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Adolfo Lucero Carrillo

Burocracia municipal yel proyecto educativo.

Revista del Centro de Investigación. Universidad La Salle, vol. 5, núm. 18, junio-julio, 2002, pp. 17-28,

Universidad La Salle

México

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La Salle,

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Burocracia municipal yelproyecto educativo.Adolfo Lucero Carrillo

Alumno de la Maestria en Educación Campo PrácticaEducativa en la Univ. Pedagógica de Durango. Recibido: Julio de 2000. Aceptado: Enero de 2001.

RESUMEN

En el artículo se presenta al municipio como actor burocrático. Se define el concepto de actor social conbase en tres campos de interés: la relación entre actor y estructura a partir de una posición construc-tivista; la constitución de la subjetividad como dimensión estratégica de todo análisis social; y la relaciónentre política y educación. Posteriormente se aborda a la burocracia como actor social considerada comouna forma de organización humana basada en la racionalidad. Se desarrolla un análisis de la burocraciaestatal, considerando a los determinantes históricos de las relaciones entre la sociedad civil y el Estadocomo generadores de su propia especificidad. Por último se presenta un estudio del municipio de Duran-go y su proyecto educativo.Palabras clave: Municipio, actor social, burocracia, proyecto educativo.

ABSTRACT

In the article the municipality is presented as a bureaucratic actor.Social actor concept is defined bases inthree fields of interest: the relationship between actor and structure from a constructivist approach; estab-lishment of subjectivity as strategic dimension of all social analysis; and the relationship between politicsand education. Later on bureaucracy as a social actor considered as ahuman organization form based inrationality is presented. An analysis of state bureaucracy,considering historical determining factors of therelationships between civil society and State as generators of their own specificity is developed. Finally astudy on the municipality of Durango and its education project is presented.Keywords: Municipality, social actor, bureaucracy, education project.

INTRODUCCiÓN. realidad. Aquí el actor social y su proyectoeducativo aparecen como el resultado de unproceso de constitución de subjetividadessociales que describen un comportamientomás o menos similar construido en lassiguientes etapas: i) el montaje de una identi-dad colectiva, ii) la reacción frente a los agra-vios sociales o políticos que generalmente seconciben como situaciones ilegítimas desdeel punto de vista del actor; iii) el desplieguede canales de comunicación que permitanagregar voluntades, legitimar el discurso delactor y crear capacidad hegemónica sobreotros actores o instituciones; iv) expresión defuerza organizativa con la finalidad de ampli-ar su influencia, crear opinión pública e incidiren la agenda de la política estatal educativa;v) consolidación del proyecto y su emergen-cia como alternativa.

c) El tercer campo se sitúa en el ámbito de larelación entre política y educación, en una

Antes de describir al municipio como actor buro-crático, se hace necesario definir primero queentendemos por ACTOR SOCIAL, para ver sipodemos definir a la burocracia como tal.

Al hablar de actor hay que tener presente trescampos de interés para la investigación educati-va en general. Los campos son:a) El primero alude a la relación entre actor y

estructura, en el cual se asume una posiciónconstructivista en el que las estructuras nodeterminan sino condicionan, y en la que losactores aparecen como sujetos reflexivoscapaces de interactuar, construir espacioslingüísticos, comunicativos y de identidad.

b) El segundo se refiere a la constitución de lasubjetividad como una dimensión estratégicade todo análisis social que pretenda darcuenta de los procesos de construcción de la

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perspectiva que implica releer su vínculo conel Estado y los diferentes actores sociales.1

Partimos del segundo campo de interés parala investigación educativa, consideramos a laburocracia como actor social definiéndola en laconcepción weberiana que la considera comouna forma de organización humana basada enla racionalidad, es decir, en la adecuación delos medios y los objetivos (fines) pretendidos,con el propósito de garantizar la máxima efi-ciencia posible en la búsqueda de estos objeti-vos. En esta misma acepción se considera laburocracia como mediadora en las relacionesde dominación legal o racional que correspon-den a nuestras sociedades modernas donde elaparato administrativo tiene su fundamento enun conjunto de preceptos o normas que se con-sideran legítimas y de las cuales deriva el man-do. Weber aplicó el concepto en un sentidoamplio donde es posible englobar a todas lasinstituciones sociales que adoptaron el tipo deorganización que concentra los medios admi-nistrativos en la cima de la jerarquía y utilizanreglas racionales e impersonales para lograrmáxima eficiencia.2

La burocracia que ahora nos interesa es laestatal, en la cual adquieren importancia losdeterminantes históricos, debido a que su inter-vención social es el resultado de un procesohistórico construido por complejas interrela-ciones entre la sociedad civil y el Estado, enque se van decantando y cristalizando esque-mas de diferenciación y rutinas operativas quele dan a este aparato una especificidad propia.

A continuación hago un recuento históricopara rescatar y hacer notar la participación delmunicipio a través del tiempo y como esa parti-cipación se fue acotando por políticas centrali-zadoras.

En cuanto a la educación oficial hay que te-ner presente que, para 1867, de las 141 escue-las primarias existentes en la ciudad de México,

1 MirandaLópez, Francisco,coord., "Actoressocialesyproyecto educativo en el Estado de Durango". Universi-dad Pedagógica de Durango, Colección Ciencias de laEducación. Serie Política Educativa, México, p. 34-38,1988.

2lbid, p. 167-173.

