Mayo de 2004 NOTA EDITORIAL Antonio Marquina Director de … · 2016. 5. 3. · importancia...

UNISCI DISCUSSION PAPERS Mayo de 2004

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Mayo de 2004 NOTA EDITORIAL

Antonio Marquina Director de UNISCI

Este Número 5 de la revista aborda diversos temas relacionados con la actualidad más candente, el tema del terrorismo, con contribuciones de un reconocido experto sobre Al-Qaeda, Rohan Gunaratna, del Instituto de Defensa y Seguridad de Singapur (IDSS), quien hace un recorrido sobre Al-Qaeda y España antes de los atentados del 11 de marzo, estableciendo una breves características de la importancia de España y los intentos de reconstrucción de la infraestructura. Junto a este trabajo que no tiene grandes pretensiones explicativas, se incluyen otros dos trabajos, el primero sobre la efectista atribución a Al-Qaeda de los atentados en Madrid el 11 de marzo y los grandes interrogantes que dimanan de las informaciones y posiblemente deliberadas desinformaciones publicadas sobre la actuación, la forma de realización, los contactos con servicios de la Guardia Civil, así como la personalidad y actuaciones delictivas de varios de los principales sospechosos. El segundo sobre la política contraterrorista estadounidense en el Sudeste de Asia.

Asimismo se recoge un estudio sobre los últimos acuerdos en el seno de ASEAN para

el avance en la integración económica ante el proceso inducido por la política estadounidense de firma de acuerdos FTA bilaterales, y el desafío que suponen la República Popular China y la India, estados que han firmado, por otra parte, acuerdos FTA con ASEAN.

Otro gran apartado recoge diversos estudios sobre el Cáucaso y Asia Central, así como

la política y relación estratégica de Rusia con la República Popular China que sirven para explicar algunas cuestiones claves de una zona de especial importancia para Europa, situada casi en su periferia, las limitaciones de un posible contrapoder ruso-chino a los Estados Unidos, y las complicadas relaciones entre Rusia y los Estados Unidos en la zona del Cáucaso.

La revista incluye dos artículos sobre Turquía. El primero, sobre el desarrollo regional

de Anatolia y el problema del medioambiente, con importante implicaciones regionales, y el segundo sobre los obstáculos para la integración de Turquía en la UE que, si bien está escrito hace unos meses, tiene especial interés, pues, a pesar de recoger las críticas de diversos sectores sobre la candidatura de Turquía, el artículo termina por afirmar que Turquía podría llegar a ser el puente entre Occidente y el mundo islámico.

Sobre temas europeos, la revista recoge un segundo artículo sobre el proyecto de

constitución europea y el patrimonio común cristiano, así como diversos artículos sobre seguridad internacional que inciden en la proliferación de las armas de destrucción masiva y la respuesta europea, la iniciativa de seguridad sobre la proliferación y temas de notable importancia referidos al cambio climático, el calentamiento global, el protocolo del Kyoto, la estrategia europea, su enorme incidencia económica y las oportunidades que se abren para las energías alternativas y para los estados terceros mediterráneos, de forma especial para los que hayan ratificado el protocolo de Kyoto.


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Dos artículos cierran la revista, el primero sobre el papel de los derechos humanos en los tratados firmados recientemente por la Santa Sede que sirve para dar dimensión al diálogo religioso—diálogo que se basa también en la reciprocidad--, de forma especial en el Mediterráneo. El segundo sobre África y el diálogo euroafricano y la necesidad de sanear estas relaciones de una forma más efectiva y ambiciosa.

Esperamos que este nuevo número de la revista contribuya a satisfacer la curiosidad y

el interés en algunos temas que aquí se exponen y se analizan.


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SPAIN: AN AL QAEDA HUB?

AUTHOR1: ROHAN GUNARATNA2 IDSS, Singapore

DATE: May 2004

1. The Context

Spain, the traditional gateway to Europe and beyond to North America remains a hub of Al Qaeda transit and base activity. As a rich recruitment base and a poorly regulated financial centre, as well as a place for rest, recuperation and housing, Islamist groups remains active in Spain.

During the growth phase of Al Qaeda in the second half of the 1990s, Spain’ s geographic, demographic and political factors and conditions facilitated Al Qaeda to methodically build clusters of robust support and operational infrastructure in Aragon, Catalonia, Murcia, Valencia, Alicante, Tudelilla, Andalusia, Barcelona, Castellón and Madrid. Despite the periodic arrests and interruption of Al Qaeda and other Islamist terrorist groups, Spain remains strategically and geopolitically important. A narrow Straits of Gibraltar separates Spain from Morocco and North Africa into the rest of the Arab world. The peculiar features of Spain that make the country conducive to Islamist penetration and activity are:

First, Spain hosts a large Muslim immigrant community that is vulnerable to virulent ideological and physical penetration by Islamist terrorist groups. Although its human and material infrastructure in Spain has suffered since 9-11, Al Qaeda and other Islamist groups are still able to operate in the country because they maintain strategic depth. Although vast majority of the Muslims are peace loving, several tens of thousands of politicised and radicalised Muslims in Spain are willing to support Islamism. The continuous flow of migrants and the abundance of sympathisers and supporters already inside Spain enable Al Qaeda and other Islamist groups to establish cells in Spain at short notice. In addition to Turkey, Spain remains the gateway for North Africans to enter Europe. For several hundred European cradle- and convert-Muslims, Spain is the point of departure for Afghanistan, Bosnia, Chechnya, Algeria, Indonesia, and other emerging lands of jihad.

Second, Al Qaeda and its associated groups—notably the Salafi Group for Call and Combat (GSPC), Takfir Wal Hijra, Tunisian Combatant Group—established extensive financial infrastructure in Spain both to support Spanish and its other European operations. In 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Dr. Rohan Gunaratna, Head, International Centre for Political Violence and Terrorism Research, Institute of Defence and Strategic Studies in Singapore, is author, Inside Al Qaeda: Global Network of Terror.


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addition to Spain emerging as a conduit for distribution of funds outside Europe, together with Belgium, it served as a centre for forged documents facilitating fraudulent use of credit cards and banking fraud. Islamist cells in Spain provide multiple forged, adapted and fraudulently obtained genuine documents for generating finance and for facilitating the travel of recruits and operatives. Although a number of Al Qaeda infiltrated genuine and terrorist-established charities and 30 Al Qaeda-linked companies operate in Spain, only some have been targeted. The funds came from multiple sources. Among the principal sources were Osama bin Laden, stores, restaurants, shops and mosques and charities.

Third, like Germany, Spain served as a forward operational base for Al Qaeda to mount surveillance and reconnaissance on targets in continental US before the 9-11 attacks. Like Al Qaeda held the first planning meeting for 9-11 in Kuala Lumpur, Malaysia, the final planning meeting for 9-11 was held in Spain. In addition to rest and recuperate, Spain also served as an important safe haven for important Al Qaeda organisers of attacks, financiers and operatives to convene, meet, plan, prepare and execute attacks.

2. Contemporary Wave

Spain like the rest of Europe had traditionally offered protection to Muslims fleeing from persecution in their homelands. This included Muslims from the Middle East where several tens of thousands found their way to Europe. Even before the wave of Algerian refugees in the 1990s, several thousand Syrians fled to Europe including to Spain when the late President Hafez Assad crushed Syria’s Muslim Brotherhood in 1982.

The contemporary wave of Muslim support in Spain for Islamic radicalism dates back to the early 1990s. In response to the developments in Bosnia where the West turned a blind eye to the killing of Balkan Muslims (1992-1995), Spain developed an Islamist group — the “Soldiers of Allah” in Madrid in 1994. Its associated umbrella, the “Islamic Alliance” with overseas branches, played a coordination role by co-opting leaders of other groups. Operating out of the Abu Baker mosque in Madrid, they kept in contact with Armed Islamic Group of Algeria, Islamic Salvation Front of Algeria, Palestinian Hamas, Al Qaeda and other violent and political Islamist organisations. In rural Spain, the group organised and financed medical treatment and caring for those wounded in the fighting in Bosnia. For instance, Khayata Kattan, who fought in Bosnia and Kurdistan, Mohomed Needl Acaid, who fought in the Balkans, and Mohamed Zaher, alias Abu Hmeid, received sanctuary. Similarly, Osama Darra who fought in Bosnia opened a discount audio and video store in Spain. Likewise, Abdelkrim Hammad alias Aldelnassa, an Afghanistan trained GIA member wanted for murder arrested in Tudelilla in Spain in December 2002 had fought in Afghanistan, Bosnia and Kosovo. He had fled France for Spain in late 2001.

Soldiers of Allah founder Anwar Adnan Mohamed Saleh, alias Cheij Salah, alias Abdul Rachid, a Palestinian, wanted to move from Spain to Pakistan coordinate the support that was flowing from Europe. On the pretext of travelling to Granada, Saleh left Spain for Pakistan in early October 1995. The Spanish Imam Imad Eddin Barakat Yarkas, alias Abu Dahdah, a Syrian who headed the “Soldiers of Wings” replaced him faithfully. Saleh joined Al Qaeda’s premier front organisation—Maktab-il-khidamat (MAK: Afghan Service Bureau)—located in Peshawar and operated with Al Qaeda’s principal recruitment officer Abu Zubaidah. Saleh


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facilitated the absorption of both the Soldiers of Allah and the Islamic Alliance and the co-option of their leaderships by Al Qaeda. After the Pakistan police arrested Saleh, he relocated to Jalalabad in Afghanistan.

The absence of Saleh was adequately compensated by his colleague and successor Abu Dahdah. Dahdah recruited Abdairahman Alarnaot Abu Aljer, alias Abu Obed, from Syria, and dispatched him to Bosnia for training in Zenica, where an Arab battalion fought in support of the Bosnian Muslims. For the purpose of training new recruits, both Dahdah and Alarnaot worked with Mustafa Setmarian Nasar, alias Abu Musab, an important Al Qaeda trainer and camp commander in Afghanistan. In Bassan Dalati Satut, alias Abu Abdo, the police found a diary containing the bank account number of Abu Musab. Among the others in the cell was Kamal Hadid Chaar alias Abu Nour, also Syrian, and like most others formerly a member of the Muslim Brotherhood in Syria.

Dahdah, 37, who arrived in Spain in 1986, married a Spanish woman, acquired Spanish nationality, fathered five children. A used car dealer, Dahdah lived modestly and led a low profile life until is arrest in Madrid in November 2001. He travelled widely in Europe, Middle East and Asia including visits to the UK, Denmark, Swede, Belgium, Turkey, Yemen, Jordan, Indonesia, and Malaysia. His contacts included Mazen Belnajo and Abu Talha in Saudi Arabia, Abu Rached and Jihad Barakat in UAE, and Abu Alfaraj, Mustafa Halime Abu Bashir, Abu Musab, Abu Khadiyah and Nabil Manakli in Yemen.3 In addition to visiting at least on ten occasions Abu Qatada, the Al Qaeda spiritual leader in Europe, he kept in contact with the Belgian of Tunisian origin Tareek Maroufi, the head of the Tunisian Combatant Group, an associated group of Al Qaeda. Dahdah also worked with the GSPC, another associated group with Al Qaeda. Six Algerian members of GSPC arrested in Spain on September 26, 2001 had links with Abu Dahdah and other eight Al Qaeda members charged on November 19, 2001.

Of the six GSPC members arrested on September 26, 2001, two met with an Al Qaeda Tunisian leader Essid Sami ben Khemais in March 2001. Ben Khemais and five others were arrested in April 2001 in Italy over plans to attack the US Embassy in Rome.

On January 24, 2003 another 16 suspected Algerian members of Al Qaeda were arrested when they were preparing for new attacks; but they were freed later. Police seized chemicals in raids on 12 apartments in Barcelona and other cities in northeastern Spain.

Dahdah was trusted by the Al Qaeda core and penultimate leadership as well as the field commanders. Dahdah’s work was appreciated by his masters, including Osama bin Laden. For instance, of 111 million pesetas (669,676 euros) provided by Al Qaeda for Islamist activity, Dahdah received 8 million pesetas (17,094 euros), Abu Ilias in Hamburg received 3 million pesetas (15,686 euros), Abu Salah in Yemen received 15,686 euros, Abu Khaled in Turkey received 107,457 euros, and Abu Zeinab in Belgium received 231,664 euros. Similarly, Dahdah’s Madrid phone number appeared in an address book found in Atta’s Hamburg apartment. On August 27, two weeks before the suicide hijackings, Dahdah engaged in a conversation with Shakur, a UK based Al Qaeda member, referring to a possible airline hijackings. Shakur said, “In our lessons, we have entered the field o aviation and we have cut the bird’s throat” a statement interpreted by the intelligence analysts as attacking the Eagle, the US landmark. 3 Cerdán Blond, Manuel: “La investigación: los tentáculos de Bin Laden en España” [“The Investigation: The Tentacles of Bin Laden in Spain”], El Mundo, Spain, January 24, 2003.


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Seven months apart, Mohommad Atta, the 9-11 field commander made two trips to Spain, first in January and then in July 2001. In addition to Ramzi bin Al Shibh, the 9-11 logistics coordinator, Marwan Al Shehhi, the UAE born pilot and others met in Spain to finalise the attack plans for 9-11. 4 As holders of residence permits from Germany, a Schengen country, they could travel freely within the European Union. Ramzi arrived in Reus airport in Barcelona on a weekly charter from Germany on July 9, 2001 and Atta arrived in Madrid from Tampa via Miami on July 7. During a stop over at the Zurich airport, he purchased a Swiss army knife from an airport shop the next day morning. He spent up to five hours in the airport, then checked into a hotel in Barajas, a town by the airport, and was accompanied by Iqbal Afzal Admat, a 41-year old man, most likely an Al Qaeda member on a false passport. From the hotel, he made lengthy phone calls including to Hamburg. After paying his room bill by credit card, he took a hotel shuttle to the airport. From Madrid, Atta hired a car, drove halfway, and checked into Hotel Sant Jordi in Tarragona, five miles north of Salou on the Mediterranean, an area popular with Arab holidaymakers. Atta drove 1,190 miles during his 12 days in Spain.

After meeting at La Junquera, near the French frontier, they left Hotel Mónica in Cambrils to meet with Abu Khaled, an Al Qaeda leader, who arrived for the meeting in Catalonia. Ramzi had checked in under his own name. At the beginning of the operation in 1997, Abu Khaled was in Castellón, where he discussed the operation. After the meeting, the participants took the keys to the operation in coded emails. While Atta flew back to Miami on July 19, Ramzi left for Germany. On August 1, Ramzi took a train from Hamburg to Düsseldorf, where from the train station in Düsseldorf he transferred Al Qaeda funds to Zacariaya Moussaoiu, a suicide hijacker. The Al Qaeda Spanish link to Hamburg cell included provision of support and operatives. When Said Bahaji, Ramzi bin Al Shibh, and Zacariyar Essabar, Al Qaeda members that provided logistical support to the 9-11 team, left Hamburg for Pakistan, they were accompanied by Mohammed Belfatmi, an Algerian from Tarragona province in Spain. Belfatmi arranged the three-day meeting between Atta and Ramzi in Spain in July 2001.

The Al Qaeda Spanish cell also played a pivotal role in the decentralisation of the Al Qaeda network. With the difficulty of moving recruits and funds into Afghanistan through Pakistan, Al Qaeda in Spain supported the establishment and operation of an Al Qaeda camp in Poso, Sulawesi, in Indonesia. Parlindugan Siregar, alias Parlin, an Indonesian who studied aeronautical engineering in Madrid in the 1990s was the physical training instructor of the camp. The Spanish authorities monitored telephone call from Parlin to Abu Dahdah on July 7, 2001. In addition to visiting the camp and firing weapons at a shooting range, Abu Dahdah dispatched several members including Luis José Galán González, alias Yusuf Galan, a native Spanish convert to Islam in July 2001. Although the Spanish authorities traced connections between him and Herri Batasuna, the political wing of ETA, it is likely that they were insignificant links. When Galán was arrested in Madrid in November 2001, police also seized a .22 pistol, a .22 rifle, pump action shotgun, a bullet proof vest, and training photos as well as machetes and forged identity documents. The camp trained 2-3000 Indonesians and foreigners. Both Abu Dahdah and Galán admitted to Spanish authorities that they visited Indonesia and took money from Parlin.

After seven months of monitoring, Ahmed Brahim, 57, an Algerian member of the financial network of Al Qaeda who lived in Spain for 15 years was arrested in Barcelona on

4 Sennott, Charles M.: “Exposing Al Qaeda’s European Network,” Boston Globe, August 4, 2002.


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April 13, 2002. Identified as the Chief Financial Officer in Spain and a suspect in the East Africa bombings in August 1998, the Spanish authorities recovered details of accounts containing large sums of funds at banks in Spain and in other European nations. In addition to working together with Mamdouh Mahmud Salim, alias Abu Hajer al Iraqi, the first emir of Al Qaeda and the financial brain of Al Qaeda, Brahim financed operatives in at least nine countries distributing cash worldwide including to the US and German cells. At the time of his arrest the Spanish authorities traced the path of over euro 670,000. Brahim, who lived in Spain for 15 years, had a yachting business where he traded in boats, provided public relations and exported high tech computers to Saudi Arabia.

Also in April, the Spanish arrested Mohammed Galeb Kalaje Zouaydi, alias Abu Talha, a 41-year old Syrian-born businessman who was formerly a member of Syrian Muslim Brotherhood. He was arrested on charges of maintaining two sets of books, a double accounting system, and for raising and laundering money for Al Qaeda cells in eight countries and sending money to Abu Dahdah, the Al Qaeda leader in Spain. Zouaydi who lived in Jeddah, Saudi Arabia from 1996-2001, set up private companies and received donations. He arrived in Madrid in 1998 and established Mushayt for Traditing Establishment, a trading and investment company in Spain. The Spanish officials investigated the transfer of USD 700,000 from the Saudi investment and trading company run by Zouaydi to Spain between 1996 and 2001. Zouaydi contributed USD 15,400 to Mamoun Darkazanli, who “belonged to the most intimate circle of Mohommad Atta.” Operating under the cover of housing construction and sales, Zouaydi’s money web extended from the US to Belgium, Turkey, Palestinian territories, Jordan, Syria, Saudi Arabia and China. Spanish officials claimed that Ghalyoun, Zouaydi’s business partner, also a member of the Syrian Muslim brotherhood, recorded the surveillance videos of World Trade Centre and other targets in 1997 and Zouaydi’s brother-in-law Mohamed Bahaiah, an Al Qaeda courier, collected the surveillance videos for transport.

Although only a few charities were infiltrated by the Islamist groups including by Al Qaeda, the Spanish police identified 10 charities that included organisations engaged in bona fide relief and rehabilitation activity. They were the International Islamic Relief Organisation; Al Haramain Islamic Foundation; Ittehad-e-Islami, based in Afghanistan, the most subsidized charity by the Saudi government; Muslim Aid created in London by Cat Stevens alias Yusuf Islam and was involved in Bosnia; Afghan Support Committee that assisted Arabs expelled from Pakistan after a suicide attack on the Egyptian Embassy in Islamabad in 1995; Al Kifah Refugee Center led by Afghan veteran Kamer Eddine Kherbane; Hizb-e-Islami led by Gubbudin Hekmatiyar in Afghanistan; Human Concern International, US based active in Pakistan in support of the Afghan mujahidn; Global Relief Foundation (Foundation Secours Mondial) led by Nabil Sayadi of Belgium; and Maktab-ul-khedamat (Afghan Support Committee), a known Al Qaeda front.

In addition to hosting a large North African network, Spain was also the centre for Al Qaeda Syrian activity. Zouaydi, Syrian born Spanish member of Al Qaeda, sent US$ 15,240 to Syrian-born German citizen Mahmoun Darkazanli, 44, in Hamburg whose company—Darkazanli Import-Export Company—has been investigated by German, US and other authorities since 1998.5 The US government identifies Darkazanli as an associate of Salim, extradited from German to the US, and to Wadih el-Hage, a Lebanese born American who 5 Darkazanli Import-Export Company is the first private business to have its assets frozen by President Bush on suspicion of its links to 9-11 attacks. Erlanger, Steven: “German Press Investigation of Al Qaeda-Tied Businessman,” New York Times, June 20, 2002.


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served as Osama bin Laden’s personal secretary in Sudan. Although Germany was reluctant to arrest Darkazanli, his friend and associate Mohamed Heidar Zammar, also of Syrian origin, was arrested while on a visit to Morocco and deported to Spain with American knowledge. Dahdah, Mohammed Haydar Zammer, a 41 year old former locksmith of German citizen and Darkazanli come from Aleppo, Syria, the topic of Atta’s thesis.

The arrest of Ghasoub al-Abrah Ghalyoun alias Abu Musab in April 2002 led to the seizure of five tapes during a visit he made to the US in August 1997. A Syrian born Spanish national, Ghasoub was a former member of the Muslim Brotherhood in Syria. A father of five, he worked renovating houses in Spain. Although his attorney stating that Ghasoub was on a family trip to the US, the form and the time of the recordings of the symbols emblematic of the life and culture of the US exceeded tourist curiosity. For instance, the 110-storey twin towers in New York and Empire State Building was filmed from different angles and varying distances, including an excursion into Manhattan’s financial district. In the 88-minute tape, its owner turns into the camera and says in Arabic: “I will knock them down.” In a 30-minute segment of the tape containing skyscrapers, structures and landmarks, there is a conversation between the driver and the cameraman, where there is a reference to “Allah” when the video captures a nighttime shot of the twin towers and the Empire State Building. Later from the top of the Empire State Building, the camera pans up to focus on the plane flying over Midtown Manhattan. Most of the off the camera voices heard in the video at the WTC are routine descriptions of the lobby — including the elevators and a security guard — and landmarks such as Statue of Liberty and Brooklyn Bridge seen from the observation deck.6 After the camera pans from the sidewalk up to the upper north tower floors, where the first hijacked plane struck on 9-11, it moves toward the Hudson River, the path the pilots took as they flew the aircrafts toward the towers. Similarly, the sustenance pillars of the Golden Gate Bridge in San Francisco and Brooklyn Bridge received special attention. Furthermore, he filmed the inner and outer statues of liberty, zones of New York airport, Sears tower in Chicago, Disneyland in California and Universal Studios theme parks in California. Among the other videos found included graphic images of fighting in Chechnya, including suicide attacks and donations to the Islamist cause. Four months after Aghasoub’s visit to the US, another member of the cell, Mohamen Khair Saqq, alias Abu Aldarda, also a Syrian born Spanish citizen and formerly of the Muslim Brotherhood in Syria, was visited by Mohamed Bahaiah, a courier from Osama bin Laden. In September 2002, both Ghasoub and Saqq were released on USD 146, 550 on bails because the Investigative Judge was unable to prove that the videos or copies were seen by Al Qaeda leaders. In a series of raids in Spain, documents and other items seized from homes of Al Qaeda members and supporters in Madrid included airline manuals and airport security in the US.

In addition to wide ranging support activity, Spain was also a centre of operational activity. Spanish arrests led to the recovery of maps of various European cities including Dublin and Milan. The European intelligence community believed that Abu Dahdah travelled to Afghanistan prior to 9-11, met with Osama bin Laden on two occasions and discussed with Mohommad Atef, the then military commander, the timetable for launching both suicide and poison gas attacks in Europe. The Spanish cell worked with German cell building the chemical device and the Italian cell discussing the use of a choking gas. Although the chemical attack in France had to wait until after Al Qaeda launched 9-11, the group was determined to conduct

6 Ibid


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several suicide attacks—NATO HQ in Brussels, US Embassy and American Cultural Centre in Paris, and the Gothic Cathedral and the central square in Strasbourg, France.

Among the other arrests conducted in the North African immigrant neighborhood of Alicante, Spain, included that of the Algerian Mohammed Bensakhriya, 34, who headed the “Meliani,” an Afghanistan trained Algerian commando cell functioning in Frankfurt with links to the UK, and to Milan and Varesse in Italy. In April 2001, five Tunisians were arrested in Milan, and one suspect in Munich. In January 2000, the US embassy in Rome was closed after the authorities believed that three Algerian were planning to conduct a suicide bombing of the target. When Bensakhriya was arrested in July 2001, he lived in a van maintaining an appearance of being poor so as not to attract the attention of the police. For planning to attack the cathedral in Strasbourg and the market, he was extradited to France. At the time of the arrest, police were also investigating whether he had a role in the planned attack on the European Parliament in Strasbourg.7 He was also wanted by INTERPOL and the US government.

3. Response

Spain like the rest of Europe tolerated the Islamist terrorist network until 9-11. As a result, Al Qaeda and other groups deepened their influence by recruiting, dispatching members for training, and transacting businesses. Although the authorities monitored the Al Qaeda network in Spain, they identified the network as dormant and not posing a significant threat at least until 9-11. In the meantime, Al Qaeda network spread throughout Spain including into Granada. For instance, the post 9-11 arrests included, Mohamed Zaher Asade in the Southern city of Granada, the capital of the Moorish Empire of Al Andalus, which fell in 1492. Immediately after 9-11, the Spanish national police launched Operation Date to disrupt the Al Qaeda organisation and operations in Spain. The three-phased operation—November 2001, April 2002, and July 2002,—dismantled the Al Qaeda infrastructure on its soil. In addition to cooperating with law enforcement, security and intelligence agencies worldwide, Spain continues to investigate and analyse documents seized.

Overall, the European response has been weak until 9-11. Between the European law enforcement (police, immigration and customs), security and intelligence agencies there was little cooperation. With no fusion of intelligence and lack of coordination, the pieces of information gathered by various national agencies was not shared and matched to piece together the overall picture until 9-11. For instance, the Italians wire-tapped the phones, homes and cars of suspected Al Qaeda members 13 months preceding 9-11. On August 12, 2001, Abdulsalam Ali Ali Abdulrahman, a Yemeni travelling on a diplomatic passport was driven in a Citroen from the Bologna airport told Abdelkader Mahmoud Es Sayed, the Egyptian Imam of the Milan mosque about a massive strike against the enemies of Islam involving aircraft and the sky, a blow that “will be written about in all the newspapers of the world.” He added: “This will be one of those strikes that will never be forgotten... This is a terrifying thing. This is a thing that will spread from south to north, from east to west. The person who came up with this program is a madman from a madhouse, a madman but a genius. He is fixated on this program. It will leave everyone turned to ice… In the future, listen to the news and remember 7 Bright, Martin et al.:, “Police Believe up to 30 more spectaculars are planned, The Secret War,” Part II, Observer, London, September 2001.


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these words. ‘Above the head.’ Remember well, remember well…The danger in the airports… There are clouds in the sky there in international territory, in that country, the fire has been lit and is awaiting only the wind…”8 Stating that the fight against the enemies of Islam would be waged “with any means we can combat them, using ..airplanes. They won’t be able to stop us even with the heaviest weapons.” Before he departed, Abdulrahman said: “I’m studying airplanes. I hope, God willing, that I can bring you a window or a piece of an airplane the next time we see each other.” Also travelling in his Citroen, referring to fraudulent documents, Soltane Adel, a Tunisian, told Es Sayed, on January 24, 2001, “Will these work for the brothers who are going to the United States?” he angrily responded: “Don’t ever say those words again, not even joking. If it’s necessary… whatever place we may be, come up and talk to my ear, because these are very important things. You must know... that this plan is very, very secret, as if you were protecting the security of the state.” Es Sayed, fled to Afghanistan in July 2001, after his accomplices including Soltane Adel were arrested in a Tunisian dominated network planned to strike US targets. He is wanted in Egypt for the 1987 massacre of 58 tourists in Luxor and in Italy for trafficking arms, explosives, chemicals, and human trafficking.

As Europe is a forward operational base for Al Qaeda to strike North America, improving the security of Europe is pivotal in reducing the threat to the US. For instance, the failure of other Al Qaeda members to enter the US from Europe, such as Ramzi bin Al Shibh, forced Al Qaeda to scale down the 9-11 operation. For instance, when Es Sayed called Abdulrahman on February 12, 2001, another man Abdelwahab answered. When Es Sayed asked: “I heard you had entered America,” Abdelwahab responded: “I’m sorry, but we weren’t able to get in. It’s our greatest desire and objective.” They also refer to a 10 member highly secretive German group suggesting other Al Qaeda members preparing for similar attacks. Similarly, sharing of intelligence and coordination of disruption operations are imperative towards protecting Europe from Al Qaeda attack. At the Genoa Summit in Italy, where world leaders met in July 2001, Al Qaeda plans to crash a plane was disrupted.

Every terrorist attack leads to the disruption of terrorist cells connected with that attack. Although the Spanish network suffered immediately after 9-11, considering the importance of Spain, Al Qaeda will seek to rebuild it. Despite a series of operations, the Spanish members of Al Qaeda and other associated groups forming a part of the larger European network, are determined to maintain a presence in Spain, an important hub and a transit point. As much as Spain is vulnerable, the country provides an opportunity for the Spanish and other security services to cultivate, recruit and manage terrorist assets, agents and informants. Even before 9-11, Al Qaeda members trained in security took certain security precautions in leading their day-to-day lives and conducting operations. But after 9-11, Al Qaeda members evaded telephone and electronic eves-dropping by using public telephone and fax services. As a learning organisation, Al Qaeda learnt that the European services generated considerable information including evidence to detect, disrupt and prosecute their members by tapping phones and bugging their homes and vehicles, in the future they will become even more security conscious. Therefore, the future success of the fight against terrorism will depend to a large extent on the human penetration of terrorist groups and their support cells throughout Europe including in Spain.

8 Ibid


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U.S. SECURITY POLICY AND COUNTER-TERRORISM IN SOUTHEAST ASIA

AUTHOR1: DAVID GARCÍA2 UNISCI

DATE: May 2004

1. Introduction: Bush Administration Policy for Asia-Pacific

Northeast Asia was established as the center of the U.S. National Security Policy and U.S. Strategic Policy in the Asia-Pacific region before September 11 occurred. The 2001 Quadrennial Defense Review outlined an enhanced focus on Asia security even after its post 9/11 release. In fact, the U.S. policy responded to the following guidelines:

• a U.S.-Japan alliance renewed;

• the vision of China as a strategic competitor;

• a change in the U.S. policy on North Korea to a tougher posture;

• maintenance of an ongoing approach to India

• diminished attention to Southeast Asia.

But after 9/11, the priorities of the U.S. Asian policy changed, above all, U.S. security policies in the area. The United States focused on homeland security and terrorism after September 11. This diverted the attention from Northeast Asia toward Central and Southeast Asia.

• reinforcement of U.S.-Japan Alliance

• a halt in China policy;

• an even tougher stand on the North Korea issue;

• a halt in the approach to India because of the approach to Pakistan due to Afghanistan’s operations and the War on Terror;

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Prof. David García, Ph.D., is a UNISCI Senior Researcher.


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• a greater attention to Southeast Asia and Central Asia: priority area in the War on Terrorism

The Bush Administration Asian policy’s bedrock is the relationship with Japan, and, particularly, the alliance that maintains the security balance in East Asia. Before the Bush Administration took office, this position had been previously established by the final report of a INSS group, headed by the future Deputy Secretary of State Richard Armitage and the former Undersecretary of Defense Joseph Nye, the so-called Armitage/Nye Report, which called for an expanded Japanese role in this alliance, using the 1997 U.S.-Japan Defense Guidelines as the first step for further and deeper cooperation3. This position was upheld in 2001 by Secretary Powell in his confirmation hearing and by Assistant Secretary of State James Kelly some months later. This posture was reinforced by the election of Junichiro Koizumi as Prime Minister in April 2001 and it is currently making further steps with the deployment of 600 Japanese troops to Iraq.

The Bush Administration had not really articulated a vision on U.S.-China relations when it took office. The range of positions went from considering China a “strategic competitor”, “competitor for influence”, a “potential regional rival” to a “trading partner” and a potential partner on areas of common interest: the only clear position was the rejection of the Clinton Administration’s posture of “strategic partnership”. Moreover, the first months of the Bush Administration were marked by a set of actions against China related to Taiwan (arms sales, visit of president Lee Teng-hui), China’s accession to WTO (delayed), deployment of NMD and plans to deploy TMD systems jointly with Japan, and finally the EP-3E incident on April 1, 2001 and the President Bush remarks on the U.S. commitment to defending Taiwan (U.S. is prepared to do “whatever it took” to help Taiwan defend itself) on April 25.

The 9/11 provoked a halt in this China policy, seeking cooperation with Beijing. Both countries took advantage of this new scenario; the Bush Administration obtaining support in the war on terrorism; China needed a stable international environment, an improved relation vis-à-vis the United States, and cooperation to fight Xingjian’s Uighur Islamic separatism with links in Afghanistan. But neither the United States forgot its anxiety about Chinese missile and WMD transfers4 nor China its concerns about U.S. military expansion in Central Asia and improved U.S.-Russia relations.

Regarding South and Southeast Asia, September 11 had opposing consequences. Strategically, India was one of the main focuses of U.S. policy in the area for the Clinton administration, and the Bush Administration continued this approach enhancing a closer relationship. But the centrality of Pakistan in the war on terrorism and the operations in Afghanistan forced a change in this approach. However, India understood that a decisive moment had arrived and offered full military support to the U.S. war on terrorism.

Southeast Asia was soon to receive greater attention as the next battlefield against terrorism, above all due to the rise of militant Islamic fundamentalism in countries such as Indonesia (Free Aceh Movement, Lashkar Jihad and Jemaah Islamiyah), The Philippines (Abu Sayyef) or Malaysia, and their relations with Al Qaida. In fact, counter-terrorism has moved to

3 INSS Special Report. The United States and Japan: Advancing toward a Mature Partnership. National Defense University. Washington D.C. October 11, 2000. 4 See DeSutter, Paula A., Assistant Secretary of State for Verification and Compliance: “China’s Record of Proliferation Activities.” Testimony before the U.S.-China Commission. Washington D.C. July 24, 2003.


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the top of U.S. Foreign Policy priorities in South East Asia5. Now, the War on Terrorism strongly points to Southeast Asia as the main front instead of the Middle East and Central Asia. Still, U.S. security policy has maintained a steady focus on Northeast Asia because North Korea has common ground for regional security and war on terrorism: rogue state, WMD proliferators and terrorist supporting country. On October 2003, National Security Advisor, Condoleezza Rice, established the Bush Administration’s strategy on Asia-Pacific by referring to a strong U.S. presence and U.S. alliances with Japan, Australia, South Korea, the Philippines and Thailand as the centerpiece of the U.S. policy in Asia-Pacific6. Above all, Rice stressed a parallel path in U.S. policy: enhance the alliance with Japan and maintain a constructive relationship with China. This last way is being built on a pragmatic basis because of North Korea, counter-terrorism and proliferation

This article reviews U.S. security policy and counterterrorist approaches for fighting terrorism in Southeast Asia, pointing out general approaches and mechanisms, and focusing on main battlefield countries as The Philippines, Malaysia-Singapore and Thailand.

2. War on Terror and Southeast Asia

The Bush Administration considered Southeast Asia as the “second front” in the War on Terrorism after 9/11, but soon this region has become the “main front”. Although each country and situation in the area requires different approaches, at the same time, the efforts have to be coordinated due to the trans-national nature of terrorist groups.

From the point of view of U.S. interests, combating terrorism in the region ranks at the top of list of immediate priorities. This is inextricably linked to long-term regional stability, but it also impacts directly on each of the U.S.’s five top goals for the region:

• promoting and deepening democracy;

• improving sustainable economic development;

• countering proliferation and weapons of mass destruction;

• countering international crime in the region;

• promoting open markets7.

Terrorist networks are a direct threat to U.S. national security and to the security of U.S. allies and friends in the region. Terrorism carries enormous potential to disrupt regional trends toward peace, prosperity, and democracy. However, there are problems in defining and fighting terrorism because a set of different groups coexists in the area. There are terrorist

5 See Daley, Mathew P., Deputy Assistant Secretary of State for East Asia and the Pacific: “U.S. Counter-Terrorism Policy for East Asia and the Pacific”. Testimony before the Subcommittees on Asia and Pacific and on International Terrorism, Non-Proliferation and Human Rights. House of Representatives International Relations Committee. Washington D.C. October 29, 2003. 6 Rice, Condoleezza: “Our Asia Strategy”. The Wall Street Journal. October 24, 2003. 7 Kelly, James A., Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs. Statement before the Senate Foreign Relations Committee. Washington, DC. March 26, 2003


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groups such as Jemaah Islamiyah with clear links to Al Qaida; separatist groups which have a radical Islamism nature such as Abu Sayyaf, but with links to Al Qaida; and other fundamentalist Muslim organizations and political parties, using violent and non-violent measures with no clear links to Al Qaida. This complexity joins to different positions in governments there: the Philippines, Singapore and Malaysia have cooperated with United States since 9/11; Indonesia was quite reluctant to recognize terrorism inside the country before the Bali bombings despite the fact of hosting Jemaah Islamiyah; Thailand is facing attacks from south Thailand Muslim minority, approaching to an insurgency situation but with no link to Al Qaida until now.

For U.S. policy, security and prosperity are inseparable. Leaders of the 21 APEC economies are committed to take all essential actions to dismantle, fully and without delay, transnational terrorist groups that threaten APEC economies. Over the past two years, the United States has also worked very closely and productively with the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), the ASEAN Regional Forum (ARF) and the Pacific Islands Forum (PIF) to develop multilateral responses and cooperation on terrorism. U.S. Government agencies, including Department of Treasury, Department of Defense, and Department of Homeland Security further enhance this reinforcing web of bilateral and multilateral relationships that foster not only a greater U.S. ability to combat terrorism in the region, but also influence growing intra-regional efforts to come to grips with terrorism. Regional stability remains the overarching strategic goal of the United States, and provides the underpinning for achievement of other key goals and objectives. For instance, Southeast Asia is a region in which democratization has proceeded at a mixed pace. Thus, in the past decade, the Philippines and Thailand have consolidated relatively young democracies8.

Terrorism in the Asia-Pacific region is a serious threat to U.S. national security interests, including the welfare and security of American citizens in the region and the security of friends and allies. It poses a direct and immediate threat to regional trends toward stability, democratization, and prosperity that are otherwise generally positive. To root out terrorism and address the underlying conditions, including the absence of rule of law, makes the region vulnerable to terror9. In Indonesia, the U.S. Department of State, for example, intend to build on the successful efforts, funded by the Non-proliferation, Anti-terrorism, De-mining, and Related Programs (NADR). They will continue training and expanding the Indonesian National Police’s Counter-terrorism Task Force. And using an increase in FY 2005 Economic Support Fund (ESF) funds for Indonesia to support basic education through USAID program, this is a key element in the effort to combat terror.

The ASEAN Cooperation Plan is an essential tool for building long-term stability in Southeast Asia. To support activities under the ASEAN Cooperation Plan, the Bush Administration has requested $2.5 million for FY 2005. The funds will be used to bolster the ability of ASEAN to play a stabilizing role in Asia, to facilitate cooperation to address transnational issues, to foster economic and political integration, to spur development and to enhance U.S. influence in a region of significant economic importance to the United States.

8 Daley, Matthew P., Deputy Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs. Testimony before the House International Relations Committee, Subcommittee on East Asia and the Pacific. Washington, DC. March 26, 2003. 9 Keyser, Donald W., Principal Deputy Assistant Secretary for East Asian and Pacific Affairs: “FY 2005 Foreign Assistance Programs in the East Asia and Pacific Region.” Remarks Before the Senate Foreign Relations Committee. Washington, D.C. March 2, 2004


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The U.S. Department of State requested $250,000 in FY 2005 for Regional Security to support U.S. efforts in the ASEAN Regional Forum to shape regional views on issues such as arms control, counter-terrorism, and maritime security through seminars, workshops, and exchanges and to promote regional stability through strengthening regional institutions in which the United States participates. The U.S. Agency for International Development (USAID) programs assisted Indonesia with support programs that advocate public tolerance and strengthen local governments, in addition to basic education initiatives.

The Asia-Pacific region is key to global economic growth. While the region has moved a long way down the path of recovery since the economic crisis of 1997-98, resumption of dynamic growth rates will require significant financial and corporate restructuring and improved economic and political governance, including an end to endemic corruption, and expanded trade and investment. The U.S. role through bilateral assistance, free trade arrangements, support for reforms and regional programs in APEC and ASEAN will be critical to the success of this transformation. Free trade arrangements with the U.S. will be an important vehicle for driving competitive trade liberalization in the region. The United States is moving ahead with the Enterprise for ASEAN Initiative (EAI), which offers the prospect of FTAs between the United States and ASEAN countries that are committed to reform and openness. The goal is to create a network of bilateral FTAs, which will increase trade and investment, tying their economies more closely together. The EAI has already resulted in an FTA with Singapore, which came into force in early 2004. In the Philippines funding through USAID will support micro-financing, anti-corruption, civil society, governance, and other programs to promote economic development in impoverished areas.

Active U.S. engagement and renewed emphasis on alliance relationships has helped keep the Asia-Pacific region generally stable. Terrorism in Asia carries the potential to destabilize friendly governments in Southeast Asia. The Bush Administration continues to reinforce ties with five regional allies, Japan, Korea, Australia, the Philippines, and Thailand, to maintain its ability to sustain a stable and secure environment in the region. U.S. strategy in this effort includes the forward deployment of military assets.

3. U.S. Counter-Terrorism Policy for Southeast Asia

In Southeast Asia, counter-terrorism moved to the top of U.S. foreign policy priorities after September 1110. Southeast Asia, home to more than 200 million Muslims, is threatened not only by Al-Qaida but also by regional terrorist organizations such as the Jemaah Islamiyah. With the murder of 202 people in the October 2002 bombing in Bali in Indonesia, Southeast Asia suffered the worst terrorist attack since September 11.

Southeast Asia was often viewed as on the fringe of the Muslim world. Thus, immediately after 9/11, Islamic-based terrorism was often portrayed as a foreign import to the region. The Bush Administration was most concerned that members of Al-Qaida would make their way from Afghanistan to Southeast Asia. But that was a misunderstanding. Southeast Asia countries as well as the United States have been forced to readjust their views, and acknowledge the extent and sophistication of indigenous terrorist organizations and networks. Moreover, “these networks are not composed of the wretched of the earth, but often of 10 Daley, op. cit. October 29, 2003


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educated and well-off recruits, but with deep links that connect Southeast Asian terrorists with their counterparts inside and outside the region”11.

Concentrated attention on and coordinated policies to combat terrorism have damaged terrorist networks in Southeast Asia. More than 200 terrorists have been detained or arrested by U.S. partners. Hambali – a key link between Al Qaida and the Jemaah Islamiyah – is now in custody. Malaysia has established a nascent regional CT center and regional training and cooperation is at an all time high. Nonetheless, we are well aware of the costs should complacency re-emerge, and of the long road many nations still have to travel to improve CT capabilities. Moreover, as they come under pressure in former havens in Southeast Asia, terrorists search for softer targets, in neighboring countries or potentially in piracy-infested waters, such as the Strait of Malacca.

3.1. U.S. Pacific Command Counter-Terrorist Role

The new terrorism is transnational. Thus, this demands unprecedented international cooperation. Diplomacy is the bedrock on which intelligence, law enforcement, financial and, in specific cases, military cooperation against terrorism, has expanded in Southeast Asia. The U.S. Pacific Command (USPACOM) is the main CINC in charge to develop military counter-terrorist measures and operations in the area. In fact, the highest priority for the USPACOM is sustaining and supporting the Global War on Terrorism (GWOT). In order to coordinate PACOM, the Department of Defense and other department and agencies efforts in USPACOM Area of Responsibility, AOR, a Joint Interagency Coordination Group for Counter-terrorism has been created, JIACG/CT. This group coordinates these actions, develops targets for military operations, plans USPACOM regional and counterterrorism campaigns and enhances U.S. and Southeast Asian countries CT capabilities. The Army component of PACOM, U.S. Army Pacific (USARPAC) is designed as joint command for Homeland Defense/Civil Support/Consequence Management in all PACOM AOR. Moreover, the USPACOM Counter-intelligence program links these missions with the FBI’s Joint Terrorist Task Forces and with allied agencies, including joint international training on asymmetric warfare. Through Special Operations Command-Pacific and Joint Task Force 510, USPACOM can deploy SOF and maintain relations to support allies thanks to the Joint Combined Exchange Training, JCET, and other Theatre Security Cooperation programs, TSC. USPACOM supplies intelligence, surveillance and reconnaissance, IRS, above all, SIGINT in tracking terrorists in Indonesia and the Philippines. However, the lack of HUMINT, Human Intelligence, is apparent.

3.2. Philippines

U.S.-Philippine relations have been strengthened during the past decade. President Gloria Macapagal-Arroyo has supported U.S. policies on the War on Terrorism, Iraq and North Korea, adopting an ambitious program of economic and political reform along with taking strong action against terrorists in the Philippines. She announced last December she would not run in the 2004 election so that can she can focus on her agenda, including poverty alleviation, good governance, economic reform, and reconciliation between the government and insurgent groups in the southern Philippines.

The Philippines is confronting a serious threat from Communist and Muslim insurgencies and international terrorists. The United States, for example, has listed four indigenous groups 11 Ibid. For example, a cell of Jemaah Islamiyah was dismantled in Karachi, Pakistan.


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as Foreign Terrorist Organizations: the Abu Sayyaf Group (ASG), the Communist Party of the Philippines/New People’s Army, Alex Boncayo Brigade, and the Pentagon Gang. Washington and Manila are concerned there could be a link between the ASG and Iraq.

The United States and the Philippines started joint counter-terrorism efforts in 2001 through the Balikatan framework. U.S. special operations forces have no combat role but are training Filipino forces and doing support operations. "Balikatan 02-1" represented a special counter-terrorism-focused exercise on Basilan, involving 1,000 U.S. forces in Mindanao. Training is carried out in Luzon for two light infantry reaction companies, four light infantry battalions and helicopters for night operations. Current programs further enhance Philippine military counter-terrorist capabilities through a Five Year program since 2002, including the Terrorist Interdiction Program, a Security Assistance program12 and the transfer of excess military equipment and supplies under the Mutual Logistics and Supplies Agreement. Total U.S. military assistance in 2002 was $70 million. USPACOM is implementing a Foreign Military Financing, FMF, and Maintenance Assistance Plan to sustain tactical mobility of Philippine forces including UH-1H helicopters, C-130 transport aircraft. There is also a Mutual Logistic Support Agreement to lease body armor pieces.

However, the U.S. training plan, though labeled counter-terrorist, is a counter-insurgency effort aimed at the paramilitary forces of Abu Sayyaf and the MILF. But military assistance to fight the MILF goes beyond the war on terrorism because it is larger and politically popular. Philippine military action against the MILF is a problematic situation to be involved in, because it is a domestic security problem and would be incongruent with President Arroyo's initiative to explore the possibility of peace negotiations with the separatist Moro Islamic Liberation Front (MILF) and funds to support a peace process and new educational assistance for Muslim areas from the U.S. Institute of Peace. This and other programs reflect an effort to address terrorism directly and also through programs designed to reduce its appeal to economically and politically disadvantaged populations. Philippines programs such as the Livelihood Enhancement and Peace program in Mindanao that has enabled 13,000 ex-combatants to take up peaceful pursuits such as farming, offer a good example and have been successful in developing better alternatives for populations susceptible to terrorist recruitment. This funding in Mindanao is contingent on the MILF separating itself from terrorist organizations and personnel in deed as well as word and also on a successful negotiating process. Meanwhile, the United States will continue to support the territorial integrity of the Philippines, even as the Bangsamoro people have legitimate and long-standing grievances to be addressed. Unfortunately, some factions of the MILF have maintained links with terrorists.

Another key factor is institutional reform, without which U.S. assistance will not avail. At the same time, the Philippines government has created a multiagency counter-terrorism task force chaired by the National Security Advisor and consisting of officials from 34 Philippine Government agencies representing the security, economic, and social components essential for an effective counter-terrorism strategy and a newly created cabinet-level position, Ambassador-at-Large for Counter-terrorism. The Philippines also established a task force on protection of critical infrastructure chaired by the Undersecretary of the Presidential Office of Special Concerns.

12 Fargo, Admiral Thomas, USCINCPACOM. Statement before House International Relations Committee. June 26, 2003. p. 16.


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While Philippine CT operations, involving U.S. military training and operational support, achieved significant results against the Abu Sayyaf Group, the Philippines failed to enact new antiterrorism legislation in 2003. Poor communication between Philippine law enforcement agencies and the Anti-Money Laundering Council (AMLC) remains an impediment to effective implementation of the Anti-Money Laundering Act amended in March 2003. The amendments to the Act granted Central Bank personnel unfettered access to deposit accounts. However, the Central Bank and the AMLC face logistic challenges due to the lack of information technology platforms to collect and process covered transaction reports. Although the amendments addressed international Financial Action Task Force (FATF) concerns about the Philippines legal and regulatory framework, the Philippines remains on the FATF’s list of noncooperating countries and territories (NCCT). Removal from the NCCT list awaits the adoption of an anti-money laundering implementation plan and corresponding actions. In October, the Philippine Government ratified the remaining six of the 12 international conventions and protocols relating to terrorism.

3.3. Malaysia/Singapore

U.S. relations with Malaysia have historically been very good, particularly at the working level. Despite sometimes blunt and intemperate public remarks by Prime Minister Mahathir, U.S.-Malaysian cooperation has a solid record in areas as diverse as education, trade, military relations, and counter-terrorism. Malaysia hosts 15-20 U.S. Navy ship visits per year, and Malaysian military officers train at U.S. facilities under the International Military Education and Training (IMET) program. Malaysia is a staunch partner in the global war on terrorism. The Malaysian government pursues terrorists relentlessly, and currently has about 90 suspected terrorists in detention, including members of Jemaah Islamiyah, which was plotting to bomb U.S. military, diplomatic, and commercial facilities in Singapore. Some of the detainees have links to al Qaida. Malaysia's quiet, nuts-and-bolts support has proved crucial to U.S. efforts: Malaysia granted the U.S. military overflight clearance on a case-by-case basis during Operation Enduring Freedom in Afghanistan. The Malaysian government also provides superb on-the-ground law enforcement and intelligence CT cooperation. It has agreed to freeze assets identified by the UNSC Sanctions Committee, though to date it has located no terrorist assets belonging to those entities. It requires financial institutions to file suspicious transaction reports on all names listed under U.S. Executive Order 13224, but is not yet a party to the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism.

Both countries signed a bilateral Declaration of Cooperation against International Terrorism. On July 1, 2003, Malaysia established a Southeast Asia Regional Center for Counter-terrorism (SEARCCT). SEARCCT is expected to focus on regional training, information sharing, and public awareness campaigns. In August 2003, SEARCCT started hosting a training program sponsored by the U.S. Treasury’s financial intelligence unit, FinCEN, and Malaysia’s Central Bank (Bank Negara) on combating terrorist financing. Other nations, including the United Kingdom, Germany, and Australia, are also expected to provide trainers and training materials to the center. Malaysia assisted Indonesian efforts to prosecute terrorist suspects by making video testimony from suspects in Malaysian custody available to Indonesian prosecutors.

In recent months the tone of Malaysian rhetoric regarding the United States has soured. The Bush Administration has objected to a series of public remarks made by senior Malaysian


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officials criticizing America's role in the world, beginning with Prime Minister Mahathir's opening speech at the NAM Summit in Kuala Lumpur in late February.

Notwithstanding differences on Iraq and on Middle East issues, Malaysia has repeatedly made clear that it will meet its obligations to protect foreigners and related institutions. Its on-the-ground law-enforcement and intelligence cooperation against terrorism remains extremely strong, illustrating the nature of their respective national security interests.

Malaysia generally respects the human rights of its citizens although concerns remain in certain areas. The U.S. has criticized Malaysia over the years when the Internal Security Act has been used to stifle domestic opposition, although it has distinguished between that use and its current implementation in a counter-terrorism context. However, Malaysia has detained more than 100 suspected terrorists under the Internal Security Act (ISA) since May 2001.

Malaysia has responded quickly to UN Security Council requirements to prohibit terrorist financing and freeze the accounts of named entities. In November, Malaysia’s Parliament amended its anti-money laundering legislation of 2001 to include terrorist activity as a predicate offense. Parliament also amended the penal and criminal procedure codes to increase penalties for terrorist acts, allow for the prosecution of individuals who provide material support for terrorists, expand the use of wiretaps and other surveillance of terrorist suspects, and permit video testimony in terrorist cases. On 24 September 2003, Malaysia deposited the instruments of ratification for two international antiterrorism conventions: the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings and the Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons. Malaysia is a party to three additional international conventions and protocols relating to terrorism and is a signatory to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation. It has not yet become a party to the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism.

Singapore has also been among the U.S.’s strongest counter-terrorism partners and in the forefront of Southeast Asian counter-terrorism efforts. The Government of Singapore made two highly publicized major arrests of terrorists who had been planning attacks in Singapore against U.S., British, and Singaporean targets. The first, of 13 suspects, was in December 2001 and the second, of 21 suspects, was in August 2002. The majority of these suspects were members of the Jemaah Islamiyah (JI) terrorist network active in Southeast Asia, including several who had trained with al Qaida.

On October 17, following the Bali bombing, Singapore joined Australia, the U.S., and 47 other governments to designate the JI as a terrorist entity to the UN.

Since 9/11, the Government of Singapore has enhanced its anti-terrorist financing regime, ratified the UN Convention on the Suppression of Terrorist Financing, passed new legislation to permit its authorities to freeze and seize terrorist assets under UNSCR 1373, and implemented asset freeze orders for the UNSCR 1267 list. To date, no terrorist assets have been identified in Singapore. Singapore was the first Asian port to sign on to the U.S. Customs Service Container Security Initiative.

The military relationship is also very strong. Although Singapore is not a treaty ally, it supports a strong U.S. military presence in the Asia-Pacific region and has offered the U.S. increased access to its facilities since the closure of U.S. bases in the Philippines. The United


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States and Singapore in 1990 signed a Memorandum of Understanding (MOU) allowing the U.S. access to Singapore facilities at Paya Lebar Airbase and the Sembawang wharves. Under the MOU, a U.S. Navy logistics unit was established in Singapore in 1992; U.S. fighter aircraft deploy periodically for exercises, and roughly 100 U.S. Navy vessels per year visit Singapore. The MOU was amended in 1999 to permit U.S. Navy ships to berth at a special deep-draft pier at the Changi Naval Base.

Both militaries have extensive contacts and participate in combined military exercises regularly, supported by approximately 150 U.S. logistics personnel stationed in Singapore. Moreover, there have been contacts between the USPACOM Joint Intelligence Center and Singapore Joint Counter-Terrorism Center, exchanging U.S. SIGINT for HUMINT coming from some countries in the area. The other main issue is the protection of the Strait of Malacca where 1100 supertankers pass eastbound annually.

3.4. Thailand

Thailand is one of five U.S. Treaty Allies in Asia. Thai troops fought alongside Americans in Korea and Vietnam. More recently, Thailand has provided critical support, including a military engineering unit currently at work in Afghanistan, for Operation Enduring Freedom. Thailand has actively cooperated with the United States on all aspects of the war on terror. It has also dispatched over 400 soldiers to Iraq and recently completed a deployment in Afghanistan

The United States holds annually the largest multilateral exercise in Southeast Asia, Cobra Gold. It is a counter-terrorist scenario in the jungle, without urban exercise. But there is a bilateral maritime exercise including the liberation of a ship taken by terrorists. Since 2002, this exercise includes anti-terrorist components focused on WMD and improvement of interoperability, but not following the Balikatan model in order to avoid investment problems in the country. Nevertheless, Thai officers attend Balikatan Exercises and a new U.S.-Thai exercise that has been created, Known Warrior, focuses on antiterrorism.

Thailand’s domestic and international counterterrorism efforts, which were bolstered in the wake of the deadly bombing in Bali, Indonesia, in October 2002, intensified during 2003. Prime Minster Thaksin Shinawatra publicly expressed the will of the Royal Thai Government to cooperate closely with the United States and other nations in fighting the global war on terror. Thai authorities captured top JI leader with close ties to al-Qaida, Nurjaman Riduan bin Isomuddin (a.k.a. Hambali) in Ayutthaya, Thailand. Hambali’s capture serves as a major blow to both JI and al-Qaida and represents a significant victory in the war on global terror. In August 2003, the King signed an emergency antiterrorist decree, giving the Government powerful new legal tools to fight terrorism. The executive decree was approved after nearly two years of parliamentary consideration. Although existing legislation does not cover terrorist financing, Thailand is planning to expand its Anti- Money Laundering Act to include terrorism. The Government and Thailand’s central bank continued to cooperate closely with the United States on reviewing and disseminating lists of persons blocked under U.S. Executive Order 13224. Thailand is a participant in the new Southeast Asia Center for Counter-terrorism based in Malaysia. As host of the APEC Leader’s Summit in October 2003, Thailand was instrumental in persuading APEC members to adopt the “Bangkok Goals,” which place security concerns on an equal footing with the economic objectives that previously dominated this forum.


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Thailand is a major recipient of the U.S. Anti-Terrorism Assistance program, with numerous Thai police and security officials participating in U.S.-sponsored training courses since 1995. Thailand has signed the Container Security Initiative. The U.S. Trade and Development Agency has signed a grant to start a port and supply chain project to promote secure and efficient trade between Bangkok's Laem Chabang port and Seattle. The Thai government has recently passed tough anti-terrorism legislation and amendments to its anti-money laundering law. Thailand is a party to four of the 12 international conventions and protocols relating to terrorism and is a signatory to the Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism.

4. Conclusions

U.S. counter-terrorist strategy is to limit the ability of terrorists to carry out terrorist acts or find refuge, and eventually to eradicate terrorism. Bilaterally and multilaterally, the United States will share intelligence, provide and coordinate training, as well as other essential resources. In addition to helping U.S. allies and partners to enhance their capacity to combat terrorism, the United States supports other governments and encourages them to cooperate with each other and with the United States against terrorism. The greatest challenge is the balance between the capacity to crush terrorism while enhancing and strengthening democracy and the rule of law, and maintaining stability. Moreover, possible al Qaida attacks on the Malacca strait are a real danger due to the traditional lack of maritime security in this area, and the free movement in the Suluwesi-Mindanao corridor for Abu Sayyaf and Jemaah Islamiyah.

Stability and prosperity create good conditions for the development of democracy. In Southeast Asia, the generally stable environment has created conditions in which democratic values have gradually been incorporated into the governing structures of many regional states. In the past decade, the Philippines, South Korea, Thailand, Mongolia, and Taiwan have consolidated their relatively young democracies. Indonesia, under authoritarian rule for 30 years, remains engaged in a struggle for democratic transformation. Elsewhere in the region, the democratization process has been slower to develop.

The main terrorist organization in Southeast Asia is Jemaa Islamiyah, and its nature, and the countries where it operates, Indonesia and Malaysia above all, make law enforcement and intelligence activities the best mechanism to tackle the organization. U.S. law enforcement and intelligence assistance is low profile and provokes less anti-U.S. reactions. Nevertheless, the U.S. military profile in the area, above all in the Philippines, is a matter of concern in the GWOT. The U.S. military role in the Philippines is helpful although a low profile seems better despite the Pentagon not appearing to recognize the dangers of a participation of U.S. forces in a full combat situation. U.S. military assistance to fight the MILF that goes beyond war on terrorism is a problematic situation because it is a domestic security problem and would be incongruent with President Arroyo's initiative to explore the possibility of peace negotiations with the separatist Moro Islamic Liberation Front and funds to support a peace process. The counter-terrorist exercises need to be multilateral because Terrorist groups in Southeast Asia


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operate transnationally. Moreover, this would include providing intelligence to ASEAN’s counter-terrorist group13.

As Thailand continues to expand its government-to-government cooperation with other ASEAN states, it is becoming more difficult for members of regional terrorist organizations to move from country to country while evading national law enforcement agencies. Despite Prime Minister Thaksin Shinawatra of Thailand denying that the last attacks that happened in Muslim-dominated south had connections to international terrorism14, Thailand took terrorism as a serious challenge. This is shown by its new national security strategy, which recognizes the existence of terrorist groups in the country and calls for bilateral and multilateral intelligence cooperation.

The main rising problem, however, in U.S. counter-terrorist efforts in the area is not an operational one. It is the perception of U.S. behavior and policies, and its moral legitimacy, above all, after the situation in Iraq and the tortures scandal15.

13 Simon, Sheldon W. (2003): “U.S. Policy and Terrorism in Southeast Asia,” in Fighting Terrorism on the Southeast Asian Front. Woodrow Wilson International Center, Asian Program, p. 19. 14 “Dozens killed in gunbattles in Thailand,” International Herald Tribune, April 28, 2004. 15 In this vein, see Gunaratna, Rohan: “Al Qaeda’s trajectory in 2003”, in Sebastian, Leonard C.; Gunaratna, Rohan, and Emmers, Ralf (2003): New Threats and Terrorism in Southeast Asia. UNISCI Papers, No. 28. Madrid, UNISCI, pp. 17, 21.


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EL ACUERDO DE BALI II Y LOS PROBLEMAS DE LA ASEAN AUTOR1: GRACIA ABAD QUINTANAL

UNISCI FECHA: Mayo de 2004 1. Introducción La aprobación de la Declaración del Acuerdo de la ASEAN II o Acuerdo de Bali II el pasado mes de octubre de 2003, en el contexto de la novena Cumbre de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) celebrada en Bali, Indonesia, bien pudiera ser el resultado último o, cuando menos, el intento de respuesta, al periodo de crisis, cambio y, desde luego, crítica, que vivía el grupo regional desde hace más de una década.

En efecto, a las numerosas voces que se alzaron tras el fin de la Guerra Fría cuestionando la razón de ser de la ASEAN una vez desaparecido el orden bipolar, se unieron a finales de los noventa las de quienes también ponían en duda su capacidad para actuar y seguir siendo relevante. Estos últimos insistían en considerar la crisis financiera que recorrió la región en 1997 o los problemas medioambientales (claramente puestos de relieve por los graves incendios que sufre Indonesia en 1997) de finales de esa misma década de los noventa como ejemplos de la incapacidad de la ASEAN para dar una respuesta efectiva y coordinada a los problemas regionales.

En realidad, lo que ocurría es que la organización estaba sufriendo los efectos de numerosos cambios a todos los niveles que acabarían por exigirle un profundo replanteamiento de su naturaleza, funciones y estructura. Así, junto a la crisis económica, la ASEAN deberá plantearse la necesidad de hacer frente a otros muchos desafíos2 que irán apareciendo o, al menos, haciéndose presentes a lo largo de la última década o década y media. Esos desafíos no son otros que: la expansión del número de miembros, los cambios políticos y económicos internos de algunos de los Estados de la región o los profundos cambios experimentados por los contextos regional e internacional que conllevan, casi de manera inevitable, la necesidad de hacer frente a nuevos problemas, mientras algunos de los tradicionales pierden importancia o dejan de existir.

No es extraño por tanto que todo ese conjunto de situaciones haya llevado a muchos a expresar la necesidad de una revisión a fondo de la ASEAN, que afectara tanto a la cooperación propiamente dichas como a cuestiones relativas a su entramado institucional3 y que fuera más allá de los cambios estructurales realizados a raíz de la Declaración de Singapur

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Ver “The Challenge of the Post Cold War Era” en Narine, Shaun Explaining ASEAN: Regionalism in Southeast Asia, Lynne Rienner, Colorado, 2002, pp 101 y ss. 3 Soesastro, Hadi “Regional Economic Cooperation and its Institutionalisation” Economics Working Paper Series, CSIS Working Paper Series, Agosto 2003, disponible en www.csis.or.id


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de 1992, que le permitiera partir prácticamente de cero y le diera la oportunidad de recuperar su centralidad en el contexto regional4.

Pues bien, el establecimiento de la Comunidad de la ASEAN a que se orienta la mencionada Declaración del Acuerdo de la ASEAN II bien podría conducir a la ASEAN a recuperar su pujanza económica y a situarse en disposición de jugar un papel de relevancia regional e internacional, una necesidad que apuntaba el entonces todavía Primer Ministro de Malasia, el Dr. Mahathir5, pero no lo hará si, amparándose en excusas de supuesto respeto a las identidades nacionales o culturales, no se eliminan los obstáculos existentes para una integración real de los miembros de la asociación. Igualmente, también es de vital importancia la resolución de algunas de las contradicciones internas identificables en los planteamientos de la asociación, algunas de las cuales quedan reflejadas en la propia Declaración del Acuerdo de la ASEAN II, como veremos. 2. La Declaración del Acuerdo de la ASEAN II o Acuerdo de Bali II La Declaración del Acuerdo de la ASEAN II, conocida de forma más informal como Acuerdo de Bali II (por denominarse igual que el alcanzado en 1976), tal y como señaló la Presidenta de Indonesia, Megawati Soekarnoputri6, prevé la creación de una Comunidad de ASEAN que habrá de asentarse sobre tres pilares7:

• Cooperación política y de seguridad • Cooperación económica • Cooperación socio-cultural

Cooperación que, según se desprende del texto de la declaración tendrá lugar en cada

uno de esos tres ámbitos por medio de la creación y desarrollo de la correspondiente comunidad. Por otra parte, se considera que las tres comunidades son igualmente importantes y que deben reforzarse mutuamente para que pueda llegar a ser realidad el ideal de una Comunidad de ASEAN8.

De este modo, la Comunidad de ASEAN pretende ser el proyecto que permita dar cauce a la profundización de la cooperación de una región con una población de más de 500 millones y con un comercio anual de 720.000 millones de dólares9. Una profundización considerada como necesaria en la ASEAN desde hace más de una década y a la que ya habían intentado tender con iniciativas anteriores como el AFTA, en 199210.

