유전자변형생명체(GMO) 규제의 정치: 규제삼각형과...

행정논총(제46권1호)

유전자변형생명체(GMO) 규제의 정치:

규제삼각형과 옹호연합모형의 결합을 통한 EU의

GMO 규제 역동성 분석

1) 평*･이 곤 수**

<目次>

Ⅰ. 들어가는 말

Ⅱ. 이론적 논의와 분석 틀의 구성

Ⅲ. EU의 GMO규제의 역동성 분석

Ⅳ. 한국의 GMO 규제에 대한 함의

<요 약>

이 연구는 세계에서 가장 강력한 GMO 규제 정책을 채택하고 있는 EU를

사례로 하여 EU의 GMO 규제가 지속 으로 강화되어 온 이유를 설명하고 그

에 따른 정책 함의를 도출하는 것을 목 으로 한다. 체계 인 서술을 하

여 필자는 1)EU의 GMO 규제 이슈와 정책 응에 한 황 논의를 소

개하고, 2)GMO 규제의 정치 역동성을 분석하기 한 연구 틀로써 <규제삼

각형과 옹호연합 결합 모형>을 개발하여, 3)그것을 분석틀로 삼아 EU의 규제

강화 사례를 집 분석한 후, 4)한국의 GMO 규제에 한 함의와 망을 제시

하 다. EU의 경우, 반GMO 옹호연합의 략 활동이 정치가들로부터 강력한

규제 정책을 이끌어 내는 데 매우 성공 이었다는 사실을 발견할 수 있었다. 이에 비추어 볼 때 한국의 반GMO 활동은 그 역량은 물론 소비자의 호응을

얻는데 상당한 한계를 노정하 으며, 이에 따라 GMO규제 이슈가 정치 사안

으로서의 지 를 얻지 못하 다.

【주제어: 유 자변형생명체(GMO), GMO규제, EU, 규제정치, 규제의 삼각형】

* 구 학교 도시행정학과 교수([email protected]) ** 동아시아연구원 거버 스센터 선임연구원([email protected])

34 ∙ 행정논총(제46권1호)

Ⅰ. 들어가는 말

GMO(Genetically Modified Organism: 유 자변형생명체)에 한 규제는 국가에

따라 매우 다양한 모습으로 나타나고 있다(Paarlberg, 2001; 평 외, 2004, 2007). 그러나 거시 시각에서 보면 GMO에 해 엄격한 승인 차를 수반하는

규제 정책 유형과 안정성 검사에 주로 의존하는 허용 규제 정책 유형으로 크

게 양분할 수 있다. 자는 주로 GMO 수입국가들에서 발견되는 형태인데, 표 으로 EU는 사 방의 원칙(Precautionary Principle)1)에 입각하여 GM 작물

과 식품에 한 엄격한 승인 차와 의무 표시제를 채택하고 있다. 이러한 강

한 규제 근은 유엔환경계획(UNEP) ‘생물다양성 약’의 부속서인 ‘바이오안

정성의정서(2001년)’에 근거를 두고 있다. 이에 반해 후자는 주로 미국, 캐나다, 국 등과 같은 GMO 수출 국가에서 나타난다. 가장 표 인 GMO수출국인

미국은 ‘실질 동등성의 원칙(Substantial Equivalence Principle)’2)에 입각하여

GMO에 한 규제보다는 지원 정책을 채택하고 있으며, GMO 수입 국가들에게

도 자국과 마찬가지로 비GMO와 동등한 취 을 할 것을 요구하고 있다. 이와

같은 GMO에 한 상반된 정책 경향은 국가 간의 무역마찰( 표 으로 EU vs. 미국･캐나다･아르헨티나)로 나타나고 있다. 한국의 경우에는 과거 GMO규제

에 한 매우 소극 인 입장에서 벗어나 최근에는 승인 차와 의무표시제를 도

입하는 등 규제 경향을 보이고 있기 때문에, GMO규제의 세계 변화 추세를

악하는 일이 매우 요한 정책연구 과제가 될 수 있다. GMO에 한 규제 경향을 확실히 악하기 해서는 EU의 규제정책 진화

과정을 검토하는 것이 선무이다. 왜냐하면 EU는 다른 어떤 국가보다도 GMO의 상업 이용에 하여 가장 민감하게 반응하 으며, 그에 따른 규제 체제를

발 시켜 왔기 때문이다. 특히 강력한 GMO규제 형성의 선구 역할을 해 온

EU 사례에 한 면 한 검토는 GMO의 국내 유입에 히 응할 수 있는 체

계 인 GMO정책의 형성과 망에 상당한 교훈을 수 있다. 무엇보다 EU는

과거 환경이나 보건 안 이슈에 있어 사 방의 원칙 보다는 자유주의

1) 사 방의 원칙은 GMO가 인체의 건강 환경에 미치는 부정 인 향이 과학 으

로 입증되지 않았다 하더라도 GMO가 인체의 건강과 환경에 미치는 장기 이고 불가

역 인 향에 한 불확실성이 상존한다고 악하는 것으로 EU의 GMO 규제의 기본

논리가 되고 있다.

2) 실질 동등성의 원칙이란 GMO가 소비자에게 요한 특징( 를 들어, 맛, 성분, 구조

등)의 측면에서 통 식품 즉 비GMO와 동등하다면 어도 식품으로서 안정성에

하여 문제가 없다고 간주하는 것이다. 미국은 이러한 논리에 따라 GMO를 규제하는

별도의 법체계를 두지 않고 식품 사료 안정성과 환경 안정성에 한 기존 법의 틀

안에서 리하고 있다(바이오안정성백서, 2005: 258-262).

유전자변형생명체(GMO) 규제의 정치: 규제삼각형과 옹호연합모형의 결합을 통한 EU의 GMO 규제 역동성 분석 • 35

정책노선이 강했고, 식품 표시에 있어서도 미국에 비해 약한 규제를 시행하 으

며, 한 EU의 생명공학 산업부문에는 거 생명공학기업이 존재하기 때문에

산업 이해를 침해하는 새로운 규제의 도입과 강화는 쉽지 않은 상황에 있었

기 때문이다. 이런 이유로 인하여 ‘EU가 어떻게 유독 GMO에 해서만은 강력

한 규제 체제를 수용할 수 있었는지’에 한 지 호기심이 발동하게 된다. 이에 연구자는 "왜, 어떻게 EU는 GMO에 해서 세계에서 가장 강력한 규제

를 하게 되었을까?"라는 질문을 심으로 논의를 개하고자 한다. 이 질문에

한 해답을 모색하기 해 규제의 삼각형을 용하고자 한다. 보다 체계 인

연구를 하여 본 논문은 네 개의 부분으로 구성되었다. 첫째는 GMO 규제의

이슈와 정책 응에 한 황 논란의 검토이다. 둘째는 사례의 분석을

한 이론 모형을 구성하는 것이다. 여기에서는 정책네트워크 근법, 규제의

삼각형, 옹호연합이론 둥을 정리하면서 분석 틀을 구체화한다. 셋째는 EU의 사

례에 분석 틀을 용하여 설정된 연구문제의 해답을 탐색한다. 넷째는 분석 결

과를 토 로 한국의 GMO 규제에 한 평가와 망을 제시하는 것이다.

Ⅱ. 이론적 논의와 분석 틀의 구성

1. GMO규제 이슈와 정책적 접근

1980년 반부터 농업부문의 생명공학에 하여 규제할 것인가 아니면 이

를 증진시킬 것인가에 한 상반된 입장이 나타나기 시작했다. 하지만, GMO에

한 정책 규제를 둘러 싼 본격 논쟁은 DNA 재조합 기술을 통해 GM 종

자, GM 작물, GM 식품 등이 개발되고 상업 으로 재배되어 본격 으로 시장에

진입하는 1990년 반 이후 다. 1994년 미국 Calgen사의 연화지연 토마토

Flavr Savr를 시 으로 1995년 Monsanto사의 제 제 항성 콩 Roundup Ready, 해충 항성 옥수수 YielGard, 해충 항성 목화 Bollgard가 상품화되어 1996년부

터 규모 상업 재배가 시작되었다. 2004년 말까지 세계 으로 상품화가 허가

된 GMO작물은 187개 작물 78개 품종에 이르고 있다. 최근 GMO 작물은 기

의 제 제나 해충 항성 품종인 '제1세 '에서 지방산조성 변화와 유통기간 연

장 품종인 '제2세 ', 그리고 기능성 건강식품으로 기 되는 '제3세 ' GMO로 진

화하면서 시장규모는 지속 으로 확 되고 있다.3) 재배면 한 해마다 진

인 증가 추세를 보이고 있는데, 2004년 GMO 작물의 총 재배면 은 8,100만ha

3) 1996년부터 2004년까지 9년간 GMO 작물의 총 시장규모는 240억 달러에 이르며, 2004년 GMO 작물의 시장규모는 체작물시장의 15%를 차지하고 있다(바이오안정성백서, 2005).


로 이는 1996년 170만ha 비 약 48배가 증가한 셈이다. GMO 작물의 주 재배

지는 미국(59%), 아르헨티나(20%), 캐나다(6%), 라질(6%), 국(5%) 등이며, 특

히 미국은 세계 체 GMO 재배면 의 59% (4,760만ha)를 차지하고 있다. 미국에

서 재배되는 두의 86%, 옥수수의 46%, 목화의 80%가 GMO 품종이다. 그리고

최근에는 개발도상국에서도 GMO작물 재배가 꾸 히 확 되고 있는 추세이다.

<표 1> GMO 농산물 재배 현황

(단 : 백만ha)

구 분 2000 2001 2002 2003 2004

미 국 30.3(69%) 35.7(68%) 39.0(66%) 42.8(63%) 47.6(59%)

아르헨티나 10.0(22) 11.8(22) 13.5(23) 13.9(21%) 16.2(20%)

캐 나 다 3 ( 7) 3.2( 6) 3.5( 6) 4.4(6%) 5.4(6%)

국 0.5( 1) 1.5( 3) 2.1( 4) 2.8(4%) 3.7(5%)

기타(12개국) 0.3( 1) 0.4( 1) 0.6( 1) 3.8(6%) 8.1(10%)

계 44.2(100) 52.6(100) 58.7(100) 67.7(100%) 81.0(100%)

년 비

증가율11% 19% 12% 15% 20%

주 1) 세계 17개국에서 약 825만 농업인이 재배

2) 두 4,800만ha(60%), 옥수수 1,930만ha(23%), 목화 900만ha(11%), 유채

430만ha(6%).

