CONVEGNO 2015 - COSENZA

Section 7. Amministrazione e politiche pubbliche (Administration and Public Policy)

Nicola Giannelli, Università di Urbino

Le politiche di Renzi per i giovani: scuola-lavoro, nuovi contratti, nuovi strumenti di sostegno del reddito e garanzia giovani.

Abstract. The young neo-premier of Italian Government when during electoral competition for his

party leadership promised a special attention to unemloyment and underemployement of italian

young people, often trapped in low paid, temporary jobs or in unemployment. A new unlimited time

contract has been boosted with huge incentives but not aimed for hiring young or unemployed, or

create high skill jobs. A reform of public labour service has been announced that should strengthen

active policies and reduce mismatch between domand and supply of jobs. A more comprehensive

reform of public schools is now law and there is a provision for a dual apprenticeship school/work

that have to be locally designed for italian small firms in a context of high territorial differentiation.

1 Il programma per i giovani di Matteo Renzi segretario del PD...............................................22 Gli assi dell'azione del governo Renzi sui giovani..................................................................22 Garanzia Giovani.....................................................................................................................32 La scuola e il lavoro.................................................................................................................63 La riforma dei contratti............................................................................................................94 La riforma dei sostegni al reddito dei disoccupati.................................................................115 La riforma dei centri per l'impiego........................................................................................12

Ilsole24ore on line Avanti politiche attive o Jobs act resta a metà 14/07/2015................................14Conclusioni...............................................................................................................................15Bibliografia...............................................................................................................................16

Ilsole24ore on line Avanti politiche attive o Jobs act resta a metà 14/07/2015.................................17

1 Il programma per i giovani di Matteo Renzi segretario del PD.

Matteo Renzi, già prima di diventare presidente del consiglio, aveva caratterizzato la sua campagna

per l'elezione a segretario di PD per una attenzione particolare alle difficoltà dei giovani nel mondo

del lavoro. Eccome come si annunciava il suo programma:

Per il neo segretario, il primo passo verso una maggiore stabilità contrattuale è il contratto

unico di inserimento, ovvero un contratto a tempo indeterminato per tutti i neo assunti, che

eliminerebbe, di fatto, i contratti precari. Il nuovo non andrebbe a sostituire quello

tradizionale, ma sarebbe un’alternativa a quello precario. Per tutti i neo assunti, dunque, un

posto fisso garantito, senza le tutele previste dall’articolo 18 e quindi con la possibilità per il

datore di lavoro di licenziare i dipendenti “senza giusta causa”. (…)

Secondo Renzi, inoltre, è necessario introdurre un sussidio universale di disoccupazione a

sostegno di tutti quei lavoratori, precari o meno, che perdono il loro impiego. Da questo

punto di vista, il Jobs Act sembra riprendere il sistema degli ammortizzatori sociali, dei

cosiddetti “sussidi universali”, già ipotizzato dalla commissione presieduta da Paolo Onofri

nel ’97, come ha precisato Filippo Taddei, responsabile economico del Pd. L’idea è quella di

prevedere un reddito minimo garantito, inteso come “misura assistenziale e come contributo

per l’avviamento di una vita autonoma”.

Aiuti economici a cui devono seguire “proposte formative di riqualificazione professionale“,

affinché il disoccupato possa tornare ad essere competitivo nel mondo del lavoro. E in questo

senso è indispensabile rafforzare i centri per l’impiego, al momento quasi tutti fermi, che in

Italia intercettano solo l’1% dei contratti di lavoro, contro il 20% del Regno Unito1

Come si vede già a dicembre del 2013, tre mesi prima dell'insediamento come Presidente del

Consiglio (22 febbraio 2014) il programma di quello che avrebbe dovuto fare il governo era

abbastanza identificato e si articolava su 3 punti essenziali: contratto unico di inserimento, sussidio

universale e politiche attive da mettere in opera con una riforma dei centri per l'impiego.

2 Gli assi dell'azione del governo Renzi sui giovani.

In Italia da molti anni è diffusa la convinzione che attuando nuove riforme della regolamentazione

del lavoro, dei sussidi, della formazione o dei percorsi educativi, si potranno ridurre i mismatches

che impediscono ai giovani di trovare lavoro e alle imprese di trovare i giovani adatti alle loro

1 Passamonti A. job-act-la-ricetta-di-renzi-per-combattere-il-precariato/ da:

http://www.reporternuovo.it/2013/12/17/ 17 dicembre 2013

esigenze. Questo perdura benchè le ricerche dimostrino che i giovani sono sono fin troppo formati

per i lavori a basso livello di qualificazione e di retribuzione che vengono loro offerti e che

sembrano più rispecchiare una carenza di investimenti, di innovazione, di politiche industriali, di

nanismo imprenditoriale2. Il Governo renzi non si differenzia in questo dai precedenti, anzi ha

attuato in prevalenze politiche di incentivi non mirati ad alcun obiettivo di politica industriale

Per quanto riguarda le condizioni occupazionali dei giovani, nell'azione di governo l'impostazione

sopra annunciata è stata in parte modificata, come vedremo, ma altre politiche si sono aggiunte a

quelle sopra annunciate e si possono riassumere in 5 assi principali:

1) La Garanzia Giovani.

2) Apprendistato duale e altre politiche a cavallo tra scuola e lavoro che fanno parte delle novità

introdotte dalla cosiddetta riforma della Buona Scuola.

