les plus importantes de l'APE CF-UE (par exemple en ce qui concerne les mesures de prévention des pratiques anticoncurrentielles).

Concernant les questions d'ordre commercial, le bilan est mitigé et varie de façon significative d'un pays du CARIFORUM à l'autre.

Malgré l'importance, mentionnée à de nombreuses reprises dans l'Accord, d'un cadre réglementaire adapté concernant la thématique de la concurrence, les engagements visant à garantir que les lois et institutions adéquates sont bien en place, n’ont été que partiellement appliqués, bien que des cadres provisoires aient été instaurés dans les pays du CARIFORUM ne disposant pas encore de cadres définitifs.

Concernant la propriété intellectuelle, les engagements pris vis-à-vis des traités et conventions en la matière ne sont, encore à ce jour, que partiellement mis en place. On constate également une insuffisance du soutien aux questions de propriété intellectuelle en général. Ceci a également ralenti les négociations portant sur les indications géographiques, bien qu'elles aient pu avancer quelque peu (en particulier, une liste non exhaustive des indications géographiques du CARIFORUM a été fournie).

Concernant les marchés publics, une étude menée sur sept des États du CARIFORUM révèle que des progrès considérables ont été faits dans la mise en œuvre des principales dispositions de l'Accord dans certains pays, même s'il existe encore des écarts.

Alors que le CARIFORUM obtient de bons résultats sur certaines des mesures législatives relatives aux normes du travail et à la protection de l'environnement, les informations disponibles pour évaluer (a) les efforts de mise en œuvre ou (b) la conformité aux engagements découlant de l'APE CF-UE et visant à réglementer à la fois la conduite des États et celle des investisseurs en termes de travail et d'environnement, sont inappropriées.

L'UE comme le CARIFORUM ont amorcé des discussions - pour l'instant infructueuses - sur l'établissement d'une liste d'arbitres, ce qui constitue la seule obligation soumise à délai prévue dans le chapitre lié au règlement des litiges.

L'impact de l'APE CF-UE :

L'étude montre clairement la concordance malencontreuse entre la signature de l'Accord par le CARIFORUM et l'UE et la rentrée en récession de l'économie mondiale. Alors que les deux régions étaient sur le point de se lancer dans la mise en œuvre d'un contrat complexe et extrêmement vaste, la récession mondiale a freiné ces efforts et, dans certains cas, les a véritablement figés. Les capacités politiques, juridiques et institutionnelles de nombreux États du CARIFORUM - luttant déjà pendant les périodes les plus favorables et éprouvant des difficultés pour surmonter le choc de prix dans les secteurs alimentaire et énergétique - étaient accablées par des priorités à court terme considérablement éloignées des objectifs à long terme de l'APE CF-UE. Dans les États du CARIFORUM fortement dépendants du tourisme et des investissements directs étrangers (IDE), les recettes publiques ont stagné ou diminué et les

EXECUTIVE SUMMARY


niveaux d'endettement se sont accrus. Cela a véritablement figé non seulement le développement des structures publiques, mais aussi la plupart des projets d'infrastructures majeurs. Cela a également entraîné une augmentation significative du niveau d'aversion au risque au sein des gouvernements.

En conséquence de la récession mondiale, quasiment tous les agrégats économiques majeurs établis pour le CARIFORUM sur la période de l'analyse ont augmenté avant 2008, ont chuté vertigineusement depuis 2010 puis, de façon variable, se sont rétablis, sont restés stagnants ou ont poursuivi leur déclin. Ces effets dévastateurs, qui n'ont pas eu le même impact dans tous les États du CARIFORUM, ont considérablement compliqué les efforts de l'équipe d'experts pour isoler les "conséquences de l'APE".