자료: 한국생명공학연구원(2005). 바이오안정성백서.

GMO의 상업 재배 시장 확 와 더불어 농업생명공학에 한 규제 여부

구체 규제 방법은 새로운 정치 쟁 이 되고 있다. 특히 GMO 규제와

련하여 GM 생산물을 규제할 것인가 아니면 생산과정을 규제해야 할 것인가에

해 입장이 크게 갈리고 있다. 여기서 “생산물에만 규제를 한정”하는 것은 농

업부문에서 유 자 조작 기술을 용하는 것 그 자체에는 문제가 없다는 을

의미하며, GM 생산물 한 통 농업 방식에 의해 생산된 것과 본질 으로

다르지 않다는 '실질 동등성' 주장에 근거하는 것이다. 이에 반하여 “생산과정

에 해 규제를 해야 한다”는 주장은 유 자 조작 그 자체가 험을 내포하는

것이기 때문에 '사 방 원칙' 하에서 엄격히 규제되어야 한다는 입장이다.이와 같이 GMO 이슈는 상반된 인식과 이해 계 속에서 채택되는 정책 노

선의 차이로 인하여 국가별로 독특한 GMO 규제 정치로 개된다( 평 외, 2004, 2007). 농업생명공학과 GMO에 한 가장 강력한 지지자는 미국의 농업생

명공학기업과 GMO작물 수출 농부들로써, 이들의 경제 이해 계는 GMO 정

책이 어떻게 구체화되느냐에 따라 본질 인 향을 받는다. 이러한 산업 이해


계에 따라 미국은 실질 동등성 개념을 용하여 GMO 표시제와 같은 엄격

한 규제를 반 한다. 즉 해성 심사 승인을 받은 GMO는 일반농산물과 동등하

다고 인정하며 GM식품이 기존의 식품과 구성성분·함량이나 알 르기 반응 등

이 하게 다를 경우에만 특별한 표시가 필요하다는 것이다. 세계에서 가장

엄격한 식품 표시 규제를 실시하고 있는 미국이지만, GMO에 해서는 의무

표시제를 반 하는 허용 규제를 택하고 있는 것이다. 물론 미국에서도 GMO에 한 부정 견해를 표방하는 NGO들이 있다. 그러나 미국의 반GMO 운동은

유럽보다 뒤늦은 1990년 후반에야 소비자 환경 NGO들을 심으로 개되

었고, 그 향력도 GMO 정책 역에서 우월한 치를 하고 있는 생명공학산

업체들에 비해 상 으로 훨씬 약한 것으로 평가되고 있다(Vogel, 2001; Bernauer & Meins, 2003).

이에 반해 유럽의 환경 소비자 NGO들은 1996년 GM 상품이 유럽시장에

유입된 이래 생명공학기술에 한 강력한 반 활동을 개해 왔다. 이들은

GMO가 시장에 유입되던 기부터 유럽의 Norvatis, AgrEvo, Zeneca, Aventix 등

거 생명공학산업체들에 응하여 GMO가 환경과 인체에 미치는 심각한 험

성을 주장하면서 극 인 반 활동을 벌 다. 이 과정에서 환경NGO들은 GMO로 인한 생물학 다양성 감소, 슈퍼 버그의 출 , 유 자 출, GM 작물의 농

업 지속성 등과 같은 환경 험과 함께, 생명공학에 한 범한 사회 ･윤

리 ･종교 ･경제 이슈를 제기하 다(Pauker, 1999). 소비자NGO 한 소비자

주권과 선택권을 주장하면서 GM 생산품에 한 범한 표시제를 요구하 다. 이러한 반GMO운동이 고도로 정치화됨에 따라, EU에서는 GMO의 인체 환경

에 한 안정성 평가제, 수입과 유통의 승인제, 그리고 GM 식품에 한 표시제

등으로 구성된 매우 엄격한 규제 정책을 채택하게 되었다(Vogel, 2001; Levidow, 2003).

이와 같이 GMO에 한 정부규제의 강도는 엄격한 규제를 요구하는 GMO에

한 반 세력과 허용 규제를 지지하는 GMO 옹호세력간의 경쟁 속에서 형

성된다. 따라서 반 세력이 옹호세력을 능가할 때 비로소 GMO에 한 강력한

정부규제가 형성되며, 옹호세력이 반 세력보다 강할 때에는 약한 규제나 허용

규제로 귀결되는 상이 나타난다( 평 외, 2004: 56). 따라서 개별 국가에

서 형성되는 GMO 규제정책의 이해를 해서는 이 두 가지 상이한 입장(혹은

세력)이 어떻게 상호작용하는지에 을 맞추어 분석할 필요가 있다. 특히 집

된 집단이익을 추구하는 강력한 농업생명공학산업부문이 환경 소비자

NGO들에 의해 압도당하는 EU의 GMO 규제 사례는 통 인 규제의 정치경제

이론으로는 설명되지 않기 때문에 GMO 규제의 형성과정에 한 면 한 분석

이 필요하다.


이러한 맥락에서 다음에서는 정책옹호집단간의 상호작용과정 분석에 이론

토 를 제공하는 정책네트워크와 옹호연합 모형, 규제의 삼각형 등을 검토하면

서 EU 사례 연구에 용할 분석 즈를 구성하고자 한다.

2. GMO규제의 분석 틀로서 ‘규제의 삼각형’과 ‘옹호연합모형’의 결합

EU의 엄격한 GMO 규제형성 과정을 이해하기 해서는 련된 이해 계자

들이 어떻게 공식 ･비공식 계를 통해 정책 형성에 향을 미치는가를

악하는 정책네트워크 근법이 유용하다.4) 정책네트워크 모형의 분석 가치는

정책결정의 을 공식 권 구조에 한정하는 것이 아니라 정부기 뿐만

아니라 정부 내･외의 다양한 집단들 사이의 계로 확장하 다는 데 있다. 정책

이슈에 따라 형성되는 정책네트워크는 서로 다른 정치 역동성을 가지기 때문

에 네트워크의 구성은 다양성을 가지며, 련 이해집단들이 행사할 수 있는

향력 한 네트워크의 특성에 따라 달라진다. 정책결정은 정책네트워크 내부에서 발견되는 서로 다른 가치나 이해 계의

산물로 설명될 수 있으며, 정책 역 내에 존재하는 행정 료, 정치가, 민간 이

익집단 등 참여자간의 계는 각자의 이해 계에 따라 형성되는 상이한 정치연

합으로 악될 수 있다. 이런 에서 연구자는 GMO 정책 분석의 핵심 설명

요소는 정책 이익집단이 되어야 하며, 특별히 경쟁 인 정책옹호연합들 간의 이

해 계와 략 노력이 정책결정에 미치는 향이 충분히 설명될 필요가 있다

고 단하 다. 여기에 Sabatier와 Jenkins-Smith의 옹호연합모형(ACF)을 도입하

고자 한다. 그것은 무엇보다 옹호연합 모형이 정책결정자와 참여자들의 이해

계에 을 두어 정치 복잡성과 역동성을 포착하는데 효과 이기 때문이다

(Sabatier and Jenkins-Smith, 1993; 1999). 옹호연합 모형에 의하면, 특정한 정책 이슈를 심으로 련된 정책에

향을 미치고자 하는 일련의 행 자들로 형성되는 특정한 정책하 체계가 존재

하며 정책과정은 정책 문제와 해결책에 한 믿음을 옹호하는 행 자 연합간의

경쟁으로 이루어진다. 각 옹호연합은 정책결정자를 비롯하여 정책결정을 자신들

의 선호에 부합시키려는 정부 내･외의 향력 있는 다양한 정치 행 자들로

구성된다. 이들 행 자들 간의 연합 혹은 동맹은 공유하는 신념과 가치에 근거

하여 형성되는데, 특히 비슷한 입장을 가진 집단 내 행 자들은 자신들의 편익

을 증진하고자 하는 동기에 따라 서로 강력한 상호 계를 형성한다. 따라서 옹

4) 정책네트워크는 제한된 성원들로 구성되는 안정 이고 고도의 통합성을 가진 정책 공

동체로 규정되거나 혹은 수많은 참여자들이 있는 불안정하고 느슨하게 통합된 이슈

네트워크 이르기까지 매우 다양한 형태를 포 하는 일반 개념으로 제시되고 있다

(Rhodes and Marsh, 1992).


호연합모형이 제공하는 분석 가치는 GMO정책 역 내의 경쟁 인 연합의

존재를 히 설명할 수 있다는 이다. 한편, Wilson(1980)에 따르면 규제 입법과 정책은 다양한 정치 원인에서 비

롯되기 때문에 어떤 정치 상황에서 어떤 정치 원인이 서로 상호작용하는가

를 밝히는 일이 요하다고 한다. 이러한 시각에 근거할 때, GMO 정책은 고객

정치 혹은 기업가 정치상황으로 규정될 수 있다. 고객정치상황에서는 피규제

산업들이 자신들의 이익을 해 규제를 요구하게 되고 정부기 도 이를 보호하

기 한 목 에서 설립되는 경우가 많기 때문에 포획 상이 나타나기 쉽다. 특

히 EU의 강력한 GMO 규제에 한 원인을 보호무역주의 동기에서 찾는 연구

들은 이러한 가설을 제시하기도 하지만(Chen & McDermott, 1988; Lynch & Vogel, 2000), 이를 경험 으로 지지하는 연구결과들은 발견되지 않는다

(Rosendal, 2005). 이런 에서 EU의 GMO 정책은 기업가 정치상황의 특성이

강한 것으로 볼 수 있다. 규제 비용은 소수의 동질 집단(생명공학산업)에 집

되어 있지만 편익은 다수에게 넓게 분산되어 있기 때문에, 비용을 부담하는

조직화된 산업들은 큰 향력을 행사할 수 있지만 수혜자 집단은 집단행동의

딜 마에 의해 정치 향력을 기 하기 어렵기 때문이다. 그러면 이와 같이

잘 조직화된 소수의 강력한 생명공학산업에 불리한 강력한 GMO 규제가 형성

되는 이유는 어떻게 설명할 수 있는가? 이러한 상황은 GMO 규제에 반 하는

집단-즉 생명공학산업세력-에 응하는 공익 NGO나 언론 는 기업가 정

치인의 주도 인 역할로 설명될 수 있을 것이다. 따라서 분석의 은 EU의

GMO 규제형성 과정에서 활동하는 반 연합의 주체들은 구이며 이들이 어

떻게 생명공학산업 옹호연합의 향력을 제압할 수 있었는지에 맞추어 질 필요

가 있다. 여기에 '규제의 삼각형' 개념은 GMO정책과 같은 사회 규제의 기본 역학

계 분석에 간명한 시각을 제공한다( 평, 1994). 정부규제의 목 을 공공선

의 실 에 있다고 할 때, 정부는 이러한 가치의 실 을 해 특정한 사회집단의

행동을 강제하는 규제자가 된다. 그리고 정부규제의 상은 피규제자가 되며, 이러한 정부규제로 인하여 혜택을 보게 되는 규제수혜자가 존재하게 된다. 따라