4 Sukma, Rizal The future of ASEAN: Towards a Security Community, CSIS, Yakarta. Artículo presentado al seminario “ASEAN Cooperation: Challenges and Prospects in the Current International Situation, Nueva York, 3 de junio de 2003. 5 “ASEAN” en Kyodo News International, 11 de agosto de 2003, disponible en www.findarticles.com 6 “ASEAN to establish a single community by 2020” en The People’s Daily, 8 de octubre de 2003, disponible en http://english.peopledaily.com.cn 7 Lim Kit, Siang Failure of Razali’s 11th misión to Burma has imperiled the grand vision of an ASEAN community –the ASEAN Bali Summit should either defer indefinitely Bali Concord II or Myanmar should be excluded from the new ASEAN Charter, 4 de octubre de 2003, disponible en www.dapmalaysia.org 8 “Bali Concord II Historic Step Toward Regional Integration”, China.org, 8 de octubre de 2003, disponible en www.china.org.cn 9 “ASEAN leaders agree trade plan” in BBC News, 7 de octubre de 2003, disponible en http://newsvote.bbc.co.uk 10 Lee Hsien, Long. “ASEAN: the way ahead”, Discurso pronunciado en la ceremonia inaugural de la reunión de Ministros de Finanzas de ASEAN, Singapur, 7 de abril de 2004


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Dicho de otro modo, se espera que la aparición por primera vez en la jerga de la ASEAN del término “Comunidad” signifique, como señala M. C. Abad, alto funcionario y portavoz de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, una aceleración de la integración regional y del surgimiento de una identidad común entre los pueblos del sudeste asiático11. 2.1. La Comunidad Económica de ASEAN De los tres componentes de la Comunidad de ASEAN, todos ellos previstos para el 2020, la Comunidad Económica de ASEAN (CEA) es el que tiene más posibilidades de realización y también de que ello ocurra en el plazo mencionado. La idea del establecimiento de una CEA fue propuesta por primera vez en 2002, en la Cumbre de la ASEAN celebrada en Phnom Penh, por el Primer Ministro de Singapur, Goh Chok Tong12. Tras esa cumbre, y hasta la celebrada el pasado octubre diversos Think Thanks se encargaron de elaborar una serie de informes tratando de sugerir las mejores vías para acometer el proyecto.

La CEA se orienta a la creación para 2020 de un mercado único de bienes, servicios, inversiones, capital y trabajo en la región, que permita ir algo más allá de lo previsto por el AFTA (ASEAN Free Trade Area)13 y suponga un revulsivo para el crecimiento del comercio intra-ASEAN. Algo coherente con la evolución reciente de la ASEAN ya que la Visión ASEAN 2020 ya preveía la libre circulación de bienes, servicios y capitales en la región para esa fecha14. En este sentido, los Estados miembros de la ASEAN se han comprometido a acelerar la reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio15 en once áreas adicionales, incluidos la electrónica, la aviación comercial y el turismo16. Con este fin acordaron poner en marcha un plan para la eliminación de barreras en el 2005 sobre la base del desarrollo de unas líneas maestras de aplicación para finales de 2004, líneas maestras que habrán de ser flexibles y adaptarse a las posibilidades de los distintos Estados miembros17.

Al propio tiempo los miembros de la ASEAN tratarán de poner todos los medios para

reforzar la aplicación de las iniciativas económicas ya existentes con anterioridad al lanzamiento del proyecto de la CEA18.

La ASEAN confía además en que un único mercado de 500 millones de consumidores,

en el que, en virtud de la integración, eventualmente, queden eliminados los costes de transacción pueda atraer una mayor cantidad de Inversión Extranjera Directa que le permita reducir la dependencia que hasta cierto punto aún mantiene de las inversiones estadounidenses y competir con potencias regionales ascendentes como China o India. Del mismo modo, espera que le permita tener una voz propia más fuerte en el contexto de la Organización 11 Parameswaran, P. “ASEAN to adopt three pronged charter to speed up integration” en Clari News, 2 de octubre de 2003, disponible en http:// quickstart.clari.net 12 Hew, Denis “ASEAN Commits to Deeper Economic Integration” in Viewpoints, ISEAS, Singapur, 17 de Octubre 2003. 13 Ong, Keng Yong The Future of ASEAN, Discurso de Su Excelencia Ong, Keng Yong, Secretario General de la ASEAN, Singapur, 22 de marzo de 2003, disponible en http://202.154.12.3/14690.htm 14 Hew, Denis “Towards an ASEAN Economic Community by 2020: vision or Reality?”, in Viewpoints, ISEAS, Singapur, 16 de junio de 2003. 15 “ASEAN inks economic community plan” Taipei Times, 8 de Octubre de 2003, disponible en www.taipeitimes.com 16 Roberts, John ASEAN’s problems on display at Bali Summit, 30 de Octubre de 2003, disponible en www.wsws.org 17 “ASEAN members agree to deepen integration” en BRIDGES Weekly Trade News Digest, Vol 7 Nº 34, 15 de octubre de 2003, disponible en www.ictsd.org 18 Kagda, Shoeb “Historic accord signed to create ASEAN Community” en Business Times Singapore, Singapur, 8 de octubre de 2003


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Mundial del Comercio, algo que, sin embargo, puede acabar por resultar menos importante a la luz del mal momento por el que atraviesa dicha organización. Por otra parte, lo consideran un medio potencialmente eficaz para mantener un papel de importancia en un contexto económico caracterizado por la formación de bloques regionales y acuerdos comerciales bilaterales. 2.2. La Comunidad de Seguridad de ASEAN Por su parte, la Comunidad de Seguridad de ASEAN19 (CSA) se orienta a llevar a un plano de mayor relevancia la cooperación política y de seguridad20 y tendrá como objetivo básico el del fortalecimiento de la capacidad regional para hacer frente a sus acuciantes problemas políticos y de seguridad. En este sentido, tal y como se ha enfatizado sobre todo desde Indonesia, será de vital importancia que la CSA contribuya a desarrollar mecanismos que permitan actuar de forma coordinada frente a las amenazas no tradicionales a la seguridad21. Así pues, la creación de la CSA va de la mano con una expansión del concepto de seguridad, mucho más allá de lo militar que, por otra parte, no es nueva en la región22.

Por otra parte, y de acuerdo con las características del propio proceso regional de la ASEAN y de su Tratado de Amistad y Cooperación, la CSA está llamada a basarse en la solución pacífica de las controversias entre sus miembros. De hecho, el Alto Consejo del Tratado de Amistad y Cooperación está llamado a ser un elemento de bastante importancia en el marco de la CSA. Asimismo se basa en una concepción comprehensiva de la seguridad que tenga en cuenta las resistencias nacionales y/o regionales. En este sentido, se espera que abarque cuestiones como cooperación marítima y lucha contra el terrorismo23 pero excluye la cooperación militar y las alianzas y pactos de defensa24. 2.3.La Comunidad Sociocultural de ASEAN Finalmente, la Comunidad Sociocultural de ASEAN (CSCA), tiene como objetivo el fortalecimiento de las sociedades de los Estados miembros, centrándose en particular en cuestiones como el desarrollo y mejora de los recursos humanos, la reducción del desempleo, los problemas relacionados con el deterioro del medio ambiente y las enfermedades peligrosas. La necesidad de su existencia es clara si tenemos en cuenta la existencia de problemas asociados con el crecimiento poblacional, la educación, el desempleo, la proliferación de enfermedades infecciosas, la degradación medioambiental y la contaminación transfronteriza.

A la vista de los objetivos de las tres comunidades, es evidente porqué han de reforzarse mutuamente y cómo llegados a un cierto punto serán imposibles los avances en cualquiera de ellas si no van acompañados de una evolución en las otras dos. Es evidente la interrelación e interconexión existente entre las metas de las tres y la inevitable existencia de

19 Para un buen estudio acerca de la viabilidad de una Comunidad de Seguridad en el sudeste asiático y de los elementos que esta requeriría, ver Acharya, Amitav, Constructing a Security Community in Southeast Asia: Asean and the problem of regional order, Routledge, 2001 20 “ASEAN sings key pact supporting democracy” en www.inq7.net, 7 de octubre de 2003, disponible en www.inq7.net 21 Bandoro, Bantarto “ASEAN’s Bali Summit” en The Jakarta Post, 1 de octubre de 2003, disponible en www.thejakartapost.com 22 Nguyen, Phuong Binh “ASEAN’s Future and Role in Asia and the Pacific” Ministerio de Asuntos Exteriores de Vietnam, 2000, Disponible en www.mofa.gov.vn 23 De hecho, los atentados de Bali facilitaron la toma de conciencia de la necesidad de una Comunidad de Seguridad de ASEAN. 24 “Bali Concord II Historic Step Toward Regional Integration”, China.org, 8 de octubre de 2003, disponible en www.china.org.cn


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zonas de solapamiento entre ellas. Sin ir más lejos, los problemas mencionados en relación con la CSCA, más allá de su impacto social y humano, tienen claras repercusiones en los terrenos económico y de seguridad. 3. Retos para el desarrollo efectivo del proyecto de Comunidad de ASEAN 3.1. Dificultades que se desprenden del texto del Acuerdo de Bali II La mera aparición en la Declaración del Acuerdo de la ASEAN no sólo de imprecisiones terminológicas, sino de contradicciones entre los principios en que se basa y los objetivos a alcanzar revela la existencia de una serie de cuestiones en las que o bien no existe una idea clara de las metas a conseguir, o bien no se ha logrado un acuerdo entre todos los firmantes del documento. Así, hay una serie de aspectos en los que serán necesarias clarificaciones y precisiones si no se quiere que el proyecto quede en una iniciativa fallida más. Junto a ello, hay que tener claro que el mero empleo del término Comunidad no presupone la existencia de tal. Hay que evitar que su empleo, como el de otros términos, induzca, intencionadamente o no, por asociación de ideas, a pensar en unas estructuras similares a las de las Comunidades Europeas, cuando nada tiene que ver con ello ni el proceso regional de la ASEAN ni su realidad actual. En este sentido, es interesante, por ejemplo, la llamada que se hace en la Declaración del Acuerdo de la ASEAN a la “formación de unos valores comunes”. No encontramos nada similar en el Tratado de la Unión Europea que menciona precisamente esos valores comunes, que considera por tanto previos, como base para diferentes acciones de la UE como un todo.

Por lo que respecta a las imprecisiones arriba mencionadas, ésta es al menos la

impresión que produce el uso como si fueran sinónimos de los conceptos integración y cooperación cuando, la primera presupone un determinado grado de la segunda, término bastante más genérico. Ahora bien, si tenemos en cuenta que el término cooperación es utilizado en sentido general y el término integración sólo con referencia a la Comunidad Económica, entonces podremos fácilmente concluir que no se trata de descuido alguno sino que realmente se dice lo que se quiere decir, que la integración, caso de ser posible, lo sería sólo en el ámbito económico. Grave error porque, como los propios Estados miembros de la ASEAN han reconocido las tres comunidades están necesariamente interrelacionadas y un notable avance en una de ellas será absolutamente imposible si no va acompañado de avances en las otras dos.

Sin embargo, la voluntad de hacer una distinción entre los grados de cooperación y, en

su caso, integración, en los distintos ámbitos se confirma por la inclusión en la declaración de la reafirmación de la adhesión a los principios de la no-interferencia y consenso, como sabemos elementos básicos del modelo de interacción propio de la ASEAN, el llamado “ASEAN-way”25. Principios como es obvio y, como veremos, incompatibles con elemento alguno de supranacionalidad y, por tanto con un grado de integración relativamente importante.

Una prueba más de la limitación que han supuesto las tradiciones políticas de los

Estados miembros para que el texto del Acuerdo de Bali II constituya de verdad un avance, fueron las dificultades para el mantenimiento en el mismo de la palabra “democratic” en el párrafo que señala como meta de la ASC “...to ensure that countries in the region live at

25 Para un análisis de los orígenes de esta pauta de interacción y su base conceptual ver “Institutional Development” en Narine, Shaun, op. Cit. Pp 31 y ss


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peace with one another and with the world at large in a just, democratic and harmonious environment.”26.

Por otra parte se habla en la declaración de “...establish ASEAN as a single market and

production base...” Sin embargo y, teniendo en cuenta los distintos estudios realizados para el posible diseño de la CEA, ésta tendrá en realidad el carácter de lo que se ha denominado un “FTA-plus” o un “Common market minus”27, con un arancel cero para intercambios comerciales intra-ASEAN y algunos elementos de un mercado común28. Nuevamente por tanto, habrá que evitar las asociaciones de ideas por posibles similitudes con la terminología empleada en relación con la UE.

En lo que respecta a la Comunidad de Seguridad, si bien es cierto que la Declaración

recoge la indivisibilidad de la seguridad de la ASEAN “...their security as fundamentally linked to one another...” y la solución de controversias por medios pacíficos entre los miembros de la asociación, no es menos cierto que vuelve a mencionar el principio de no interferencia. En este punto es inevitable preguntarse cómo se compadece la inclusión de este principio con la voluntad de dar una solución común a los que se consideran problemas también comunes de seguridad, máxime la naturaleza que tienen actualmente muchos de ellos. Igualmente, la voluntad de avanzar a un ritmo cómodo para todos los participantes, nuevamente un principio clásico de actuación de la ASEAN, tampoco hace sino reducir las probabilidades de éxito del proyecto, tanto más si se tiene en cuenta el poco apoyo real con que cuenta la iniciativa de la Comunidad de Seguridad en la región29.

Por otra parte, quedan pendientes dos cuestiones de gran importancia: la existencia de

instituciones y prácticas que permitan una gestión, prevención y solución adecuadas de las controversias que pudieran surgir y la eliminación definitiva de las disputas territoriales entre los miembros de la ASEAN30. En relación con la primera cuestión la declaración se limita a insistir en el papel a desempeñar por el TAC de la ASEAN y su Alto Consejo, lo que a nuestro juicio, es un pobre bagaje, mientras que la segunda cuestión ni siquiera se menciona. En este punto conviene señalar que si bien rara vez se habla explícitamente en el contexto de la ASEAN de esas disputas, ello no quiere decir que no existan. Es, por el contrario, consecuencia de su práctica habitual de ir dejando a un lado aquellas cuestiones susceptibles de generar controversia. Una práctica que, por otra parte, difícilmente va a contribuir a su solución definitiva. 3.2. Dificultades inherentes al modelo de cooperación de ASEAN Tal y como se desprende de lo dicho hasta aquí, muchas de las cuestiones que aparecen en la Declaración del Acuerdo de la ASEAN y que suscitan interrogantes en relación con el proyecto de Comunidad de ASEAN en concreto, y con el futuro de la propia Asociación de Naciones del Sudeste Asiático en general no son en realidad solamente cuestiones formales, sino que revelan problemas de fondo generados por ciertas pautas de interacción fuertemente enraizadas en la ASEAN.

26 “ASEAN sings key pact supporting democracy” en INQ7.net, 7 de octubre de 2003, disponible en www.inq7.net 27 Soesastro, Hadi, op. Cit. 28 Hew, Denis “Towards an ASEAN Economic Community by 2020: vision or Reality?”, op. cit. 29 Bandoro, Bantarto “ASEAN’s Bali Summit”, op. Cit. 30 Ver, en relación con la Comunidad de Seguridad de ASEAN, Sukma, Rizal, op.cit.


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El elemento más destacado en relación con esas pautas y, sobre todo el que es susceptible de generar las mayores dificultades para que el proceso de regionalización de la ASEAN pueda avanzar y, en particular para que pueda hacerlo en la línea de la realización efectiva de las tres comunidades propuestas y de la integración es el ya mencionado principio de no-intervención.

De hecho, buena prueba de los obstáculos que plantea este principio han sido los reiterados llamamientos a su suavización, efectuados por algunos de los propios miembros de la ASEAN desde hace ya unos años. Así, ya en 1997, Jusuf Wanandi, miembro del Centro de Estudios Internacionales y Estratégicos (CSIS en sus siglas en inglés) de Indonesia, señalaba, en relación con Myanmar31 la conveniencia de hacer una excepción al principio que nos ocupa. Ese mismo año, el entonces Vice Primer Ministro de Malasia hacía un llamamiento a la adopción por parte de la ASEAN de una política de “intervención constructiva” en relación con Camboya, advirtiendo que la no implicación sólo podía tener como consecuencia el empeoramiento de la situación. En esa misma línea, en junio de 1998, el Ministro de Asuntos Exteriores de Tailandia en aquel momento, Surin Pitsuwan, consideraba que no sólo como excepción sino de forma general, el principio de no intervención debía ser reemplazado por el de intervención constructiva en todos aquellos en que un problema interno supusiera una amenaza para la estabilidad regional. El Dr. Pitsuwan, ante las protestas de algunos miembros de la ASEAN, suavizaría después su propuesta sugiriendo una aproximación de “implicación flexible” en lugar de la ya mencionada de intervención constructiva. Esta aproximación daría a aquellos Estados miembros de la ASEAN afectados por un problema (en principio interno) de otro, dar su opinión en relación con el mismo y contribuir a su solución. Sin embargo, la propuesta sólo fue apoyada por Filipinas32 y, dejando a un lado las feroces críticas de Myanmar, encontró la oposición de Indonesia, Malasia y Vietnam33, que acusaron a Tailandia de “seguir la agenda occidental”34. Lo más que la ASEAN fue capaz de hacer fue adoptar, en 1998, el principio de “enhanced interaction” que permite que el grupo comente aquellas cuestiones internas a un Estado susceptibles de proyectar una mala imagen internacional de todo la ASEAN. Sobre esta base sugería el antiguo Ministro de Asuntos Exteriores y enviado de Indonesia a Myanmar, Ali Alatas, para buscar una flexibilización de la no intervención35. Nuevamente la idea es abrir el camino a la posibilidad de que el resto de miembros ayuden a aquel que tenga un problema interno susceptible de tener repercusiones externas.

Además la ASEAN recibe cada vez mayores presiones para la modificación del

principio: no sólo desde la Comunidad Internacional y, particularmente, desde Occidente, sino también desde los medios de comunicación y la sociedad civil de sus propios Estados. Y ello con vistas a que asuma una mayor implicación en cuestiones relativas a derechos humanos y democracia en los países vecinos y a que sea posible una profundización de la cooperación en cuestiones económicas y medioambientales36. 31 El caso concreto que ha supuesto un cuestionamiento más enérgico del principio de no-intervención en relación con el sudeste asiático 32 “ASEAN needs “flexible engagement” in The Irrawaddy News Magazine, Vol 6, Nº4, 1998, disponible en www.irrawaddy.org 33 Thayer, Carlyle A. “ASEAN: From constructive Engagement to Flexible Intervention” en Harvard Asia Pacific Review, Primavera 1999, disponible en www.pol.adfa.edu.au 34 ASEAN needs “flexible engagement” in The Irrawaddy News Magazine, Vol 6, Nº4, 1998, disponible en www.irrawaddy.org 35 “ASEANmust reinvent itself, loosen non-interference policy: Alatas”, Secretariado de ASEAN, 1 de julio de 2004, disponible en www.aseansec.org 36 Funston, John “ASEAN and the Principle of Non-Intervention –Practice and Prospects-“ ISEAS, Marzo de 2000, disponible en www.iseas.edu.sg


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Como vemos, la revisión de este principio es cada vez más necesaria por la limitación

que supone para todo avance hacia una mayor cooperación e integración no sólo en la esfera política o de seguridad, sino también en la económica o en la socio-cultural. Y ello, sin hablar de las ya mencionadas e inevitables interconexiones las tres esferas. Por poner sólo un ejemplo, una inadecuada política en el terreno de la industria y la producción tiene consecuencias medioambientales y éstas pueden acabar por constituir importantes riesgos para la seguridad, luego aspectos relacionados con cada una de las tres comunidades podrían verse afectados.

A ello hay que añadir la cada vez más difícil distinción entre lo interno y lo

internacional derivada del hecho de que crecientemente los problemas internos tienen repercusiones externas. Esta situación hace prácticamente imposible delimitar las materias en que debe aceptarse la aplicación del principio. Paralelamente, la línea que separa la cooperación y la injerencia también es cada vez más fina, como señala el propio Prof. Pitsuwan37.

En definitiva, de un modo u otro, es necesaria una flexibilización del principio de no intervención que permita avanzar en la línea de la integración, del desarrollo de instituciones más fuertes y coherentes y, en definitiva, de la supranacionalidad, concepto objeto de notable rechazo entre los Estados miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático. Un rechazo coherente con la celosa preservación de la soberanía propia de los Estados de la ASEAN y con su énfasis en la toma de decisiones por consenso, otro de los elementos básicos de su modelo de interacción, íntimamente ligado al “ASEAN way” que, sin embargo, va a suponer un freno cada vez más importante a posibles avances.

En efecto, la toma de decisiones por consenso, respetuosa con la soberanía y la no

intervención, pudo ser válida en 1967 cuando la ASEAN inicia su andadura pero en la actualidad, teniendo en cuenta la expansión del número de miembros de la asociación y su diversidad y la ampliación y variedad de las cuestiones que tienen en la agenda no puede tener otras consecuencias que no sean las de un ralentizamiento del trabajo de la ASEAN y, probablemente, su bloqueo fruto de la incapacidad de alcanzar decisiones, algo absurdo cuando, por ejemplo en relación con la CEA no son pocas las voces que ya se han alzado para señalar que el horizonte temporal es demasiado largo y que los objetivos deberían alcanzarse antes38. Es evidente que si a las nada despreciables dificultades en la aplicación de los proyectos se añaden largos periodos de toma de decisiones, las realizaciones se van a dilatar mucho en el tiempo.

En este sentido, es conveniente que la ASEAN profundice en la línea de lo que se ha

venido en llamar 10-X39, es decir aquellos casos en que un Estado miembro no apoya la acción que los demás desean adoptar, pero tampoco se opone rotundamente a su aplicación y que lo haga no sólo en cuestiones de carácter económico, algo a lo que parece haber una mayor disposición, sino en todo tipo de cuestiones. Ahora bien, hay que ser cautos para que esto no desemboque en una ASEAN a varias velocidades con acuerdos ad hoc, entre aquellos más dispuestos a una determinada iniciativa. Esta posibilidad, muy grata a algunos miembros de la 37 Pitsuwan, Surin ”Future Directions for ASEAN”, ISEAS, Singapore, Septiembre de 2001, disponible en www.iseas.edu.sg 38 Roberts, John ASEAN’s problems on display at Bali Summit, op. cit. 39 Phar, Kim Beng “The problems of a two-tiered ASEAN” en Asia Times Online, 2003, disponible en www.atimes.com


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ASEAN que defienden lo que ellos denominan “pathfinders”, o Estados que van abriendo camino, podría conducir, habida cuenta de las crecientes tendencias bilateralistas40 presentes en la región (en parte alentadas por los EEUU, partidarios de la generación de una red de FTAs a través de la Enterprise for ASEAN Initiative (AEI) como vía para vincularse económicamente a la ASEAN, a diferencia de los propios miembros de ASEAN, que preferían que esa vinculación se produjera mediante la creación de una TIFA de carácter regional41) y de las notables diferencias entre los miembros de la Asociación, a una disolución de la ASEAN o, cuando menos, a una importante pérdida de relevancia de la misma como consecuencia, entre otras cosas de la fragmentación de la economía regional42. Justamente lo contrario del objetivo teóricamente perseguido con la creación de la Comunidad de ASEAN. 3.3. Obstáculos derivados de la diversidad de los miembros de la ASEAN Los problemas que, como hemos visto, plantea el modelo de interacción característico de la ASEAN tienen como consecuencia además que sea más difícil abordar uno de los principales retos actuales del grupo regional que nos ocupa: las diferencias entre sus miembros. Por otra parte, también hay que señalar que esas diferencias también contribuyen a explicar los distintos planteamientos de los diversos miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático en relación con una potencial introducción de cambios en ese modelo de interacción.

Asimismo, esas diferencias son uno de los factores que están en la raíz de las contradicciones y las calculadas imprecisiones terminológicas que, como hemos señalado en el primer apartado, aparecen en el Acuerdo de Bali II.

La distancia que separa a los diferentes miembros de la ASEAN, fundamentalmente a los que constituyeron ASEAN-6 y a los que posteriormente se unen a la Asociación, es decir Vietnam, Laos, Myanmar y Camboya (CLMV), existe tanto en el terreno de lo político y de seguridad como en el de lo económico, aunque es en este último campo donde se han hecho los mayores esfuerzos para intentar reducirla.

Una reducción absolutamente imprescindible, por otra parte, si se quiere que el proyecto de Comunidad de ASEAN no acabe por fracasar, como prueba el énfasis hecho a lo largo del tiempo por las Comunidades Europeas en reducir las diferencias en niveles de desarrollo y renta de sus miembros. Además, hay que recordar que la ASEAN no cuenta con un mecanismo similar al Fondo de Cohesión.

Ahora bien, como decíamos, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático sí que ha adoptado diversas iniciativas orientadas a la eliminación de las disparidades existentes entre sus miembros. La más relevante es probablemente la Initiative for ASEAN Integration, acordada en Singapur en el año 200043, que contempla cuatro áreas prioritarias: Desarrollo de infraestructuras, desarrollo de recursos humanos, tecnología de la información y las comunicaciones y promoción de la integración económica regional. La iniciativa se desarrolla por medio del IAI Work Plan aprobado en 2002 en la 35ª Reunión Ministerial de la ASEAN

40 Daquila, Teofilo C. “ASEAN’s Economic Performance: reviewing the past, looking to the future”, en Harvard Asia Quaterly Online, Primavera 2002 41 Towards a Single Economic Space, Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, Secretariado de ASEAN, Yakarta, 2003 42 Nesadurai, Helen, E.S. Globalisation, Domestic Politics and Regionalism: The ASEAN Free Trade Area, Routledge, Londres, 2003, pp 183 43 Ong, Keng Yong The Future of ASEAN, Discurso de Su Excelencia Ong, Keng Yong, Secretario General de la ASEAN, Singapur, 22 de marzo de 2003, disponible en http://202.154.12.3/14690.htm


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sobre la base de la Hanoi Declaration on Narrowing the Development Gap for Closer ASEAN Integration acordada en la 34ª Reunión Ministerial de la ASEAN, celebrada un año antes. El programa de trabajo tiene una duración prevista de seis años (2002-2008) y trata de abordar mediante 54 proyectos y programas diseñados a partir de una evaluación de las necesidades de los CMLV, cuestiones como el alivio de la pobreza, la mejora de las capacidades de los Estados CLMV para afrontar la competencia global o la mejora de su competitividad en los mercados internacionales44.

Sin embargo, no parece tan acertada la autorización a los nuevos Estados miembros para que difieran en 10 años el plazo límite para cumplir con las obligaciones derivadas del AFTA. Teniendo en cuenta que la CEA supone ir incluso más allá del AFTA no se entiende una medida que puede perpetuar y/o ampliar las diferencias entre los Estados miembros de la ASEAN. En este mismo sentido, habrá que evitar que la CEA se convierta en un nuevo intento infructuoso de poner en marcha iniciativas ya contenidas en el AFTA aunque eso sí, bajo otro nombre. Hay que recordar que la ASEAN Free Trade Area ya contemplaba no sólo la eliminación de aranceles, mediante el Common Effective Preferntial Tariff Scheme (CEPT) sino también la liberalización del comercio de servicios a través del ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS) y el fomento de la inversión externa directa por medio de la ASEAN Investment Area (AIA)45. Si bien en todos estos casos la liberalización no era total sino parcial, se han registrado no sólo notables retrasos en la puesta en práctica de todas las medidas señaladas sino importantes diferencias de unos Estados a otros en lo que se refiere a su grado de aplicación. Y no sólo entre ASEAN-6 y los CLMV, sino entre los propios miembros de ASEAN-6.

Por otra parte, la ASEAN ha fijado unos límites temporales para que los CLMV desarrollen sistemas administrativos eficientes y transparentes gestionados por funcionarios competentes y experimentados, capaces de responder a los cambios.

La reducción y eliminación de las diferencias es importante porque, como decíamos, su existencia genera problemas. Así, la consecuencia de las diferencias entre los regímenes y sistemas políticos de los diferentes Estados de la ASEAN (algo que afecta especialmente a los CLMV, pero no solamente a ellos) es que cualquier cambio en la línea de una cierta apertura en un estado puede tener efectos en otros con regímenes más cerrados, siendo susceptible de generar tensiones entre unos y otros.

Del mismo modo y, tal y como ya hemos apuntado en el apartado anterior y, en la medida en que se siga manteniendo la toma de decisiones por consenso, la existencia de miembros con sistemas políticos y económicos muy distintos entre sí complicará notablemente la adopción de decisiones pudiendo acabar por bloquear el avance de la Asociación. De hecho, tampoco es probable que miembros con sistemas políticos muy distintos logren acuerdo alguno sobre determinadas acciones; así, por ejemplo, los nuevos miembros, mayoritariamente con sistemas políticos más cerrados y autoritarios y también, o quizá por ello, más partidarios

44 Singh, Pola “Promoting the newer ASEAN member states” en The Jakarta Post, 21 de diciembre de 2002, disponible en www.thejakartapost.com 45 Nesadurai, H Is AFTA still relevant? Institute of Defence and Strategic Studies, Singapur, febrero de 2003, disponible en www.idss.edu.sg


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del mantenimiento del principio de no intervención, se opusieron a implicarse en modo alguno en Timor Este, en tanto que sí hubo presencia de otros miembros de la ASEAN46.

Por otra parte, sin una armonización de sistemas económicos y financieros que rompa por tanto con las diferencias entre unos Estados y otros en este terreno, será muy difícil avanzar en la creación de una Comunidad. Pero esto con toda probabilidad chocaría de nuevo con reticencias y celos soberanistas en muchos Estados que, viendo aparecer el fantasma de la supranacionalidad y no queriendo alterar sus propios sistemas apelarían una vez más a la no intervención. De hecho, son muchos los autores que apuntan que si para 2020 la ASEAN sólo podrá alcanzar un FTA Plus y no una Unión Aduanera propiamente dicha, ello es por las diferencias entre sus miembros.

Sea como sea y, más allá de las iniciativas ya en marcha como la IAI, será necesario que los Estados de ASEAN-6 sigan proporcionando recursos con vistas a asegurar la plena participación de los CLMV en el proyecto de Comunidad. Además de la ayuda económica serán necesarias: asistencia financiera, transferencia de tecnología e instituciones educativas y de formación47.

4.Conclusiones En definitiva, si bien es cierto que la ASEAN necesita imperiosamente encontrar el camino hacia la profundización de su identidad como grupo regional tanto para poder competir en el terreno económico con otros bloques y potencias, consolidados o emergentes, como para poder tener una voz propia y de relevancia en los contextos regional e internacional, no lo es menos que eso no lo conseguirá sólo mediante la aprobación de declaraciones, sean cuales sean las instituciones que se creen mediante ellas y se utilicen las palabras que se utilicen en los documentos.

La profundización del proceso regional de la ASEAN requiere, por encima de todo voluntad política. Ésta es siempre necesaria en todo proceso de estas características, tanto más en uno con ciertos obstáculos de envergadura a la vista. Pues bien, esa voluntad política se debe demostrar mediante una mayor disposición a anteponer los intereses regionales a los nacionales y, desde luego a los de las elites gobernantes, abriendo así la puerta a una posible supranacionalidad. Junto con ello, tiene que irse abriendo paso la idea de que la cooperación y la adopción de soluciones comunes a problemas comunes deben progresar aunque para ello sea necesaria (y lo es) la flexibilización de la no intervención y la adopción de soluciones por consenso, opciones necesariamente reñidas con la supranacionalidad y la integración. En este sentido, puede resultar de gran utilidad un uso más amplio y frecuente de la ya mencionada fórmula 10-X, empleándola tanto cuando se trate de cuestiones económicas como políticas. Del mismo modo, la ASEAN debería tratar de buscar otras opciones que también pudieran ayudarle a ir flexibilizando la regla del consenso como, por ejemplo la abstención constructiva. En efecto, podrían acudir a esta última con vistas a que un Estado pudiera mostrar su disconformidad con una determinada iniciativa absteniéndose, una abstención que, por otra parte, no conllevaría que la iniciativa saliera adelante. Ahora bien, hay que ser realistas: estos pasos tan poco van a ser fáciles, ya que la mera introducción de votaciones y de la posible expresión de desacuerdos, puede despertar no pocos recelos y reticencias en la región.

46 Pitsuwan, Surin ”Future Directions for ASEAN”, op. cit. 47 Hew, Denis “Towards an ASEAN Economic Community by 2020: vision or Reality?”, op. cit.


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Paralelamente, será necesario un importante esfuerzo que asegure la plena participación de los nuevos miembros de la ASEAN en la nueva dirección del proyecto regional. Independientemente de los debates que suscitó la ampliación de la ASEAN dadas las características de los Estados protagonistas, y del más que discutible sentido de la oportunidad con que se hizo (en pleno desarrollo de la crisis asiática), una vez que la ampliación se ha producido, la única opción válida es trabajar para reducir las diferencias entre antiguos y nuevos miembros de manera que estos últimos puedan acabar siendo un activo para el grupo regional en su conjunto. Pero eso requerirá notables esfuerzos económicos, pero también políticos, no sólo de los Estados de ASEAN-6 sino de Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam.


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LEARNING TO LIVE WITH FRONTIERS: NEW FRONTIERS IN CENTRAL ASIA

AUTHOR1: FRANÇOISE ROLLAN 2 CNRS

DATE: May 2004

Frontiers, dividing space and marking out the limits of a State’s authority, are also places of contact, exchange and confrontation. The new borders that have been created in Central Asia constitute a precedent in a world where the tendency is for frontiers to be abolished. A new iron curtain is descending across this region which is making daily life extremely difficult for the people who live there. What is currently happening on the ground represents a step backwards in time: the iron curtain, or rather curtains, is breaking up an area which has never been divided before throughout its long history. Each country is gradually erecting a wall of barbed wire and mines.

In this vast space, several types of border problem can be distinguished:

• The delimitation of borders, in other words the actual marking of boundaries, which is the subject of negotiations between States and which can last several years;

• Crossing state borders, this is what people and goods have to do on a daily basis;

• The sharing of water resources, which is a geopolitical problem;

• Movement within countries where each oblast is protected by its own borders.

1. The difficult process of learning to live with the frontier

The new frontiers in Central Asia are the legacy of the Soviet regime. The new republics inherited them after the collapse of the USSR. They have supervised them since 1991, the year of their independence.

It must be understood that until 1991 the people living in these regions had never experienced a frontier. This was a totally unknown concept for them. Even in the 19th century 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Directeur de recherche CNRS. UMR 6588, MIT,I TIDE group, Bordeaux; e-mail address: [email protected]


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and at the beginning of the 20th, the vast territory of Central Asia was called Turkestan where everyone moved around freely. There was indeed a frontier with the Chinese Empire and with the area of British influence to the south, but no one crossed these borders, apart from a few nomads who had no need for passports as they were not recognised as citizens by any of the States.

During the Soviet period, the Central Asian states had no experience of frontiers, or rather their frontiers were virtual ones, with no reality except on the map. People moved on a regular basis from one State to another, with no need for formalities since each Soviet citizen automatically received a passport and could move around freely with no visa or special procedures being required. Today the populations of the five Republics are beginning to learn what a frontier is. Families have been brutally split up by a line that is impassable or almost, a line that is closing in more tightly day by day. A visa is compulsory for anyone who wants to cross this line.

There is one exception: people living in the rayons that border the frontier are able to cross to visit their family members on the other side. Even though no visa is needed in this instance, a fee is levied for the crossing ($7), and the duration of these visits is limited. But in any case, a passport is required. For Europeans, it did prove possible to cross the border into an enclave of the Kyrgyz Fergana region for 2 hours, in exchange for a large bribe and a meal for the 3 soldiers who were accompanying us. Some sectors, however, even with bribes, proved to be impenetrable. This was the case in the Sokh district in the Kyrgyz Fergana region and in the Uzbek-Tajik border region around Sharisabz (near Samarkand). Very close-knit families, who used to visit one another every week, can now do so only on special occasions.

Since independence (1991), the situation has hardened a little more every day. The delimitation of the borders is currently being carried out. In certain sectors this is an extremely sensitive process as it may require the agreement of two or three parties. There are still 130 points of discord in this region! The Fergana valley is one such: several countries are involved in this delimitation process and it is a sensitive sector as it is the most densely populated region of Uzbekistan and Kyrgyzstan, the richest in agricultural terms for Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan, and it is also rich in energy and mineral resources (oil, water, gold). It is also an area of crossing points: a zone where Islamic extremists are able to infiltrate, where drug traffickers can cross, etc. The ethnic groups are extremely intermingled: large minorities from each country have settled in the neighbouring countries. To complicate the situation even further, there are Uzbek and Tajik enclaves in Kyrgyzstan, and Kyrgyz and Tajik enclaves in Uzbekistan. The line of the border between Uzbekistan and Kyrgyzstan is the subject of bitter discussions in this sector. With Tajikistan, however, no discussion is underway since, in order to protect itself from Islamic extremist infiltration, Uzbekistan has mined the entire border and thus has unilaterally delimited it, a situation which is not without posing problems for the border populations, who use the mountains for grazing. Many people are blown up by the mines, whose positions were originally marked but which are now covered by vegetation. Animals are also killed of course and this represents a tremendous loss for these people who are already very poor. There are frequent incidents involving border guards. Border posts are frequently moved in this mountainous zone between Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan.

Kazakhstan recently closed its borders with Kyrgyzstan and Uzbekistan, and this threatens the very survival of some of the population of Bishkek who used to cross every day to sell


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their fruit and vegetables, and also people from Tashkent who came to buy supplies, as prices in Kazakhstan were lower. There is a stalemate with Turkmenistan as they have put up a barbed wire fence, particularly in Khorezm, in the Uzbekistan border region which historically stretched along both sides the Amudarya river. These new borders are therefore making life very difficult for people who are already very poor. How do they manage to bypass the border where this is possible? How are they able, despite all this, to keep in touch with family members on the other side of the line? How do they feel about these borders? It is this vision that we will try to look at, based on surveys carried out in the Fergana region in Kyrgyzstan and Uzbekistan and in Khorezm and Karakalpakhistan in Uzbekistan.

It is always possible to cross the border illegally, with a bribe. Contraband food products, textiles and petrol are common currency in Kyrgyzstan and Uzbekistan. Thus in the Kyrgyz Fergana, along the border, there is not a single petrol station where you can buy petrol; but they are not necessary as every house along the road sells Uzbek petrol. This is brought in by car or even on foot, by bike, in carts (the women can bring in as much as 500 litres a day across the fields!). In the Uzbek Fergana, however, or even in Tashkent, there are petrol stations, but many of them are closed as they have not paid the commission due to the State in order to receive a delivery. Those that are open steal some of the customers’ petrol, which they can then sell on as contraband!

Along the Turkmen border, in the Khiva or Nukus sector, the contraband petrol arrives from Turkmenistan where it is less expensive. In Kyrgyzstan, in the Talas region or around Bishkek, sectors close to Kazakhstan, the same happens, and we find petrol in bottles or in jerrycans! The profit for the seller: a miserly 1 or 2 pence per litre!

2. The old frontiers inherited from the former Central Asian States of the ex-USSR and the implantation of the capitals

After lengthy disputes, discussions between the new States and China resulted in a series of agreements. However, with the post-Soviet territorial regime in Central Asia there have been potential and actual disputes between States when the delimitation of shared borders was under consideration.

Kazakhstan and China have just completed the delimitation in the field of their 1,782 kilometres of frontier3. The situation between China and Kyrgyz is quite different. The President, fearing the power of his Chinese neighbour, gave up some hundreds of thousands of hectares in the mountain area, but this was Kyrgyz land, given up without any reference to Parliament. Many protests followed, including some very serious incidents. The inhabitants of Kerben (very far from the Chinese border, but they belonged to the southern clans, whereas power was in the hands of the northern clans) were furious, and revolted, organising in spring 2003, a 500 km march to Bishkek.

The border between Uzbekistan and Kyrgyzstan was drawn up unilaterally. And the Kyrgyz were not given the right to protest. A new iron curtain appears to have been set up between these 2 countries and along the border with Tajikistan too, which has been mined. In the Batken province (Kyrgyzstan) crossing into Uzbekistan is particularly difficult. The dead 3 IWPR, 13 February 2004.


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and injured are numbered in dozens, because they are either blown up by the mines or shot by the border guards, who give the pretext that they are “fighting terrorism” and preventing the Islamic militants from penetrating Uzbekistan.

The border between Turkmenistan and Uzbekistan is also seeing a new iron curtain descend. From one day to the next villagers in Khorezm found themselves cut off from their land and crops by barbed wire. Anyone who crosses illegally risks being shot by the border guards.

It should be noted that the capitals of the 5 ex-Soviet Central Asian States are all located close to the borders. Historically, the choice of capitals in the Central Asian countries has always been calculated to strengthen the hold of the centre over the periphery. Territorial control was always essential for the Soviets, who did everything to prevent the formation of a vast Turkestan which could have escaped their grasp.

Almaty, the capital of Kazakhstan until 1999, was tucked away in the south of the country, near the Kyrgyz border, in the region dominated by the Great Horde. The capital has recently been moved to Astana (formerly Tselinograd, then Akmola)4 in the north of the country, closer to the zone where large minorities of Russians are concentrated and which may demand its independence or want to break away from Kazakhstan to return to Russia.

In 1924, the Soviet regime of the October Revolution established the capital of Kazakhstan in Orenbourg, in the north, hence on the Kazak periphery. In 1925, the capital was moved to the steppe at Kyzyl Orda (formerly Ak Mechet or “White mosque”) in order to consolidate Soviet power over the region. Orenbourg broke away and was incorporated into Russia, and this marked the separation of the Volga Muslims from those of Central Asia. A new change occurred in 1927: the capital was moved to Alma Ata, (formerly Verny, and Almaty after Independence) in the south of the country. The proportion of Kazaks dropped from 57 % in 1926 to under 50 % in 1939.5

In Kyrgyzstan, the capital in the north of the country on the border with Kazakhstan, was from the outset a Russian city, Frunze, named after a Russian Communist leader (Mikhail Frunze), a descendant of colonists who had settled in the country. Since independence, it has reverted to the Kyrgyz name of Bishkek.

Uzbekistan is the most populated country in Central Asia and the only one that has a common border with the other four. It was the Uzbeks who had the strongest political tradition of the entire region. It was they who directed the khanat of Khokand6, the Emirate of Bukhara and the khanat of Khiva which were maintained until after the collapse of the Russian Empire. To thwart the Uzbeks’ vague desires for independence and prevent them from trying to reconstitute a great Muslim Turkestan, the Soviets created a country that was very long in shape with very indented borders. Moreover, out of the 447,000 km2 that make up Uzbekistan, the autonomous republic of Karakalpakistan occupies about 180,000 km2. This republic,

4 During the Soviet period, the city was called Tselinograd, and was later baptised Akmola. When some who were sceptical about the location of the new capital translated its name by white tomb, it was decided to call it Astana, which means "capital" in Kazak. It is located in the middle of a steppe battered by violent winds, with saline soils, and a very harsh climate where temperatures can drop to -50°. 5 Kolarz, Walter (1954): La Russie et ses colonies. Paris, Fasquelle éditeurs, pp. 354-355. 6 The khanat of Khokand disappeared in 1875.


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which was part of Kazakhstan until 1930, then passed under the control of the Soviet Russian Federation, was incorporated in 1936 into the Uzbek Republic7.

The choice of the capital represented a strategic choice here too. For the Bolsheviks, Samarkand was best placed, as it was an important intellectual centre. This was a failure, however, as the authorities did not succeed in turning it into a “red” capital. In 1930, the capital was transferred to Tashkent. Each time the capital is transferred it is for a profound political reason, with fundamental consequences for the country concerned. Although Samarkand was an Uzbek city (few Russians lived there), permeated with the history of the Uzbek people, Tashkent was a modern city, European in appearance and population, and essentially Russian. Tashkent, moreover, is really close to the Kazak border.

Tajikistan, where the language is Persian, was probably the most important country in Central Asia for the Soviets, as it was the bridgehead for their Afghan, Indian and Iranian policies. This is why the Bolsheviks wanted to make it the leader of the Persian world, the heart and the head of the Iranian world. The republic was created in 1929. The population of the capital Stalinabad (now Dushanbe) increased from 5,607 inhabitants in 1927 to 82,500 in 1939, and in particular, from being a poor market town it became a modern city, entirely dominated by the Russians8.

Concerning Turkmenistan, the upper course of the Amudarya is in Afghanistan and its middle course forms the border between the two countries. By developing irrigation the Russians hoped to break up Afghanistan and provoke the autonomisation of the neighbouring Persian provinces (Khorassan and Asterabad), as Turkmens live in Afghanistan and Persia.

3. Movement within ex-Soviet Central Asia

This delimitation of the borders is such that, when travelling within one country it is necessary to cross the borders of at least one other country.

The Batken oblast (Kyrgyzstan) contains no fewer than 7 enclaves belonging to Uzbekistan and Tajikistan. To go from Bishkek to Batken, it is necessary to cross several of these Uzbek or Tajik enclaves, and this requires the possession of visas.

The Osh oblast forms part of the rich Fergana plain. This land belonged to Uzbekistan, but was divided up by the Soviets in 1929. To travel from Djellal-Abad to Osh, two towns in Kyrgyzstan (Osh oblast), it was necessary to cross part of Uzbekistan. There was no road that followed the frontier until 2002. Since then, a road has been built that avoids Uzbekistan: it passes through Özgen, which adds almost 100 km to the journey and which has enabled Uzbekistan to regain the Andijan reservoir which had been allocated to Kyrgyzstan! Also in Kyrgyzstan, a little to the north of Djellal-Abad, the road around Kochkor Ata travels for a few hundred metres through Uzbek territory. The border crosses the village where there has been constant harassment. To avoid this, the Kyrgyz solved the problem by building a 10 km bypass road which allows them to avoid the village completely!

7 This scarcely populated republic, which lies to the south of the Aral Sea, at first had Karalpaks (38.1 %), Kazaks (28.1 %), Uzbeks (27.7 %), Turkmens (3.2 %) and Russians (1.8 %). Kolarz, Walter, op. cit., p. 369. 8 Kolarz, Walter, op. cit., pp. 378-388.


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The fastest road from Bishkek to Talas, capital of the Talas oblast, passes mainly through Kazakhstan, but to travel on this road a visa is necessary.

The most direct Andijan-Samarkand road (2 towns in Uzbekistan) passes through Tajikistan for over a hundred km before returning to Uzbekistan. The Tashkent-Samarkand road (both cities in Uzbekistan) crosses Kazakhstan for 40 km. Although in 2001, there were no border checkpoints along this route, in 1999, there were police and customs posts. In 2003, this direct road had been closed for several months, necessitating a detour via Gulistan, if one was to remain in Uzbekistan, which represented an extra one and a half hours on the journey time. Kazakhstan demands that Uzbekistan pay royalties for using “their road”, but Uzbekistan refuses.

After 150 km, the road that links the two capitals Tashkent and Dushanbe crosses over for a few kilometres into Tajikistan, to cross back into Uzbekistan, then Tajikistan, into Uzbekistan again, to end up in Tajikistan.

It is not only the road that zigzags across the frontiers, but even the railway line. The line between Tashkent and Termiz, a historic town on the Amudarya at the Uzbek-Afghan border, crosses the Turkmen border south of Qarshi, then meets up with the Amudarya again as it flows into Turkmenistan, then recrosses the Uzbek border 160 km further on, at the same time as the Amudarya, 50 km from Termiz. The river remains in Uzbek territory as far as the border with Tajikistan. In Tajikistan, it forms the border with Afghanistan, apart from a short stretch where it flows into Afghan Badakhshan.

The railway line from Tashkent to Nukus, capital of Karakalpakistan, (autonomous republic of Uzbekistan) first crosses Kazakhstan for forty kilometres9, going through Samarkand, Navoy, Bukhara, and then turns south-west of Bukhara to the Turkmen town of Chardzhev. The line then follows the Amudarya in Turkmenistan as far as Drujba, then returns to Uzbekistan and goes on to Urgench. Some 60 km further on, at Dashovuz, it once again crosses the Turkmen border, to return to Karakalpakistan at Takhiatash. The Tashkent-Ashkabat railway line, like the road, also passes via Bukhara and Chardzev.

To avoid the constant problems, Uzbekistan has built a railway line from Nukus to Uchkuduk, which then goes through Zarafshan, Navoï, Gulistan before reaching Tashkent. This line crosses the Kyzyl Kum desert for 500 km and was built in 3 years by political prisoners from the Uchkuduk prison. The train journey from Tashkent to Nukus takes 25 to 26 hours. This is slower than the car (20 hours), but there are no checkpoints to go through.

This constant crossing and recrossing of borders to get from one town to another within the same country only increase the difficulties in circulation, which is already difficult enough because of the climate, the relief and the effects of the environment. Administrative and political hassles are always possible and the frontier may close at any time. Indeed, during July 2001, the Kyrgyz-Uzbek border in the Fergana was opened to road traffic, and in August it was completely closed in order to prevent any infiltration of terrorists or Muslim fundamentalists who might have disturbed the festivities to celebrate the 10th anniversary of Independence that took place from the end of August to the beginning of September. The departure of the Soviets has seriously complicated geopolitics in Central Asia.

9 Like the road, it now has to make the detour via Gulistan to bypass Kazakhstan.


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4. Questions of minorities in the Central Asian States

Existing or dormant conflicts based on ethnicity have their origins in questions of minorities that develop into inter-ethnic border problems, but which may also have serious consequences for the stability of the region. With the resurgence of local ethnic identities and the presence of Russians who originated from these regions, the situation has become very sensitive.

Basically, each State corresponds to an ethnicity and bears the name of the ethnic group that predominates in the country. However, the borders have been drawn in such a way that in each country there are several minorities from the predominant ethnic groups from neighbouring countries. The Soviets were well aware that this situation would spark off problems between ethnic groups. This is exactly what happened after the collapse of the Soviet bloc. Large Kyrgyz minorities settled in eastern Tajikistan and eastern Uzbekistan (Dostlik and east of Jizzakh). Similarly, large Tajik minorities settled in the areas around Samarkand and especially Bukhara, towns that had belonged to Tajikistan before the Russian invasion and to which they were now laying claim. In Bukhara, three languages are spoken on a regular basis and taught in the schools: Tajik, Uzbek and Russian. All of the Fergana valley belonged to Uzbekistan and was peopled by Uzbeks. But this area has now been divided between Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan. There have been revolts in Osh (Kyrgyzstan), where Uzbeks predominate. The Uzbek and Tajik enclaves in Kyrgyzstan pose a problem and border incidents are becoming more frequent.

Table 1: Main ethnic groups in Central Asia according to size and concentration by titular Republic in USSR, 1989

Size of ethnic group

Total population

Population of titular group

% of ethnic group in the

republic

% of titular group in the

population of the republic

Uzbeks 16,697,000 19,906,000 14,124,000 84 70 Kazaks 8,136,000 16,538,000 6,532,000 80 39 Kyrgyz 2,529,000 4,291,000 2,228,000 88 52 Tajiks 4,215,000 5,112,000 3,168,000 75 75

Turkmens 2,729,000 3,534,000 2,524,000 92 92 Source: Journal of Soviet Nationalities, vol.1, n°2 (1990), pp.157-159.

Table 2: Ethnic distribution of population in 1999/2000 Kazakhstan

% Kyrgyzstan

% Uzbekistan

% Tajikistan

% Turkmenistan

% Kazaks 51 4 Kyrgyz 56 Uzbeks 2 13 75 25 9 Tajiks 5 67

Turkmens 77 Karakalpaks 2

Tatars 2 2 2 2 Russians 32 21 6 2 7

Ukranians 5 3 1 Germans 2 Koreans 1

Source: Djalili, Mohammad-Reza and Kellner, Thierry: Géopolitique de la nouvelle Asie centrale, p.35


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5. Cross-border water supplies

This concerns the use of water resources in Central Asia, not only from the Aral but also from international rivers on the periphery of the region. The points of discord and cooperation amongst the States bordering the cross-border river basins in this vast region, and the status of the Caspian Sea are also problems that must be resolved which do not make life easy for local inhabitants. For example, there is the threat that hangs over the inhabitants of the Amudarya valley if the President of Turkmenistan persists in his wish to create a vast lake in the Kara Kum desert (Desert of the Black Sands) by diverting water from the Amudarya at Chardzhev. Then not only would the Aral Sea be deprived of water, but the Bukhara and Khorezm regions would be wiped off the map. The Kara Kum canal, completed in 1958, the pride of Moscow, which draws water from the Amudarya at Kerki and takes it as far as Gyzylarbat, passing through Ashgabat, has already drained up to 35 % of the Aral Sea.

While Kazakhstan may have resolved the question of its land border, there remain profound disagreements with China over the cross-border rivers: the Illi and the Irtysch. China wants to divert a great deal of the water from these rivers, which would deprive the country of its main drinking water supplies (including Astana and other towns).

Torrential rains recently beat down on the south of Kazakhstan, producing catastrophic flooding in the Syr Daria valley10 and providing an opportunity to test the strength of regional cooperation. These floods destroyed many houses and fields near the Kazak-Uzbek border. During this catastrophe, the Central Asian States demonstrated their total inability to manage their water resources in a coordinated and rational way. The 2004 floods constitute a good argument for establishing cooperation in the future and a reprimand to governments for not having done so sooner.

At the heart of the problem is the Toktogul reservoir in Kyrgyzstan which largely controls the upstream section of the river Naryn, one of the main sources of supply for Syr Daria. Kyrgyzstan releases water from Toktogul to generate the hydroelectricity that it badly needs in winter. Uzbekistan and Kazakstan need water to irrigate their crops in spring and summer. During the time of the Soviet Union until 1991, water management was carried out by a central body for the benefit of the entire region. Since Independence, however, Kyrgyzstan’s primary objective has been to maximise the use of water in order to produce electricity in winter and the objective of the downstream States is to maximise water use for irrigation in spring and summer. It goes without saying that these objectives are conflicting and contradictory (winter/summer). Over the last few years, Uzbekistan and Kazakhstan have tried to help Kyrgyzstan satisfy its energy requirements by providing coal, natural gas and oil in exchange for a reduction in water discharge. The agreement never worked very well, however, as the participants had a tendency to break off the arrangement as soon as they began to feel that they were losers in the deal. Water management constitutes a major geopolitical problem which it will be difficult to resolve.

10 Central Asia Report, volume 4, Number 7 (16 February 2004), in http://www.rferl.org/reports/centralasia.


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6. Internal borders: a new concept specific to Central Asia

There is another much more insidious matter that must be mentioned, and that is the question of internal borders. These exist in all the countries of ex-Soviet Central Asia, apart from Kyrgyzstan where they were abolished 4 years ago. Take the example of Uzbekistan, where we were able to go. Whenever one travels from one rayon or oblast to another, there is a very strict border control to go through, very much like an international border checkpoint, with barriers. On each occasion, the driver and passengers must show their papers, luggage is searched and the militia try to extort money (sometimes successfully, to avoid trouble). Thus internal frontiers exist between provinces and also between Uzbekistan and the autonomous Republic of Karakalpakistan. All travellers, whether foreigners or local residents, are subjected to the same regime. Anyone wanting to travel by road from Tashkent to Nukus (capital of Karakalpakistan) will have to pass through about fifteen border checkpoints. By travelling by train, all these hassles will be avoided, as a single control is carried out on the train before reaching Tashkent. It must be noted that the crossing of the Kizil Kum (the Red Sands desert) does not encourage anyone to run away. Anyone who attempts to travel by road to Tashkent during the Independence celebrations (end of August) is worthy of the exploit. The authorities fear the infiltration of Islamic extremists into the capital to carry out an assassination attempt on the President, and so screening is extremely rigorous.

At the entrance to Karakalpakhistan, the “autonomous republic” that has been an integral part of the Republic of Uzbekistan since 1936, checks are even more thorough on the way in than on the way out. The situation here is fairly dramatic as this republic has its own government represented in Tashkent, but with no power and very little of its own income. At present, although the frontier has been laid down on the map, it is difficult to make it out on the ground except along the main Nukus-Bukhara-Tashkent road where the Uzbek State checkpoint is located. With the exception of the Amudarya valley with its meagre trickle of water, the rest of this tiny republic is a desert (Kizil Kum). The Uzbek State is currently trying insidiously to “suppress” the Karakalpak ethnic group. So when someone of Karakalpak ethnicity wants to renew his passport, a compulsory document for all citizens in order to circulate even within the country, if he puts his nationality as “Karakalpak”, he will have a very long wait. So there are many who, tired of these complications, prefer to say that they are of Uzbek nationality. This process leads inevitably to the official disappearance of the Karalpaks and as they will before long be almost inexistent, there will no longer be any reason for a republic to exist.

Another technique is to keep them in a state of poverty, bordering on starvation, by constantly making them grow more cotton when the lack of water is obvious and all the soils are suffering from excessive salinity, making all cultivation impossible. Faced with this situation, the Karakalpaks prefer to emigrate to neighbouring Kazakhstan, especially as the language is very similar.

Conclusion

The 5 States really do need to cooperate, if only to manage their water resources, but these border problems are so serious that each one manages them in their own way, preferably by inconveniencing their neighbour. Tensions are steadily increasing between them. Behind the


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frontiers the problem is a political one. Uzbekistan, the most populated country and the most advanced economically, would like to be leader of the region. Its rapprochement with the United States proves its will to detach itself definitively from Moscow. Kazakhstan, the largest in area, and very rich in energy resources, has chosen the Russian route because there is a problem of a large Russian minority in the north on the border with Russia who are simply asking to secede, hence the transfer of the capital to Astana. Kyrgyzstan, which contains the sources of the Syr Daria, is not short of water but nor does it have anything else; after September 11 they agreed to the presence of an American base and more recently, to a Russian base, however, the Kyrgyz language has recently become compulsory for all administrative purposes. Turkmenistan, a rich country because of its oil, is isolating itself and has cut off all links, including those with Russian residents, who are now obliged to leave the country. The main finger of blame is pointed at Tajikistan, the poorest State, because it allows drug traffickers to pass through and is believed to be harbouring Islamic terrorists.


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UZBEKISTAN LOOKS EAST

AUTHOR1: JEFF ERLICH 2 Eurasia Foundation

DATE: May 2004

In the spring of 2003, Uzbekistan paved roads, restored building facades and raised half-dozen international hotels to put on its best face for the European Bank for Reconstruction and Development's annual meeting in Tashkent. A year later, the EBRD stopped public-sector lending in reaction to a lack of progress in economic and democratic reforms. The Uzbeks' reaction was to show unconcern and cancel its presentation at the EBRD's spring 2004 meeting in London.

If this lack of interest in EBRD assistance was a surprise, Uzbek officials had another one this spring. Uzbekistan is the third poorest country in the former Soviet Union, but when the European Union's foreign policy chief visited Uzbekistan, the Uzbeks declined to ask for aid, which would inevitably come with strings similar to the EBRD's.

The United States also ties its $50 million in annual assistance to the central government to reform. But unlike in previous years, this year Congress is not allowing the State Department to waive these requirements on the basis of national security, and it looks likely that this aid will be suspended.

The Uzbek government complains often and loudly about being pushed to achieve in 12 years what it took Europe and America centuries, and wars. It is easy to question the sincerity of this shift in discussion from Uzbek lack of progress to Western lack of manners. What is harder to understand is the inability to offer the small measures that could give donors the fig leaf to say progress is occurring.

Possibly, Uzbekistan failed to gauge the seriousness of the EBRD's intentions. And it may have failed to realize that others are obliged to take the EBRD's decision into account in formulating their country strategies. Uzbekistan may also believe that combating Islamic extremism is not compatible with liberal democracy or open borders, and not unreasonably, that the United States will recognize and appreciate this. In Tashkent, the "power ministries"

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Jeff Erlich is the Tashkent regional director of the Eurasia Foundation, an independently managed grant-making organization. The Foundation receives core funding from the U.S. Agency for International Development, and project funding from government and private-sector donors.


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call the shots while the Foreign Ministry makes soothing statements, and the Tashkent government could be forgiven for seeing a similar dynamic in post-9/11 Washington.

One should also give credit to the Uzbek government for its mastery of realpolitik. EBRD's decision does not affect the private sector, which is dominated by crony capitalists. Nor does it affect projects with social benefits, such as water. In fact, EBRD's project pipeline may not be at all affected by its rhetorical position.

It is also likely that Uzbekistan is shopping for better deals, where its partners care more about getting a return on their investment or look less critically at structural impediments to economic growth.

Just a few days before Uzbekistan was to have made its presentation at the London EBRD meeting, Uzbek President Islom Karimov flew to Moscow, where he made overtures to increase ties to Russia. If serious, this marks a shift in Uzbek policy, which up to now has sought distance from its former colonialist (unlike Kyrgyzstan and Tajikistan, which host Russian military bases, and Kazakhstan and Turkmenistan, which are major trading partners).

In trade, Uzbekistan has largely neglected the needs of Western investors, to the point that U.S. officials have stopped recommending that U.S. businesses invest here. But perhaps Uzbekistan isn't seeking investment from Western countries, and thus does not need to worry about such complex matters as rule of law.

A quick look at foreign investment shows that EU countries and the United States together constituted just over 40% of foreign investment in 2003. South Korean investment alone nearly equals this at 37.9%, and comes with far less strings. And the Uzbek government has said recently that it is seeking greater ties with other Asian countries like China and Japan. While it seems unlikely today that protectionist Uzbekistan would allow for an expansion of Chinese imports, it may be more open to Chinese direct investment.

Among IFIs, the EBRD is the only one which clearly connects its lending to human rights and democracy. When the EBRD, with Uzbek agreement, set the benchmarks, it realistically expected to see progress. When it didn't, it was left with no choice but to call the Uzbek's bluff, even though it means closing off a line of dialogue.

The World Bank in designing its country strategy for 2005-7 is obliged to take into account the EBRD's decision. But considering that it already has a minimal program in Uzbekistan, and that its mandate only allows it to work with the government, it faces two options: continued minimal assistance or withdrawal.

The Asian Development Bank has a larger program than the World Bank and no political mandate. It could provide an alternate channel for Western governments who wish to remain engaged, despite the EBRD's decision.

The Islamic Development Bank, which Uzbekistan joined in 2003, could also replace some of the lost credit from the EBRD. The IDB's announcement at the London EBRD meeting of a $24 million line of credit for healthcare must have been a ray of sunshine to the Uzbeks in attendance.


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Seeking a balance among various countries and donors is only natural for a double-landlocked country equidistant from Berlin and Beijing. If it involved its neighboring countries, it would also be a healthy trend toward reintegration. But it does not. The borders are for all practical purposes closed to vehicles, and while exchange booths in the bazaars show the rates for Japanese yen and British pounds, even the National Bank won't accept Kazakhstani tenge or Kyrgyz som.

Rather, Uzbekistan seems to be positioning itself as most outsiders view it: as either the board on which the Great Game is played, or as the edge of the CNN weather map.

The alternative could be to become the center of a revived Central Asia. But this would require policy decisions that are still considered either too painful or have been made impossible by infighting among the elite, and about which Western governments and donors may find they have less influence on than they had hoped.


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LA “ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA” RUSO-CHINA: DESAFÍOS, OPORTUNIDADES E IMPLICACIONES

PARA LA SEGURIDAD REGIONAL

AUTOR1: JAVIER MORALES 2 UNISCI

FECHA: Mayo 2004

Introducción

Las relaciones bilaterales entre Rusia y China, superado el conflicto por la primacía ideológica de la Guerra Fría, se han intensificado progresivamente hasta alcanzar lo que ambas partes no dudan en calificar como “asociación estratégica”. Esto ha tenido su plasmación en una serie de posicionamientos comunes en diversos temas, así como en el incremento de los contactos bilaterales, lo cual ha motivado una creciente atención de los analistas en Occidente.3

¿Cuál es la naturaleza de esta asociación? Es decir, ¿cuáles son las motivaciones de ambas partes, y hasta donde podrán desarrollarse sus relaciones? ¿Supone un factor de estabilidad o inestabilidad para Asia-Pacífico? Por último, ¿en qué ámbitos concretos se centra la cooperación bilateral, y qué problemas deberá afrontar en el futuro? En el presente artículo, pretendemos ofrecer una explicación que responda —en la medida de lo posible— a estos interrogantes.

1. La definición de intereses comunes

Pese a que unos dos tercios de Rusia, los vastos territorios de Siberia y Extremo Oriente, son geográficamente asiáticos, este país no ha sido un actor con peso en la región de Asia-Pacífico.4 Durante la era soviética, el conflicto con Occidente y la rivalidad con China contribuyeron a esta situación. Sin embargo, la disolución de la URSS da lugar a un cambio en

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Javier Morales Hernández es investigador de UNISCI y becario FPU en el Departamento de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente prepara su tesis doctoral La política de seguridad de Rusia, 1998-2004. 3 Buena prueba de ello es el elevado número de obras sobre este tema editadas en EE.UU. o Europa —como las recogidas en nuestra bibliografía—, en muchas de las cuales participan especialistas rusos o chinos. Uno de los recursos más útiles para seguir las relaciones bilaterales entre ambos países es la revista trimestral Comparative Connections —accesible en http://www.csis.org/pacfor/cc—, del Center for Strategic and International Studies (CSIS) de Washington, que cuenta con una sección sobre el tema realizada por el profesor Yu Bin. 4 Sakwa, Richard (2002): Russian Politics and Society (3ª ed.). Londres, Routledge, p. 371.


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los intereses nacionales de Rusia, que comienza a buscar apoyos entre sus antiguos rivales para tratar de superar la grave crisis económica iniciada con la transición al capitalismo. El más destacado de estos aliados va a ser inicialmente EE.UU., quien a través de las instituciones financieras internacionales y de la ayuda directa se convierte en una fuente de recursos imprescindible para Yeltsin y su gobierno.5 De forma simplificada, y obviando los matices, podemos decir que los primeros años del prooccidental Andrei Kozirev como ministro de Exteriores ejemplifican esta primacía que el Kremlin concede a la relación con Washington.6

El auge del ultranacionalismo desde las elecciones parlamentarias de diciembre de 1993 —motivado en gran parte por el rechazo popular a las consecuencias sociales de las reformas económicas, percibidas como una imposición estadounidense—, va a suponer el inicio de un giro hacia posiciones más conflictivas con Occidente, actitud ésta —en gran medida destinada al consumo interno— agravada por la incoherencia general de la política rusa durante el mandato de Yeltsin, y las características personales del presidente ruso.7 La sustitución de Kozirev por Yevgeni Primakov en 1996 se inscribe dentro de dicha tendencia.