3) Riforma dei contratti dei contratti e incentivi alle assunzioni

4) Riforma dei sostegni al reddito dei disoccupati

5) Riforma dei centri per l'impiego

2 Garanzia Giovani

Garanzia Giovani non è una iniziativa del Governo Renzi e non è stata oggetto di particolari

attenzioni da parte del capo del Governo. E' un programma europeo che possiamo far risalire ad una

comunicazione del Consiglio dal titolo: “Una strategia UE per i giovani” che prese poi corpo

giuridico in un risoluzione del 20103. In precedenza l'Unione Europea non aveva politiche dedicate

specificatamente all'occupazione dei giovani. La ricetta di maggiore flessibilità del mercato del

lavoro accompagnata da politiche attive per la reintroduzione al lavoro dei disoccupati sembrava

andasse bene per tutti4. Ma la crescita di consapevolezza della gravità del fenomeno dei giovani che

non lavorano, non studiano e non si formano per qualche impiego, è cresciuta a partire dai primi

studi al volgere del nuovo secolo e ha avuto un apice con la diffusione di un rapporto di Eurofound5

del 2012 che valutava intorno ai 153 miliardi di euro di mancata ricchezza prodotta il costo dei

NEET in Europa, e paventava un rischio di cronicizzazione dello status per i NEET di lungo

periodo. In seguito a questi allarmi la Commissione ha invitato i paesi membri a prendere delle

2 CNEL Rapporto sul mercato del lavoro 2013/2014 Roma, 30 settembre 20143 European Council: Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on the active inclusion of young people: combating unemployment and poverty. 2010/C 137/01. Brussels: European Council. 20104 Lahusen C, Schulz N, Graziano P.R. Promoting social Europe? The development of European

youth unemployment policies, International Journal of Social Welfare 2013: 22: 300–3095 European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Eurofound): NEETs Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Luxembourg 2012

iniziative. Le iniziative di alcuni paesi membri come Finlandia e Austria hanno fatto da apripista e

indicato possibili strategie di intervento. A fine 2012 la Commissione propose una iniziativa

europea in questo campo6.

Sulla correttezza scientifica del concetto di NEET vi sono vari dubbi7, perchè è una etichetta che

mette insieme persone in condizioni anche molto diverse e la accomuna sotto una dicitura negativa.

Però ha se non altro il pregio di fungere da segnale d'allarme.

L'iniziativa europea lascia abastanza liberi i partner di identificare i progetti di intervento purchè

abbiano lo scopo di reinserire i giovani fino a 25 anni (in seguito fino a 29 anni) in progetti di

educativi, formativi o di reinserimento lavorativo. In questo senso garanzia Giovani costituisce una

bella sfida ai paesi membri a implementare politiche efficaci e mette a dura prova quei paesi che,

come l'Italia, sono sempre stati deboli in questi generi di politiche del lavoro.

Molti dubbi sono stati sollevati in italia riguardo alla capacità del sistema di produrre risultati nel

programma Garanzia Giovani a causa delle debolezze del sistema di politiche del lavoro8.

Salvatore Pirrone, vice presidente del Consiglio direttivo e direttore generale per le Politiche attive del ministero del Lavoro, ha sottolineato come, per i Paesi che hanno una tradizione di servizi per l'impiego meno affermata (come l'Italia), Garanzia Giovani stia fungendo “da acceleratore per una riforma del settore e per l'introduzione di nuovi strumenti di lavoro, finalmente allineati a quelli dei principali paesi europei". Per la maggior parte dei commentatori, la Garanzia Giovani ha però finora rappresentato in Italia una conferma delle inefficienze presenti da molti anni, più che un acceleratore del cambiamento. Come dire: divergenze di analisi o forse di prospettive9.

In effetti leggendo gli ultimi aggiornamenti di Isfol sull'andamento di Garanzia Giovani si scopre

che a luglio 2015 i giovani iscritti al programma erano quasi 600 mila dei quali 400 mila erano stati

presi in carico dai centri per l'impiego o dalle agenzie private accreditate. L'Italia ha scelto un

regime di concorrenza tra istituzioni perciò un giovane può fare domande dove vuole, e questo

spiega l'alto numero di richieste al nord di giovani residenti al sud. Le regioni che presentano un

forte saldo migratorio negativo sono: Molise, Calabria, Puglia, Campania, e a cui si aggiungono le

regioni Piemonte, Liguria e Basilicata con saldi migratori negativi di minore intensità. Le regioni

che presentano un forte saldo migratorio positivo sono: Lazio, Toscana, Umbria, Emilia Romagna e

Lombardia10.

6 EU Commission: Proposal for a Council Recommendation on Establishing a Youth Guarantee, COM2012, 729, 5th DEC 2012

7 Cefalo R, Sergi V. Giannelli N. We are not NEET": How categories frame (mis)understanding and impede solutions. Paper presented at the IWPLMS 2015 Conference in Athens – Greece - 22 June 2015

8Ad esempio Vesan P. Non spariamo sul pianista. Ad un anno dall’approvazione del piano italiano, una critica oltre i numeri http://www.secondowelfare.it 21/07/20159 Ronchi S. Europatriates. E se la vera Garanzia per i giovani stesse all'estero? Secondowelfare.it

4/02/201510 ISFOL L'attuazione della Garanzia Giovani in Italia. Report luglio 2015

Mancano i dati nazionali ma sembra che gli inseriti in un progetto lavorativo o formativo aziendale

siano circa 90 mila, vale a dire, a un anno dall'inzio del programma, meno di un quarto dei presi in

carico dai servizi11. Naturalmente l'informazione più importante deve ancora venire e sarà quella

relativa agli esiti di questi inserimenti.