Concernant les importations de biens en provenance de l'UE par le CARIFORUM, les échanges ayant réellement eu lieu pendant la période analysée diffèrent radicalement des prévisions du modèle. Ceci inclut les prévisions établies à la fois par le biais (a) des évaluations effectuées avant les conséquences de la crise de 2008 (qui n'ont pas pu tenir compte des programmes de réduction des tarifs douaniers définitifs) et (b) d'une modélisation économique effectuée de façon minutieuse pour cette étude, livrant une estimation des changements survenus dans les niveaux d'importation selon les trois scénarios suivants :

Un scénario "examen de l'APE", révélant l'impact estimé des réductions des tarifs douaniers que le CARIFORUM et l'UE s'étaient engagés à mettre en œuvre durant la période analysée (2008-2013),

Un scénario "APE intégral", livrant une estimation de l'impact qu'ont eu les réductions des tarifs douaniers, auxquelles les deux parties s'étaient engagées, pendant toute la période de mise en œuvre de l'APE CF-UE, et

Un scénario hypothétique "sans APE", dans lequel au lieu de conclure un Accord avec l'UE, les États du CARIFORUM (a) maintiennent leurs tarifs douaniers sur les importations en provenance de l'UE mais aussi (b) réalisent leurs exportations vers l'UE selon le système de préférences généralisées (SPG).

Alors que les dispositions concernant la libéralisation des tarifs douaniers représentent un facteur évident susceptible d'avoir un impact sur les échanges de biens, de nombreux autres facteurs découlant de l'Accord (y compris les progrès réalisés dans les domaines de l'assistance commerciale, de la conformité aux normes SPS/TBT et de l'application de la propriété intellectuelle) pourraient avoir un impact sur les flux d'importations et d'exportations entre le CARIFORUM et l'UE.

Parlant en termes d'agrégats, les importations du CARIFORUM en provenance de l'UE reflètent les résultats de nombreux autres indicateurs, connaissant une forte hausse avant la crise de 2008 puis une forte baisse de 2008 à 2010 et présentant ensuite différentes évolutions (du rétablissement à une baisse continue, en passant par une instabilité accrue). Cette instabilité est en fort contraste avec les augmentations relativement modestes prévues par la modélisation, étant donné que la réduction tarifaire du CARIFORUM au cours de la période analysée a été largement (mais pas exclusivement) limitée aux articles assujettis à des taux nuls, des tarifs douaniers très bas et/ou des niveaux commerciaux très bas.

En ce qui concerne la République dominicaine, les changements survenus dans les importations peuvent difficilement être reliés à l'APE CF-UE. Dans le secteur de l'agriculture par exemple, seule une poignée d'exportations de l'UE vers la République dominicaine (huile d'olive, boissons alcoolisées - en particulier le vin et le whisky - et tabac par exemple) montre une concomitance entre la libéralisation mise en place par le biais de l'APE CF-UE et des

EXECUTIVE SUMMARY


augmentations importantes constatées pour la période post-2008. Ceci prend effet malgré la probable incidence significative de la libéralisation des tarifs entre la République dominicaine, les États-Unis et l'Amérique centrale en vertu de l’accord ALEAC. Concernant les biens industriels, certains biens soumis aux réductions tarifaires dans le cadre de l’APE CF-UE ont vu leurs importations en République dominicaine augmenter de façon notable. Cependant, de nombreux autres bien exclus selon les termes de l'Accord ont connu une augmentation équivalente ou plus importante Les informations collectées indiquent que, dans l'ensemble, cette tendance des importations dépendait largement des décisions prises en termes d'investissements et de la croissance économique, qui n'avaient pas nécessairement de lien avec l'Accord ou sa mise en œuvre.

Au sein du CARICOM, les principales augmentations des importations agricoles et industrielles ont trait à des produits qui n'ont pas été affectés par la libéralisation mise en place selon l'APE CF-UE. Dans la plupart des cas, les importations en provenance de l'UE ont augmenté en raison de développements spécifiques aux secteurs.