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sólo 10 eran municipales, 8 de la CompañíaLancasteriana y el resto particulares. El Gobier-no Federal no tenía pues una responsabilidadeducativa directa.3

La Ley Orgánica de Instrucción Pública de1867 constituye un intento de organizar un sis-tema educativo centralizado.4

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Es necesario llegar a 1896 para encontramoscon un momento significativo en el desarrollo dela administración educativa nacional. Durante lagestión del ministro Joaquín Baranda, y luegode realizados los dos Congresos de Instrucción,mediante el decreto publicado en mayo de1896, se nacionalizan las escuelas municipalesdel Distrito Federal y Territorios Federales. ElGobierno Federal crea en esa ocasión la Direc-ción Federal de Instrucción Primaria. La mismapuede ser considerada como el antecesor másdirecto de la actual administración educativafederal. Su acción se desenvuelve en formacontinuada hasta nuestros días, si se descuen-tan los años de la revolución iniciada en 1910 Yla disolución decretada por Carranza en 1917.5

Por una parte está el recuerdo de la reformade 1833. Luego la administración escolar acargo de la Compañía Lancasteriana, de 1842al 45. Posteriormente, como lo expresa el Dr.Ruiz, siendo Limantour regidor de la capital, en1881, viendo la anarquía que reinaba en losprogramas de las escuelas municipales de lacapital y los municipios de la capital y los muni-cipios del Distrito Federal, y advirtiendo losescasísimos recursos que destinaban parasostenerlos y que, por lo mismo la vida de estosplanteles era miserable y la mayoría no podíaconstituir factor de verdadero progreso, tuvo laidea, y formuló con toda precisión el pensamien-to de que todas las escuelas entonces munici-pales se unificasen pasando a depender delGobienro Federal, pues de esta manera seconseguiría la homogeneidad, y las escuelascontarían con los recursos necesarios, convir-tiéndose en palanca poderosa del adelantosocial.6

3Tenti Emilio, El arte del buen maestro, Ed. Pax, p. 73, Méxi-co, 1988.

4 Ibid, p. 74.5 Ibid, p. 75.6lbid.

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El propio Dr. Ruiz (primer Director de lanueva Dirección creada en 1896), siendo regi-dor de Instrucción Pública de la capital de la Re-pública, propuso la creación de una Direcciónde Enseñanza Municipal. En el proyecto seespecificaba que era necesario dar unidad a laenseñanza, suprimir su estado de anarquía per-manente, producto del hecho de que sus pro-gramas cambiaban con cada regidor.7

El ministro Joaquín Baranda, ya desde 1887,tenía en mente un proyecto de unificar laenseñanza en todo el territorio nacional. Eneste año afirmó categóricamente "Proclamamosla enseñanza... para evitar que los esfuerzosaislados y heterogéneos susciten la anarquíaen vez de la uniformidad... tenemos que hacerde la instrucción un poderoso elemento deunidad nacional". Por otra parte ya vimos cuálesson sus posiciones acerca del papel educativoque le correspondía juzgar al Estado Nacional,tal como lo expusiera en 1889 en su discursoinaugural del Primer Congreso de Instrucción.8

La nacionalización de las escuelas municipa-les se inserta en un programa de reformahacendaria, llevado a cabo por José Limantouren 1896. La supresión de las alcabalas, san-cionada por el artículo 1240 de la Constituciónde 1857, modificaba las fuentes de renta muni-cipales. En la práctica, significaban una dis-minución de los recursos a disposición de lasinstancias de administración local, sin que serestringiera la esfera de sus responsabilidades.De allí que en los fundamentos del decreto denacionalización de las escuelas municipales seafirme que es preciso y conveniente quitar a losayuntamientos el cuidado de la atención de lasescuelas primarias, con lo cual se realiza undoble, inmenso beneficio; pues por una parte sedisminuyen las atenciones del municipio (consi-guiendo el equilibrio) y por otra, esto es lo demayor importancia, pasan las escuelas a de-pender del Gobierno Federal, lo que lleva acabo prácticamente la uniformidad en el DistritoFederal y Territorios Federales, da unidad técni-ca y dota de elementos pecuniarios indispensa-bles. Todo ello realizará un verdadero progresode la Escuela, no deteniendo la luz de la

7 Ibid, p. 75.8 Ibid, p. 76.

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enseñanza sólo en la capital y en algunospequeños centros, sino por el contrario, lleva elEvangelio de la verdad que en todos sentidoshará huir las tinieblas de la ignorancia hasta delos pueblos más pequeños y apartados de lasciudades populosas del Distrito y Territorios.9

Como resultado del proceso, hacia 1900 unasola instancia del Estado pasa a centralizar lagestión y dirección de 464 instituciones esco-lares, de las cuales 146 están situadas en lacapital, 183 en el Distrito Federal y el resto enlos territorios federales. Las cifras son significa-tivas, más aún si se les compara con las 10escuelas municipales existentes en 1867. Tam-bién para 1900 existían ya dos escuelas nor-males, una para profesoras y otra para profe-sores. En la primera habían obtenido título paraejercer como docentes 192 alumnas y en lasegunda 49 alumnos. Sin embargo, ambosestablecimientos eran independientes de laDirección General de Instrucción Primaria.Mucha razón tenía el Dr. Ruiz para declarar sa-tisfecho en 1900: "La organización está hecha,los cimientos del grandioso edificio están con-cluidos". Sin embargo, la tarea de unificación ycentralización apenas concluía una primeraetapa. Esto se hace evidente cuando se com-paran las 464 escuelas primarias dependientesdel Ejecutivo Federal con las 8,917 escuelasubicadas en todo el territorio nacional y depen-dientes de los ayuntamientos, de los particu-lares, de las corporaciones, etc. En la capital yel Distrito Federal, junto alas 329 escuelasnacionales existían 202 escuelas particulares,no dependientes de la Dirección General.1O

El proceso de centralización y de presiden-cialismo se desarrolla con la Revolución enforma contradictoria. Por una parte, la crisis delmodelo de dominación liberal oligárquico, y lasmismas necesidades de la lucha aumentaron elauge de las tendencias centrífugas y la consoli-dación de las autonomías locales. La estabi-lización del nuevo régimen trae aparejada unareducción de esa diversidad. Por una parte, elnuevo Estado se impone definitivamente sobretodo el "cuerpo intermedio" (como la Iglesia, porejemplo) que le dispute su autoridad. Por la

9 Ibidem.

10 ¡bid,p. 79.