Ma l'importanza di questo programma sta non tanto nell'ammontare delle risorse che mobilita (circa

1,5 miliardi di euro in Italia) quanto nel fatto che, come dice il dott. Pirrone, prefigura una serie di

politiche attive che sono il banco di prova delle politiche attive nella formazione e nell'inserimento

al lavoro che, come vedremo, il Governo Renzi ritiene necessarie per dare una svolta positiva la

problema dell'occupazione non solo dei giovani. Riuscire a far funzionare il programma Garanzia

Giovani insomma sarebbe la dimostrazione di essere capaci di avviare una nuova stagione di

politiche del lavoro.

Fonte: Ministero del lavoro e delle Poliche Sociali, Struttura di Missione: Piano di attuazione italiano della garanzia giovani, Roma, dicembre 2013

Come si vede dallo schema del Ministero, la Garanzia Giovani tocca tutte le aree rilevanti delle

politiche per i giovani. Perciò l'analisi della sua implementazione effettiva, al di là dei numeri grezzi

del monitoraggio, potrebbe dare una mappa della effettiva capcità di gestione delle politiche attive e

di recupero educativo/formativo. Da una indagine a campione a partecipazione volontaria su 40

mila iscritti al programma emerge un larga maggioranza di opinioni positive.

11 Vesan P. Non spariamo sul pianista. Cit.

Se queste opinioni, oltre a registrate un'impressione positiva dell'utenza, dipingessero davvero un

quadro positivo della qualità dei servizi e nonostante ciò il grado di inserimento lavorativo e

recupero scolastico restasse basso significherebbe che non si tratta di intervenire sull'organizzazione

dei servizi per l'impiego, quanto piuttosto sulla struttura produttiva ed educativa nel suo complesso.

2 La scuola e il lavoro

Il documento programmatico del governo intitolato La buona scuola12 contiene una parte dedicata a

giovani e lavoro. In esso si assume per buona un'analisi dell'Istituto Mc Kinsey che attribuisce il

60% della disoccupazione giovanile al ciclo economico e il restante 40% al “disallineamento tra la

domanda di competenze che il mondo esterno chiede alla scuola di sviluppare, e ciò che la nostra

scuola effettivamente offre.” Vale la pena di sottolineare la decisione di non riferirsi a ricerche di

prestigiosi enti di ricerca internazioni come OCSE o ILO, oppure agli istituti italiani che hanno

pubblicato numerose ricerche sul mercato del lavoro (Isfol, ISTAT, CNEL, etc.) e di citare invece

una società privata di consulenza manageriale. Ma comunque da decenni anche i suddetti enti di

ricerca sottolineano come accanto al mismatch domanda offerta dovuto alla mancanza di percorsi e

meccanismi di reale incontro che mettano a confronto lavoratori e imprese sul mercato nazionale,

c'è anche un problema di skills mismatch che in parte deriva anche dal disallineamento di cui parla

il documento. Per esempio l'OCSE segnala che

too many young people leave education without having acquired the right skills and so have

trouble finding work. (…) More than 40% of those who left school before completing their

12 http://www.governo.it/backoffice/allegati/76600-9649.pdf

upper secondary education have poor numeracy and literacy skills. (…) In addition, too many

young people leave education with little experience of the world of work. Less than 50% of

students in vocational education and training (VET) programmes, and less than 40% of

students in academic programmes in the 22 OECD countries and regions covered by the

Survey of Adult Skills, are participating in any kind of work-based learning.

Adapting education systems to labour market needs is another crucial challenge to strengthen

youth employability.(...) Surveys suggest that both employers and youth find that too many

young graduates are not well prepared for the world of work. Employers and other

stakeholders could be more engaged in education systems at various stages and through

various ways. Developing work-based learning is a crucial way to strengthen the links

between the education system and the labour market, enhance youth employability and

improve transitions from education to work.13.

Il documento renziano raccoglie questo suggerimento con questa impostazione programmatica:

La possibilità di fare percorsi di didattica in realtà lavorative aziendali, così come pubbliche

o del no profit, sarà resa sistemica per gli studenti di tutte le scuole secondarie di secondo

grado, e chi accoglie i ragazzi dovrà poter vedere in questi percorsi un’opportunità, non un

peso14.

In realtà nel documento dell'OCSE si dà innanzitutto importanza alla capacità delle scuole di

sviluppare capacità generali di comprensione, analisi, elababorazione e comunicazione. Capacità

che devono essere viluppate a prescidere dalle specifiche necessità di segmenti del mercato del

lavoro, e si sottolinana l'importanza di avere percorsi scolastici flessibili e personalizzati per

recuperare i soggetti che hanno più difficoltà.

it is important to identify students with the lowest skills and thus the most at risk of failure.

These students should benefit from a comprehensive approach with specific support at

schools, help from social institutions to address social and behavioural aspects, and the

involvement of students and family.