서 사회 규제의 정치는 이들 규제자-피규제자-규제수혜자들의 역학 계로 구

성된다는 것이다. 이러한 은 복잡한 규제 상을 단순화하여 쉽게 이해할

수 있도록 하며, 규제의 이익을 둘러싸고 형성되는 정치 상호작용의 양태를

설명하는데 용이하며, 환경 요인(정치 , 경제 , 사회문화 요인 등)들이 규

제의 삼각형에 어떠한 향을 미치는지를 분석하는 기본 틀을 제공한다(평, 1994). 그 지만 본래 이 모형은 규제의 집행구도를 설명하기 해 도입된

것이기 때문에 집행의 역동성 설명에는 효과 이지만 정책형성의 분석에는 한


계가 있다. 무엇보다 규제의 형성에는 규제자, 피규제자, 규제수혜자 삼자 이외

에도 다양한 행 자들이 개입하며 더 큰 향력을 행사할 수 있기 때문이다.

<그림 1> GMO 규제의 삼각 모형

본 연구에서 사용하고자 하는 분석 틀은 EU의 GMO 규제정책의 형성과 변

동을 설명하기 한 것이다. 연구자는 EU의 GMO정책 이슈와 련하여 어떤

이해집단이 존재하며 이들이 정책형성에 향력을 어떻게 획득하고 유지하는지, 그리고 이러한 정책형성과정에서 야기되는 갈등 그에 따른 구체 인 정책

산출은 어떠한지를 분석하기 해 수정된 규제의 삼각형을 <그림 1>과 같이 구

성하 다. 기본 틀은 EU의 GMO 규제정책기 을 심으로 하고 서로 립하

는 2개의 집단, 즉 GMO규제수혜자(규제수혜자의 이익 변자 는 규제옹호자)와 피규제자(피규제GMO산업)으로 구성되는 삼각 모형이다. GMO 규제의 삼각

형이 은유하는 것은 GMO에 한 규제정책의 방향과 강도는 삼자간 정치 상

호작용의 결과라는 이다. GMO규제에 있어 피규제자는 GMO 련산업 이

해집단이 되며, 규제수혜자는 일반 공 이 되지만 집단행동 딜 마로 인해 이들

을 변하는 옹호자(주로 공익단체)가 주요 행 자가 된다. 따라서 GMO규제를

반 하는 피규제산업의 강력한 향력과 이들에게 유리한 정책결정체계(긴 성

혹은 개방성)가 결합될 경우 GMO에 한 허용 정책 는 약한 규제로 나타

나겠지만, 반 로 GMO를 반 하는 규제수혜자 집단이 강력한 향력을 행사하


고 정책결정체계 역시 이들과 긴 한 계를 가지게 될 때에는 강한 GMO 규

제가 성립될 가능성이 높아질 것이다. GMO규제정책과정에서 이들 피규제집단

과 규제수혜자집단은 자신의 목 달성을 극 화하는 다양한 정치 략을 이

용하게 된다.이 연구는 이와 같은 분석 즈를 용하여 GMO 정책하 체계에서 형성

되는 경쟁 인 행 자(옹호연합)들의 정치 행 상호작용을 분석하고 EU의 GMO 규제 이슈가 구에 의해 어떻게 구체 인 정책으로 형성되는지를 설

명할 것이다. 한 삼각형 내 요인에 한 설명뿐만 아니라 외부의 환경 요

인들이 연합들의 정치 략과 함께 어떻게 규제구조에 향을 미치는 지를

동시에 분석할 것이다. 특히 이 연구에서는 GMO규제의 주창 혹은 반 자들이

자신의 이해 계를 철하거나 상 를 약화시키기 하여 외부 환경으로부터

지지를 획득하고 외부 지원을 동원하는 략 활동의 평가에도 을 두고자

한다.

Ⅲ. EU의 GMO규제의 역동성 분석

1. EU의 GMO 규제제도

EU의 GMO 규제제도는 1980년 반 농업생명공학에 한 비규제 상황

에서 사 방 과정지향 규제 근법에 입각한 각종 법규의 제･개정을 통

해 GM작물과 식품에 한 매우 엄격한 승인 강화된 표시제의 규제로 진화

하 다. 특히 1990년 이후 지 까지 EU의 GMO규제에는 사 방원칙과 바이

오안정성의정서의 내용을 크게 반 하고 있다. 사 방원칙은 1987년 단일 유

럽 법(Single European Act)에서 공식 으로 도입되고 1993년 Maastricht 조약의

규정(제174조 2항)을 통해 환경정책의 원칙으로 재확인되면서, 이후 각종 환경

입법에 극 으로 수용되어 왔다(Douma, 2000). 한 GMO의 국제 이동이

인체의 건강을 포함한 생물다양성 보 지속가능성 이용에 미치는 부정

향을 방지를 목 으로 한 바이오안정성의정서를 반 하기 해 EU는 2001년

이후 GMO 련 규정과 지침을 제정 는 개정하 다(Rosendal, 2005).5)

EU차원의 GMO 규제의 출발 은 1990년 유럽이사회가 채택한 의도 인

GMO의 환경방출에 한 지침 Directive 90/220이다.6) 이 지침은 농업생명공학의

5) 바이오의정서가 환경 약이지만 GMO의 국가 간 이동에 따른 인체의 부정 향을

방지하는 것을 그 목 으로 명시하고 있는 것은 인체의 건강에 한 이슈와 환경이슈

는 하게 련되어 있고 환경보호와 환경피해 방의 문제를 명확하기 구분하기

어렵다는 때문이다(OECD, 2002).


환경 향 측면을 우려하여 만들어진 것으로 주로 GM종자에 한 EU내 수

입과 유통의 승인 차를 규정한 규범이다. 이 지침은 1997년 신식품규정(Novel Foods Regulation)이 채택될 때까지 GM식품의 승인에도 용되어 왔다. 그 지

만 이 지침에 따른 EU의 복잡한 의사결정 차로 인하여 실질 인 GM종자의

수입, 야외 시험재배, GM작물의 상업 재배, GM식품과 축산물의 상업화는 개

별 EU 가맹국들의 승인을 받도록 되어 있다.7) 이로 인해 하나의 가맹국에 의한

이의 제기만 있어도 체 승인 차의 지연을 래하게 되었고, 결과 으로 EU에서 새로운 GMO가 수입 유통 승인을 받기 해서는 통상 2～3년 정도를

소요하게 되었다(Perdikis, 2000; Skogstad, 2003).8) 이러한 복잡한 승인 차의 문제는 EU의 Competent Authorities9)가 GM 유채

(1995년), Novartis의 Bt 옥수수(1996년), Monsanto의 Roundup Ready 두(1996년)를 승인했지만, EU 가맹국들 간의 논쟁으로 승인과정이 지체되었고 결과

으로 집행 곤란을 래하 다. 특히 일부 국가들(오스트리아, 랑스, 독일, 그

리스, 이탈리아, 룩셈부르크 등)은 EU 집행 원회가 승인한 이들 GMO에 해

수입 유통을 지하 다. 이로 인해 EU에서는 1998년 4월까지 16개 GMO만

이 승인되었을 뿐, 11개 승인신청서는 미결 상태로 있었고 그 4개는 EU의 승

인에도 불구하고 가맹국에 의해 거부되었다. 그리고 1998년 4월 이후에는 GMO의 해가능성에 한 새로운 증거들을 이유로 새로운 GMO 승인에 해 사실

상 모라토리엄(승인유 )이 시작되었다(Rosendal, 2005).10) 이와 같은 혼란을 겪으면서 EU는 GMO의 승인과 표시제 요건을 조화시키기

6) EU의 정책은 이사회와 의회, 그리고 집행 원회의 삼자에 의해 형성된다. 각료이사회

(Council of the European Union)는 가맹국의 정부 표들로 구성되며, 법률 제정, 가맹

국 간의 경제정책 조율, 국제 약 서명, EU 산 승인 등을 담당한다. 유럽의회

(European Parliament)는 EU 가맹국들에 의해 선출되며, 법률의 제정, 모든 EU 기 들에

한 리 감독, EU 산 승인 등을 담당하고 있다. 집행 원회(European Commission)는 EU 행정 담당 독립기 으로서 EU 정책 산의 실행 리, 그리고 법률 시

행에 한 권한을 가지고 있다(바이오안정성 백서, 2005: 263).

7) 이 지침에 따르면, EU의 승인 차는 새로운 GMO가 유입되는 가맹국에서 해성 평

가와 환경 향평가를 심으로 한 과학 평가를 거친 후에 EU 체의 과학 기구

정치 기구를 거치는 복잡한 차를 규정하고 있다.

8) 이것은 GMO 승인 차가 일반 용성을 가지고 가맹국을 완 히 구속하는 규정

(Regulation)이 아니라 달성된 결과에만 구속력을 가질 뿐 그 형식과 방법은 가맹국이

선택할 수 있는 지침(Directive)으로 규정되었기 때문으로 볼 수 있다.

9) Competent Authorities는 EU 규정을 집행하고 EU의 상과 승인 과정에서 자신의 국가

들을 표하는 EU 가맹국들의 정부 료를 말한다.

10) 국, 네덜란드 그리고 EU 집행 원회에서만 공식 모라토리엄을 반 하 고, 나머

지 가맹국들은 모두 이를 지지하거나 최소한 용인하 다.