En ce qui concerne les exportations de biens du CARIFORUM vers l'UE, quelques évolutions constatées peuvent clairement être associées à la mise en œuvre de l'Accord, mais la majorité ne peut y être reliée. La modélisation, dans le cas d'un scénario où le CARIFORUM aurait eu à réaliser ses exportations vers l'UE, selon son système de préférences généralisées plutôt que selon les taux de l'Accord de Cotonou, démontre tout d'abord qu'un impact négatif sérieux aurait été constaté sur les opportunités commerciales de la région et sur les principaux secteurs exportateurs.

Concernant les flux d'exportations réels enregistrés pendant la période analysée, il existe clairement un "impact de la mise en œuvre de l'APE" pour certaines des exportations en provenance de la République dominicaine, à la fois dans le secteur de l'agriculture (bananes, sucre, cigares, fruits, légumes et fèves de cacao) et dans le secteur de l'industrie (matériel médical, équipements électroniques, textiles et chaussures, entre autres). Les informations collectées indiquent que, même dans le cas des produits pour lesquels l'Accord n'a pas créé de nouvel accès au marché de l'UE, l'APE a constitué pour les exportateurs dominicains le signal clair d'opportunités de marché réelles. En dehors de la République dominicaine, on constate un "impact de la mise en œuvre de l'APE" notable pour les exportateurs du CARICOM, y compris les exportateurs de riz, de crevettes congelées, d'agrumes et de rhum (ces derniers bénéficiant du soutien d'un programme d'appui novateur financé par l'UE).

La récession mondiale a également anéanti tout impact qu'aurait pu avoir la mise en œuvre de l'APE sur les recettes publiques. Le possible impact (négatif) de la mise en œuvre de l'APE CF-UE sur les recettes engrangées grâce aux échanges commerciaux, était l'un des principaux thèmes traités lors du débat analytique qui a eu lieu avant la signature de l'Accord, bien que ces évaluations aient été réalisées sans tenir compte des programmes de libéralisation actuels. Cependant, l'APE CF-UE a eu un petit impact, visible, sur les recettes engrangées et ce, pour deux raisons : premièrement, directement en lien avec les tendances constatées au regard des échanges de biens, la récession mondiale a anéanti tout impact qu'aurait pu avoir l'APE sur les recettes, la plupart des pays du CARIFORUM (à l'exception de la Guyane, du Suriname et de la Jamaïque) connaissant un large déclin de leur économie après la crise de 2008, avec une croissance économique subissant les effets de la crise ; deuxièmement, les pertes de recettes occasionnées dans le cadre de la mise en œuvre de l'APE CF-UE ont probablement été atténuées par les efforts accrus déployés par les pays du CARIFORUM afin de réduire leur dépendance aux taxes frontalières et d'augmenter les recettes perçues "derrière les frontières" et fondées sur la consommation, les ventes et la valeur ajoutée (TVA).

EXECUTIVE SUMMARY


La mise en œuvre de l'APE CF-UE a eu peu d'impact sur les échanges intra-CARIFORUM et entre les pays du CARIFORUM et les régions ultrapériphériques françaises caribéennes. Étant données les carences dans d’application de la préférence régionale, il n'est peut-être pas surprenant qu'aussi peu de changements aient été enregistrés dans les flux d'échanges régionaux depuis 2008, bien que cela n'ait en rien découragé les secteurs privés du CARICOM et de la République dominicaine d'explorer de nouvelles opportunités de marché. Les flux d'échanges entre les régions ultrapériphériques françaises caribéennes et leurs marchés, peu nombreux, au sein du CARIFORUM, n'ont pas connu de modification importante.

Concernant les services, aucun changement majeur des tendances en termes d'IDE ou de commerce dans les secteurs clés ne peut être attribué à la mise en œuvre de l'Accord. En ce qui concerne les flux d'investissements et les flux touristiques - des indicateurs clés pour l'économie de la région- ce sont l'impact négatif de la récession mondiale et les barrières spécifiques (par exemple la taxe sur le transport de passagers aériens au Royaume-Uni) qui ont été le facteur dominant, plutôt que la mise en œuvre de l'APE CF-UE. L'analyse de l'impact de la mise en œuvre de l'Accord dans des secteurs spécifiques (y compris le tourisme) est fortement limitée par le manque de données disponibles.