Ma di questo non si parla nel documento della buona scuola. Si fa invece esplicito riferimento

all'apprendistato biennale-duale scuola lavoro introdotto dal Governo Monti con il d.l. 104/2013

(a.8bis). Il documento fa riferimento ad una previsione minima di spesa di 100 euro a studente e

all'opportunità di una progettazione congiunta scuole/imprese di percorsi stabili e duraturi, coerenti

con le filiere produttive. Nel proseguio si dà importanza a strumenti di mobilità internazionale degli

studenti e si apre un paragrafo sulla necessità rafforzare l'attività dei laboratori come luoghi di

apprendimento tecnologico proiettati verso il futuro e di stimolo alla creatività “che ha reso

13 OECD Youth skills and employability. 2015

14 La Buona Scuola

speciale il made in Italy”. Per il potenziamento dei laboratori si prevede una spesa nazionale di 300

milioni (che come vedremo saranno ridotti del 90%) di euro e l'emissione di “voucher innovativi”

che saranno rivolti alle imprese e finanziati con i PON europei.

Per far funzionare la collaborazione tra imprese e scuole si scommette sul ruolo dei Poli tecnico-

prefessionali che sono reti tra istituti tecnici e professionali, centri di formazione professionale

accreditati e imprese e hanno lo scopo di favorire lo sviluppo della cultura tecnica e scientifica e

l'occupazione dei giovani anche attraverso i percorsi in apprendistato e nuovi modelli organizzativi.

Sono stati previsti dalla legge 4 aprile 2012 del Governo Monti.

Nelle linee guida vengono descritti come un ambiente di apprendimento in contesti

applicativi e di lavoro, dove si raccolgono e si coordinano saperi, tecnologie, intelligenze e

professionalità; un contesto didattico strutturato nelle risorse, nei ruoli, nel percorso, nel

risultato atteso; un luogo dell'apprendimento in situazione che può essere inserito all'interno

di attività produttive e/o professionali15.

Al centro di questi poli ci possono essere gli Istituti Tecnici Superiori nati con la legge Gelmini

(169/2008) e le fondazioni come luogo di collaborazione e partecipazione tra diversi soggetti

pubblici e privati (65 già operative). Come capisce chiaramente in questo ambito la riforma Renzi

non fa alcuna rivoluzione, prosegue nel cammino già intrapreso con la riforma Gelmini e le

successive riforme della Ministra Fornero. C'è una evidente concordanza con le analisi e le ricette

già suggerite dagli istituti di ricerca nazionali e internazionali. La riforma ripone grande fiducia

nella costruzione di relazioni stabili tra scuole e imprese. Diversamente dal modello tedesco, dove

le camere di commercio svolgono un ruolo di raccordo, in Italia ci sia affida alla buona volontà dei

soggetti interessati e le camere di commercio saranno solo chiamate a svolgere un ruolo di pubblico

registro. L'orientamento pedagogico non si può fare, però, solo in base alle esigenze contingenti

espresse dalle imprese di uno specifico territorio. Per questo il Governo si impegna a disegnare una

mappa della geografia delle nuove forme del lavoro, un compito che spetterà al Ministero per

Sviluppo Economico e al Ministero del Lavoro in collaborazione con imprese private, senza

precisare attraverso quali forme. Il punto debole di queste iniziative è che in Italia il sistema

economico è popolato di piccole e medie imprese che hanno poca capacità di analisi e proiezione

futura dei loro fabbisogni e poco tempo da dedicare ad attività di coordinamento sul territorio.

Nella sua traduzione in legge (L.107/2015) la Buona Scuola dedica 100 milioni all'alternanza

scuola-lavoro che dovrà prevedere 200 ore nei licei e 400 ore nei tecnici e nei professionali mentre

per il potenziamento dei laboratori sono previsti 30 milioni per il 2016. Le scuole possono dare vita

a laboratori territoriali per l'occupabilità.

15 Indire Intesa in Conferenza Unificata - Linee Guida http://www.indire.it/its/content/index.php?action=lettura2Col&id_m=11731&id_cnt=13675

Si prevede l'istituzione del Registro Nazionale per l'alternanza scuola-lavoro presso le Camere di

Commercio. Sulla base di tale registro il dirigente scolastico stipula convenzioni per l'attuazione e

al termine di ogni anno scolastico, redige una “scheda di valutazione sulle strutture con le quali

sono state stipulate convenzioni, evidenziando la specificita' del loro potenziale formativo e

le eventuali difficolta' incontrate nella collaborazione.16” Non sono previste specifiche risorse per

queste attuazioni.

La legge stabilisce che entro il 30 giugno 2016 (non sono previste sanzioni o surroghe) le scuole si

aggreghino in reti per la realizzazione di progetti comuni, la condivisione di funzioni

amministrative e l'utilizzo del personale delle scuole aderenti (c.70). Laddove sono nate fondazioni,

queste attingeranno ai fondi disponibili per la formazione, con una quota del 30% assegnata in base

al grado di occupabilità dei diplomati.

3 La riforma dei contratti

In almeno apparente contraddizione con i principi di stabilizzazione dei principi di riduzione della

precarietà dei giovani e di investimento sul percorso di apprendistato il primo provvedimento di

legge del Governo legge, il cosiddetto Decreto Poletti modifica le norme sull'apprendistato e quelle

sui contratti a tempo determinato.