한 진일보된 노력을 하게 된다. 1997년 유럽 의회와 이사회는 GMO를 이용하

여 만든 식품을 신식품(Novel Foods)으로 규정하고 GM 식품에 한 승인 감

독 차와 의무표시제를 내용으로 하는 Regulation 258/97을 제정하 다. 이 규

정을 통해 수업업자들이나 생산자들은 GM 식품이 인체 건강에 해하지 않다

는 을 증명해야 하는 승인 차가 수립되었고, 승인된 GMO에 해서는

GMO의 포함 여부 혹은 원료로서 사용여부를 의무 으로 표시하도록 하 다. 그 지만 실제로 모든 효소, 비타민, 향료, 기타 식품 첨가물 등은 의무 표시

제의 외 상이 되는 문제를 노정하 다. 한 규정의 집행에 한 구체 인

내용이 없고 세부 인 사항은 개별 가맹국에 임함으로써 새로운 GMO의 승

인은 여 히 어려웠다. 무엇보다 표시제의 많은 외가 인정된다는 때문에

EU 가맹국들 일부 국가들은 자체 으로 보다 범하고 엄격한 표시제를 도

입하 고, 이로 인해 EU 가맹국들 간에 GMO에 한 규제수 에 상당한 차이

를 보이게 되었다. EU 집행 원회와 이사회는 이러한 가맹국들 간의 규제격차

를 좁히기 해 여러 가지 추가 인 규정을 제정하 다. 즉 Regulation 1813/97과 1139/98을 통해 승인된 GM 두와 옥수수를 함유한 식품 생산품의 표시를

규정하 다. 나아가 Regulation 49/2000에서는 생산물에 최소 1%의 유 자 조작

이 있다면 ‘유 으로 조작된’이라는 표시를 하도록 의무화하 고, Regulation 50/2000은 표시제의 상을 GM 첨가물과 향료를 포함하는 식품성분첨가물로

확 하 다. 이러한 일련의 법 규정의 정비를 통해 포 인 GMO 표시제도가

구축되었다(Bernauer & Meins, 2003; Skogstad, 2003; Rosendal, 2005).2000년 채택된 바이오안정성의정서에 따라 2001년 4월에 EU의 첫 번째

GMO 련 규범인 Directive 220/90이 개정되었다. 즉 유럽의회 이사회 지침

Directive 18/2001을 통해 GMO 유통의 모든 단계에서 GMO 포함 는 사용여부

를 표시하도록 하는 표시제도가 강화되고 GMO의 이력추 제도가 새로이 도입

되었다. 수정내용에는 새로운 GMO에 한 승인의 시간 제한(최 10년), 승

인과정의 각 단계에 한 명확한 차와 스 , 시험이나 상업화를 한 GMO 방출 장소에 한 세부 사항의 등록, 험 평가를 한 보다 엄격한 가이드라

인, GMO 항생물질 항 표지의 진 제거, 이력추 제(traceability), 책임과 표

시에 한 새롭고 엄격한 입법 요구를 담고 있다. 이러한 규제 개 은 생명공

학으로 만들어진 모든 식품과 사료의 체 생산과정을 포 하기 한 것이다. 2003년 집행 원회는 바이오안정성의정서에 맞추어 기존 규정을 개정하여 GM식품과 사료를 상으로 한 새로운 두 개의 법규를 제정하 다. 신식품에 한

규정인 기존의 Regulation 258/97의 련부분을 폭 수정하여 제정된 'GM식품

사료에 한 EC 규정' Regulation 1829/2003은 GM식품의 승인과 표시제에

해 훨씬 더 엄격한 요건을 두고 있다. EC 규정 1830/2003은 표시제도와 이력


추 제에 한 실행 내용을 규정하고 있다. 이들 규정에 의해 EU는 최종 생산

물에서 GMO를 추 할 수 없는 경우라 하더라도 생명공학을 통해 생산된 모든

생산물에 표시제를 용하도록 확 하 다(Tsioumani, 2004).11) 2004년 5월, EU는 1998년 이후 처음으로 해충 항성 옥수수 1종에 한 역내

수입 유통을 승인함으로써 신규 GMO 승인에 한 사실상의 모라토리엄을 철

회하 다. 그 지만 이와 같은 EU의 GMO에 한 엄격한 수입 유통 승인

차, 범한 의무 표시제, 이력추 제 등을 심으로 한 강한 규제의 제도화로 인

하여 극히 소수의 GM 작물과 식품만이 상업화 승인을 받게 되었고 사실상 EU에

서 표시된 GM 상품의 생산과 유통은 매우 제한되는 결과를 가져왔다.12)

<표 2> EU의 핵심 GMO 규제의 변화

1987. Single European Act: 유럽의회의 권한 확 , 사 방원칙의 천명.

1990. Directive Deliberate Release of GMOs 90/220: GMO의 의도 환경방

출에 한 승인에 한 최 지침.

1993. Maastricht Treaty: 유럽의회의 공동결정 권한 부여, 환경정책의 사 방원칙

규정.

1997. Regulation (EC) 258/97 on Novel Foods and Novel Food

Ingredients: GMO를 함유한 식품 생산물에 한 승인 표시제에 한 규정.

1998. GMO의 상업 방출에 한 사실상의 모라토리엄(승인유 ): 랑스, 덴마크, 그

리스, 이탈리아, 오스트리아, 룩셈부르크, 독일, 벨기에.

2000. Cartagena Protocol on Biosafety th the Convention on Biological

Diversity

2001. Directive 2001/18 on Deliberate Release of GMOs: GMO의 의도

방출(환경 방출, 재배, 시장 출시)에 한 단계 승인 과정과 승인의 시간 한계

규정.

2003. Regulation on labelling and tracebility (EC) 1830/2003: GMO 표

시제 이력추 제에 한 규정/ Regulation on GM food and feed (EC)

1829/2003: GM 식품 사료의 시장 출시에 한 규정

2004. GMO의 상업 방출에 한 사실상의 모라토리엄 철회

자료: Rosendal(2005: 87)에서 수정, 재작성 하 음.

11) 이들 규정에 의하면 최종 제품에 유 자변형 단백질 혹은 DNA의 잔류 여부와 계

없이 GMO를 포함하거나 GMO를 이용하여 생산된 제품은 의무 인 GMO표시제도의

상이 된다. 단, GMO 사료나 유 자변형된 의약품을 이용하여 생산된 축산물(육류, 우유, 달걀 등)은 의무 표시제의 상에서 제외되고 있다(EC, 2006).

12) 이러한 EU의 강력한 GMO 규제의 형성과정 속에서 나타난 사실상의 모라토리엄과

일부 강경 국가들의 수입 지 조치에 응하여 2003년 5월 미국 등은 WTO에 분쟁해

결 차상 의를 요청함으로써 EU와 GM농산물 수출국가들 간의 본격 인 무역 분

쟁이 발생하게 되었다(김진수, 2006).


2. EU의 GMO규제 형성과 정치적 역동성 분석

다음에서는 앞에서 정리한 EU의 강력한 GMO 규제형성의 원인을 규명하기

해 분석 틀에 따라 논의하고자 한다. 구체 으로 이 연구에서 설정한 "왜, 어

떻게 EU는 GMO와 GM식품에 해서 가장 강력한 규제를 가지게 된 것일까?"에 답하기 해 ‘규제의 삼각형’의 이론 가정에서 도출된 다음 세 가지 질문

을 심으로 설명하고자 한다. 즉 1)생명공학기업을 심으로 한 친GMO옹호연

합은 왜 강력한 규제를 지하는데 실패했는가, 2)환경NGO와 소비자NGO를

심으로 한 반GMO옹호연합은 어떻게 지속 인 규제 강화에 성공하 는가, 그리

고 3)EU의 GMO정책결정체계는 어떻게 변화하 는가를 심으로 립･경쟁

인 GMO옹호연합들의 정치 활동과 상호작용을 분석한다.

1) 친GMO옹호연합은 왜 실패했는가?

통 인 규제의 정치경제학 모형에 따르면, 환경보호나 소비자 보호를 한

강력한 규제의 도입은 피규제자인 생산자들에게 경제 이익을 발생시키는 것

을 제할 때만 가능하다. 그것은 소비자 이익집단보다 우월한 향력을 가진

생산자의 선호를 반 하여 정부규제가 형성되기 때문이다(Baron, 2000). 여기서

강화된 규제의 결과물로서 생산자 편익은 보호무역과 국내시장의 진입규제에

따르는 ‘경제 지 ’이며, 따라서 규제로 인한 공공의 이익은 생산자 이익과

동시발생의 성격을 지니고 있다(Richards, 1999). 그 지만 생산자에게 심각한 손

실을 야기하는 강한 규제가 도입될 가능성은 희박하다고 가정된다. 그런데 소수

의 거 기업이 지배하는 EU의 생명공학 분야에서는 이러한 이론 가정과는

달리 엄격한 GMO 규제강화가 이루어졌다. 집 화된 산업 이익에 따른 강력

한 집합 행동 역량을 보유하고 있음에도 불구하고 GMO생산자들이 그들에게

불리한 GMO규제의 형성을 지하거나 약화시키는 정치 향력을 발휘하지

못한 이유를 어떻게 설명할 수 있는가? 여기에 한 한 가지 설명은 통 규제이론의 가정과는 달리 생명공학산업

의 집합 행동역량이 강력하지 못했다는 이다. 사실 유럽의 생명공학산업은

산업구조와 생산과정상의 특징으로 야기되는 이질 인 이해 계 때문에 응집력

있는 정치 향력을 행사하기 어렵다는 것이다. 특히 1980년 반까지, 유

럽의 생명공학산업은 새롭게 진입한 많은 ･소규모 기업들 간의 치열한 경쟁

과 국가 간 경쟁, 그리고 조직화된 산업 이익을 한 결집력 부족 등의 상

을 보 다(Greenwood & Ronit, 1995; Patterson, 2000). 규모의 측면에서 볼 때, 생명공학산업은 소규모 국내 기업에서 거 한 다국 기업까지 매우 다양하며, 그에 따라 엄격한 규제로 인한 향도 기업마다 다르다는 것이다. 국가별 생명

공학산업의 발 의 측면에서도 국가별 차이를 보이는데 독일과 국에 생명공


학기업의 수가 가장 많고, 다음으로 랑스, 스 스, 스웨덴 등의 순이다. 그리

고 생명공학기술에 한 소비자 인식 측면에 있어서도 오스트리아, 그리스, 벨

기에, 랑스는 부정 인 반면에, 네덜란드, 스페인, 포르투갈, 핀란드는 다소

정 인 것으로 평가된다(Bernauer & Meines, 2003). 한 생명공학분야의 고유한

기술 차이에 따른 이질성은 농업부문과 제약부문의 분리를 래했다. 표

으로 1984년 유럽공동체 차원에서 설립된 생명공학 조종 원회(Biotechnology Steering Committee: BSC) 사무국 CUBE(유럽공동체 생명공학 앙국)의 활동