Concernant les composantes clés du développement durable (à savoir la pauvreté, le travail et l'environnement), aucun effet mesurable de la mise en œuvre de l'Accord n'est constaté et les données disponibles sont insuffisantes. Les grands indices de mesure du développement durable (comme l'indice de développement humain des Nations Unies) démontrent peu de changements pour la période analysée, tout comme certains indicateurs spécifiques du bien-être social tels que les montants de salaire minimum. Par ailleurs, tous les changements visibles constatés dans cette large catégorie sont très clairement liés à la récession suivant la crise de 2008, y compris l'augmentation du taux de chômage et la baisse du taux d'activité. L'analyse de la période 2008-2013 démontre que, bien que certains indicateurs aient connu une amélioration en République dominicaine, l'économie reste caractérisée par le paradoxe d'une forte croissance accompagnée en permanence par les inégalités, la pauvreté et une carence de formalisation. Cependant, la mise en œuvre de l'Accord a eu, une fois de plus, un impact perceptible très limité.

De nombreuses thématiques affectant directement l'attractivité du CARIFORUM en termes d'investissements et d'exportations ne sont pas traitées par l'APE CF-UE, ce qui témoigne des limites de son impact potentiel. De nombreux éléments clés, probablement les plus importants pour la prise de décisions du secteur privé en termes de croissance et d'investissements (par exemple le manque d'intervention du secteur privé pour financer les coûts et la qualité de l'électricité, des services de base, des infrastructures de transport et de la logistique - et les conditions rigoureuses qui s'y attachent) ne sont pas couverts par les obligations instaurées par l'APE CF-UE. Ces sujets ont été mis en avant comme étant des obstacles majeurs à la compétitivité lors des consultations menées pour la réalisation de cette étude. Sans surprise, pour le CARIFORUM, les indicateurs "Doing Business" de la Banque Mondiale n'ont pas sensiblement évolué, sauf concernant la baisse généralisée du nombre de jours requis pour démarrer une entreprise et en ce qui concerne les évolutions importantes - à la fois positives et négatives - du coût et du temps associés à la gestion d'un commerce importateur/ exportateur. Dans les deux cas, les informations collectées dans le cadre de cette étude suggèrent que l’impact de l’application de l'APE CF-UE aura été faible.

Enfin, l'étude démontre que l'APE CF-UE a eu un certain impact sur quelques unes des orientations stratégiques mises en place dans la région. Alors que les stratégies et politiques adoptées par les décideurs sont difficiles à quantifier, les informations collectées apportent des preuves de l’impact de l’application de l'APE CF-UE. Par exemple, les

EXECUTIVE SUMMARY


informations collectées pour les besoins de cette étude indiquent que le processus de négociation de l'APE CF-UE a stimulé l’intérêt du secteur privé à faire du commerce entre la République dominicaine et certains pays du CARICOM, en particulier à Trinité-et-Tobago, ce qui a mené à une augmentation des importations en dehors des secteurs traditionnels de l'énergie. Les données collectées concernant la République dominicaine indiquent que certaines des parties prenantes ont vu l'APE CF-UE comme un support de discussion privilégié pour les relations entre Haïti et la République dominicaine en l'absence d'un instrument formel régissant les échanges commerciaux bilatéraux. De plus, depuis la signature de l'APE CF-UE, les Bahamas ont lancé un certain nombre d'initiatives en vue de créer une plate-forme d'exportation à l'échelle du CARIFORUM basée sur la création de valeur et l'application des obligations prévues par l'APE CF-UE concernant les préférences régionales.