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otra, inicia un lento proceso de homogeneiza-ción y de centralización del poder expropiado atodas las instancias locales, regionales y secto-riales. Los caudillos que reinan en ámbitosregionales ven reducida su influencia sobre losprocesos decisionales del poder público con lainstauración de mecanismos de concentracióndel poder a nivel del Estado Federal. Éste, pocoa poco concentra atribuciones y recursos endiversas esferas de actividad. La creación delPNR y la extensión de sus mecanismos de con-trol, y la reorganización del aparato mismo delEstado, permitieron estabilizar las relacionesentre éste y las clases sociales en todo el terri-torio nacional. Por otro lado, la restructuracióndel aparato militar, hacendario, económico yeducativo es un proceso que transcurre objeti-vamente integrado. Es el mismo Estado quecrece y se desarrolla en sus diversas dimen-siones. Obregón, Calles y Cárdenas, cada unoa su manera, alientan este proceso de institu-cionalización que se inicia con la Constituciónde 1917 y que alcanza sus objetivos básicosalrededorde 1940.11

En 1916 Carranza presentó un proyecto deConstitución que se basaba, en líneas genera-les, en la carta fundamental entonces vigente yentre las limitadas innovaciones se encuentra laidea del Municipio Libre como base de la estruc-tura política.

En la Constitución de 1917 los constituyentesotorgaron a los municipios la libertad económicay política, así como el derecho de controlar yorganizar la enseñanza primaria y los jardinesde niños, ya que esta facultad venía a constituirun medio más para fortalecer los ayuntamientosde toda la República.12

Sd suprimió la Secretaría de InstrucciónPública y BellasArtes, las escuelas elementalesquedaron a cargo de los minicipios. SegúnLeonardo Gómez Navas poco tiempo despuésque los municipios se hicieron cargo de lasescuelas primarias y los jardines de niños, se

11 Ibid, p. 145.12 GómezNavas,Leonardo,"LaRevoluciónMexicanay la

educación popular" en: Solana Fernando, Cardiel ReyesRaúl, Bolaños Martínez Raúl, coord., Historia de la Edu-cación Pública en México, SEP-FCE, p. 149, México,1981.

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demostró que no estaban capacitados para estatarea, en vista de que la administración y finan-ciamiento y funcionamiento requería de unapreparación científica y pedagógica, así comode los ingresos suficientes para llevar a la prác-tica los principios de laicidad, obligatoriedad ygratuidad. Se necesitaban edificios y mobiliarioescolar, libro de texto y pago regular a losmaestros, lo cual exigía el correspondiente pre-supuesto, organización, legislación y adminis-tración escolares, adecuados para coordinar laparte técnica y no producir conflictos entre losdiversos planes y programas de estudio o entrelos mismos municipios del país; por consi-guiente, pronto aparecieron por todo el territoriolas protestas motivadas por diversas causas,sobresaliendo entre éstas, la clausura deescuelas por falta de pago a los profesores (porejemplo: en la ciudad de México de 226 elemen-tales y superiores, después de dos años, seredujeron a 93, clausurándose 133).13

Pero en opinión de Álvaro Matute, el fracasode la educación a cargo del municipio no sedebió a la falta de presupuesto de los ayun-tamientos sino la falta de una acción coordinadadel Estado, de alcance federal, es decir queabarcara la totalidad de la República.14

Sea por una u otra causa, o por ambas, elhecho es que la educación a cargo de losmunicipios no funcionó. Si era evidente el fraca-so de la educación a cargo de los municipios,debemos preguntarnos ¿qué originó que setomara tal decisión? Raúl Mejía Zuñiga argu-menta que el Congreso Constituyente, en suafán de liquidar las jefaturas políticas con lasque la dictadura ata la vida democrática a la vo-luntad de los gobernadores designados por elpropio dictador, y con el propósito de crear elMunicipio Libre como aspiración suprema de laorganización política y administrativa en losestados, suprime la Secretaría de InstrucciónPública y Bellas Artes. Sin embargo, ni elmunicipio adquiere libertad y autonomía admi-nistrativa a la que aspira como célula social de

13 Ibid, p. 76.

14 Matute, Álvaro, "La política educativa de José Vasconce-los" en op. cit., p. 172.

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la democracia, ni la educación se vigoriza, puesla lucha armada ha desintegrado la vida munici-pal, el hambre diezma a la población y lapenuria ancestral de los ayuntamientos les impi-de atender la educación elemental.15

El 29 de septiembre de 1921 se promulgó eldecreto de creación de la Secretaría de Edu-cación Pública y en octubre siguiente, José Vas-concelos protestó como titular de la nuevadependencia. Con la creación de la SEP se ini-cia un proceso de federalización que en estaépoca significa centralizar funciones de de-cisión administartiva, asignación de recursos yla implantación de un curriculum nacional parabuscar la homogeneidad de la población mexi-cana e integrar a numerosos grupos étnicos queno hablaban el castellano, pero sobre todo legi-timar al Estado que nace de la Revolución.