La “doctrina Primakov”, en oposición a la “doctrina Kozirev”, se fundamentará en el concepto de multipolaridad: el fin de la Guerra Fría no debe suponer el surgimiento de un orden internacional dominado por el bloque político-militar “victorioso”, sino el reforzamiento de estructuras como el Consejo de Seguridad de la ONU, en las que el diálogo y el acuerdo entre todas las potencias tenga un papel central. Con ello se pretende mantener la capacidad de Rusia para influir sobre los asuntos internacionales, en un mundo en el que gran parte de su antiguo “bloque” —los países de Europa Central y Oriental, ex-miembros del Pacto de Varsovia— se apresura a solicitar su ingreso en la OTAN.

China, por su parte, está desarrollando en ese momento —de la mano de Jiang Zemin— un “nuevo concepto de seguridad”8, que incluye elementos tradicionales de la política exterior china junto con otros más novedosos, procedentes de los debates teóricos surgidos en Occidente en los años anteriores. Así, se afirma que la seguridad debe ampliar su significado más allá del puramente militar para incluir elementos económicos, políticos, culturales o medioambientales; por otro lado, se enfatiza la interdependencia entre Estados, que hace más tenue la línea divisoria entre seguridad interior e internacional. Esto lleva a la adopción por Jiang de un concepto de “seguridad cooperativa”, abierto al establecimiento de un diálogo multilateral9 basado en los principios de la coexistencia pacífica defendidos por su país.10 Con 5 La historia de las relaciones ruso-estadounidenses durante la presidencia de Clinton se encuentra relatada por un protagonista directo en Talbott, Strobe (2002): The Russia Hand: A Memoir of Presidential Diplomacy. Nueva York, Random House. 6 A partir de 1993, como el resto de la elite política, Kozirev tratará de incorporar el discurso de “Rusia como gran potencia” y ofrecer una imagen de mayor firmeza frente a EE.UU., en temas como las relaciones con la OTAN. Véase Sakwa, op. cit., p. 354. 7 Véase Talbott, op. cit. 8 Véase Li, Nan: “The Evolving Chinese Conception of Security and Security Approaches”, en Tan, See Seng y Acharya, Amitav (eds.) (2004): Asia Pacific Security Cooperation: National Interests and Regional Order. Armonk: M. E. Sharpe. Agradecemos al Prof. Li el privilegio de haber escuchado sus explicaciones, así como la documentación proporcionada para sus lecciones “Interpretations of Chinese Military Power”, “Mainland China (PRC) and Taiwan (ROC)” y “China and Regional Security Agendas”, impartidas los días 23-25 de febrero de 2004 dentro del Diploma Universitario en Gestión de Riesgos y Conflictos en Asia-Pacífico celebrado en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid. 9 Ejemplos de este diálogo han sido la participación china en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), que ha llevado al importante Código de conducta en el mar del sur China para resolver la disputa


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esto, China pretende incrementar la estabilidad regional para poder continuar su desarrollo económico pacíficamente, sin despertar recelos entre sus vecinos asiáticos.

De forma progresiva, ambos países comienzan a percibir puntos comunes en sus intereses. Mientras que Rusia necesita un aliado como alternativa a la relación con EE.UU., para reforzar sus aspiraciones de potencia mundial —lo cual le concedería más peso a la hora de negociar con Washington—, China quiere una frontera norte estable que le permita concentrar sus recursos en la economía y en el problema de Taiwán; para lo cual las importaciones de energía y armamento rusos le son necesarias. Éste es el origen del proceso que se inicia en 1996, durante la visita de Yeltsin a Pekín, en la que ambos presidentes hablan por primera vez de establecer una “asociación cooperativa estratégica basada en la igualdad y la confianza y orientada hacia el siglo XXI”.11

2. La construcción de la “asociación estratégica” La similitud de los principales enfoques de Rusia y China respecto de los problemas clave de la política mundial es uno de los pilares centrales de la estabilidad regional y global.

Concepto de Política Exterior de la Federación Rusa.12

2.1. La Declaración sobre un Mundo Multipolar

El primero de los documentos fundacionales de la nueva relación, por lo que supone de planteamiento teórico con vocación de permanencia, es la Declaración conjunta sobre un mundo multipolar y el establecimiento de un nuevo orden internacional,13 firmada por Yeltsin y Jiang con ocasión de la visita de éste último a Moscú en abril de 1997.

La Declaración no se detiene tanto en especificar las características de la relación bilateral como en exponer una serie de ideas comunes a ambos países, resumidas en dos: el orden mundial está dominado por la hegemonía estadounidense, y es necesario transformarlo hacia un modelo multipolar que permita a Rusia y China ocupar también el papel de potencias.

Moscú y Pekín toman como punto de partida una visión compartida de las relaciones internacionales: la “política de poder”, el “hegemonismo” y el intento de monopolizar los asuntos mundiales, así como la ampliación y el refuerzo de los “bloques militares” —todos ellos restos de la mentalidad de la Guerra Fría—, son posibles amenazas a su seguridad. Es

sobre las islas Spratly; las medidas de confianza en las fronteras con Rusia y la India; la mediación con Corea del Norte en el marco de las conversaciones “a seis”; la participación en operaciones de paz bajo mandato de la ONU; o la creación de la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS). 10 Los cinco principios de la coexistencia pacífica (respeto mutuo a la soberanía e integridad territorial, no agresión, no injerencia en asuntos internos, igualdad y mutuo beneficio, y coexistencia pacífica) fueron adoptados por los países no alineados en la Conferencia de Bandung, y forman parte del código de conducta de los países de ASEAN reflejado en el Tratado de Amistad y Cooperación en el Sudeste Asiático de 1976. 11 Citado en Ni, Xiaoquan: “China’s Threat Perceptions and Policies toward the Russian Far East”, en Thornton, Judith y Ziegler, Charles E. (eds.) (2002): Russia’s Far East: A Region at Risk. Seattle / London, The National Bureau of Asian Research / University of Washington Press, p. 376. Cursiva añadida. 12 Concepto de política exterior de la Federación Rusa, 10 julio 2000, en Ivanov, Igor: (2002): La nueva diplomacia rusa: diez años de política exterior. Madrid, Alianza, pp. 231-251. 13 Russian-Chinese Joint Declaration on a Multipolar World and the Establishment of a New International Order. Moscú, 23 abril 1997, en http://www.fas.org.


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revelador el hecho de que no mencionen expresamente a los destinatarios de sus críticas, EE.UU. y la OTAN; con ello transmiten que, pese a todo, no se trata de una declaración agresiva, sino de una posición de principio que ambos países utilizan para autoafirmarse y reclamar una condición de “grandes potencias” que participen en la creación del orden internacional post-Guerra Fría.14

Como alternativa, proponen un nuevo orden mundial multipolar en lugar de unipolar, que se fundamente en el Derecho Internacional: concretamente, en los principios de respeto mutuo a la soberanía e integridad territorial, no agresión, no injerencia en asuntos internos, igualdad y mutuo beneficio, y coexistencia pacífica. Es decir, se realiza una síntesis entre la multipolaridad de la “doctrina Primakov” rusa y los “principios de la coexistencia pacífica” chinos. Esto les lleva a promover un “nuevo concepto de seguridad”, basado precisamente en la seguridad cooperativa: la paz y la seguridad deben buscarse a través de la cooperación bilateral y multilateral. Ejemplo de ello son sus acuerdos sobre medidas de confianza (CBM) y reducción de tropas en la frontera, firmados anteriormente por los dos países junto con Kazajstán, Kirguizistán y Tayikistán.15

Tras esta declaración, la guerra de Kosovo vino a confirmar a los ojos de Rusia y China sus temores con respecto, por un lado, al “hegemonismo” estadounidense, y por otro, a su propia impotencia para hacer valer sus intereses; sentando además un peligroso precedente que ambas temían que pudiera volverse contra ellas en el futuro. Como indica Kerr,

The war over Kosovo was opposed by Russia and China as just such an example of U.S. unilateralism made all the more unacceptable to two continental multi-ethnic states because the principle of territorial sovereignty was set aside by NATO in favour of minority rights to self-government.16

2.2. El Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación

El siguiente gran paso en las relaciones bilaterales es el Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación17 firmado en julio de 2001, ya con Putin en el Kremlin.

Lo primero que debemos señalar es lo que no es este tratado: no es un acuerdo de defensa colectiva comparable al Tratado de Washington de la OTAN, ya que ni China ni Rusia se comprometen a tomar partido por la otra parte en caso de conflicto. Sin embargo, sí se alcanza una serie de compromisos mutuos en el ámbito de la seguridad, entre los cuales destacamos:

• Celebración de consultas en caso de amenaza a la seguridad de una de las partes (art. 9).18

14 Recordemos que lo que caracteriza a un Estado para que pueda definirse como “superpotencia” es, precisamente, la capacidad de crear y mantener un orden internacional. 15 Estos acuerdos serán la base para la futura OCS, como veremos más adelante. 16 Kerr, David: “Chinese Relations with the Russian Far East”, en Bradshaw, Michael J. (ed.) (2001): The Russian Far East and Pacific Asia: Unfulfilled Potential. Richmond, Curzon, p. 188. La influencia del “sindrome de Kosovo” en las concepciones de determinados sectores, como la cúpula militar rusa, no debe ser minusvalorada. 17 Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación entre la Federación de Rusia y la República Popular de China. Moscú, 16 julio 2001, en http://www.un.org. 18 Como vemos, dichas consultas no contienen ningún compromiso de emprender acciones comunes; simplemente, se trata de informarse mutuamente de las medidas que se piensan adoptar y, en todo caso, proponer actuaciones, que pueden ser aceptadas o no.


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• No primer uso de armas nucleares contra la otra parte, ni apuntar los ICBM19 hacia ella (art. 2).20

• Apoyo político a la defensa de la unidad territorial y la integridad territorial de la otra parte, lo que incluye la pertenencia de Chechenia a la Federación Rusa y la consideración de Taiwán como parte de China (arts. 4-5).

• Medidas de confianza y reducción de tropas en la frontera común (art. 7).

• No participación en alianzas, tratados u otros actos que perjudiquen la soberanía, la seguridad o la integridad territorial de la otra parte, ni permitir que grupos organizados —es decir, terroristas, opositores y/o separatistas— utilicen el propio territorio para hacerlo (art. 8).

• Cooperación “sobre la base del beneficio mutuo” en los ámbitos económico-comercial, militar-tecnológico, científico-tecnológico, energético, y otros. Especialmente, en cuestiones de desarme y no proliferación; en el fortalecimiento del papel del Consejo de Seguridad de la ONU; y en la lucha contra el terrorismo, el separatismo, el extremismo, la delincuencia organizada, los tráficos ilícitos y la migración ilegal (arts. 12-20).

El tratado se define, así pues, no como una alianza política o militar, sino como una “asociación equitativa basada en la confianza y la cooperación estratégica” en los asuntos de interés común (art. 10). De ahí que las relaciones bilaterales se basen en “la no participación en alianzas, la no confrontación y el no estar dirigidas contra terceros países”.21

El fin de esta asociación es el mismo que se había planteado en 1997: la construcción de un mundo multipolar.22 Sin embargo, la experiencia de Kosovo hace que en esta ocasión se precise más concretamente cuál es el peligro al que según ellas deben hacer frente: “los intentos de socavar las normas fundamentales del derecho internacional por medio de conceptos tales como ‘intervención humanitaria’ y ‘soberanía limitada’”.23 Frente a estas ideas, Rusia y China defienden el concepto tradicional de soberanía estatal, rechazando así toda influencia exterior sobre sus propios problemas territoriales.

El “nuevo concepto de seguridad” está presente en sus declaraciones cuando afirman que “Rusia y China participarán sobre una base bilateral y multilateral en la tarea de asegurar la estabilidad y la seguridad y fortalecer la cooperación basada en la confianza en la región de 19 Misiles balísticos intercontinentales (con alcance superior a 5.000 km.). 20 Teniendo en cuenta que ambos Estados comparten una frontera de más de 4.000 km. de longitud, no son los misiles estratégicos la principal amenaza: otros de menor alcance estacionados a lo largo de ella dañarían seriamente al país vecino en caso de conflicto. En el caso de los misiles rusos, alcanzarían Pekín y otras grandes ciudades chinas. Así pues, es una medida meramente política más que un cambio real en su capacidad de disuasión nuclear; Yeltsin ya hizo lo mismo con EE.UU. al principio de su mandato. La mención de los arsenales estratégicos en el tratado ruso-chino sirve además como recordatorio del principal atributo de “gran potencia” que ambas poseen. 21 Declaración conjunta de Moscú de los Jefes de Estado de Rusia y China. Moscú, 16 julio 2001, en http://www.un.org. 22 “Ambos Estados seguirán ampliando la cooperación en los asuntos internacionales, contribuyendo a la paz y a la estabilidad en todo el mundo y formando un mundo multipolar”. Ibid. 23 Ibid. Nótese el término “soberanía limitada” —tomado de la “doctrina Brezhnev” de control político de la URSS sobre sus satélites— aplicado a la política estadounidense.


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Asia y el Pacífico”.24 Por tanto, emplearán instrumentos de seguridad cooperativa como las medidas de confianza y la participación en organizaciones multilaterales, caso de la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS).25

Advertimos aquí una contradicción entre la defensa a ultranza de la soberanía y los intereses nacionales, por un lado, y la seguridad cooperativa por otro. No se explica cómo se van a resolver los posibles conflictos entre ambos países, si la situación internacional cambia y sus intereses se convierten en incompatibles.26 En último extremo, se trata también de realpolitik, ya que las organizaciones en las que prefieren participar son aquellas en las que tienen un papel predominante, y que pueden utilizar para ejercer su influencia sobre sus vecinos. Otras, como la ONU, se convierten en un mero instrumento de “limitación de daños” para tratar de mantener un cierto estatus frente a EE.UU.: pese a la retórica en favor del Derecho Internacional, ninguna de ellas aceptaría una decisión del Consejo de Seguridad que limitara su margen de actuación. Vemos aquí una nueva contradicción, entre legalidad internacional e interés nacional, en la que hasta ahora —cuando es su propio interés el que ha estado en juego— han optado siempre por el segundo.

3. Áreas de cooperación bilateral 3.1. Contactos intergubernamentales

El ejemplo más visible de la importancia que Rusia y China conceden a sus relaciones bilaterales son las reuniones de sus respectivos presidentes. Hasta 1996 (fig. 1), la frecuencia de las cumbres era bianual; en 1997 se celebraron dos encuentros, para convertirse en anuales a partir de entonces.

Mientras que Yeltsin visitó China sólo tres semanas antes de su retirada de la política, Putin pareció no considerar una prioridad acudir a Pekín tras ser elegido presidente, a pesar de las peticiones chinas para que lo hiciera.27 Así pretendía dar una nueva imagen, mas independiente, en las relaciones de Rusia con China, de forma paralela a movimientos similares de autoafirmación hacia EE.UU.28 La demora no se ha repetido en el caso de Hu, con quien los contactos no ha tardado en producirse: Putin fue el primer líder extranjero en visitar al nuevo secretario general del Partido Comunista Chino (PCCh), quien por su parte eligió Moscú como primer viaje oficial. 24 Ibid. 25 La OCS, formada por Rusia, China, Kazajstán, Kirguizistán, Uzbekistán y Tayikistán, —y en la que no nos detendremos por razones de espacio—, ha supuesto un ejemplo de la cooperación ruso-china como factor de estabilidad regional en Asia Central. Sus ámbitos de actuación abarcan desde las medidas de confianza (CBM) en la frontera hasta la los ejercicios militares conjuntos, la lucha contra el terrorismo y los tráficos ilícitos, y la cooperación económica. Hay que destacar que fue creada —a partir del conocido como “Grupo de Shanghai”— en junio de 2001, el mes anterior a la firma del tratado ruso-chino, lo que muestra la interrelación entre ambos acontecimientos. 26 El problema para la cooperación entre Rusia y China de la primacía de sus intereses nacionales es planteado también por Kerr, op. cit., y por Li, Jingjie: “Sino-Russian Relations in Asia Pacific”, en Watanabe, Kōji (ed.) (1999): Engaging Russia in Asia Pacific. Tokio / Nueva York, Japan Center for International Exchange, p. 59. 27 Putin se convirtió en presidente en funciones el último día de 1999, y en presidente tras las elecciones de marzo de 2000. Sin embargo, no visitaría China hasta cuatro meses más tarde. Véase Bin, Yu: “Strategic Distancing... or Else?”, Comparative Connections (July 2000), en http://www.csis.org/pacfor/cc. 28 Para la narración del primer encuentro entre Putin y Clinton, y la imagen de firmeza ofrecida por el primero, véase Talbott, op. cit., 390-397.


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Fig. 1: Cumbres de los presidentes de Rusia y China, 1992-2003.29

Año Fecha Reunión

YELTSIN – JIANG

1992 17-19 diciembre Visita de Yeltsin a China.

1994 2-6 septiembre Visita de Jiang a Rusia.

1996 Abril Visita de Yeltsin a China.

23 abril Visita de Jiang a Rusia; firma de la Declaración conjunta sobre un mundo multipolar y el establecimiento de un nuevo orden internacional

1997

9 noviembre Visita de Yeltsin a China.

1998 22 noviembre Visita de Jiang a Rusia.

1999 9-10 diciembre Visita de Yeltsin a China.

PUTIN – JIANG

2000 17-19 julio Visita de Putin a China.

2001 15-18 julio Visita de Jiang a Rusia; firma del Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación.

PUTIN – HU

2002 1-3 diciembre Visita de Putin a China.

2003 27-28 mayo Visita de Hu a Rusia.

Fuentes: Li, Jingjie: “Sino-Russian Relations in Asia Pacific”, en Watanabe, Kōji (ed.) (1999): Engaging Russia in Asia Pacific. Tokio / Nueva York, Japan Center for International Exchange, pp. 55-56; Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China: “Russia – Bilateral Relations” (2003), en http://www.fmprc.cn; Mark A. Smith: “Russian Foreign Policy – Chronology” (1997-2004), Conflict Studies Research Centre, en http://www.csrc.ac.uk.

Las declaraciones comunes han seguido las líneas marcadas por el tratado bilateral: cooperación política, económica, comercial, energética, tecnológica y cultural; apoyo mutuo a la unidad estatal e integridad territorial; defensa del multilateralismo y del papel de Naciones Unidas; etc.

3.2. Relaciones transfronterizas

La principal fuente de preocupación para Rusia con respecto a China es el desequilibrio demográfico en su frontera oriental —de más de 4.000 km. de longitud—, entre las regiones rusas y sus vecinas chinas.30 Mientras que el Extremo Oriente ruso31 tiene una población total 29 Incluimos sólo las visitas oficiales del presidente ruso a China, y del presidente chino a Rusia. No aparecen los encuentros realizados en otros países o foros internacionales (Asamblea General de la ONU, cumbres de APEC o de la OCS, etc.). 30 Sakwa, op. cit., p. 371. 31 El Distrito Federal de Extremo Oriente comprende la república de Saja (Yakutia); los territorios (krai) de Jabarovsk y Primorie; las provincias (oblasti) de Kamchatka, Magadan, Amur y Sajalin; las regiones autónomas (avtonomniye okrugi) de Chukotka y Koriak —ésta última, incluida a su vez en la provincia de Kamchatka—; y


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de sólo 6,7 millones de habitantes, y Siberia32 de 20 millones33, el noreste chino suma casi 300 millones de habitantes.34 Podemos comprender los temores a un flujo migratorio procedente del sur que reduzca drásticamente el porcentaje de rusos étnicos en la Rusia asiática, pues aunque estos predominan de forma abrumadora en las regiones fronterizas —de oeste a este: Chita, 88,4%; Amur, 87%; provincia autónoma Judía, 83%; Jabarovsk, 86%; Primorie, 87%— la escasa densidad de población hace posible que una inmigración masiva invierta el balance. Por otra parte, a medida que nos alejamos de la frontera con China, la proporción de rusos étnicos es menor: 70% en Buriatia, 50% en Saja.35

No obstante, las previsiones rusas parecen alarmistas: las cifras oficiales hablan 400.000 inmigrantes ilegales chinos en toda Rusia.36 Pero según estudios independientes, el número real parece no ser tan alto: por ejemplo, mientras que Moscú señala que unos 240.000 chinos llegan cada año a Primorie,37 un estudio realizado in situ cifra la población china en sólo 20.000 de los 2,3 millones de habitantes del territorio.38 Esto demuestra que los inmigrantes, pese a ser muy numerosos, no tienen interés en establecerse definitivamente en la Rusia asiática: muchos de ellos son trabajadores temporales o viajantes de comercio que regresan a China al terminar sus negocios, mientras que otros simplemente la utilizan como escala en su viaje a la Rusia europea. Es allí donde se están formando comunidades chinas más numerosas, como los 50.000-100.000 residentes en Moscú; algunos de los cuales se trasladan desde allí a otros países de Europa.39

la provincia autónoma (avtonomniy oblast) Judía (Birobidzhan). De estas unidades administrativas, las que tienen frontera con China son Jabarovsk (1,6 millones de habitantes; densidad de población: 2 hab./km2), Primorie (2,3 mill., 14 hab./km2), Amur (1 mill., 3 hab./km2) y la provincia autónoma Judía (0,2 mill., 6 hab./km2). Los datos geográficos están tomados del mapa Rossiya i sopredelniye gosudarstva [Rusia y los Estados limítrofes], escala 1:10.000.000 (1999-2000). Moscú, DMB. Los datos de población proceden de “Las regiones de la A a la Z”, en Rusia, 10 años después (monográfico). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 59 (octubre/noviembre 2002), pp. 151-171. 32 El Distrito Federal de Siberia comprende las repúblicas de Tiva, Buriatia, Jakasia y Gorno-Altai; los territorios de Krasnoyarsk —el cual incluye las regiones autónomas de Taimir (Dolgano-Nenets) y Evenk—, y Altai; y las provincias de Tomsk, Omsk, Novosibirsk, Kemerovo, Irkutsk —que comprende la región autónoma de Ust-Orda Buriat— y Chita, dentro de la cual está la región autónoma de Aga Buriat. De todas ellas, únicamente Chita (0,4 mill., 3 hab./km2) es fronteriza con China. Véase Sakwa, op. cit., p. 371; Rossiya..., op. cit.; “Las regiones...”, op. cit. 33 Datos del censo de 2002. Véase el mapa “Federación de Rusia”, en Rusia: democracia y autocracia. (monográfico), Vanguardia Dossier, n.º 9 (enero/marzo 2004), pp. 14-15. 34 Sólo las tres provincias chinas más cercanas a Rusia —Heilongjiang (fronteriza), Jilin y Liaoning— representan 80 mill. de habitantes. Sakwa, op. cit., p. 371. 35 Datos de “Las regiones...”, op. cit. 36 Alexseev, Mikhail: “The Chinese are Coming: Public Opinion and Threat Perception in the Russian Far East”, PONARS Policy Memo, No. 184 (January 2001), en http://www.csis.org/ruseura/ponars; “Chinese Migration in the Russian Far East: Security Threats and Incentives for Cooperation in Primorskii Krai”, en Thornton, Judith y Ziegler, Charles E. (eds.) (2002): Russia’s Far East: A Region at Risk. Seattle / London, The National Bureau of Asian Research / University of Washington Press. Para un estudio histórico de las percepciones sobre China en el Extremo Oriente ruso, véase la completa obra de Lukin, Alexander (2003): The Bear Watches the Dragon: Russia’s Perceptions of China and the Evolution of Russian-Chinese Relations Since the Eighteenth Century. Armonk, M. E. Sharpe. 37 Paul, Anthony: “Russia mindful of Chinese on its Eastern edge”, The Straits Times, 20 March 2004, en http://straitstimes.asia1.com.sg. 38 Trenin, Dmitri: “China Concentrates the Mind”, Carnegie Moscow Center Briefing Papers, Vol. 3, No. 5 (May 2001), en http://www.carnegie.ru. Estos datos son incluso inferiores a los ofrecidos en 1997 por Alexseev, según el cual el porcentaje de chinos en Primorie era sólo del 1,5% o 2%; mientras que, de acuerdo con una encuesta, la población rusa los situaba en un 10-20%. 39 Trenin, “China Concentrates the Mind”, op. cit.


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Debemos tener en cuenta, por otra parte, que estas percepciones negativas en las áreas fronterizas han sido fomentadas por las elites rusas locales, que han empleado el miedo a la influencia china como arma política; lo cual, afortunadamente, parece estar cambiando recientemente.40 Sin embargo, se han alimentado los temores entre la población (por ejemplo, el 74% en Primorie) de que China pretenda a largo plazo anexionarse sus regiones; si bien se atribuye este fenómeno más a la “colonización” económica que a una posible intervención militar. La posición sostenida por el gobierno chino de que los tratados fronterizos firmados con el Imperio ruso en el s. XIX le fueron impuestos, aprovechando su debilidad tras la Guerra del Opio,41 ofrece una justificación a quienes ven intenciones agresivas en Pekín. Con razón o sin ella, la consecuencia es una manifiesta hostilidad a los inmigrantes chinos por parte de la población local.42

La percepción de la influencia china como una amenaza olvidaría la realidad de la Rusia asiática. A los factores demográficos se unen con mayor peso los económicos: el atraso en el que viven los habitantes del Extremo Oriente y Siberia comparados con sus compatriotas de Moscú o del noroeste hace lógico que una economía en expansión como la china pueda actuar como factor de desarrollo.43 La mano de obra china —que supone menos costes que contratar trabajadores rusos— serviría así para revitalizar la región; además, la población local es tan escasa que no podría hacerlo por sí misma.44 Por otra parte, es inevitable que los productos chinos entren en competencia con los rusos, mientras se mantengan las actuales circunstancias.

Un rechazo hacia China ignoraría, además, la propia historia de Rusia: no sólo la presencia de chinos en ella no se trata de un fenómeno nuevo,45 sino que la dinámica globalizadora del mundo actual hace pensar que esta tendencia se incrementará en el futuro.46 China ha sabido interpretar la situación más acertadamente que su vecina, y está realizando un esfuerzo de introducirse en el mercado ruso47 —añadido a la presencia de comunidades chinas en las principales ciudades del país—que hoy por hoy Rusia no ha realizado a la inversa.

Putin parece haber comprendido la necesidad de continuar la apertura hacia Asia, ya que durante su presidencia las relaciones ruso-chinas han continuado intensificándose: un gesto significativo es la nueva autopista Moscú-Vladivostok-Singapur, proyectada para 2008, una de cuyas secciones inauguró el presidente ruso durante su viaje a Extremo Oriente en febrero de 2004.48 El comercio bilateral puede alcanzar este año los 22.000 millones de dólares, lo que significa que se ha cuadruplicado durante el primer mandato de Putin.49 Las exportaciones de

40 Han destacado en estas posiciones demagógicas algunos gobernadores regionales, como Nazdratenko en Primorie, recientemente sustituido. El nuevo gobernador, Darkin, recuerda que el consejo que recibió de su predecesor fue “echar a los chinos” del territorio. Véase Alexseev, “The Chinese are Coming”, op. cit.; Lukin, op. cit., pp. 164-193; y Smith, Mark A.: “Current Russo-Chinese Relations” (2003), p. 14, Conflict Studies Research Centre, en http://www.csrc.ac.uk. Las declaraciones de Darkin, en Brooke, James: “Siberia warms to China as trade booms”, International Herald Tribune, 31 March 2004. 41 Ni, op. cit., p. 383. 42 Véase Alexseev, “The Chinese are coming”, op. cit., pp. 1-4. 43 Véase Trenin, Dmitri (1999): Russia’s China Problem. Washington, Carnegie Endowment for International Peace, p. 36. Trenin añade que fue el intercambio de alimentos y productos industriales con China lo que permitió al Extremo Oriente ruso mantenerse económicamente durante la disolución de la URSS. 44 Por ejemplo, sólo un tercio de las tierras cultivables rusas en la frontera están siendo explotadas. Paul, op. cit. 45 Antes de la I Guerra Mundial, vivían en el Extremo Oriente ruso entre 300.000 y 500.000 chinos. Ibid., p. 39. 46 Esto se suma a otros fenómenos, como las sequías y la falta de desarrollo en las regiones del norte de China. 47 En esto cuenta con Corea del Sur como gran competidora. 48 Paul, op. cit. 49 Brooke, James: “Siberia warms to China…”, op. cit.


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armas a China parecen indicar también que no se considera a esta país como amenaza; aunque a ello contribuye también la necesidad de recursos para superar la crisis de la industria de Defensa.50

3.3. Comercio bilateral y cooperación militar

China es para Rusia, como para muchos otros países, un vasto mercado que ofrece grandes posibilidades. Pero en el caso ruso existe, además, una ventaja comparativa: mientras que sus productos no son competitivos en Occidente, los consumidores chinos sí están dispuestos a adquirirlos. Ésta es, naturalmente, una frágil base para el comercio bilateral, sobre todo a medida que el nivel de vida de la población china vaya creciendo a largo plazo. Los vínculos comerciales son así los más débiles de las relaciones ruso-chinas, si exceptuamos las exportaciones rusas de energía y armamento.

Aunque el consumo energético chino sigue dominado por el carbón, hay posibilidades de que aumenten los suministros procedentes de Rusia, especialmente el gas: a los deseos de expansión de las compañías rusas, se unen los diversos planes de construir gasoductos hasta China desde las siberianas Kovykta o Tomsk —ésta, en la frontera occidental—, o Yakutsk en Extremo Oriente.51

Las perspectivas en cuanto al petróleo son ahora menores, ya que el proyecto de oleoducto que cuenta con más posibilidades es el que va desde Angarsk y Taishet (región de Irkutsk, Siberia) hasta Najodka (territorio de Primorie, en la costa frente a Japón). La oferta japonesa parece haber sido determinante para decantarse por ésta opción, en lugar de la defendida por la compañía rusa Yukos —cuyo propietario, el oligarca Mijail Jodorkovski, acabó en la cárcel acusado de fraude y evasión de impuestos tras un enfrentamiento con el Kremlin— que terminaba en la ciudad china de Daquing. Rusia ha tenido en cuenta las posibilidades de desarrollo que la inversión japonesa supondría para Siberia y el Extremo Oriente, incluyendo la exploración de nuevos yacimientos.52

Para China, la pérdida de un oleoducto Angarsk-Daquing supone un serio revés tras largas negociaciones en las que ya confiaban en haber logrado un acuerdo favorable; como gesto hacia ella, aún se habla de la posibilidad de una segunda línea hacia China que salga del oleoducto principal en su ruta hacia Japón, pero es muy dudoso que se realice ya que no hay reservas suficientes para abastecer simultáneamente ambas rutas. Así, el petróleo se transportará por mar desde Najodka hasta Japón y los demás mercados asiáticos, incluida China.

50 Lo, op. cit., p. 91. Hay que destacar que dentro de la propia Rusia, los partidarios de la relación bilateral están repartidos por todo el arco político: mientras que comunistas y nacionalistas son los principales defensores de una alianza con China —para contrarrestar la influencia de Occidente—, los liberales proponen una política más equilibrada entre Asia y EE.UU./Europa, pero en la que las buenas relaciones con China siguen siendo necesarias. Por su parte, la principal preocupación de los prooccidentales es la influencia de un sistema político no democrático como freno de las reformas en Rusia. Sólo una minoría ultranacionalista percibe a China como amenaza; mucho menor, en todo caso, de los que consideran como tal a EE.UU. Véase Lukin, op. cit., pp. 219-250. 51 Smith, Mark A.: “Current Russo-Chinese Relations”, op. cit., pp. 9-11. 52 Bin, Yu: “The Russian-Chinese Oil Politik”, Comparative Connections (October 2003); “Presidential Politicking and Proactive Posturing”, Comparative Connections (April 2004), en http://www.csis.org/pacfor/cc; “In the pipeline”, The Economist, 1 May 2004, pp. 57-58.


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Finalmente, la electricidad es un recurso que China necesita urgentemente para continuar con su industrialización: si el consumo continúa al ritmo actual, las centrales eléctricas del noreste chino agotarán su capacidad de producción en 2010. Las compañías rusas, como Sistemas Energéticos Unidos —a través de su filial Vostok-Energo— planean un incremento de un 400% en sus exportaciones a China, apoyadas por el lobbying de numerosas empresas locales que necesitan estos suministros para funcionar.53

Con respecto al comercio de armas, los planes de modernización de las fuerzas armadas chinas se están realizando en buena medida por medio de compras a Rusia. Los productos rusos que demanda China son fundamentalmente plataformas de armamento que permiten su proyección aeronaval: submarinos Kilo, destructores Sovremenny, aviones de caza y alerta temprana, y misiles (fig. 2). Está clara la orientación de estas adquisiciones a un posible conflicto que implicara la invasión de Taiwán.

Fig. 2:. Contratos de venta de armamento de la URSS/Rusia a China, 1990-2003.54

Año Tipo Designación Cantidad

1990 Misil superficie-aire (SAM) S-300 30

1993 Submarino diesel para guerra antisubmarina Kilo 4

1995 Misil superficie-aire (SAM) SA-15 15

Avión de caza para ataque a tierra Su-27 200 1996

Destructor Sovremenny 2

1997 Vehículo blindado de infantería BMD-3 55

Helicóptero Ka-28 56 12

Misil superficie-aire (SAM) FT-2000

Avión de transporte Il-78 4

1998

Misil superficie-superficie (SSM) SSN-24 57 24

1999 Misil superficie-aire (SAM) SA-15 20

Avión de caza para ataque a tierra Su-30 MKK 40

Avión de caza para ataque a tierra Su-27 UBK 58 28

2000

Avión de alerta temprana A-50 6

Misil aire-superficie (ASM) Kh-35 59 2001

Avión de caza para ataque a tierra Su-30 MKK 38

53 Brooke, James: “Hopes for power sales to China; Russia’s Far East sees big market for its untapped resources”, International Herald Tribune, 24 March 2004. 54 Incluimos los contratos firmados desde 1990 —pese a que están fuera del ámbito temporal de nuestro estudio— debido al tiempo que transcurre desde que se realiza el pedido hasta que se recibe el material. Véase IISS, op. cit. 55 Podría ser BMD-1. 56 Para equipar destructores. 57 Para los destructores Sovremenny. 58 Como aviones de entrenamiento. 59 Para equipar a los Su-30 MKK.


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Destructor Sovremenny 2 2002

Submarino diesel para guerra antisubmarina Kilo 8

2003 Avión de caza para ataque a tierra Su-30 MK2 28

Fuente: IISS (2003): The Military Balance 2003-2004. Oxford, Oxford University Press, pp. 303-304.

Por otra parte, Rusia debe tener en cuenta que China está poniendo las bases de una potente industria de Defensa autóctona —la cual ya produce ICBM, SLBM e incluso satélites60—, y que los productos rusos le sirven para crear modelos propios. Por ejemplo: los destructores Sovremenny se han adquirido al mismo tiempo que se prepara el 052-B chino; a la compra de los cazas Sujoi se añade el desarrollo de los JH-7A, FC-1 Super 7 y J10; y a los submarinos diésel Kilo se añadirá el futuro SSBN61 094 de fabricación local.62

Una ventaja añadida del comercio de armamento es su papel como incentivo para los contactos entre ambas fuerzas armadas, lo que sirve también como medida de confianza. Así sucede con las muy frecuentes reuniones entre las cúpulas militares rusa y china, a nivel de ministros de Defensa, jefes de Estado Mayor e inferiores.63 Pese a ello, ni Rusia ni China se consideran aliados militares:64 mientras que para ambas —dejando aparte la retórica contra la ampliación de la OTAN— los principales objetivos en el ámbito de la seguridad son preservar la “integridad territorial”, los ámbitos geográficos de sus intereses — el Cáucaso en el caso de Rusia, y Asia-Pacífico en el de China— no coinciden:. La guerra en Chechenia y la cuestión de Taiwán son las amenazas más graves percibidas desde Moscú y Pekín, y en ellas es difícil imaginar un apoyo mutuo más allá de las meras declaraciones. A ellas debemos añadir, no obstante, una tercera compartida por ambas, de comparable gravedad: la influencia del radicalismo islámico, combinado con movimientos separatistas, guerrillas o grupos terroristas.65 En este campo sí puede existir colaboración,66 como el control de las fronteras o el intercambio de información entre servicios de inteligencia.

Conclusiones: desafíos y oportunidades

La primera cuestión que se nos plantea es la voluntad política que existe realmente de construir una relación duradera. En el fondo, la “doctrina Primakov” y sus proclamas a favor de un orden internacional multipolar ocultaban una profunda decepción hacia la relación con Occidente:67 los intereses compartidos con China se centraban más en reivindicar de forma

60 International Institute for Strategic Studies (IISS) (2003): The Military Balance 2003-2004. Oxford, Oxford University Press , pp. 303-304. 61 Submarino nuclear dotado con misiles balísticos. 62 IISS, op. cit., p. 295. 63 La intensidad de las relaciones entre cúpulas militares se puede comprobar en Smith, Mark A.: “Russian Foreign Policy – Chronology” (1997-2004), Conflict Studies Research Centre, en http://www.csrc.ac.uk. 64 Trenin, Russia’s China Problem, p. 38. 65 Existe a nuestro juicio una cuarta amenaza, también compartida: un conflicto armado en la península coreana —con la consiguiente posibilidad de escalada nuclear—, que aquí no trataremos por razones de espacio. 66 El Centro Antiterrorista de la OCS en Tashkent (Uzbekistán), y los ejercicios militares realizados conjuntamente, sirven de marco para esta cooperación. 67 Lo, op. cit., pp. 14-15, 26.


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conjunta el propio papel frente a terceros, que en un verdadero deseo de concertar sus posiciones. Las protestas de Moscú y Pekín frente a la guerra de Kosovo o a la más reciente de Irak han estado condicionadas por otras variables, como la política interna, sus intereses en el país en cuestión, o el estado de las relaciones con Occidente.

Prueba de la influencia de este último factor en las relaciones ruso-chinas ha sido el apoyo de Rusia a la guerra de EE.UU. en Afganistán, su moderada reacción ante la retirada estadounidense del tratado ABM,68 y su resignación de facto a la ampliación de la OTAN con la creación del nuevo Consejo OTAN-Rusia. Aunque —especulaciones iniciales aparte— esto no supone un alineamiento ruso con las políticas desplegadas por Washington, como ha quedado de manifiesto en la guerra de Irak, China temió que las concesiones de Bush a Putin pudieran relegarla al aislamiento.69 Un punto especialmente sensible era el abandono del tratado ABM, que permitió a EE.UU. proseguir el desarrollo de un sistema de defensa contra misiles balísticos: si bien tanto Rusia como China habían defendido el mantenimiento del acuerdo,70 la principal perjudicada por su fin desde el punto de vista estratégico es sin duda la segunda.71 No obstante, Putin decidió no poner en peligro su entendimiento con Washington prolongando sus objeciones más allá de lo necesario.72

En tercer lugar, el factor de Europa como polo de atracción para Rusia desempeña aquí un papel igualmente relevante: como indica Baranovsky,73 el acercamiento ruso a China surge debido a la pérdida de los antiguos “aliados” en Europa Central y Oriental, y a no ser reconocida como país europeo por no pertenecer a las dos organizaciones más importantes del continente: la UE y la OTAN. Al quedar Bielorrusia como único colaborador leal en su frontera occidental, Moscú se ve obligado a potenciar su identidad asiática por medio de la relación con Pekín.74 Este aspecto, el de la crisis de identidad tras la disolución de la URSS, explica también las oscilaciones de la política exterior rusa en la época de Yeltsin; y hace suponer que con Putin, al adoptarse una estrategia más coherente y facilitarse el acercamiento a las instituciones europeas —aunque no integración, por el momento—, irá perdiendo importancia el conservar a China como “alternativa” a Occidente.

68 Tratado sobre limitación de sistemas antimisiles balísticos. 69 Rhoads, Brian: “NATO Pact Leaves China Cold”, The Moscow Times, 30 mayo 2002, en http://www.themoscowtimes.com. 70 Un análisis de la importancia que el tratado ruso-chino de 2001 concede a este aspecto es el de Sokov, Nikolai: “What is at Stake for the United States in the Sino-Russian Friendship Treaty?”, PONARS Policy Memo, No. 200 (September 2001), en http://www.csis.org/ruseura/ponars. 71 Rusia conserva aún un número de cabezas nucleares estratégicas, 3.000 aproximadamente, capaz de atravesar un sistema como el proyectado por EE.UU. China, en cambio, con sólo unas 20 cabezas nucleares estratégicas, teme que su capacidad de disuasión se vea neutralizada por el “escudo antimisiles” estadounidense, que además podría extenderse para proteger a Taiwan. Datos de IISS, op. cit., p. 229. 72 He aquí un ejemplo de cómo el factor del “interés nacional” y el de la prioridad de las relaciones con EE.UU. pueden obstaculizar la asociación ruso-china. Véase Wallander, Celeste A.: “Russia’s Relationship with China after September 11”, PONARS Policy Memo, No. 214 (December 2001), p. 2, en http://www.csis.org/ruseura/ponars. 73 Baranovsky, Vladimir: “Russia: A Part of Europe or Apart from Europe?”, en Brown, Archie (ed.) (2001): Contemporary Russian Politics: A Reader. Oxford, Oxford University Press, p. 435. [Publicado inicialmente como artículo en International Affairs, Vol. 76, No. 3 (2000), pp. 443-458]. 74 Ésta es también la razón de determinados planteamientos rusos aparentemente poco factibles, como el de un posible triángulo estratégico Moscú-Pekín-Nueva Delhi.


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La diferencia económica entre una Rusia en declive y un China en auge hace también difícil construir una verdadera relación de igualdad.75 Sin embargo, estamos de acuerdo con Blank en que los factores económicos no son los únicos que determinan la política exterior de estos países: en el plano teórico, el hecho es que sus concepciones sobre la política internacional han ido convergiendo progresivamente y sentando las bases de su asociación, con todas las limitaciones que ésta pueda tener:

Alongside the increasingly overt clashes over specific foreign policy issues, we find uniquely national but converging analyses of world affairs among Chinese and Russian scholars and policymakers that substantially diverge from and challenge American assessments.76

Así pues, aunque la aproximación rusa hacia China haya estado motivada en parte por un factor externo —el temor al aislamiento en un mundo unipolar dominado por EE.UU.—, la colaboración bilateral alcanzada ofrece una base para actuaciones en ámbitos concretos, fomenta la confianza entre los dos gigantes asiáticos y favorece la estabilidad regional.77 Las perspectivas de esta colaboración, no obstante, seguirán determinadas por los intereses nacionales de Rusia y China, las cuales potenciarán su relación con EE.UU. o acudirán al eje Moscú-Pekín dependiendo de los beneficios que puedan obtener en cada caso; y rechazando, eso sí, una alianza que les prive de libertad de actuación tanto en el ámbito interno como en su política exterior.

Bibliografía

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75 Trenin menciona dos posibles alternativas, en el caso extremo de que Rusia tuviera que tomar partido a favor o en contra de China: convertirse en “vasallo” de ésta, aceptando su superioridad económica, o bien optar por una “vampirización” de su vecino asiático, extrayendo los recursos necesarios para desarrollarse y esperando el momento en que pueda competir con ella. Trenin, Russia’s China Problem, p. 45. 76 Blank, Stephen: “The Strategic Context of Russo-Chinese Relations”, p. 4 (1999), Conflict Studies Research Centre, en http://www.csrc.ac.uk. Véase también Kerr, op. cit, p. 188. 77 En palabras de Lo, “the rapprochement with China emerged as arguably the finest policy achievement of the Yeltsin administration” en política exterior, pese a las limitaciones mencionadas. Lo, op. cit., p. 26.


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• Sino-Russian Joint Statement. Pekín, 10 diciembre 1999, en http://www.fmprc.cn.

• President Jiang Zemin and President Yeltsin Issue Joint Press Communiqué at the Conclusion of Their Second Informal Summit. Pekín, 10 diciembre 1999, en http://www.fmprc.cn.

• Concepto de política exterior de la Federación Rusa. 10 julio 2000, en Ivanov, op. cit.

• Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación entre la Federación de Rusia y la República Popular de China. Moscú, 16 julio 2001, en http://www.un.org.

• Declaración conjunta de Moscú de los Jefes de Estado de Rusia y China. Moscú, 16 julio 2001, en http://www.un.org.

• Declaración conjunta de la Federación de Rusia y la República Popular China. Pekín, 2 diciembre 2002, en http://www.ln.mid.ru.

• Beginning of Talks with the Chairman of the People’s Republic of China, Hu Jintao. Moscú, 27 mayo 2003, en http://www.president.kremlin.ru.

• Statements for the Press and Answers to Journalists’ Questions Upon Completion of the Russian-Chinese Talks. Moscú, 27 mayo 2003, en http://www.president.kremlin.ru.

• Meeting with Chinese Foreign Minister Li Zhoaxing. Novo-Ogaryovo, 21 abril 2004, en http://www.president.kremlin.ru.


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CONTINUIDAD EN AZERBAIYÁN TRAS EL CAMBIO PRESIDENCIAL

AUTOR1: ALBERTO PRIEGO MORENO UNISCI

FECHA: Mayo de 2004 Introducción Este pequeño país trascaucásico se ha convertido en una de las repúblicas ex-soviéticas más ricas gracias, sobre todo, a sus grandes reservas energéticas. Precisamente por este motivo, las grandes potencias internacionales y las compañías petrolíferas pugnan entre sí por ejercer una influencia efectiva que les permita obtener jugosos contratos petrolíferos. Esta competición internacional ha sido aprovechada por la familia Aliyev para enriquecerse y convertirse en los nuevos reyes sol. Desde que en 1993, Heydar o Aliyev I consiguiera el poder ningún otro clan ha participado en la política de Azerbaiyán. Hoy, con el patriarca enterrado su hijo Ilham proclamado como Aliyev II, Azerbaiyán se configura como un nuevo emirato dominado por los petrodólares. 1.Algunos datos sobre Azerbaiyán Azerbaiyán es un Estado de unos 86.000 km2 situado en la orilla oeste del Mar Caspio. Su situación geográfica es estratégica y privilegiada, ya que limita al norte con la Federación Rusa, al sur con República Islámica de Irán2, al oeste limita con Georgia y con Armenia, con quien mantiene un contencioso por el enclave de Nagorno-Karabag3.

Su población es mayoritariamente musulmana chiíta aunque de etnia turcomana. Estos dos elementos, su vinculación étnica a Turquía y su influencia religiosa perso-iraní4 hacen de la identidad azerí algo único en la región. En Azerbaiyán también existen minorías, como por ejemplo la daguestaní (3.5%), la rusa (3.2%) o la armenia, aunque esta última ha abandonado progresivamente el país5. Otras minorías son los lezguinos, que habitan el norte, y los talysh 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Otro elemento que debe ser destacado es la posesión del enclave de Najichevan, separado del resto de Azerbaiyán por Armenia. 3 Para tener una visión del conflicto del Alto de Karabag ver Priego, Alberto, “Nagorno-Karabag ¿disputa territorial o energética?”, UNISCI Discusión Papers nº 2, Mayo 2003, UNISCI, Madrid. 4 Con la República Islámica de Irán las relaciones son complicadas. El norte de Irán está compuesto por tres provincias de población azerí conocidas como el Azerbaiyán Sur. Estás tres provincias son más grandes y están más pobladas que la propia República de Azerbaiyán. La Unión de estas tres provincias con la República de Azerbaiyán es lo que los nacionalistas azeríes han denominado el Gran Azerbaiyán. La explicación está en el reparto de Azerbaiyán entre el Imperio Zarista y Persia en 1828 por lo que se conoce como el Tratado Turkmanchay. El río Araz sirvió de división dejando a Tabriz como capital de la zona sur y a Bakú como capital del norte. Stalin después de la Segunda Guerra Mundial intentó anexionarse el sur aunque debido a la presión internacional el Ejército Rojo retrocedió. 5 “They left for Armenia after the conflict over Nagorno-Karabakh began in 1988, but have not received Armenian citizenship. Terian and Apresian married to Armenian citizens. Both have two daughters” Baku Today, 14 de abril de 2004. Disponible en www.bakutoday.net


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en el sur. Hay que decir que ambas se encuentran perfectamente integrados en la vida cotidiana. Prueba de ello es que el ministro de defensa y el presidente de la comisión de política social del parlamento sean lezguinos y talish.

La economía de Azerbaiyán es una de la más potentes de la región. Su enorme

potencial energético hace de este país uno de los más prósperos de la antigua URSS. Desde 1997 mantiene un crecimiento económico sostenido y casi imparable, alcanzando un 10%6 en los últimos dos años7. Sin embargo, la nula diversificación económica8 amenaza con provocar un colapso económico si se produce una caída del precio del petróleo. Esta riqueza no se ha visto reflejada en la sociedad azerí donde la mayoría de la población se encuentra por debajo del umbral de la pobreza.

2.Azerbaiyán pre-electoral. Desde que en 1993 se instalara el poder la familia Aliyev no se recuerdan unas elecciones limpias en el país. Heydar Aliyev ha ganado varias elecciones, aunque en todas ellas ha habido multitud irregularidades. Así ha sido denunciado año tras año por las organizaciones defensoras de los derechos humanos9 sin obtener ninguna repercusión internacional. La existencia de un gran potencial petrolífero en el mar Caspio ha provocado que la mayoría de los países Occidentales hayan renunciado al principio wilsoniano de extender la democracia en favor de otros de corte realista basados en el interés económico de los estados. Países como los EE.UU, la Federación Rusa, Irán, Turquía, o el Reino Unido etc... han ido firmando contratos archimillonarios con una elite corrupta, represora y sin ningún compromiso con la democracia.

Para empeorar más la situación, ahora existen otros activos de vital importancia como por ejemplo la lucha contra el terrorismo. Azerbaiyán ha sabido engancharse a la War on Terrorism obteniendo ventajas como el levantamiento de las sanciones de la 907ª del Freedom Support Act o la asistencia técnica y financiera al anticuado ejército azerí. Además Azerbaiyán se está beneficiando del alto precio del crudo que ha provocado la intervención norteamericana en Irak10.

Por estos motivos, Washington ha hecho la vista gorda en todo lo que se refiere a fraude electoral y violación de los derechos humanos, lo que ha permitido el encarcelamiento de más de 300 opositores11, una represión indiscriminada contra las manifestaciones pre y pos electorales y la ilegalización de algunos partidos políticos. Sin embargo, no sólo Estados Unidos han sido cómplice del fraude electoral del 15 de octubre, también la Federación Rusa ha participado en el ascenso de Ilhan Aliyev a la presidencia de Azerbaiyán. De hecho, fueron varios los observadores de la CEI desplazados a las elecciones presidenciales de octubre, y ninguno de ellos detectó irregularidades en los comicios. A cambio, Rusia ha obtenido algunos beneficios como que parte del petróleo azerí circule por la ruta norte o algunos acuerdos de cooperación. Estos y otros aspectos los veremos más adelante con algún detenimiento.

6 CIA FactBook 2004. Disponible en www.cia.gov. 7 “Azerbaijan’s economy grows 9.9%” Interfax 17 de febrero de 2004. 8 El 90% de su PIB se debe al petróleo y al gas. 9 “Disillusionment defines Azerbaijan’s opposition” www.eurasianet.org 10 “Azerbaijani crude oil has reached the highest price at international market since Azerbaijan regained its independence in 1991”Baku Today 10 de mayo de 2004. 11 “Aliyev had signed two amnesty decrees earlier. His first decree freed 160 prisoners. 129 prisoners were granted pardon by his second decree” Baku Today, 10 de mayo de 2004.


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2.1.El Clan Aliyev: Aliyev fue primero el protegido de Josef Stalin y después de Leonidas Brezhnev con quien se convirtió en jefe del KGB y líder del PCUS en Azerbaiyán. En 1982, después de 6 intentos fallidos, llegó a ser miembro del Politburó, aunque tan sólo estuvo 5 años en dicho puesto, ya que Mijail Gorbachov le relegó de sus funciones alegando nepotismo y alto nivel de vida a costa del PCUS. Después de este duro golpe retornó a su Najichevan natal, donde logró la presidencia del enclave y se convirtió en diputado del Soviet. Fue precisamente aquí donde logró reorganizar sus apoyos y crear lo que se conoció como el clan de Najichevan que logró el poder en 1993.

Desde este momento, Aliyev buscó apropiarse del Estado bajo la legitimidad de haber salvado Azerbaiyán de su disolución12. Sin embargo, un año después de su llegada al poder firmó un humillante alto el fuego con Armenia en el que cedía el 20% del territorio. A este problema se le unieron insurrecciones en el sur del país, donde grupos pro-iraníes buscaban y aun hoy buscan crear el Gran Azerbaiyán. Bajo su mandato, se inició un proceso de privatización y enriquecimiento personal que ha convertido a la familia Aliyev en una de las más ricas de la ex-URSS. Para evitar que nadie pudiera interferir en sus planes, los Aliyev emprendieron una dura campaña de represión contra la oposición y la prensa13del país que dura hasta hoy14.

Aunque si bien es cierto que su ascenso vino apoyado por la Federación Rusa, el clan Aliyev ha tratado de mantener un equilibrio de poder entre el eje Moscú-Teherán y el eje Washington-Ankara. Por un lado, tenía que mantener el status quo en Nagorno-Karabag y en la CEI, mientras que por el otro, necesitaba el dinero de los contratos con las compañías petroleras occidentales. Precisamente esta política de equilibrio ha permitido a Heydar Aliyev mantenerse en el poder sin miedo a ser derrocado por un movimiento violento apoyado desde el exterior. En 1998 ganó sus últimas elecciones presidenciales sin apenas oposición y con el silencio de la Comunidad Internacional15. Entonces, declaró su deseo de presentarse a un tercer mandato, pero ya se decía que debido a sus problemas de salud estaba preparando el camino a su hijo Ilham16. 2.2.La figura del sucesor: Ilham Aliyev. Ilham Aliyev es la obra política de su padre. De formación claramente soviética, se graduó en relaciones internacionales en la MGU17 (1982-1985), su carrera ha sido paralela a la de su padre, ya que ha sido su hombre de confianza en SOCAR, en el PACE, en el parlamento y en el ejecutivo azerí. En agosto de 2003 cuando Heydar Aliyev se encontraba ya muy enfermo fue nombrado Primer Ministro con la oposición de casi todos los partidos políticos azeríes. Sin

12 “If I were not here I do not know what would have happened with the republic. After all, no one was found besides me who could save the people…Azerbaijan would have split into several parts” Sheeran Thomas. J, “Geidar Aliyev: communist turned nationalist leader of Azerbaijan dies at 80” Associated Press State, Cleveland, 12 de diciembre de 2003, p-2. 13 “The Committee to Protect Journalists (CPJ) is concerned by the Tuesday, May 20, conviction of two journalists from the opposition weekly newspaper Mukhalifet on charges of criminally libeling the brother of President Heydar Aliyev” CJF, 12 de abril de 2004. Disponible en www.cjf.org 14 “Aliyev tried to restrict the political opposition through legal challenges and intimidation” Idem p-3 15 “He won easy re-election as president in 1998. However, international observer said the elctions he won were heavily rigged” ” Sheeran Tohmas. J, “Geidar Aliyev: communist turned nationalist leader of Azerbaijan dies at 80” Associated Press State, Cleveland, 12 de diciembre de 2003, p-3. 16 Estos problemas han sido una constante a lo largo de su vida. En los años 80, Heydar Aliyev venía sufriendo graves problemas de salud16, aunque no fue hasta 1999 cuando éstos le complicaron seriamente su labor pública. 17 Universidad Estatal de Moscú


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embargo no fue hasta el 3 de octubre cuando Aliyev padre abandonó la carrera presidencial18 a favor de su hijo. En principio, la decisión no fue mal recibida por la sociedad azerí19 a pesar de que Ilham Aliyev tenía algunos escándalos de corrupción en su país20. Sin embargo, fueron las malas prácticas electorales las que ha provocado el malestar actual de toda la sociedad con el nuevo presidente de Azerbaiyán. Al igual que su padre, los fuertes anclajes exteriores han permitido a Ilham Aliyev alcanzar el poder, a pesar de las fuertes críticas recibidas desde la oposición.

Desde Moscú se ha avalado la candidatura de Ilham Aliyev incluso antes de que su padre renunciara a presentarse. En septiembre de 2003, aprovechando la cumbre CEI, el presidente Putin invitó expresamente a Ilham Aliyev a realizar un viaje a Moscú como jefe del ejecutivo. Vladimir Putin expresó su deseo de mantener la cooperación con Azerbaiyán por encima de cualquier resultado electoral21.

Desde Washington, la postura ha sido calculadamente ambigua. En un primer momento, cuando Ilham Aliyev era una incógnita, la Administración Bush hizo un llamamiento a la celebración de unas elecciones limpias. No se trataba de un deseo universal de democracia sino de un temor a ser perjudicado a favor de Irán y Rusia22. Sobre todo se temía por la supervivencia del BTC23. Así pues, teniendo en cuenta la posición estratégica y energética de Azerbaiyán, la Administración Bush fue convirtiendo sus críticas en orientaciones, con el fin de que el nuevo ejecutivo no le fuera hostil24. A cambio, no se ha criticado excesivamente las irregularidades electorales, aunque sí se han hecho tímidas

18 “Heidar Aliyev yesterday announced that he will not seek another term because of his poor health” RFE/RL, (Bakú) 3 de octubre de 2003 y “I am withdrawing my candidacy in favor of Ilham Aliev. My dear fellow countrymen, I am asking you to lend your support to my political heir” RFE/RL, (Bakú) 3 de octubre de 2003 (Praga) Disponible ambos en www.rferl.org 19 El director de la revista Monitor, Elmar Husseinov expresaba su opinión sobre el nuevo primer ministro “As a person, Ilham Aliyev is undoubtebly much better than his father” GeoTimes 12 de agosto de 2003. 20 En 1998 fue acusado por Hasan Hasanov de haber convertido un hotel en un casino. Hasanov fue rápidamente cesado. 21 “Despite de upcoming election in Azerbaijan, one would like to sep the tempo of cooperation” ITAR-TASS 18 de septiembre de 2004. 22 “Ilham Aliyev, who could not enlist support from Western countries regarding his succession, has now turned his face to Iran and Russia” RFE/RL, 3 de octubre de 2003. 23 Oleoducto Bakú-Tblisi-Ceyhan. 24 Resulta interesante el cambio de postura del Departamento de Estado norteamericano en el tema de la libertad religiosa en Azerbaiyán. Esto es lo que se decía en mayo de 2003 “The Constitution provides that persons of all faiths may choose and practice their religion without restrictions; however, there were some abuses and restrictions”. Este párrafo corresponde al report de diciembre de 2003, después de las elecciones y de la visita de Rumsfeld “There was slight improvement in the status of respect for religious freedom during the period covered by this report. While some religious groups reported delays in and denials of registration, several churches have indicated that they either received or expect to receive their registration, they are able to import religious literature, and they meet without government interference”


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recomendaciones. Esta indefinición ha sido criticada por ONGs25, por periodistas26 y por la propia oposición azerí27. Todas estas críticas no han servido para frenar el ascenso de Aliyev II.

Lo que se deduce de la postura de Moscú y Washington es una posición de consenso y acuerdo entre ambos. Parece ser que ambos países se han percatado de la importancia de mantener unas buenas relaciones por el bien común. Estados Unidos necesita el petróleo del Caspio y el petróleo ruso y Rusia necesita de las inversiones y del mercado norteamericano para mantener viva su economía. Por este motivo, ninguno de los dos se ha decidido a tomar una postura que perjudicara claramente al otro. 3.Las elecciones del 15 de octubre. Desde la posición de privilegio que tenía la familia Aliyev28, se han venido cometiendo una gran cantidad de irregularidades electorales con el único fin de situar a Ilham en el poder. Uno de los aspectos más duramente criticado por la OSCE ha sido la financiación de la campaña con las arcas pública29. Se había insistido mucho sobre esta cuestión puesto que limitaba la igualdad entre los candidatos30. Además, Ilham Aliyev se ha favorecido por una falta de unidad entre los partidos de la oposición que, a pesar de haber firmado un acuerdo en Londres el pasado septiembre, no lograron ponerse de acuerdo para presentar una candidatura única31.

En esta misma línea, también se había señalado que el partido del candidato

gubernamental mantenía una mayoría en la junta electoral central (CEC). Desde aquí se repartía, entre otras cosas, el tiempo en la televisión pública azerí o el dinero para publicidad electoral. Este hecho fue denunciado por la ODIHR de la OSCE tanto en la campaña electoral como después de la celebración de las elecciones32. La OSCE también advirtió desde un primer momento la dificultad de tramitar de una manera legal todo el voto de aquellos

25 “Azerbaijani police and security forces beat opposition supporters in an unprovoked attack on the day of the presidential election, Human Rights Watch said today. At least three-dozen wounded have been trapped inside the headquarters of Musavat, one of Azerbaijan’s leading opposition parties” HRW, “Azerbaijan: Police Attack Protesters on Election Day”, 16 de octubre de 2003. Disponible en www.hrw.org 26 “Many in Western policy circles viewed this transition as critical to the stability of billions of dollars of investments in the country's energy sector. The violent events of the past few days should make them think otherwise” Peter Bouckaert “Azerbaijan: A stolen election and oil stability” International Herald Tribune, 20 de octubre de 2003. 27 Leila Yunus representante del principal partido de la oposición Yeni Musavat se expresaba en los siguientes términos “America’s opportunities for pressure seem to be minimal in comparison with such institution (PACE) since the US are interested in preserving relations with a country that provides it with economic resources” RFE/RL, Press Review, 3 de octubre de 2003. Disponible en www.rferl.org 28 “Azerbaijan most likely will not have a fair election, and it appears that the issue of Ilham Aliyev is already settled. In other words, the polls are likely to be falsified to the degree that one can even say the word 'elected' is improper. Ilham Aliyev will not be elected. He will falsify the election [for] his own profit” Opinión de Hasan Quliev para Turan Agency, 3 de octubre de 2003 29 Según el periódico independiente Uch Nogta en torno a 60 millones de manats han sido desviado desde el ministerio de economía a las arcas de los Aliyev para la campaña electoral “the govertment has allocated him 60 million manats ($12.281) for organizing the election campaign” Disponible en 3 de octubre de 2003 www.rferl.org. 30 “The delegation insists that fair and equitable conditions for all candidates be created without further delay if the opposition is to have a democratic alternative” Kebiran Dilaveri “PACE delegation demands free and fair elections” RFE/RL, 3 de octubre de 2003 www.rferl.org. 31 “Two of Azerbaijan’s main opposition parties have united behind a single candidate for October elections” Chingizoglu, Maarif & Zeinalov, Natig, “At least two opposition parties agree on common candidate” RFE/RL, 22 de septiembre de 2003, Bakú. 32 “The CEC took no action to guarantee equal treatment of candidates by State Media” International Election Observation Mission, OSCE-C.Europa, ODIHR, Bakú, 15 de octubre de 2003.


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ciudadanos de Azerbaiyán que viven fuera del país. Se temía, como luego sucedió, que este voto pudiera ser utilizado por el gobierno para alzar a Ilham Aliyev a la presidencia de la república33.

Además, el gobierno, a través de la policía y el ejército, se encargó de reprimir los

actos públicos de la oposición antes, durante y después de la campaña. La represión fue llevada a cabo tanto por la policía como por los miembros del partido Yeni Azerbaijan y tuvo por objetivo tanto a la oposición como a los propios observadores internacionales34.

Desde el exterior, también llegaban mensajes de incertidumbre que favorecían a Aliyev

II. Por un lado, estaba claro que Rusia tenía una preferencia por Ilham Aliyev como demuestra la visita del Secretario del Consejo de Seguridad Vladimir Rushailo35 unos días antes de las elecciones. Mediante esta visita, el gobierno Putin pretendía asegurarse el favor de Ilham Aliyev, ya que Moscú también temía que se produjera un giro a favor Washington36.

Por otro lado, los Estados Unidos también buscaban afianzarse en la zona, aunque para

ello tuvieran que repartir parte del pastel con la Federación Rusa. Para Washington, no era rentable una revuelta al estilo yugoslavo o georgiano ya que Azerbaiyán es demasiado importante. Esta opción era la deseada por la oposición aunque no obtuvo el respaldo de Washington que por aquel entonces estaba ocupado en derrocar a Shevardnadze. No hay que olvidar que Azerbaiyán es el más interesado en la construcción del oleoducto Bakú-Tblisi-Ceyhán y que hoy por hoy es uno de los mayores productores de crudo del Caspio. La comparación entre las revueltas de Georgia y Azerbaiyán será abordada en otro epígrafe.

En defensa de Washington, hay que decir que como primera opción pretendían que se

llevaran a cabo unas elecciones limpias aunque posteriormente el ánimo wilsoniano fuera abandonado por otro de corte más realista. Por ello, el 23 de septiembre de 2003 Ilham Aliyev se reunión con representantes de la Secretaria de Estado alcanzando el compromiso de llevar a cabo unas elecciones limpias37. Incluso, EE.UU donó 2 millones de dólares para el desarrollo de las elecciones. Sin embargo, una vez había terminado el proceso electoral, Washington prefirió no arriesgar sus intereses y optó por hacer tenues críticas del proceso electoral y apoyar a Ilham Aliyev. De hecho, el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld felicitó personalmente al nuevo presidente de Azerbaiyán38 aun cuando se conocía el fraude electoral.