Cade il divieto della Legge Fornero di assumere nuovi apprendisti se non si è stabilizzato almeno il

30% dei precedenti apprendisti, tale soglia si riduce al 20% e solo per le imprese con oltre 50

dipendenti. Cadoino anche l'obbligo di effettuare una quota della formazione fuori dall'azienda e

perfino l'obbligo di redigere il piano formativo in forma scritta che verrà poi rentrodotto più tardi in

forma semplificata. Poichè in Italia l'apprendistato è stato di solito usato come un contratto meno

costoso e impegnativo per assumere giovani, Elsa Fornero aveva deciso di rafforzare la missione

del contratto di apprendistato che è quella di fornire un percorso di formazione serio, certificato,

spendibile sul mercato del lavoro anche fuori dall'azienda che ha firmato l'accordo17. Il decreto

Poletti, in contrasto con l'analisi che abbiamo visto essere stata assunto nel progetto della Buona

Scuola, sembra andare in direzione opposta. Eccome come il Presidente del Consiglio ha

giustificato questa scelta in conferenza stampa:

«il contratto di apprendistato, che noi cambiamo, era prima del nostro decreto legge un

incubo burocratico. Cambiare quello, il contratto a termine non significa più precarietà ma

consentire ai ragazzi di lavorare»18

16 L.107/2015 ART.1 c.4017 Nostra intervista ad Elsa Fornero, Torino, 20 febbraio 201518 Bottero G. Lavoro, Renzi blinda i nuovi contratti “Io penso ai giovani, non ai sindacati” La Stampa on line 16/03/2014

La seconda imnportante innovazione del Decreto Poletti riguarda i contratti a tempo determinato

per i quali la Riforma Fornero aveva introdotto dei paletti per evitarne l'uso eccessivo.

E' stata eliminata la causale organizzativa e all'interno dei 36 mesi si possono fare fino a 5 proroghe

rispetto alle singola proroga prevista dalla Riforma Fornero. Il testo del Governo proponeva 8

proroghe. Il Parlamento ha anche introdotto una sanzione amministrativa che sostituisce il

precedente obbligo di assunzione a tempo indeterminato per la imprese con più di 5 dipendenti che

superino la quota del 20% di lavoratori a tempo determinato. Queste modifiche non riguardano

specificatamente i giovani ma i poiché nel 2014 2/3 dei nuovi contratti erano a tempo determinato, i

giovani hanno firmato prevalentemente quel tipo di contratto. Si tratta di evidenti liberalizzazioni. Il

ministro Poletti le ha giustificate così:

Queste modifiche permetteranno all’azienda di assumere con maggiore tranquillità e daranno

ai lavoratori maggiori possibilità di ottenere tre anni continuativi di lavoro. I paletti previsti

dalla riforma Fornero avevano il giusto obiettivo di limitare l’uso dei contratti temporanei,

ma hanno prodotto l’effetto inverso. Di certo la deregulation non è la mia mentalità. Ma

avere norme giuste che non producono effetti o ne producono di contrari è peggio19

L'ultima grande modifica è stata l'introduzione del contratto a tutele crescenti. Contrariamente alle

promesse originarie non è andato a sostituire la pluralità dei contratti non standard. L'unica

soppressione riguarda il contratto in partecipazione (che già la Fornero aveva limitato ai parenti

stretti) e la abolizione dei contratti a progetto (cocopro) dal I gennaio 2016 (per gli enti pubblici

dal I gennaio 2017). Tutti coloro che hanno in vigore contratti a progetto con caratteristiche di

parasubordinazione vedranno la conversione in contratto a tempo indeterminato. Coloro che

assumono spontaneamente i parasubordinati avranno il beneficio dell'estinzione degli eventuali

illeciti amministrativi, fiscali o contributivi.

Il nuovo contratto a tempo indeterminanato però non ha sostituito le altre forme contrattuali, tranne

quella del precendete contratto a tempo indeterminato. Prevede un sistema automatico e crescente di

rimborsi in caso di licenziamento e rafforzato in caso di licenziamento ingiustificato. Il Governo ha

deciso di promuovere questo contratto con una defiscalizzazione e una decontribuzione fino ad

massimo di 8060 euro l'anno per tre anni per i contratti firmati nel 2015. il beneficio non è

condizionato a niente: non prevede alcun specifico vantaggio per chi assume giovani, o discoccupati

di lunga durata, o per chi assume nuovi dipendenti, o per chi innova o, investe, o fa formazione. E'

un beneficio a pioggia e perciò non può essere classificato tra le politiche per i giovani. Il nuovo

contratto è in vigore dal 7 marzo 2015 e alla fine di maggio dello stesso anno ne erano stati firmati

516 mila con un contributo statale medio di del 6500 euro all'anno20. Facile dunque supporre che

19 Ibidem20 Barbieri F. Dal turismo alla meccanica, il borsino del Jobs Act. Ilsole24ore 10/08/2015

entro la fine dell'anno verrano firmati almeno un milione di contratti e che la spesa supererà il 6

miliardi euro all'anno per i prossimi 3 anni. Poichè l'improvvisa cessazione dei benefici potrebbe

produrre un crollo di questa forma contrattuale, si discute di come estendere almeno parte di questi

costosissimi benefici pubblici agli anni successivi.

Un altro segnale in controtendenza rispetto all'annunciata volontà di ridurre i rapporti lavoro precari

è stato l'innalzamento del tetto massimo di retribuzione tramite voucher da 5 mila a 7 mila euro a

lavoratore per il lavoro accessorio. Salta il limite di 2 mila euro per ciascun datore di lavoro quando

si tratta di lavori domestici, resta valido per gli altri. Il lavoro tramite voucher ha avuto un vero e

proprio boom negli ultimi anni, specialmente tra i giovani. Nei primi 6 mesi del 2015 sono stati

venduti 50 milioni di voucher con un incremento del 75% rispetto all'anno precedente che già aveva

visto un incremento del 70% sull'anno precedente21.