La federalización de la enseñanza tambiénes fundación de los recursos que se destinan ala nueva Secretaría. El presupuesto de laeducación nacional en 1920-1921 fue de12'296,265 pesos (5 por ciento del presupuestototal). En el periodo 1922-1923 el presupuestoque se asigna a educación es de 52'362,314pesos, y representa un 15 por ciento del pre-supuesto total. Con sus recursos incrementa-dos, la SEP, puede fortalecer y ampliar la esferade su acción mediante el financiamiÉmtode laeducación pública en los estados o bien crean-do toda una red de instituciones directamentedependientes de la administración central. Parael primer efecto, los presupuestos de la SEPtenían una partida pública para el fomento de lacreación de la educación pública en los esta-dos.16

Durante los primeros años de la SEP, laadministración escolar era verdaderamentemultiforme. Por un lado estaban las escuelasmunicipales (aún en la capital de la República),por el otro las federales y las estatales. Elproyecto de Vasconcelos consistía en incorpo-rar las escuelas municipales a la SEP. En 1921

15 Mejía Zúñiga, Raúl, "La escuela que surge de la revolu-ción", en op. cit., p. 196.

16Tenti, Emilio, El arte del buen maestro, Ed. Pax México, p.251,1988.

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recordaba a los legisladores que una de lascausas del triunfo del movimiento político obre-gonista la constituía "el desastre en educaciónpública". y agregaba que ese desastre se debióal principo sentado en la Constitución carrancis-ta de dejar las escuelas al criterio de los ayun-tamientos.17

En 1929 todavía, el gobierno federal no hapodido legalmente hacer más que atender laeducación pública en el Distrito y en los territo-rios Federales, y sólo indirectamente influirsobre el resto del país. La SEP estaba destina-da a constituirse en el órgano ejecutor de unapolítica educativa de masas.18

Durante el gobierno del General Calles, lacentralización recibe un impulso a través de latransformación de las Delegaciones de la Edu-cación. Esta presencia administrativa de la SEPen los estados perfeccionaba los mecanismosde la centralización. Los directores de estasdependencias eran convocados frecuente-mente por las autoridades centrales, para infor-mar y recibir instruccines sobre el manejo de lacuestión educativa.19

En 1934, durante el proceso de reforma alartículo 3°, el tema de la federalización se intro-duce en el debate cuando se discute el párrafoque dice: "El Congreso de la Unión, con el fin deunificar y coordinar la educación en toda laRepública, expedirá las leyes necesarias desti-nadas a distribuir la función educativa entre laFederación los Estados y los Municipios, a fijarlas aportaciones correspondientes a ese servi-cio educativo y señalar las sanciones aplicablesa los funcionarios que no las cumplan o no ha-gan cumplir las disposiciones relativas, lo mis-mo que a todos aquellos que las infrinjan". Estepárrafo fue aprobado e incluido en el artículo 3°de 1934 y ratificado en la reforma constitucionalde 1945.20

¿Cuál es el sentido que hay que dar al párra-fo? En el dictamen de las comisiones de las

17 Ibid, pp. 251-252.18 Ibid, p. 250.19 Ibid. p. 252.

20 Ibidem.

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Cámaras se lee que lo que se busca es darsupremacía a las necesidades nacionales frentea los intereses particulares de cada entidad.21

El artículo 3°, reformado en 1946, mantiene laautoridad arbitraria del Estado en materia deeducación, el monopolio de los sistemas pe-dagógicos, la exclusión de las sociedades y lasasociaciones de cualquier tipo que se imparta aobreros y campesinos, y que, al igual que eltexto anterior concede facultades a la Fede-ración para organizar y dirigir la educación en laRepública, a costa de las facultades de los esta-dos y municipios y facultades para dictar nor-mas represivas en materia educativa. En 1946el Estado revolucionario reitera su derecho aconstituirse en polo rector de la educaciónnacional. 22

A partir de los 40's se produce un desarrollocuantitativo y cualitativo de la organizacióneducativa estatal. Por una parte se incrementanotablemente la cobertura del sistema, hastaalcanzar los límites de la universalización de laenseñanza primaria y la masificación del nivelmedio básico.23

Por otro lado también podemos ver la trans-formación del magisterio de una profesión libre,ejercida por su propia cuenta, una profesión deEstado, primero municipal y después predomi-nantemente estatal y federal.24

PROFESiÓN LIBRE (1821-1866)Z5

En los primeros años del México independientela principal cuestión de la profesión docente eraquien autorizaba su ejercicio como profesiónlibre. El ingreso a la profesión no dependía deun sistema de formación especializado sino dela autorización del ejercicio de la docencia porlos ayuntamientos y, en menor grado, por losgobiernos de los est~dos o departamentos, apartir de una serie de exámenes.

21 Ibid, p. 252.22lbid, pp. 280-281.23Ibid, p. 281.24 Arnaut Salgado Alberto, Historia de una profesión (los

maestros de educación primaria en México 1887-1994),CIDE, México, 1996.

25Ibidem.

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PROFESiÓN MUNICIPAL (1869-1884)26

Al asumir el poder, los liberales promovieronuna mayor injerencia del Estado en la ins-trucción primaria. En este periodo se reglamen-ta la organización escolar en el Distrito y Territo-rios Federales y crece el sistema escolar muni-cipal tanto en la capital de la República como enlos estados; en algunos de estos se expidenplanes y programas de estudio oficiales y losayuntamientos consolidan su facultad paraautorizar el ejercicio de la profesión docente yse convierten en los principales empleadores delos maestros de primeras letras. En suma, seproduce una tendencia hacia la transformacióndel magisterio en una profesión de Estado.

Se hacen también los primeros intentos porestablecer la enseñanza laica y obligatoria;asimismo comienzan a difundirse nuevas ideasy métodos pedagógicos. La creciente interven-ción del Estado y el reformismo pedagógicoplantean la necesidad de formar profesores encentros especializados de enseñanza normal.