33 “It is necessary to make certain that the names of those Azerbaijani citizens living abroad are included on the voting list (…) But it is difficult for a foreign observers to determine who is in the country and who is not” Shahanz Bellergizi “OSCE Mission Expresses Concern Regarding Citizens Abroad” RFE/RL, Bakú, 3 de octubre de 2003. Disponible en www.rferl.org 34 “Instances of violence were serious during the campaign. Most notably, violence erupted 21 September at the opposition meeting in Baku, Masalli and Lenkoran (…) NGO personal conducting election were physically attacked by pro-government provocateurs. Journalist and others were beaten by the police” ” International Election Observation Mission, OSCE-C.Europa, ODIHR, Bakú, 15 de octubre de 2003 p-5. 35 “We have a special interest that the dialogue between our countries and their leaders be continued” Eurasia Insight 10 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 36 “Russian leaders are particularly concerned about being used by Baku. They worry that once the political transition period comes again focus on economics and the relationship with the US”. Eurasia Insight 10 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 37 “We have firmly stated our views to Azerbaijan's government and to the opposition. The Secretary discussed the elections with Prime Minister Ilham Aliyev on September 23 in New York, and the Deputy Secretary raised them with Prime Minister Aliyev on August 25 in Washington” Departamento de Estado EE.UU, Press Release, Richard Boucher, 4 de octubre de 2003 38 “Rumsfeld personally congratulated the younger Aliev on his victory” Lobe, Jim “Washington Rades Human Rights for Oil in Azerbaijan” One World, 23 de enero de 2003.


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La otra opción hubiera puesto en peligro el BTC y la posibilidad instalar una base en las cercanías de Bakú. Ambos temas serán analizados más adelante.

Las elecciones presidenciales de Azerbaiyán se celebraron el 15 de octubre de 2003, a

pesar de todos los problemas que se habían señalado previamente tanto por la OSCE como por la PACE. Las irregularidades fueron notorias y palpables salvo para aquellos que no las quisieron ver. Hagamos una pequeña recopilación de las mismas:

Desde el Institute for Democracy in Eastern Europe (IDEE) se ha denunciado la intimidación que han sufrido los electores a la hora de ejercer sus derechos. Algunos fueron disuadidos de votar39 y otros fueron inducidos a elegir una determinada opción40. Este clima de intimidación se extendió a opositores, periodistas, interventores y observadores41 También caben ser destacadas las irregularidades en la apertura y cierre de los colegios electorales42.

Otra de las irregularidades que se denunciaron fue la falta de neutralidad de los

funcionarios públicos que estaban en las mesas electorales43. Se temía que aquellos ciudadanos que tenían un puesto ligado al gobierno y que iban a participar en las elecciones, pudieran aprovechar su posición para cometer irregularidades de distintos tipo44. Asimismo, se habilitaron mesas en bases militares para votar, aunque, nadie salvo el gobierno, tenía claro quien votaba allí45.

Las declaraciones del Jefe de la misión de la OSCE al periódico Washington Post

suponían la sentencia para el nuevo presidente de Azerbaiyán “This election was a missed opportunity for a genuine democratic election process (...) I am not at all satisfied with the process up to today46” También se mostró muy crítico el que entonces era presidente de turno de la OSCE, Jaap de Hoop Scheffer, y hoy Secretario General de la OTAN. De Joop expresó con total claridad su descontento con el modo de gestionar las elecciones “That is not aceptable and I have made very clear to the President-elect my view on this47”

39 “that crowds of voters were improperly prevented from casting ballots” Eurasia Insight, 23 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 40 “In many polling stations there was continuous video recording of voters” Eurasia Insight, 23 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 41 “ A pattern of intimidation against opposition supporters, journalist and others, which overshadowed the political atmosphere” ” International Election Observation Mission, OSCE-C.Europa, ODIHR, Bakú, 15 de octubre de 2003. 42 “The opening of the polling stations and preparation for voting as web the closing of polling stations and the preparation for the counting of votes, were systematically accompanied by violations of procedural laws” Eurasia Insisght,23 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 43 “No se han cumplido ni uno sólo de los criterios para que se les pueda llamar elecciones. La actitud acomodaticia de occidente ante los procesos antidemocráticos que ocurren también en otros países post soviéticos sólo consigue reforzar estas tendencias afirmaba el georgiano Ivliaán Jaindrava uno de los disidentes” El País, 20 de octubre de 2003. 44 “There are fears that on election day, people who are working in state-financed institutions will be given ballots with the name of the ruling team’s candidate already marked” Shahanz Bellergizi “OSCE Mission Expresses Concern Regarding Citizens Abroad” RFE/RL, Bakú, 3 de octubre de 2003. Disponible en www.rferl.org 45 “Polling station were established late in military bases without the required of CEC decision of defining the exceptional circumstances” ” International Election Observation Mission, OSCE-C.Europa, ODIHR, Bakú, 15 de octubre de 2003. 46 Declaraciones de Peter Elcher Washington Post 21 de octubre 2003. 47 New Strait Times 23 de octubre de 2003.


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Las fuerzas gubernamentales no se conformaron con amañar las elecciones. Además, entre el 15 y el 16 de octubre, como ya hemos comentado, se produjo una represión desmesurada contra la oposición. Una vez se comprobó que las elecciones estaban amañadas, la población empezó a organizar protestas en las principales calles de Bakú. Tropas del ministerio del interior cortaron las calles y asaltaron las sedes de los principales partidos de la oposición48 deteniendo a militantes49 y líderes políticos50. Tanto los opositores, como las fuerzas de orden público se enfrentaron duramente con un resultado final de 5 muertos51 y más de 300 detenidos52. Estas acciones fueron criticadas por organizaciones defensoras de derechos humanos y por la propia OSCE53. Esta condena no gustó al clan Aliyev que arremetió contra la propia organización a través de uno de los tíos del nuevo presidente. La baja catadura moral de los Aliyev es tal, que no se conformaron con insultar a sus representantes sino que pidieron incluso el cierre de sus oficinas en Bakú54. Esta actitud despótica y antidemocrática no importó a los principales líderes políticos mundiales que lo trataron como un hecho aislado.

Los primeros resultados indicaban una aplastante victoria de Ilham Aliyev con cerca del 80% de los votos. Su más cercano perseguidor Isa Gambar, al frente del partido Musavat había obtenido tan sólo el 12% de los sufragios55, aunque este porcentaje subiría levemente al final del recuento. GRÁFICO 1: Resultados electorales del 15 de octubre en Azerbaiyán

76,8

14 3,6 2,9 1 0,8 0,5 0,30

50

100

Elecciones Presidenciales Azerbaiyán 2004

Ilham Aliyev Isa Gambar Lalä Haciyev Ehtibar MammadovI. Ismaylov Rüstamxanli Quadrat Muzaffar Hafiz Alamdar

FUENTE: CEC

48 “Police backed by Interior Ministry forces and blackclad special riot troops sealed Freedom Square in central Baku and cut off access to the headquarters of leading opposition parties in an effort to contain popular discontent over the reports of massive vote fraud” Eurasia Insight,16 de octubre de 2003. Disponible en www.eurasianet.org 49 Entre los detenidos no se encontraba el líder de la oposición49 Isa Gambar, aunque sí algunos de sus principales seguidores como Rauf Arifglu, editor del periódico del partido Musavat (Eni Musavat) 50 “The police went crazy, they were out of control” Eurasia Insight, 23 de octubre de 2003. 51 “At least five people killed” Eurasia Insight, 23 de octubre de 2003. 52 “Las detenciones que han sucedido a los peores disturbios vividos por Bakú desde el fin de la URSS en 1991 rondan los 300 según calculaba ayer Arzú Abdulaeiva de la Asamblea de Ciudadanos de Helsinki en Azerbaiyán” El País, 20 de octubre de 2003. 53 “Sheffer said the authorities had the right to detain people suspected of a crime but not to arrest people for political reasons” New Strait Times, 23 de octubre de 2003. 54 “el septuagenario Dzhalal Aliev pidió la clausura de la oficina de la OSCE en Azerbaiyán. Dzhalal llamó fascista al jefe de los observadores de la OSCE el estadounidense Peter Eicher y provocador al representante del consejo de Europa el suizo Andreas Gross. Eicher se ha manifestado muy preocupado por las declaraciones” El País, 23 de octubre de 2003. 55 Washington Post, 21 de octubre de 2003


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Estados Unidos, a pesar de haber criticado tímidamente las irregularidades56 electorales, felicitó al nuevo presidente a través de su Secretaria de Estado, del Departamento de Defensa y unos días más tarde lo hizo personalmente George W. Bush57. Por su parte, el Presidente de la República Francesa también felicitó a Ilham Aliyev por su victoria, aunque le recordó sus compromisos para con el Consejo de Europa y la OSCE58. Entre los líderes europeos la voz más crítica la alzó Noruega quien no sólo no se mostró complaciente con los resultados, sino que además dio asilo en su embajada a varios líderes de la oposición que estaban siendo perseguidos por la policía59. En lo que se refiere al espacio pos-soviético, ninguno de los socios de la CEI hizo la menor crítica al proceso electoral algo normal, ya que el fraude electoral es la tónica común en estos países. De hecho, desde el Kremlin60 se hicieron alabanzas a la transparencia del proceso electoral azerí, algo que no nos puede sorprender teniendo en cuenta las irregularidades que se han producido en las presidenciales rusas de marzo pasado.

También el primer ministro turco Tayip Erdogan felicitó mediante una llamada telefónica al nuevo presidente Aliyev por su victoria electoral61. Esta felicitación es muy importante teniendo en cuenta la importancia que tiene Turquía para Azerbaiyán. En definitiva podemos decir que casi la totalidad de los Estados de la Comunidad internacional dieron el visto bueno a unas elecciones amañadas, bien sea por intereses económicos, estratégicos, petrolíferos o por una mezcla de todos ellos. 4.Azerbaiyán después de Heydar Aliyev. Parecía que Heydar Aliyev estaba esperando a que su hijo fuera proclamado presidente para morirse. El día 14 de diciembre de 2003 fallecía en Cleveland, aunque desde agosto de ese año se encontraba en estado vegetativo62. Al sepelio acudieron mandatarios de todo el mundo entre los que podemos destacar al presidente Vladimir Putin63, a Brand Stowkford64, a Elisabeth Jones65 o al Gral. Charles66 Wold67. Representando a los países de la CEI acudieron el presidente de Kazajstán Nursultán Nazarbaiyev, el presidente ucraniano Leonid Kuchma y la entonces presidenta interina de Georgia Nino Burjanadze. También cabe destacar la nutrida presentación turca, entre los que sobresalían el antiguo presidente turco Suleyman Demirel, el

5656 “It is not clear how the US government will andel the situation. On one hand there are accusations of independent US observers but on the other hand the country is still a key ally in the region and a perspective source of crude” Neftegaz, 22 de octubre de 2003. 57 “Hasta el fin de semana el presidente norteamericano George W. Bush no había felicitado a Iljam aunque si lo había hecho representantes del Departamento de Estado” El País, 23 de octubre de 2003. 58 “Jacques Chirac felicitó a Aliyev pero le recordó las obligaciones como miembro de la OSCE y en el Consejo de Europa” El País, 20 de octubre de 2003. 59 “El embajador de Noruega ha acogido a miembros de la oposición en su sede diplomática” El País, 20 de octubre de 2003. 60 “the Kremlin will provide political support for Ilham Aliyev” Eurasianet, 16 de octubre de 2003. 61 “Turkish Prime Minister Tayip Erdogan also telephoned Aliyev October 16 offering congratulations” Eurasianet, 16 de octubre de 2003. 62 “Former Azeri leader Aliyev dead” The Moscow Times, 15 de diciembre de 2003. 63 “Putin arrives in Azerbaijan to attend Aliyev funeral” ITAR-TASS, 12 de diciembre de 2003. 64 Embajador en misión especial para el Cáucaso y antiguo consejero del presidente en seguridad nacional. 65 Asistente del Secretario de Estado, Colin Powel, para asuntos europeos y asiáticos. 66 Hay que decir que el Gral. Wald estuvo previamente con Rumsfeld en la visita de 5 de diciembre donde realizó las siguientes declaraciones en relación al establecimiento de una base militar en Azerbaiyán “Azerbaijan could become the site of a forward operating base as part of a review of how American tropos are deployed” Space War, 18 de diciembre de 2004. 67 Vicecomandante en jefe de las fuerzas norteamericanas en Europa.


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actual presidente Nectdet Sezer y el primer ministro Tayip Erdogan. Otras delegaciones68 que merecen ser destacados fueron la israelí, la iraní o la adzhariana. 4.1.La relación con los Estados Unidos. Se puede pensar que la delegación norteamericana tenía poco rango teniendo en cuenta que Donald Rumsfeld había estado en Azerbaiyán hacía tan sólo unos días. La explicación es sencilla, el 5 de diciembre el Secretario de Defensa se había reunido con el recién elegido presidente de Azerbaiyán y su visita no había gustado ni en Teherán ni en Moscú. Allí, el jefe del Pentágono reafirmó la importancia que Azerbaiyán tiene para los Estados Unidos69 a lo que el recién elegido presidente contestó de una manera contundente “United States is a strategic partner70”

Como ya hemos dicho, la visita no fue bien vista por los vecinos de Azerbaiyán.

Rápidamente empezaron a especular con la posibilidad de que los Estados Unidos instalara una base en las cercanías de Bakú, concretamente en la península de Abserón. Este acercamiento de Azerbaiyán fue planeado por Aliyev padre para equilibrar la dependencia exterior de la Federación Rusa. En la actualidad, después del 11-s, después del despliegue de Estados Unidos en Asia Central y con el oleoducto BTC casi terminado, la presencia de tropas norteamericanas en Azerbaiyán tiene sentido por sí mismo. Analicemos esta cuestión detenidamente con sus pro y sus contras.

Empecemos con los puntos favorables:

• En primer lugar el despliegue de soldados norteamericanos en Azerbaiyán supondría

un impulso para la independencia de este país, después de haber estado sometido a los designios de Teherán y Moscú durante muchos años71. Sin embargo, Bakú debería tener en cuenta que Washington tarde o temprano querrá cobrar sus servicios, bien controlando el BTC, bien utilizando la supuesta base para sus fines particulares, entre los que podrían estar ataques aéreos a Irak o incluso a Irán. Para tener una visión completa de las relaciones EE.UU.-Azerbaiyán no debemos olvidarnos de los 150 soldados azeríes chiítas, que están prestando servicio en Irak bajo las órdenes de los Estados Unidos. Es decir, Azerbaiyán es un miembro de la alianza global de Estados Unidos contra el terrorismo72 y por su condición de musulmán chiíta de una importancia no desdeñable para su proyección exterior.

• En segundo lugar, la instalación de una base en Azerbaiyán también favorecería al ejército azerí en su carrera por modernizarse e integrarse en la OTAN73. EE.UU. ya ha entregado cinco barcos guardacostas al servicio de vigilancia aduanero de Azerbaiyán74 y la cooperación militar continúa. Pero, ¿por qué Estados Unidos iba a

68 Turmenbasi Niyazov se excusó debido al enfrentamiento personal que mantenían ambos mandatarios desde 1996 aunque acudió a la embajada azerí en Asgabat. 69 “United Status has a relationship with this country. We value it” The Moscow Times, 6 de diciembre de 2003. 70 The Moscow Times, 6 de diciembre de 2003. 71 Entrevista del periódico Sarq a Rasim Musabayov, experto azerí en política exterior. Transcrita y traducida por la BBC, Financial Times y el Internacional Institute for Caspian Studies de Teherán, 12 de diciembre de 2003. Disponible en www.caspianstudies.com 72 “Azerbaijan is the only nation with a Muslim majority to send troops to Iraq, where it has a contingent of about 150 soldiers assisting the US-led security operation” Space War, 12 de diciembre de 2003. 73 “will allow us to upgrade the Azerbaijani army and bring it into line with Western standard” Idem. 74 “It is helping improve Azerbaijan’s border security, it provides intelligence assistance and has contributed five second-hand coast guard cutters to bolster Azerbaijan’s tiny Caspian Sea flotilla” Space War, 18 de diciembre de 2003.


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integrar a Azerbaiyán en una alianza multilateral pudiendo mantener una alianza bilateral asimétrica? Pensemos detenidamente está cuestión. En primer lugar, no podemos olvidar que Azerbaiyán tiene unos vecinos muy incómodos que podrían plantearle algún problema. En segundo lugar, para la Administración Bush siempre será más favorable una relación bilateral asimétrica que a una multilateral, sobre todo teniendo en cuenta la poca confianza que tienen los halcones en estos foros.

• En tercer lugar, económicamente puede resultar muy rentable para Azerbaiyán la instalación de una base, sobre todo si tomamos como modelo a Kirguizistán, Uzbekistán o Georgia75. Hay que tener en cuenta no sólo el dinero directo que pagarían los Estados Unidos por su uso, sino también la economía que se organiza alrededor de una base, algo muy jugoso para un país en el que el 50% de su población vive por debajo del umbral de la pobreza.

• En cuarto lugar, fortalecería la economía azerí ya que daría seguridad a las explotaciones petrolíferas del Caspio y sobre todo confianza a los inversores. En un primer momento los EE.UU pretendían que fuera el GUUAM quien velara por la seguridad del oleoducto, pero viendo el fracaso de la organización ha optado por la vía bilateral, sobre todo teniendo en cuenta los problemas entre Azerbaiyán e Irán76. En este contexto deben ser analizados los ejercicios militares realizados en agosto y febrero pasados entre Estados Unidos y Azerbaiyán77. Los primeros se centraban en la protección de las costas azeríes frente a un ataque desde el exterior78, mientras que el segundo simulaba un ataque terrorista a un pozo petrolífero, algo que ya se ha producido en Irak en la zona chiíta. En ambos casos estaba muy claro contra quien iban dirigidos Irán79.

No obstante aunque parezca lo contrario Estados Unidos no desea ejercer un control

directo sobre el mar Caspio, sólo fortalecer la posición de algunos países ribereños como son Azerbaiyán y Kazajstán. Así, en la hipotética base no habría lugar para la marina norteamericana80 sólo para el ejército de tierra y la fuerza aérea. De hecho, el fin es reforzar el papel de Azerbaiyán en el contexto regional y no sacarla de la órbita rusa.

Por otro lado, existen una serie de aspectos que no son favorables al establecimiento de la famosa base en Azerbaiyán, principalmente la oposición de la Federación Rusa e Irán, aunque no debemos desdeñar la oposición de la propia población azerí.

• En primer lugar y este es sin lugar a dudas el principal problema, tanto Rusia como

Irán se oponen activamente al establecimiento de la base en la península de Abserón.

75 Esta base es tan sólo de entrenamiento. 76 Recordemos el incidente entre una fragata iraní y una plataforma azerí en el Caspio en 2001 77 “Azerbaijan, US. hold naval exercises in oil rich Caspian Sea” Space War, 13 de agosto de 2003. Disponible en www.spacewar.com 78 “During his visit to Azerbaijan the US defence secretary spoke about their desire to assist Azerbaijan in defending the maritime and air borders in the Caspian Sea” Entrevista del periódico Sarq a Rasim Musabayov, experto azerí en política exterior. Transcrita y traducida por la BBC, Financial Times y el Internacional Institute for Caspian Studies de Teherán, 12 de diciembre de 2003. Disponible en www.caspianstudies.com 79 “The US and Azerbaijan have launched the second round of joint military exercises in the Caspian Sea (...) training Azerbaijan’s naval fleet to protect the Central Asia republic’s off shore drilling platforms. Some 45 azeri naval personnel, 18 U.S.fleet expert and 2 two Azeri patrol boats are reportedly involved in the drill. Azerbaijan last summer as a part of Washington’s commitment to promoting security in the energy-rich region” Eurasia Security Watch, nº16 January 28 2004, American Foreign Policy Council, Washington. 80 “The US military forces Hill not be stationed in the sea. They will be deployed in Azerbaijan on land only. According to reports I obtained, mainly air forces to be stationed” Idem.


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Sin embargo, parece ser que Rusia lo que está buscando es obtener algún beneficio a cambio del establecimiento de la base. Más problemático puede resultar la relación con Irán, teniendo en cuenta que Irán el poder religioso controla el poder político. Así, éste poder podría ejercer una influencia sobre los mullahs de Azerbaiyán, que podría traducirse en una radicalización religiosa de la sociedad azerí. Este fenómeno no sería extraño, ya que es una salida lógica al descontento político y económico que reina en Azerbaiyán.

• En segundo lugar, otro de los aspectos negativos que plantea la base es su incierta permanencia en el tiempo. Aunque se ha dicho que va a ser temporal a todos nos viene a la cabeza el ejemplo de la base de Khanabad, establecida en febrero de 2004 y que permanecerá allí hasta que acabe la Guerra al Terrorismo81, es decir, nadie conoce su final.

• Esta relación entre los Estados Unidos y Azerbaiyán parece alejarse de la política de spreading freedom en el Greater Middle East del Presidente Bus y acercarse más a la política de interés nacional particular. Tal y como apuntan algunos analistas, se debería tener mucho cuidado al establecer alianzas tan fuertes con regímenes tan personalistas como el azerí. Parece que el ejemplo de Arabia Saudí, Irak o Persian no han sido suficientes.

Descendiendo a lo concreto, una vez superado el trauma electoral, las relaciones entre los Estados no han hecho sino mejorar. Una buena muestra fue la visita de Aliyev a Washington a finales de enero de 2004, visita que se llevo a cabo incluso antes de ir a Moscú. Con un horizonte electoral de al menos cuatro años y con una Federación Rusa pragmática y preocupada por sus problemas internos, tanto Washington como Bakú consideran que éste es el momento para fortalecer y profundizar más aun las relaciones entre los dos países. Cabe destacar como principales actividades de cooperación los ya mencionados ejercicios antiterroristas, la visita del ministro de defensa azerí al Pentágono, el acuerdo para el control de fronteras82, lucha contra la proliferación83 en el Caspio o los esfuerzos de Washington para resolver el conflicto de Nagorno-Karabag. Precisamente este último asunto, fue tratado en la reunión celebrada en Bakú el 27 de marzo de 2004 entre el presidente Aliyev y el vicesecretario de Estado Richard de Armitage84. Parece claro que los Estados Unidos apuestan por un Cáucaso pacificado y estable, algo lógico teniendo en cuenta los millones de dólares que han invertido en la región. Además, el enviado de la Administración Bush agradeció a Ilham Aliyev su cooperación en materia antiterrorista y su participación en la pacificación de Irak y Afganistán85. Esta estrecha cooperación debe ser llevada a cabo con suma cautela, ya que podría alimentar los ánimos de grupos islamitas y

81 “On February 21 Uzbekistan announced the US base at Khanabad would remain for the duration of the war on terrorism and did not rule out making it permanent” Blank, Stephen, “American Bases in the Former Soviet Union?” Central Asia-Caucasus Institute, JHU, Washington, 25 de febrero de 2004. 82 “American commitment of $10 million to strenghten Azerbaijan’s border security” Eurasia Security Watch, nº13, January 8, 2004, American Foreign Policy Security Council, Washington D.C. 83 “the US has pledged to help Azerbaijan prevent the proliferation of WMD” Eurasia Security Watch, nº13, January 8, 2004, American Foreign Policy Security Council, Washington D.C. 84 “Touching upon the Armenia-Azerbaijan conflict over Nagorno-Karabakh, the Azerbaijan leader and the US Deputy Secretary of State emphasized the necessity of the problem's settlement in accordance with the international legal norms to establish peace and security both in the Southern Caucasus and throughout the world”AzerTag, 29 de marzo de 2004. 85 “Mr. Richard Armitage expressed gratitude to the President for Azerbaijan's active involvement in the US-led anti-terror coalition, mentioning in this connection, participation of Azerbaijan militaries in the operations in Iraq and Afganistán”AzerTag, 29 de marzo de 2004.


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convertir Azerbaiyán en el centro de sus ataques. De hecho, durante el mes de abril se ha producido un incremento de los avisos bomba contra objetivos gubernamentales o extranjeros en Azerbaiyán. Caben ser destacados los desalojos del antiguo Palacio de la República, hoy Palacio Aliyev, la embajada turca o la mismísima embajada americana86. Sin embargo, baste este titular de la prensa azerí para darnos una idea de lo fluidas que son las relaciones entre los dos Estados “Aliyev and Bush remained satified with each other87” En lo que se refiere a la Federación Rusa ésta sí que se siente celosa de la relación, aunque ya ha asumido que no puede hacer nada para evitar lo inevitable. El periódico ruso Kommersant publicaba el pasado 1 de mayo el siguiente texto “Kremlin has been late in the effort to increase its influence in the region, and has no choice but US assistance in realization of recently proclaimed Putin doctrine on establishment of the zone of neighbourliness around Russia”

4.2.La relación con la República Islámica de Irán. Las relaciones entre Azerbaiyán e Irán no son sencillas. Existen motivos históricos que las hacen realmente complejas, como por ejemplo el reparto de Azerbaiyán (1828), sus problemas en el Caspio y más recientemente las buenas relaciones entre Bakú y Washington.

En lo que se refiere a la cuestión del mar Caspio, la principal controversia, el

desencuentro se centra en el reparto del mismo. Claramente, tanto Azerbaiyán como Kazajstán defienden un reparto proporcional teniendo en cuenta el litoral de cada uno. En este tipo de reparto el claro perjudicado sería Irán que obtendría tan sólo un 15%. Teniendo en cuenta este dato, Teherán ha optado por una vía en la que el reparto correspondiera al principio de todos por igual obteniendo así 20%88. Recientemente, en las conversaciones que se están llevando a cabo para alcanzar un acuerdo por el Caspio, Irán ha vuelto a expresar su opinión favorable a este método89. Existen rumores de que Turkmenistán, el otro Estado que se opone al método de reparto azerí, estaría cediendo en sus postulados, lo que provocaría que Irán se quedara sólo y por lo tanto tuviera que aceptar una división que no le favoreciera90.

Así, Teherán ha intentado intimidar a Azerbaiyán para que ceda en sus pretensiones, ya

que además, Irán reclama el control de varios pozos petrolíferos que en la actualidad está explotando Azerbaiyán. Una de las estrategias de disuasión ha sido la presión militar directa. Irán ha enviado fragatas a algunos de los principales pozos petrolíferos cercanos a Bakú sembrando el pánico en la plataforma. Ante esta situación y aprovechando el 11-S, el gobierno de Bakú se ha convertido en uno de los principales aliados de los Estados Unidos, elemento que ha enturbiado aun más las relaciones entre los dos Estados. Ahora el temor de Irán es que, ya sea de manera directa o bien de manera indirecta, Washington intervenga a favor de Bakú

86 “Azerbaijan’s telephone terrorists arrested” Baku Today, 13 de abril de 2004. “Telephone calls saying bomb seem to be fun” Baku Today, 12 de abril de 2004 87 Baku Today, 1 de mayo de 2004. 88 En palabras del ministro iraní de asuntos exteriores Hamid Reza Asefi “The land belongs to all the states of the Caspian basin, and its is a sea of peace and friendship” Baku Sun, 14 de abril de 2004. Disponible en www.bakusun.az 89 “in accordance with existing geographical conditions Iran is laying claim to about 20% share of the sea”Interfax, 11 de febrero de 2003. 90 “As to Turkmenistán Mr. Urnov said a recent visit to the republic by the Russian president’s envoy for the Caspian Viktor Kalyuzhny had helped resolve a serie of problems” Novosti, 16 de abril de 2004.


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en el reparto del mar Caspio91. Si la Federación Rusa y los Estados Unidos se pusieran de acuerdo en esta cuestión Teherán se vería maniatado en sus pretensiones.

Recientemente, como consecuencia de los ejercicios militares llevados a cabo entre

Estados Unidos y Azerbaiyán en el mar Caspio, Teherán llevó a cabo unas maniobras en las que probó en dicho mar un nuevo misil de crucero de fabricación propia, el Peykan. Este hecho fue interpretado por Bakú y por Washington como un nuevo gestó de hostilidad frente a su cooperación92. Anteriormente, tras los resultados electorales del 15-O, Irán llevó a cabo un ejercicio militar con el fin de advertir a Bakú ante posibles movimientos que podrían perjudicarle. El 16 de octubre de 2003, tan sólo un día después de las elecciones y cuando se hablaba de una posible intervención militar norteamericana en Irán, Teherán realizó unas importantes maniobras militares en los distritos de Azerbaiyán Occidental y Sur, al nordeste de Irán, lo que supuso una militarización de la frontera. Con esto, el gobierno de Jatami pretendía disuadir a Bakú de prestar apoyo a los Estados Unidos frente a una posible intervención norteamericana en su país93.

Teherán ha asumido que de manera directa no va poder oponerse a la cooperación

norteamericana con su vecino por lo que ahora la amenaza se plantea a través de grupos radicales iraníes que podrían cometer atentados suicidas contra plataformas petrolíferas azeríes en el Caspio, recordemos el enero negro de Bakú. De ahí los ejercicios de febrero de 2003 entre los Estados Unidos y Azerbaiyán. Esta afirmación se basa en los sentimientos radicales que existen entre las comunidades musulmanas más ortodoxas de Azerbaiyán. Basten estas declaraciones recogidas en la puerta de la mezquita de Juma tras las elecciones del 15-O “All declaration of human rights are nothing compared to oil. When the West can do deals with Aliyev familiy they do these deals94”

Por otro lado, al igual que Moscú, Teherán también se opone al oleoducto Bakú Ceyhan, ya que condenaría al olvido a la ruta sur, la que pasaría por Irán. Esta ruta aunque es más lógica desde el punto de vista geográfico95, plantea problemas evidentes desde el punto de vista político. El presidente Jatamí ha realizado unas declaraciones criticando a la Administración Bush por rechazar la ruta irano-rusa en favor del BTC96. A modo de réplica, Irán ha firmado con Rusia una alianza energética cuyos puntos más importantes son la asistencia nuclear de Moscú para el establecimiento de una central nuclear en Bushehr en el 2006 y un compromiso para mantener el precio mundial del petróleo entre los 25$ y los 28$97. 91 Después la victoria de Aliyev hijo y del apoyo norteamericano al mismo un alto funcionario iraní realizaba las siguientes declaraciones “Disputable issue pertaining to the Caspian Sea basin should be resolved without interference of third parts” AZG Daily, 3 de noviembre de 2003. 92 “The maneuvers, as well as Iran’s launch of its indigenously-developed Peykan missile cruiser in the Caspian Sea appear to reflect growing worries in Tehran of a persistent post-September 11th presence in the region and of the possibility of an American Invasion” Uch Nogta, 22 de octubre de 2003. 93 “On October 16th the Islamic Republic of Iran commenced large-scale military manouevers in its northwest district, near Azerbaijan (...) have massed troops along the Iran-Azerbaijan border and presented a show of force to Baku” Eurasia Security Watch, nº4, November 5 2003, American foreign Policy Council, Washington D.C. 94 Antelava, Natalia “Azeri Mosque haunted by Soviet Past” BBC www.bbc.co.uk 95 “He (Iranian Ambassador) said that Iranian route id the most profitable and economically beneficial and said that experts that have studied routes for transporting oil and gas in the Caspian region agree with this” Interfax, 11 de febrero de 2004. 96 “The Iranian route transport Caspian oil is shortest and the least expensive” Tehran Times, 1 de mayo de 2004. 97 “Iran´s nuclear ambitious may have cause Russia to push back construction of the Bushehr reaction until 2006 (...)Russian and Iranian energy policies, with both countries agreeing to work to keep global oil prices between $25-$28 per barrel” Voice of the Islamic Republic Radio 1, 12 octubre de 2003.


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En otro orden de cosas, Irán tampoco es neutral en el conflicto de Nagorno-Karabag. Debido a su enfrentamiento con Bakú y a su alianza estratégica con Moscú el comportamiento en este conflicto dista mucho de ser neutral.

4.3.Las relaciones con la Federación Rusa. El cambio de gobierno puede decirse que ha sido muy beneficioso para la Federación. Recordemos que Ilham Aliyev es un hombre educado en Moscú y de un pragmatismo incluso mayor que su padre. Por estos motivos, debemos tener en cuenta que antes que nadie, en septiembre de 2003, cuando incluso Heydar Aliyev era candidato a la presidencia, Putin se reunión con Ilham Aliyev en la cumbre de los países de la CEI. Fue allí donde recibió el bautismo del zar. Si hemos criticado a los Estados Unidos por aceptar veladamente las irregularidades electorales, tenemos que decir que la Federación Rusa las ha aceptado sin poner ningún pero. No ha habido la menor crítica a las elecciones del 15-O, algo normal teniendo en cuenta las presidenciales rusas de111-M. La explicación es sencilla, aunque con los Aliyev la Federación Rusa tendría que aguantar un equilibrio de poder con los Estados Unidos la alternativa, el partido panturquista Musavat, hubiera sido mucho más duro con Moscú.

Desde la llegada al poder de Ilham Aliyev las relaciones entre Rusia y Azerbaiyán han

mejorado mucho. Así, se ha resuelto el status del radar de Qabala98, Bakú ha abierto progresivamente su mercado de la energía a compañías rusas99 y ha detenido a los rebeldes chechenos que había en su territorio. Todos estos hechos han ayudado a que las relaciones entre Bakú y Moscú sean mejores que nunca100.

La consumación estas buenas relaciones fue la cumbre que tuvo lugar en Moscú en

febrero de este año de la que nació la Declaración de Moscú101. Lo más destacable de este documento es el compromiso de ambos estados en:

o Fortalecer la alianza estratégica que ambos mantienen. o Ampliar la cooperación comercial, económica y energética. o Mejorar la seguridad regional. o Resolver los conflictos de la zona con especial atención a Nagorno- Karabag.

Sin embargo las relaciones también tienen sus puntos espinosos. El principal problema

es la relación de Azerbaiyán con los Estados Unidos y en especial el tema de la base. Moscú ha expresado en reiteradas ocasiones su descontento con este tema. Sin embargo, su economía funciona con el petróleo que está vendiendo al mercado norteamericano, por lo que sus manos están atadas. En esta misma línea, el ejecutivo ruso ha expresado en varias ocasiones su malestar por la construcción de el oleoducto BTC102. Hay que entender estas protestas más como un elemento que mine las relaciones como un instrumento para obtener ganancias políticas tanto externas como internas. Desde el punto de vista interno, la sociedad civil rusa necesita mantener un cierto nivel de enfrentamiento con Occidente y sobre todo con los Estados Unidos. Desde el punto de vista externo, la Federación Rusa mantiene una posición internacional que está muy por encima de su peso político real. Así, gracias a estas salidas de 98 Radar ruso situado al noroeste de Bakú. 99 “Lukoil to buy second March oil consignment ftrom Azerbaijan” Interfax, 24 de febrero de 2004. 100 “Aliyev said ties between Moscow and Baku are at hughest level since the break up of the Soviet Union 12 years ago” RFE/RL, 5 de febrero de 2004. Disponible en www.rfe.org 101 “Russian, Azerbaijan presidents sign Moscow Declaration” Interfax, 6 de febrero de 2004. 102 “Moscow opposes building of transcaspian oil pipeline” Novosti, 16 de marzo de 2004.


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tono va logrando ciertas ganancias que a medio plazo le permiten sobrevivir. Por ejemplo, el compromiso obtenido de Azerbaiyán y de Kazajstán de exportar cierta cantidad de crudo por la ruta norte, la rusa103. En definitiva, podemos afirmar que todas las advertencias rusas de considerar el establecimiento de la base como una amenaza104 deben ser analizadas como palabrería para consumo interno para los dos procesos electorales que Putin ha vivido desde diciembre pasado.

Después de la visita de febrero, la cooperación ha continuado e importantes dirigentes

rusos como el Secretario del Consejo de Seguridad Vladimir Rushaylo o el Ministro de defensa Sergey Ivanov han visitado la capital azerí. Estas visitas de primer nivel nos hacen pensar que las relaciones entre los dos Estados son muy buenas. 4.4.Relaciones con otras repúblicas ex-soviéticas. En lo que se refiere a sus vecinos de la CEI se puede decir que las relaciones prácticamente no han cambiado. La tónica general es de relativa cordialidad con la única excepción de Armenia e incluso con ésta se aprecia cierta mejoría.

Gran importancia tienen las relaciones con Georgia, que desde hace tiempo se ha configurado como un socio estratégico. Esta relación tenía su base en la relación entre Heidar Aliyev y Eduard Shevernadze, sobre todo si tenemos en cuenta la gran cantidad de proyectos que ambas repúblicas tienen en común: BTC, el GUUAM, el Consejo de Cooperación del Mar Negro etc...Tras los cambios producidos en los ejecutivos de ambos países la línea de las relaciones se ha mantenido inalterada tal y como nos muestran las visitas del presidente Saakasvili105 y de la ministra exteriores a Bakú106. En lo que se refiere a la actual crisis entre Tblisi y Batumi, aunque Bakú no hizo expresa su postura de apoyo a Saaakashvili, se puede afirmar que Azerbaiyán era uno de los más perjudicados con un bloqueo del puerto de Poti. Por ejemplo los trenes procedentes de Azerbaiyán con destino a Batumi fueron bloqueados en la frontera por los milicianos de Abashidze107 y con ello el flujo de petróleo procedente de Bakú. Sin lugar a dudas, este punto ha sido fundamental para la solución de la crisis. Desde Washington108 se ha presionado al presidente de Adzharia para que depusiera esa postura hostil que hacía perder mucho dinero a los petrodólares del Caspio. Moscú ha sido fundamental en la solución, lo que nos muestra una vez más, el clima de cordialidad reinante entre ambos Estados. El otro socio prioritario dentro de la CEI es Kazajstán con quien Bakú comparte visión regional. Ambos países llevan a cabo un a política exterior en la que se buscan un equilibrio entre Moscú y Washington. Además, a nivel particular la sintonía es total, lo que ha

103 “Lukoil and S.C has won a tender to buy the second March consignment of Azerbaijani Urals oil exported via Baku-Novorossisk pipeline a source” Interfax. 24 de febrero de 2004. “Azerbaijan to continue using Novorossisk pipe”Interfax, 3 de abril de 2004. “Azerbaijan Kazakhstan want various Caspian oil pipe routes” Interfax, 30 de abril de 2004. 104 “Russian Officials quickly said that if Azerbaijan agreed to the stationing of US military bases it would face a serious threat” BBC, 8 de diciembre de 2003. 105 “He also describes the oficial visit of the Georgian President to Azerbaijan” AzerTag, 3 de mayo de 2004. 106 “President of Azerbaijan receives foreign minister of Georgia”AzerTag, 3 de mayo de 2004. 107 “After Adjarian authorities closed off railways in and out of the defiant Black Sea region on Sunday, Georgian government has allotted another road for trains leaving from Azerbaijan” Baku Today, 5 de mayo de 2004. 108 Para Washington la solución de la crisis era muy importante porque el colapso de petróleo que estaba sufriendo Azerbaiyán, estaba provocando que Bakú se empezara a plantear la vía iraní como alternativa, algo que no gustó en Washington.


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favorecido la firma de en marzo de 2004 de un Tratado de Amistad109 entre Bakú y Astana. Este documento tiene tres puntos prioritarios: la cooperación energética, el transporte y la los intercambios culturales y humanos.

Atendiendo al primer punto, Astana y Bakú han firmado acuerdos para exportar

petróleo tanto por el oleoducto norte, como por el famoso BTC110. Azerbaiyán es para Kazajstán la puerta de entrada de su petróleo en Occidente111. Por su parte, Azerbaiyán, que adoptó en su momento el modelo de desarrollo económico turco, necesita más gas del que produce y es ahí donde interviene Kazajstán suministrando a Bakú todo el gas que necesita112. Por estos y otros motivos, ambos Estados tienen firmado un acuerdo para la construcción de un corredor energético desde el puerto kazako de Aktau hasta Jeikhan pasando por Bakú y Tblisi113.

En lo que se refiere a sus relaciones exteriores, como ya hemos dicho, han optado por

ir equilibrando gradualmente el peso de Moscú en sus políticas exteriores. El elemento de contrapeso no es otro que los Estados Unidos. La prueba son las visitas realizadas por Donald Rumsfeld a estos dos Estados en los últimos meses. Por lo tanto, se puede decir que las relaciones con Kazajstán ya eran buenas con Heydar Aliyev y se han mejorado con su hijo.

Las relaciones con Turkmenistán se han mantenido en la misma línea que las dejó Heydar Aliyev, debido sobre todo al especial carácter de su presidente Turkmenbasi. Sin embargo, sí que parece que Turkmenistán ha comenzado a flexibilizar su posición con todos los Estados regionales. Cabe destacar los rumores sobre una aceptación de la división del Caspio y la solución de sus conflictos por los pozos petrolíferos del Caspio con Azerbaiyán. La explicación se debe a la decisión del gobierno de Turkmenistán de incrementar en un 75% la producción de petróleo y gas114 por lo que cualquier contencioso solamente perjudicaría esta nueva política.

Uzbekistán y Azerbaiyán han mantenido sus buenas las relaciones después de la muerte de Aliyev padre. Al poco tiempo de ser nombrado presidente, Ilham Aliyev envió a su ministro de asuntos exteriores para que preparara su visita de marzo115. En esta visita116, los presidentes Aliyev y Karimov discutieron sobre temas de seguridad y desarrollo económico117

109 “Kazakhstan and Azerbaijan to sign Declaration of Friendship” Kazinform, 1 de marzo de 2004. 110 Según Ilham Aliyev Kazajstán es “a crucial factor in development of energy resources of the Caspian basin” Kazinform, 1 de marzo de 2004. 111 “Development of transport sphere between Baku and Aktau will make it possible for Kazakhstan to obtain access to world markets via Caucasus” Kazinform, 1 de marzo de 2004. 112 “in KazMunaiGas’s head office in Astana, KazRosGas Company and Azerbaijani Public Oil Company signed over a delivery of 4.5 milliard cubic meters of gas to Azerbaijan in 2004”Kazinform, 3 de marzo de 2004. 113 “Till the end of 2003 Kazakhstan and Azerbaijan will complete development of Aktau—Baku–Tbilisi–Jeikhan transport corridor”KazInform, 3 de septiembre de 2003. 114 “Turkmenistan is to sharply increase fuel exports - in the first place oil products - as a top priority, a newspaper has said. Some 75 per cent of oil products to be produced by 2020 will go to foreign markets” Neytralnyy Turkmenistan, 3 de mayo de 2004. 115 “Foreign Minister of Azerbaijan Vilayat Guliyev met the Ambassador of Uzbekistan to Azerbaijan Abdulgafur Abdurrahmanov” Uzland, 28 de diciembre de 2003 116 “Ilham Aliyev has held on the same day at the residence “Dirmen” of President of Uzbekistan Islam Karimov”AzerTag, 23 de marzo de 2004. 117 “During the meeting held in a sincere and amicable atmosphere, the parties have held a comprehensive exchange of views on perspectives of the Azerbaijan-Uzbekistan bilateral relationship, security in the Southern Caucasus and Central Asia, cooperation within the framework of international organizations as well as on a


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de los dos países. También se produjo intercambio de opiniones sobre la instalación de bases americanas en territorio ex-soviético, ya que Uzbekistán es un modelo de cómo instalar bases norteamericanas manteniendo las relaciones con Moscú. Ilham Aliyev quiso hacer un gesto de complicidad con Tashkent realizando una visita de Estado de gran envergadura. Habrá que seguir de cerca la evolución de estas relaciones sobre todo teniendo en cuenta que ambos Estados forman parte del GUUAM y se han salido del Tratado de Seguridad Colectiva de la CEI. Por último, en lo que se refiere a Armenia y a Nagorno Karabag parece abrirse un pequeño espacio a la esperanza. Aunque debemos ser cautos, se han abierto nuevas vías para el diálogo debido a la llegada de un nuevo líder en Azerbaiyán y sobre todo a la presión de la Administración Bush118. Parece que desde la llegada de Ilham Aliyev existe un clima favorable a la paz. El 5 de diciembre se reunió con su homólogo Robert Kocharian y de ahí, salió un compromiso de continuar hablando. El 28 de abril ambos mandatarios coincidieron en Varsovia en la reunión del Foro Económico Europeo119 donde establecieron el día 12 de mayo como fecha para mantener una reunión, ya formal, a nivel de ministros de asuntos exteriores120. Se puede afirmar que la llegada de Ilham Aliyev sí que ha supuesto una bocanada de aire fresco para un proceso de paz que lleva ya diez años estancado. Además, Robert Kocharian, muy cuestionado en su propio país entre otras cosas por la radicalidad de sus postulados sobre Nagorno-Karabag, se encuentra en la cuerda floja debido a las presiones de su población. Teniendo en cuenta los antecedentes en Tblisi y Batumi no se descarta que de las manifestaciones acaben con un cambio de gobierno121 a menos que Kocharian flexibilice sus postulados sobre Karabag. 5.Conclusiones El Cáucaso y lo que el profesor Mustafá Aydin denomina the Caspian Basin122 se configura como una región de vital importancia para el futuro de Occidente. En la actualidad existen demasiados intereses en la región para que se desestabilice por un simple proceso electoral irregular. Sin embargo, nos podemos hacer una reflexión: ¿por qué Georgia sí y Azerbaiyán no? La respuesta es muy sencilla, Georgia es país de tránsito y Azerbaiyán es productor. En el orden interno, aunque parezca lo contrario, Azerbaiyán es un país más estable que Georgia ya que su población es más homogénea y tiene la figura del enemigo exterior, Armenia. Hoy por hoy, además del atractivo energético Azerbaiyán posee un innegable atractivo estratégico. Como ya hemos dicho anteriormente, está enclavado entre Irán y la Federación Rusa, con una relativa cercanía tanto a Irak como a Turquía. Además, es punto de paso obligado para los aviones norteamericanos que van a Afganistán. Por todos estos motivos, los

number of other issues of mutual interest. They also focused on development of economic cooperation, and deepening of humanitarian and cultural ties between the two countries”AzerTag, 23 de marzo de 2004. 118 El nuevo enviado al grupo de Minsk de la OSCE para Nagorno Karabag, el norteamericano Steven Mann realizó en Praga las siguientes declaraciones “the US.will son invest more effort to resolve Nagorny Karabakh” Eurasia Insisght, 23 de abril de 2004. 119 “The presidents of Azerbaijan and Armenia had a useful exchange of opinions in Warsaw on April 28 during the European Economic Forum”ITAR-TASS, 1 de mayo de 2004. 120 “The foreign ministers of Azerbaijan and Armenia are likely to meet again on May 12, during a ministerial session of the Council of Europe in Strasbourg, Azerbaijani Foreign Minister Elmar Mamedyarov said on Friday” ITAR-TASS, 1 de mayo de 2004. 121 “Among other things, opposition forces demand that Robert Kocharian should resign from the post of the president of Armenia and their arrested activists be released” ITAR-TASS, 6 de mayo de 2004. 122 Marquina, Antonio & Brauch Hans Gunter The Mediterranean Space and its borders UNISCI/AFESS-PRESS Madrid, 2001.


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Estados Unidos se plantean la posibilidad de situar una base aérea. Esta cuestión, levanta ampollas en Teherán y en Moscú, aunque el gobierno Putin ha aprendido a utilizar estos enfrentamientos con Washington para su beneficio propio. Por un lado, aprovecha la confusión para obtener beneficios, generalmente económicos, en su relación con los Estados Unidos. Por el otro, en el orden interno lo convierte en combustible para alimentar el sentimiento eslavófilo-mesiánico que le legitima ante su pueblo. Hay que decir que la relación entre los Estados Unidos y la Federación Rusa es muy buena. Parece que vivimos una etapa de idilio entre Moscú y Washington. Desde el 11S y posteriormente gracias a la cumbre de Houston (2002) se ha producido una mejora significativa de las relaciones entre los dos protagonistas de la guerra fría. Por un lado, tenemos que encuadrarlo en la War on Terrorism de la que Moscú desea participar debido a sus problemas en Chechenia. Por el otro, Rusia siempre ha dependido de su sector energético para su desarrollo económico. Precisamente en Houston se firmaron importantes acuerdos, casi todos ellos secretos, entre los sectores petroleros de ambos países123. Estos dos puntos de acuerdo fueron ratificados a finales de septiembre de 2003 en la cumbre de Camp David entre los presidentes Bush y Putin124. Hoy se empiezan a ver los primeros resultados de aquella cumbre. La Federación Rusa comienza a establecer una red de oleoductos que relativizan la importancia del BTC125. Por ejemplo podemos destacar la firma del convenio para la construcción del oleoducto Siberia-Novorossirk-Burgas-Alexandropolis desde donde se cargaran superpetroleros con destino a EE.UU126. También cabe ser reseñado la construcción un gaseoducto desde el norte de Rusia hasta el Reino Unido pasando por el Báltico, Alemania y Holanda. En lo que se refiere a las relaciones políticas y a la War on Terrorism Moscú y Washington son aliados tal y como quedó reflejado en la última cumbre presidencial127. Este hecho tienen una traducción sencilla: tanto Rusia como Estados Unidos han flexibilizado sus posiciones en lo que se refiere al papel regional que debe ocupar el otro sobre todo en Asia Central y el Cáucaso, tal y como se desprende del discurso que dio el presidente Putin en la Universidad de Columbia128.

123 “la mejora de las relaciones EEUU –Rusia se puede interpretar como una señal para Arabia Saudita de que su dominio petrolífero no es necesariamente un rasgo permanente de la geopolítica del petróleo y que a medio y largo plazo el Reino del Golfo dependerá finalmente de sus relaciones con EEUU, especialmente una vez que este último ha comenzado a construir un mapa del petróleo mucho más diverso que el de la OPEP. La Cumbre Comercial de la Energía EEUU–Rusia ha sido la primera señal de aviso de esta campaña diplomática” Isbell Paul “La cumbre de Houston: Consecuencia geopolítica del petróleo” Análisis del R.Instituto Elcano, 17-10-2002 124“Both of our nations have suffered at the hands of terrorists, and both of our governments are taking actions to stop them. No cause justifies terror. Terrorists must be opposed wherever they spread chaos and destruction, including Chechnya. A lasting solution to that conflict will require an end to terror, respect for human rights and a political settlement that leads to free and fair elections” Statements by the Russian President and the U.S. President and answers to journalists’ questions after the end of talks, 28 de septiembre 2003. Disponible en www.kremlin.ru 125 La Federación Rusa es el Segundo productor mundial de petróleo y el segundo de gas. 126 “The time has come to assemble the entire technological chain– from Western Siberia to Novorossiisk, and further on to Burgas and Alexandropolis, from where supertankers will travel to the eastern seaboard of the U.S.A” Servicio de Noticias del Krenlim 6 de septiembre de 2003. 127 “Russia and the United States are allies in the war on terror” Statements by the Russian President and the U.S. President and answers to journalists’ questions after the end of talks, 28 de septiembre 2003. Disponible en www.kremlin.ru 128 “Russia welcomes U.S. activity in Central Asia, President Vladimir Putin announced at Columbia University” Disponible en www.kremlin.ru


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Así Estados Unidos ha mostrado un apoyo incondicional a Moscú en su guerra contra los secesionistas chechenos, concediendo entrevistas sobre chechenia con el presidente Putin en su televisión en prime time129, condenando firmemente atentados como el que le ha costado la vida a Akhmad Kadirov o presionando a países como Georgia y Azerbaiyán para que no albergara terroristas chechenos en su territorio.

Otra muestra más de estas buenas relaciones ha sido la solución vía Washington-Moscú de la crisis de Batumi. Ni la Federación Rusa, ni los Estados Unidos querían una fuente extra de problemas en la región. Por un lado, Moscú permitió a Estados Unidos que realizara ejercicios militares en la frontera entre Georgia y Adzharia y por el otro, Washington ha permitido que Abashidze se exilie en Moscú. De esta manera, se ha evitado un problema, ya que Azerbaiyán había comenzado ha barajar la posibilidad de exportar petróleo vía Irán. Esta postura perjudicaba tanto a Moscú como a Washington, ya que el primero no cobraría derechos de tránsito y el segundo echaría por tierra la política regional de los últimos 15 años. Además de todas estas cuestiones existen otros elementos que no están a nuestro alcance que nos hacen ver que la relación entre los Estados Unidos y Rusia va a ser de cooperación y no de competición. Probablemente, la dependencia mutua en materias energética y antiterrorista hace que ambos Estados estén condenados a entenderse. Otro caso distinto es el tema de Irán. Desde Teherán se ve con peores ojos la posibilidad de instalar una base en Abserón. El motivo es sencillo, se piensa que ésta pueda ser utilizada para atacar su territorio. Además los ejercicios militares llevados a cabo entre Estados Unidos y Azerbaiyán desde agosto de 2003 han tenido un claro objetivo, defender Azerbaiyán de las posibles apetencias iraníes. Precisamente el tema de Irán si es un asunto espinoso entre Washington y Moscú. La Federación Rusa no se encuentra cómoda con la criminalización de Teherán, aunque también es consciente de los problemas que Irán tiene con Estados Unidos. En lo que se refiere a sus socios CEI, la situación no ha cambiado excesivamente con la llegada del nuevo presidente. Con Kazajstán las relaciones son inmejorables, con Uzbekistán mantienen una línea muy buena y con el resto no han variado sustancialmente. Donde sí se aprecia cierta mejoría es el caso de Nagorno Karabag. La llegada de Ilham Aliyev ha provocado que las relaciones con Armenia mejoren levemente. Existen rumores de un posible plan de paz en el que el primer paso sería la retirada de las tropas armenias que ocupan los siete distritos azeríes y por su parte Bakú levantaría el bloqueo ferroviario que mantiene sobre Armenia. También aquí la postura de Rusia y de Estados Unidos es fundamental. Moscú ha obtenido el compromiso de que parte del petróleo de Caspio se exportará por su oleoducto. Así, con éstos y con otros acuerdos que lógicamente no conocemos, encontramos una Federación Rusa mucho más cooperativa en aquellos asuntos que antes bloqueaba130.

129 “The authorities do not have the right to ignore a single case of violation of human rights in Chechnya, President Vladimir Putin said in an interview with American television” 20 de septiembre de 2003. 130 “Los atentados del 11-S han tenido dos consecuencias inmediatas sobre la política exterior rusa: el establecimiento de una nueva asociación con EE.UU y la aparición de contingentes norteamericanos en Asia Central. El despliegue de soldados norteamericanos en Uzbekistán y Kirguizistán ha roto un mito””Rusia-CEI ¿Del dominio a la influencia” Rusia democracia y Autocracia, Dossier nº9 enero-marzo 2004. La Vanguardia Barcelona.


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No obstante, a medio-largo plazo se puede plantear un grave problema en Azerbaiyán, que se produzca un efecto imitación respecto de Georgia. No sabemos cuanto tiempo se podrá mantener una dictadura despótica y nepotista en un país de la riqueza de Azerbaiyán. Además, si se plantea alguna iniciativa de cooperación regional entre Georgia, Armenia y Azerbaiyán no todos los actores estarían jugando con el mismo sistema político ya que al menos uno, cuando no dos, serían claras dictaduras. Por lo tanto cabe preguntarse si existe algún plan a largo plazo para estabilizar y democratizar la región o si sólo se va actuar en aquellos países donde no existen recursos de hidrocarburos. ¿Estaremos asistiendo a una nueva falta de planificación del dúo Washington-Moscú o por el contrario veremos una nueva configuración regional estable y pacífica? Lamentablemente, en mi opinión la Comunidad Internacional ha perdido una oportunidad de oro de democratizar la región, ya que se ha legitimado un fraude electoral que va impedir que la democracia llegue hasta el Mar Caspio.


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PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PATRIMONIO COMÚN CRISTIANO (II):

La Consideración del Cristianismo en el Proyecto de Tratado Constitucional

AUTOR1: MARÍA LUISA RODRÍGUEZ 2 Universidad Complutense de Madrid

FECHA: Mayo 2004

1. La Convención. Organización general. Las líneas maestras del Proyecto.

El Consejo Europeo (Läeken, diciembre 2001) nombro a Valéry Giscard d’Estaing Presidente de la Convención, y a Giuliano Amato y Jean- Luc Dehaene Vicepresidentes.

La Convención quiso reunir a las principales partes interesadas en el debate sobre el futuro de la Unión. De ahí que haya contado con representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los países candidatos a la adhesión; de los representantes de los Parlamentos de los Estados miembros (treinta, dos por Estado); de los representantes de los Parlamentos nacionales de los países candidatos (veintiséis, dos por Estado); de los representantes miembros del Parlamento Europeo (dieciséis); de los representantes de la Comisión Europea (dos). Cada miembro titular ha tenido un suplente.

El Comité Económico y Social (tres representantes) el Comité de las Regiones (seis representantes), los interlocutores sociales (tres representantes) y el Defensor del Pueblo Europeo asistieron en calidad de observadores.

La Declaración de Läeken estableció que los países candidatos a la adhesión participaran plenamente de las deliberaciones, si bien no podrían impedir el consenso que pudiera alcanzarse entre los Estados miembros.

En total, pues, ciento cinco miembros de un órgano que ha querido presentarse como integrador de todos los intereses de la Unión (ciudadanos, Instituciones Comunitarias, fuerzas políticas, Estados). En sentido estricto, el poder constituyente ha seguido residiendo en los Estados Miembros, que tienen la última palabra. Sin embargo, en esta ocasión se ha obviado la redacción constitucional por parte del órgano intergubernamental (Conferencia), que ha partido de un texto ya redactado y también adoptado por consenso por la Convención, tal como consta, incluso, en la redacción oficial. De alguna forma la Convención se sintió así con 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 María Luisa Rodríguez Aísa es Profesora Titular en el Departamento de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense, y Profesora Propia Ordinaria en la Universidad Pontificia de Comillas, Madrid.


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fuerza y legitimidad para presionar a los Estados a no realizar más que modificaciones mínimas. Esta dualidad de los órganos para redactar, discutir y aprobar un texto, los cuales asimismo representaban intereses diversos, confiere un perfil propio al proceso constitucional europeo, siempre difícil de definir y captar en sus matices característicos.

Las reuniones plenarias se celebraron una vez al mes en el edificio del Parlamento Europeo de Bruselas, con carácter público y con una duración de dos medias jornadas. Asimismo los miembros de la Convención participaron en diversos grupos de trabajo con el fin de profundizar en temas concretos.

El impulso fundamental de los trabajos estuvo a cargo del Praesidium, integrado por el Presidente y los dos Vicepresidentes de la Convención, tres representantes de los Gobiernos que ejercieron la Presidencia del Consejo durante la Convención (España, Dinamarca y Grecia), dos representantes de los Parlamentos nacionales, dos del Parlamento Europeo y dos de la Comisión Europea. Además asistió a las reuniones del Praesidium un representante del Parlamento esloveno como invitado, nombrado por los representantes de los Parlamentos de los países candidatos.

El Praesidium se reunió periódicamente, por lo general dos veces al mes: una vez inmediatamente antes de las sesiones plenarias de la Convención y otra entre sesión y sesión. A él ha correspondido particularmente la preparación de los proyectos del orden del día de las sesiones plenarias. Asimismo, junto con la Secretaría de la Convención ha propuesto y preparado documentos de discusión, reflexión y síntesis de los debates.

La Convención inició sus trabajos el 26 de febrero de 2002, con una solemne sesión inaugural, y finalizó en julio de 2003 con la presentación en Roma del “Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”. Como es sabido, la Conferencia intergubernamental reunida en Bruselas los días 12 y 13 de diciembre de 2003 no logró acuerdo sobre el Proyecto, que sigue pendiente de aprobación.

La incorporación de los diez nuevos países europeos a la Unión, el pasado 1 de este mes de mayo de 2004, ha vuelto a poner sobre el tapete la necesidad de lograr un consenso rápido sobre la futura "Constitución", que vendría a sancionar en un amplísimo marco jurídico- político la superación de las dolorosas divisiones acaecidas en Europa desde 1945 y abrir nuevas vías en este peculiar proceso de integración.

No es este el lugar de examinar exhaustivamente el contenido del Proyecto de Constitución, aunque si parece obligado dejar constancia de algunos de sus rasgos fundamentales, teniendo en cuenta la posible justificación de insertar en él cuestiones tales como el reconocimiento de las raíces cristianas europeas, el papel social e institucional de las Iglesias y Confesiones religiosas, o el marco general de reconocimiento y desarrollo del derecho a la libertad religiosa.

Frente al actual derecho fundamental de la Unión, el Tratado Constitucional propuesto cambia la estructura vigente formada por varios Tratados, varias Comunidades, tres pilares y una Unión Europea. El proyecto presenta una Unión Europea y un Tratado, su Constitución (aunque deja un resto antiguo en forma de Tratado Euratom) que se articula en cuatro grandes Partes. El Preámbulo y Parte I, dividida en nueve Títulos y cincuenta y nueve artículos, sientan las bases de la Unión: definición, valores, objetivos, derechos, competencias, instituciones fundamentales, actos jurídicos propios, principios de desarrollo democrático,


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fianzas y requisitos de pertenencia. Se trata de una síntesis de todo el sistema "constitucional" comunitario que se desarrolla en los siguientes apartados.

La Parte II incluye la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, tal y como fue proclamada en diciembre de 2000, fruto de los trabajos de la primera Convención. Consta de siete Títulos y cincuenta y cuatro artículos y, como ya señalábamos, en la primera parte de este trabajo, supone un reconocimiento y reafirmación de los derechos reconocidos por los Estados miembros, a la vez que amplia el marco del Derecho fundamental de la Unión.

En la Parte III, la más extensa con siete Títulos y trescientos cuarenta y dos artículos, se desarrollan las políticas y el funcionamiento de la Unión: políticas integradas (internas y externas) y de colaboración interdepartamental, incluyendo la exterior y de seguridad común. También se integran en esta Parte todas las cláusulas relativas al funcionamiento de las instituciones, finalizando con disposiciones comunes referentes al estatuto de los funcionarios, régimen lingüístico, privilegios, inmunidades. La Parte IV agrupa en diez artículos los preceptos generales relativos a símbolos, territorio, procedimientos de revisión, ratificación y entrada en vigor.

Los Protocolos y Declaraciones finales añaden en algún caso aspectos no contemplados en el texto (colaboración con los Parlamentos nacionales), insisten en aspectos considerados básicos (aplicación de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad), se refieren a regímenes transitorios (representación en el Parlamento Europeo y ponderación de votos en los Consejos), a posibles adhesiones futuras (Rumania y Bulgaria), contemplan grupos específicos de Estados (grupo del euro), a modificaciones del Tratado Euratom, y a propuestas de nuevos organismos (Servicio Europeo de Acción Exterior).

En definitiva, es un Proyecto de redacción muy extensa, que ha ordenado y sistematizado materias anteriormente dispersas o superpuestas, manteniendo los rasgos característicos del desarrollo comunitario: indefinición de la forma política concreta de la Unión; reafirmación del llamado “pilar comunitario” (CE y Euratom) cuyas competencias son las que realmente van construyendo el proceso; aumento de lo que podría llamarse parte dogmática (objetivos, valores, derechos); ciertos cambios en la configuración de las Instituciones básicas (Comisión); introducción de nuevas figuras (Ministro de Asuntos Exteriores); nuevos perfiles a las ya existentes (Presidente del Consejo Europeo) y modificaciones en la representación ciudadana (número de parlamentarios europeos) y en la ponderación de votos de los Estados (Consejo Europeo y Consejo de Ministros)3.

En este marco, el Proyecto presenta específicamente en el Título I, de la Parte I, una exposición de los valores internos y hacia el exterior, de la Unión. Así como los objetivos del pacto voluntario de los ciudadanos y de los Estados: porqué nos integramos, y "porque estamos dispuestos a trabajar juntos los veinticinco Estados y su ciudadanía"4.

En el Título VI, también de la Parte I (arts. 44 a 51) se sitúan asimismo las bases de la denominada "Vida democrática de la Unión", en la que se ha querido recoger la necesidad de

3 Tomamos como base el Texto del Tratado oficial adoptado por la Convención Europea y publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2003. 4 Mangas, A. (2003): “Estudio preliminar”, en Tratado de la Unión Europea, Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario, 10ª ed. Madrid, Tecnos.


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mayor legitimidad y transparencia de las Instituciones, amén del reconocimiento de la participación de diversos grupos en la vida comunitaria.

En un texto que, aún con la forma, procedimientos y conclusión de un Tratado Internacional, de una Constitución, no resulta extraño ni forzado que se abra a consideraciones y formulaciones no contempladas por los Tratados comunitarios actuales, de objetivos mas limitados y concretos. De ahí que las referencias a los valores y herencias que han conformado y constituyen el patrimonio europeo, no hubieran tenido que constituir motivo de enfrentamientos o rechazo. Igualmente lo que se refiere al papel que representan en la vida de la Unión instituciones de todo tipo, incluidas las religiosas. No ha sido así, ni en el proceso “constituyente” de la Convención, ni en las discusiones de la Conferencia Intergubernamental de diciembre de 2003. No se puede saber de momento la suerte final de este Proyecto tan ligado al acuerdo sobre el reparto final de las cuotas de poder los Estados miembros en el seno de los Consejos (referido en especial en el art. 24 de la Parte I).

Sí se puede, sin embargo, analizar el papel que las referencias al patrimonio religioso y el peso específico de determinados valores y realidades a los que hemos hecho alusión han tenido y tienen todavía en la futura Constitución, si es que esta quiere ser una síntesis de los elementos que caracterizan a la identidad europea.

2. El camino para el reconocimiento institucional de las Iglesias. El artículo 51 del Proyecto (diciembre de 2001- abril y mayo de 2003).

En la llamada Declaración de Läeken sobre el futuro de Europa, aprobada en la cumbre del consejo Europeo de diciembre de 2001, además de incluir la convocatoria de la Convención, se establecía la apertura de un foro “para las organizaciones que representan a la sociedad civil (partes sociales, sector privado, organizaciones no gubernamentales, medios académicos, etc.)”. Se trataba de una red estructurada de organizaciones a las que la Convención informaría regularmente, podrían ser escuchadas o consultadas sobre temas específicos, y cuyas contribuciones serían incluidas en el debate5.

Dado que en medios de las Comunidades Europeas y en países miembros, se considera a las Iglesias y Comunidades de creyentes como y un componente más de la sociedad civil, sorprendió la falta de una referencia concreta a las mismas en la citada Declaración; al menos su reconocimiento como uno de los componentes significativos de esa sociedad. Quedaron englobados en el “etcétera” final.