4 La riforma dei sostegni al reddito dei disoccupati

Una delle promesse del futuro premier è stata di attivare nuovi sussidi a tutela del giovani che

restano senza lavoro proveniendo da condizioni di lavoro on standard. Una prima riforma in questo

senso era stata avviata dalla riforma Fornero con i sussidi aspi e mini aspi, con i loro meccanismi di

maggiore estensione e di condizionalità che sono stati aboliti a partire dal 1 maggio 2015. Al loro

posto subentrano la Naspi e la Dis-Coll e una social card per disoccupati.

La Nuova Assicurazione Sociale per l'Impiego (NASPI) vale solo per i lavoratori dipendenti

privati, a tempo indeterminato e a termine, e per quelli pubblici assunti a termine. Bisogna avere

perso il lavoro senza colpa. Restano fuori molte categorie di lavoratori autonomi, parasubordinati o

con contratti non standard. Per accedere ai benefici bisogno aver lavorato almeno 30 giorni nei

ultimi 12 mesi e 13 settimane negli ultimi 4 anni. Eroga il 75% dell'ultima retribuzione per un

massimo di 1300 euro e calerà del 3% al mese dopo il quarto mese. Dura al massimo 24 mesi (18

dal 2018). Il godimento è surbordinato alla partecipazione a progetti formativi e di reinserimento e

alla ricerca di un nuovo lavoro. Il lavoratore può chiedere la liquidazione in un'unica soluzione per

avviare un'attività di lavoro autonomo. Se il reddito previsto (dipendente o autonomo) sarà inferiore

all'importo Naspi, manterrà un contributo Naspi ridotto dell'80%. Si tratta quindi di un assegno di

disoccupazione simile a quelli già visti nel passato e riferiti ad una platea abbastanza tradizionale di

lavoratori.

21 Dati del Sole24ore del 17/08/2015. I voucher esistono dal 2008, ciascun voucher vale un'ora di lavoro e costa da 10 euro, 7,5 vanno in tasca al lavoratore e il resto in tasse e contributi. Sono stati segnalati molti casi nel quali con un voucher venivano retribuite due ore di lavoro, alcune volte con una integrazione in nero per la retribuzione mancante.

Per i disoccupati NASPI in condizione di indigenza (fa fede l'Isee) è previsto, in via sperimentale

per il 2015, un assegno (ASDI) pari al 75% della Naspi precedentemente percepita, fino ad

massimo di 6 mesi. Deve essere accompagnato da un progetto di reinserimento lavorativo. Sembra

incredibile ma l'ASDI è previsto solo per il 2015 benchè la procedura preveda che prima venga

esaurito il periodo di beneficio dei contributi Naspi.

La Dis-Coll E' un'indennnità di disoccupazione per chi proviene da contratti cococo e cocopro. E'

quindi molto più indirizzata alle esperienze lavorative tipiche dei giovani. E' sperimentale per il

2015. Per beneficiarne bisogna aver lavorato almeno un mese nell'anno della cessazione del

rapporto di lavoro e almeno 3 mesi nell'anno precedente. Il benefico si calcola sulla media della

retribuzione mensile degli ultimi due anni, ed è del 75% fino al 1195 euro. Dopo questa soglia si

aggiunge il 25% del reddito superiore fino ad un massimo di 1300 euro. Dura la metà dei mesi di

contribuzione degli ultimi 2 anni solari fino ad un massimo di 6 mesi. Come si vede si tratta quindi

di un piccolo aiuto e non certo di un sostegno sufficiente per chi dovesse vivere con i propri mezzi

in situazione di crisi, quando in Italia oltre metà di disoccupati non trovano lavoro entro i primi 12

mesi.

Come si vede bene non c'è alcuna rivoluzione del sistema dei sostegni né l'introduzione di un

sostegno davvero universale. C'è solo una rimodulazione dei sostegni esistenti con qualche

maggiore estensione. Resta in piedi la cassa integrazione ordinaria, in deroga e straordinaria.

5 La riforma dei centri per l'impiego

I vecchi uffici di collocamento del Ministero del lavoro, che erano in sostanza dei registri pubblici

di iscrizione e classificazione dei disoccupati, sono stati trasformati nel 1997 in agenzie provinciali

con la legge 469/97 dopo con il pacchetto Treu (L.196/97) che ne sanciva la fine del monopolio. Si

tratta di implementare il processo di devoluzione a regioni ed enti locali della riforma Bassanini

(L.59/1997). A regioni ed enti locali furono trasmessi uffici del lavoro poco e male organizzati, con

personale in maggiornaza poco qualificato e poche risorse a disposizione. Ne consegue che laddove

la classe dirigente, politica e amministrativa, ha avuto la determinazione e la capacità di investire e

innovare le agenzie del lavoro sono cresciute, anche cercando di repererire risorse dal Fondo

Sociale Europeo, laddove invece queste volontà e queste capacità erano carenti si è fatto poco o

niente. Perciò la mappa italiana dei servizi disegna una serie di differenze nello spazio e di

discontinuità nel tempo.

Su questo sistema di servizi negli anni della crisi si sono riversate molte aspettative. La speranza è

infatti è che i centri per l'impiego riescano a ridurre i due principali mismatch segnalati dalle

ricerche: quello che riguarda la difficoltà di incontro tra domanda e offerta di lavoro di cui spesso

lamentano le imprese, e il cosidetto skills mismatch che in base alle ricerche internazionali22 sembra

sia responsabile di una grande quota di disocccupazione, specialmente giovanile. Come fa notare

Giubileo23 negli ultimi anni si è guardato all'estero per trarre ispirazione dai casi di maggiore

successo, ma mentre i sociologi sembrano affascinati dal modello danese e le istituzioni europee

sembrano proporre un avvicinamento ai principi della flexicurity, i decision makers italiani

sembrano attratti a momenti dall'esempio britannico, in altri da quello tedesco, altre volte da quello

olandese. In ogni caso nessuno di questi modelli è compatibile con le scarsità di risorse che affligge

il sistema italiano.