PROFESORADO NORMALISTA Y ESTATAL(1885-1910)Z7

Entre 1885 y 1910 se intenta uniformar y cen-tralizar la instrucción primaria del país. Se avan-za en lo primero, unificando los planes y progra-mas de estudio, tanto para la enseñanzaprimaria como para la normal, aunque aún per-sisten diferencias sustanciales entre el D.F. yelresto de las entidades federativas. Lo segundono pudo consumarse; sin embargo, dentro delos límites de su jurisdicción, el Gobierno Fede-ral centralizó y uniformó la eseñanza primaria,asumiendo el control de las escuelas municipa-les del Distrito y Territorios Federales, suprimióla Compañía Lancasteriana y la Fundación VidalAlcocer, al mismo tiempo que rescató algunasde las escuelas de estas instituciones.

. El Gobierno Federal no pudo intervenir en lossistemas escolares de los estados, no obstantealgunos de ellos, siguiendo su ejemplo, cen-tralizaron parcial o completamente los sistemasescolares municipales.

26 Ibid, p. 20.27lbidem.

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En mayo de 1992, el Ejecutivo Federal através del entonces Secretario de EducaciónPública, Ernesto Zedillo Ponce de León, emitióel Acuerdo Nacional para la Modernización de laEducación Básica (ANMEB), en el cual sedestacan como prioridades de la modernizacióneducativa: reorganizar el sistema educativo,mediante la transferencia de recusros técnicos yfinancieros de gobierno federal a los respectivosgobiernos estatales; la formulación de los con-tenidos y materiales educativos, fundada en unanueva idea de educación básica de calidad quese instrumentará con programas emergentes deaplicación inmediata para cada uno de los nive-les que constituyen; la revalorización de la fun-ción magisterial donde el maestro aparececomo un actor central en el mejoramiento de lacalidad educativa, para lo cual se considera re-levante llevar a cabo acciones reguladoras yemergentes en materia de formación, actualiza-ción, capacitación, superación profesional, me-jorías salariales y de vivienda, así como laredefinición de la carrera magisterial y el fomen-to de una nueva institucionalidad a favor delejercicio y la vocación del maestro.28

En el contexto de la federalización el gobier-no central conservó varias atribuciones estraté-gicas: el control normativo técnico-pedagógico yde los contenidos educativos a nivel nacional, elfinanciamiento compensatorio y la evaluacióndel sistema educativo nacional.29

La descentralización educativa del régimende Carlos Salinas de Gortari expresó en granmedida la necesidad de control central para ini-ciar reorganizaciones selectivas en los ámbitosadministrativos y política dentro del sector edu-cativo. En este sentido, la descentralizacióneducativa representó al inicio del gobierno dehecho una forma de recentralización de decisio-nes, para que desde el centro empezaran a mo-dernizar algunas áreas problemáticas.3D

La federalización en los momentos actualestiene otras connotaciones a las otorgadas aprincipios de siglo, así como lo deja ver el pro-

28 Miranda López, Francisco, op. cil.29/bid.3D/bid.

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ceso de descentralización el cual crea espaciosdonde surgen nuevos actores en los escenariosde creación de imaginarios educativos. Uno delos actores que cobra importancia dentro delaparato burocrático del Estado, es el municipio.

A consecuencia de la federalización se modi-fica el artículo 3° Constitucional y se elabora surespectiva ley reglamentaria31(Ley General deEducación) donde se establecen las funcionesdel municipio en materia educativa.

El ayuntamiento de cada municipio podrá sinperjuicio de la concurrencia de las autoridadeseducativas federal y locales, promover y prestarservicios educativos de cualquier tipo o modali-dad. También podrá editar libros y producir otrosmateriales didácticos, distintos a los que deter-minan la autoridad federal e impulsar el desa-rrollo de la enseñanza tecnológica y de la inves-tigación científica y tecnológica.

El gobierno de cada entidad federativa pro-moverá la participación directa del ayuntamien-to para dar mantenimiento y proveer de equipobásico a las escuelas públicas estatales y muni-cipales.

El gobierno de cada entidad federativa y losayuntamientos podrán celebrar convenios paracoordinar o unificar sus actividades educativasy cumplir de mejor manera las responsabilida-des a su cargo.

La Constitución Política del estado de Duran-

g032establece que los municipios tendrán a sucargo los siguientes servicios públicos: aguapotable y alcantarillado, alumbrado público,limpia, mercados y centrales de abastos, pan-teones, rastro, calles, pavimentos, repavi-mentación, parques y jardines, seguridad públi-ca y tránsito, establecimientos públicos y, losdemás que'la legislatura del estado determine,según las condiciones socio-económicas de losmunicipios, así como su capacidad administrati-va y financiera. Además de los convenios quese realicen entre el estado y el municipio.

31 SEP,Artículo 3° "Constitucional y la Ley General de Edu-cación", SEP, México, 1993.

32 LXI Legislatura 1998 Durango 2001. Congreso del estadode Durango. "Constitución Política del Estado de Duran-90".

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Respecto a su financiamiento el Congreso delestado decretará las contribuciones y otrosingresos suficientes para atender las necesida-des de los municipios, tomando en considera-ción las participaciones y subsidios federales yestatales, y en todo caso, incluyendo las contri-buciones de la hacienda municipal que se formade impuestos, derechos, productos, aprovecha-mientos, participaciones y financiamiento.