Conclusions et thématiques principales soulevées par l'analyse de ces cinq années

Le meilleur qu'on puisse attendre d'un accord commercial - et en particulier d'un accord aussi ambitieux et vaste que l'APE CF-UE - est qu'il constitue un signal pour les investisseurs et les gouvernements bien au-delà des considérations techniques liées aux engagements et à sa mise en œuvre. Un accord commercial peut être bien plus qu'une contraignante liste d'obligations légales. Il peut constituer un signal important, alertant les entreprises, entrepreneurs et autres acteurs impliqués que chacune des Parties est ouverte au commerce et que, des deux côtés, toute nouvelle activité commerciale sera bien accueillie. La conversion du processus de mise en œuvre - une liste de tâches transformée en signal positif - constitue un défi, mais aussi une formidable opportunité et, sur le long terme, pourrait s'avérer être l'avantage principal de l'APE CF-UE.

L'étude a montré que le "signal APE" (c'est-à-dire, relever les défis et réglementaires et commerciaux et saisir les opportunités à la fois dans les Caraïbes et au sein de l'UE) lutte encore pour se faire entendre. Même dans les marchés et entreprises de taille importante et malgré plusieurs initiatives des organes de l'UE et du CARIFORUM pour les sensibiliser, la méconnaissance des opportunités offertes par l'Accord est surprenante mais réelle ; pour certains, le doute subsiste quant à son impact potentiel. Alors que dans certaines circonstances, dans certains États, l'Accord a en partie joué son rôle de "signal", dans d'autres, celui-ci a été brouillé par les troubles économiques externes, les contraintes de capacité, les retards dans la mobilisation des fonds ou les problèmes d'impossibilité de mise en œuvre rencontrés par les principaux des organismes en charge de la supervision et de la défense de l'Accord. Alors que les pays signataires de l’Accord accentuent leurs efforts de mise en œuvre (et, en particulier, que davantage de projets de coopération sont mis en place), il est nécessaire qu’une meilleure image de la situation puisse être dépeinte lors de la prochaine évaluation d’étape, dans cinq années.

L'étude met clairement en avant les efforts restant à accomplir pour la mise en œuvre des programmes de premier ordre, dont les avancées en termes d’actions ou de résolutions constitueront un signal fort de l’engagement des Parties vis-à-vis de l’Accord, à l’attention des parties prenantes des secteurs privé et public. Cela inclut :

1. La ratification de l’Accord, par tous les États du CARIFORUM et de l’UE – y compris lamise en place d’un dispositif de soutien adapté aux besoins de la situation pourramener Haïti parmi les États participant activement au processus de mise en œuvre del’APE CF-UE.

2. La garantie d’un soutien permanent auprès des unités APE régionales et nationales (ycompris le développement des programmes bilatéraux actuels financés respectivementpar l’Allemagne et le Royaume-Uni) et l’amorce de discussions concrètes concernant

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un fonds de développement régional destiné à attribuer des ressources pour la mise en œuvre de l’Accord.

3. La poursuite des efforts amorcés précédemment pour impliquer les secteurs public et privé dans la mise en œuvre de l’Accord et lutter contre les erreurs d’interprétation de ses dispositions.

4. La création d’un sous-comité de développement au sein du Comité du commerce et du développement (CCD) et la convocation du Comité consultatif.

5. La mise en place de discussions continues, relatives à l’adoption d’un mécanisme de surveillance commun (sujet traité ci-dessous).

L’étude a aussi mis en évidence le fait que certaines thématiques de l’Accord présentent des insuffisances auxquelles une attention particulière doit probablement être accordée. Ces domaines prioritaires incluent :

1. Le renouvellement des efforts pour accroitre l’adéquation à l’accord, sur la base

d’une résolution rapide des divergences dans les modifications et les transformations liées au programme de réduction des tarifs douaniers.

2. Le renouvellement et l’approfondissement des discussions visant à renforcer l’accès au marché des services, y compris notamment l’identification claire des avantages spécifiques accordés par l’APE CF-UE, en particulier pour les voyages d’affaires de courte durée.