Spesa in euro per gli Spi e gli operatori Spi per numero di disoccupati

Fonte: ISFOL Lo stato dei servizi pubblici per l'impiego: tendenze, conferme e sorprese. ISFOL 2014

I servizi per l'impiego italiani vengono spesso accusati di inefficacia. Però il confronto con le

agenzie private, che operano ormai in un regime di parità con il pubblico, non sembra affatto

suggerire che il privato sia più efficace del pubblico.

22 OECD Skills Outlook 2015. Youth, Skills, Employability Paris 2015 23 Giubileo F. La riforma dei centri per l'impiego. LinkTank 2014

Percentuale di persone che trovano lavoro tramite SPI (pubblici) o APL (privati) sul totale dei

lavoratori dipendenti assunti nell'anno.

Fonte: ISFOL Lo stato dei servizi pubblici per l'impiego: tendenze, conferme e sorprese. ISFOL 2014

Ovviamente, essendo le spese per i centri estremamente ridotte rispetto ai paesi del centro-nord

Europa, anche gli indicatori di efficienza economica risultano molto favorevoli. Ma allora, in che

quale è il nodo che si vuole risolvere? Ecco come la Presidente della Commissione Lavoro del

Senato, Annamaria Parente, spiega il punto di vista della maggioranza:

tra i punti deboli elencati da Parente, c’è il mancato incontro tra domanda e offerta (il 40%

delle imprese non assume perchè non trova il profilo giusto), la «scarsissa partecipazione alle

politiche attive» che coinvolgono solo il 6,2% della popolazione tra i 25 e i 64 anni, e i

servizi per l’impiego utilizzati da meno di un terzo di chi cerca un posto (l’87% trova lavoro

grazie alle amicizie). Parente ha proposto tre interventi per gestire la fase transitoria: «Un

nuovo accordo con le Regioni per rafforzare i servizi per il lavoro pubblici e privati , un

piano operativo dell’Anpal (Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro) per

garantire livelli essenziali di prestazione sul territorio nazionale utilizzando banche dati, lo

sfruttamento di competenze e capacità di Italia Lavoro24»

Il primo problema è che sicuramente non basterebbe aumentare le risorse per migliorare la qualità

dei servizi. Questo forse funzionerebbe per i casi virtuosi, che hanno dimostrato capacità di

innovazione, gestione, reperimento di altre risorse. Negli altri casi le risorse andrebbero in gran

parte sprecate. Il secondo problema è strettamente connesso con questo: l'estrema differenziazione

24 Ilsole24ore on line Avanti politiche attive o Jobs act resta a metà 14/07/2015

territoriale che penalizza soprattuto quelle aree, come il sud, dove ci sarebbe maggior bisogno di

intervento. Un terzo problema riguarda competenze e professionalità per gestire le poltiche attive.

Ecco perciò quali dovrebbero essere gli interventi che verranno adottati con i prossimi

provvedimenti del Jobs Act.

1) Costituzione dell'Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL). L'agenzia

dovrebbe nascere con gli impiegati della direzioni poltiche attive del Ministero del Welfare e

degli attuali Isfol e Italia lavoro25. Il suo scopo sarà innanzitutto la gestione di un registro

unico nazionale delle persone in cerca di lavoro, ma dovrebbe anche esercitare funzioni di

indirizzo e controllo delle agenzie locali ed essere in grado di gestire direttamente i

programmi laddove non siano garantiti i livelli essenziali dei servizi. Inoltre le regioni

potranno affidare a privati o all'ANPAL l'erogazione delle prestazioni26.

2) Potenziamento dei servizi di profilazione e tutoring recuperando personale con

l'informatizzazione delle funzioni di registrazione e aprendo maggiormente ai privati, con un

accreditamento nazionale, le politiche attive.

3) Maggiore spinta alla formazione e alla ricerca attiva di lavoro dei soggetti in carico in

direzione di maggiore workfare.

In questo programma non c'è niente di specifico per i giovani, ma come abbiamo visto per la

Garanzia Giovani, senza un rete efficace di servizi per l'impiego neanche le politiche per i giovani

possono funzionare.

Conclusioni.

A parte il caso di Garanzia Giovani, ereditata dal precedente governo, non ci risultano specifiche

politiche di questo governo nel campo del lavoro. Solo la riforma della scuola e il tentativo di

avviare un processo di accompagnamento duale al lavoro è specificatamente destinato ai giovani

ma per poter valutare i risultati si dovranno attendere molti anni. Le nuove forme di sostegno del

reddito dei disoccupati, introdotte dalla Riforma Fornero, che si estendo a lavoratori dipendenti che

prima non ne beneficiavano, trovano maggiore applicazione e questo dovrebbe beneficiare un

maggior numero di giovani, quelli che svolgono lavori intermittenti ma regolamente registrati. Una

promessa importante di Matteo Renzi, prima che diventasse capo del Governo, quella di abolire le

forme contrattuali non standard e flessibili non è stata rispettata se non in piccola parte. E' stato