에 화학 제약 산업 결사체들은 참여하지 않은 것은 이러한 차이 때문이다. 특히 GMO에 한 최 의 EU 규범인 ‘의도 방출 지침(Directive 90/220)’은 제

약부문에서 주로 다루고 있는 GMM(Genetically Modified Micro-organisms)에는

거의 향을 미치지 않았다는 도 양자 간의 분리를 강화한 것으로 설명된다

(Homeyer, 2002). 결국 생명공학산업 내부의 이질성이 기의 의도 방출 지침

(Directive 90/220)이 제정될 때 한 조직 응을 하지 못한 이유로 설명될

수 있다. 그러나 1997년 유럽 생명공학부문 내부의 국가･부문･규모의 차이를 포 하는

통일성을 확보하기 해 EuropaBio가 설립된 후에도 GMO규제가 지속 으로 강

화된 이유는 무엇인가? 이를 설명하기 해서는 1990년 과정을 통해 GMO에 한 옹호세력을 구성하는 잠재 행 자들의 구성을 구체 으로 확인할 필

요가 있다. 일차 으로 GMO로부터 경제 편익을 향유하는 생명공학기업은

GMO의 허용을 요구하는 규제 반 집단의 핵심 행 자이다. 여기에 1990년

반이후 GMO상업 재배와 활용으로 새로운 산업집단이 포함되는데, 이들을

생산과정의 구조 특성에 따라 구분하면 후방산업부문의 생명공학업체들, GM작물을 경작하는 농민들, 그리고 방산업부문의 식품가공업자 도･소매업자

의 3개 집단으로 구분할 수 있다. 그런데 상업 GM 작물을 경작하는 농민은

주로 미국 등 수출국가의 농민들이며 EU의 농민들은 이들과 경쟁 입장에 있

다는 을 고려하면, EU의 농민단체는 반GMO연합의 잠재 성원으로 분류하

는 것이 타당할 것이다. 따라서 EU의 실질 인 GMO 지지자들은 후방산업부문

의 생명공학기업과 방산업부문의 가공업자 도･소매업자로 압축된다. 그런데 이들 후방생산자와 방생산자 간에는 동류성의 부족과 이해 계의

차이로 공동의 집합 행동역량을 발휘하지 못하는 한계를 노정한다. 특별히

EU의 GM식품에 한 부정 인 공 인식과 NGO들의 반GMO 캠페인에 해

상 으로 취약성이 높은 방산업 생산자(특히 규모 식품가공업체)들이

GMO에 한 입장을 바꿈으로서 GMO지지연합의 내부 균열이 생기게 되었다. 그린피스 등 환경NGO들의 공격 캠페인과 그에 한 소비자의 지지로 인해

유럽식품산업연합 등 식품가공업자와 도매상, 소매상 등 방산업 생산자들은


결국 GMO 구분 표시 요구를 수용하게 된 것이다. 그 이유는 무엇보다 NGO의 공격으로 자신들의 랜드 가치가 손상되는 험성을 우려했기 때문이다. 표 으로 GM식품의 표시제에 반 했던 세계에서 가장 큰 식품가공기업인

Nestle는 1997년 EU내의 GM상품에는 자발 표시를 하게 되었고, 세 번째 규모

인 Unilever 한 1998년부터 표시제를 채택한 것이다.13) 이러한 규모 식품가

공기업들의 자발 표시는 도미노 효과를 래하게 되었다. 즉 기에 식품가공

기업들이 GMO와 비GMO를 구분하고 GM상품에 한 자발 표시를 수용한 것

은 환경NGO들이 주도하는 반GMO 흐름을 단시키려는 의도 때문이었다. 그런

데 환경NGO들은 표시된 GM상품을 타겟으로 GMO반 캠페인을 개하여 부정

인 여론을 확산하는 략을 채택하 다. 한 표시되지 않은 GMO에 해서

는 환경NGO와 공공기 의 검사 증가로 인한 곤경에 처하게 되었다. 결국 식품

가공업체들은 GM상품에 표시를 하면 NGO의 공격을 받아 상품철회의 압력을

받게 되고, 표시하지 않을 경우 법 응을 수반한 반 캠페인의 상이 되는

딜 마에 빠지게 된 것이다. 상황이 이 게 개되자 도매상이나 소매상들은

GM상품을 매장에서 철수하게 되었고, 그에 따라 식품가공업자들도 GM상품의

생산을 감소하거나 단하게 된 것이다(Millstone, 2000). 이후 EU의 많은 거

식품가공회사들과 도매업 소매업자들은 표시제를 수용하 고, 나 에는 비

GMO원료와 상품을 선택하는 반GMO 입장으로 환하게 되었다. 그 결과 GMO지지연합에는 규제로 인한 가장 크고 직 인 손실을 받는 생명공학기업들만

남게 된 것이다. 그리고 1990년 반이후에는 계속된 환경NGO들의 공격

캠페인으로 인하여 Monsanto, Norvatis, Rhome-Polenc, AgrEvo/Aventis, Zeneca 등

생명공학기업들의 이미지는 심각하게 손상되었고, 1990년 말에 이르러서는

EuropaBio를 비롯한 부분의 생명공학기업들도 의무 표시제를 수용하게 되

었다(Bernauer & Meines, 2003).

2) 반GMO옹호연합은 어떻게 성공했는가?

EU 차원의 GMO규제의 지속 강화는 생명공학산업부문의 내부 분열만으로

설명되기는 어렵다. GMO규제의 강화 경향은 반GMO 옹호연합의 향력 분석

을 통해 보다 정확히 설명될 수 있다. 반GMO연합에는 환경NGO와 소비자NGO를 포함한 NGO들과, 일부 EU규제기 , 그리고 EU농업인단체가 포함된다. 이

가장 핵심 역할을 수행한 것은 환경NGO와 소비자NGO들이다. 처음에는

13) 한편으로 식품가공업업체들의 이러한 입장 변화에는 개별 EU 국가들의 규제 정책의

차이가 커지는 것을 우려했기 때문이기도 하다. 국가별로 규제 수 이 달라지면 거

식품가공업자들은 규모의 경제 이 이 감소되기 때문이다. 이런 에서 EU의 가장

요한 산업결사체 하나인 식품음료산업연합(CIAA)은 비록 엄격하지만 통일성 있

는 EU 차원의 표시 승인 규제를 지지하 다(Egdell & Thomson, 1999).


생명공학 이슈가 주로 환경문제로 다루어졌지만, 1990년 반이후에는 GMO 가공상품의 보건문제와 결합됨으로써 환경NGO와 소비자NGO들이 연 한 반

GMO연합세력이 형성된 것이다. 특히 GMO의 이슈화는 우병 사건과 HIV감염

액의 수 문제를 기폭제로 하여 크게 확산되었다. 그리고 나 에는 소비자

항에 따른 농산물과 식품시장의 불안정을 우려한 농민단체들까지 동참하게 되

었다. 일반 으로 시장 역에서 NGO는 소비자 행동에 향을 미침으로써 궁극

으로 생산자에게 향력을 발휘하게 된다. 흔히 이러한 힘은 특정 생산자나 산

업, 혹은 상품에 반 하는 캠페인을 통해 행사된다. 실제로 FoE(Friends of Earth Europe)와 그린피스는 1980년 말 이후 GMO반 운동에 가장 우선순 를 두었

다. 기에는 주로 종 다양성의 상실, 생명에 한 특허권, 빈곤국가의 소규모

농민에 미치는 부정 향에 을 맞추었으나, 1996년 GM생산물이 유럽시

장에 진입하기 시작하면서 식품안 문제로 확 된 것이다. 한 이 때 부터 소

비자NGO들이 반 운동에 극 으로 여하게 되는데, 특히 BEUC(European Bureau of Consumers' Unions)는 소비자 선택권의 차원에서 GM식품에 한 엄격

한 표시제를 주장하 다(Egdell & Thompson, 1999). 그리고 이들은 EU당국의

GMO규제와 집행의 부 성에 해서도 강력히 비 하 다. 유럽FOE, 국제그

린피스, 국Soil 회 등이 연 하여, 인체에 한 험 주장과 식품안 규제기

의 불신을 강조하면서 GM식품의 수입과 GM작물을 반 하는 집단 시 를

개하 다(Skogstad, 2003). 특히 그린피스는 1996년 Antwerp항에서 GM 두의 선하작업을 단시키는

물리 실력행사를 통해 GMO이슈를 공 에게 확산시켰다. 한 그린피스와

FOE는 EU의 슈퍼마켓에서 GM식품을 매장에서 철회할 것을 요구하는 반GMO캠페인을 시작했다(Gaskell & Bauer, 2001). 이 과정에서 NGO들은 거 생명공

학기업들을 GMO에 한 공 의 두려움을 투사할 수 있는 가시 상으로 만

듦으로써 이들의 이미지를 훼손시키는 략을 이용했다. 이를 테면 “Monsanto는

유럽인들에게 랑 슈타인 음식을 강제로 먹이려한다”는 슬로건은 GM상품에

한 부정 인식을 확산하는데 효과를 거둔 것으로 평가된다. 그리고 미국의

GMO 규제완화 요구는 자국기업의 이익을 해 EU 소비자들에게 험을 부과

하는 압력으로 인식되어 GMO에 한 반 여론을 증폭시키는 결과를 래했다

(Caduff, 2001). 한편 NGO의 향력 확 는 EU 공 의 부정 인 인식에 기 하고 있다는

은 GMO이슈에 있어 정보의 요성을 말해 다. 체로 EU 소비자들은 생명

공학기술에 해 부정 인식을 가진 것으로 보고되고 있다(Hoban, 1997). 이러

한 부정 태도는 유 자 조작에 한 도덕 단, 측할 수 없는 건강 환


경 해에 한 두려움 등에 기인한다. 이에 다국 생명공학 기업들은 막연한

두려움의 상이 되는 GMO에 한 불확실성을 감소시키기 해 극 인 공

PR을 개하 다. GMO에 한 충분한 정보를 얻게 되면 EU 공 들의 GMO 수용성이 제고될 것이라고 단하 던 것이다. 표 으로 Monsanto는 1998년