Fue Juan Pablo II quien dio la voz de alarma públicamente en su discurso al Cuerpo Diplomático acreditado ante la Santa Sede, el 10 de enero de 2002: “No sin cierta pena he visto que entre los miembros (parter) que deberían contribuir a la reflexión sobre la Convención instituida durante la cumbre de Laëken, las comunidades de creyentes no han sido mencionadas explícitamente [...]. Me parece que es al mismo tiempo, una injusticia y un error de perspectiva”6.

5 http://european-convention.eu.int/foro. 6 L´Osservatore Romano, ed. en español, 13 de enero de 2002.


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Acerca de las razones de no hacer esa referencia, no hubo comunicación alguna oficial al respecto. El Nuncio Apostólico ante las Comunidades Europeas, Mons. Faustino Sainz Muñoz, declaró que en la base de la “no mención de las comunidades de creyentes se halla una concepción inadecuada de la exigencia moderna de una justa laicidad de los Estados”, que confunde esa justa laicidad, “con la aparente neutralidad de la ignorancia pura y simple del factor religioso en los ámbitos de la vida pública”7. En el mismo sentido el presidente de la COMECE, Mons. Josef Homeyer, obispo de Hildsheim, afirmaba: “Tenemos presente que hay muchos ciudadanos europeos que querían que (las comunidades de creyentes) fueran explícitamente excluidas”8.

Parece que existía con anterioridad un cierto optimismo de las Iglesias, ya que la Comisión Europea en su Libro Blanco de la Gobernanza publicado en Julio de 2001, había indicado que “las Iglesias y las Comunidades religiosas están llamadas a aportar una contribución específica” en la colaboración con la sociedad civil. Esta afirmación, totalmente novedosa en los documentos comunitarios, hizo concebir esperanzas de que se lograra una referencia explícita a las instituciones religiosas en los resultados de la cumbre de Laëken. Se realizaron gestiones al respecto en Bruselas y en capitales de Países miembros de la Unión. No se obtuvieron resultados positivos al respecto. Es de resaltar aquí las diferencias de óptica y postura entre la Comisión y el Consejo Europeo.

A finales de enero 2002 se reunieron en Ottmaring Friedberg (Alemania) representantes de la Iglesia Católica (COMECE) y del resto de las Confesiones cristianas, agrupadas en la Conferencia de Iglesias Europeas (KEK) para coordinar contactos con dirigentes políticos europeos y tratar de que la Convención convocara una audición especial con las Confesiones religiosas9.

Una vez inaugurados oficialmente sus trabajos, el 28 de febrero de 2002, la Convención dividió sus tares en tres fases: la primera, hasta el verano de 2002, de escucha (recogida de información y opiniones); la segunda, de análisis y debates, para examinar las propuestas recibidas, que duraría hasta finales de 2002; la tercera, durante 2003, de síntesis, elaboración de conclusiones y redacción final. De acuerdo con esta ordenación, la contribución de las Iglesias en el Foro se realizaría en la primera fase de escucha, culminando en la fecha oficial de reunión con la Convención el 24 y 25 de junio de 2002 (unidas al resto de organizaciones).

Ultimada la fase de escucha, los convencionales se agruparon en once grupos de trabajo, para organizar los temas con el compromiso de dejar para el final las cuestiones de reparto de poder. Los grupos políticos presentes en el Parlamento Europeo, fueron reuniéndose también en Congresos respectivos para ultimar propuestas y posturas10.

El 28 de octubre de 2002, el Praesidium envió a la Convención el Anteproyecto de Tratado Constitucional, que en la misma fecha el Presidente Giscard d’Estaing presentó en la sesión plenaria. Dividido en tres partes, la Primera, relativa a Principios, Objetivos y Fines estaba integrada en diez Títulos, que mantendrían los mismos enunciados y número en la 7 Declaraciones a J. Colina para la Agencia Zenit. Publicadas en Alfa y Omega, nº 296, 28 de febrero de 2002, p. 3. 8 Entrevista a la agencia italiana SIR, el 18 de enero de 2002. 9 El 30 de enero se entrevistaron con esa finalidad en Madrid, D. Ramón de Miguel, Secretario de Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores y representante de la presidencia española en la Unión Europea. 10 Vgr. al respecto las declaraciones de Iñigo Méndez de Vigo sobre postura del PPE y propuestas cara al Congreso del mismo en Estoril en octubre de 2002.


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redacción final. La Segunda, recogía las materias relativas a las políticas y realización de las acciones de la Unión, quedando la Tercera para Disposiciones generales y finales. Este primer “esqueleto” fue la base para la redacción del texto. A partir de él, se desarrolló la actividad de la Convención. Los Proyectos de artículos a debatir en el pleno fueron enviándose por el Praesidium con periodicidad casi semanal, junto con las aportaciones de los grupos de trabajo11.

A finales de noviembre de 2002, los Obispos católicos de la COMECE y la Conferencia de Iglesias Europeas enviaron un escrito a la Convención considerando necesario que el Tratado Constitucional recogiera referencias a la religión, las Iglesias y las comunidades religiosas. Las sugerencias del documento, también entregado al Presidente de la Comisión, Romano Prodi, se centraban en tres puntos:

1) Reconocimiento y respeto del derecho de las Iglesias y comunidades religiosas de organizarse libremente en virtud del Derecho nacional, según sus convicciones y sus finalidades en el respeto a los derechos fundamentales.

2) Respeto a la identidad y contribución especifica de las Iglesias y comunidades religiosas y mantenimiento de un dialogo estructurado con ellos.

3) Respeto del Estatuto que las Iglesias y comunidades religiosas gozan en los Estados miembros en virtud del Derecho nacional. Respeto igualmente del estatuto de las organizaciones filosóficas y no confesionales.

Estos puntos podrían aparecer juntos en un artículo de síntesis o insertados por separado. De ellos, el tercero tenía ya el respaldo jurídico al ser aprobado como Declaración número 11 aneja al TUE, añadida por el Tratado de Amsterdam12.

A comienzos del mismo mes de noviembre, Giscard d’Estaing se reunió en el Vaticano con Juan Pablo II, cuyas sugerencias y preocupaciones acerca del tema religioso en el Proyecto se reflejaron con bastante claridad en el anterior documento ecuménico.

También la Comisión de los Obispos Católicos de la Comunidad Europea (COMECE) redactó en solitario varios documentos para la Convención recogiendo aspiraciones como la “invocación a Dios” en el Preámbulo, aunque solo unos pocos sectores democristianos del PPE apoyaban en esas fechas que en la definición de los valores fundamentales de la Unión aparecieran referencias religiosas.

El debate sobre la identidad religiosa de Europa se mezcló entonces con la polémica de la candidatura de Turquía, en la que acababa de llegar al poder un partido confesional islámico. El 13 de diciembre, la Unión Europea concluía en Copenhague las negociaciones de adhesión de los diez países candidatos (cuyo ingreso se acaba de materializar el 1 de mayo de 2004). Turquía quedaba fuera, aunque oficialmente la Unión sostuvo que la condición religiosa del

11 A. Mangas (en op. cit. supra, p. 40) se pronuncia claramente sobre el peso real de las aportaciones de la Convención al debate y texto del Proyecto, “pactado meses antes por Francia y Alemania” y con “esenciales parecidos con el proyecto franco-alemán acordado el 15 de enero de 2003 por ambos Estados en las conmemoraciones del cuarenta aniversario del Tratado del Elíseo”. 12 El texto de la Declaración es el siguiente: “La Unión Europea respeta y no prejuzga en estatuto reconocido por el Derecho nacional, a las Iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas en los Estados miembros. La Unión Europea respeta asimismo el estatuto de las organizaciones filosóficas y no confesionales”.


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país no está en discusión, sino solamente los criterios de respeto a los valores democráticos e institucionales comunes13.

A finales de enero de 2002, unos veinte parlamentarios del PPE miembros de la Convención, presentaron una propuesta que preveía insertar en la futura Constitución dos artículos sobre los valores religiosos de Europa. En el primero se recordaría “cuánto Europa debe a la propia herencia espiritual y moral”. El segundo subrayaría el hecho de que los valores de la Unión incluyen los valores de aquellos que creen en Dios como fuente de verdad, justicia, bien y belleza, como también de aquellos que no comparten esta fe, pero respetan esos valores14.

El 16 de febrero, al referirse a la evangelización de los pueblos eslavos por Cirilo y Metodio, el Papa Juan Pablo II pidió expresamente “que el futuro Tratado constitucional no deje de mencionar ese patrimonio común de Oriente y Occidente”. La mención no lesionaría la legítima laicidad de las estructuras políticas, sino que ayudaría a evitar el laicismo intolerante y el integrismo sectario. Esta petición se relacionaba directamente con la ausencia de cualquier referencia a los valores cristianos en el borrador de los dieciséis primeros artículos del Proyecto presentado a la Convención por el Praesidium el día 7 de mismo mes. Para el Vaticano, el lugar apropiado de la mención era el artículo 2 sobre los Valores de la Unión15.

Además, la Santa Sede seguía insistiendo en que la futura Constitución reconociera la personalidad jurídica de las Iglesias y las comunidades religiosas (cristianas o no) como interlocutoras de las autoridades. Este punto de vista fue compartido y apoyado, también públicamente, en estos primeros meses del año 2003 por las Iglesias ortodoxas y evangélicas.

Por fin, el 12 de abril, el Praesidium enviaba nota a la Convención con la redacción propuesta de los artículos 33 a 37 de la Parte I de la Constitución, integrantes del Título VI: de la vida democrática de la Unión, junto con comentario a los mismos. En el envío se afirmaba que estos artículos” establecen una serie de principios que permiten al ciudadano comprender que “puede contribuir a la elaboración de las decisiones de la Unión” y que “puede seguir el proceso decisorio de la Unión, y por consiguiente evaluarlo”16.

El artículo 37 se refería al Estatuto de las Iglesias y las organizaciones no confesionales y plasmaba las aspiraciones de los grupos religiosos en lo referente al reconocimiento institucional:

“1. La Unión Europea respeta y no prejuzga el estatuto reconocido en virtud del Derecho nacional, a las Iglesias y a las asociaciones o comunidades religiosas en los Estado miembros.

13 Ilustran la situación y la polémica las declaraciones de Giscard d’Estaing en el sentido de que la entrada de Turquía “seria el fin de la Unión” y los de la entonces Ministra de Asuntos Exteriores de España, Ana Palacio, afirmando que “Europa no es un club cristiano”. 14 Liliana Cavanni, cineasta italiana, escribió en el Corriere della Sera, en contra de esta propuesta, alegando que la referencia a Dios no podía ser vaga ya que los valores fundamentales de los europeos se derivan del Evangelio por su absoluta riqueza y claridad en el elegir paz, fraternidad y justicia. 15 Redacción definitiva del artículo 2: “Valores de la Unión. La Unión se fundamenta en los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto a los derechos humanos. Estos valores son comunes a los Estado miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la no discriminación”. 16 Conv. 650/03, p. 2.


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2. La Unión Europea respeta asimismo el estatuto de las organizaciones filosóficas y no confesionales.

3. La Unión mantendrá un dialogo regular con dichas Iglesias y organizaciones en reconocimiento de su identidad y de su contribución especifica”.

Como es de notar, los apartado 1 y 2 reproducen íntegramente el texto de la Declaración número 11 aneja al Tratado de Amsterdam, citada anteriormente. El apartado 3, nuevo, “precisa que la Unión mantendrá un diálogo regular con las Iglesias y organizaciones mencionadas en el apartado 1 y 2 (al igual que con las asociaciones y la sociedad civil)”17.

La redacción y contenido de este artículo permanecerán invariables, al igual que su inclusión en el Título VI y así se presentará en la presentación final del Proyecto en junio dentro de la Conferencia Intergubernamental (CIG) de Roma. Lo que variará será la numeración, ya que en la última redacción de la Parte I, este Título VI, comprenderá los artículos 44 a 51, y este último será el que recoja el estatuto de las Iglesias. Supuso pues un triunfo para estas el reconocimiento institucional como interlocutoras de carácter especial y como grupos organizados claves en la estructura social europea. Fue un camino largo y costoso desde diciembre de 2001 en Laëken. Pero los esfuerzos de todo tipo tanto de la Iglesia Católica (en especial de Juan Pablo II) como de otras confesiones dieron su fruto18. Solo Bélgica en las últimas discusiones, a nivel de Conferencia Intergubernamental, en diciembre de 2003, se mostrará contraria a cualquier mención de la religión y propondrá formalmente la suspensión de este artículo 51, iniciativa que no prosperó finalmente19.

3. La infructuosa referencia al Cristianismo en el Preámbulo.

Hasta finales de abril y comienzos de mayo de 2003, los trabajos de la Convención habían seguido un ritmo lento en lo que a resultados de redacción se refiere. De los cincuenta y nueve artículos de la Parte I (panorámica política y jurídica general) se habían discutido y consensuado unas dos terceras partes. El Presidente Giscard d’Estaing declaraba el 5 de mayo, su intención de tener lista la versión definitiva del Proyecto antes de la finalización del mes, para proceder a la discusión de las enmiendas en un plazo no más allá del 20 de junio. El texto debía estar en manos de los Jefes de Estado y de Gobierno en esas fechas, incorporando ya la Carta de Derechos (Parte II) y la muy extensa Parte III sobre políticas y funcionamiento de la Unión20. Con fecha de 29 de abril, el Praesidium había enviado a la Convención su última propuesta de arquitectura constitucional, referida a las Instituciones Comunitarias (artículos finales, 28 a 38)21.

17 Conv. 650/03, p. 13. 18 Los Proyectos de artículos restantes (33 a 37) supusieron diversas variaciones a lo largo de las sesiones de la Convención del mes de mayo. 19 COMECE, Lettre Circulaire, Bruxelles, 9 de diciembre de 2003. 20 Prensa diaria del 6 de mayo de 2003. La redacción en dos fases, una lenta de febrero a mayo, y otra final muy intensa en junio venía impuesta por el Presidente de la Convención. 21 CONV 691/03. Entre las novedades al Derecho anterior, el especial relieve del Presidente del Consejo Europeo (elegido por dos años y medio y renovable) y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, nombrado por el Consejo y nombrado por éste con la aprobación del Presidente de la Comisión y miembro de esta última. En esta propuesta entraba el polémico artículo 29 sobre las mayorías necesarias para la adopción de decisiones en el seno de los Consejos.


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En esta redacción final se esperaba una alusión a los valores religiosos y en fechas muy cercanas una Convención de Cristianos por Europa, constituida un año antes para aportar puntos de vista cristianos a la construcción europea, celebraba un coloquio en Bruselas, en la sala del Parlamento Europeo, que contó con la colaboración de once eurodiputados cristianos y un total de casi doscientos asistentes (especialmente políticos, historiadores, académicos y juristas). Al finalizar la sesión se firmó un Manifiesto recogiendo varias peticiones. Unas acerca de incluir en la futura Constitución la libertad religiosa (individual y social) y el respeto del estatuto jurídico de las Iglesias y su condición de dialogantes con las Instituciones de la Unión. Otras sobre la necesidad de que también en la Constitución futura se asumieran los valores de la herencia cristiana al ser elementos básicos de la identidad europea.

El Papa Juan Pablo II apoyó explícitamente las peticiones y expresó su satisfacción por la iniciativa de valorar la herencia religiosa y el patrimonio cristiano que impregna la cultura y las instituciones europeas22.

Uno de los miembros del Praesidium, el español Iñigo Méndez de Vigo en crónica periodística planteaba la interrogante de la referencia a los valores religiosos y finalizaba con esta frase: “haré cuanto esté en mi mano, para que así conste”23.

El 15 de mayo se celebró el Pleno de la Convención en la que varios países, entre ellos España, rechazaron reabrir lo pactado en Niza 2000, relativo a la ponderación de votos en el Consejo de la Unión Europea, contra la opinión del Presidente del Praesidium.

Ese mismo día, Juan Pablo II insistió otra vez en que el futuro Tratado de la Unión debía incluir en su Preámbulo una referencia explícita a la religión y a la herencia cristiana de Europa.

Comenzaba el tramo final, con un clima que fue intensificando la polémica y las tensiones. Junto al protagonismo del reparto de poder de decisión de los Estados miembros, afloraron otras cuestiones entre las cuales entró de lleno también la mención de la herencia del Cristianismo. La reunión del Praesidium del 23 de mayo no consiguió acuerdos sobre la ponderación de los votos, ni sobre el Preámbulo de la Constitución donde podría incluirse la referencia religiosa explícita. En este ambiente de división, Giscard d´Estaing trató de buscar una solución de compromiso, que superara también otros puntos de desacuerdo (puestos en el Parlamento Europeo, Presidencia de la Unión, Ministro de Asuntos Exteriores, relevancia de la Comisión, etc.,…). Por fin, el 28 de mayo el Praesidium da a conocer el texto de la Parte I y del Preámbulo, redactado éste en su síntesis final por el Presidente, y presentado al Pleno el día 3024.

Una mezcla de referencias a valores, civilizaciones y corrientes filosóficas se entrecruzan en un texto que trató de contentar a todos con ingredientes de procedencia diversa. Eclecticismo como vía hacia el consenso aparente. Herencias “culturales, religiosas y humanísticas” fueron las reconocidas en el Preámbulo, pero sin mención expresa al 22 Entre los valores: respeto a la dignidad, derecho a la vida desde la concepción a la muerte natural, reconocimiento de la familia, principio de solidaridad y lucha contra la pobreza. El coloquio se celebró el 3 de abril. Información sobre el manifiesto en Alfa y Omega, 24 de abril de 2003. 23 ABC, 7 de mayo de 2003. 24 Según afirmaciones del Sr. Méndez de Vigo, el texto se redactó en base a tres propuestas: la suya y la de los Vicepresidentes del Praesidium, Dehaene y Amato. La síntesis y redacción de las tres la realizó Giscard d’Estaing (ABC, 29 de mayo de 2003, p. 32).


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Cristianismo. Sorpresas y disgusto manifestaron las fuentes vaticanas, por la omisión de un componente esencial que ha concurrido a plasmar el patrimonio europeo. “Se citan las corrientes filosóficas de las Luces y ni siquiera se menciona al Cristianismo [...]. La ideología ha intentado oscurecer la Historia”, declaraba Mons. Tauran, Secretario para las relaciones con los Estados25. L´Osservatore Romano en la misma línea, reconocía que el Preámbulo “causa sorpresa no tanto por lo que contiene, cuanto por lo que omite”26. La Sala de Prensa de la Santa Sede, emitió un comunicado el mismo 30 de mayo constatando “con sorpresa la ausencia de una mención expresa al Cristianismo”, compartiendo la opinión de los miembros de la Convención que habían propuesto la inclusión de dicha mención por “respeto a la verdad histórica y a un texto más equilibrado”. A la vez, en el comunicado se acogía “con satisfacción” la redacción final del artículo 51, que afirmaba la necesidad de un dialogo constante con las Iglesias, reconociendo su identidad y contribución específica27.

Igualmente, la COMECE y la Conferencia de las Iglesias Europeas subrayaban que una Europa que no reconociera su pasado y negara el hecho religioso careciendo de dimensión espiritual, seria impotente para construir su unidad.

Como el texto no era definitivo y se iba a debatir en el Pleno, tanto la Santa Sede, como los Obispos católicos europeos y el resto de las Confesiones cristianas, alentaban propuestas de enmienda que tuvieran en cuenta la contribución cristiana, sin excluir la de otras confesiones28.

Después de unos días de ritmo frenético para tratar de desbloquear el texto y lograr un consenso sobre los principales puntos de fricción ya reseñados que afectaban sobretodo a las Instituciones Comunitarias, el 6 de junio se presentaba al Praesidium el texto consensuado (que incluía un nuevo plan por el que en 2009, España perdería la cuota de poder adquirida en Niza en aras de un nuevo sistema de doble mayoría con el peso demográfico como factor de decisión). En ese texto consensuado se suprimieron algunos términos del Preámbulo (en concreto las referencias a la cultura greco-romana y a la Institución francesa), pero permaneció la ausencia de la herencia Cristiana que no logro suficiente apoyo. Prácticamente, el texto quedaba cerrado a la espera del último pleno de la Convención que se abría el 13 de junio. El envío del Praesidium a los convencionales la víspera del plenario, contenía el Preámbulo, la Parte I y la Parte II (Carta de derechos) junto con tres anexos y tres protocolos y algunos retoques de última hora (poderes del Presidente del Consejo respecto a la Comisión; recorte de la función legislativa; rotación “equitativa” en la presidencia de los consejos sectoriales). Como estaba previsto, la Convención terminó sus tareas, aprobando por aclamación el texto del Proyecto, siete días antes de la reunión del Consejo Europeo en Tesalónica.

La Parte III quedaba por incluir encomendándose a la Secretaria y a los servicios técnico- jurídicos su engarce. Era el punto de partida para la Conferencia Intergubernamental, última y decisiva palabra en la reforma de los Tratados, de la que la Convención, y en especial su Presidente, esperaban no sólo que consideraran la propuesta como base de trabajo, sino como definitiva e intocable. 25 Corriere della Sera, 27 de mayo de 2003. Mons. Tauran había apoyado la posibilidad de introducir la expresa mención al Cristianismo por parte de algunos miembros de la Convención, luego rechazada por el Praesidium. 26 1 de junio de 2003, ed. italiana. 27 Hemos analizado las circunstancias de este artículo en el apartado anterior de este trabajo. 28 Así, L´Osservatore Romano, cit. de 1 de junio de 2003. Varios miembros del Parlamento Europeo presentaban propuestas al respecto. Lo mismo el representante del Gobierno italiano en la Convención, Sr. Gianfranco Fini, que propugnaba la inserción del patrimonio judeo- cristiano entre los valores que inspiran a la Unión Europea.


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En lo que al reconocimiento expreso del Cristianismo se refiere, frente a las muchas voces que reclamaron su íntima vinculación con la identidad europea, triunfaron las oposiciones de sectores laicistas y anticlericales, temerosos de que ese reconocimiento pudiese entrañar “una especie de tutela intelectual del proceso de construcción política europea por parte de la Iglesia Católica. No ha habido consenso para mencionar a Dios o al Cristianismo”29.

Antes de la Conferencia de reforma y asumida por Italia la Presidencia del Consejo, hubo algunas voces que reclamaron de nuevo una referencia más clara a los principios cristianos de la unión Europea30. La publicación de la Exhortación Ecclesia in Europa, el 28 de junio, dio pie a que nuevamente Juan Pablo II afirmara la necesidad de incluir en el tratado constitucional europeo, una referencia al patrimonio religioso y especialmente cristiano de Europa: “La Iglesia no pide la vuelta a formas de Estado confesional, pero deplora todo tipo de laicismo ideológico o separación hostil entre las instituciones civiles y las Confesiones religiosas”. Además, durante siete domingos consecutivos, el Papa insistió en el tema, confiando en que los responsables últimos de la aprobación “hagan justicia a la historia”31.

También se oyeron públicamente voces de asociaciones laicas pidiendo que no se cediera ante la “acción del lobby papista-vaticano que impulsa la introducción del Cristianismo en la próxima Constitución de la Unión Europea”. “Somos laicistas y no simplemente laicos”, declaraban al concluir el III Encuentro por la laicidad, celebrado en julio de 2003 en Albacete32.

Por fin, el 4 de octubre, se iniciaba la Conferencia Intergubernamental con una solemne sesión a la que asistían por primera vez, veinticinco Jefes de Estado y/o de Gobierno. El Proyecto oficial de la Constitución se había presentado el 18 de julio en Roma con la firma del Presidente y los dos Vicepresidentes del Praesidium. A pesar de las reiteradas declaraciones anteriores al máximo nivel, de no permitir cambios al texto de la Convención para asegurar el éxito de la reunión33,la realidad es que desde el primer momento se apreció claramente que la negociación seria larga y dura en los temas de controversia (mayorías en los Consejos, alcance de las competencias del futuro Ministro de Asuntos Exteriores, presidencia estable de los Consejos de la Unión Europea, reservas en asuntos de defensa, sobre todo por Gran Bretaña…). A pesar de las constantes llamadas a no romper el consenso, sí aparecen posturas enfrentadas y también nuevos apoyos para la mención de las raíces cristianas en el Preámbulo. A las tesis defendidas por Italia, Polonia, Irlanda y España, se sumaron, no oponiéndose, Alemania, Austria y Holanda. El Vaticano por su parte había señalado que seria suficiente intercalar tan sólo tres palabras: “especialmente la [herencia] cristiana”. Además de la tradicional oposición de Francia, se manifestaron expresamente en contra en las reuniones primeras, Bélgica y Turquía.

A diez días de su inauguración, la Conferencia en su reunión de Luxemburgo desembocó en un atrincheramiento de las posiciones nacionales conocidas sobre los temas en litigio. Los representantes del Parlamento Europeo en la misma, I. Méndez de Vigo y K. Haensch, alertaron de un posible fracaso si se rompía el consenso alcanzado en la Convención y se 29 Sánchez Cámara, I.: “Cristianismo y Constitución Europea”, ABC, 31 de mayo de 2003, p. 8. 30 Declaraciones del Presidente de Baviera del CSU, Edmund Stroiber. También requería cambios respecto a las competencias de los Länder. 31 Ángelus de 24 de agosto de 2003. 32 El País, 6 de julio de 2003, p. 27. 33 Así, S. Berlusconi y G. Schröder en su encuentro en Verona el 23 de agosto de 2003. También Francia y el Benelux en diferentes ocasiones.


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estancaban las posiciones. Como es ya conocido no fue posible a lo largo de las sesiones llegar a acuerdos34. Se acordó al finalizar esta primera ronda, el 17 de octubre, encomendar a la Presidencia italiana desatascar la situación, mediante la presentación de propuestas que se discutirían en diciembre en Bruselas.

A dos fechas de la Cumbre, no se conocían las propuestas finales de compromiso del Sr. Berlusconi después de que las reuniones de los Ministros de Asuntos Exteriores no hubieran logrado acuerdo. Ni el 12, ni el 13 de diciembre se pudo llegar a una postura diferente de la de meses anteriores. Los escollos permanecían intactos35. No hubo acuerdo no por tanto hubo texto de la Constitución. Las responsabilidades, justificaciones o culpas se repartieron, según intereses. Lo cierto es que la Cumbre de Bruselas no logró su objetivo, ni tampoco pudo fijar fecha concreta de reanudación de las conversaciones sobre el Proyecto, quedando en manos de la Presidencia irlandesa en el Consejo marcar su oportunidad.

En unas fechas muy próximas a la reunión de Bruselas, la COMECE hacía un análisis de la situación concerniente a la referencia al Cristianismo en el Preámbulo, dirigida a los Obispos miembros de la COMECE y Presidentes de las Conferencias Episcopales. Se informaba, en primer lugar, de las posiciones de los Estados miembros al respecto, aunque advirtiendo de la posibilidad de cambios a lo largo de las discusiones:

1) Países que han propuesto formalmente que se incluya la referencia al Cristianismo: Irlanda, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, España y Eslovaquia.

2) Países que lo apoyarían: Italia, Hungría, Países Bajos y República Checa (esta última añadiendo referencias a otras raíces religiosas).

3) Países que no formularían objeciones: Alemania, Austria, Luxemburgo y Lituania.

4) Países que no habían tomado posición ni opuesta ni favorable: Finlandia, Grecia y Eslovenia.

5) Países opuestos a tal referencia: Bélgica, Dinamarca, Estonia, Suecia, Gran Bretaña (los dos últimos considerarían su postura si se señalaran otras tradiciones religiosas) y Francia (sólo aceptaría que se incluyera explícitamente el principio de laicidad del Estado).

También se incluía una declaración de la Presidencia italiana, anunciando presentar una propuesta sobre la cuestión que incluiría la referencia a la herencia cristiana y al principio de laicidad. El 8 de diciembre no se había presentado la propuesta. Sí se había presentado una de Bélgica que pedía la supresión del artículo 51 de la Parte I. Las posibilidades que barajaba la COMECE ante la cumbre eran cuatro: suprimir el Preámbulo; dejarlo como estaba; sustituirlo por uno más corto y técnico sin referencia alguna a la herencia religiosa; modificarlo

34 España, a la que apoyaba Polonia, constituyó uno de los extremos al reivindicar las cuotas alcanzadas en Niza. El otro extremo lo protagonizaron Francia y Alemania dispuestas a mantener el texto intacto y, por ende, su protagonismo (en una demostración de gran sintonía, Francia representó a Alemania en la reunión del 17 de octubre). 35 Reparto de poder, formación de la Comisión, estabilidad del Presidente de la Unión Europea, régimen del Praesidium, reto en política exterior, poder del Parlamento Europeo. Se discutió también sobre prioridades como fronteras internas y terrorismo.


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introduciendo la referencia al Cristianismo (junto con otras religiones o el principio de laicidad).

La circular de la COMECE, fechada el 9 de noviembre, trataba de proporcionar una información lo más precisa y fidedigna posible de la situación36. Como hemos visto, no se llegó a ninguna de las salidas previstas, ya que todo el Proyecto quedó en suspenso. Sin embargo, las posturas de los Estados y las posibilidades de solución final siguen siendo válidas, si se produce una nueva Conferencia para aprobar el Proyecto (aunque a fecha actual no haya habido convocatoria oficial).

¿Qué balance puede hacerse de esta trayectoria, todavía sin solución final? Dejando para otra ocasión un desarrollo más extenso adelantamos algunos aspectos en forma sintética.

Ante todo, resulta evidente la ausencia de la dimensión religiosa en el Ordenamiento comunitario desde 1957. Es cierto que sí existen disposiciones en Derecho secundario, pero no hubo interés o convencimiento por trascender en las normas jurídicas facetas de contenido económico. La convocatoria de la Convención ignoró la peculiaridad de las Confesiones religiosas y su específica contribución para el dialogo, en el Foro de asociaciones civiles. Sin embrago, el aviso de Juan Pablo II en enero de 2002 puso en marcha una serie de iniciativas que culminaron con la introducción del artículo 51 de la Parte I del Proyecto, la más importante. De esta forma, se recogieron las dimensiones individual y colectiva de la libertad religiosa (ya expresadas en el artículo 10 de la Parte II); el respeto del estatuto de las Iglesias y comunidades religiosas (artículo 51.1 de la Parte I); y el reconocimiento de su identidad específica junto con la previsión de un dialogo estructurado con las mismas (artículo 51.3 de la Parte I). No quedó ni queda tan claro el reconocimiento de la libertad religiosa en su dimensión institucional o corporativa (falta su explicitación en el citado artículo 10 de la Carta de Derechos). Salvo el laicismo radical de Bélgica estos logros no fueron discutidos, ya que entran de lleno en los contenidos de las actuales Constituciones. Sin embargo, así como la aceptación de la situación legal de las Iglesias en los Derechos internos, venía asumida desde la Declaración de Amsterdam, sólo los esfuerzos pacientes de las Iglesias lograron introducir su consideración como interlocutores válidos de los poderes de la Unión.

Más complejo resulta el tema de la mención del Cristianismo en el Preámbulo. También aquí se dieron las mismas circunstancias de omisión y los trabajos por su introducción sin resultado positivo. Laicidad y laicismo se han entremezclado y confundido en las debates y también las posturas de Estados y grupos de presión absolutamente contrarios a reconocer el peso y la influencia de un legado histórico, que no por ser Cristiano queda a un nivel diferente de lo humano. Los políticos fundadores de la Unión partían del supuesto de que si existía una Europa humanista y democrática se debía fundamentalmente al desarrollo de las consecuencias del Cristianismo. Hoy no resulta evidente esta conexión ni para los redactores del Proyecto de Constitución, ni para la mayoría de los Estados que tienen que aprobarla en su momento. En definitiva, no resulta tampoco evidente para los cristianos europeos cuyo silencio ha resultado tangible en el proceso de integración37. Pensamiento cristiano e 36 En la misma se referían algunas de las principales actuaciones de la COMECE cara al Preámbulo: Carta al Presidente de la Convención (5 de junio de 2003); Declaración del Comité Ejecutivo (19 de junio de 2003); Carta al Presidente del Consejo de la Unión Europea (22 de septiembre de 2003). Comunicado de Prensa de todas las Iglesias después de la reunión con la Presidencia italiana (14 de octubre de 2003); Comunicado de Prensa al finalizar la Asamblea Plenaria de la COMECE (31 de octubre de 2003). 37 Vgr. las interesantes tesis al respecto del Prof. Joseph H. H. Weiler (judío practicante) en su libro Una Europa Cristiana, Madrid, 2003.


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integración europea no son esferas que se excluyen mutuamente, sino que están destinadas a complementarse y caminar con armonía si se quiere que el proceso en que estamos embarcados, aún con vaivenes y problemas, marche hacia su verdadera realización.


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“PROLIFERATION SECURITY INITIATIVE”: BALANCE DE UN AÑO

AUTOR1: BELÉN LARA UNISCI

FECHA: Mayo 2004

El 31 de mayo de 2003, el presidente Bush anunció en Cracovia el lanzamiento de la Proliferation Security Initiative (PSI), con el ambicioso objetivo de impedir el tráfico de armas de destrucción masiva y de misiles, así como de los materiales, componentes y sistemas con ellos relacionados. Para lograr la consecución de este objetivo habría que adoptar una serie de medidas, entre las que se encontraría, como condición sine qua non, interceptar los buques y aviones sospechosos de transportarlos, con destino a y provenientes de Estados y actores no estatales (incluidos grupos terroristas) considerados proliferadores o con intereses en materia de proliferación. A esta iniciativa se unieron en un primer momento diez países (Alemania, Australia, España, Francia, Holanda, Italia, Japón, Polonia, Portugal y Reino Unido) y posteriormente tres más (Canadá, Noruega y Singapur). A la reunión de diciembre de 2003 asistieron como invitados Dinamarca y Turquía. Unos 60 países más se han limitado a expresar su apoyo a la PSI, mientras que otros se han manifestado claramente en contra de esta iniciativa. Dos países tan significativos política y estratégicamente como China y Rusia cuestionan su legalidad y advierten de sus posibles consecuencias.

1. Orígenes y desarrollo de la PSI.

La PSI tiene sus orígenes en la National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction adoptada por Bush el 11 de diciembre de 2002, en la que se exhortaba a la comunidad internacional a evitar que los terroristas y los Estados proliferadores pudieran hacerse con armas de destrucción masiva (ADM) y con misiles. En este documento2 se afirma que los métodos tradicionales para evitar la proliferación, tales como el control de armamentos, los acuerdos multilaterales, las presiones diplomáticas, los controles a la exportación y las ayudas al desarme —todo lo que podría considerarse “compromisos preventivos” en palabras de Solana3— deben de estar apoyados por métodos de contraproliferación más agresivos y contundentes. Entre estos métodos se cita expresamente y en primer lugar la interceptación.

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Véase: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/20021211-8.html. 3 Solana, Javier: “Multilateralismo eficaz: una estrategia para la Unión Europea”, Política Exterior, Vol. XVII, nº 95 (septiembre 2003), pp. 37-45.


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El detonante para que la interceptación se considerase prioritaria y para que la PSI se materializara se produjo el 9 de diciembre de 2002. Ese día fuerzas navales españolas realizaron el abordaje del Sosan, un barco que llevaba entre su cargamento quince misiles Scud, procedentes de Corea del Norte con destino a Yemen. Dichos misiles no se pudieron retener o decomisar porque dos países soberanos, Corea del Norte y Yemen, habían procedido a realizar una operación meramente comercial –que en este caso consistía en una transacción de misiles— y, por tanto, no habían cometido ilegalidad alguna, ya que además ninguno de los dos países es miembro del Missile Technology Control Regime (MTCR) y tampoco ninguno de ellos ha firmado el Código Internacional de Conducta contra la Proliferación de Misiles Balísticos4. Tras arriesgar la integridad física de los soldados, lo único que se había conseguido era retrasar cuarenta y ocho horas la llegada de los misiles a su destino.

Desde el punto de vista organizativo, la PSI se define a sí misma como una actividad y no como una organización, y los países que la integran participan o no en esa actividad en función de la situación a la que se enfrenten y en relación a sus propias capacidades. La PSI, pues, no debe confundirse con una institución multilateral en el sentido convencional. No tiene sede ni secretario general y está construida sobre los principios de flexibilidad y adaptabilidad. No es una entidad fija y estática o estructurada: crecerá y cambiará. En realidad la PSI es una coalición ad hoc de voluntarios, liderados por Estados Unidos, que tiene por objetivo intensificar los compromisos políticos y las cooperaciones concretas para contribuir a dificultar y a detener el transporte de armas de destrucción masiva. Con la creación de este nuevo “grupo” se pretende avanzar más rápido hacia la consecución del objetivo enunciado, sin el riesgo a vetos políticos que puedan plantearse en otros foros amparados por Naciones Unidas.

Los países integrantes de la PSI se reúnen periódicamente para seguir avanzando. En septiembre de 2003 se reunieron en París y aprobaron unos “Principios de Interceptación”5 que incluían compromisos específicos para acometer una serie de medidas. Los participantes se mostraron dispuestos a parar el comercio de las armas de destrucción masiva “en cualquier momento y en cualquier lugar” y manifestaron el deseo de que todos los países que compartan sus preocupaciones y objetivos en materia de no proliferación —en particular los Estados costeros, los Estados de trasbordo y los Estados de pabellón— brinden su apoyo a esta iniciativa. En resumen, mediante estos Principios de Interceptación, los participantes en la PSI se comprometieron a:

• Acometer medidas efectivas, en solitario o en coordinación con otros Estados, para interceptar los medios de transporte que resulten sospechosos de llevar armamentos de destrucción masiva, misiles o materiales con ellos relacionados desde “Estados o actores no estatales con interés en la proliferación”6.

4 Lara, Belén: “Contra la proliferación de misiles. Primer paso a otras iniciativas”, Política Exterior, Vol. XVII, nº 93 (mayo-junio 2003), pp. 81-86 5 U.S. Department of State Fact Sheet: Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction Principles, 4 de septiembre de 2003. 6 La ambigüedad e indefinición de este enunciado desataron numerosas críticas. En una reunión posterior que tuvo lugar en Londres, los países participantes matizaron que esta referencia estaba dirigida, en general, a aquellos países o entidades que habían demostrado estar interesados en la proliferación a través del desarrollo y la adquisición de ADM y misiles, o bien transfiriendo o vendiendo, comprando o facilitando materiales relacionados con ellos.


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• Agilizar los procedimientos para conseguir un intercambio rápido de información relevante, pero protegiendo la confidencialidad de la información clasificada aportada por otros Estados. Maximizar y optimizar la coordinación de cara a la interceptación. Y destinar los recursos y esfuerzos adecuados a las operaciones y a las capacidades de interceptación.

• Revisar y reforzar la pertinencia de las leyes y reglamentos nacionales en la materia, así como el derecho internacional y los marcos internacionales para dar cobertura a la interceptación.

• Tomar medidas específicas que respalden sus esfuerzos de interceptación, dentro de la legalidad, y en particular:

a) No transportar o ayudar a transportar ese tipo de cargamento hacia o desde actores proliferadores, y prohibir a cualquier persona bajo su autoridad que participe en esas actividades.

b) Por iniciativa propia o a petición debidamente motivada de otro Estado, tomar medidas para abordar e inspeccionar cualquier navío que enarbole su pabellón, en sus aguas territoriales o en las internacionales siempre que existan serias razones para que resulte sospechoso, e incautarse del cargamento una vez identificado.

c) Dar el consentimiento, cuando la situación lo requiera, para que otros Estados aborden e inspeccionen buques que enarbolen su propio pabellón y para que incauten el cargamento.

d) Detener y/o inspeccionar en sus aguas los buques sobre los que se alberguen sospechas, e imponer condiciones a los buques que entren o partan de sus puertos, exigiendo que se sometan a una inspección.

e) Por propia iniciativa o a petición motivada de otro Estado, pedir a cualquier aeronave que transite por su espacio aéreo, sobre la que se alberguen serias sospechas, que aterrice para someterse a una inspección e incautación del cargamento si procede. Y denegar a esas aeronaves el derecho de tránsito por su espacio aéreo de forma previa a que se realice el vuelo.

f) En caso de que sus puertos, aeropuertos u otras instalaciones se utilicen como puntos de transbordo para la expedición de ese tipo de cargamento, inspeccionarlos e incautarse las ADM.

Asimismo, los participantes acordaron una serie de medidas de carácter práctico, como la realización conjunta de ejercicios militares marítimos, aéreos y terrestres de entrenamiento, con el objetivo de desarrollar sus capacidades, intercambiar puntos de vista e información, y mejorar la coordinación. Los ejercicios también han de servir para enviar a los potenciales proliferadores una señal de que están en el punto de mira y que, por tanto, su actividad les va a resultar más ardua y menos lucrativa. Ya se han realizado algunos de estos ejercicios en Australia, Reino Unido, España7 y mar de Arabia, y está previsto realizar varios más en los

7 Entre los días 15 y 17 de octubre de 2003, España dirigió en Rota unos ejercicios militares que consistieron en la interceptación de dos buques sospechosos de transportar armas de destrucción masiva. En el simulacro


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próximos meses. El Pentágono ya había anunciado previamente que las regiones clave donde los participantes de la PSI tienen que estar más preparados para actuar son: el Mediterráneo, el océano Pacífico, el océano Índico y el mar de Arabia.

Además de estos ejercicios de entrenamiento, los participantes en la PSI han realizado algunas operaciones reales de interceptación, aunque no han trascendido en su totalidad. Por ejemplo, después de que Libia renunciara a sus programas para obtener ADM, se hizo público que dos meses antes los miembros de la PSI habían interceptado un barco con componentes de centrifugado para enriquecer uranio destinado a Libia. Como el buque portaba pabellón alemán, desde Berlín se solicitó a la naviera que se dirigiera a un puerto italiano para ser voluntariamente inspeccionado. Si el barco hubiera sido de un país no participante en la PSI, o enarbolara la bandera de un Estado cuyo gobierno no estuviera dispuesto a cooperar, o no navegara por las aguas territoriales de algún miembro de la PSI, no hubiera habido oportunidad legal de abordarlo, como ya veremos más adelante.

Antes y después de la citada reunión de París, los integrantes de la PSI se han reunido en varias ocasiones para discutir los pasos legales que sería necesario dar, a fin de poder realizar el abordaje de los barcos sospechosos de llevar cargamento peligroso. En la reunión de Londres (octubre de 2003), Estados Unidos presentó un Boarding Agreement sobre el que se produjo un intenso debate y un intercambio de ideas y propuestas. No ha sido posible llegar a un borrador de acuerdo, porque existen diferentes interpretaciones de lo que puede resultar permisible. Asimismo, han intentado definir qué tipo de medidas operativas son necesarias para realizar la misión, sin que se haya logrado un consenso. Sólo existe acuerdo en que es necesario intercambiar información, coordinar actividades y cooperar cuando un barco sospechoso esté navegando bajo bandera de un país miembro de la PSI.

En la última reunión, que ha tenido lugar en Lisboa (marzo de 2004), se abordó la necesidad de expandir la PSI y profundizar en su desarrollo, sobre la base del consenso internacional y a través de acuerdos bilaterales como el alcanzado con Liberia. En efecto, Estados Unidos ha firmado un acuerdo con Liberia8, país que cuenta con el segundo mayor número de embarcaciones en alta mar (unos 1.500 barcos) después de Panamá que tiene casi 5.000, para poder abordar buques sospechosos de transportar ADM, misiles o materiales relacionados con ellos, que naveguen bajo su bandera. El permiso de abordaje se estudiará caso por caso, pero si una solicitud específica no es respondida en el plazo de dos horas, se interpretará como que se otorga el consentimiento9.

2. Aspectos jurídicos y de legalidad.

La PSI persigue unos objetivos loables (parar la proliferación) a través de unos medios (interceptación y abordaje de barcos) que pueden interferir en la navegación legal y legítima, y que, aplicando la normativa internacional, podrían llegar a considerarse un acto de guerra. Corea del Norte ya ha advertido de que cualquier interceptación de sus barcos se considerará

participaron fuerzas navales y aéreas de España, Estados Unidos, Francia, Portugal y Reino Unido, que practicaron el abordaje y la búsqueda del cargamento oculto. 8 U.S. Department of State: Proliferation Security Initiative Ship Boarding Agreement Signed with Liberia, 11 de febrero de 2004. 9 Boese, Wade: “Proliferation Security Initiative Advances”, Arms Control Today, Vol. 34, nº 2 (marzo 2004).


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así. Japón y Corea del Sur, como países vecinos de Corea del Norte, han expresado su preocupación al entender que, si la PSI se centra exclusivamente en ese país, se puede dar pié a que efectivamente lo interpreten como un acto de guerra y respondan en consecuencia. El gobierno australiano también ha mostrado alguna preocupación sobre esta circunstancia10. Como ya hemos mencionado, China y Rusia se han manifestado en contra de la PSI y han cuestionado su legalidad. La actitud de China es esencial para restringir el comercio de armamento desde Corea del Norte, ya que este país podría eludir la PSI enviando las armas a través del territorio o del espacio aéreo de China. Las rutas aéreas más importantes —entre Corea del Norte e Irán y entre Corea del Norte y Pakistán— discurren a través del espacio aéreo de China. Del mismo modo, la mayoría de las rutas marítimas entre países con intereses en la proliferación no atraviesan aguas territoriales de los países integrantes de la PSI. Lo mismo ocurre con las rutas terrestres.

Los integrantes de la PSI han afirmado que ésta es conforme al Derecho Internacional y a las leyes y reglamentos nacionales. Han incidido en que está en línea con la Declaración Presidencial del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de enero de 1992, según la cual los miembros de la ONU deben de prevenir la proliferación de cualquier sistema de armas de destrucción masiva, porque dicha proliferación constituye una amenaza a la paz y a la seguridad internacional. También han subrayado que coincide con las declaraciones sobre la proliferación de las cumbres del G-8, así como con las recientes manifestaciones realizadas en el seno de la Unión Europea, en el sentido de que son necesarios esfuerzos más coherentes para prevenir la proliferación de las armas de destrucción masiva, sus vectores y materiales conexos11.

Empero, la PSI entra en contradicción con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar12, que garantiza el derecho a navegar por alta mar y a transitar por los estrechos internacionales, por las zonas económicas exclusivas y por las aguas territoriales de otros Estados. Su texto prohíbe expresamente las siguientes actividades ilegales: la piratería, el comercio de esclavos, el narcotráfico y la radiodifusión no autorizada, garantizando a los Estados el derecho a intervenir ante tales actividades. Nada en esta “Ley del Mar” prohíbe explícitamente el tránsito de armas de destrucción masiva o da derecho a los Estados a interferir esos tránsitos. Precisamente un buen número de países (entre los que se encuentra Estados Unidos) se han opuesto activamente al establecimiento de tal prohibición e incluso han evitado que se pudiera interpretar la norma en el sentido de inhibir el tránsito de ese tipo de armas por mar o por aire, afirmando su derecho a que no se obstaculice el uso militar de los océanos. Estados que poseen armamento nuclear como Estados Unidos, Francia y Reino Unido se han preocupado continuamente de que quedara asegurado que el tránsito de estas ADM no sería jamás obstaculizado por el establecimiento de zonas regionales que se declarasen, posteriormente, libres de armas nucleares y han afirmado reiteradamente su derecho a transportar materiales nucleares por mar. Además es sobradamente conocido que

10 “The Proliferation Security Initiative. An interdiction strategy”, IISS Strategic Comments, Vol. 9, nº 6 (julio 2003). 11 Council of the European Union: ESDP Presidency Report, DOC 15814/03 Annex, DG E VIII, 9 de diciembre de 2003. 12 Esta Convención está en vigor desde el 16 de noviembre de 1994. Quedó abierta a la firma el 10 de diciembre de 1982, tras 14 años de trabajos y debates.


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estos países junto con China, Israel, Italia y Rusia exportan tecnología de misiles a través de los océanos13.

El único resquicio de esta Convención que podría aprovechar la PSI consiste en la posibilidad de que los Estados costeros determinen que el tránsito de misiles o de armas de destrucción masiva es una amenaza para su seguridad y, en consecuencia, puedan prohibir ese tránsito por sus aguas territoriales, nunca por las internacionales. Para abordar un barco en las aguas internacionales se debe recibir permiso del país de bandera, a menos que se quieran violar las reglas de la navegación. Otras argucias como aludir al derecho de autodefensa recogido en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas, requiere una clara demostración de que existe una amenaza clara y concreta para ese país y, además, que esa amenaza es inminente. También se puede abordar un barco en busca de terroristas según se establece en otros acuerdos globales contra el terrorismo, pero si se intercepta un barco sospechoso de llevar ADM o sus componentes con la excusa de buscar terroristas y lo que se encuentran son las ADM, para poder requisarlas se necesitaría, también en este caso, el permiso del país de bandera, con independencia de que se intentara llegar a un acuerdo con el país destinatario. No obstante, acogerse a las excepciones y llevarlas demasiado lejos podría exacerbar la creciente sospecha de que la PSI sea, de hecho, una forma de circunvenir los tratados internacionales y las restricciones legales.

Para actuar dentro de la legalidad, la única alternativa consistiría en modificar la Convención en el sentido de facilitar este tipo de interceptación, pero los participantes de la PSI no se han planteado esta posibilidad porque saben que tal alternativa conllevaría un largo y complicado proceso de negociaciones y que no es probable que llegara a aprobarse una legislación discriminatoria que prohibiera el tránsito a ciertos actores internacionales, mientras que permitiera el de otros. Y es que, en contraposición a la afirmación general de derechos que representa la ley internacional, la PSI significa una prohibición selectiva a ciertos Estados. Y si asegurar la libertad de los mares es una parte fundamental de esta Convención, la PSI claramente subvierte este principio y puede considerarse una solución ilegal. No cabe duda de que restringir el tránsito de ADM mediante normas legales ayudaría a frenar la proliferación, pero siempre que dichas normas reguladoras se desarrollen cuidadosamente por la comunidad internacional mediante el diálogo y la negociación, y siempre que se apliquen uniformemente. No es posible mantener la integridad de las leyes internacionales si se aplican discriminatoriamente, o selectivamente, o caprichosamente, o si quedan definidas por una pequeña “coalición de voluntarios”, que es en definitiva lo que es la PSI.

Un ejemplo de que tanto la Unión Europea como Estados Unidos desean un marco legal internacional que pueda dar cobertura a la PSI, lo demuestra el hecho de que Bush ha propuesto14 la aprobación rápida de una Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para que todos los países criminalicen la proliferación, promulguen controles estrictos a la exportación y protejan los materiales peligrosos dentro de sus fronteras. El Consejo Europeo ya había propuesto con anterioridad que la Unión Europea podría explorar una

13 Chaffee, Devon: “Freedom or Force on the High Seas? Arms Interdiction and International Law”, BASIC Reports, nº 84 (octubre 2003). 14 El 11 de febrero de 2004, en una conferencia en la National Defense University, Bush señaló siete propuestas (no todas ellas nuevas) que su Administración impulsará. Una de ellas es expandir la PSI; otra consiste en impulsar la Resolución que se menciona. Véase: “Strengthening International Efforts Against WMD Proliferation”, en http://usinfo.state.gov/topical/pol/arms/04021102.htm.


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Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en la que la proliferación fuese considerada una amenaza a la paz y a la seguridad internacional15.

Conclusiones.

La PSI constituye un ejemplo claro de lo que se ha dado en llamar “nuevo multilateralismo”, que en general es un intento de debilitar y distorsionar el sistema multilateral en las relaciones internacionales, mediante la creación ad libitum de instancias paralelas, complementarias o en competencia. Este nuevo multilateralismo fortalece la tendencia a tratar de manera bilateral o grupal los asuntos pendientes a través de la conformación de núcleos que dan lugar a uniones de “like minded countries”, alrededor de los cuales se teje una nueva multilateralidad, en muchos casos informal, temporal y poco transparente. Se trata, en definitiva, de un multilateralismo instrumental que acepta que la vía multilateral es preferible siempre que permita el logro de los objetivos, pero que, en caso contrario, la vía plurilateral o la vía unilateral son admisibles16. Es un multilateralismo disminuido, falseado, que se está acentuando al margen de los tratados internacionales.

Por otro lado, si enmarcamos la PSI dentro de la estrategia de hegemonía que se ha propuesto la Administración Bush para consolidar un mundo unipolar liderado por Estados Unidos, podemos afirmar que esta iniciativa podría llegar a convertirse en un instrumento que permita controlar el espacio aéreo y las vías marítimas internacionales, e incluso monopolizar el espionaje, pues aunque intenta rodearse de un entorno de legalidad, no deja de ser un mecanismo dependiente de Washington al margen de Naciones Unidas. Además, tras las guerras lideradas por Estados Unidos contra los talibanes y contra Sadam Hussein, la PSI proyecta la imagen de ser una coalición adicional, también liderada por Estados Unidos, preparada para utilizar el poder militar como un instrumento para impedir la proliferación.

Desde otra perspectiva, encontramos que la PSI puede beneficiar enormemente los intereses del complejo militar-industrial estadounidense, porque al dificultar la interceptación el suministro de armamento por los actuales productores, se producirá un desplazamiento hacia otros proveedores. Esta circunstancia puede fortalecer el dominio de Estados Unidos en el campo de la producción de tecnología punta relacionada con las ADM y los misiles, y puede llegar a convertir la venta de armamentos en un monopolio virtual de las grandes corporaciones de ese país y, en menor medida, del resto de integrantes de la PSI.

Por último, la PSI también puede encuadrarse dentro de los esfuerzos generales de respaldo a la no proliferación y, al igual que otros instrumentos, puede contribuir a la plena aplicación y al respeto de los compromisos asumidos en virtud de ese objetivo. En este sentido la PSI apunta en la dirección correcta, porque la interceptación puede resultar una medida disuasoria para los suministradores y para los compradores al hacer el tráfico de ADM más difícil, más costoso y, en algunos casos, más embarazoso, por lo que la proliferación disminuirá. Por el mismo motivo, también puede contribuir a prevenir el riesgo de que las ADM caigan en manos de terroristas.

15 Valasek, Tomas: “European Security Strategy: Concepts to Practice”, CDI Documents (febrero 2004), pág. 3. 16 Larralde, William: Un Nuevo Multilateralismo en las Relaciones Internacionales o la Era del Clubismo, (febrero 2004), en http://www.diplomaticosescritores.org/revistas/9-6.htm.


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A un año de su lanzamiento, la PSI ha establecido sus líneas principales de actuación y se está consolidado como un instrumento más para responder a la proliferación. Dado que la proliferación es un fenómeno multifacético todos los instrumentos pueden resultar necesarios y han de ser bienvenidos. Empero, si no quiere se cuestionada, la PSI ha de respetar el derecho internacional y la normativa adoptada en el marco de Naciones Unidas.


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LA RESPUESTA EUROPEA ANTE LA AMENAZA DE LA PROLIFERACIÓN DE LAS ARMAS DE DESTRUCCIÓN MASIVA

AUTOR1: MANUEL VÁZQUEZ MUÑOZ UNISCI

FECHA: MAYO 2004 La proliferación de armas de destrucción masiva es, en potencia, la amenaza más grave para nuestra seguridad. Los regímenes establecidos por los tratados internacionales y las disposiciones sobre control de las exportaciones han frenado la extensión de estas armas y de sus sistemas de lanzamiento. Sin embargo, estamos entrando actualmente en un nuevo y peligroso periodo en que surge la posibilidad de una carrera armamentística centrada en las armas de destrucción masiva…

Javier Solana

1. Introducción

El deseo de la Unión Europea (UE) por cerrar las heridas internas tras la crisis de Irak junto a la presión de Estados Unidos (EE.UU.) dieron como resultado que durante el pasado Consejo de Tesalónica se presentara el borrador de la Estrategia Europea de Seguridad (EES)2 y la adopción de la Estrategia de la UE contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM),3 basándose en los Principios Básicos ya establecidos, así como un Plan de Acción para la implementación de los mismos.4 El Plan de Acción constituye un criterio para valorar cómo los Estados miembros pueden hacer frente a la no proliferación y es, al mismo tiempo, el marco que la UE ha de seguir en materia de seguridad ante la amenaza que suponen las ADM.

La brecha entre los aliados tras la crisis de Irak ha sido significativa y preocupante. La crisis puso de manifiesto la discusión estratégica sobre la amenaza que suponen las ADM y la importancia que tienen los regímenes para el control de armamento, así como el papel relevante de la diplomacia a la hora de prevenir dicha amenaza.5

En Una Europa Segura en un Mundo Mejor, Javier Solana fija cuáles son los tres pilares sobre los que la UE ha de basarse para una estrategia común y subraya que, debido a la naturaleza de las amenazas actuales, la UE no puede limitarse a su región. Así, afirma, en primer lugar, la necesidad de extender la zona de seguridad europea contribuyendo a la estabilidad en la periferia; en segundo lugar, resalta el papel fundamental de Naciones Unidas 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Solana, Javier. A Secure Europe in a Better World. EU High Representative for the Common Foreign and Security Policy. European Council, Thessaolniki, 20 June 2003. Disponible en Internet en http://ue.eu.int/pressData/en/ec/76279.pdf. 3 Disponible en Internet en http://ue.eu.int/pressdata/en/misc/78340.pdf. 4 Disponible en Internet en http://ue.eu.int/pressdata/EN/reports/76328.pdf. 5 Gordon, Philip H. “Bridging the Atlantic Divide”, Foreign Affairs, 82, nº 1, January/February 2003.


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en el marco de las relaciones internacionales; y, finalmente, hace un llamamiento para la puesta en práctica de nuevas políticas contra el terrorismo y la proliferación de ADM, políticas que reflejarían la personalidad estratégica de Europa.6

Este artículo analiza la actual posición europea ante las ADM y lo que implica el “multilateralismo eficaz” en el marco de la ESS.7 Para ello, se realiza un análisis de los Principios Básicos y el Plan de Acción adoptado por la UE. Por otra parte, se hace un análisis comparativo entre las estrategias de EE.UU. y la UE en materia de ADM, con el objeto de extraer las correspondientes conclusiones.

2. Evolución y prioridades para la UE

La UE ha estado trabajando para construir una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y las instituciones necesarias para su puesta en práctica desde la firma del Tratado de Maastricht en 1992. Curiosamente, el desarrollo institucional en la UE fue el catalizador original para establecer una perspectiva común sobre problemas en materia de seguridad.8 Sin embargo, durante mucho tiempo, hubo poco más que un compromiso retórico por alcanzar posiciones comunes sobre asuntos internacionales, principalmente con el debate sobre lo que la defensa europea debería hacer bajo la máscara de la “ambigüedad constructiva”.9 Solamente los hechos más recientes han forzado a Europa a que sea más explícita con lo que representa la PESC y qué tipos de asuntos en materia de seguridad aborda.10 A pesar de ello, a finales de 2001, la UE todavía no había abordado ninguno de los problemas estratégicos del sistema internacional, incluyendo la proliferación de ADM.

Tras los atentados del 11 de septiembre, la UE comenzó a considerar asuntos estratégicos más amplios. Así, el desarrollo de políticas para combatir todo tipo de terrorismo y la proliferación de ADM pasaron a tener una mayor prioridad.11 No obstante, mientras que las deliberaciones internas continuaban, otros sucesos internacionales, tales como la crisis de Irak, provocaban una brecha social entre los Estados miembros de la UE (Francia y Alemania se oponían frontalmente a la administración Bush y el apoyo prestado por el Reino Unido y España). Si bien al principio este hecho bloqueó la UE, finalmente la UE salió reforzada. En abril de 2003 Suecia lanzó la idea de desarrollar una posición común respecto a la proliferación de ADM, siendo aceptada por los Estados miembros de la UE. Esta idea, no obstante, data de abril de 2002 en la decisión adoptada con el Consejo en el marco de la lucha contra el

6 Solana, Javier. Una Europa Segura en un Mundo Mejor. Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Disponible en Internet en http://ue.eu.int/solana/securityStrategy.asp o en la dirección http://ue.eu.int/pressData/en/reports/78367.pdf. 7 Apoyando el sistema de Naciones Unidas, reforzando las respuestas nacionales a través de las sinergias de la UE y abordando las causas de los problemas desde los instrumentos comunitarios y mediante el diálogo regional. 8 Black, Ian. “First Bridgehead for EU Military Staff – Their Own HQ”, The Guardian, 10 May 2001. Disponible en Internet en http://www.guardian.co.uk/Print/0,3858,4183972,00.html. 9 Heisbourg, Francoise. “Europe’s Strategic Ambitions: The Limits of Ambiguity”, Survival, 42, nº 2, Summer 2000. 10 Cornish, Paul. “Beyond the EU/NATO Dichotomy: The Beginnings of a European Strategic Culture”, International Affairs, 77, nº 3, July 2001, p. 587-603. 11 El Embajador de España en la Conferencia de Desarme, Carlos Miranda, en representación de la UE y de los países asociados señalaba: “Los acontecimientos del 11 de septiembre han imprimido un sentimiento, si cabe aun mayor, de urgencia a los esfuerzos comunes exigibles a todos los Estados para combatir la amenaza que representa para la seguridad y estabilidad internacionales el acceso de los grupos terroristas a las armas de destrucción masiva”. Primera Sesión del Comité Preparatorio para la Conferencia de Revisión de 2005 del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, Nueva Cork, 8 de abril de 2002, p. 1.


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terrorismo.12 Posteriormente, Javier Solana lanzaría, durante el Consejo Europeo de Salónica, el borrador de lo que sería la primera Estrategia de Seguridad de la UE.

La EES claramente sostiene que “la proliferación de ADM es, en potencia, la amenaza más grave para nuestra seguridad”.13 Asimismo, “la adquisición de ADM por grupos terroristas constituye el escenario más temible. Si se produjera, un grupo pequeño podría causar daños de una magnitud que antes sólo estaba al alcance de los Estados y los ejércitos”.14 De este modo, la EES junto con la Estrategia de la UE contra la proliferación de ADM, los Principios Básicos y el Plan de Acción muestra la posición de la UE para responder a la amenaza que suponen las ADM. Así, se presenta el marco para la realización del “multilateralismo eficaz”, mientras que el uso de la fuerza conserva la connotación tradicional del Derecho internacional y la visión europea como instrumento de último recurso. Sin embargo, el llamamiento para una Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas declarando la amenaza que las ADM suponen para la paz y seguridad internacional plantean algunas dudas sobre algunos aspectos del Plan de Acción.15

La UE parece haber cerrado filas con EE.UU. La UE reafirma su compromiso con el “multilateralismo eficaz” y persigue que el veto europeo sea posible para el uso de la fuerza, aún en el caso de la amenaza que suponen las ADM. Así, Javier Solana ha sido bastante explícito al decir que “la UE no emprenderá ninguna acción militar preventiva siguiendo el estilo de estrategia estadounidense, sino que adoptará más compromisos para prevenir situaciones que desemboquen en futuros conflictos”.16 Uno de los medios por los cuales la UE pretende aumentar la credibilidad de los regímenes existentes es mediante la verificación efectiva de las violaciones que sean significativas de los tratados y la aplicabilidad de las normas establecidas.17 Este hecho demuestra la personalidad estratégica europea y supone un distanciamiento de la posición de EE.UU. En esta materia, si bien es cierto ambas posiciones no difieren tanto en los fines cuanto en los medios. En este sentido, los instrumentos con que cuenta la UE para hacer frente a las ADM son:

• La diplomacia.18 12 Consejo de la Unión Europea. Conclusiones de la Sesión nº 2421 del Consejo de Asuntos Generales. Luxemburgo, 15 de abril de 2002, pp. II-VI. Disponible en Internet en http://ue.eu.int/Newsroom. 13 Op. cit. 6, p. 3. 14 Ídem, p. 4. 15 Este hecho plantea varias cuestiones: ¿Pesarían más los beneficios de conseguir una resolución del Consejo de Seguridad que el riesgo de socavar la Conferencia sobre Desarme?¿En qué medida la adopción de una resolución del Consejo de Seguridad sería compatible con la promoción de la universalización de tratados multilaterales? Finalmente, en caso de una nueva crisis, como la de Irak, Irán o Corea del Norte, ¿los Estados miembros tendrían la cohesión para no invocar una intervención militar según el artículo 42 de la Carta de Naciones Unidas? 16 Quille, Gerrard. “Making Multilateralism Matter: The EU Security Strategy”, European Security Review, nº 18, July 2003, p. 2. 17 Op. cit. 3, pár. 6. Por otra parte, Javier Solana afirma: “Contrariamente a la situación de amenaza abrumadora y evidente de la época de la guerra fría, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente con medios militares. Cada una de ellas requiere una combinación de instrumentos. La proliferación de armamento puede contenerse con el control de exportaciones y combatirse con presiones políticas, económicas y de otro tipo, haciendo frente, al mismo tiempo, a las causas políticas subyacentes”. Op. cit. 6, p. 7. 18 La diplomacia puede adoptar dos aproximaciones al problema de las ADM y el terrorismo. En primer lugar, es esencial comprender el análisis de la amenaza y los problemas para la seguridad vistos desde el otro lado; en otras palabras, es necesario comprender el porqué de la adquisición de ADM por parte de otro actor. En segundo lugar, otra aproximación es mediante una política de “palos y zanahorias” con muy buenos incentivos, pero que, en un momento dado, se pueden retirar si se infringe lo pactado.