25 Di Isfol dovrebbe rimanere una agenzia di valutazione e di Italia Lavoro una agenzia per le politiche attive. Leonardi M. Così cambiano le poltiche del lavoro. lavoce.info 1/07/2007

26 Peluso L. Jobs act: i centri per l’impiego tornano protagonisti assoluti delle politiche attive, http://www.generazionevincente.it/?p=4811 23/07/2015

messo in campo un nuovo contratto a tempo indeterminato, che ha spodestato gli incentivi

all'assunzione di giovani o alla stipula di contratti di apprendistato ed è supportato da una dose così

enorme di incentivi privi di specifiche finalità, che rischia di essere un gigantesco spreco di denaro

pubblico se si risolverà solo nel promuovere la trasformazione di un certo numero di contratti a

termine in contratti a tempo determinato. Vista la grande spesa per il sostegno del contratto a tempo

inderminato il governo cerca di tanto in tanto di dimostrare che questo ha prodotto un aumento del

numero dei lavoratori, specie tra i giovani. I dati di giugno dell'Istat però gli davano torto. A questa

osservazione Maurizio Del Conte, docente di diritto del lavoro all'Università Bocconi e consulente

del Governo, risponde che: “non vedo nel mondo alcuna legge sul lavoro che sia, o sia stata, in

grado di produrre occupazione aggiuntiva27”. Osservazione molto corretta. Peccato però che di

misure di politica economica finalizzate a ridurre la disoccupazione, in particolare quella giovanile,

non se ne vedano. Si attendono grandi risultati dalla riforma dei servizi per l'impiego, per i quali

però non sono proviste risorse aggiuntive. Esercitanto il suo hard power in materiua di politiche del

lavoro la lettera del Governatore della BCE al Governo italiano richiedeva la messa in opera di “un

insieme di poltiche attive che siano in grado di facilitare la riallocazione di risorse verso le aziende

e isettori più competitivi.

Finora il Governo renzi ha preferito poltiche distribnutive non selettive. Le politiche per i giovani, a

partire da garanzia Givani, potrebbero essere un banco di prova in queste direzione28.

Bibliografia

Barbieri F. Dal turismo alla meccanica, il borsino del Jobs Act. Ilsole24ore 10/08/2015

Bottero G. Lavoro, Renzi blinda i nuovi contratti “Io penso ai giovani, non ai sindacati” La Stampa on line 16/03/2014

Cefalo R, Sergi V. Giannelli N. We are not NEET": How categories frame (mis)understanding and impede solutions. Paper presented at the IWPLMS 2015 Conference in Athens – Greece - 22 June 2015

CNEL Rapporto sul mercato del lavoro 2013/2014 Roma, 30 settembre 2014

Commission EU: Proposal for a Council Recommendation on Establishing a Youth Guarantee, COM2012, 729, 5th DEC 2012

European Council: Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on the active inclusion of young people: combating unemployment and poverty. 2010/C 137/01. Brussels: European Council. 2010

27 Mania R. Misure strutturali i posti arriveranno. Intervista a Maurizio del Conte, padre della nuova legge. La Repubblica 31/08/2015

28 Fano D. Gambardella E Margioggo F. Garanzia Giovani. La sfida. Milano, Francesco Brioschi Editore, 2015

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Eurofound): NEETs Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Luxembourg 2012

Fano D. Gambardella E Margioggo F. Garanzia Giovani. La sfida. Milano, Francesco Brioschi Editore, 2015

Giubileo F. La riforma dei centri per l'impiego. LinkTank 2014

Ilsole24ore on line Avanti politiche attive o Jobs act resta a metà 14/07/2015

Indire Intesa in Conferenza Unificata - Linee Guida http://www.indire.it/its/content/index.php action=lettura2Col&id_m=11731&id_cnt=13675

Isfol: Lo stato dei servizi pubblici per l'impiego: tendenze, conferme e sorprese. ISFOL 2014

Isfol-Mlps: Indagine pilota sul grado di soddisfazione Granzia Giovani, Roma marzo 2015

Isfol: L'attuazione della Garanzia Giovani in Italia. Report luglio 2015

Governo Italiano La Buona Scuola http://www.governo.it/backoffice/allegati/76600-9649.pdf

Lahusen C, Schulz N, Graziano P.R. Promoting social Europe? The development of European youth unemployment policies, International Journal of Social Welfare 2013: 22: 300–309

Legge 59/97 Riforma Bassanini

Legge 196/97 c.d. Pacchetto Treu

Legge 469/97 devoluzione alle province degli uffici di collocamento

Legge 107/2015 sulla Buona Scuola

Leonardi M. Così cambiano le poltiche del lavoro. lavoce.info 1/07/2007

OECD Youth skills and employability. 2015

Passamonti A. job-act-la-ricetta-di-renzi-per-combattere-il-precariato/ da: http://www.reporternuovo.it/2013/12/17/ 17 dicembre 2013

Peluso L. Jobs act: i centri per l’impiego tornano protagonisti assoluti delle politiche attive, http://www.generazionevincente.it/?p=4811 23/07/2015

Ronchi S. Europatriates. E se la vera Garanzia per i giovani stesse all'estero? Secondowelfare.it 4/02/2015

Ronchi S. Vesan P. Giovani e transizioni verso il mercato del lavoro: cosa succede nel Sud Europa. Seconodwelfare.it 14 novembre 2014

Vesan P. Non spariamo sul pianista. Ad un anno dall’approvazione del piano italiano, una critica oltre i numeri http://www.secondowelfare.it 21/07/2015