GM 작물의 편익을 확신시키기 해 50억 달러를 고캠페인에 투자하 다

(Shurman, 2004). 그러나 생명공학에 한 정보제공에도 불구하고 GM식품에

한 공 의 인식은 더욱 더 부정 인 것으로 나타났다(Verdurme et al., 2003). 그

이유는 소비자들이 규제기 이나 기업이 제공하는 정보보다는 NGO가 제공하는

정보에 더 높은 신뢰를 보 기 때문이다. 결국 NGO들은 생명공학기술과 GMO에 한 부정 인 소비자 여론과 여러 가지 식품스캔들과 결부된 규제기 에

한 불신을 바탕으로 주요 GMO생산기업을 상으로 반GMO캠페인을 개한

것이 성공한 것으로 평가된다.한 반GMO연합의 향력을 강화한 요인으로 EU 농민단체의 부가 인 지

지를 들 수 있다. 소수 분석가들은 EU 농민단체들이 경쟁 우 에 있는 미국

농산물의 수입 반 라는 보호무역주의 에서 GMO에 격렬하게 반 할 것이

라고 보았다(Chen & McDermott, 1988; Linch & Vogel, 2000). 실제로 EU의 농민

단체인 EFC(European Farmers' Coordination)는 처음부터 지속 으로 GM 작물에

한 우려를 표시하 다. 그러나 가장 요한 농민단체인 COPA를 비롯하여 주

요 유럽 농민 단체들은 근본 인 GMO 반 운동을 하지는 않았다. 그것은 실

제로 수입 GM작물과 유럽 농작물간에는 직 인 경쟁 계가 형성되지 않았기

때문이다. EU에 수입 승인된 작물은 주로 GM 옥수수와 두인데, 이들 농산물

들은 부분 동물사료로 이용되기 때문이다. 그러면 왜 1990년 반 이후 EU 농민단체들이 GMO 규제에 극 인 지지를 보인 것일까? 여기에 한 일반

인 견해는 우병 사건을 비롯한 식품안 기의 문제 때문이라는 것이다

(Egdell & Thompson, 1999). EU 농민단체들은 식품안 확보의 맥락에서 소비

자 우려를 감소시키고 시장 안정화를 도모하기 해 GMO 규제에 지지를 개

한 것으로 평가되고 있다(Vos, 2000).

3) GMO정책결정체계는 어떻게 변화하였는가?

EU의 지속 인 GMO규제강화를 충분히 설명하기 해서는 반GMO연합이 어

떻게 정책결정기 에 근하여 실질 인 정치 향력을 행사하 는지를 분석

할 필요가 있다. 여기에는 GMO정책결정체계 자체에 한 논의와 상 향

력이 검토되어야 할 것이다.먼 , EU의 다차원 정책결정체계의 특성과 반 인 정책결정 차 변경은

기존의 환경정책 역에서 산업집단이 가졌던 지배 향력을 약화시키고 반


GMO단체의 근성을 강화하는 결과를 래하 다는 이다. 유럽 국가들 간의

경제 력 강화를 해 형성된 유럽경제공동체에서 발 된 EU는 단일 국가

가 아니라 여러 가맹국들로 구성된 새로운 형태의 정체(polity)이기 때문에 일반

국가와는 다른 독특한 정책결정체계를 가지고 있다. EU의 정책결정과정에는 통

상 유럽의회, 각료이사회, 그리고 집행 원회의 세 기 이 여하게 된다. 집행

원회가 정책안을 제안하면, 이사회에서 의과정을 거쳐 정책안을 수립한다. 그리고 의회의 조과정을 거쳐 최종 으로 정책이 결정되는 것이다. 따라서 의

회의 입법권은 상당히 제한 이며 집행 원회가 실질 인 역할을 담당하고 있

다. 그런데 1993년 마스트리히트 조약과 1997년 암스테르담 정 이후 ‘공동의

사결정 차’의 채택으로 정책결정단계에서 의회의 역할이 강화되었다. 1990년

후반의 GMO규제정책의 결정에 있어 산업집단과 NGO의 상 향력 차이는

바로 이러한 정책결정체제의 변화와 한 련성이 있다.통 으로 집행 원회에 한 지배 근성을 향유하고 있는 생명공학산업

(특히 SABG)은 집행 원회 산하 BCC(Biotechnology Co-ordination Committee)의

설립을 통해 EU의 정책체계에 한 근성을 강화하고자 했다. 그러나 환경

NGO들은 이미 오랫동안 의회와 력해 온 통이 있었기 때문에 의회의 권한

확 와 더불어 산업집단에 비해 상 으로 강한 향력을 행사할 수 있었다. 그것은 집행 원회나 이사회에 응하여 새로이 권한 확 를 모색하는 유럽의

회에게는 다국 기업보다는 개별 국가에 토 를 두고 있고 더욱이 여론의 지

지를 받고 있는 환경NGO와 공조하는 것이 유리했기 때문인 것으로 평가된다

(Young 1997). 그래서 GMO정책이슈에 있어 의회는 환경NGO와 공조하여 집행

원회나 이사회에서 제안한 승인 표시제에 한 규제 완화를 차단한 것이

다(Patterson, 2000).한 ‘단일유럽법’에 포함된 가 다수결 투표제는 가맹국들의 이해 계에 따

라 정책결정에 향을 다는 에서 GMO규제 강화를 설명하는데 검토되어야

한다. 가 다수결투표는 조약 205(2)에서 규정한 안건에 하여 가결 총 득표

87표 71%에 해당하는 62표의 찬성이 필요로 하는 것이다. 여기에 독일, 랑스, 이탈리아, 국은 각각 10표, 스페인은 8표, 벨기에 그리스, 네덜란드, 포

르투갈은 각 5표, 오스트리아, 스웨덴은 각 4표, 아일랜드, 덴마크, 핀란드는 각

3표, 룩셈부르크는 2표의 투표권을 행사하게 된다(정병기, 2005).14) 따라서 GMO

14) 그러나 2000년도에 개정되어 2005년부터 용된 새로운 규정에 따르면, 국, 독일, 랑스, 이탈리아 각 29표, 스페인 27표, 네덜란드 13표, 벨기에, 그리스, 포르투갈 각

12표, 스웨덴, 오스트리아 각 10표, 덴마크, 아일랜드, 핀란드 각 7표, 룩셈부르크 4표로 조정되었으며(총 237표, 가 다수 170표), 2004년에 가입한 ㆍ동유럽 국가들의

경우, 폴란드 27표, 체코, 헝가리 각 12표, 슬로바키아, 리투아니아 각 7표, 라트비아, 슬로베니아, 에스토니아, 사이 러스 각 4표, 말타 3표, 그리고 가입이 보류된 루마니


에 있어 강성 국가인 랑스, 독일, 이탈리아 등 3개국만 반 해도 부결될 수

있기 때문에 이들 국가에서 강력한 지지를 받는 NGO에게 유리한 입장이 된 것

이다. 한편, 실질 인 GMO규제활동은 부분 집행 원회가 수행한다는 을 생각

하면, GMO 규제결정에는 집행 원회 내부기 간 향력 구도가 요한 요인으

로 작용할 것임을 알 수 있다. 이런 측면을 검토하면, 집행 원회 산하 기구

에서는 산업총국(DG-Industry)15)과 연구총국(DG-Research)이 통 으로 생명공

학산업에 우호 인 기 들이다.16) 그런데 1980년 후반부터 환경·소비자·핵안

총국(DG-Environment, Consumer Protection and Nuclear Safety: 이하 환경총국으

로 약칭)이 GMO정책 역의 주도 기 으로 등장하 다. 환경정책 역에서 환

경총국은 산업총국이나 농업총국(DG-Agriculture)과 립 인 입장에 있는데 이

들 가장 향력이 약한 기 으로 평가되었다. 그러나 GMO정책에 있어서는

이와 다른 양상을 보이는데, 그것은 농업총국이 GMO이슈에 해서는 환경총국

에 우호 인 입장을 보 기 때문이다. 이에 따라 환경총국은 환경 소비자

NGO의 지지를 기반으로 과정지향 인 GMO규제의 수립에 주도 인 역할을 담

당하게 된 것이다. 이러한 동맹 계는 강력한 공 항과 환경 소비자NGO들의 지지를 기반으로 집행 원회 내부에서 환경총국의 상을 제고하여 EU의

GMO정책이 ‘사 방의 원칙에 입각한 과정지향 규제’로 제도화되는 요한

요인으로 작용한 것이다(Patterson, 2000). 간단히 요약하면, EU의 반 인 정책결정 차의 변경은 생명공학산업집단의

향력을 약화시키는 결과를 래한 반면, 환경 소비자NGO에게는 정책결정

에 한 근성을 강화하는 계기가 되었고, 유럽의회와 집행 원회의 환경총국, 그리고 환경 소비자NGO들 간의 동맹 계의 형성은 지속 인 GMO 규제강

화를 가능하게 한 것으로 분석된다.

3. 분석 결과의 논의

1980년 반까지 EU의 생명공학 정책은 다른 OECD 국가들과 매우 유사하

지만, 1990년 이후 차 으로 엄격해진 일련의 승인 표시제 규제를 채택

하여 재는 가장 강력한 GMO규제를 보이고 있다. 분석을 통해 이러한 변화의

주된 원인은 EU의 반GMO단체들의 정치 행동역량의 강화로 인하여 친GMO

아와 불가리아가 각각 14표와 10표이다(총 345표, 가 다수 258표).

15) 2000년부터는 DG-Enterprise로 개칭됨.

16) EU의 집행 원회 행정조직에는 17개 정책총국(DG: Directorate General), 6개 외총

국, 5개 일반행정기 (General Service)과 9개 내부행정기 (Internal Service)이 있다(정창화, 2005: 90).