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• La disuasión.19

• La contención.20

• La aplicación de las normas.21

3. Los Principios Básicos y el Plan de Acción

Los Principios Básicos y el Plan de Acción también muestran la voluntad de la UE para la puesta en práctica de políticas de no proliferación con terceros Estados. La UE prefiere las herramientas de “soft-power” reconociendo la importancia que este tipo de herramientas tiene cuando se abordan las raíces de los problemas de proliferación. La política de la UE sobre la proliferación de ADM se basa en el desarrollo de la personalidad estratégica europea y su reacción ante el abandono de EE.UU. por resolver el problema de la proliferación. Es la primera vez que la UE expone una alternativa sistemática a la política estadounidense sobre ADM.22

Del Documento de los Principios Básicos se puede desprender que el marco en el que la UE desarrollará su Estrategia contiene las siguientes características:

• El posicionamiento de los Estados miembros de que la proliferación de todas las ADM y sus vectores representan una clara amenaza para la paz y la seguridad internacionales.23

• La actualización constante por el Centro de Situación de la UE de la valoración de la proliferación.24

• Una enfoque más amplio, concediendo una mayor importancia al sistema multilateral y a los regímenes de no proliferación.25

• Una mejor comprensión de la seguridad regional, donde las medidas de desarme tengan las consecuencias esperadas.26

19 La disuasión debe centrarse en la posibilidad de que un ataque con ADM se lleve a cabo contra el territorio de la UE o no, así como estar relacionada con cualquier apoyo terrorista de al-Qaeda, en cualquiera de las formas que incluya el uso de ADM. 20 La contención depende de dos eventualidades. En primer lugar, es esencial dificultar lo más posible el desarrollo de programas de misiles y ADM manteniéndolos a un bajo nivel tecnológico (la inteligencia, el control de exportaciones y las políticas sancionadoras trabajan en esta dirección). En segundo lugar, otro aspecto importante de la contención es la prevención contra cualquier éxito del uso de ADM, evitando nuevas agresiones, intimidaciones o la expansión de dicha amenaza. 21 La aplicación de los regímenes de no proliferación que han tenido tanto éxito, pero que no han sido ratificado por un gran número de Estados, es uno de los pilares de la UE en materia de no proliferación. Como instrumentos que descansan sobre el cumplimiento del derecho, estos regímenes necesitan de mecanismos para su aplicabilidad ya que si no su credibilidad se verá mermada. 22 Dempsey, Judy. “EU Foreign Ministers Agree WMDJ Policy”, Financial Times, 17 June 2003, p. 9. 23 Op. cit. 4, pár. 1. 24 Ídem, pár. 3. 25 Ídem, pár. 4-6. 26 Ídem, pár. 8.


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Así, con el objetivo de evitar, disuadir, detener y, cuando sea posible, eliminar los programas de de proliferación que suscitan preocupación a escala mundial, la Estrategia contra la proliferación se basa en los siguientes elementos:27

• La aplicación y el fortalecimiento de los tratados y acuerdos multilaterales de desarme y no proliferación.

• El apoyo a las instituciones encargadas de la verificación e inspección, así como del cumplimiento de los tratados.

• El compromiso de controles más severos, nacionales y coordinados a nivel internacional, de las exportaciones.

• El diálogo con aquellos países sospechosos de proliferación, así como con aquéllos cuya cooperación es vital para la adopción de políticas efectivas contra la proliferación.

• Un mayor número de iniciativas y programas asistenciales para la reducción de la proliferación.

• Los recursos más adecuados para combatir las ADM se encuentran en las organizaciones internacionales cuyo objetivo es la no proliferación.

• El compromiso de cooperación con EE.UU. y otros países asociados que comparten los objetivos de la UE.

• La consecución de un acuerdo internacional sobre la prohibición de la producción de material fisible para armas nucleares.

• Cuando las medidas políticas y diplomáticas fallasen, las medidas coercitivas – incluyendo el uso de la fuerza como último recurso – adoptarían lo establecido en el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.28

Un aspecto innovador del Documento es el hecho de que pone especial atención en la dinámica de inseguridad que puede esconderse tras el deseo de un Estado por desarrollar programas de proliferación, y que las soluciones políticas jugarían un papel primordial en respuesta a la voluntad de dichos Estados o incluso regiones, intentando llegar a acuerdos regionales en materia de control y desarme, tratando de resolver las causas subyacentes.29 Por otra parte, el papel de garantías positivas y negativas juega un papel importante ya que sirve como incentivo o elemento disuasorio ante la adquisición de ADM. Así, Japón, a la sombra de la China comunista, y anteriormente Alemania, en las cercanías de la Unión Soviética, se abstuvieron de ser potencias nucleares ya que las garantías provenían de EE.UU.

27 Ídem, pár. 13. 28 Cuando se hace referencia al Consejo de Seguridad de NN.UU. el lenguaje utilizado es muy ambiguo. El párrafo 4 de los Principios Básicos sostiene que el Consejo de Seguridad debería jugar un “papel central” en lugar de una “tarea primordial” tal y como estipula la Carta de NN.UU. en su artículo 24. No obstante, por lo que a ADM se refiere, el actual sistema de Derecho internacional no prevé el uso de la fuerza como respuesta a la proliferación. En caso de que algún Estado viole el Tratado de No Proliferación, el procedimiento a seguir queda recogido en el Estatuto de la Agencia Internacional de la Energía Atómica, aprobado el 23 de octubre de 1956, art. XII C, donde se pone nuevamente de manifiesto que el uso de la fuerza sólo puede ser autorizado pro el Consejo de Seguridad. 29 Ídem, pár. 8-9.


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Sin embargo, la UE ha de abordar los problemas que los Principios Básicos y el Plan de Acción plantean. Para ello, necesitará poner de acuerdo a todos los Estados miembros, ya que como dice Clara Portela, “la UE dista mucho de actuar como un único actor en materia de proliferación de ADM y antes de que pueda tomar una iniciativa en materia de proliferación, necesita conseguir el consenso interno. Dos factores constituyen las principales limitaciones a la acción de la UE en esta materia: la disparidad existente en el seno de la UE en materia nuclear y las diferentes actitudes hacia el vínculo transatlántico. El hecho de que la no proliferación no haya sido un asunto de interés en el discurso político de la UE no ha facilitado el desarrollo de un papel relevante de la misma en esta materia. La ausencia de un debate público sobre la proliferación de ADM durante las pasadas décadas fue, en cierto modo, debido a que los gobiernos de los distintos Estados miembros no estaban sometidos a la presión de la sociedad civil para que se involucrara más en esta materia y adoptara el papel que actualmente está reclamando como potencia civil”.30

Algunos han argumentado que este debate es académico ya que, aunque existiera la voluntad política para una estrategia europea de guerra preventiva, las capacidades estratégicas para afrontarla no existen. Sin embargo, uno puede imaginarse algún tipo de llamamiento a bajo nivel para un compromiso militar ante la amenaza de las ADM. Por ejemplo:31

• Parar y buscar toda acción encaminada a la proliferación de ADM, discutida por algunos Estados miembros, según la Iniciativa de Seguridad de Proliferación de EE.UU.

• Buscar y destruir todo tipo de apoyo no estatal de agentes/materiales radiológicos, químicos o biológicos, destinadas a fuerzas especiales.

• Realizar registros estratégicos a las instalaciones clandestinas para la producción de ADM en un Estado.

• Proporcionar asistencia técnica militar a Estados para salvaguardar las instalaciones civiles nucleares, biológicas o químicas.

• Reforzar la seguridad europea, discutida en las conferencias intergubernamentales, basada en la cláusula de solidaridad, ante un eventual ataque con ADM sobre el territorio de la UE.

El objetivo del Plan de Acción es proporcionar un programa de trabajo inicial para permitir la puesta en práctica de los Principios Básicos. Sus autores han reconocido que la consolidación de la Estrategia para la no proliferación de ADM llevaría su tiempo y, como consecuencia, ha sido conveniente ir actualizando el documento periódicamente.

Las iniciativas del Plan de Acción pueden agruparse en tres niveles, dependiendo del ámbito de acciones a desarrollar por la UE. Este marco es sencillo aunque habrá inevitablemente algún que otro solapamiento, pero es una herramienta de análisis muy útil para medir los avances logrados por los Estados miembros desde las simples declaraciones políticas

30 Portela, Clara. The Role of the EU in the Non-Proliferation of Nuclear Weapons: The Way to Thessaloniki and Beyond”. Peace Research Institute Frankfurt, PRIF Reports nº 65, 2003, p. 3-4. 31 Pullinger, Stephen and Quille, Gerrard. The European Union: Tackling the Threat from Weapons of Mass Destruction. Discussion and Policy Papers, ISIS Europe and Safeworld, 2003, p. 8.


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hasta su implementación mediante la coordinación de las distintas políticas y las sinergias de los instrumentos comunitarios. Así, tenemos:

• Dentro de la Unión: el desarrollo de un “marco interno” de la UE y la Estrategia sobre ADM que centralice los adecuados mecanismos de coordinación para acercarse a la experiencia de la UE en otras áreas políticas, tales como el modelo del EURATOM, la regulación de las armas y vectores de doble uso, los controles de exportación, los controles de fronteras, las legislaciones nacionales y la ampliación.

• Un caucus abierto de la UE en los regímenes de no proliferación: el desarrollo de la UE como potencia en defensa del multilateralismo, centrándose en los instrumentos de análisis ya existentes y proponiendo modelos en los cuales un “caucus abierto” de la UE podría funcionar como motor para que dichos instrumentos y regímenes sean reforzados, universales y más efectivos. Este hecho incluirá una acción más concertada, unas posiciones comunes y un mayor papel para la Comisión en los regímenes internacionales.

• Una Estrategia sobre ADM en las relaciones exteriores de la UE: el desarrollo de una Estrategia que estimule a terceros Estados a ejecutar los modelos internos de la UE (legislación nacional, control de fronteras, control de exportaciones,…) dirigidos a la no proliferación, incorporándose al diálogo político de las relaciones exteriores de la UE y a los acuerdos comerciales que serían reforzados por las sanciones diplomáticas y económicas así como por una respuesta militar creíble.

Para hacer frente a dichas necesidades, el Plan de Acción incluye medidas a corto y largo plazo. Las medidas a corto plazo – acompañadas de un calendario, de unos instrumentos y del coste estimado para su implementación – incluyen compromisos para redactar un plan detallado de la actividad diplomática32, la adopción de una posición común o una declaración del Consejo promocionando la universalización y reforzamiento de los acuerdos multilaterales,33 la extensión del Programa para el Desarme y No Proliferación de la UE a la Federación Rusa destinando 7,5 millones de euros de apoyo financiero para un plan conjunto.34 La estrategia a largo plazo sería la creación de un presupuesto comunitario para la no proliferación que no estuviera centrado únicamente en la Federación Rusa. Asimismo, programas similares podrían ser implantados en futuros acuerdos regionales sobre desarme para conseguir eliminar completamente las ADM. Obviamente, estos procesos requieren esfuerzos costosos y necesitan de la supervisión adecuada.

Mediante el Plan de Acción, los Estados miembros han dado un mandato a la UE para apoyar sus estrategias nacionales y combatir la proliferación de ADM. Así, mediante el “multilateralismo eficaz”, ello se reduce a la voluntad política. El Plan de Acción también subraya las áreas donde los Estados miembros pueden comprometerse de una manera coordinada. A pesar de ello, la EES y el Plan de Acción se muestran todavía muy debilitados sobre las respuestas a nivel interno en materia de proliferación, tales como control de fronteras, monitorización y respuesta ante un eventual ataque. Aunque estos asuntos se abordan en el

32 Op. cit. 4. “Measures for immediate action”, en Action Plan for the Implementation of the Basic Principles for an EU Strategy against Proliferation of Weapons of Mass Destruction. Pár. 1. 33 Ídem, pár. 2. 34 Ídem, pár. 3.


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marco de la UE, se podrían ver beneficiados por un diálogo más estructurado con EE.UU. y, de este modo, ser incluidos en el Plan de Acción sobre ADM.

La Estrategia adoptada por la UE permite, a pesar de las enormes dificultades para su puesta en práctica, percatarse que la lucha contra la proliferación de ADM no es una causa perdida. De hecho, el estudio de las diferentes áreas de proliferación permite sacar unos datos alentadores:35

• El número de proliferadores activos y sus capacidades tecnológicas parecen ser limitados.

• Detener la proliferación es posible: tanto la decisión de Irán de firmar los Protocolos Adicionales de la Agencia Internacional de la Energía Atómica como la renuncia de Libia a sus programas sobre ADM muestran que la presión económica y política puede funcionar en esta materia.

• Al carecer de la tecnología suficiente, los Estados proliferadores dependen de las importaciones de material proveniente de otros tecnológicamente más avanzados para llevar a cabo sus programas sobre ADM.

• El desarrollo y uso de ADM y sus vectores necesitan del know-how, la infraestructura técnica y la logística que sólo los Estados son capaces de disponer.

• La única posibilidad de adquirir ADM por parte de grupos terroristas podría conseguirse a través de Estados proliferadores.

4. ¿Cuáles son las implicaciones para el vínculo transatlántico?

Según la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN)36, la principal amenaza para los EE.UU. y sus ideales proviene del terrorismo con alcance global, complementado por los rogue States y las ADM.37 EE.UU. ha elaborado una lista de países que son potencialmente peligrosos ya que disponen de programas nucleares o tienen la capacidad de adquirir ADM. Dada la diseminación de material e información relevante tras la guerra fría, EE.UU. considera que el “uso potencial de las ADM se ha convertido en una amenaza en sí mismo”.38

En este sentido, la ESN teme que tales Estados adquieran ADM no con propósito disuasorio sino como “armas selectivas”.39 Es importante resaltar la interpretación particular que EE.UU. hace del concepto “amenaza” para justificar su política exterior y su política de seguridad nacional. Dos hechos concretos preocupan a la UE respecto de la aptitud de EE.UU.: el incremento del presupuesto de defensa, aumentando la brecha tecnológica ya existente, y el 35 Smith, Mark, Tertrais, Bruno and Zanders, Jean Pascal. Fighting proliferation – European perspectives. Chaillot Papers, nº 63, Paris, December 2003, p. 89-90. 36 The National Security Strategy of the United Status of America (NSS). Washington D.C., September 2002. Disponible en Internet en http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html. 37 ESN, p. 5. La calificación de “alcance global” no se especifica como tal. La administración Bush hace una clasificación de las organizaciones terroristas según el nivel operativo (estatal, regional, global), argumentando que la mayoría de ellos están relacionados por varios factores, que van desde la ideología hasta el patrocinio. 38 National Strategy for Combating Terrorism (NSCT). Washington D.C. February, 2003. Disponible en Internet en http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/02/20030214-7.html. 39 ESN, p. 15.


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unilateralismo para hacer frente a los problemas planteados en materia de ADM. Tal es el caso que la EES parece haberse hecho eco de la administración Bush cuando afirma que “la adquisición de ADM por grupos terroristas constituye el escenario más temible”.40

Al realizar un análisis comparativo de ambas estrategias, se puede establecer un marco teórico para la mejor comprensión de ambas posiciones en materia de proliferación de ADM. Así, tenemos:

Materia Estrategia de Seguridad Nacional

de EE.UU. Principios Básicos

de la UE

Percepción de la amenaza

“No permitiremos que los regímenes más peligrosos del mundo y los terroristas nos amenacen con las armas más destructivas. Debemos acordar la prioridad más elevada para proteger a los EE.UU., nuestras fuerzas, y nuestros amigos y aliados de la ya existente y creciente amenaza de las ADM”.

“La proliferación de ADM y sus vectores, tales como misiles balísticos, constituyen una amenaza para la paz y seguridad internacionales. Estas armas son diferentes de otras armas, no sólo por su capacidad para causar un gran número de víctimas sino porque también podrían desestabilizar el sistema internacional”.

Uso de la fuerza

“Mientras que EE.UU. se esforzará constantemente por conseguir el apoyo de la comunidad internacional, no dudaremos para actuar aisladamente si es necesario, para ejercer nuestro derecho de auto-defensa actuando preventivamente contra terroristas, evitando que hagan daño a nuestro pueblo y a nuestro país… EE.UU. no puede continuar con la posición reactiva que teníamos en el pasado”.

“Para afrontar las nuevas amenazas, es necesaria una visión amplia. Medidas preventivas políticas y diplomáticas… y el recurso a las competentes organizaciones internacionales… forman nuestra línea de actuación. Cuando estas medidas… hayan fallado, se tomarán medidas coercitivas bajo el capítulo VII de la Carta de NN.UU. y el Derecho Internacional (sanciones de todo tipo, intercepciones de mercancías, y, el uso de la fuerza). El Consejo de Seguridad de NN.UU. jugaría un papel central”.

Principios fundamentales

“Nuestra Estrategia Nacional para combatir las ADM tiene tres pilares principales: la contra proliferación para combatir el uso de ADM, el reforzamiento de la no proliferación y la gestión consecuente para responder al uso de ADM. Estos tres pilares son elementos de un enfoque global”.

“La UE está comprometida con el multilateralismo. Defenderemos la universalización e implementación de las normas existentes sobre desarme y no proliferación. Con vistas a las armas biológicas y químicas, trabajaremos para declarar la prohibición universal de su uso según el Derecho internacional”.

Control de la propagación de

ADM

“Uno de los más difíciles retos a los que debemos hacer frente es la prevención, disuasión y defensa contra la adquisición y uso de ADM por grupos terroristas. Las actuales y futuras conexiones entre grupos terroristas y Estados que apoyan el terrorismo son particularmente peligrosas y requiere nuestra máxima atención. Todas las medidas para la no proliferación deben ser gestionadas contra la amenaza terrorista de las ADM…”.

“La mejor solución para el problema de la proliferación de las ADM es que los países no sientan la necesidad de tenerlas. Si es posible, se buscarán soluciones políticas para los problemas que ocasionen las ADM. Cuanto más seguros se sientan los países, más alta es la probabilidad de que abandonen sus programas: medidas de desarme pueden generar un círculo virtuoso al igual que los programas de armas pueden derivar en una carrera armamentística”.

Tabla 1. Diferencias más significativas entre la ESN de EE.UU y los Principios Básicos de la UE41

40 Op. cit. 14.


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Sin embargo, y por primera vez, Irán ha puesto de manifiesto que la UE decide y elige cómo y cuándo colaborar con EE.UU. en materia de no proliferación. En algunos casos, como Irán, EE.UU. y la UE difieren en los medios pero no en los objetivos. En otros casos, tales como el apoyo europeo para el establecimiento de un Código de Conducta para complementar al ya existente Régimen de Control de Tecnología para Misiles y su participación en la Iniciativa para la Seguridad contra la Proliferación liderada por EE.UU., todavía queda de manifiesto la brecha existente para la cooperación con los EE.UU. tanto táctica como estratégicamente.42

Irán parece ser el ejemplo que indica una división del trabajo entre ambas partes, donde EE.UU. queda como el “poli malo” y la UE es el “poli bueno”. Sin embargo, dependiendo del modo en cómo quieran los EE.UU. abordar un problema de proliferación en particular, la división del trabajo así como la preferencia de la UE de utilizar respuestas soft-power se verán bien como ayuda o como obstáculo. En el caso de Irak, el acercamiento de algunos Estados de la UE fue visto como problemático, mientras que en el caso iraní Bush describió las iniciativas de la UE como un “acercamiento efectivo”.43

De la tabla se desprende que la principal diferencia entre los dos continentes durante los próximos años será la distinta percepción de las medidas de desarme y del valor de las instituciones y regímenes internacionales para garantizar la seguridad global y la necesidad de estrategias alternativas. La premisa de la política de la administración Bush es que la mayoría de los regímenes e instituciones no garantizan la seguridad global, y es por lo que dicha administración está adoptando pre-emptive policies.

La Casa Blanca ha adoptado una política de abandono hacia la mayor parte de los regímenes e instituciones y sólo destina recursos hacia aquéllas que considera útiles, tales como la Agencia Internacional de la Energía Atómica.

Por su parte, los Estados miembros de la UE ven a estas instituciones y regímenes como garantes de la estabilidad y seguridad y creen que las nuevas políticas de la UE pueden proporcionar un punto de encuentro para aquéllos que no apoyan la posición de EE.UU. o para aquellos Estados y grupos de la sociedad civil que buscan un liderazgo alternativo en esta materia, hecho éste que no ha sido bien recibido por la administración Bush.

Los debates sobre el uso preventivo de la fuerza todavía continúan dividiendo a los aliados. En el futuro, cuando sean 25 los Estados miembros que componen la UE, es menos probable que el debate se establezca en términos de la “vieja Europa” frente a la “nueva Europa” que entre europeos frente a americanos.

La UE ha dejado claro que no contempla pre-emptive actions en la forma que la actual política estadounidense está llevando a cabo. Así, aunque el desarrollo de una política 41 Los elementos para realizar este análisis comparado han sido extraídos de los Principios Básicos para una Estrategia de la UE contra la proliferación de ADM (2003), la Estrategia Nacional para combatir las ADM (2002) y la Estrategia de Seguridad Nacional de EE.UU. (2002). 42 La Iniciativa para la Seguridad contra la Proliferación intenta bloquear la transferencia de la tecnología para misiles a países extranjeros por Estados que no están incluidos en el Régimen de Control de Tecnología para Misiles. Ver Boese, Wade. “U.S. pushes Initiative to Block Shipments of WMD, Missiles”, Arms Control Today, vol. 33, nº 6, July/August 2003, p. 26. 43 Warrick, Joby. “Iran still has nuclear deadline, U.S. says”, The Washington Post, 23 October 2003.


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coherente parece haber aliviado parte de la división en el seno de la UE, la armonía en el vínculo transatlántico no parece haber sido alcanzada.

La esperanza europea es que EE.UU. reconozca que hay otro actor importante en escena que quiere trabajar, lo que supone un paso atrás para sus intereses.

5. Conclusiones

Javier Solana ha querido dar un papel importante a la UE en su política exterior al incluir en la EES la amenaza que supone la proliferación de ADM. Para la correcta observancia del buen funcionamiento de la UE, la EES contiene algunas de las medidas relacionadas con los instrumentos multilaterales, el control de las exportaciones, la cooperación internacional y el diálogo político.44

Esta aproximación para dar solución al problema de la proliferación de las ADM parece ser la adecuada si, y sólo si, el nuevo enfoque del “multilateralismo eficaz” y el “compromiso preventivo” tiene como resultado una acción decidida y concreta. Si Europa quiere defender el multilateralismo y los regímenes basados en acuerdos y tratados, tiene una responsabilidad específica en hacerlos funcionar.

Por otra parte, se puede decir que “la Estrategia se va consolidando sobre los éxitos alcanzados en determinadas áreas. La UE se está mostrando especialmente ambiciosa en el campo del control de exportaciones, donde pretende jugar un papel cooperativo importante. Sin embargo, todavía hay áreas donde se necesita una mayor implicación por parte de la UE. Tal es el caso de la proliferación de ADM en el Mediterráneo. En este sentido, si la UE quiere jugar un papel de actor global, tendrá que revisar su estrategia de no proliferación tras la inclusión de los nuevos miembros”.45

Los Estados miembros de la UE no cuestionan la existencia de las amenazas planteadas por EE.UU. Sin embargo, el vínculo transatlántico se ha visto debilitado en la magnitud de la percepción de la amenaza y su materialización temporal, especialmente entre el terrorismo y las ADM. Esto no tiene mayor consecuencia que la adopción de diferentes políticas y enfoques para conseguir los mismos objetivos.

La UE se presenta como el defensor de un “multilateralismo eficaz” para dar respuesta a los problemas46, mientras que el modelo defendido por EE.UU. es el “unilateralismo

44 Para un estudio detallado de lo que incluye cada tipo de medidas, ver Garrido, Vicente. “Redefinición y respuesta de los europeos frente a las nuevas amenazas: proliferación de armamento de destrucción masiva”, en La Seguridad Europea y las incertidumbres del 11 de septiembre. Monografías del CESEDEN, Madrid, Mayo de 2003. 45 La actual posición de la UE puede verse agravada con la inclusión de los países de Europa Central y del Este, ya que todos son miembros de la OTAN o candidatos. Para un análisis más detallado, ver Portela, Clara. Op. cit. 30, p. 29. 46 A través de la aplicación de los instrumentos universales de no proliferación y el apoyo de los foros internacionales de desarme y control de armamento. Según la Estrategia contra la proliferación, “el multilateralismo eficaz es la piedra angular de la estrategia europea de lucha contra la proliferación de ADM”. Para ello, “la UE hace especial hincapié en una política de fortalecimiento del cumplimiento del régimen de tratados multilaterales… Es preciso reforzar eficazmente el papel del Consejo de Seguridad de NN.UU., como último árbitro de las consecuencias del incumplimiento, como se prevé en los regímenes multilaterales”. Op. cit. 3, pár. 17.


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preventivo”.47 Bien podría decirse que “mientras la UE basa su estrategia en la lucha contra la proliferación de ADM, EE.UU. tiene una estrategia basada en la contraproliferación como lucha”.48

Finalmente se puede afirmar que, en un mundo globalizado, la cooperación internacional es la condición sine qua non para hacer frente a este reto de manera satisfactoria. Para ello, el vínculo transatlántico es vital. Si bien es cierto que EE.UU. y la UE persiguen los mismos objetivos, las divergencias existentes en el modo de alcanzarlos, puede resultar contraproducente. El único modo de reconciliar ambas posturas es que mientras “la UE ha de estar preparada para hacer cumplir los tratados, EE.UU. tiene que aceptar las reglas del juego, incluso cuando éstas no sean afines a sus propios intereses nacionales”.49 Una sencilla solución, no exenta de dificultades para llevarla a la práctica.

47 Bush y su administración han apostado por medidas de contraproliferación que implican el uso inmediato de la fuerza o el sistema nacional de defensa antimisiles (NMD), basado exclusivamente en la respuesta militar al problema. 48 Garrido, Vicente. “La proliferación de armas de destrucción masiva”. Seminario “La Política Europea de Seguridad y Defensa: cómo hacer frente a las nuevas amenazas”. Asamblea de la Unión Europea Occidental – Asamblea Interparlamentaria Europea de Seguridad y Defensa. Valencia, 9 y 10 de febrero de 2004, p. 5. 49 Op. cit. 31.


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LA ESTRATEGIA DE LA U.E. ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO Y PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROTOCOLO DE KYOTO

AUTORES1: JAVIER DE QUINTO Universidad San Pablo-CEU / UNISCI

JEANNETTE FERREIRA Universidad Autónoma de Madrid

FECHA: Mayo 2004

1.Introducción

En la Tercera Conferencia de las Partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático celebrada en Kyoto en 1997, a la que asistieron 171 países, se acordó que con el fin de promover el desarrollo sostenible las partes adquieren el compromiso de reducir totalmente sus emisiones de los gases de efecto invernadero a un nivel inferior en no menos de un 5% al de 1990 en un período de compromiso comprendido entre 2008 y 2012.

La UE se comprometió a reducir la emisión de gases de efecto invernadero (que son el CO2, CH4, N2O, HFC, PFC y SF6, medidos todos ellos en CO2 equivalente) en el año objetivo (la media anual del periodo 2008 – 2012), en un 8% sobre el nivel de emisiones de 1990.

Sea o no ratificado el Acuerdo (se necesita un mínimo de 55 países, y hasta ahora lo han hecho 104 países, pero que sumen al menos el 55% de las emisiones y eso no se ha logrado, estamos en el 44%, porque EE.UU. y Rusia no parecen dispuestos a hacerlo), la UE se ha propuesto lograr unilateralmente su objetivo.

Las partes adquieren, entre otros, los siguientes compromisos:

• Asegurarse individual o conjuntamente que sus emisiones agregadas, expresadas en dióxido de carbono equivalente de los seis GEI, no excedan las cantidades atribuidas según el cálculo dado en los compromisos adquiridos para reducirlas en no menos de cinco por ciento a datos de 1990 para un período comprendido entre 2008-2012.

• Demostración de un avance de cumplimiento de compromisos en el año 2005.

• Se tendrán en cuenta para el cumplimiento del compromiso la información transparente y verificable de las variaciones netas en el balance entre emisiones por las fuentes y absorción por los sumideros en las actividades humanas relacionadas con el cambio del

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI


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uso de la tierra y la silvicultura, limitada a la forestación, reforestación y deforestación desde 1990, calculadas como variaciones verificables del carbono almacenado en cada período de compromiso.

• Para los períodos siguientes al anterior, se modificarán los porcentajes, debiéndose empezar por lo menos con siete años anteriores al término del primer compromiso, es decir desde 2006.

• Realizar y apoyar un estudio para ayudar a los países en vía de desarrollo con el fin de reducir al mínimo los efectos adversos, tales como medidas financieras, seguros, transferencia de tecnología, etc.

A la par de los compromisos antes señalados, el Protocolo contempla la posibilidad para las partes de hacer uso de Mecanismos de Flexibilidad, bajo el imperativo que estos sean subsidiarios a la toma de políticas y medidas que conduzcan realmente a la reducción de las emisiones de GEI que están produciendo el cambio climático, sobre la premisa de un desarrollo sostenible.

Estos mecanismos de flexibilidad son:

a) Mecanismo de Desarrollo Limpio

Está contemplado en el artículo 12 del Protocolo y ha sido objeto de regulación para su adaptación en las posteriores reuniones de la Conferencia para el Protocolo. Consiste en la inversión por parte de los países desarrollados (anexo I del Protocolo) en los no desarrollados en proyectos de reducción de emisiones GEI o de fijación de carbono, a cambio de lo cual recibirá certificaciones de emisiones que podrá utilizar en el cumplimiento de sus obligaciones de reducción. Con esto, la Parte inversora cumplirá de manera eficiente su meta de reducción, la Parte receptora se beneficiará recibiendo transferencia de tecnología y de capital, dando cumplimiento a los objetivos de manera global.

Para acceder a este incentivo se requiere:

Que las Partes – Inversora y Beneficiaria - hayan ratificado el Protocolo, participar voluntariamente en las metas de reducción, que exista dentro de sus organizaciones administrativas una autoridad nacional que valide dichos proyectos, y en especial para los Países inversores (anexo I) que constituyan un sistema nacional de evaluación de emisiones, su inventario anual, el registro de los derechos de emisión y su respectivo sistema para contabilizarlos.

Las reducciones de emisiones que resulten de cada actividad de este tipo de proyectos deberán presentar beneficios reales, medibles y duraderas a largo plazo respecto a la mitigación del cambio climático.

Con el fin de fomentar la ayuda a los países en desarrollo que son más vulnerables al cambio climático, se ha establecido que las certificaciones de reducción de emisiones se graven con un impuesto del 2%, el cual se dirigirá a un fondo creado para este fin. Adicional a este impuesto se recaudará una tasa que cubra los gastos administrativos del proyecto.


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b) Implementación Conjunta

Contemplado en el artículo 6 del Protocolo, las partes que son países desarrollados, en aras de dar cumplimiento a los compromisos de reducción contraídos en este Protocolo podrán transferir o adquirir entre sí, las unidades de reducción de emisiones resultantes de proyectos encaminados a dicha reducción bien sea por las fuentes o incrementar la absorción a partir de los sumideros. Se puede aplicar este mecanismo a cualquier sector de la economía y deberá ser aprobado por la Conferencia de las partes, siempre y cuando las Partes interesadas hayan dado cumplimiento a sus obligaciones contraídas en el Protocolo y que esta adquisición de unidades de reducción sea suplementaria a las medidas nacionales adoptadas a efectos de cumplir sus compromisos antes mencionados.

Aplicando este mecanismo, los Países desarrollados se benefician en el sentido que del inversor cumple con sus compromisos adquiridos a un coste más eficiente y el receptor recibe tecnología medioambiental que por sus propios recursos no podría desarrollar.

c) Comercio de emisiones

El Protocolo en su artículo 17 se limita a dar las pautas generales y básicas de este mecanismo de flexibilización, sobre todo en los temas relacionados con la verificación, presentación de informes y rendición de cuentas.

Las operaciones que se lleven a cabo por este mecanismo, igualmente son suplementarias a las de realizar la reducción de las emisiones comprometidas.

d) Sumideros de carbono

No es específicamente un mecanismo de flexibilidad, pero el Protocolo lo considera como una alternativa más, que requiere de avances sobre todo para determinar claramente su medición en cuanto a la real reducción que se consigue a través de los proyectos que se desarrollen en este sentido.

Este mecanismo está relacionado directamente con administración sostenible de los bosques, adecuada relación forestación reforestación. Sin embargo en la actualidad este mecanismo tiene un impacto limitado en su capacidad para generar unidades de absorción de emisiones y está sujeto a mayores incertidumbres de tipo técnico para establecer su medición y cuantificación, así como regulatorias, ya que aún no se han establecido las respectivas metodologías por parte de las autoridades para su necesaria aplicación.

La estrategia de la UE para el logro del objetivo de Kyoto se basa en dos pilares: acciones reductoras de emisiones en el marco del Programa Europeo para el Cambio Climático (planes de ahorro y uso eficiente de la energía, desarrollo de ecotasas, programas voluntarios de reducción de emisiones, etc) y el Mercado de Derechos de Emisión.

En los siguientes puntos 2 y 3 trataremos el Mercado de Derechos y en punto 4 el Programa Europeo para el Cambio Climático. En el punto 5 se realizará una valoración del impacto de estas medidas en España.


4

2. El ajuste medioambiental

Para un agente contaminante determinado, por ejemplo el CO2, en un medio natural determinado, por ejemplo la atmósfera, las cantidades emitidas cada año desde el pasado hasta la actualidad se han ido incrementando. En el caso del CO2 y otros gases de efecto invernadero esto es una evidencia, ya que la cantidad de combustibles basados en la oxidación del carbono (carbón, gas natural, gases licuados del petróleo, gasolinas, kerosenos, gasóleos, etc.) efectivamente consumidos aumenta de año en año globalmente.

Ciertamente en algunos países (pocos), y en ciertos momentos del tiempo, ha podido disminuir la emisión de CO2, cómo por ejemplo en la década de los 90 en varios países del Este de Europa, dada la gran crisis económica que vivieron, pero la afirmación del párrafo anterior es válida a nivel planetario. En España y en Europa en su conjunto esto ha sido así al menos en los últimos 100 años.

A continuación se muestra la evolución de las emisiones de CO2 en España en los últimos años y su posible evolución.

En millones de toneladas de CO2

289386

1990 2000 2010

573 *(sin medidas)

* Con una previsión de crecimiento anual del PIB del 3%.

332Compromiso

Kioto

FUENTE: GAS NATURAL

Previsión de la evolución de las emisiones si no se aplican acciones correctivas

En cualquier caso, la mayoría de las personas adultas se han formado un juicio negativo acerca de las consecuencias que tal acumulación de CO2 puede tener en el clima y en la vida del planeta, a través de la opinión de divulgadores o periodistas, que tratan de sintetizar la opinión publicada, y no necesariamente unánime, de los científicos. Y finalmente el político que ejerce el gobierno, haciéndose eco de tal estado de la opinión pública decide imponer al país un nivel de emisiones determinado para un determinado momento futuro.

Obviamente la determinación de ese objetivo futuro es debatible y el logro de tal objetivo tiene costes económicos a corto plazo. En todo caso se nos presentan dos opciones políticas básicas:


5

a) La opción laxa o poco exigente, en la que el político se conforma con reducir la pendiente de la línea de tendencia de las emisiones. El cuadro que figura a continuación sintetiza este planteamiento.

CANTIDADES

EMITIDAS

PASADO PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL

OBJETIVO DE EMISIÓN

TIEMPO

FUTURO

NIVEL ACTUAL DE EMISIÓN

TENDENCIA

b) Opción exigente, en la que el político se plantea una reducción de las actuales emisiones en el futuro. El cuadro que figura a continuación sintetiza este planteamiento.

CANTIDADES

EMITIDAS

PASADO PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL


TIEMPO

FUTURO


TENDENCIA

Dado que la opción política de la UE se asemeja más a lo que acabamos de plantear en B, sigamos en esta línea.


6

Ciertamente para llegar del punto a) al punto b) hay muchas sendas para lograrlo y los efectos sobre la actividad económica y el bienestar de los individuos no es indiferente a la senda que se elija. El cuadro que figura a continuación sintetiza este planteamiento.

CANTIDADES

EMITIDAS

PASADO PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL


TIEMPO

FUTURO


b)

a)

En principio planteamos estas alternativas:

a) Progresiva (en color rojo)

b) Radical (en color azul)

c) Laxa (en color verde)

CANTIDADES

EMITIDAS

PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL


TIEMPO

FUTURO



7

Pues bien, una vez que los científicos, los divulgadores y periodistas, la opinión pública y el político han cumplido su cometido, llega la hora de plantearnos cómo un país que está emitiendo el año x una cantidades de CO2 (o de cualquier otro contaminante), emitirá en el año x+1 otras cantidades de CO2 inferiores y sucesivamente en los años x+2 y siguientes.

¿Quién deja de contaminar y quién no? ¿Porqué? ¿Con qué criterio?

En principio tenemos que considerar que en el caso del CO2 hay grandes focos de emisión (grandes instalaciones que combustionan, tal y cómo las centrales eléctricas, las fábricas de cemento o materiales para la construcción, las refinerías de petróleo, etc) pero también hay otros focos de emisión muy pequeños y dispersos (el automóvil, la barbacoa que hacemos en el jardín...)

Por ello, si el político nos ha propuesto un objetivo global de emisiones para el país, debemos distinguir entre estas dos grandes categorías porque tal vez requieran ajustes distintos por métodos distintos.

CANTIDADES

EMITIDAS

PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL


TIEMPO

FUTURO


Grandes instalaciones

Focos dispersos de emisión

?

Si acordamos que los focos dispersos son más difíciles de controlar y gestionar, en ese caso, el grueso del ajuste deberá ser acometido por las grandes instalaciones de combustión.


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CANTIDADES

EMITIDAS

PRESENTE

HORIZONTE

TEMPORAL


TIEMPO

FUTURO


Grandes instalaciones

Focos dispersos de emisión

La opción de la UE ha sido fijar un objetivo global de reducción de emisiones y dar tratamientos distintos a las grandes instalaciones de combustión y a los focos dispersos de emisión.

Pero, volvamos a responder a las preguntas que nos hacíamos. ¿Quién deja de contaminar y quién no? ¿Por qué? ¿Con qué criterio?

Tenemos tres métodos alternativos para gestionar el cumplimiento del objetivo. Estos son:

a) Mecanismos administrativos

b) Mecanismos fiscales

c) Mecanismos de mercado

2.1 Mecanismos administrativos

Los mecanismos administrativos consisten en que una autoridad política o administrativa decide quien y en qué medida deja de emitir.

Estas decisiones deben estar fundamentadas, aunque habitualmente las justificaciones suelen ser discutibles. Estas decisiones tienen rango legal.

En principio podemos clasificar este tipo de mecanismos de la siguiente forma:

a) “Democráticos”. Consisten en repartir el ajuste de forma equitativa, una especie de “café con leche para todos”. En otras palabras si el ajuste para el año x+1 es una reducción de emisiones del 20% por ejemplo, todas las instalaciones reducen sus emisiones un 20% y quien no lo haga será multado o penalizado (por ejemplo cerrando temporalmente su instalación).


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El problema es que esto es poco eficiente porque:

• Hay instalaciones que tienen más o menos flexibilidad en su funcionamiento. En otras palabras, hay quien tiene fácil modular su combustión y quién no

• Hay producciones finales que son más o menos sustituibles a corto plazo bien por otros productos distintos o bien por importaciones

• Hay instalaciones que por unidad de valor añadido emiten mucho CO2 y otras poco

b) El “tecno – dictador”. Que trata de tomar en cuenta las consideraciones del párrafo anterior.

Las justificaciones de este “tecno – dictador” suelen ser, entre otras:

• Regulación de la calidad y/o utilización de combustibles

• Regulación estándares de emisión

• Definición tecnologías a utilizar

• Autorización discrecional para la construcción instalaciones nuevas

Los problemas de este tipo de mecanismos son:

• Suelen ser “políticamente correctos” pero ineficientes

• Son estáticos, es decir, no se revisan diariamente

• Suelen excluir a los nuevos entrantes en los sectores afectados

2.2 Mecanismos fiscales

Los mecanismos fiscales se basan en el principio de que si sube el precio de cualquier bien o servicio, este se demanda menos.

Por tanto, si se sobreprecian bienes o servicios que en su proceso de elaboración requieren de combustión, entonces ese bien o servicio se demandará menos, por lo que se fabricará menos y consiguientemente se combustionará menos.

La forma de sobrepreciarlo consiste en gravarlo con un impuesto o tasa.

La diferencia entre impuesto y tasa es que la recaudación del primero no se dedica a ninguna finalidad específica, mientras que en la segunda sí.

Hay que considerar las siguientes cuestiones:


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a) La elasticidad - precio de la demanda del bien o servicio que se grava.

La elasticidad – precio indica en que medida se reduce la demanda del bien o servicio al elevarse el precio. Y resulta que muchos de los productos que bien emiten CO2 en el proceso de su elaboración (electricidad, productos petrolíferos...) o en el momento de su consumo (productos petrolíferos) son muy poco “elásticos” ante subidas de precios.

El cuadro que sigue nos los explica de forma gráfica.

P

Q

P

Q

CURVA DE DEMANDA MUY ELÁSTICA

CURVA DE DEMANDA INELÁSTICA

Ante subidas de precios iguales, la reducción de cantidades demandas es diferente. En el caso de inelasticidad, la reducción es poca.

P = precioQ = cantidad

Un problema añadido para ajustar por la vía fiscal las cantidades de emisión es que la elasticidad (la pendiente de la curva de demanda) de un bien o servicio ni es uniforme (es una curva no una recta) ni es estática a lo largo del tiempo. Efectivamente en la medida en la que aparecen sustitutivos la curva tiende a ser más elástica o en la medida en la que aparecen cambios tecnológicos que hacen más insustituible a ese bien se inelastiza la curva de demanda.

b) Competitividad

Competitividad es la capacidad de una empresa, un sector industrial en concreto o el conjunto de la industria de un país, para rivalizar con sus competidores. Si sube el precio de los bienes o servicios producidos en un país y no lo hace en la misma medida en las empresas de otros países se pierde competitividad.

Ahora bien, la ventaja competitiva se sustenta en dos estrategias no siempre compatibles: bajos costes y diferenciación del producto. “Es difícil, aunque no imposible, tener a la vez unos costes inferiores y una clara diferenciación respecto a la competencia. Alcanzar ambas


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metas es difícil porque brindar un rendimiento, una calidad o un servicio singulares es de por sí más costoso ...”2

Si la fuente de ventaja está basada en bajos costes, entonces las subidas de precios si afectan negativamente la competitividad, si la ventaja se basa en diferenciación del producto, no.

Pero en general, electricidad, productos petrolíferos, cemento, acero, etc, son productos muy poco diferenciables.

c) Sobre la base imponible

La siguiente cuestión nos lleva a determinar cuál debe ser la base a gravar. La cuestión no es baladí, porque se trata de conseguir reducir emisiones de la forma más efectiva posible.

En principio caben las siguientes alternativas no excluyentes:

• Gravar el CO2 emitido en el proceso de producción, para lo que resulta necesario determinar cuanto CO2 por unidad de producto final se emite y dada la elasticidad de la demanda, determinar el tipo adecuado para lograr la reducción requerida.

• Gravar el producto final y a través de un método de “prueba y error” en el que a medio plazo se ajusten las cantidades de CO2 hasta el límite requerido.

En todo caso, si el motivo del impuesto a tasa ecológica es la reducción del CO2, la base imponible debe ser coherente con tal propósito. No tiene sentido, por ejemplo, gravar toda la producción eléctrica para reducir las emisiones de CO2, ya que algunas centrales (por ejemplo las hidráulicas, las eólicas o las nucleares) no emiten CO2.

d) ¿Que hacer con la recaudación?

Dado el elevado nivel de presión fiscal en los países de la UE (el mayor de toda la OCDE y por tanto del mundo), y la consiguiente resistencia de los ciudadanos a pagar más, los Gobiernos, en la medida en la que ofrecen mayores derechos y servicios públicos, tratan de encontrar nuevos ingresos pero sin elevar aparentemente la aportación directa de los ciudadanos.

El medioambiente es una buena excusa para recaudar más sin que el ciudadano se sienta excesivamente agredido.

Por ello, gravar la energía u otros productos con el aparente fin de reducir la contaminación es una buena fuente de ingresos.

Como ya se estableció, la recaudación de un impuesto (cómo el impuesto especial de hidrocarburos que grava gasolinas y gasoil) no implica que esta se dedique a un fin concreto. En cambio una tasa sí (cómo la tasa sobre la gasolina de la Comunidad de Madrid, que financia, parcialmente la sanidad madrileña).

2 Porter, Michael E. (1990): The competitive advantage of nations. The Free Press [trad. cast. (1991): La ventaja competitiva de las naciones. Plaza y Janés].


12

En puridad una “ecotasa” financiaría acciones específicas destinadas a encontrar soluciones tecnológicas que evitaran tal contaminación (por ejemplo el automóvil eléctrico, o la viabilidad económica de las energías renovables).

Pero “ecotasas” hay pocas, impuestos con justificación ambiental, muchos.

En resumen, las ecotasas son más flexibles que los mecanismos administrativos y permiten el acceso a los mercados de bienes de nuevos entrantes, pero no proporcionan un ajuste inmediato en las cantidades deseadas de emisión, por lo que requieren de una continua revisión.

2.3 Instrumentos de mercado

a) Mecanismos de mercado para asignar el derecho a emitir

Hay muchas alternativas para diseñar mercados que asignen derechos de emisión. La teoría no determina formas óptimas de regular y organizar estos mercados en cualquier lugar y circunstancia, sino que cada país o área mundial se hacen su propio “traje a medida” en función de las experiencias pioneras, la estructura empresarial, las características de la industria y opciones de carácter político.

En cualquier caso, dadas las características del bien por el que se compite (derecho a emitir una cantidad de CO2, normalmente una Tm, durante un periodo de tiempo, normalmente un año), la subasta es el mecanismo de mercado que mejor se adapta.

La forma de organizar la subasta admite muchas variantes y matices, pero en vista de experiencias pioneras, como por ejemplo los permisos negociables de NOx y SO2 en California, o los “US emisión credit trading” (venta de las reducciones de emisión sin establecer límites cuantitativos, como por ejemplo la inversión en sumideros de CO2), exponemos un procedimiento tipo.

Se procedería de la siguiente forma:

• División del objetivo de emisión en n derechos a emitir una Tm de CO2 durante el año x+1 y (si procede) años sucesivos

• Determinación de que agentes pueden acudir a la subasta (por ejemplo sólo las empresas de los sectores afectados por la reducción de emisión, o por el contrario abierta a todos los sectores económicos; si sólo acuden empresas de un solo país, de la UE en su conjunto, de países signatarios del Protocolo de Kyoto o abierto a todo el mundo)

• Determinación de cuantos años se van a subastar (desde uno sólo, hasta periodos mas largos de dos, tres o más años)

• Determinación de si los derechos no utilizados de un año se pueden arrastrar a años siguientes o no (banking)

• Penalización en caso de emitir sin la cobertura de derechos (multas, cárcel...)


13

• Determinación de que garantías deben depositar los agentes que acudan a la subasta

• Determinación de si todos o solo parte de los derechos son negociables (se pueden vender)

b) Organización de la subasta primaria (mercado primario)

Caben varias alternativas para organizar una subasta. Y estas alternativas no son indiferentes. En otras palabras, según optemos por una u otra alternativa, los resultados serán unos u otros. Así que hemos de definir lo que se pretende.

En el caso de los derechos de emisión, no parece que el objetivo principal deba ser que el precio del derecho sea lo más alto posible, sino más bien que la asignación de los derechos sea objetiva, transparente y eficiente.

También que los pequeños agentes que participan lo hagan en igualdad de condiciones con los grandes agentes.

Así pues, tenemos que optar entre:

• Subasta en la que se producen pujas sucesivas que revocan la puja anterior (cómo por ejemplo en la obras de arte) o puja única.

En principio, la puja sucesiva maximiza el precio, pero no este el objetivo que se busca. La puja sucesiva no incentiva que se expresen preferencias de inmediato. Y finalmente otorga ventaja a aquellos que mas dinero tienen.

• Selección restrictiva de quienes participan en la subasta o selección amplia

• Pagar el precio ofertado (cómo en las subastas de arte), o pagar algún otro tipo de precio (por ejemplo en las subastas de bonos del Tesoro, se paga el precio medio, ponderado por el volumen de peticiones aceptadas por el Tesoro o en el pool eléctrico se paga a priori a todos los que han entrado el precio ofertado por la unidad de generación más cara)

En el caso de los derechos de emisión, como vamos a ver se opta por algo parecido a lo del Tesoro, porque se pretende que de desarrolle un mercado secundario a partir de la subasta primaria.

En resumen, lo habitual es realizar una subasta de puja única (sin limite en la cantidad a solicitar) que se asigna en una sola sesión.

Así, los demandantes de derechos envían sus ofertas (secretas y por tanto en sobre cerrado) en la que solicitan determinada cantidad de derechos y un precio que están dispuestos a pagar por cada derecho.

El día D, el organizador de la subasta abre los sobres con las ofertas, comprueba que el ofertante cumple con requisitos previos y ordena las ofertas de mayor a menor precio ofertado, tal y como figura a continuación.


14

Cantidades solicitadas

Precios por Tm ofertados

A continuación el organizador de la subasta asigna la cantidad de derechos establecida por el político para el año x+1 a aquellos demandantes que derechos que ofrecen mayor precio

Aquellas peticiones rechazadas a priori no pueden emitir contaminación.



ACEPTADAS RECHAZADAS

Las ofertas aceptadas pueden pagar el precio ofertado por cada una de ellas, o mejor (porque facilita el desarrollo de un mercado secundario), el precio medio ponderado por las cantidades de todas las ofertas aceptadas.


15



ACEPTADAS

Precio medio ponderado de las ofertas aceptadas

A B

Si se paga el precio medio ponderado, en lugar del precio ofertado, los ofertantes tipo A (que estaban dispuestos a pagar más de lo en realidad van a pagar efectivamente) estarán contentos. Y los ofertantes tipo B (que no parecen dispuestos a pagar tanto), seguramente lo harán porque:

• Tienen derechos y pueden operar el año x+1

• Los podrán vender en el mercado secundario (como veremos a continuación)

El dinero recaudado en la subasta puede tener una finalidad medioambiental concreta y por supuesto costear la administración de la subasta y el seguimiento del cumplimiento de emitir con la cobertura de derechos.

c) El mercado secundario

El resultado del mercado primario es que algunos agentes que necesitan derechos no los han conseguido. Si alguno de ellos es una instalación eléctrica o cementera, por ejemplo, no podrán funcionar el año próximo so pena de pagar fuertes multas o sanciones graves. Tienen un problema.

Pero por otra parte, es posible que algunas instalaciones se hayan pasado y hayan obtenido más derechos de los que necesitan, o puede que hayan acudido a la subasta empresas que no contaminan, como por ejemplo un banco o una empresa financiera y hayan comprado derechos que no van a usar.


16

En otras palabras, ahora, tras la subasta primaria, afloran agentes demandantes de derechos, agentes ofertantes de derechos y un precio de referencia.

Obviamente se producirán compra – ventas entre ellos. Estas pueden darse en un mercado organizado (hay mercados de materias primas especializados y organizados cómo NYMEX3, CBOT4, IPE5... ) o en mercados OTC6.

En resumen, es crea un mercado secundario a partir de la asignación de la subasta y quien tiene derechos puede venderlos a un tercero, si no los utiliza.

Si el objetivo diseñado fuera considerado poco ambicioso por las organizaciones ecologistas, estas podrían acudir a la subasta y/o al mercado secundario, comprar derechos y retirarlos del mercado.

Tal retirada de oferta de derechos implica una presión al alza en los precios del mercado secundario, con el resultado de:

• menor emisión de la que el político proponía

• precios mayores (el que contamina paga más)

Finalmente, veamos como se comportan en este mercado aquellas empresas que emiten CO2.

• Acudirán al mercado para comprar créditos siempre que el precio del derecho sea inferior al coste de reducir la emisión correspondiente

• Acudirán al mercado de créditos (primario y secundario) o tendrán más interés en hacerlo, las instalaciones con mayores costes de adaptación medioambiental. Cuando estos costes sean bajos (comparados con el precio de los derechos), se acometerá la transformación medioambiental

En el cuadro que figura a continuación se puede ver de forma más gráfica.

3 New York Mercantile Exchange, 4 Chicago Board of Trade 5 International Petroleum Exchange 6 Over the Counter


17

PRECIO DEL

CREDITO

INVERSIÓN DE LA INDUTRIA EN MEDIDAS QUE IMPLICAN MENOR CONTAMINACION

$

$

También hay que señalar que en la medida en que el mercado secundario madure, aparecerán nuevas formas, más sofisticadas, de comprar y vender derechos: futuros y opciones sobre derechos de emisión.

Los mercados de derechos de emisión se pueden complementar con ciertos mecanismos, que sin olvidar el objetivo fundamental: ahorrar emisiones de CO2, pueden aliviar ciertas tensiones. Son los denominados mecanismos de flexibilidad, que básicamente consisten en: “puedo emitir aquí y ahora más CO2, siempre y cuando esté ahorrando emisiones de CO2 en otro lugar”. Y esos “ahorros” fundamentalmente son promoviendo energías que no emitan, fundamentalmente generación de electricidad a partir de fuentes renovables y/o invirtiendo en sumideros de CO2.

A modo de síntesis, podemos decir que en el caso de los mecanismos de mercado:

• los agentes expresan sus preferencias a través de las cantidades y precios que están dispuestos a pagar por contaminar

• son mecanismos flexibles (no irreversibles) que deben permitir cambios en las preferencias expresadas por los agentes

• son mecanismos eficientes, no estáticos, poco discriminadores a priori y coherentes con el principio de ”quien contamina paga”


18

3. Directiva 2003/87/CE

Tras los antecedentes del Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea y la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) aparece la Directiva 2003/87/CE.

Ésta prevé el establecimiento de un mercado intracomunitario (UE-25) de permisos de emisión de gases efecto invernadero a partir de 2005. En un primer periodo (2005 – 2008) tendrá carácter experimental (limitado sólo a CO2) y luego definitivo (a otros gases también). Inicialmente el mercado se circunscribe a los sectores definidos en el Anexo I de la Directiva: electricidad, refino, cemento, cal, vidrio, cerámica, siderurgia, pasta y papel. En el futuro, posiblemente se amplíe a otros: aluminio y resto de industria química.

Se trata de que las instalaciones emitan CO2 con la cobertura de permisos para emitir una TM equivalente y si no tienen tal permiso habrán de obtenerlo en mercado o pagar una multa, inicialmente fijada en 40 euros / Tm, y a partir de 2008, 100 euros. Obviamente, este nuevo mercado habrá de cumplir con las reglas de competencia comunitaria, especialmente con lo previsto en los artículos 43, 81, 82, 87 y 88 del vigente Tratado.

La Directiva, en su artículo 9 establece que cada Estado Miembro, periódicamente, deberá establecer un Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión que deberá ser aprobado por la Comisión. Estos planes deberán ser públicos y se basarán en criterios transparentes, objetivos y contrastables. En el primer periodo, la asignación del 95% de los derechos será gratuita, luego sólo el 90%. La Comunicación COM (2003) 830 final establece y desarrolla once criterios generales que sirvan de guía para los Estados a la hora de establecer tales asignaciones en los Planes Nacionales. Los sintetizamos cómo sigue:

a) Dado que el mercado de derechos de emisión sólo se refiere a algunos sectores industriales, la cantidad de permisos a repartir ha de ser consistente con el compromiso de cada Estado Miembro (en el caso español, las emisiones de 1990 más un 15% cómo media en el periodo 2008 – 2012). En otras palabras, no se deben otorgar permisos por mayor cantidad que la que proporcionalmente les corresponda a los sectores implicados en el mercado respecto a la emisión total nacional salvo que se justifique una evolución divergente hasta 2008.

b) La asignación será desglosada por actividad y el Plan recogerá una lista detallada de instalaciones sujetas a este mercado

c) La asignación tendrá en cuenta los compromisos y proyecciones de emisión del país, así como el potencial tecnológico para lograr tales objetivos

d) No se discriminará entre empresas o sectores, es decir no habrá una metodología para un sector y otra para otro

e) La asignación habrá de tomar en cuenta futuros nuevos entrantes en esos sectores, para lo que se recomienda reservar derechos para ser subastados


19

f) Se tendrán en consideración las mejores prácticas internacionales en cada sector (benchmark)

g) Los Planes deberán ser abiertos a información pública durante un tiempo, para recogerse, si procede, reclamaciones, sugerencias, comentarios...

h) Deberá prever como podrán competir en ese mercado países de fuera de la UE

4. Programa Europeo para el Cambio Climático

Básicamente consiste en la siguiente batería de medidas y legislación:

a) Decisión 93/389/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, relativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de CO2 y de otros gases de efecto invernadero en la Comunidad, modificada por la Decisión 99/296/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999

b) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un programa europeo sobre el cambio climático. Dentro de este PECC se han tomado o se van a tomar las siguientes medidas:

• Directiva sobre el comercio de emisiones (la tratamos en el siguiente punto 4)

• Directiva sobre el fomento del uso de biocombustibles

• Directiva para el fomento de las energías renovables

• Directiva sobre Eficiencia energética en edificios

• Directiva sobre el fomento de la generación combinada de calor y electricidad (cogeneración)

• Iniciativa para fomentar la contratación pública con criterios de eficiencia energética

• Directiva Marco sobre los gases fluorados

• Directiva Marco sobre el diseño ecológico de los equipos de consumo

• Comunicación sobre tarifación de infraestructuras y vehículos

5. Impacto en la economía española

La UE acordó en Kyoto un reparto interno de emisiones, en el que a España le corresponde emitir en el año horizonte (2012) un 15% más de sus emisiones en 1990 (es decir, 333 millones de Tm de CO2 equivalente). Nuestro particular problema es que en 2002 emitimos no un 15%, sino un 38% más (400 millones de Tm de CO2 equivalente), de las que el 81% fueron


20

CO2 y el 19% restante los otros gases. Las proyecciones apuntan a que en 2012 emitiremos entre un 52 y 56% más que en 1990 (entre 440 y 455 millones de Tm). Somos hoy el país europeo más alejado de su propio objetivo. Y esto va a tener un coste relevante. Falta una explicación de qué estrategia y qué cálculos (si los hubo) nos llevaron en 1997 a aceptar tal compromiso. El caso es que, aún hoy, las emisiones per cápita de España (9,7 Tm) son un 12% inferiores a la media de la UE – 15 (10,9 Tm), aunque hay que admitir que si todo el mundo emitiera en la media de la UE-15, estaríamos ante un desastre.

El nuevo Gobierno deberá decidir la cantidad de derechos que asigna, los criterios de reparto de estos derechos entre sectores y que derechos se reservan a nuevos entrantes. A priori deberá optar entre:

a) Repartir los derechos proporcionalmente a las emisiones de 1990. Esto implica premiar a la “hormiga” que desde entonces realizó esfuerzos en reducir emisiones frente a la “cigarra”, si bien hay actividades industriales en las que resulta difícil ser “hormiga”.

b) Repartir los derechos proporcionalmente a las emisiones actuales. Esto implica un claro premio a las “cigarras”.

c) Repartir los derechos conforme a la capacidad de reducción futura, toda vez que hay sectores en los que la posibilidad de reducir emisiones es elevada (electricidad) y otros en los que no tanto (refino o cemento).

Todos los análisis indican que habrá un gran déficit de derechos, que no podemos cuantificar con exactitud, pero sin duda España será una gran compradora y por tanto el precio del derecho a partir del 2005 resulta crucial para valorar el impacto de tal mercado. Ha habido estimaciones para todos los gustos, pero precios de 15 euros / Tm y año (+/-30%) hoy parece razonable. Si esto fuera así, las compras de derechos podrían rondar los 250 millones de euros anuales, en torno a un 0,2% del PIB de ese año. Más incierto aún resulta estimar hoy el impacto por sectores, pero si partimos que cerca del 55% del CO2 de estos sectores corresponde al sector eléctrico y el 17% al cemento, tendremos una idea. Las tensiones están siendo fuertes. Una parte del sector eléctrico ha cuantificado sus necesidades en 97 millones de Tm / año, cantidad que podría acercarse al 70% del total de permisos a repartir. Además a propuesto un “pool” de derechos sectorial, de forma que los permisos que necesitaran comprar se gestionaran de forma conjunta y se financiaran con un recargo a los consumidores.

En el momento de escribir estas líneas sólo el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda han publicado su Plan de Asignación y es inminente la aparición del holandés. Del Plan británico, el primer precedente, destaca su opción por la alternativa c), por tanto es el sector eléctrico quien realizará a corto plazo el mayor esfuerzo reductor, una reserva para nuevos entrantes de casi el 7% de los derechos y una limitación severa para ejercer el “pooling” de derechos en el sector eléctrico.

En resumen, nos llega un nuevo nubarrón a la industria española, que junto a otros cómo la menor percepción de fondos estructurales tras la ampliación de la UE a 25, el mal comportamiento de la productividad desde 1996, la competencia de los países de este de Europa y otros, la deslocalización de actividades industriales, la atonía de la producción industrial, la escasa propensión exterior... pueden crear una tormenta de nefastas consecuencias para la economía española.


21

Pero no sólo debemos examinar el asunto en clave interna, sino que si afloran derechos excedentes en instalaciones industriales europeas (y hay varios países en los que esto ocurrirá), también se alterará el equilibrio competitivo en el seno de la UE – 25 de forma desfavorable a España.

Bibliografía

• Baumol y Oates (1988): The theory of environmental policy. Cambridge, Cambridge University Press, 2ª ed.

• Cornes y Sandler (1996): The theory of externalities, public goods and club goods. Cambridge, Cambridge University Press, 2ª ed.

• Fernández Segura, Antonio (2003): La industria española y el Protocolo de Kyoto. Documento de trabajo, Fundación Alternativas.

• Pearce y Turner (1990): Economics of natural resources and the environment Harvester Wheatsheaf.

• Rivera, Alicia (2000): El cambio climático: el calentamiento de la tierra. Temas de Debate.

• Seoánez Calvo, Mariano (2002): Tratado de la contaminación atmosférica. Ediciones Mundi-Prensa.


1

ENERGY AND CLIMATE CHANGE: SOME EU APPROACHES AND OPPORTUNITIES FOR THE SOUTHERN MEDITERRANEAN

COUNTRIES AUTOR1: ANTONIO MARQUINA

Chair for International Security and Cooperation Director of UNISCI

FECHA: Mayo de 2004 1.Introduction Fighting climate change is a high priority in the EU nowadays. In this regard the EU´s Green Paper “Towards a European strategy for the security of energy supply” emphasizes respect for the environment and looks towards sustainable development. The Kyoto Protocol requires a 5% reduction from 1990 levels of developed countries of six greenhouse gas emissions2 by 2008-2012. The EU, at the Kyoto conference of 1997, undertook to reduce greenhouse emissions by 8% between 2008-2012 compared with the figures of 1990. An agreement was also reached in 1992 for sharing the burden among the different member states, establishing the objectives for every country. On the 31 of May 2002 the member states of the EU ratified the Kyoto Protocol. The ten EU candidate countries also ratified the Protocol. They will be obliged to reduce emissions between 6 to 8% in the period 2008-2012. Beyond this year the average reduction of greenhouse emissions is expected to be 1% per year up to 2020. The target reduction is between 20% to 40% from 1990 levels. Figure 1: Greenhouse gas emissions targets of the EU. Members States for 2008-12 relative to base year emissions under the EU. burden sharing-decision.

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 These are: carbon dioxide (CO2), methane (CH4), nitrous oxide (N2O), hydrofluorocarbons (HFCs), perfluorocarbons (PFCs) and sulphur hexafluoride (SF6).


2

The present situation is worrying. Six member countries ( United Kingdom, France, Germany, Sweden, Finland and Luxembourg ) are on track but nine member countries (the Netherlands, Greece, Belgium, Italy, Denmark, Austria, Portugal, Spain and Ireland) are not on track mainly due to emission increases in transport, in particular in road transport. Almost half of the reductions from energy industries were due to shifts in fuel, in particular from coal to natural gas. Other important reductions come from reductions in agriculture (nitrous oxide and methane), industry (CO2, nitrous oxide), waste management and also household. Figure 2: Greenhouse gas emissions targets of the acceding and candidate countries for 2008-12 relative to base year emissions under the EU. burden sharing-decision.

Regarding the candidate countries, their emissions declined by 34% between 1990 and

1999, but taking into account the EU experience, where the cohesion countries (Greece, Ireland, Portugal and Spain) increased substantially their greenhouse emissions because of high economic growth and specifically from transport, important increases in greenhouse emissions are expected. Figure 3: Distance to target (burden sharing-target) for EU. Member States in 2001 (with domestic policies and measures)

Source: EEA, 2003


3

Projections to 2010 for the EU based on existing policies and measures show that greenhouse emissions will be reduced slightly by 0.5 % between 1990 and 2010—a shortfall of 7.5 % to reach the Kyoto commitment—Policies and measures in transport and energy sector in theory would imply the majority of the total expected savings, (63% of savings from existing measures and 75% of savings from additional measures in the energy sector; and 18% of savings from existing measures and 16% of savings from additional policies and measures in the transport sector) but in practice, taking into account existing policies and measures, emissions from transport are projected to increase by 28% from 1990 levels by 2010; and emissions from energy supply and use will decrease by 16%. 3 In this regard, environmental considerations will influence decisions on energy and transport in the future. Roughly, transport and electricity-steam production will mean each a third of the CO2

4 increase in emissions until 2020. Table 1: CO2 emissions by sector in EU-25: Mt CO2 Annual Growth Rate (%)

1990

2000

2010

2020

2030

90/00

00/10

10/20

20/30

Industry

724.6

606.1

538.1

529.0

527.5

-1.8

-1.2

-0.2

0.0

Tertiary

269.3

236.5

239.5

244.2

256.7

-1.3

0.1

0.2

0.5

Households

518.7

461.0

481.1

497.2

489.6

-1.2

0.4

0.3

-0.2

Transports

794.1

970.6

1114.8

1217.2

1261.0

2.0

1.4

0.9

0.4

Electricity-steam production

1250.8

1195.8

1206.2

1400.2

1630.8

-0.4

0.1

1.5

1.5

Districh heating

103.9

38.1

31.7

20.8

15.1

-9.6

-1.8

-4.1

-3.1

New fuels (Hydrogen etc) prod.