Es necesario analizar a la federalizacióncomo un proceso de transición entre diferentesfactores a escalas diferenciales y como unabuena dosis de incertidumbre que incluye unproyecto político en la intención recentralizado-ra del poder del cual los diferentes actoressociales toman posicionamiento para discutir laviabilidad de la transición de relevo (aquellosprocesos de nivel meso o microestructural quemodifica áreas o subáreas institucionales en elorden cultural, político, social o administrativo,con cierto nivel de autonomía respecto de susentornas, por lo que pueden ser espacios deinnovación conflictiva dentro de los macrosis-temas con efectos diferenciales en su estabili-dad de cambio) dentro de la transición rectora(son aquellos procesos macroestructurales o derepercusión macrosistémica que modifican o al-teran los tiempos a largo plazo, que transformanlas bases de las interacciones fundamentalesde la sociedad y cuyas repercusiones son ver-tebradoras del orden político, social y cultural)más conocida en nuestro tiempo, la globaliza-ción cuyas características fundamentales son:a) la alta movilización de bienes y servicios quefluyen en distintas direcciones y circuitos regio-nales de producción, distribución y consumo; b)la reducción de las distancias geográficas por lafuente de los medios de comunicación y trans-portación; c) el crecimiento de la interdependen-cia social entre individuos, grupos, instituciones,áreas geográficas y naciones completas apoya-das por los medios teleinformáticos, d) el re-planteamiento de las nociones espacio-tiempoque se desterritorializan por el efecto de lainstanataneidad, el aceleramiento del cambiotecnológico y el crecimiento de las áreas deincertidumbre y; e) el ingreso a patrones comu-nes de producción, intercambio y consumo debienes materiales, culturales y políticos que in-troduce la simultaneidad y el encogimiento de

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horizontes en el marco de estándares mundia-les que son más accesibles para sociedadesdistintas.33

Como podemos observar las funciones delMunicipio en materia educativa fueron arreba-tadas por un porceso de centralización de laadministración educativa. En ningún momentose pretende revertir el proceso con los procesosiniciados en la última década de descentraliza-ción; más bien pareciera que el proceso pre-tende afianzar la centralización del poder quese había venido debilitando por multiplicidad defunciones de los órganos encargados de admi-nistrar la educación. Además, los organismosauxiliares como la Asociación de Padres deFamilia y los Comités Administradores de laParcela Escolar (para el caso de la educaciónbásica) no han podido cumplir con la función dedar mantenimiento a las escuelas, actividad quese les encargó a los municipios con la apli-cación de la partida conocida como ramo 33pero después se les quita y esta partida se des-tina al Comité para la Construcción de Escuelasdel Estado de Durango (COCED), organismoque se encarga de esa actividad.

Si el municipio esta encaminando las accio-nes al apoyo material a las escuelas, su capaci-dad de intervención esta limitada a su ca-pacidad financiera como lo hé podido observaren dos municipios con capacidad en moviliza-ción de recursos diferentes, me refiero al mu-nicipio de Rodeo (poca capacidad) y el munici-pio de Durango (con más capacidad); donde elprimero se limita a apoyos a la educación conrecursos aportados vía gobierno del estado ysegún opinión de los funcionarios municipalesla función del ayuntamiento es brindar apoyomaterial a las escuelas (material de aseo, mate-rial deportivo, construcción de letrinas o sanita-rios y si el presupuesto lo permite alguna obramás grande) y para las demás cosas de edu-cación está la SEP; en el segundo existen máselementos de análisis, que si bien no consti-tuyen un proyecto educativo definido, nos dancuenta de que su imaginario rebasa en muchola visión acotada del primero.

33Miranda López, Francisco, Corporativismo vs Redes, Dile-mas de la politica y los procesos educativos en Méxco enel marco de la globalización-mundialización, Instituto Poli-técnico Nacional, México, 1999.

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En el municipio de Durango, al inicio de laactual administración se convocó a un foro deeducación, cultura y deporte34 que se llevó acabo el11 de noviembre de 1998, contando conla participación de 43 ponentes y la asistenciade un total de 130 personas. Se tocaron lassiguientes propuestas:

. Educando desde el hogar «para la creaciónde valores».

. Fomento al deporte en la ciudad y la zonarural.

. Apoyo al deporte de los niños con discapaci-dad.

. Apoyo a las academias de baile.. Apoyo a la educación para adultos.. Fomento y creación de espacios artísticosculturales de pintura, escritura y grabado enel municipio.. Descentralización de los eventos popularesen diferentes zonas.

. Realizar concursos teórico prácticos de losprofesores en todos los niveles de educaciónen el municipio.. Apoyo al deporte del levantamiento de pesas.. Fomento al aprendizaje de la producción yventa de piezas de oro y plata en el munici-pio.. Revisión del marco jurídico estructural y ope-rativo de la dirección municipal de educación,cultura y deporte para delimitar sus obliga-ciones en materia del municipio.. Establecimiento de talleres y/o centros deapoyo a personas sordas para que se au-toempleen.. Fomento y apoyo al softbol en el municipio deDurango.. Mejorar administrativamente la direcciónmunicipal de educación, cultura y deporte.

. Ampliación del programa de construcción debardas en las escuelas.

. Creación de un museo tipo "Papalote".

. Apoyo a equipos deportivos.. Mantenimiento de la alberca olímpica.

Podemos darnos cuenta que es en este es-pacio de participación ciudadana (el municipio),donde diferentes actores reclaman la partici-pación del municipio por ser éste la instancia

34 H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Plan Munici-pal de Desarrollo 1998-2001, pp. 65-68.

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que entra en contacto directo con quienes notienen la capacidad de expresión en otrasinstancias de gobierno, siendo el municipio elinterlocutor entre ellos y las diversas instanciasde gobierno.

Las propuestas de la ciudadanía que pasarona formar parte del Plan Municipal de Desarrollo1998-2001 se encuentran plasmadas en el a-partado de Desarrollo Social.