옹호연합보다 더 강력한 향력을 행사하 다는 것으로 확인되었다. 앞에서 분

석한 결과를 간략히 도시하면 다음 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 분석결과의 요약: EU의 GMO 규제 역동성

가장 특징 인 것은 농업 생명공학에 한 소비자의 우려와 규제기 에 한

불신이라는 상황 속에서 EU의 환경 소비자 단체들이 효과 으로 높은 공

지지를 동원할 수 있었다는 이다. 특히 NGO들은 GMO의 방생산자와 후방

생산자들을 상으로 한 강력한 반 운동은 EU의 공 들에게 GMO이슈에 한

인식을 제고하게 만들었던 것이다. 한 NGO들은 생산자에 직 인 향력을

행사하는 반 운동뿐만 아니라, EU의 정책결정체계가 가지는 특성에 기반하여

유럽의회와 집행 원회 환경총국(DG Ⅺ)을 통하여 규제결정에 충분한 향력을

행사할 수 있었다. 특히 반GMO단체들의 시장 략은 주목할 만하다. 즉 환경

이슈와 보건안 이슈의 결합을 통한 이슈 확산 지지획득 략은 추상 인

험의 문제를 구체 인 생명공학산업부문의 기업과 상품으로 구체화함으로써

GMO반 여론을 성공 으로 형성한 것이다. 이에 반해 친GMO연합은 GMO에

한 부정 여론과 NGO의 반 운동에 한 응하지 못했고, 산업내부의

이질성과 이해 계의 차이로 인해 참여자들이 분열되었으며, 나 에는 후방산업

들이 이탈하여 반GMO에 동조함으로써 무력화되었다. Monsanto와 Norvatis 같은


거 방생산자들조차 반GMO흐름에 효과 인 응력을 행사하지 못하 다. 부분의 후방 생산자들은 공 의 험 오와 증가된 NGO의 압력으로 인해

표시제를 수용하게 되었고, EU 농민단체 한 유럽 식품 공 의 안 에 한

소비자 신뢰 하를 우려하여 GMO반 연합에 동참하게 되었다. 그리고 이러한

GMO산업부문의 내 분열은 결과 으로 후방생산자들의 GM식품시장의 포기

로 귀결된 것이다. 결국 친GMO연합은 참여자들의 다양성과 상이한 이해 계, 강력한 NGO 반 공 의 험 오 등으로 인하여 집합 행동역량이 약화

된 것으로 악된다. 간단히 정리하면, EU에서 강력한 GMO 규제정책을 산출하게 된 이유는 GM

식품에 한 부정 여론, NGO의 효과 인 반 GMO 캠페인 략, 농민들의

GMO에 한 반 참여, 후방생산업자들의 GMO 시장에서의 후퇴와 친GMO연

합의 향력 약화, EU 정책결정체계의 제도 특성 등의 요인들이 서로 결합한

것으로 요약된다.

Ⅳ. 한국의 GMO 규제에 대한 함의

GMO규제의 복잡한 국제정치 지형에서 GMO수입국가인 한국은 생명공학의

산업 부가가치 실 과 GMO의 험규제라는 립 인 요구에 직면하고 있다. 특히 2007년 4월 한미FTA가 체결됨으로써 미국산 GM농산물 수입 증가 규

제완화 압력이 상되는 새로운 도 에 직면하고 있다. 과연 한국의 GMO정책

은 앞으로 어떻게 개될 것인가? 이 논문은 이러한 상황 맥락에서 GMO규제

에 있어 가장 강력한 선도 치에 있는 EU의 GMO규제의 정치 역동성 분

석을 통해 한국의 GMO규제에 한 정책 함의를 찾고자 하 다. 앞의 분석결과를 통해 GMO문제의 특성상 불확실성에 한 과학 합의가

곤란하다는 때문에 정부의 GMO규제는 정치 으로 결정되며, 특히 환경

소비자 NGO를 심으로 한 NGO연합의 주도로 EU의 엄격한 GMO규제 산출을

가져왔다는 것을 확인하 다. 이러한 분석결과를 투 해 볼 때, 한국에서는 EU에서와 같이 “강한 규제”로 진화할 가능성은 낮은 것으로 망된다. 그것은 다

음과 같은 때문이다.첫째, 한국의 GMO정책의 기본 논리는 ‘실질 동등성의 원칙’에 입각해

있기 때문에 ‘사 방의 원칙’에 기 한 엄격한 규제가 어렵다는 이다. 한국

의 경우, 바이오안정성의정서 가입과 GMO 표시제 도입 등 외형 인 측면에서

는 ‘사 방의 원칙’을 지지하는 것으로 볼 수 있다.17) 그런데 사 방의 원

17) 한국의 GMO 규제는 ‘농수산품질 리법(1999년)’의 GMO 표시규정 신설에서 출발하


칙은 험방지의 원칙과 달리 발생한 험이 아닌 험의 개연성이 있는 것까

지 확장된 ‘국가의 보호의무’를 의미한다(송동수, 2002). 따라서 요한 단기

은 GMO의 해성 평가에 한 기술 역량이지만, 해성평가의 기술능력

인 라가 제 로 구축되어 있지 않은 한국의 실을 감안할 때 사 방원칙의

실행가능성은 실질 으로 낮다고 볼 수 있다.18) 더욱이 정부(특히 농림부와 식

약청)의 다양한 간행물이나 홍보물 등에서 GM작물의 요성과 산업 가치를

강조하면서 GMO에 한 과학 근거에 입각한 단을 시하고 있다는 등

은 오히려 ‘실질 동등성 원칙’에 바탕을 두고 있는 것으로 이해된다.19) 한

1994년 정부가 ‘생명공학육성 기본계획’ 수립을 통해 생명공학 육성을 정책 으

로 지원해왔고 생명공학의 윤리문제가 이슈화되면서 2003년 ‘생명윤리 안 에

한법률’이 제정되는 과정에서도 정부의 기본 입장은 윤리보다는 생명공학

육성을 시했다는 도 GMO에 한 정부의 옹호 입장을 간 으로 보여

며, 이후 농림부의 ‘유 자변형농산물표시요령’(2004년 8월)과 식품의약안정청의 ‘유자재조합식품등의표시기 ’(2000년 8월)에 의해 표시제가 실시되고 있다. 한편

2000년 1월 ‘바이오안 성에 한카르타헤나의정서(이하 바이오안정성의정서)’에 서명

하고 그 이행을 한 국내법으로 ‘유 자변형생물체의국가간이동등에 한법률(이하

유 자변형생물체법)’을 2001년 3월 제정･공포함으로써 GMO 규제에 한 기본법이

마련되었다. 그 지만 2007년 8월 재까지 의정서의 국회비 이 이루어지지 않아 법

의 효력은 발효되지 않고 있다.

18) 이러한 문제 은 2004년 국정감사에서 드러난 바 있다. 감사원 감사자료에 따르면

2002년부터 2003년 9월까지 수입신고된 GMO 표시 상 농산물 2,113건 97.5%인

2,061건이 법 근거가 없는 정부증명서나 국내외 검사기 의 검사성 서를 제출해

GMO 표시를 면제받은 것으로 나타났으며, 수입가공식품의 경우 신고된 8,427건

4,672건(55.4%)이 검사성 서를 제출해 GMO 표시를 면제받은 것으로 알려졌다. 그리

고 특히 감사원이 GMO 표시가 면제된 수입가공 식품 26건을 표본조사한 결과 23%인 6건에서 변형 유 자가 검출된 것으로 나타났다(경향신문, 2004년 9월 21일).

19) 최근 식품의약안 청 신소재 장은 한 일간지 기고문에서 GMO 험성에 한 TV방

송의 소비자고발 로그램을 비 하면서 “...충분한 설명 없이 GMO식품에 의문을 제

기하여 소비자들의 혼란을 가 시켰다. 도 체 안 하게 먹을 수 있는 것은 무엇인

가. 식품안 의 불신과 불안감으로 고민하는 소비자들에게 어느 때보다 올바른 정보

가 필요한 때이다. 해당 방송에서 제시된 안 성 문제들은 모두 GMO 반 운동단체

의 주장만을 인용한 것이었다. 그러나 그 인용 내용들은 이미 과학 타당성이 부족

한 것으로 인식된 것들이다. 훨씬 많은 국제학술지의 논문에서 안 성 문제가 없었다

는 결론에 도달했음에도 이 내용은 언 조차 하지 않고 있다. 재 우리나라에서는

GMO의 안 성 평가심사를 의무화하고 있으며 평가되지 않은 것은 유통을 지할

만큼 엄격하게 리하고 있다. 그 결과 지 까지 안 성 평가심사를 거쳐 실제로 상

업화된 유 자재조합식품에 의해 인체 안 성에 문제가 일어난 사례는 국내는 물론

세계 으로 확인된 것이 없다...”라고 하 다(세계일보, 2007년 6월 11일). 이를 정

부의 기본입장으로 단정하기는 어렵지만, GM식품규제기 의 문 료의 GMO 인식

이 어떠한 지를 잘 보여주는 것이다.


주는 것이다(김훈기, 2004). 따라서 한국의 GMO규제는 EU와 같은 엄격한 ‘사방의 원칙’에 입각하여 추진되고 있기보다는 오히려 미국식의 ‘실질 동등성

의 원칙’ 차원에서 GMO 험성에 한 소비자 인식에 한 응이자 소비자

선택권을 한 정보제공 수 이라고 하겠다.20) 둘째, GMO규제에 한 정부의 소극 입장과 낮은 규제 수 이 유지되고 있

다는 이다. GMO표시제의 도입과 집행 차원에서 정부의 태도는 소극 인 것

으로 평가되고 있다. 사실 1998년 GM작물이 수입되고 있다는 사실이 언론을

통해 알려지고 사회 논란이 발되기 까지 정부는 GMO규제를 한 어떠

한 정책 조치도 마련하지 않았다. 언론의 보도와 NGO들의 GMO표시정책의

요구, 그리고 국정감사를 통한 문제 지 등으로 인해 비로소 표시제가 논의되

기 시작한 것이다. 이와 같은 정부의 소극 태도는 낮은 식량자 률과 수입 의

존 상황에서 GMO규제의 도입으로 상되는 높은 비용부담을 우려한 것으로

분석되고 있다(조성은･김선 , 2005). 표시제의 도입 당시, 논쟁의 핵심이던 ‘비의도 혼입허용치’ 기 설정에 있어 NGO측이 1%를 주장한데 반해 정부는 5%를 주장하 다는 에서도 정부의 태도를 가늠할 수 있다. 한 식품안 규제를

책임진 식품의약안 청은 GMO 표시요건으로 “제조･가공한 최종제품에 DNA나

외래 단백질이 남아 있는 것”이라고 함으로써 GM작물을 재료로 하는 많은 가

공식품들이 규제 상에서 제외될 수 있는 여지를 두었다는 도 문제이다. 실제

로 이 규정에 따라 GM농작물을 원료로 하는 식용유나 두유의 경우는 표시제

상에서 제외되고 있으며, 식품표시제 한 제 로 시행되지도 않고 있는 실정

이다( 평 외, 2004: 61). 여기에 2006년부터 GM작물표시제와 련된 일상

검이 지방자치단체 업무로 이 하면서 산할당은 제 로 이루어지지 않아

실 으로 규제 집행이 느슨해질 것이라는 우려까지 제기되고 있다(이병량･박

기묵, 2006: 158). 이런 들은 한국정부의 GMO에 한 기본입장이 미국 FDA의 ‘실질 동등성원칙’을 수용하여 안정성의 입장을 고수하고 있기 때문이다. 특히 이는 유 자재조합기술을 포함한 생명공학의 개발과 실용화를 통한 경제

가치를 시하고 있다는 과 직 으로 련되어 있다. 따라서 ‘바이아오

안정성의정서’가 비 되고 국내이행법인 ‘유 자변형생물체법’이 실질 으로 발

효되면 GMO에 한 규제가 강화되기 보다는 오히려 GMO 국내유통의 문제

만 증가할 것으로 상되기도 한다(서울경제, 2007. 7. 17.). 셋째, 소비자의 GM상품에 한 강한 거부감이 EU의 규제강화를 요구하는

20) 실제로 농림부에서 1998년 12월 유 자변형농산물 표시제를 도입하기로 합의한 것은

GMO의 험성 인정과 그에 따른 사 방 차원이 아니라 소비자에게 올바른 정

보를 제공한다는 차원에서 기존의 농산물과 조성, 양가, 용도 알 르기 반응 등

의 특성이 다르거나 윤리 문제가 제기되는 GMO에 해 표시를 의무화한 것이다

(유두련, 2002: 96).