0.0

0.0

0.2

1.4

2.1

-

-

20.6

3.9

Energy branch

143.1

162.9

151.5

147.0

141.5

1.3

-0.7

-0.3

-0.4

Total

380.5

3671

3763

4057

4324

-0.4

0.2

0.8

0.6

Current EU

3082

3118

3205

3444

3669

0.1

0.3

0.7

0.6

Acceding countries

722

554

558

613

656

-2.6

0.1

0.9

0.7

Source: PRIMES, ACE

The question is what kind of policies and measures have to be implemented by the EU for achieving the objectives devised for the period 2012-2020, reducing emissions by an average of 1% per year up to 2020, thus achieving a global target of 20 to 40 % reduction.

3 See B. Gugele, B. Strobel, P. Taylor, “Greenhouse gas emission trends and projections in Europe”, Environmental issue Report n.33. and “ Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2003” Environmental issue Report n.36. European Environmental Agency, 2002 and 2003. 4 CO2 is by far the most significant greenhouse gas, accounting for 52% of total greenhouse gas emissions in the EU


4

2. Climate change in the Mediterranean According to the IPCC, if strong policies are not adopted, the average world temperature will increase between 1.4º and 5.8º C in the period 1990-2100. The consequences will be extremely important for agriculture, ecosystems, biodiversity, health and sea level rising

Focusing on the Mediterranean, the IPCC emission scenarios discussed in a recent ARW workshop5 show that the highest warming simulated in two emission scenarios may reach values above 6ºC or above 5º throughout most of the inland Mediterranean areas for the last third of the 21st century in summertime. In the winter season the projected temperature rise will be only 1º-2ºC. The maximum warming in the winter season is projected for the southern Mediterranean region, while in the summer it is generally localised in the European Mediterranean countries. Figure 4. (Left) Average winter season temperature changes for A2 and B2 SRES emissions scenarios in three periods through 21th century relative to 1960-1990. Isolines indicate the ratio (in %) between future and current interannual variability. (Right) Average summer season temperature changes for A2 and B2 SRES emissions scenarios in three periods through 21th century relative to 1960-1990. Isolines indicate the ratio (in %) between future and current interannual variability

Source: de Castro, Manuel “Regional IPCC Projections until 2100 in the Mediterranean Area” in Marquina, A. Environmental Challenges in the Mediterranean 2000-2050, Kluwer, Dordrecht 2004.

Projected seasonal precipitation changes will depend on the season and the Mediterranean area under observation. The amount of winter precipitation is projected to increase in the western and northern Mediterranean region in both scenarios, while there will be a decrease in the southern and eastern Mediterranean areas. But the changes projected for the other seasons show a uniform decrease all over the Mediterranean, more remarkable in the

5 See A. Marquina (2004) Environmental Challenges in the Mediterranean 2000-2050, Dordrecht, Kluwer.


5

summer season.6 For the Mediterranean, an important and increasing water deficit can be expected.7

Figure 5. (Left) Average winter seasonal precipitation changes (in mm/day) for A2 and B2 SRES emission scenarios in three periods through 21st century relative to 1960-1990. Isolines indicate the ratio (in %) between future and current interannual variability. (Right) Average summer seasonal precipitation changes (in mm/day) for A2 and B2 SRES emissions scenarios in three periods through 21st century relative to 1960-1990. Isolines indicate the ratio (in %) between future and current interannual variability

Source: de Castro, Manuel “Regional IPCC Projections until 2100 in the Mediterranean Area” in Marquina, A. Environmental Challenges in the Mediterranean 2000-2050, Kluwer, Dordrecht 2004.

To this, an increase of extraordinary events can be expected, not only in the mean climatology, but also at the extremes such as droughts, floods and wind storms that generally have greater impacts on human activities than changes in the mean climate8. A very large increase in the occurrence of days with high temperature is also projected.

All these phenomena are occurring faster and in larger proportions than originally expected. Probably the projections for 2010-2015 are still with us. 3. Significant efforts and policies are needed After the hot and torrid summer of 2003, the European Parliament adopted a resolution in September 2003 in which it 1.-Urged the EU Commission and each member state to implement ambitious initiatives for the rapid phase-in of renewable energy.

6 See M. de Castro, C. Gallardo and S. Calabria (2004) Regional Projections until 2100 in the Mediterranean Area in Antonio Maquina, Environmental Challenges in the Mediterranean 2000-2050, Dordrecht, Kluwer. 7 For the Maghreb, see for instance Faouzi Senhadji and Mohamed Senouci , Les changements climatiques dans les pays du Maghreb, Medenergie, Décembre 2003, Numéro hors-série p.81. 8 J.P. Palutikof and T. Holt (2004) “Climate Change and the occurrence of extremes: some implications for the Mediterranean basin” in A. Marquina, Environmental challenges in the Mediterranean 2000-2050. op. cit in note 4.


6

2.-Called on the Commission to give priority to of rail, water and combined transport infrastructures projects. 3.-Considered that the EU needs more binding target values for ozone in ambient air. 4.-Interpreted the recent extreme weather conditions as further evidence of the negative effects of climate change 5.-Called on the Commission to take initiatives to ensure respect for the Kyoto commitments and develop research into connections between pollution and climate change9.

A month later, in order to minimise the economic costs of the Kyoto commitment, the EU published on the Official Journal of the European Union on the 25 of October the directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of the 13 of October 2003, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and the amendment of Council Directive 96/61/EC. Different regulations on greenhouse emission permits, allocation and issue of allowances, guidelines for monitoring and reporting of emissions, verification, penalties( for every tonne that is not covered in an allowance: 40 euro in 2005 to 2007 and 100 euro thereafter), agreements with third countries which have ratified the Kyoto Protocol are included.

With this, the EU has set up, inter alia, a trading scheme for greenhouse gas allowances which will allow around 10.000 EU companies to buy and sell permits to emit greenhouse gases from 1 January 2005 onwards. This can benefit the Southern Mediterranean countries which have ratified the Kyoto Protocol. To this has to be added the promotion of transfer of environmentally sound technologies to third countries set off against issue of Certificates of emission reduction10.

In this paper I will not focus on the implications of these measures in the Southern

Mediterranean countries that, without a doubt, may benefit from these regulations, given the penalties and taxes that may affect several industrial sectors. 4 Natural Gas and Renewals Related to energy supply and consumption, several possibilities and options are on the table Putting aside the increase of nuclear energy, something that is still on the table in some countries, apparently more efficiency, more natural gas and more renewables (limited, with the sole exception of solar) is considered the best option for the EU in the sort -medium term.

Choosing the following emission factors11: 1.-Oil 260g CO2/kWh. 2.-Natural Gas 195g CO2/kWh. 3.-Coal 330g CO2/kWh.

It is obvious that natural gas will be preferred in the future energy options of the EU and member states. 9 “Effects of the summer heatwave. Euroopean Parliament resolution on the effects of the summer heat wave”. P5_TA-PROV(2003)0373. 10 See also "Green Paper on greenhouse gas emissions trading within the European Union" COM(2000)87 final. Brussels 8.3.2000. 11 Wermer Zittel and Manfred Treber :”Analysis of BP Statistical Review of World Energy with respect to CO2 emissions” German Watch, 14 July 2003.


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Table 2:Fuel use for electricity generation EU.25 Mtoe Annual Growth Rate (%)

1995

2000

2010

2020

2030

90/00

00/10

10/20

20/30

Hard coal

139.9

132,7

103.1

133.2

195.9

-1.1

-2.5

2.6

3.9

Lignite 80.7 77.5 67.3 57.8 45.8 -0.8 -1.4 -1.5 -2.3 Oil products 53.9 41.8 24.7 18.8 20.8 -0.5 -5.1 -2.7 1.0

Gas 70.1 112.1 186.3 243.5 255.3 9.8 5.2 2.7 0.5 Biomass 6.2 8.0 11.6 13.0 15.1 5.3 3.7 1.2 1.5

Waste 7.5 9.7 13.8 15.2 14.5 5.2 3.6 1.0 -0.5 Nuclear energy 215.5 237.8 245.4 213.7 185.2 2.0 0.3 -1.4 -1.4

Geothermal Heat

2.1 3.0 3.4 3.6 3.9 6.6 1.4 0.7 0.8

Total

576

623

656

699

736

1.6

0.5

0.6

0.5

Current EU

496

541

568

596

625

1.7

0.5

0.5

0.5

Acceding Countries 80 81 87 103 112 0.4 0.7 1.7 0.8

Source: PRIMES, ACE

Regarding renewables, it is obvious that the EU not only has to increase its imports of natural gas but also it has to increase the production and imports of renewables in order to achieve the short and medium term objectives in the reduction of greenhouse emissions. The EU proposed indicative targets for member states. The overall indicative target agreed of 22.1% contribution of renewable energy sources to gross electricity consumption is unlikely to be met in 201012.

Renewals have a significant characteristic: they produce very little pollution but they are not yet profitable. In this regard they need tax incentives, fixed prices, different aids for research and development, priority rights to access to electricity networks, subsidies for development and operation, compulsory standards, etc. It is clear that they are quite far from replacing other resources.

However, in the non-distant future these kinds of energies, in particular solar energy, can be brought to the market. The production costs are falling fast. This is a window of opportunity for the Southern Mediterranean countries. 5. Hydrogen and Fuel cells Hydrogen is considered by many as a clear alternative to oil. It is a clean energy. However critics emphasize the energy-intensive cost of producing hydrogen. Hydrogen is not a primary energy, it is mainly a more efficient or cleaner energy carrier. But it has attracted the attention

12 According to the report “Greenhouse emissions trends and projections in Europe 2003”, op. cit. in note 2, “The use of Kyoto mechanisms for achieving the EU Kyoto target is so far limited to about 21 million tones CO2 equivalent, per year, in the commitment period (by the Netherlands and Portugal) and only a few counties have allocated resources” Regarding carbon sinks “ Eight member states intended to use carbon sinks options under the Kyoto protocol. So far CO2 sequestration of 10 and 3 million tones of CO2 has been quantified according to article 3.3 and 3.4 respectively of the Kyoto Protocol”.


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of EU policy makers and industrialists as a possible energy alternative able to address at the same time environmental concerns and the EU dependence on foreign energy supply. In this regard the High Level Group on Hydrogen and Fuel cells was created in Brussels on the 10th of October 2002. Its aim was the formulation of an integrated vision on the possible role that hydrogen and fuel cells could make to the realisation of sustainable energy systems in the future.

Two years later, on the 20th of January 2004, the Commission has launched the European Hydrogen and Fuel Cell Technology Platform for promoting and smoothening the EU transition from a fossil fuel based economy to a “hydrogen economy”.

The Commission has also included hydrogen and fuel cells among the priorities of the 6th research and development framework program. The European Commission plans to spend 2.1 billion euros on hydrogen related research over the next four years.

This is a strategic choice of the EU for reducing the energy dependence from foreign countries and it will be the key to achieving the objective of replacing 20% of vehicle fuels with alternative fuels by 2020. But the transition to a fully integrated hydrogen economy would take 20-30 years.

The main problems to be faced are the following: 1.- Production is too expensive 2.- Storage, distribution and transportation infrastructure and problems have to be solved 3.- The integration of renewables into hydrogen fuel. 4.- Devising an efficient hydrogen-fuel power generator to replace the internal combustion engine. 5.-The price of the fuel cell system. 6.- The environmental and socio-economic impact of hydrogen technologies. 7.- The technology for the capture and storage of CO2 released in the transformation of hydrocarbons to hydrogen up-stream from the end-user.13

In fact there is a clear debate between NGO´s and the EU Commission. The NGO´s believe that hydrogen has the potential for a significant contribution to a sustainable energy future but this can only be achieved—in opposition to heavy industry and commercial interests, and governments such as US and Australia—if hydrogen is produced from renewables14, The focus on hydrocarbon transformation has generated deep suspicion in some circles.

13 Some countries look to bury carbon dioxide in depleted oil and gas wells. The Bush Administration is planning pumping carbon dioxide into underground reservoirs as the most promising way to counter the greenhouse effect. The gas will be pressurized and injected as a liquid into the reservoirs through a pipeline. When a reservoir becomes full, the pipeline will be taken out and the hole sealed up. But the storage is expensive. Some estimates put it as high as 100 US dollars per tonne.(Globally the different countries are releasing 7 billion tonnes of carbon per year). Some important critics have speculated that “ US interests envision the eventual inclusion of CO2 sequestration in the Kyoto framework, thereby offering the prospect of eventual US adhesion. Moreover, cynics would contend that the multi-decade time horizon for the arrival of the hydrogen economy suits at least some of its proponents just fine”. See BSKH Insight:The hydrogen economy…What´s real?, Brussels, July 2003. 14 CAN Europe, Greenpeace, Transport and Environment : Hydrogen for a cleaner Europe? Only if it´s green! Brussels, 16-17 June 2003. They emphasise renewables and improving energy efficiency. That is also the position of the Greens at the European Parliament Claude Turmes, speaking after the European Commission made its policy towards hydrogen and fuel cells public, said “…We need to boost technological development—


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At this time the EU Commission considers that in the medium term, hydrogen from natural gas is likely to be the most cost-effective ( partial oxidation), but it will have to be much cheaper to produce. And the drawbacks of CO2 emissions will be addressed by CO2 capture and underground storage. Steam methane reforming is the cheapest option but taking into account the CO2 emissions, it is not included in the possible options15.

There is no doubt that the Southern Mediterranean countries can exploit this initiative in the medium term, taking into account the EU needs of renewables that they have to import in order to achieve the goals of reducing greenhouse emissions, the importance of gas in the hydrogen production and also renewals that the Southern Mediterranean countries can produce, in particular solar energy. 6.The EU priorities in the Mediterranean If we move to the priorities established by the Commission for the Mediterranean in the energy sector, we can see that in the objectives of the 4th EUROMED Energy Forum for 2003-2006 the protection of the environment is included, plus security of supply and competitiveness of the energy industry. The priorities are the following: 1.- Infrastructure projects of common interest.

-Construction of a fully integrated and interconnected Euro-Mediterranean electricity, oil and natural gas market.

-Improving the security and safety of infrastructure. -Reducing the risk associated with the carriage of oil and gas by sea in the Mediterranean. 2.-Energy policy activities of a regional nature: -Cooperation on gradual reform in the energy sector -Promotion of the regional electricity and gas market -Promoting security of supply and the safety of hydrocarbons carried by sea. -Support for the development of energy efficiency policies. -Promotion of renewable energy and new technologies on the southern shore of the

Mediterranean. -Enhanced Euro-Mediterranean cooperation within the international institutions.

3- Regional Economic activities16.

These priority axes and projects for investment are included in the new TEN-Energy document17. The cost is incredible. At least, it can be said that the EU has a clearer and better especially in renewable fuel cells where Europe is severely lagging behind US and Japan… We can not allow public funds to being diverted away from developing the renewable energy economy and improving energy efficiency and spent instead on promoting a hydrogen economy built on unsustainable foundations… The Commission must therefore promote renewable energy first, and hydrogen second…” .The Greens/EFA in the European Parliament, Brussels 10 September 2003. 15 Other methods mentioned are: electrolysis mainly in Greenland and Iceland, and nuclear power. Energy Research. Research and development needed for hydrogen <www.europa.en.int/comm/research/energynn/nn_rt_hy3_en.htm>. See also Geoff Dutton: Hydrogen Energy Technology, Tyndall Centre for Climate Change Research . Working Paper 17, April 2002. 16 Communication from the Euro-Mediterranean Energy Forum to the 2003 Ministerial Energy Conference in Athens, Brussels, 29 April 2003. EUROMED Report, n. 58, 23 May 2003.


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strategy than in the 90´s (see table and MAPS). It is obvious that there are important opportunities for the Southern Mediterranean countries in the energy domain, taking into account EU policies and needs18.

Table: Envisaged investment along the Priority Axes of TEN-Energy for the Period up to 2013

PRIORITY AXIS ADDITIONNAL

CAPACITY INSIDE/TO THE EU

INVESTMENT INSIDE THE EU

INVESTMENT OUTSIDE THE EU

EL 1 FR-BE-Nl-DE 2500 300 - EL 2 Borders Italy 4000 600 - EL 3 Fr-Es-Po 3000 400 - EL 4 Gr-Balkans-UCTE 2000 100 300 EL 5 UK-Continental Europe 2000 1100 100 EL 6 Ir-UK 500 300 - EL 7 Baltic Ring 3000 700 100 EL 8 Central Europe 3000 500 - EL 9 Mediterranean Ring 3000 1000 500

TOTAL PRIORITY PROJECTS EL

23000 Mega Watts

5000 Millions Euro

1000 Millions Euro

NG 1 Russia-NL-DE-UK 10 4000 1500 NG 2 Algeria-EU 20 4500 1500 NG 3 Casp. MO-EU 10 1000 1500 NG 4 Terminals LNG 20 2500 - NG 5 Underground stock - 2000 - NG 6 East Med. Ring 10 1000 2500

TOTAL PRIORITY PROJECTS GN

70 Billions m3/year

15000 Millions Euro

7000 Millions Euro

PE 1 Russia-EU 800 1500 PE 2 Black Sea-EU 200 1500 PE 3 Oil pipelines incide EU 2000 - PE 4 Africa/Middle East-EU 1000 2000 PE 5 Oil Ports 2000 1000

TOTAL PRIORITY PROJECTS PE

Millions tonnes/year 6000 Millions Euro

6000 Millions Euro

OVERALL TOTAL

26000 Millions Euro

14000 Millions Euro

Source: Estimates of the European Comission Services (DG TREN/B2)

40000 Millions Euro

17 The EU Commission presented a communication " On the development of energy policy for the enlarged European Union, its neighbours and partners countries" COM(2003) 262 final/2, Brussels, 26,5,2003. The objectives of the policy set out in this Communication are to: -Enhance the security of energy supplies of the European continent. -Strengthen the Internal Energy Market of the enlarged EU. -Support the modernisation of energy systems in our partner countries. -And facilitate the realisation of major new energy infrastructure projects. 18 See also " Ministerial Declaration by the Euro-Mediterranean Energy Forum" Rome 1-2 December 2003. EUROMED Report, n.72, 8 December 2003. The ministers stress their interest in the Commission's Communication "Shaping support for private Sector Development in the Mediterranean" and reaffirm the importance of the funding of projects of common interest included in the priorities for 2003-2006 under existing instruments, in particular MEDA and FEMIP. They noted that, as a priority, projects will be financed in those countries which are carrying out reforms to liberalise their energy sector.


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Maps see: http://europa.eu.int/comm/energy/ten-e/en/external.html Map 1: Projects of Pan European Interests (Priority axes for electricity interconnections) Map 2: Projects of Pan European Interest (Priority axes for natural gas) Map 3: Projects of Pan European Interest (Priority axes for crude oil pipelines)


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A NEW APPROACH FOR PLANNING AND ENVIRONMENTAL POLICIES IN REGIONAL DEVELOPMENT:

SOUTHEASTERN ANATOLIA PROJECT (GAP) IN TURKEY AS A CASE STUDY

AUTHOR1: BULENT ACMA 2 University of Anadolu, Turkey

DATE: May 2004

The Southeastern Anatolia Project (GAP), one of the most ambitious regional development projects, is open to both planning and environmental developments. It has been carried out as a human resources by developing irrigation and energy project. This project is expected to cause important changes and transformations in the region when it is completed.

Major reasons of developing such an integrated regional development project can be expressed as follows: The undeveloped social-economic and cultural structure of the region, rich but unvalued natural resources and geo-political situation of the region.

Recently important strategic and political changes came into consideration. Especially, the concept of sustainability of the development has become dominant for this project; Beside physical developments, some concepts such as planning and environmental have started to become main topics.

The purpose of this study is to make clear the basic components of the project and developments, and to put forward the circumstances of obtaining sustainability of development. It is also aimed to analyse the processes which are being applied.

In the first section of this study, the Southeastern Anatolia Region and Southeastern Anatolia Project (GAP) a brief historical development will be introduced.

In the second section the concepts of planning and environmental which are being processed in the GAP Project will be explained and its human related and social dimensions will be analyzed.

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Dr.Bulent Acma, University of Anadolu, Department of Economics, Unit of Southeastern Anatolia Project (GAP). Yunusemre Campus, 26470 Eskisehir, Turkey. E-mail: [email protected].


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In the last section the basic frame of the structure with which will be changed and developed is going to be analyzed. In this section proposals and approach necessary for the success of the project will be presented within planning and environment concepts.

1. Southeastern Anatolia Project (GAP)

The Southeastern Anatolia Project, the most ambitious initiative of the Republic of Turkey, covers an area of 74 000 square kilometres at the downstream of the Euphrates and Tigris Rivers and at the plains extending in between. The project consist of 13 project packages related to irrigation and energy production. Seven of these packages are in the Euphrates Basin and 6 in the Tigris. Upon the completion of the project about 1.7 million hectares of land will be brought under irrigation, and the energy production capacity of the region will be more than 27 billion kWh prior to irrigation and 23 billion kWh after irrigation (GAP Administration, a/1993).

GAP is a multi-sectoral and integrated regional development project based on the concept of sustainable development.

Its basic aim is to eliminate regional development disparities by raising people's income level and living standards; and to contribute to such national development targets as social stability and economic growth by enhancing the productive and employment generating capacity of the rural sector.

The original initiative consisted of irrigation and hydroelectric energy production projects on the Euphrates and the Tigris. Along the 80s, the project was transformed into a multi-sectoral regional development programme of a socio-economic character. This programme covers such sectors as irrigation, hydraulic energy production, agriculture, urban and rural infrastructure, forestry, education and health.

Its water resources programme envisages the construction of 22 dams and 19 power plants and irrigation schemes on an area extending over 1.7 million hectares. The total cost of the project is 32 billion US $. The total installed capacity of its power plants is 7476 MW which means an annual production of 27 billion kWh.

The project is based upon the concept of sustainable development which aims at generating an environment in which future generations can fully develop themselves and reap the benefits of development.

Equitable development, participation, protection of the environment, employment generation, spatial planning and infrastructure development are the basic strategies of GAP.

By this time, Southeastern Anatolia Region with its agricultural structure has not been able to break the growing circle of existing backwardness; and has not been able to use her rich resources for the development.

Region’s significant backwardness in all areas, geopolitical position, unutilized rich resources and facing the major investments like irrigation and energy in GAP Project resulted industrialization as an undeniable economic, social and political targets for the region.


3

Meanwhile, the only way to close the gap compare to other developed regions is in order to get region’s industrilization; changing from an agricultural society to an industrialized one (Acma, 2000).

1.1. Socio-Economic Characteristics of the GAP Region Area and Population

Area: Covering the provinces of Adiyaman, Batman, Diyarbakir, Gaziantep, Kilis, Mardin, Siirt, Sanliurfa and Sirnak, the GAP Region has an area extending over 75,358 square kilometres which corresponds to 9.7 % of the total area of the country.

Population: According to Census results (1997) the population of the region is 6,128,973 which corresponds to 9.7 % of the total population of the country (62,865,574). Urban-rural distribution of population is, respectively, 64 % and 36 %.

In the period 1990-1997, the rate of population growth was 2.5 % for the region whereas the country average was 1.5 %.

When we look at the issue in terms of urban and rural rates of population growth, the rate of urban population growth in the region is 4.6 %. This is quite high compared to the overall urban population growth rate which 2.9 %. Growth rate of rural population, on the other hand, is falling both in the region and in the country. The corresponding values are -0.5 % and - 7 %, respectively, for the region and the country, showing that the slowing down in the rate of growth of rural population is faster in the country than it is in the region.

In the region, the share of urban population was 56 % in 1990, later to rise to 64 % in 1997. The share of rural population dropped from 44 % to 36 % in the same period.

This high rate of urban population growth in the GAP region put a further stress on already insufficient urban infrastructure services at the first hand.

Furthermore, unless appropriate measures are taken, the problems of employment will further aggravate (Republic of Turkey Prime Minister, 1991).

1.2. Basic Magnitudes in GAP

When the project is completed, 28.5 % of the total water potential of the country will be brought under control through facilities on the Euphrates and the Tigris which together flow more than 52.94 billion cubit metres of water annually. It will be possible to irrigate 1.7 million hectares of land, 4.5 times larger than Cukurova, and produce 27 billion kWh energy at an installed capacity of 7460 MW annually. The planned irrigation area corresponds to 20 % of total irrigable land in Turkey, while annual energy production will have a share of 22 % of total energy production capacity of Turkey. Energy to be produced upon the completion of the energy production programme of GAP Project will be equal to Country's total hydraulic energy production in 1988.

The dams of Karakaya and Atatürk provide a substantial part of energy circulated in the interconnected system.

Energy supply of these two dams reached 116 billion kWh as of the end of 1997. This corresponds to a value of 7.8 billion dollars and makes up about a half of the total hydraulic


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energy production of Turkey. GAP Project's share in total energy production (thermal and hydraulic) of the country is 20 %. The region's contribution to the economy of the country can be conceived better if it is considered that the total energy production of the region is equivalent to 28 million tons of fuel oil or 23 million cubic metres of natural gas.

When the irrigation projects of GAP Project are complete, the area brought under irrigation will be equal to the total area so far brought under irrigation by the State. High agricultural and industrial potential to be generated by GAP Project will increase the total economic output of the region 4.5 times and generate employment for 3.5 million people in a region whose population will then reach 9-10 million. Along with the expansion of area under irrigation, expected increases in crop yield is 104 % in wheat, 69 % in barley, 388 % in cotton, 556 % in tomato, 24 % in lentil, and 80 % in vegetables.

At present, 203,080 hectares of land is irrigated in the region by networks constructed by the State Hydraulic Works and the region has a share of about 36 % in the total cotton output of Turkey.

Taking 1985, the year GAP Master Plan was phased in as a base, per capita Gross Regional Product (GRP) was 47 % of Turkey's per capita Gross Domestic Product (GDP). The Master Plan projects an annual increase of 7.7 % in GRP. Projected annual increases in individual sectors are given below (at 1987 fixed producer prices).

• Gross Regional Product : 7.7 %

• Agriculture : 4.9 %

• Industry : 10 %

• Construction : 6.6 %

• Services : 9 %

Along with the change in the economic structure of the region, the share of agriculture will drop from 40 % to 23 % while that of industry will rise from 15 % to 24 %, and services from 44 % to 53 %. Per capita GRP will, at 1997 prices, approximately double and reach 235 million TL(GAP Administration, b/ 1993).

2. Concepts of Planning and Environmental of Southeastern Anatolia Project

The Southeastern Anatolia Project (GAP) which is the biggest project of the republican era, is an ambitions project in terms of the geographical area it covers, its physical magnitudes and objectives when compared with the similar other projects throughout the world.

GAP is a multi-sectoral, integrated regional development project being carried out in 9 provinces of the Southeastern Anatolia Region which is a relatively underdeveloped region in Turkey.


5

As an integrated project, it is not limited to the dams, hydro electric power plants, irrigation systems only; but it contains industries and investments for the development of socio-economic sectors such as agricultural development, industry, urban and rural infrastructure, communication, education, health, culture, tourism and other social services in a coordinated way.

GAP set its own objectives within the framework of the government's overall policy aimed at the elimination of the interregional disparity which gain a gradual importance.

GAP coincides with the government policies to the effect that stirring the development potential in the underdeveloped regions will contribute to the national objectives such as the economic growth, social order and export encouragement. Actually, when GAP Project's development objectives are studied this trend can clearly be seen.

2.1. General Development Objectives

• To raise the income level in the GAP Region by improving the economic structure in order to narrow the income disparity between the Region and other regions,

• To increase the productivity and employment opportunities in rural areas,

• To enhance the assimilative capacity of larger cities in the Region,

• To contribute to the national objectives of sustained economic growth, export promotion and social stability by efficient utilization of the Region's resources.

2.2. GAP's Planning Approach

As clearly defined in the GAP Master Plan, the ultimate target of GAP is to contribute to the economy of the country by raising the income level of the individuals through regional economic development. One of the two inter-related features of GAP is an integrated approach which covers different sectors (agriculture, industry, education, social services) in a coordinated way and the other is a sustainable development.

With these two characteristics, GAP not only aim at economic growth but also a social metamorphosis in the region.

The original goal of GAP development plan is to increase the efficiency of the investments made on irrigation and hydro-electric power, in coordination with other related projects and investments made in other sectors.

In concurrence with agricultural development, raise in the income level of the individuals, change in their consumption-production patterns which will be reflected in their life-styles and resulted in an overall social improvement, will be realized.

In this context, projects to be developed will contribute to filling the gaps in meeting the needs, identifying social tendencies and potentials for change, adjusting people to the new economic and social order.

The list of the conducted research projects in the Region to identify the needs and potential of the Region is given below:


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• Social Change Trends in the GAP Region.

• Demographic (Population) Movements in the GAP Region.

• Status of Women and their Integration into the Development Process in the GAP Region.

• Resettlement and Reemployment problems in the areas Effected by Dam Construction.

• Socio-Economic Studies of the Project on Management, Operation and Maintenance of the GAP Irrigation Systems.

The aim of the projects is to collect information on the social and cultural structures of the Region, the economic expectations of the people and the demographic trends in one hand and to encourage the communal participation and to integrate every group in the Region into the development process (women, nomads, urban destitute, people without land) in the other hand, by defining ways of reducing the socio-economic disparity between these groups, to develop concrete action plans under the light of these pieces of information and present them to the attention of the involved institutions and organizations.

"GAP Social Action Plan" was developed policy goals, strategies and programs. The plan includes seven headings as organization and participation, population movements and settlement, education, health, agricultural extension, employment, ownership and use of land (GAP Administration c/1993).

3. Sustainable Development and Basic Strategies of GAP

Sustainable development was defined by the Brundtland Commision as one that "meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs. "Under this very broad definition, there are many issues which must be considered: social, economic, cultural, gender, educational, health, physical planning, agricultural, environmental, institutional, among others. At the hub of all these issues is people, either as object, or as the agent, or both. Hence, human development is the core of sustainable development of the GAP Region. Consequently, GAP has adopted two main approaches:

• integrated, regional development and multi-sectoral planning as opposed to project-specific development and sectoral planning and

• sustainable development.

In order to define the scope and composition of sustainabilility for GAP , a participatory approach was adapted. A seminar was jointly sponsored by UNDP and GAP Administration in March 1995 attended by a large number of different stakeholders of the development process of the GAP Region. Consensus was reached on the following issues.

a) Community participation in decision making process in project design and implementation; providing equity and fairness among population groups; providing a sustainable population structure; and developing human resources in the field of education, training and provision of health services.


7

b) Providing adequate shelter for all; improving human settlement management; promoting sustainable land use planning; promoting integrated provision of clean water, sanitation, solid waste disposal etc.

c) Management of human activities geared to development goals and initiatives; controlling harmful impacts of human activities on the environment.

d) Land and water resources are used for a variety of purposes which interact and may compete with one another. it is desirable to plan and manage all uses in an integrated manner. Integration should take place at two levels, the first level considers social and economic factors and the second covers environmental and resource components (water and soil resources conservation and protection).

e) Sustainable agricultural development requires not only conservation, reuse, minimization of environmental damages, but also suitable- production practices, appropriate technology , profitability , a system of reinforcing incentives and enforcement of relevant laws and regulations.

f) Use of economic instruments and development of means of institutional mechanism and incentives to encourage small -scale entrepreneurs and industry.

Based upon the results of this Seminar and the objectives and targets of the GAP Master Plan, following "sustainability'' goals have been adapted for the development process:

• Increasing investments to the best achievable level which would accelerate the economic conditions of the Region;

• Enhancing healthcare and education services so that they reach national levels;

• Creating new employment opportunities;

• Improving the quality of life of the cities and improving urban and social infrastructure so as to create healthier urban environments;

• Completing the rural infrastructure for optimal irrigation development;

• Increasing the inter -and intra -regional accessibility;

• Meeting infrastructural needs of existing and new industry;

• Protecting water, soil and air and the associated ecosystems as a priority consideration; and

• Enhancing community participation in decision-making and project implementation.

3.1. Sustainable Development Programme in GAP Project

The ultimate aim of GAP Project is to ensure sustainable human development in the region. Therefore it is a human centred development process. Physical structures which are now being built will be the basis of human development. The aim of sustainable development will be achieved by eliminating disparities, spreading welfare, ensuring community participation and developing human resources. The combination of economic growth targets with a human


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development perspective envisages the transformation of the projected social change into participatory solutions specific to the eco-system and cultural make-up of the region.

The Earth Summit held in Rio in 1992 had adopted a document titled "Agenda 21". The Agenda includes some basic principles which are to be adapted to the specific circumstances of individual countries. In this respect, GAP Project's planning and implementation for sustainable human development fully confirm to these basic principles. This planning and implementation have the following basic principles:

• Participation

• Equity

• Development of Human Resources

Participation is conceived as the active presence of all stakeholders in the processes of project development, decision making, implementation, monitoring and evaluation. This principle is valid for all projects. When translated into actual processes, the principle yields ample benefits by raising awareness, enhancing the social feasibility of projects, reducing costs and by actually solving problems. One of its side effects is the democratisation of communities involved.

The second principle, equity or fairness in development means the integration of those who are in socially, culturally or economically disadvantaged positions to the process of development. As far as GAP is concerned, such disadvantaged groups are identified as women, children, landless peasants, small farmers and farmers living in areas not under irrigation. Special programmes are being developed with the participation of such groups.

In sum, GAP Project's aims include sustainable economic growth; fair income for all; better access to such services as education, health and cultural activities; sustainable utilisation of natural resources; a clean and safe environment; decent sheltering for all; and participation to decision making. All these mean the creation of sustainable society which progresses through its internal dynamics.

This sustainable human development approach has started to attract the attention of various international organisations and foreigners. For example, the United Nations Development Programme (UNDP) shows its interest by supporting the project(GAP Administration and UNDP. September 1997).

UNDP and GAP co-sponsored the Symposium "Sustainable Development and GAP Project" which took place in March 1995. The event was participated by the representatives of universities and local and private organisations.

The seminar was a platform on which the principles of sustainable human development were discussed in the context of GAP.

The seminar also formed the basis of the present Sustainable Development Programme in GAP which is being carried out jointly by the GAP Administration and UNDP since March 1997.


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The programme supports the implementation of 29 sub-projects presented below under five headings:

• Encouragement of social sustainability and improvement of social services,

• Encouragement of agricultural sustainability and improvement of rural productivity,

• Encouragement of local entrepreneurship and industrial development for economic viability

• Encouragement of sustainable human settlements,

• Sustainable utilisation of natural resources at an optimal level(GAP Administration, April 1996)

3.2. Examples of Projects Implemented through the Approach of Sustainable Human Development

The projects listed below are actually interrelated within the framework of sustainable human development. The list includes a grouping for analytical purposes.

1. Projects for Environmental Protection: The outputs of these projects can be taken under two main headings.

(i) to create the conditions which allow future generations utilise natural resources; and

(ii) to create healthy and safe living conditions for people.

• Management-operation-maintenance of GAP irrigation systems (GAP-MOM),

• Regulation of irrigation water and introduction of methods and technologies which save water,

• Pilot implementation for a modern irrigation technology,

• Urban waste water treatment,

• Re-use of water after irrigation,

• Eastern Anatolia erosion control and watershed rehabilitation project,

• Protection of bio-diversity,

• Environmental work in the GAP region -The Euphrates Basin,

• Environmental work in the GAP region - The Tigris Basin,

• Assessment of climatic conditions in the GAP region for the present and near future.


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2. Urban Planning and Infrastructure Projects: These projects are developed and materialised with the participation of people. Participation assures the social feasibility of projects and helps the promotion of a democratic culture in urban management and life. The projects aim at raising the quality of urban life.

• Participation to urban zoning and planning,

• Resettlement and employment of people affected by dam lakes,

• Ataturk Dam Lake sub-region development plan,

• Eco-city and eco-village planning and development works in pilot areas.

3. Projects for the Elimination of Disadvantaged Positions and Poverty: These projects aim at gender balanced development; closing income gaps; better access to health, education and social services; and awareness building.

• Establishment of multi-purpose community centres for women (CATOM),

• Enhancement of the income level of people living in areas out of the coverage of irrigation,

• Distribution of treasury land to landless peasants,

• Establishment of centres for supporting and guiding entrepreneurs (GAP-GIDEM).

4. Human Resources Development and Institutional Arrangements: These projects enhance efficiency and income and also set the conditions of internal and external participation.

• Transfer of irrigation systems to farmers,

• Institutional capacity building,

• Farmers' training and extension,

• Agricultural research and development projects,

• Consolidation of farm lands(GAP Administration, September 1999).

4. GAP Project Will Change the Socio-Economic Structure of the Region

The integrated project covers not only multi-purpose dam and irrigation schemes but also investments in such development related areas as agriculture, energy, transportation, telecommunication, health, education and urban and rural infrastructure building.

The basic development scenario of the GAP Master Plan(GAP Master Plan, 1991) is to transform the region into a “base” for agro-industrial products. In more concrete terms, the GAP envisages the following:


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• Irrigation of 1.7 million hectares of land,

• Production of 27 billion kWh energy,

• 106 percent increase in Per capita income, and

• Generation of employment for 3.8 million people.

“Sustainability” is the basic development approach of the GAP. Its basic components are:

• Sustainability of irrigation,

• Environmental sustainability,

• Sustainability of agricultural production,

• Social sustainability, and

• Spatial sustainability.

• Sustainability and human development in GAP:

• Sustainability of natural resources and the environment,

• Sustainability in agriculture (irrigation, soil and land use),

• Sustainability of economic dimensions (development, growth, employment and marketing),

• Spatial sustainability (carrying capacity),

• Social sustainability (development of human resources, participation, equity).

Conclusion

The GAP Project, which is one of the most important development projects in the world, is based on a sustainable development and is human oriented. Actually, in recent years the concepts of sustainable development and regional development have become a complementary concept to each other.

In order to develop the Southeastern Anatolia, which has underdeveloped socio-economic structure and unvalued natural resources up to now, only physical development is not satisfactory. The most important thing to do is to realize the regional development process. But this process must be accorded with both socio-economic and cultural structure.

Recent years, cooperation with some national and international organizations such as UNDP and joint projects have brought out a new meaning and acceptance of a new approach for the GAP Project.


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Both participating of region inhabitants to GAP Master Plan, and establishing a sustainable frame will help the GAP Project become a more effective and functional regional development project.

Moreover, it will be inevitable to join some dimension; such as sustainability, public funds and encouragement, participating of inhabitants, a new vision approach. All those dimensions must be directed to the GAP Project.

Bibliography

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GAP Administration (1993a): GAP Status Report, Republic of Turkey Prime Ministry, in Turkish, Ankara.

GAP Administration (1993b): GAP Action Plan, Republic of Turkey Prime Ministry, in Turkish, Ankara.

GAP Administration (1993c): Social Trends ant Attitudes Towards Transformation in GAP Region, Republic of Turkey Prime Ministry, in Turkish, Ankara.

Guastello, S. J. (1995): Chaos, Catastrophe, and Human Affairs: Applications of Nonlinear Dynamics to Work, Organizations, and Social Evolution. Hillsdale, NJ: Lawrence Erlbaum Associates.

GAP Administration: GAP Project an Innovative Approach to Integrated Sustainable Regional Development (April 1996)., Republic of Turkey Prime Ministry, Ankara.

GAP Administration and UNDP: Sustainable Development Programme in GAP (September 1997), Republic of Turkey Prime Ministry, in Turkish, Ankara.

GAP Administration: Latest State in GAP (September 1999), Republic of Turkey Prime Ministry, Ankara.

Hart, M. (1998): Sustainable Community Indicators: Trainer’s Workshop. North Andover MA.: USEPA Office of Sustainable Ecosystems and Communities and the Lowell Center for Sustainable Production at the University of Massachusetts.

Krizek, K. and Power, J. (1996): A planner’s Guide to Sustainable Development. Pas Report: 467, Chicago, Ill.: American Planning Association.

Meadows, D. H., Meadows, D. L., Randers, J., and Behrens, W. W. III (1972): The Limits to Growth. New York: Universe.

President’s Council on Sustainable Development (1996): Sustainable America: A New Consensus. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office.

Republic of Turkey Prime Minister (1991): “GAP Master Plan”. Ankara.

United Nations (1992): Agenda 21: Programme of Action for Sustainable Development. New York: United Nations.


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OBSTÁCULOS PARA EL INGRESO DE TURQUÍA EN LA U.E.

AUTOR1: JUAN ANTONIO IRAZABAL

FECHA: Mayo 2004

Un país musulmán ¿es capaz de vivir en democracia? La pregunta se la plantean hoy muchos musulmanes desde la más estricta ortodoxia islámica, y también quienes, desde fuera, observan la evolución del Islam contemporáneo. Desde ambos puntos de vista, la respuesta a esta pregunta es; en general, negativa. Este artículo se plantea esa misma pregunta, pero aplicada al caso concreto de Turquía, y a partir de los acontecimientos que han tenido lugar a finales del año pasado en este país. A mediados de noviembre, el Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP) -aunque con poco más del 35% de los votos, gracias a un sistema electoral perverso- gana las elecciones generales en Turquía y obtiene 363 de los 550 escaños del Parlamento. Un mes más tarde, Erdogan, el nuevo líder político turco, recibe de la cumbre de la UE celebrada en Copenhague la promesa de iniciar conversaciones de ingreso en 2005, tras una evaluación en 2004 de los progresos que se hayan alcanzado en materia de democracia se produce la paradoja de ver a los dos líderes turcos (el anterior primer ministro, Abdulá Gul, y el futuro, el islamista Erdogan), impacientes por entrar en una UE en principio laica y de mayoría cristiana, después de que Giscard d’Estaing, presidente de la Convención Europea, se adelantara a echarles un jarro de agua tría declarando que el ingreso de Turquía supondría «el fin de la UE». Los gobiernos de los actuales miembros de la UE han adoptado posturas sensiblemente diferentes sobre este tema, desde la más entusiasta de España, el Reino Unido e Italia hasta las más reticentes de Austria y los países nórdicos, pasando por las moderadas de Francia y Alemania, que son las que finalmente se impusieron en Copenhague. De todas maneras, la entrada efectiva de Turquía, en la mejor de las hipótesis, no tendría, lugar antes de 2013,según el comisario de la Ampliación, el alemán Günter Verheugen.

Sin embargo, hace ya varios arios que Turquía ha traspasado el umbral de Europa: fue aceptada, primeramente, en el Consejo de Europa, luego en la OTAN por su privilegiada posición estratégica en la frontera misma del bloque comunista; y en los años sesenta, como asociada a la Comunidad Europea. Además, participa en Eurovisión y en la liga de fútbol europeo.

Se trata ahora de dar un nuevo paso en la misma dirección -entrar en la UE-, un paso que compromete más, tanto a la misma Unión como al país candidato. Por ello, «la Unión recuerda que la condición de país miembro requiere que un candidato haya logrado la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y el

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI.


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respeto a la protección de las minorías». Los políticos turcos se han mostrado decididos y esperanzados de poder satisfacer esas exigencias. «Vamos a demostrar que un país musulmán puede ser democrático», declaró Abdulá Gul, al finalizar la pasada cumbre de Copenhague2. ¿Qué dosis de realismo contiene el desafío con el que la sociedad turca quiere enfrentarse?

1. La sociedad turca

Los turcos son actualmente unos 67 millones (aproximadamente, como el conjunto de los 10 países cuyo ingreso en la UE se acaba de decidir para 2004), que pasarán a ser 86 millones en 2020 y 91 millones diez años más tarde, según las proyecciones oficiales de las Naciones Unidas (en ese momento, el turco sería la lengua más hablada en la UE). Eso, a pesar de que el crecimiento demográfico ha disminuido considerablemente de 2,4% a 1,7% anual3). La mitad de la población tiene menos de 20 años. La familia tradicional juega un importante papel a favor de la estabilidad social, a pesar de que el número de divorcios se ha disparado por el influjo de los medios de comunicación y de las nuevas costumbres que se extienden desde Estambul. El PIB por habitante sólo llega al 22% de la media actual de la UE (mientras que alcanza el 44% en el caso de los 10 países que ingresarán en 2004). No hay miseria profunda, a pesar de la importancia del paro (11% de la población activa no agrícola), porque las redes familiares y comunitarias hacen de amortiguadores.

Las desigualdades sociales son enormes. Turquía tiene el triste privilegio de ocupar el tercer puesto mundial de los países con rentas más desiguales, inmediatamente después de Brasil. Según las estadísticas oficiales, el 20 ó de la población disfruta del 55% de la renta nacional y el 5% de los más ricos llega a acaparar más del 25%. La economía informal corrige en parte, los efectos de este desigual reparto. Y la agricultura ocupa todavía al 45% de la población activa. El desarrollo capitalista de los años 90 se ha basado más en las rentas financieras que en las industriales. Actualmente, casi el 60% de la riqueza nacional está constituido por rentas, alquileres, intereses, dividendos, etc. Los salarios no representan más que el 25%4. De ahí que la migración se presente como una importante válvula de seguridad. Actualmente, en Europa occidental hay tres millones de emigrantes turcos. Entre ocho y, once millones de turcos (total de entradas y salidas) pasan cada año las fronteras del país. Por las autopistas alemanas, suizas, italianas, griegas, yugoslavas, húngaras o rumanas, sobre todo de noche, en las áreas de servicio y aparcamientos, la lengua que más se oye es el turco. En el puerto italiano de Trieste, de un movimiento total de 160.000 camiones -en 2001-, 117.000 iban o venían de Turquía5.

Finalmente, otro factor importante de esta economía es su elevada inflación (70% entre 1997 y 2001) y su corrupción crónica. Sólo hace unos pocos años se ha empezado a registrar la propiedad de las tierras, y la flota pesquera empieza ahora a ser matriculada.

2 El País, 14 de diciembre de 2002. 3 “Une société qui retrouve confiance? Table ronde avec Olivier Abel, Ahmet Insel, Rusen Bakir et Omer Laçiner”, en Esprit, n° 271 (enero 2001), pp. 158-172. 4 Insel, Ahmet: “Une société...”, op. cit., p. 160. 5 De Tapia, Stéphane: “Les Turcs, entre 'Europe et la Méditerranée”, en Projet, n° 72 (diciembre 2002), p. 56.


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2. El Islam de Turquía

La gran victoria electoral del islamista Partido de la Justicia y el Desarrollo en las últimas elecciones generales y las estadísticas que hablan de un 99,8% de musulmanes pueden hacer pensar que nos encontramos ante una sociedad muy homogénea desde el mundo de vista religioso. Sin embargo la realidad es muy diferente. Para empezar, los alevis (chiitas) constituyen una fuerte minoría -20 %- frente a la mayoría sunnita. Este movimiento religioso conoce actualmente una cierta expansión, en parte porque no pocos elementos de izquierdas buscan entre ellos el paraguas de la religión; otros han intentado una cierta simbiosis entre “alevismo” y laicismo kemalista. Así es como los intelectuales turcos han descubierto recientemente la cultura aleví. Si continúa este proceso de “alevisación”, podría aumentar el pluralismo religioso, ya que el mismo “alevismo” no es homogéneo, sino que varía según las regiones y las diversas fraternidades musulmanas". Además de entre los alevis, se da en Turquía un islamismo político de izquierdas, nacido de la necesidad, por parte de estos militantes, de asegurarse una protección. Otros han encontrado en la interpretación del Islam iraní el verdadero antiimperialismo. De todas maneras, las variantes del izquierdismo islamista son innumerables. Sin embargo en Turquía no se escuchan reivindicaciones radicales por parte de las grandes formaciones islamistas, aunque sí hay individuos v grupos integrados en redes de terrorismo internacional, como los que han combatido en Líbano, Afganistán, Bosnia o Chechenia. Parece significativo el hecho de que la televisión de los islámistas tradicionalistas haya dejado de mostrar imágenes de mártires de la yihad.

En conjunto, los islamistas turcos están atravesando una profunda crisis aunque sus victorias en las urnas hacen que ésta no resulte visible al exterior. Baste como prueba de esta crisis ante la sociedad el hecho de que la supresión, en 1997, del mayor partido del país Refah, de Demirel no produjera un solo herido en toda la república. Ciertos observadores hablan incluso de la profunda indiferencia religiosa de una parte importante de la población, por culpa precisamente de la politización del Islam. Otros observadores recuerdan que ya el Imperio Otomano se basaba en la separación entre el kanut (el derecho imperial) y la sharia (ley religiosa) y que la sociedad turca está profundamente secularizada desde las reformas otomanas de comienzos del siglo pasado. Otro factor que favorece la evolución del Islam turco es el hecho de que los islamistas comienzan a comprender que el laicismo del Estado puede constituir una garantía de seguridad para ellos mismos, dada la diversidad de corrientes islámicas turcas y desde la experiencia de que el islamismo ataca en primer lugar a los mismos musulmanes. En décadas pasadas se ha podido pensar que el laicismo constituía un instrumento de represión de los creyentes, los islamistas y los malos. Pero ahora se comprende que puede ser indispensable, sin ir más lejos, para las buenas relaciones entre alevis y sunnitas.

Por otra parte, el Islam turco se ha distanciado considerablemente de sus fuentes tradicionales. Por, no hablar de las consecuencias de la introducción del alfabeto latino, el vocabulario “turco puro”, impuesto por la revolución kemalista, produjo un corte generación. Hoy casi nadie conoce o entiende los libros tradicionales del Islam. En algún momento se pensó que el Islam político colmaría esta laguna, pero lo que éste publica no son más que folletos políticos en los que el vocabulario religioso tradicional brilla por su ausencia. Los políticos, islamistas practican poco la lectura del Corán utilizan siempre las mismas suyas susceptibles de interpretación política la demás, sencillamente las desconocen.

La interpretación del Islam no ha sido, generalmente, muy estricta en Turquía, al contrario que en Arabia o en Irán. Aunque siempre ha habido creyentes y comunidades muy


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practicantes, el conjunto de la sociedad ha interpretado el Islam de manera flexible y moderada. En Turquía las bodas se celebran, por supuesto, en la mezquita, pero durante el banquete se bebe raki, el típico licor turco. Lo mismo sucede con motivo de la circuncisión. Aun en las ciudades de provincia se da una estrecha coexistencia entre la vida islámica y la no islámica. En Estambul, los hábitos religioso-sociales varían mucho de un barrio a otro. Todo el mundo es musulmán, pero con moderación.

El Islam turco está actualmente, muy politizado, en buena parte como respuesta a los problemas sociales. Las políticas de laicización y modernización del país crearon dos clases sociales que se caracterizaban por sus modos de vida. Los que llevaban un estilo de vida más occidental dominaron la vida pública y se comportaron respecto a los demás como los miembros de una clase superior, hasta despreciar a los que vivían de una manera más tradicional. Y esto provocó una reacción. Una de las claves del éxito de los partidos islamistas ha sido esta reacción de los que se sentían despreciados y excluidos.

De todas maneras, todavía en 1999 el ejército turco señalaba al islamismo cómo la mayor “amenaza estratégica” para el país, más aunque el PKK kurdo. El “síndrome de Kabul” sigue produciendo sudores fríos en el campo laico, capitaneado por el ejército, para quien los kurdos y los “barbudos” son la encarnación misma del “enemigo”. De ahí a convertirlos en chivos expiatorios no hay más que un paso, y ese paso se da continuamente, por ejemplo cuando en octubre de 1999 se acusó, sin el menor indicio, a los islamistas del asesinato del ex ministro Ahmet Taner Kislali (el hermano de la víctima sospechaba más bien de los militares).

3. El ejército siempre tiene la última palabra

En 1991, Turquía abandona el régimen militar instaurado en 1980. Y se empieza a hablar incluso de la necesidad de una segunda República en la que el kemalismo dejaría de ser doctrina oficial. Pero el ejército sigue jugando un papel esencial en las estructuras del poder. Conforme a la Constitución elaborada por los mismos militares, éstos controlan el Consejo Nacional de Seguridad, el Alto Consejo de la Radio y la Televisión, el Consejo de la Enseñanza Superior, el Tribunal Constitucional y los tribunales de la Seguridad del Estado, a la vez que utiliza la prensa sensacionalista, temible órgano de guerra civil sin balas, para la amenaza y la descalificación de cualquier disidente. Todo el mundo está de acuerdo incluso se dice abiertamente en que hacen falta reformas radicales, pero el régimen no ha variado en absoluto durante la última década cualquier protesta es inmediatamente identificada con el separatismo o con el terrorismo. La fidelidad a la “patria”, a la “nación” al “Estado” y al “pueblo” son los argumentos que utiliza el estamento militar para justificar el control qué ejerce sobre todos los resortes del Estado.

Esta hegemonía política del ejército viene de lejos tiene sus raíces en el Imperio Otomano, dentro del cual los turcos ocupaban los puestos de la administración y el ejército, eran los señores y los terratenientes, mientras que los miembros de las minorías locales labraban la tierra o se ocupaban de la artesanía y el comercio. Para conservar su estatus social, los turcos procuraron siempre acercarse al ejército y cultivar las virtudes militares. El fin del Imperio y los comienzos de la República situaron al ejército en el centro de las - estructuras del Estado. El Imperio había cometido el error de escoger el campo de los perdedores en la Primera Guerra Mundial. Sin embargo su ejército, comandado por el coronel Mustafá Kemal y el


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general alemán Liman von Sanders, salió victorioso en 1916 de la batalla de los Dardanelos, contra la expedición francobritánica. Por ello, Turquía puede enorgullecerse de ser uno' de los tres países (junto con Afganistán y Japón) que nunca ha sido ocupado ni colonizado por los occidentales. Y eso se lo debe a su ejército.

Hoy, el ejército turco cuenta con 700.000 hombres y absorbe el 4,5% del PIB. Ya desde mediados del siglo XX, con la aparición del Partido Demócrata, se empezó a cuestionar el lugar preponderante del ejército. Y en los años 1970 los militares perdieron mucho de su prestigio, pero el fracaso de los partidos y de los sucesivos gobiernos, permitió al ejército recuperar el primer plano, gracias a un golpe de Estado. Además, la represión de la guerrilla y el movimiento kurdos le ha hecho ganar puntos ante una población que comulga enteramente con las ideas del nacionalismo turco. Por otra parte, la barrera que ha montado contra el islamismo le ha permitido presentarse ante la opinión como el guardián de la laicidad del Estado, aunque la represión ejercida contra los partidos islamistas (también el actual ganador de las elecciones ha sufrido cárcel e inhabilitación para ejercer cargos públicos) produce el efecto no deseado de convertirlos en mártires.

La ideología del ejército sigue siendo el kemalismo, “un sistema pedagógico y militar que trata a los ciudadanos como a niños”, según ciertos observadores. El laicismo es uno de los rasgos esenciales del kemalismo: el ejército lo ha monopolizado; y le sirve para legitimar el férreo control que ejerce sobre los partidos islamistas. En la ideología kemalista perdura también el trauma del tratado de Sévres, y ese trauma está alimentando la brutal represión de la guerrilla y el nacionalismo kurdo. Ideologías aparte, otra de las funciones del ejército es la de proteger los intereses capitalistas y los de ciertos grupos muy poco recomendables.

4. Con las mafias y contra los kurdos

No parece arriesgado afirmar que el mayor problema político de Turquía y el principal obstáculo para su ingreso en la UE es probablemente la serie prácticamente ininterrumpida de abusos cometidos o amparados por las fuerzas armadas. Entre el 1 de octubre de 2001 y el 30 de junio de 2002 fueron 1.874 los recursos presentados contra Turquía ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Cincuenta y siete personas han muerto ya en huelgas de hambre en las “Prisiones F”, las de máxima seguridad. El recurso a la tortura ha sido casi sistemático. Desde 1999 sigue abierto el proceso contra 161 funcionarios acusados de asesinar a 10 detenidos en la cárcel de Ulucanlar. Dos políticos del partido Halep desaparecieron en enero de 2001. Ese mismo año, 176 causas judiciales abiertas contra 358 civiles fueron vistas ante tribunales militares especiales. Todos éstos son datos incluidos en e1 informe que la Comisión Europea dedicó a Turquía en octubre de 2002.

Los mayores atropellos de los últimos tiempos los ha cometido el ejército contra la minoría kurda situada en el sureste del país. Las provincias de la minoría kurda han soportado 15 años de estado de excepción, levantado solamente el 30 de noviembre de 2002, es decir en vísperas de la cumbre de Copenhague en la que se iba a tratar la fecha de inicio de las conversaciones con la UE. El ejército turco ha practicada allí contra la guerrilla independentista del PKK (Partido de los Trabajadores del Kurdistán) una “guerra de baja intensidad” que ha supuesto la destrucción masiva de campos y aldeas y ha recurrido a “asesinatos cometidos por autores desconocidos”. Desde entonces el problema kurdo ha sido


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competencia exclusiva del ejército, que tenía poderes especiales para detener a cualquier sospechoso. Este conflicto ha causado 30.000 muertos y millones de desplazados, obligados por el ejército a abandonar sus aldeas y sus casas arrasadas. No vieron otra solución que la militar, mientras negaban a la etnia kurda todo derecho al uso público de su lengua y cultura. Finalmente, lo que salvó al ejército en el Kurdistán fueron los errores del enemigo, el PKK dilapidó en 1993 gran parte de su legitimidad y de sus posibles apoyos, tras el asesinato, durante una tregua de soldados desarmados. Actualmente, el Partido de la Democracia (DEP), mayoritariamente kurdo, intenta marcar sus distancias respecto al PKK y ha conseguido encontrar apoyos entre ciertos políticos europeos (Mitterrand recibió a diputados de esta organización). La perspectiva de una oposición kurda en el terreno político inquieta al poder.

El segundo problema grave con el que está enfrentado y mezclado el actual régimen kemalista es el de las mafias. No se trata solamente de las mafias tradicionales en los sectores de la prostitución, el juego o el tráfico de estupefacientes o armas. Toda la gravedad del problema se puso de manifiesto en 1996 con el accidente de Susurluk, en el que encontraron la muerte dentro del mismo vehículo A. Catli, militante de la derecha radical buscado durante más de 18 años por numerosos homicidios, uno de los jefes de la policía de Estambul, y un diputado del PJV, jefe de una milicia privada de diez mil hombres. Las investigaciones parlamentarias pusieron de manifiesto que los accidentados formaban parte de una de las nueve bandas uniformadas constituidas dentro de las fuerzas del Estado. El escándalo fue enorme. Finalmente, el ejército no encontró otra salida que lanzar una ofensiva... contra los islamistas, para defender la “laicidad en peligro”. Y consiguió la dimisión del gobierno presidido por Erbakan. Hasta que, por fin, el escándalo de las bandas armadas pasó a segundo plano de la actualidad y todos los implicados en él quedaron libres sin cargos.

Semejante proliferación de las mafias parece estar relacionada con la fuerte represión que el régimen ha ejercido, sobre todo, a partir del golpe de Estado de 1980, contra la instituciones más implicadas en la vida política y social del país: los jóvenes militantes que lograron escapar a la cárcel utilizaron sus relaciones en los barrios populares para constituir sus redes mafiosas.

En los años 1990, con la oleada de privatizaciones de empresas y el saqueo de bienes públicos, comenzó una nueva era de auge para las mafias. Todos querían una parte del pastel y algunos no dudaron en recurrir a las mafias para eliminar físicamente a los competidores. Otro factor no me-nos importante fue la guerra contra el PKK: la agricultura, la ganadería y el artesanado desaparecieron en el Kurdistán y mucha gente no vio otra salida que dedicarse al comercio de la heroína. Una parte de los beneficios iba a parar al PKK, hasta que el Estado hizo saber a las mafias que, si impedían que el PKK se financiara con la heroína, nadie las molestaría. Al Estado le interesaba laborar con las mafias porque el tráfico de heroína alcanzaba unos 15.000 millones de dólares, una suma casi igual a la de las exportaciones oficiales. Se calcula que el conjunto de actividades subterráneas, desde el blanqueo de dinero hasta las actividades no declaradas, alcanza entre un 20 y un 40% del PIB turco.

6. Converger con la UE

Actualmente, los islamistas y los kurdos son los primeros partidarios del ingreso de Turquía en la UE, sencillamente para escapar al cerco del ejército. Podría tratarse de una postura meramente táctica, peno que, de realizarse, se convertiría en una decisión estratégica de la


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mayor trascendencia. Si el Islam ortodoxo a la manera saudí o iraní se encuentra en frontal oposición con los valores que minen la convivencia política dentro de la UE, no cabe decir lo mismo del Islam turco, mucho más moderado y pragmático y habituado a cohabitar con un Estado laico aunque dolorosamente, hay que reconocerlo, más por motivos políticos que religiosos. Solamente un 8% de los turcos aceptarían hoy la imposición de la sharia con efectos civiles. Erdogan, el líder islamista triunfador de las pasadas elecciones y probable futuro primer ministro, es, según su biógrafo Rusen Cakir, un pragmático, como lo ha demostrado al enviar a sus dos hijas a estudiar a la Universidad de Indiana (EE.UU.) para esquivar la ley turca que prohíbe el velo islámico en los edificios públicos aunque, por el mismo motivo, podía haberlas enviado a Irán. De todas maneras, para Erdogan la legalización del velo islámico no constituye una prioridad de su futuro Gobierno. En cambio, sí lo es el ingreso de Turquía en la UE.

Lo que choca frontalmente con los sistemas democráticos en vigor en la UE es el hecho de que el ejército turco siga siendo, por mandato constitucional, el guardián del sistema político. Los militares han protagonizado va cuatro golpes de Estado: en 1960, 1971, 1980 y 1997. En agosto. pasado, el gobierno turco se apresuró a adoptar un paquete de medidas como la abolición de la pena de muerte, la penalización de la tortura y un cierto reconocimiento de la cultura kurda. Pero ninguno de estos retoques afecta al fondo del problema, que es la falta de autonomía del juego democrático con respecto al poder militar. El ejército debería abandonar a los civiles la totalidad de la vida política y debería cesar en su persecución de los enemigos interiores (el comunista, el kurdo o el islamista), por no hablar de otras actividades inconfesables, para convertirse en un ejército más profesional.

Ochenta años de kemalismo no han bastado para dar a los turcos una conciencia ciudadana sobre la base de unos valores éticos. Los islamistas intentaron en un momento dado jugar este papel, pero ellos también quedaron atrapados por el poder y por los asuntos turbios. La izquierda tiene igualmente su parte de responsabilidad por esta laguna. Urge ahora que la sociedad se reconcilie consigo misma para llegar a construir una república democrática.

La dinámica de la admisión en la UE podría generar un proyecto de democratización, v constituir el resorte que necesita el país para encontrar unos horizontes más realistas que el panturquismo (orientado hacia el centro de Asia) de la derecha o el neo-imperialismo, a la otomana, de ciertos islamistas. Para ello, es necesario que los turcos vean en la UE algo más que la posibilidad de una mayor circulación de mercancías y capitales. El desafío es de enorme envergadura, ya que puede desembocar en la convivencia, sobre la base de unos valores comunes, de dos culturas que hasta ahora no han pasado de unas relaciones de desconfianza. De la misma manera que la UE ha significado ya el fin de las guerras europeas, podría también convertirse en un instrumento de paz sobre la base de un derecho común. Y Turquía podría llegar a ser el puente entre Occidente y el mundo islámico.


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INVOCACIÓN DEL ORDEN INTERNACIONAL, EN ESPECIAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN LOS TRATADOS

INTERNACIONALES DE LA SANTA SEDE CON LOS ESTADOS

AUTOR1: CARLOS CORRAL2 UNISCI

FECHA: Mayo 2004

La Conferencia mundial de derechos humanos (celebrada en Viena del 14 al 25 de junio de 1993) proclamaba en su Declaración y programa de acción de Viena3:

“1. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma el solemne compromiso de todos los Estados de cumplir sus obligaciones de promover el respeto universal, así como la observancia y protección de todos los derechos humanos y de las libertades fundamentales de todos de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, otros instrumentos relativos a los derechos humanos y el derecho internacional. [...]

Los derechos humanos y las libertades fundamentales son patrimonio innato de todos los seres humanos; su promoción y protección es responsabilidad primordial de los gobiernos”.

Como participante en la misma, la Santa Sede no había dejado de asumir tan solemne compromiso y esforzarse por llevarlo a término en sus relaciones bilaterales con los Estados. Mucho antes, Pablo VI lo había enunciado programáticamente en su Mensaje para la celebración del día mundial de la Paz, organizado por la ONU para el 1 de enero de 1969. Y es que —como subraya J. A. Carrillo (1995): Soberanía de los Estados y Derechos humanos en derecho internacional contemporáneo. Madrid, Tecnos, p. 15— “Junto al clásico principio de la soberanía ha aparecido el principio constitucional del orden internacional contemporáneo: el de los derechos humanos”.

Y ese nuevo principio ha comenzado a explicitarse en los Acuerdos contemporáneos de la Santa Sede, a partir, en especial, del Fundamental Agreement con Israel de 30 de diciembre de 19934 y de su correlato el Basic Agreement con la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Pasamos a comprobarlo partiendo previamente, como presupuesto, de la actitud de la Santa Sede en sus relaciones jurídicas internacionales con los Estados. 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Carlos Corral Salvador es Catedrático Emérito de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid. 3 A/CONF.157/23, 25 de junio de 1993, p. 5. 4 Cf. Hadju, Tibor (2003): “La Santa Sede promotrice dei diritti umani nelle relazioni internazionali bilaterali”, Relazioni internazionali bilaterali tra la Santa Sede e gli Stati: esperienze e prospettivr. Vaticano, Librería editrice Vaticana, p. 230-240, spec. p. 235.


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1. La asunción de los Derechos Humanos como presupuesto de la actitud de la Santa Sede

El punto de partida no puede ser otro que la asunción, por parte de la Iglesia, en su más alta representación —el Concilio Vaticano II— de los Derechos Humanos y su Declaración Universal por las Naciones Unidas, tal como lo recordó Juan Pablo II ante la Asamblea General de la ONU el 5 de octubre de 19955.