5.7 Proyecto para la Educación y la Cultura35

En este marco veremos las siguientes acciones:

. Fortalecer en recursos y en infraestructura ala Dirección Municipal de Educación, Culturay Deporte, a fin de que esté en posibilidadesde cumplir con su función.. Destinar más recursos a la construcción,remodelación y mantenimiento de las escue-las de nuestro municipio; adquiriendo desdeahora el compromiso de terminar el 100% delas bardas perimetrales de las institucionesde educación preescolar, primaria y secun-daria.

. Establecer convenios de cooperación y coor-dinación con el gobierno del estado, paraimpulsar el desarrollo de programas, espe-cialmente de infraestructura y apoyo pedagó-gico, a las instituciones de educación básica.. Establecer convenios con el Instituto Tecno-lógico de Durango, con la Universidad Juárezdel estado y con el Consejo de Ciencia y Tec-nología de Durango, para la realización deproyectos de investigación que propicien eldesarrollo de la ciencia, de la tecnología y engeneral de proyectos que permitan una eficaztoma de decisiones, en el ámbito municipal.. Reorganizar e impulsar el funcionamiento delConsejo Municipal de Participación Social ylos consejos similares en todos los centrosescolares del municipio, a fin de incrementarla participación de los padres y los diversossectores de la sociedad, en apoyo a lastareas educativas que garanticen en el mu-nicipio de Durango una educación de mayorcalidad.

35lbid,pp. 65-68.

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Por otra parte, la cultura es un patrimonioesencial de todo grupo social, que permite elfortalecimiento de sus raíces históricas y de susentimiento de identidad y de pertenencia. Eneste marco, será interés primordial de la próxi-ma administración municipal, apoyar el rescatey preservación del patrimonio cultural de los du-rangueños e impulsar el desarrollo de todas lasexpresiones del arte que enriquezcan nuestroacervo y no estrechen en el sentimiento dedurangueneidad. Para tales efectos propo-nemos:

. Crear la Casa Municipal de la Cultura, comoun espacio de desarrollo y transmisión de lacultura en todos sus aspectos, que sea unforo de expresión de los intelectuales, de lospoetas, de los pintores, de los escultores, delos cineastas, de los músicos, y en generalde toda la comunidad artística y cultural deDurango.. Iniciar un proyecto de remodelación integralen las unidades municipales.. Crear el Centro Municipal de Medicina y Psi-cología Deportiva, que brinde atención a lacomunidad deportiva de Durango.

Este anteproyecto, presentado a la ciuda-danía para su aprobación, no es un listado debuenos deseos, sino una propuesta basada enel conocimiento de nuestra ciudad y de lasdemandas de sus pobladores, a quienes contodo el respeto que nos merecen ponemos a suconsideración.

Para poder juzgar si no son sólo deseos, pre-sentamos el 10 Informe de Gobierno Municipalde Durango 1998-2001, en lo que respecta aEducación, Cultura y deporte que viene en elapartado VI.36

6.1. Presidente Honorario

Se instituyó el Programa "Presidente Honorario"a fin de contribuir en la formación cívica y ciu-dadana y reconocer el esfuerzo y resultadosacadémicos de estudiantes de educación bási-ca.

36 H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, 1998-2001, 10Informe de Gobierno Municipal de Durango, pp. 32-33.

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6.2 Reconocimiento al Mérito Académico y Tra-bajo Profesional

Se otorgó la medalla al mérito académico a losalumnos más destacados en los niveles medio-superior, superior y posgrado.

Se entregaron estímulos económicos a ma-estros destacados en el ciclo escolar, ademásde crear el Consejo y las bases para otorgar lasbecas para deportistas de alto rendimiento, deconformidad con el resolutivo del H. Cabildo, defecha 10de junio.

6.3 Rehabilitación y Apoyo a InstitucionesEducativas

Con el objeto de coadyuvar en el mejoramientodel ambiente en el que se forman los niños y jó-venes, se implementaron los programas deapoyo de equipamiento de escuelas, paquetede útiles escolares, material de aseo, materialde construcción, material deportivo, manteni-miento de servicios sanitarios y limpieza y clo-ración de cisternas y tinacos.

6.4 Instituto Municipal del Arte y la Cultura

En las actividades dellMAC destaca el fortaleci-miento de la Cineteca Municipal, con la exhibi-ción de películas en el evento cultural Tonalco,así como en diversos ciclos de conferencias ymesas redondas en las que participaron estu-diosos y especialistas de Durango y del país.

Se crearon las salas de exposición "GuillermoBravo" e "Irene Arias". La danza, el teatro y lacultura popular son actividades diarias delIMAC.

Como todos sabemos, los libros son el resu-men del conocimiento de la humanidad y siem-pre serán disponibles, por más que avance lacultura gráfica y videográfica.

Por ese motivo, el IMAC ha destacado par-ticularmente por su política editorial ya que enun año publicó 5 libros entre esos se encuentrauno de los mejores que se han escrito sobre lafamilia Revueltas, titulado "El naranjo en flor",así como obras de dos de los artistas consagra-dos de Durango:FernElndo AnaradeCanciñoyJosé Solórzano López.

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Tanto en las actividades de la Cineteca, enfunciones de teatro y otros espectáculos, através de sus publicaciones, y mediante el pro-grama de creación de nuevos públicos, ellMACha llevado sus servicios a más de 50,000 perso-nas, y en la medida que lo permitían los recur-sos, la intención es llegar a más personas conlas más altas creaciones culturales y artísticasdel municipio y el estado, del país y del mundo,ya que la cultura nos ayuda a relacionar todo loque existe.

6.5 INMUDE

Mediante el fomento al deporte popular, se halogrado integrar a comunidades del medio ruraly urbano a la práctica deportiva, a través de tor-neos permanentes en casi todo el Municipio, endonde se contempla la participación de de-portistas de todas las edades, lo que ha logradobeneficios para más de 20,000 personas.