3. L’élargissement et le renforcement des efforts entrepris pour négocier des accords sur la reconnaissance réciproque.

4. Redoubler d’efforts pour mettre en œuvre les dispositions du Protocole sur la coopération culturelle.

5. L’apport d’un soutien renforcé, constant, aux prestataires de service du CARIFORUM, en particulier dans le secteur du tourisme.

6. L’accélération et le renforcement des cadres législatifs et institutionnels relatifs à la concurrence et aux investissements, y compris la modification, lorsque nécessaire, des lois existantes, au regard de la multiplicité des dispositions réglementaires de l’Accord ayant trait aux pratiques en termes de concurrence.

7. Une plus forte incitation à conclure les négociations sur les indications géographiques, avec le soutien des programmes d’appui de l’UE requis.

8. La mise en place d’un portail en ligne ou d’un dispositif de notification apportant des informations sur les mesures affectant le commerce de biens et de services, constituant non seulement un signal d’avertissement quant aux facteurs potentiellement négatifs pour l'efficacité de l’Accord mais aussi une aide pour la surveillance de sa mise en œuvre.

9. La prise constante d’engagements auprès des régions ultrapériphériques françaises caribéennes lors des discussions portant sur l’application de l’APE CF-UE, par un renouvellement des efforts pour conclure des résolutions pratiques concernant les préoccupations du CARIFORUM en matière d’entraves au commerce, y compris l’octroi de mer.

L’étude conclut en mettant en avant l’importance de parvenir à un accord sur la mise en place d’un mécanisme commun, à la fois géré par les deux parties et produisant des informations utiles sur la conformité des applications de l’Accord vis-à-vis de ses dispositions, sur son usage et sur son impact. L’utilisation d‘indicateurs basés sur des données recueillies apporte de réels avantages tant au CARIFORUM qu’à l’UE. Elle permet la mise en place d’accords entre les deux parties dans le cadre de l’exercice de surveillance,

EXECUTIVE SUMMARY


clarifie le type d’information dont la collecte s’avère nécessaire et fournit une base objectivement vérifiable grâce à laquelle l’impact de l’Accord peut être évalué.

Pour un des aspects du suivi de la mise en œuvre de l’Accord (à savoir, le fait que les deux parties se conforment à leurs obligations), la mise en place consensuelle d’un ensemble d’indicateurs permettrait d’obtenir une image, certes limitée et peut-être excessivement simplifiée, des applications de l’APE CF-EU. L’étude fournit une liste indicative et partielle de ces indicateurs. Concernant l’indicateur qui est probablement le plus important (c’est-à-dire la question de savoir si l’Accord est utilisé par les parties prenantes ciblées et si elles en ressentent l’impact), l’utilisation de grands indicateurs globaux pourrait, cependant, s’avérer insuffisante. Les éléments mis en avant par cette étude suggèrent que, dans un contexte où de nombreux facteurs affectent les avancées en termes de commerce et de développement au sein du CARIFORUM, l'utilisation d'indicateurs trop globaux (par exemple, les flux d'IDE, les taux de pauvreté, le classement "Doing Business") pourrait ne produire que peu d'informations utiles (en particulier dans les secteurs où le commerce avec l'UE a diminué dans le temps).

Cette étude suggère, au contraire, que l'exercice d’évaluation actuel, unique, portant sur les cinq années d'existence de l'Accord, devrait être divisé en "arrêts sur image" spécifiques aux secteurs, plus fréquents (mais aussi plus ciblés et plus précis), traitant un à un les domaines majeurs de l'Accord, qui seraient ensuite compilés avec des indicateurs plus agrégés lors de l'analyse effectuée tous les cinq ans. Ceci permettra probablement de rendre l'analyse sur cinq ans plus précise mais aussi plus facile à gérer, à la fois pour l'UE et pour le CARIFORUM. Une discussion ciblée, annuelle, concernant un secteur unique, permettrait un dialogue plus productif que la tentative d'aborder tous les thèmes de l'Accord, en une seule séance ayant lieu tous les cinq ans.

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