NGO의 지지기반이 된 것과 달리 한국의 공 은 GMO에 한 이 태도를

보이고 있다는 이다. 소비자의 인지평가에 따라 형성되는 GMO에 한 태도

는 GMO에 한 소비자 반응형태-거부 혹은 수용-에 향을 미치기 때문에

GMO규제정치의 요한 상황여건이 된다(성 석, 2004: 81-82). 한국소비자들의

GMO인식에 한 조사들을 보면, 소비자들의 GMO인식도는 서구국가들과 비슷

한 높은 수 이며,21) 부정 인 인식이 상당히 높은 것으로 보고되고 있다(오경

남 외, 2005). 이러한 소비자의 부정 인식은 정부의 식품 안 규제에 한

불신과도 련되어 있다. 즉 GM식품이 인체에 미치는 유해성에 한 소비자의

불안이 GM식품에 한 거부 반응 행태로 나타나고 있다. 그 지만 GMO의

환경안정성에 한 소비자의 심이나 기 는 낮은 편이다. 오히려 생명공학에

한 일반 인 사회 인식은 매우 정 인 것이다. 따라서 이러한 소비자의 이

인 태도를 감안할 때 GMO에 한 심각한 거부나 격렬한 반 의 양상이

개되기는 어렵다고 단된다.22) 더구나 EU와 달리 식량자 률이 낮아 수입에

크게 의존하는 실에서 GM농산물 가공식품을 체할 수 있는 비GM농산물

과 가공식품을 확보하기가 쉽지 않다는 과 비GM상품의 시장가격이 GM상품

보다 상 으로 높다는 을 감안한다면, 한국에서 GMO의 소비자수용성과

GM상품의 시장 근성은 높아질 것으로 상할 수 있다.23) 넷째, GMO규제의 정치과정에서 한국의 공익 NGO들이 강력한 기업가

정치인의 역할을 수행할 수 있는 역량이 크지 않다는 이다. EU에서는 그린피

스와 FoE 등 많은 환경 소비자단체들이 효과 인 반GMO운동을 통해 소비

자 지지를 획득하여 생명공학산업의 반발에도 불구하고 지속 인 GMO규제 강

화를 가능하게 하 다. 한국의 환경 소비자 NGO들이 GMO표시제의 도입에

21) 그 지만 GMO에 한 소비자들의 기 지식에 한 구체 인 조사결과에 따르면, GMO에 한 련지식은 매우 부족한 것으로 나타나고 있다. 여기에 한 자세한 내

용은 김혜선･김문정(2004)을 참고하기 바란다.

22) 소비자의 GMO에 한 구매의사에 한 한 조사결과를 보면, GM농산물 식품에

한 구매의사에 있어서는 로 구매하지 않겠다는 응답이 50.5%로 나타났다. 그

지만 GMO의 안정성이 공인되면 구매하겠다는 응답은 59.1%로 높게 나타나고 있

다. 이것은 구매거부의 이유에 한 응답에서 77.9%가 건강을 해서라고 답하고

있는 (김혜선･김문정, 2004)과 련지어 볼 때, GMO의 인체 유해성에 한 의문이

GMO를 거부하는 주된 이유이며 해성 검사를 통해 식품으로 인정되면 수용도가

높아질 것임을 보여 주는 것이다. 따라서 GMO의 인체 해성에 한 명확한 과학

증거가 제시되는 않는 상황에서, 정부의 GMO에 한 극 인 교육홍보가 이루어진

다면 한국에서 소비자들이 GMO를 거부할 개연성이 낮아질 것으로 보인다.

23) 이와 같이 GM작물의 재배나 수출로 얻는 직 인 경제 편익은 없지만 수입농산

물과 가공식품의 확보와 소비의 경제 차원에서 GMO의 가치는 상당히 높기 때문에

한국은 EU처럼 GMO에 한 규제 유인이 높지는 않음을 시사한다.


는 상당한 기여를 하 지만, 향후 지속 인 규제강화를 주도할 수 있는 충분한

힘을 가지고 있다고 보기는 어렵다. 2000년 농림부와 식양청의 GMO 표시제 도

입과정에서 기업가 정치가의 역할을 수행한 것은 ‘생명안 윤리연 모임(이하

생명안 연 )’이다( 평 외, 2004).24) 1998년 11월 미국산 GM콩의 인천항 수

입 정에 한 보도이후, 생명연 는 1998년 12월 4일 ‘GM콩 수입반 집회’를

개최하고 GMO의 안정성 문제를 이슈화하는 한편, 농림부에 GMO의 유통과 소

비에 한 규제안을 제시하 다. 그리고 1999년 11월 소비자보호원의 ‘GM콩 두

부’ 발견에 한 발표와 함께 NGO들은 GMO에 한 엄격한 규제를 요구하

다. 2000년 1월 농림부의 “유 자변형농산물표시요령”을 규정을 한 ‘유 자변

형농산물표시 원회’에는 시민단체 원을 참여시켜, 가장 큰 논쟁 이 되었던

비의도 혼입허용치 결정에 있어 정부의 5% 주장에 응하여 1%를 제시함으

로써 결과 으로 3%수 으로 낮추는데 결정 인 기여를 하 다. 그 지만 한국

의 NGO들이 EU의 환경 소비자 NGO들처럼, 지속 인 규제강화를 이끌어낼

수 있는 강력한 향력을 행사할 수 있을지에 해서는 의문이다. 그것은 반

GMO운동에 주도 역할을 해 온 ‘생명안 연 ’에 참여 한 개별 NGO들에게

GMO반 규제옹호 활동이 높은 우선순 를 가지지 못하고 있는 , NGO와

연 할 수 있는 호의 인 정부기 이 없다는 , GMO문제를 강력히 주창하는

정책체계내부의 기업가 정치인이 없다는 , 그리고 GMO의 이 을 옹호하는

문가와 정부 료 GM 련 산업체에 응하여 GMO의 해성에 한 논리

와 과학 인 증거를 제시할 수 있는 문 역량을 갖추지 못하고 있다는

등에 비추어 볼 때 유럽의 환경 소비자단체들에 비해 불리한 입장에 있기

때문이다. 이와 같이 한국의 GMO규제의 정치 상황은 GMO에 한 ‘실질 동등성의

원칙’에 입각한 정책논리, 정부의 GMO규제에 한 소극 입장과 낮은 수 의

규제집행, 소비자의 이 태도, NGO의 정치 역량 문제, 그리고 반GMO연

를 주도할 수 있는 기업가 정치인의 부재 등으로 요약될 수 있다. 여기에 유

자재조합기술 등 생명공학기술의 경제 부가가치에 한 높은 기 심리가

존재한다는 실과 한미FTA 체결 이후 미국과 통상마찰을 야기할 가능성이 높

은 수입GMO에 한 규제완화가 논의되었다는 의혹 등은 다른 상황 여건

이다. 이러한 상황에서 과연 한국정부가 GMO 규제수 을 강화할 수 있을 것인

가? 물론 GMO에 한 환경 소비자단체들의 항활동이 양 ･질 으로 보다

24) ‘생명안 윤리연 모임’은 본래 생명공학의 윤리성 이슈와 련하여 1998년 9월 개최

된 ‘생명공학육성법 개정 련시민단체연 모임 토론회’를 계기로 9개 시민단체들-경실련 환경 의시민연 , 기독교환경운동연 , 그린훼 리운동연합, 녹색소비자연 , 녹색연합, 소비자문제를 연구하는 시민의 모임, 참여연 과학기술민주화를 한 모

임, 한국여성민우회, 환경운동연합-로 구성되었다.


강화되고, 혹은 심각한 GMO 련 험사건이 발생한다면, GMO에 한 소비자

의 부정 인식을 바탕으로 ‘강한 규제’로 환될 여지는 있다고 할 것이다. 그

지만 EU의 GMO규제정치에 한 분석결과를 토 로 할 때, 한국에서 GMO규

제가 지속 으로 강화될 가능성은 그리 높지 않은 것으로 망된다.

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Abstract

The Politics of GMO Regulation in the EU:

An Explanation of the Regulatory Dynamics of EU

Based on Regulatory Triangle and Advocacy Group

Framework

Young-Pyoung Chun･Kon-Su Yi

This article aims to explain why the EU has maintained strong Genetically Modified Organism (GMO) regulations while other countries have weak regulations. To discuss this issue more specifically, the authors devised an analytic framework-the Regulatory Triangle Model with Advocacy Coalitions-to review the dynamic interactions among regulators, the regulated, and beneficiaries of regulation in terms of advocacy group politics. This research found that anti-GMO NGOs in the EU played a major role in making the EU government (the regulator) take strong GMO regulatory policies before big GMO producers (the regulated) dominated GMO regulation issues in the EU. As advocacy groups, the coalition of anti-GMO NGOs was so successful in persuasion that consumers and small farmers demanded politicians support strong regulatory policies. The implication of this research is that Korea’s weak GMO regulation is the result of the easy capture of the regulator by the major GMO producers, while anti-GMO advocacy coalitions are not well formulated.

【Key words: GMO, GMO Regulation, EU Regulatory Policy, Regulatory Triangle Model】

유전자변형생명체(GMO) 규제의 정치: 규제삼각형과...

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