Se realizan, de manera permanente, eventosde carácter deportivo y recreativo en el ParqueGuadiana y en las Alamedas, a los que se hadenominado "Mi Domingo Contigo" y "Pasean-do en las Alamedas", con la finalidad de pro-mover la integración familiar y ofrecer a loshabitantes del municipio un espacio gratuito deesparcimiento y diversión. A la fecha se habrindado atención a cerca de 25,000 personas.

Se ha implementado un programa denomina-do Olimpiadas Escolares en el Medio Rural, conel cual se promueve la convivencia de unamanera armónica entre los niños y los jóvenesde escuelas del medio rural.

Se apoyó de manera directa y, en ocasionesen coordinación con el gobierno del estado, adeportistas destacados, a fin de que puedanacudir a eventos de carácter regional, nacionale internacional, representando a nuestro estadoy al municipio de Durango.

Se ha estimulado la participación de todos losgrupos sociales en el deporte, para lo cual sefacilitan materiales básicos como balones, pe-lotas y redes, resultando beneficiados más de3,400 personas.

Respetando la autonomía de las asociacio-nes, ligas, organismos especializados, estu-

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diantes y sindicatos, se les ha prestado apoyoen diversos rubros. Asimismo, se han otorgadoapoyos a personas discapacitadas.

Buscando fomentar el deporte en los niños,se han creado ligas infantiles de futbol, béisbol yvolibol en el medio rural y Centros de Desarrollode Talentos en la ciudad, lo que ha representa-do un beneficio para más de 500 infantes.

Se han impartido cursos de participación yactualización, tanto del contenido general comopara deportes específicos, buscando crear unacultura deportiva y mejorar los niveles de lospromotores, entrenadores y jueces, resultandobeneficiadas directamente 740 personas.

Con aportaciones de los tres niveles degobierno, se aplicó un millón de pesos a larehabilitación de la alberca olímpica, cambián-dose totalmente el sistema de calentamiento delagua y construyendo dos cómodos vestidores,incorporados a la estructura de la alberca. A lafecha se ha brindado servicio a más de 60,000usuarios.

Otras de las acciones que se están empren-diendo por la Dirección de Educación, Cultura yDeporte y, que no vienen contempladas aún enel 10 Informe de Gobierno Municipal es el otor-gamiento de Becas Crédito a estudiantes deescasos recursos económicos y con buenaprovechamiento. El mecanismo para selec-cionar a los alumnos acreedores de la becacrédito lo determina el Consejo de ParticipaciónSocial a nivel municipal. La beca crédito sepuede pagar en efectivo cuando el alumno ter-mine sus estudios y tenga capacidad de pago,con servicio social (trabajo para la PresidenciaMunicipal) al finalizar los estudios (si no ha podi-do conseguir empleo) o, con servicio social (tra-bajo para la Presidencia Municipal) durante susestudios, si no desea permanecer en el munici-pio al concluir sus estudios.

Antes de continuar hay que hacer la acla-ración que este trabajo logró hacerse antes dela desaparecida Dirección Municipal de Edu-cación, Cultura y Deporte, dependencia que fueabsorbida por la Dirección Municipal de ObrasPúblicas, más, sin embargo, esto no modifica elnúcleo de este trabajo, porque la participaciónmunicipal no dependía directamente de ésta.

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Sólo se puede decir que la desaparición deesta dependencia puede obedecer a dos moti-vos principales: el primero tiene que ver con unamejor administración de los recursos, lograndoasí que el presupuesto designado a educaciónno sea absorbido por la creación de una buroc-racia; el segundo motivo debe de preocuparnosbastante y es que también puede obedecer alcambio de perspectiva de los actores que parti-cipan al interior del municipio, esto es, que sehaya decidido no participar activamente en edu-cación, espacio que es atendido por otrasdependencias estatales, y aprovechar los recur-sos destinados a este ramo para otras obras.

Con lo anterior expuesto puedo afirmar que sibien es cierto que el municipio no tiene unproyecto educativo que defina claramente cuáles la función de la escuela, está en camino aello, considerando las limitantes normativas quetiene al respecto y que son muy claras en la LeyGeneral de Educación, pero que permiten almunicipio su participación en esferas educati-vas que no están necesariamente bajo la tuteladel Gobierno Federal pero que pueden influirdirectamente en la escuela. Por otra parte laparticipación del municipio se ve limitada por suubicación geográfica (no es lo mismo un munici-pio donde está la capital del estado con lamayoría de las instituciones de educación supe-rior; a uno que sólo tiene escuelas de educaciónbásica y una de educación media superior)económica y política. Hace falta, sin embargo,una mayor participación de la burocracia muni-cipal en la construcción de un proyecto educati-vo que rebase la esfera material y se inserte enmateria meramente educativa; además, faltavisión para poder emprender proyectos educa-tivos con otros sectores, principalmente con elempresarial y pueda ir construyendo su autono-mía local que lo inserte directamente en el mar-co global.

Una conclusión más a la que podemos llegares que la educación es un fenómeno urbano yque el medio rural queda excluído de él, al

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menos después de la educación básica, aunqueésta sigue representando serias deficiencias encobertura secundaria. De ello surge el siguientedilema: ¿cómo ofrecer a la población, educa-ción superior sin que ésta abandone su lugar deorigen? Tal vez sea conveniente empezar apensar en una urbanización del país.

Por último, creo que al presente trabajoescapan líneas importantes de investigaciónque podrían ayudar a construir un estudio másacabado sobre el municipio. Tales líneas son:análisis sobre gestión municipal, análisis sobrela construcción de poderes locales y, por último,análisis sobre el corporativismo y el papel delmunicipio en estas lógicas.

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