Con todo, le precedió el Magisterio eclesial representado por Juan XXIII con su Encíclica Pacem in terris (11 abril de 1963, n. 143 s.)6.

“Juzgamos, no obstante, que esta Declaración debe considerarse un primer paso introductorio para el establecimiento de una constitución jurídica y políticas de todos los pueblos del mundo. En dicha declaración se reconoce la dignidad de la persona humana y se afirman todos los derechos que todo hombre tiene a buscar libremente la verdad, respetar las normas morales, cumplir los deberes de justicia, observar una vida decorosa y otros derechos íntimamente vinculados con éstos”7.

En su seguimiento, ya jamás interrumpido, sino, al revés, continuamente reiterado ante todos los foros internacionales, comenzando por la Sede de las Naciones Unidas. Primero, fue Pablo VI, el 4 de octubre de 1965; y treinta años después, Juan Pablo II (5 de octubre de 1995), llegando a decir ante la Asamblea General: “Fue precisamente la barbarie cometida contra la dignidad humana lo que llevó a la Organización de las Naciones Unidas a formular, apenas tres años después de su constitución, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, que continúa siendo en nuestro tiempo una de las más altas expresiones de la conciencia humana”8.

De forma paralela se añadió la intervención directa de la Santa Sede en la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) en Helsinki 1973/75, en la que participó como miembro, siendo invitada en especial por Nikita Jruschov. La invitación para acudir a la firma del Acta Final de 1975 en Helsinki fue cursada a Pablo VI y tal y como lo expresaba el Card. Secretario de Estado, Agostino Casaroli en Milán (20-I-1972), su aceptación se produjo en la voluntad de Santa Sede de solicitar y promover la “unión de los pueblos”, para que Europa fuera “un bastión de la paz y promotora providencial de una détente general en toda la extensión de la tierra”. Y las finalidades, por cierto, de la CSCE/OSCE colmaban

5 “Discurso ante la XL Asamblea General de las Naciones Unidas”, Nueva York, 5 de octubre de 1995. Publicado en Ecclesia (1995), p. 1574-1579. 6 Se trata de una Declaración no autónoma que se inserta en la Parte I (“Ordenación de las relaciones civiles”, Nº 9-34) de la Encíclica “Paz en la Tierra”. Y se ha de completar con el reconocimiento expreso, que se hace en la misma (nº 143), de la misión pacificadora de las Naciones Unidas y de su Declaración Universal de los derechos del hombre. El texto original es el latino y está publicado en el Boletín Oficial de Santa Sede Acta Apostolicae Sedis 55 (1963) p. 256-304; la versión al castellano, en Comentarios a la Pacem in terris, Madrid, BAC 1963. 7 Corral, C. y González Rivas, J.J. (1997): Código Internacional de Derechos Humanos. Madrid, Colex, p. 28s. y 993 n.1. 8 “Discurso ante la XL Asamblea General de las Naciones Unidas”, Nueva York, 5 de octubre de 1995. Publicado en Ecclesia (1995), p. 1574-1579.


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adecuadamente esas intenciones de la Santa Sede9. Buena muestra de ello es su participación destacada en 1980, durante la Conferencia celebrada en Madrid (1-IX-1980 a 6-IX-1983) y en la IV Conferencia celebrada en Viena (4-XI-1986 al 19-I-1989)10. En esta última, la intervención de la santa Sede en pro de la libertad religiosa y de los demás derechos humanos fue importante y, en su tanto, decisiva, supuesto el cambio de dirección ocurrido en la vida política de la entonces URSS, con la entrada en la escena internacional de Gorbachov.

Precisamente, el lema del mensaje elegido por el Romano Pontífice para la XXXII Jornada Internacional de la Paz 1999 (1 de enero de 1999) fue El secreto de la verdadera paz reside en el respeto de los Derechos Humanos, que reasume el anterior Mensaje homónimo —el segundo— de Pablo VI para el 1 de enero de 1969 bajo el título El Derecho internacional, camino para la paz en el mundo11.

Tan constante reafirmación de los derechos humanos: ¿no tendrá que encontrar explícita expresión en los Tratados bilaterales que celebre la Santa Sede con cada Estado en particular? Comprobémoslo.

2. La previa consideración de los tratados internacionales con Israel y la OLP.

Se está asistiendo a una constante dinámica expansión de Tratados bilaterales de la Santa Sede con los más dispares Estados del mundo. Pero con una particularidad muy notable. A diferencia de los Tratados celebrados hasta 1993, se puede decir que no se había hecho una apelación tan amplia y concreta a los derechos humanos. Y la fecha de 1993 es clave: es la de la firma del Acuerdo fundamental (Fundamental Agreement) con el Estado de Israel, que constituye el primer acuerdo en que se proclama la vinculación con el orden internacional de los DH. Pero a la vez —no se olvide—, la celebración por esas fechas de la Conferencia mundial de derechos humanos (14- 25 VI 1993) con la Declaración y programa de acción de Viena12:

“4. La promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales deben ser consideradas como un objetivo prioritario de las Naciones Unidas, de conformidad con sus propósitos y principios, en particular el propósito de la cooperación internacional. En el marco de esos propósitos y principios, la promoción y protección de todos los derechos humanos es una preocupación legítima de la comunidad internacional. Los órganos y organismos especializados relacionados con los derechos humanos deben, por consiguiente, reforzar la coordinación de sus actividades tomando como base la aplicación consecuente y objetiva de los instrumentos internacionales de derechos humanos.

5. Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe

9 Corral, C. (1995): “La Santa Sede y la protección internacional de la libertad religiosa”, en Libertad Religiosa, Memoria del IX Congreso Internacional de Derecho Canónico. México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México, p. 512. 10 Cf. Carrascosa, A. (1990): La Santa Sede y la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa. Cuenca, Caja de Ahorros. 11 http://www.vatican.va/holy_father/john_paul_ii/messages/peace/index_sp.htm. 12 A/CONF.157/23, 25 de junio de 1993, p. 5.


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tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales”.

Y decimos del Acuerdo fundamental con Israel, pues tuvo su reflejo a los ocho años en el Acuerdo básico con Palestina (en realidad, la OLP). Entre ambos se sitúan todos los demás Tratados. De ahí la necesidad de tener presente su contenido para establecer una comparación.

2.1. Acuerdo fundamental con Israel (Fundamental Agreement, de 30 de diciembre de 1993)

Desde el punto de vista jurídico internacional, téngase muy en cuenta la valoración que hace el internacionalista de la Universidad hebrea de Jerusalén, Natan Lerner13: “el acuerdo contiene un claro y concreto elemento de derechos humanos, al incluir una serie de derechos de las Iglesias y sus miembros reconocidos pero no incluidos formalmente en el Derecho Internacional positivo. En ausencia de una convención internacional de derechos humanos religiosos, es importante que los Estados —particularmente un Estado sin una Constitución escrita y de carácter peculiar, como es Israel— por una parte, y entidades como la Iglesia Católica, por otra, acuerden definir y clarificar sus intereses y derechos religiosos, incluso aquellos que pertenecen a la categoría de derechos humanos religiosos”14. Días después, lo corroboraba el Romano Pontífice en el discurso dirigido al Cuerpo Diplomático acreditado ante la Santa Sede, el sábado 15 de enero de 1994, con ocasión de recibir su felicitación navideña. Al presentar una panorámica del año político-religioso recorrido, decía con referencia a Oriente Próximo: “En este marco de esperanza y fragilidad se sitúan las conversaciones que han permitido que el Estado de Israel y la Santa Sede firmaran un acuerdo sobre algunos principios fundamentales que pueden regir sus relaciones mutuas y garantizar condiciones normales de existencia a la Iglesia Católica en ese país. No cabe duda que también todos los creyentes se beneficiarán de él” 15.

Un primer principio es que “La Santa Sede, al igual que el Estado de Israel, se comprometen a mantener y observar la libertad de religión y de conciencia” (Art. 1), tal como está establecida en la Declaración de Derechos Humanos de 10 diciembre de 1948 y en los demás instrumentos internacionales, en los que ambos son partes.

Un segundo principio consiste en que “la Santa Sede y el Estado de Israel se comprometen en conjuntar la cooperación para combatir e todas las formas de antisemitismo y todas las clases de racismo e intolerancia religiosas, y para promover la comprensión entre las naciones, la tolerancia entre las comunidades y el respeto por la vida y la dignidad humanas” (Art. 2).

Un tercer principio es “el mantenimiento y respeto del statu quo en los Santos Lugares cristianos a los que se aplica, así como de los respectivos derechos de las Comunidades cristianas de allí”. Compromiso que es por igual por ambas partes (4.1). Tan es así —nótese 13 Lerner, N.: Protecting Religious Right by lateral Agreement, p. 160, apud Hadas, S., “Las relaciones diplomáticas Santa Sede-Estado de Israel”, Política Exterior Vol. 45-IX (1995) p. 151-166; Corral, C. y Petschen, S.: Concordatos vigentes, t. III, (Madrid, F.U.E. 1996), p. 313-355, aquí p. 338. 14 Vid. Scovazzi, T.: “L’Accordo Fondamentale tra la Santa Sede e Israele: aspetti di diritto internazionale dei trattati”, Quaderni di diritto ecclesiastico e politica ecclesiastica (1995/1) p. 155-164. 15 Osservatore Romano, edición española (1994/3), p. 17-19, n. 2


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bien— que el statu quo deberá aplicarse, prevaleciendo sobre cualquier interpretación que en sentido contrario pudiera hacerse y oponerse de cualquier artículo del dicho acuerdo (Art. 4.2).

2.2. Acuerdo básico (Basic Agreement, de 15 de febrero 2000) entre la Santa Sede y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP)

Tiene lugar —como el Acuerdo fundamental con Israel— después de la Conferencia de Paz celebrada en Madrid entre el Estado de Israel y la OLP, por el que se llegó al mutuo reconocimiento en 1993 y a una limitada autonomía de Palestina en Jericó y la franja de Gaza (1994) y que en los Acuerdos de Washington (1996) se extendió a todas las ciudades y aldeas árabes en la West Bank (excepto Jerusalén Este). Ese mismo año de 1996 tuvieron lugar las elecciones para la elección de la Asamblea legislativa palestina, que dieron finalmente la victoria a Yassir Arafat, que acto seguido será elegido Presidente del Estado palestino.

Se trata de un Acuerdo oficialmente denominado en el propio título—nótese bien— básico o de bases. Por ello, es considerado de manera expresa como “un primer acuerdo básico que proporciona una base sólida y duradera para el desarrollo continuo de sus relaciones presentes y futuras y para el fomento de la continua labor de la Comisión” (Preámbulo in fine)16.

Y es un Acuerdo internacional. En efecto, la OLP es aceptada como “representación del Pueblo Palestino, que actúa al servicio y en nombre de la Autoridad Palestina” (Preámbulo initio) y reconocida internacionalmente también por la Santa Sede —que es persona de derecho internacional— en cuanto que con ella había establecido previamente relaciones oficiales el 26 de octubre de 1994 (casi al mismo tiempo que con el Estado de Israel)17.

A. Los principios

Vienen éstos enunciados a modo de compromisos recíprocos por ambas Partes:

1. Por parte la OLP, el compromiso permanente de apoyar y respetar el derecho humano a la libertad de religión y conciencia, tal como están establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en los demás documentos internacionales destinados a su aplicación [Art. 1.1].

2. Por parte de la Iglesia Católica, a su vez, el compromiso de apoyar ese mismo derecho, así como de respetar a los seguidores de otras religiones [Art. 1.2].

3. Compromiso recíproco a cooperar en la promoción de los derechos humanos, tanto los individuales como los colectivos, combatiendo la discriminación y fomentando la armonía entre naciones y comunidades; e incluso, fomentar el diálogo interreligioso [Art. 2].

4. La igualdad de los derechos sin discriminación [Art. 3]

5. El mantenimiento y la observancia del statu quo en los Santos lugares en los que fuera de aplicación [Art. 4].

16 Vid. Corral, C. y Petschen, S., Concordatos vigentes, t. IV (Madrid, sub praelo 2004). 17 Acerca de la personalidad jurídico internacional de la OLP vide Díaz Barrado, C. M., “Condición jurídico-política del pueblo palestino en la sociedad internacional”, R.E.D.I., Vol. XXXVI, nº 2, 1985, p. 449-464.


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B. Los presupuestos

Éstos —que están claramente enunciados en el Preámbulo del Acuerdo— se refieren de forma primordial a Jerusalén y a Tierra Santa.

El primero señala que “una solución justa de la cuestión de Jerusalén, basada en las resoluciones internacionales, resulta fundamental para alcanzar una paz justa y duradera en el Oriente Próximo”

El segundo subraya que “decisiones unilaterales que pretendan alterar el carácter y status de Jerusalén son moral y legalmente inaceptables”

El tercero se refiere a la demanda de “un estatuto especial para Jerusalén que salvaguarde los elementos siguientes:

a. La libertad de religión y conciencia para todos.

b. La igualdad, ante la ley, de las tres religiones monoteístas y de sus instituciones y seguidores en la Ciudad.

c. La identidad propia y el carácter sagrado de la Ciudad, así como de su legado religioso y cultural de valor universal.

d. El respeto de los Santos Lugares, así como la libertad de acceso a ellos y de culto en los mismos.

e. El régimen de statu quo para aquellos Santos Lugares a los que fuera de aplicación (Preámbulo – pár. sexto).

Finalmente, el cuarto principio incide en el especial significado de Tierra Santa que “constituye un espacio privilegiado para el diálogo interreligioso entre los seguidores de las tres religiones monoteístas”.

2.3. Los demás Tratados bilaterales

Sin el detalle y amplitud de ambos Acuerdos fundamentales, todos los demás Tratados actualmente vigentes hacen una apelación a los Derechos humanos y al orden internacional. Así, los Tratados con las cuatro regiones de la antigua Alemania Oriental (Mecklenburgo-Pomerania Anterior, Sajonia, Sajonia-Anhalt y Turingia); con los tres países bálticos (Estonia, Letonia, Lituania) y Polonia; con los países danubianos: [Chequia], Croacia, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría; con los extraeuropeos: [Georgia], Kazajstán; con los países africanos: Camerún y Gabón y la Organización de la Unidad Africana (OUA).


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3. La invocación del Orden Internacional de los Derechos humanos18

3.1. Las invocaciones genéricas de los derechos humanos

De manera expresa y solemne así se hace por parte de la Organización de la Unidad Africana (OUA) y la Santa Sede en su Acuerdo de Cooperación de 19 de octubre de 2000, firmado en Addis Abeba [AAS 93 (2001) 15-18] en cuyo Preámbulo se declara:

“Por cuanto la Organización de la Unidad Africana fue establecida con la finalidad, inter alia, de coordinar e intensificar la cooperación entre sus Estados miembros, impulsar la cooperación internacional de conformidad con su propia Carta, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos”

En forma equivalente, la República de Eslovenia y la Santa Sede firman el Acuerdo de 14 de diciembre del 2001 sobre cuestiones jurídicas en Ljubljana, “teniendo presente la importancia de los derechos humanos y evocando en particular los principios internacionales reconocidos sobre la libertad de pensamiento, conciencia y religión” [AAS 95 (2003) ].

Igualmente la Región de Mecklenburgo-Pomerania Anterior concluye con la Santa Sede el Convenio de carácter general de 15 septiembre de 1997: “en la común tarea de respetar y proteger la dignidad humana y los derechos del hombre” [Preámbulo: AAS 90 (1998) 98-116].

3.2. Las invocaciones de específicos derechos humanos

3.2.1 Las invocaciones del derecho humano de libertad religiosa

Tal y como se hace por la República de Croacia, en su Acuerdo de 19 de diciembre de 1996 con la Santa Sede sobre cuestiones jurídicas [Preámbulo: AAS 89 (1997) 277-302], “evocando los principios internacionales sobre la libertad religiosa”.

Y por la República de Eslovenia, en el Acuerdo con la Santa Sede de 14 de diciembre de 2001: “teniendo presente la importancia de los derechos humanos y evocando, en particular, los principios internacionales reconocidos sobre la libertad de pensamiento, conciencia y religión” [AAS (2003)].

Lo mismo por parte de la República de Lituania con la Santa Sede, en su acuerdo de 5 de mayo de 2000 [AAS 92 (2000) 783-795], “adhiriéndose al principio de la libertad religiosa incorporado en los instrumentos jurídicos internacionales”.

3.2.2 Las invocaciones del derecho humano de libertad de enseñanza

La República de Gabón y la Santa Sede, deseosas de fijar los elementos principales del estatuto de la enseñanza católica en Gabón, firman el Acuerdo de 26 de julio del 2001 sobre “El Estatuto de la Enseñanza Católica” [AAS 93 (2001) 839-844], precisamente, “recordando los principios internacionalmente reconocidos en materia de libertad de enseñanza”.

18 Todos los acuerdos citados a continuación aparecen reproducidos y comentados en Corral, C. y Petschen, S.: Concordatos vigentes, t. IV (Madrid, sub praelo 2004).


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La República de Croacia y la Santa Sede, en su Acuerdo de 19 de diciembre de 1996 sobre la colaboración en el campo educativo y cultural [AAS 89 (1997) 277-302] fijan en el Art. 1:

“1. La República de Croacia, a la luz del principio de la libertad religiosa, respeta el derecho fundamental de los padres a la educación religiosa de los hijos y se compromete a garantizar, en el marco del plan y del programa escolar y de conformidad con la voluntad de los padres y de los tutores, la enseñanza de la religión católica en todas las escuelas públicas, elementales, medias y superiores, y en los centros preescolares, como materia obligatoria para los que la escojan, en las mismas condiciones que las otras materias obligatorias”.

4. Las invocaciones del Orden internacional, general y sectorial19

A.- De forma genérica, se apela a los principios del Orden internacional, como lo hace Kazajstán con la Santa Sede por medio del Acuerdo de 24 septiembre 1998 sobre relaciones mutuas, “reconociendo su adhesión a las normas del derecho internacional” [Preámbulo: AAS 91 (1999) 318-328].

B.- De forma específica, el principio Pacta sunt servanda, sin ser expresamente citado, se viene observando en los cuatro Convenios alemanes con los Länder Mecklenburgo-Pomerania Anterior, Sajonia, Sajonia-Anhalt y Turingia. Así:

• Mecklenburgo-Pomerania Anterior en su Convenio de 15 de septiembre de 1997, de carácter general, firmado en Schwerin, reconoce “que continúa vigente el Concordato entre la Santa Sede y el Reich alemán de 20 de julio de 1933 y ello, sin perjuicio de la permanencia en vigor del Convenio del Estado Libre de Prusia con la Santa Sede de 14 de junio de 1929”.

• El Estado Libre de Sajonia, en su Convenio de 2 de julio de 1996, firmado en Dresden [AAS 89 (1997) 613-650]: “Considerando vigente el Concordato entre la Santa Sede y el Reich Germánico de 20 de julio de 1933, en cuanto vincula al Estado Libre de Sajonia, y respetando el Solemne Convenio del Estado Libre de Prusia con la Santa Sede de 11 de junio de 1929”.

• El Convenio entre la Santa Sede y la Región de Sajonia-Anhalt, de 15 enero de 1998, de carácter general [1998 AAS 90 (1998) 470-XXX]: “Considerando vigente el Concordato entre la Santa Sede y el Reich alemán de 20 de julio de 1933, en cuanto vincula a la Región, y respetando el Convenio Solemne del Estado Libre de Prusia con la Santa Sede de 14 de junio de 1929”.

• El Estado Libre de Turingia firma su Convenio con la Santa Sede el 11 de junio de 1997 [AAS 89 (1997) 756-795], “considerando vigente el Concordato entre la Santa Sede y el Reich de 20 de julio de 1933, en cuanto vincula a éste al Estado Libre de Turingia y respetando la Convención solemne del Estado Libre de Prusia con la Santa Sede de 14 de junio de 1929”.

19 Ibid.


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C.- Con todo —nótese bien—, todas estas así llamadas “Nuevas Regiones” (Neue Länder) ya habían hecho con anterioridad apelaciones al Orden Internacional, general y sectorial, en sus Convenios plurirregionales de 1994. Y con una notable particularidad, a saber: que no sólo reconocen la vigencia del Concordato del Reich, sino también del Concordato de 1929, de una Prusia que ha dejado de existir20.

Así, en efecto, Sajonia-Anhalt, Brandeburgo y el Estado libre de Sajonia, en el Convenio de 13 de abril de 1993 sobre la erección de la Diócesis de Magdeburgo [AAS 87 (1995)], señala: “Teniendo en cuenta el vigente Concordato entre la Santa Sede y el Reich alemán de 20 de julio de 1933, en cuanto vincula a las Regiones, y respetando el Convenio del Estado Libre de Prusia con la Santa Sede de 14 de junio de 1929”21.

Similarmente, en los correspondientes Preámbulos, Brandeburgo y el Estado libre de Sajonia, en el Convenio de 4 de mayo de 1994 sobre la erección de la diócesis de Görlitz22; el Estado libre de Turingia en el Convenio de 14 de junio de 199423; y la Ciudad libre Hanseática de Hamburgo, la Región de Mecklenburgo-Pomerania Anterior y la Región de Schleswig-Holstein, sobre la erección de la Archidiócesis y Provincia de Eclesiástica de Hamburgo en el Convenio de 22 de septiembre de 199424.

D.- El principio Pacta, precisamente por la complejidad de su ordenamiento constitucional —carente de una Ley constitucional escrita— y de sus compromisos internacionales, al lograr la independencia, el Estado de Israel quiere dejar a salvo las obligaciones internacionales provenientes de anteriores Tratados. Así lo formula en el Acuerdo Fundamental (Art. 13 § 2):

“No obstante la validez de este Acuerdo entre las Partes, y sin perjuicio de la generalidad de la norma aplicable de la ley relativa a los Tratados internacionales, las Partes acuerdan que este Acuerdo no lesionará derechos y obligaciones derivados de los Tratados existentes entre ambas Partes, o entre un Estado o Estados que sean conocidos y de hecho accesibles por ambas Partes, al tiempo de la firma de este Acuerdo”.

En forma escueta, la OLP declara (Art. 8) que “las disposiciones del presente Acuerdo se entienden sin perjuicio de cualquier acuerdo hasta ahora vigente entre cualquiera de las Partes y una tercera”.

E.- Muy en particular, y teniendo en cuenta la extraordinaria importancia que reviste para la consecución de la paz en Oriente Próximo, el principio Pacta recibe una aplicación muy concreta, que es la relativa a la gravísima cuestión de Jerusalén.

Comienza por hacerlo el Estado de Israel en el Acuerdo Fundamental (Art. 4 § 1): “El Estado de Israel expresa su compromiso permanente de mantener y respetar el statu quo en los Santos Lugares cristianos a los que se aplica, así como los respectivos derechos de las

20 Cf. Corral, C. (1992): Iglesia y Estado en la República Federal Alemana -El caso del Gran Berlín- , Documentación Jurídica, t. XIX, nº 73. Madrid, Ministerio de Justicia. 21 Para una consulta del convenio vide Corral, C. y Petschen, S. (1996): Concordatos vigentes, t. III. Madrid, F.U.E., p. 158-162. 22 Ibid., p. 173-184. 23 Ibid., p. 185-200. 24 Ibid., p. 201-219.


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Comunidades cristianas afectadas por él. La Santa Sede expresa el compromiso permanente de la Iglesia Católica de respetar el mencionado statu quo y dichos derechos”.

A su vez, la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) y la Santa Sede declaran que “una solución equitativa de la cuestión de Jerusalén, basada en las resoluciones internacionales, es fundamental para una paz justa y duradera en Oriente Próximo, y que las decisiones y acciones unilaterales que alteren el especifico carácter y status de Jerusalén son moral y jurídicamente inaceptables; exigiendo, por tanto, un estatuto especial para Jerusalén, internacionalmente garantizado [que comprende: b.] “el régimen de “Statu quo” en dichos Santos Lugares donde fuera de aplicación” (Art. 4).

5. A modo de conclusión

Al final del recorrido por los Tratados bilaterales recientes en vigor de la Santa Sede con Estados de los cuatro continentes, se comprueba en ellos la asunción del “principio constitucional del orden internacional contemporáneo: el de los derechos humanos” —que hemos adoptado como leit motiv de nuestra colaboración, tal como viene enunciado por el Prof. Carrillo—.

A la vez, y de forma colateral, viene confirmada la antes mencionada observación [supra 2.1.] del Prof. Lerner de que “en ausencia de una convención internacional de derechos religiosos, es importante que los Estados [...] por una parte, y las entidades como la Iglesia Católica, por otra, acuerden definir y clarificar sus intereses y derechos religiosos...”. Con todo, no hay que olvidar las disposiciones del Documento de Clausura, de 19 de enero de 1989, de la reunión de Viena de 1986 de los representantes de los Estados participantes en la CSCE25. En concreto, el amplísimo n. 16 —completado con los n.17 y 19— por el que, “a fin de asegurar la libertad de la persona de profesar y practicar una religión o creencia, los Estados participantes, inter alia” se comprometen a garantizar una serie de once derechos concretos.

Decisivo ha sido para ello, a nuestro parecer, la celebración del Fundamental Agreement de 1993 entre Israel y la Santa Sede, con su repercusión en el Basic Agreement de la OLP con la misma.

25 Corral, C. y González Rivas, J. J., op. cit., p. 131-139.


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CLAVES DEL DIÁLOGO EUROAFRICANO INAUGURADO EN EL CAIRO:

¿QUÉ OCULTA LA NUEVA RETÓRICA NORTE-SUR?

AUTOR1: SARAY ROCA 2 Facultad de Ciencias Políticas, UCM

FECHA: Mayo 2004

1.Introducción

Las relaciones entre Europa y el continente africano no se han desvanecido a lo largo de los cuarenta años transcurridos desde la independencia de las antiguas colonias. Francia es el “Estado ancla”, cuyos intereses neocoloniales introdujeron la cuestión africana en la construcción de la CEE. Pero Europa tenía otras prioridades y dejó hacer a Francia en su construcción de la Communauté, única salida a la frustración de sus planes federales de construcción de la república igualitaria, por una parte, y la unión africana, por otra3.

Los líderes africanos partidarios de la perpetuación de las fronteras estatales de la época colonial frente al “panafricanismo maximalista” que aspiraba a la recomposición de la geopolítica establecida por la Conferencia de Berlín en 1884/85 y a la efectiva unidad continental, todos ellos educados en el viejo continente y arropados por una pseudo-burguesía nacional, se apresuraron tras las independencias a constituir la Organización de la Unidad Africana (Addis Abeba, 1963)4.

La OUA, el club de elites políticas africanas, conocía el fin de su andadura en julio de 2001, para volver a nacer como Unión Africana (UA), bajo el claro influjo institucional del proyecto europeo y con unos objetivos que ofrecen el molde adecuado a los Planes de Ajuste Estructural de las instituciones de Bretton Woods, sobre todo tras la integración del Nuevo Partenariado Económico para el Desarrollo Africano (NEPAD) en la UA.

1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI 2 Saray Roca es doctoranda en el Departamento de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid. 3 “Era necesario escoger entre Europa y África. El diputado de Senegal, Senghor, lúcido, planteaba el problema, ya en 1953, en términos claros: ‘si la integración de la comunidad europea es imposible, es preciso que Francia escoja la unión francesa en contra de Europa; en caso contrario, marcharíamos derechos hacia la secesión de los países de ultramar’. La razón, si no el sentimiento obligaba a Francia a escoger Europa. Pero no podía decirse esto; apenas si se osaba pensarlo”. Bertaux, Pierre (1966): África desde la prehistoria hasta los Estados actuales. Frankfurt, Siglo XXI (5ª edic. en castellano, 1980), p. 295. 4 Tshiyembe, Mwayila: “Du messianisme aux rives de la mondialisation. Difficile gestation de l’Union africaine”, Le Monde Diplomatique (julio 2002).


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Un año antes, en abril de 2000, tenía lugar la primera Cumbre África-Europa de jefes de Estado y de Gobierno en El Cairo. Con ella se trataba de inaugurar un diálogo euroafricano para el desarrollo del continente negro, desde una lectura que se alejaba de la estrictamente económica, emulando las concepciones de cariz más humano del PNUD. Y, más importante aún, dando prioridad a la pacificación continental y a la prevención de conflictos5. Sin embargo, la posterior bienvenida por parte de la UE del NEPAD, así como el desinterés por la gestión política corrupta e inhumana de muchos líderes africanos, desvirtúan el compromiso europeo con el auténtico desarrollo humano de los pueblos africanos. Estas relaciones políticas euroafricanas derivan, como señala Mbuyi Kabunda, en una “institucionalización del neocolonialismo realista”6.

2. Breve historia de las relaciones euroafricanas

Desde que se concibiera el proyecto de la unidad europea, la necesidad de abordar las relaciones con el continente africano han estado presentes, si no en la agenda de prioridades europeas, cuanto menos en la lista de materias pendientes de la Unión. Ya en la alocución del 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman, el que fuera uno de los padres del proyecto europeo no olvidó hacer una referencia a sus responsabilidades con respecto al desarrollo africano: “Esta producción será ofrecida al conjunto del mundo, sin distinción ni exclusión, para contribuir a la elevación del nivel de vida y al progreso de las obras de la paz. Europa podrá, con medios en aumento, continuar la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo del continente africano”7.

En el mismo contexto en que se piensa la unidad Europea, tras dos guerras de carácter mundial, constituidas las Naciones Unidas y aceptadas las normas de convivencia internacional establecidas en la carta de la organización de 1948, la independencia de las colonias africanas se presentaba como un acontecimiento inevitable, pero de futuro incierto.

Probablemente, Schuman, en el momento en que pronunció su discurso sobre la creación de la primera de las tres comunidades europeas, la CECA (1951), no se imaginaba las consecuencias que tendría sobre las relaciones euroafricanas un nuevo conflicto que por entonces tan sólo empezaba a despuntar: la Guerra Fría. El compromiso de las antiguas metrópolis con el continente en proceso de liberación se vería empañado en pocos años por el enfrentamiento entre Estados Unidos y el bloque soviético, y la pugna por la alineación africana en uno u otro bando de escala mundial8.

El movimiento afroasiático de los No Alineados es la primera respuesta de los países de la órbita colonial a la situación de guerra no declarada que se extendería hasta finales de los años ochenta. En la Conferencia de Bandung de 1955, impulsada por los líderes nacionalistas de los nuevos Estados independizados en Asia y el Magreb, Neruh y Sukarno, y a los que seguirían

5 Discurso del Comisario de Relaciones Internacionales de la UE, Christopher Patten, en el Instituto de Desarrollo de Ultramar: “Europe in the world: CFSP & its relations to development”, 7 de noviembre de 2003. 6 Kabunda Badi, Mbuyi: “Europa-África: nueva colonización política, militar, cultural y económica”, 4 de mayo de 2003, en http://www.solidaridad.net. 7 Brugmans, Henri (1972): La Idea Europea 1920-1970. Madrid, Moneda y Crédito, Anexo V, p. 377. 8 Wallerstein, Immanuel (1988): “Los Movimientos de Liberación Nacional en el Marco de la Liberación Internacional”, ensayo publicado en el volumen África Internacional. Conflictos, Tensiones. Madrid, IEPALA, pp. 11-17.


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Nasser, se declara la futura liberación de todas las colonias todavía bajo mando europeo, que en aquel tiempo eran básicamente africanas. El movimiento de los no alineados, como apunta Francisco Javier Peñas, “aspiraba a ser una alternativa geopolítica al conflicto intersistémico de la Guerra Fría”9. Independientemente de que se consiguiera este objetivo o no, África acababa de dotarse de una voz de la que se había visto privada durante siglos en el ámbito internacional.

A partir de este punto, comienza el diálogo entre Europa y África, enmarcada ésta última siempre en un grupo de países que supera las fronteras continentales, en principio No Alineados, después subdesarrollados, junto con los del Caribe y el Pacífico, constituyentes en el Convenio de Lomé de 1975 de la ACP.

De este modo establecido el código de comunicación intercontinental, muchos han sido los aspectos debatidos sobre la conveniencia o no de que existan estas relaciones euroafricanas. Se han cuestionado, entre otros, el modelo de desarrollo europeo, el sentido de la condicionalidad política para la cooperación, el carácter neocolonial de las relaciones económicas entabladas con las antiguas metrópolis, las responsabilidades ante el llamado Falling State o Estado fallido africano, el manejo de la deuda externa de los países más pobres del continente, el carácter de la intervención humanitaria, o la elección de un modelo endógeno o, por el contrario, exógeno de integración regional africana.

El primer contacto entre la UE y la Organización de la Unidad Africana se produce en abril de 2000 en El Cairo, aproximadamente cuarenta años después del arranque de ambos proyectos de integración supranacional. Desde entonces, se han producido dos reuniones ministeriales África-Europa, en las ciudades de Bruselas (octubre, 2001) y de Ouagadougou, en Burkina Faso (noviembre, 2002), en las que se ha reforzado el Plan de Acción del Cairo para el desarrollo africano10. La segunda cumbre, que debía tener lugar en Lisboa en abril de 2003, fue aplazada indefinidamente ante el contexto de crisis internacional por la guerra de Irak.

En la actualidad, nuevamente se impone en la agenda europea otra prioridad, la superación de las divergencias sobre el Tratado de una Constitución para la UE, que deja en segundo plano las relaciones euroafricanas. En su lugar, asistimos a encuentros simbólicos como el del canciller alemán Gerhard Schroeder, quien el 19 de enero de 2004 visitaba la sede de la UA en Addis Abeba, para recordar que el Estado alemán aporta el 25% de las ayudas que la UE destina al continente africano y anunciar una nueva aportación de 650.000 euros a la UA.

3. África en la política exterior europea desde el Tratado de Roma

Uno de los primeros debates sobre el papel que iban a ocupar las relaciones euroafricanas en la UE fue suscitado por Francia, potencia colonial de la época, en el transcurso de la preparación 9Campos Serrano, Alicia: “La aparición de los Estados africanos en el sistema internacional: la descolonización de África” (ensayo), en Peñas, Francisco Javier (2000): África en el Sistema Internacional. Cinco Siglos de Frontera. Madrid, Servicio de Publicaciones de la Universidad Autónoma de Madrid, cap. 1, p. 30. 10 Documentación europea: Planes de Desarrollo Regional Africano (dentro de la Política de Cooperación al Desarrollo de la UE), Acuerdos de Cotonou y Plan de Acción del Cairo, 18 diciembre 2003, en http://www.europa.eu.int.


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del Tratado de Roma (1957), por el que, una vez constituida la CECA (1951), se fundaban las otras dos comunidades europeas originarias: la CEE y el EURATOM.

El problema fue enunciado en su día como el de “la asociación de territorios de países de ultramar”. Francia, previendo la emancipación de sus colonias, planteó la posibilidad de que sus antiguas posesiones se beneficiaran del privilegio aduanero que les concedía, en lugar de aplicar la tarifa exterior común al África francófona, medida ésta última que podría privarles de los mercados en su ex-metrópoli. Ante esta propuesta, los otros cinco países constituyentes del proyecto europeo común (Alemania, Italia y el BENELUX) no se mostraron entusiastas. Como señala Henri Brugmans, “Alemania sobre todo, que había perdido sus colonias en el Tratado de Versalles, se resistía instintivamente a dejarse arrastrar a una cooperación que sospechaba sería costosa y neocolonialista”11.

Otras críticas a este intento de perpetuar los vínculos económicos con las que pronto serían ex-colonias europeas se fijaron en el consecuente desvío de la gran aportación alemana al entonces Fondo Europeo de Desarrollo de Ultramar (FEDOM) hacia esos territorios y a la situación de desventaja en que se dejaría al África ex-inglesa, frente a la de la Communauté. Francia también se toparía con la oposición de los primeros Gobiernos africanos emancipados, como el de N’Krumah en Ghana, que rechazaron durante mucho tiempo todo lazo con Europa. Finalmente, la propuesta francesa no prosperó, aunque Francia seguiría manteniendo su área de influencia en el continente africano a través de sus relaciones extracomunitarias.

Sirva, de todos modos, este acercamiento superficial a las relaciones entre Francia y el África francófona como muestra del debate suscitado desde los mismos albores de la construcción europea con respecto al problema del tratamiento del Tercer Mundo, que pronto revelaría la necesidad de una “aproximación regional”, como apunta Brugmans, y que levantaría ampollas no sólo en Europa, sino también entre los países africanos, sobre todo aquellos marcados por las ocupaciones coloniales.

Con el paso de los años, las relaciones que la ahora constituida Unión Europea mantiene con los países de las diversas regiones que forman el África Subsahariana se han articulado principalmente mediante su política de cooperación al desarrollo, cuyo máximo exponente ha sido el Acuerdo de Cotonou, sustituto de los antiguos Convenios de Lomé.

Si bien el primer Convenio de Lomé, firmado en 1975 y por el que se constituyó la ACP como interlocutor de los Estados miembros de las comunidades europeas, prometía la entrada a los países africanos en una etapa de cooperación política con Occidente, estas relaciones cuajaron finalmente en una serie de acuerdos de corte comercial enfocados principalmente a cuestiones de desarrollo, por lo que se habla de una gradual erosión del espíritu de Lomé12.

El Acuerdo de Cotonou, firmado el 23 de junio de 2000, se presenta como la puerta a una nueva fase en la cooperación entre los países de la ACP y la Unión Europea, que se remonta a 1964 con la firma del Convenio de Yaundé, al que seguirían los cuatro de Lomé, el último de los cuales expiró el 29 de febrero de 2000.

11 Brugmans, op. cit., cap. IX, p. 227. 12 Gutiérrez Vega, Pablo: “Tipicidad y casuística de la condicionalidad política. La Unión Europea y África subsahariana”, en Peñas, op. cit., cap. VII, p. 267.


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Desde la Unión se apunta, con respecto a Cotonou, que, “teniendo en cuenta el escaso éxito del planteamiento principal de las preferencias comerciales no recíprocas de los antiguos convenios y la necesidad de adaptarse a procesos internacionales como la globalización y la evolución tecnológica, así como los profundos cambios sociales que se han producido en los países de la ACP, el Acuerdo establece un nuevo enfoque de cooperación en ese ámbito”13. En concreto, por ejemplo, los Planes Indicativos Regionales para los países africanos se destinan a lograr el desarrollo de dichas áreas a través de su integración regional y se aplican desde la medida de la condicionalidad política14.

Cuestión diferente es el planteamiento de las relaciones euroafricanas desde la cumbre África-Europa del Cairo, entre jefes de Estado y de Gobierno, que da paso a un diálogo internacional caracterizado porque: en primer lugar, se trata de una reunión de carácter intergubernamental, entre los países miembros de la UE, la Comisión europea y los países africanos miembros de la UA, y no de un encuentro entre organizaciones internacionales. En segundo lugar, los Acuerdos del Cairo suponen el primer encuentro de líderes europeos y africanos bajo los auspicios de sus respectivas fórmulas de integración regional.

Desde esta perspectiva, las nuevas relaciones euroafricanas son abarcadas también por la PESC15, en el ámbito específico de la prevención de conflictos en el África Subsahariana, para el que se ha explotado el instrumento del diálogo político bilateral. Un ejemplo de este mecanismo es la creación de ECOMOG, un Observatorio Permanente de Crisis y de una fuerza de restablecimiento de la paz por parte de Ecowas, una de las organizaciones regionales de África Occidental, que ya ha actuado en los conflictos de Liberia y de Sierra Leona. De igual modo y, a pesar de que la celebración de la segunda cumbre África-Europa se haya visto postergada debido al contexto de crisis internacional por la guerra de Irak y al desencuentro euroafricano con respecto a la crisis de Zimbabue, la UE anunciaba recientemente su intención de constituir un cuerpo de pacificación africano con una inversión de 250 millones de euros, que se pondría a disposición de la Unión Africana16y17.

4. Gestión y responsabilidad “compartidas” en los conflictos africanos

Si bien la mayor parte de las muertes ocasionadas por conflictos bélicos en los años setenta se produjeron en Asia, sobre todo durante la Guerra de Vietnam; en los ochenta, las guerras africanas acapararon alrededor de la mitad de estas muertes, cifra que ascendería al 60% en la década posterior.

Se estima que entre 1955 y 1995 alrededor de 10 millones de personas murieron víctimas de conflictos violentos en el continente africano. Tan sólo en África Central y la región de los 13 Planes de Desarrollo Regional Africano, Acuerdos de Cotonou y Plan de Acción del Cairo, op. cit. 14 Como reflejo de la importancia que la UE otorga a la integración regional, la Comisión europea destaca que ha destinado desde 1976 aproximadamente 490 millones de euros de forma específica, por ejemplo, a la cooperación regional en el África Austral. 18 de diciembre, 2003, en http://www.europa.eu.int. 15 Documentación Europea: Proyecto de Tratado por el que se Instituye una Constitución para Europa, adoptado por la Convención Europea y presentado al Presidente del Consejo Europeo en Roma, 18 de julio de 2003. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las comunidades Europeas. 16 Discurso del Comisario de Relaciones Internacionales de la UE, Christopher Patten, en el Instituto de Desarrollo de Ultramar: “Europe in the world: CFSP & its relations to development”, 7 de noviembre de 2003. 17 Stewart, Frances “Conflict and the Millennium Development Goals”, Journal of Human Development, Vol. 4, No. 3 (noviembre 2003).


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Grandes Lagos perecieron más de 6 millones de personas: 2 millones en Sudán, 1 millón en el genocidio de Ruanda de 1994, 3 millones en la República Democrática del Congo entre 1998 y 2001, y 200.000 en Burundi18.

Según Kiplagat, en la mayoría de los casos, estos conflictos se pueden prolongar en el tiempo sin que los países vecinos o la comunidad internacional den la voz de alarma, hasta que los medios de comunicación, sobre todo la televisión, se hacen eco de los hechos. Si esto llega a suceder, la condena internacional es frecuente. No ocurre lo mismo con la intervención externa, cuyo máximo exponente tendría lugar en diciembre de 1992, cuando EEUU dirigió una operación militar de dimensiones hasta entonces desconocidas en Somalia19. Tras la maltrecha retirada de las tropas estadounidenses, el carácter de la intervención internacional en los conflictos africanos ha sido selectivo, atendiendo normalmente a intereses estratégicos20, a excepción de la intervención humanitaria.

Un año antes del recrudecimiento de la crisis somalí, en 1991, un grupo de países africanos firmaba el llamado Documento de Kampala, a iniciativa del Presidente de Nigeria, Olusegun Obasanjo, en el que se reconocía el vínculo entre “seguridad, estabilidad, desarrollo y cooperación” en África. El siguiente paso sería dado entre 1993 y 1994 por la OUA, al establecer un compromiso para la prevención, gestión y resolución de conflictos en el continente. Con su transformación en la UA, se prevé la formación de una comisión de seguridad continental (julio, 2002) y se crea un programa para incrementar la cooperación entre los países miembros (octubre, 2002). A nivel regional, las principales iniciativas en este ámbito, que en la actualidad la UA pretende coordinar, son: el ECOMOG (intervención en los conflictos de Liberia y Sierra Leona), el IGAD (involucrado en los conflictos de Somalia y el sur de Sudán) y el SADC (intervención en el conflicto de Lesotho). Destacan, además, dos iniciativas de seguridad centroafricana: la Misión Interafricana de Estabilización en Bangui (febrero, 1997) y la creación en Gabón del Comité Consultivo Permanente para la Seguridad de África Central (septiembre, 1993).

La ausencia de medios para convertir el compromiso de la OUA en una realidad a lo largo de la pasada década, el celo de las citadas iniciativas regionales ante las intenciones de la organización panafricana, así como la falta de voluntad pacificadora de los líderes africanos ha llevado a Zartman a destacar la importancia del apoyo occidental al Documento de Kampala y de la presión externa para su adopción21. Sin embargo, como veremos más adelante, el tipo de apoyo que Occidente ha ofrecido a la organización panafricana hasta el momento no ha favorecido la materialización de sus planes de prevención de conflictos.

En la década de los noventa la UE fija su atención momentáneamente en la crítica situación del continente africano, sobre todo a raíz de la convulsión que el genocidio de

18 Martin, Guy (2002): Africa in World Politics. A Pan-African Perspective. Trenton, Africa World Press, pp. 185-186. 19 Kiplagat, B.A.: “The African role in conflict management and resolution”, en Smock, David R. y Crocker, Chester A. (1995): African conflict resolution. The U.S. role in peacemaking. Washington, United States Institute of Peace Press, p. 35. 20 En enero de 2002, alguna forma de conflicto (latente o manifiesto) persistía en alrededor de la mitad de los países africanos: Argelia, Angola, Burundi, República Centroafricana, Camerún, Chad, Comoros, etc. Sin embargo, no todas estas zonas están contempladas en el presupuesto europeo destinado a la prevención de conflictos (9,5 millones de euros de los 47,5 del presupuesto se destinan a Burundi, sólo por detrás de los 14 de Bosnia y los 10 para hacer frente al terror desde la Autoridad Palestina). 21 Zartman, I. William: “Guidelines for preserving peace in Africa”, en Smock y Crocker, op. cit., p. 97.


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Ruanda provoca en la opinión pública. De este modo, al tiempo que Europa camina hacia una política exterior y de seguridad común, África se convierte en uno de los objetivos prioritarios de su programa de prevención de conflictos, siempre detrás de Bosnia-Herzegovina y del enfrentamiento judeo-palestino. Tres son los documentos en los que la UE establece los principios de su política de prevención de conflictos en África: el Acuerdo de Cotonou (junio, 2000), que contaba con el antecedente inmediato del Plan de Acción del Cairo (abril, 2000); la comunicación de la Comisión al Consejo sobre prevención de conflictos (abril, 2001) y el programa europeo de prevención de conflictos de la Cumbre de Gotenburg (junio, 2001). Sus progresos serán abordados en los posteriores consejos, sobre todo en los de las presidencias española y danesa. Sin embargo, a partir de los atentados de septiembre de 2001, el interés de la UE se fija en delimitar una estrategia antiterrorista y la cuestión africana vuelve a quedar en segundo plano, incluso a pesar de la celebración de las reuniones ministeriales euroafricanas de Bruselas (octubre, 2001) y Ouagadougou (noviembre, 2002).

Entre los logros de la implicación europea en la prevención de conflictos africanos se encuentran: la creación de un Mecanismo de Respuesta Rápida ante situaciones de crisis (previsto en Helsinki, 1999, y puesto en práctica en los Balcanes, Afganistán y la RDC, en 2001)22, la puesta en marcha de un proyecto de entrenamiento de expertos para la gestión de crisis civiles, así como de programas de desarme y anti-minas personales23; la ideación del Programa Kimberley24, la atención al recurso acuático como origen de enfrentamientos y la iniciativa del G8 sobre la transparencia de las industrias extractivas (junio, 2003)25.

Frente a la diversificación económica que ha acompañado al fenómeno de la globalización, la UE destacaba en una comunicación de la Comisión al Consejo (mayo, 2003) que el 41% de la ayuda europea al desarrollo se destina a África y que el 45% del comercio exterior africano se dirige a Europa (144 millones de euros en el 2000)26. Justificaba así el genuino interés de la Unión por la situación del continente africano. Sin embargo, el apoyo brindado por la UE en lo que se refiere a prevención de conflictos se ha limitado a la aportación de cuantiosas sumas de dinero y ha quedado empañado por la venta de armamento occidental a los países africanos en conflicto, a pesar de iniciativas como la del programa Kimberley para el control del comercio con los llamados “diamantes de la guerra” o la europea de prohibición de la licencia de exportación a las empresas que vendan armas a países en guerra. De este modo, como apunta Kabunda Badi, “queda patente que si las causas de conflictos son africanas, las armas son europeas, norteafricanas, rusas o chinas, además de proceder otras del Oriente Medio y de algunos países del continente como Suráfrica y Egipto”27.

Desde la ONG con sede en el Reino Unido International Alert and Safeworld, Bayne destaca los siguientes problemas de los planes de prevención de conflictos que la UE pretende

22 La Comisión europea envió al Consejo y al Parlamento el documento The Rapid Reaction Mechanism - Supporting the EU’s Policy Objectives in Conflict Prevention and Crisis Management, en abril de 2003. 23 Programas: Small Arms and Light Weapons (SALW) y Anti-personnel Landmines (APL). 24 El 20 de diciembre de 2002, un comunicado de prensa de la Comisión Europea señala a Chris Patten, Comisario europeo de Relaciones Internacionales, y Pascal Lamy, Comisario de Comercio, como principales responsables de que finalmente se implemente el Proceso de Certificación Kimberley. 25 Informe de la Presidencia del Consejo europeo sobre la implementación del programa de la UE para la prevención de conflictos. Bruselas, 18 de junio de 2003. 26 Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo: The EU-Africa dialogue. Bruselas, 23 de mayo de 2003. 27 Kabunda Badi, Mbuyi (2000): Derechos humanos en África. Teorías y Prácticas. Bilbao, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Deusto, p. 132.


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aplicar en África: las distintas posturas de los países europeos ante crisis africanas, como la de Zimbabue, lo cual dificulta la apuesta por una determinada vía hacia la paz; la prioridad concedida a los conflictos que se desarrollan en zonas de interés estratégico para Europa, frente aquellos de las llamadas non-strategic areas; la problemática institucional que se deriva de la asimetría en el tratamiento de la prevención de conflictos en los distintos pilares de la Unión; el insuficiente hincapié hecho en las responsabilidades civiles en los conflictos africanos (salvando el programa Kimberley); la ausencia de un plan que profundice en las causas de los conflictos y permita su tratamiento a largo plazo; y la subordinación de los derechos humanos, la pobreza y el desarrollo, como causas de conflicto en África, a “la guerra contra el terror”28.

Al fin, Bayne critica la inutilidad de una serie de acciones que no apuntan a las causas profundas de los conflictos africanos y hace las siguientes recomendaciones: convertir la prevención de conflictos en objetivo primordial de la política exterior y de seguridad europea; realizar revisiones anuales para comprobar la utilidad de las políticas de prevención emprendidas; aunar los dos pilares de la UE implicados en las políticas de prevención; extender la mayoría cualificada al voto sobre cuestiones militares; incrementar las capacidades y poderes de la unidad de prevención de conflictos; mejorar la incidencia sobre políticas relacionadas, como la comercial; fortalecer el compromiso de la sociedad civil en los programas de prevención; y dotar de mayor poder al Parlamento europeo.

A pesar de los muchos factores que alimentan los conflictos del continente, incluidos los intereses económicos de las multinacionales29 y las contradictorias prácticas cooperativas internacionales, la voluntad de las elites políticas africanas vuelve a ser indispensable para que cualquier plan de prevención de conflictos no quede reducido a papel mojado. Dado que, como señala Kabunda Badi, “al panafricanismo de integración lo ha sustituido el ‘panafricanismo armado’”30, el problema de la seguridad se ha convertido en la pieza central del puzzle de la integración africana y en uno de los temas claves del diálogo euroafricano, en el que los datos aportados parecen corroborar que no cabe la cooperación desinteresada.

5. Los procesos de integración africana y el nuevo interlocutor panafricano

Los procesos de cooperación e integración regional africana se pusieron en marcha en el mismo momento en que se produjeron las primeras declaraciones de independencia en el continente. Tres son los motores tradicionales que conducen a la integración regional:

En primer lugar, la creación de una comunidad de cooperación entre las antiguas colonias y sus respectivas metrópolis, como la Communauté constituida por el África francófona. A este grupo se le ha acusado de perpetuar la dependencia con respecto de los anteriores administradores, al apoyar su desarrollo excesivamente en factores exógenos, como la adopción de la moneda Franco CFA, que hasta la entrada en vigor del Euro facilitaba los intercambios comerciales entre Francia y sus ex-posesiones africanas. 28 Bayne, Sarah: Conflict prevention and the EU: from rethoric to reality, abril 2004, en http://www.bond.org.uk. 29 “A secret report to the Swiss Government reveals that over the last three years, the sales of col-tan world-wide have grossed a total of $90 million, a small portion of which was retained by the Rwandese military and other foreign intermediaries”. Martin, op. cit., p. 202. 30 Kabunda Badi, Mbuyi (1999): El Nuevo Conflicto del Congo. Dimensión, Internacionalización y Claves. Colección Casa de África. Madrid, Sial Ediciones, p. 100.


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En segundo lugar, el establecimiento de un contrapeso económico y político frente a las grandes potencias regionales, como la Comunidad Económica en el África del Oeste (CEAO), que tiene su origen en la Unión Aduanera de Estados de África del Oeste (UDEAO), constituida al tiempo que Georges Pompidou, a la sazón Presidente de Francia, expresaba a sus socios africanos la necesidad de contrarrestar la influencia de Nigeria en África del Oeste.

En tercer lugar, desde un enfoque de carácter ideológico, la pretensión de materializar los principios de unidad continental del Panafricanismo, partiendo de pequeñas redes de integración regional. Sus defensores se muestran normalmente cerrados al establecimiento de lazos de cooperación internacional, denunciando las pretensiones de desplazar el desarrollo del continente a manos ajenas, como es el caso del que fuera primer Presidente de la Ghana independiente, Kwame N’Krumah.

A estos tres motores se podría sumar un factor más que ha conducido a la búsqueda de fórmulas de integración africana y que se deriva del modo en que la globalización ha afectado al desarrollo de las relaciones intercontinentales: la necesidad de hablar el “lenguaje de la integración” para tener peso en los foros internacionales, y librarse del estigma de inferioridad política africana que parece imprimir a los ojos del resto de la sociedad internacional la pobreza en la que vive gran parte del continente.

Con este objetivo surgía en mayo de 1963 la OUA, en la Cumbre Panafricana de Addis Abeba, que reunió 32 presidentes de Estados africanos. La nueva organización, que aspiraba a reunir todos los jefes de Estado del continente, tras haber quedado clara la división africana entre los “prooccidentales y anticomunistas” y los “nacionalistas radicales y antiimperialistas” en el contexto global de la Guerra Fría, fue concebida como “una fuerza de estabilización o de status quo y como un ‘instrumento de acción diplomática’ africana en la ONU”, según indica Mbuyi Kabunda31.

Tras hacer frente a la segunda crisis del Congo-Zaire (1964/65), al problema del diálogo con la Sudáfrica del apartheid, a las guerras civiles de Angola y de Chad, y al conflicto del Sáhara Occidental, se puede afirmar que la organización ha entrado en la segunda etapa de su existencia, tras la celebración de los encuentros del Cairo y la disolución de la vieja organización en julio de 2002, para volver a nacer ese mismo mes como la Unión Africana, consolidándose como organización internacional a través del reconocimiento europeo32.

Son muchos los obstáculos políticos, económicos y socioculturales que impiden la consolidación de los numerosos proyectos de integración regional africana que están en marcha en la actualidad. Entre ellos, los fundamentales son: las grandes diferencias que existen entre las economías de los países de una misma región, la fuerte personalidad de los líderes africanos que han propugnado un nacionalismo excluyente con respecto a los países vecinos y la falta de atención prestada a los pueblos africanos a la hora de trazar la convivencia regional33 34.

31 Kabunda Badi, Mbuyi (1993): La Integración Africana. Problemas y perspectivas. Madrid, Instituto de Cooperación para el Desarrollo de la Agencia Española de Cooperación Internacional, p. 243. 32 Essy, Amara. “Le droit international en débat: L’ONU, partenaire por l’Afrique”, Le Monde Diplomatique (julio 2003). 33 Kabunda Badi, Mbuyi: Neoliberalismo, 7 septiembre 2002, en http://www.sodepaz.org. 34 Mbaye, Sanou : “L’Afrique noire face aux pièges du libéralisme”, Le Monde Diplomatique (julio 2002).


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6. África en la frontera occidental

Ninguna lectura de la situación actual del continente africano puede ignorar la larga historia de violencia y dominación africana que, en contra del pensamiento más extendido, no se reduce únicamente al período colonial35. Esa traumática “frontera occidental” es exaltada aún hoy por muchos de los llamados nacionalistas radicales africanos, que repudian toda forma de intervención externa en el continente.

Aun cuando consideremos deleznables muchas de las prácticas de dicho nacionalismo, no se puede negar la evidencia de que la frontera africana con Occidente sigue albergando peligros que se difuminan en la retórica de encuentros como la cumbre del Cairo. Entre ellos, la perpetuación de formas de dependencia económica que deriven en un neocolonialismo sin el cual se haga imposible la supervivencia de los pueblos africanos, destino al que conducen planes de desarrollo como el NEPAD36.

Dado que la apertura de los mercados africanos es condición indispensable, a partir de Bretton Woods, para la consecución de ayudas que le permitan incorporarse a los flujos comerciales y financieros internacionales, y reconocida la insuficiencia de los Planes de Ajuste Estructural para conducir el crecimiento económico africano, el desarrollo del continente habrá de constituirse como un proceso al margen de los cauces macroeconómicos.

Las realidades eminentemente rurales africanas piden una adaptación de las políticas económicas regionales que permitan la consolidación del sector agrícola, al tiempo que garanticen la subsistencia de los pueblos. A este respecto, será necesaria por parte de la UE una apuesta decidida en la reforma de la PAC, más allá de todas las ayudas al desarrollo que pueda conceder al continente.

La iniciativa más prometedora de la UA, comprendida posteriormente en el marco de los Acuerdos del Cairo, es, en cuanto al efecto real que puede tener sobre la vida de millones de africanos, el compromiso de los líderes africanos de aunar esfuerzos para la pacificación del continente y la prevención de conflictos.

El clima de inseguridad internacional debido a las llamadas nuevas amenazas globales, como el terrorismo o las armas biológicas, ha desplazado la atención de parte de Occidente del desarrollo africano, como señalaba recientemente el Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfesohn37. La UE, por su parte, vendría a matizar este juicio con su consideración de la seguridad como la variable independiente que condiciona el desarrollo humano, razón por la que apuesta por proyectos como el ECOMOG, dentro de su estrategia de cooperación internacional para la seguridad global.

35 “Las sociedades africanas lograron mantenerse independientes durante cuatrocientos años de agitada frontera, pero pagaron un alto precio de violencia interna, de militarización de casi todos los ámbitos de la cotidianidad, de desvalorización humana en la bipolaridad captores-cautivos: cuatro siglos de endurecimiento social han dejado ostensibles cicatrices en la África actual”. Iniesta, Ferrán y Roca, Albert (2002): África en la Frontera Occidental. Colección Casa de África. Madrid, Sial Ediciones, cap. I, p. 11. 36 Plan de desarrollo económico que parte de la iniciativa de los jefes de Estado de Argelia, Egipto, Nigeria, Senegal y Sudáfrica, adoptado formalmente por la OUA como estrategia de desarrollo en julio de 2001. 37 “Existe un total desequilibrio en la manera en que el mundo trata la cuestión de la pobreza. Gastamos casi un billón de dólares al año en seguridad y defensa y sólo 50.000 millones en desarrollo y aun así esperamos que estas decisiones traigan la paz y la estabilidad”. El País, 17 de febrero de 2004, p. 7. .


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Pero no toda la responsabilidad con respecto a la situación desastrosa en que se encuentra África hemos de buscarla más allá de la frontera occidental. En el cometido de la pacificación, como en todos los proyectos de integración regional, panafricanismo y desarrollo emprendidos en el continente, el papel de las elites políticas africanas resulta clave. De manera que, los compromisos que partan de las futuras cumbres euroafricanas tendrán que demostrar en la práctica que en El Cairo se instituyó un auténtico diálogo político por el bien de los pueblos africanos y no una perpetuación de las relaciones neocoloniales revestida, como apunta Mbuyi Kabunda, de “un discurso antiimperialista como método de distracción”38, del que también se benefician los políticos africanos y las pseudo-burguesías nacionales que los sustentan.

38 Kabunda Badi, Mbuyi: “Europa-África: Nueva colonización política, militar, cultural y económica”, 4 de mayo de 2003, en http://www.solidaridad.net.


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BOOK REVIEW:

Abazov, Rafis (2004): Historical Dictionary of Kyrgyzstan. Asian/Oceanian Historical Dictionaries Series, No. 49.

Maryland and London, Lanham. ISBN 0-8108-4868-6. 416 pp.

AUTHOR1: NURBEK OMURALIYEV 2 Kyrgyz National Academy of Science

DATE: May 2004

Since the beginning of the U.S.-led war in Afghanistan all Central Asian republics, even such small as Kyrgyzstan, have been frequently mentioned in the international media and regularly visited by the heads of the world powers. The questions arise: why are they so important? What makes them so different from other former Soviet republics or from the Middle East? Will they be politically stable in the future or will they be the next countries with collapsing state institutions that will come under control of radical religious regimes? The Historical Dictionary of Kyrgyzstan is designed to give answer to these and many other questions and to serve as an introduction to domestic and international politics Kyrgyzstan and broader Central Asia. In a single volume the author presents a contemporary history of Kyrgyzstan in a concise form within context of Central Asian history. The book also provides useful reference materials, statistical data and extensive bibliography thus taking this book beyond a simple reference source and making it helpful in understanding most important regional issues in the 20th and the beginning of the 21st centuries.

The an extended introduction on the modern history of Kyrgyz land provides a useful framework for understanding debates about Kyrgyz history and political and economic development. The author highlights that there are different approaches in interpreting the Kyrgyz history and origin of Kyrgyz people. Unfortunately, he does not mention and does not discuss controversy over celebration of 2200 years of the Kyrgyz Statehood in 2003. The claims that Chinese chronicles mentioned Kyrgyz state north of Chinese borders surfaced in Kyrgyzstan official documents and historical literature in 2001-2002, and that fact is worth mentioning, as it instigated a series of debates among the Kyrgyzstani and international academic community on the Kyrgyz identity and Kyrgyz origin. He puts in a historical perspective the establishment of the political and social institutions of modern Kyrgyzstan and illustrates how traditional political institutions of the tribal society and Soviet style one-party political institution of the totalitarian state interacted during the Soviet era. Various examples 1 Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect the views of UNISCI. 2 Dr. Nurbek Omuraliyev, Center for Social Research, Kyrgyz National Academy of Science. Bishkek, 720000, Kyrgyzstan


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also provide a clear picture of how the Kyrgyz leaders learned to deal with Kremlin’s pressure and to compete for power and influence. The outcome of this process was a complex interplay between various actors and players, which facilitated creation of the relatively liberal environment in the early 1990s. The author also displays how competition between various political groups and clans brought to power Dr. Askar Akayev, who at that time was considered as the most liberal leader in the region. He implicitly argues that the IMF and World Bank shock therapy approach negatively affected not only economic development of the republic in short term, but also undermined the long-term economic and political prospects for development in this small Central Asian country. The readers can find a discussion on how combination of different factors and interaction of different forces affected the domestic and foreign policy of President Askar Akayev’s administration.

The Dictionary, which is the main body of the book, consists of approximately 350 entries on most important issues, personalities, geographic locations, institutions, political parties as well as most important international partners in the region and critical regional issues. Up to dated information and statistical data makes this section of the book a valuable and useful resource on a wide range of topics. The readers would find particularly useful that the author managed not only to describe the political topics, but also to discuss implications of actions by such actors, as clans, tribes, NGOs and political parties on the political development in the country. Interestingly, we can find very concise and valuable information on relations between Kyrgyzstan and various individual states in Central Asia and major international powers who play important role in the region’s affairs, including China, Russia, the United States. As an expert on inter-ethnic relations and conflict prevention in Kyrgyzstan, I found that this work might be useful and reliable source for checking various data, chronology and other materials for scholarly works on Kyrgyzstan.

The book concludes with a concise review of the historical literature on Kyrgyzstan and an extended bibliography. This part of the work is divided into smaller subsections making it easy to navigate through hundreds of titles of most important works in various fields, including economy, politics, international relations, demography and many others.

In sum, this extensively researched and intelligently written reference book represents a valuable and most updated supplement to the existing literature on Central Asia. Although it does not make a significant contribution to the theoretical literature on the post-Soviet political and economic development, it is a must on a desk of researchers and policy makers or even travellers and general public who have interest to this country.

UNISCI DISCUSSION PAPERS Nº 5 (Mayo / May 2004)

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RESEÑA:

Nesadurai, Helen E.S. 2003: Globalisation, Domestic Politics and Regionalism, the ASEAN Free Trade Area.

London, Routledge. AUTOR1: Antonio MARQUINA BARRIO

Chairman of UNISCI FECHA: Mayo 2004 El libro de la profesora Nesadourai, que constituyo su tesis doctoral en el departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Warwick constituye un ejemplo de trabajo universitario bien hecho desde el punto de vista metodológico y del rigor en el tratamiento de un tema de gran interés y actualidad en Asia como es el área de libre cambio de ASEAN (AFTA). La profesora Nesadurai se apoya en investigaciones realizadas no sólo en la Universidad de Warwick sino en un conjunto de institutos del Sudeste Asiático así como en entrevistas a personalidades relacionadas de forma particular con el AFTA y sus procesos de cambio y adaptación. El contenido del libro es bastante ilustrativo, un capítulo introductorio, un segundo capítulo sobre globalización y regionalismo económico, pasando luego al estudio del AFTA de 1991 a 2002, el papel del capital extranjero y el regionalismo abierto, el capital nacional y el regionalismo desarrollista, la renegociación de los compromisos del AFTA, el proceso político de su puesta en práctica, y las conclusiones finales. Resaltaría en primer lugar el capítulo introductorio que constituye un buen ejemplo de cómo ha de hacerse una tesis doctoral, donde la profesora Nesadurai explica las cuestiones a investigar y el estado de la cuestión de los temas que pretende dilucidar, exponiendo las diversas aproximaciones realizadas. Desde este planteamiento claramente escolástico en el mejor sentido de la palabra, la profesora Nesadurai se lanza a un proceso explicativo del AFTA declarando su preferencia por la perspectiva teórica económico-realista, dentro de las tres principales corrientes teóricas sobre la política económica internacional, teniendo en cuenta cuatro factores que constituyen el entramado analítico de su estudio: el papel de los estados como actores, la primacía en el nivel de análisis de las cuestiones internas del punto de vista de las élites políticas gobernantes, el papel del capital y la producción, por encima del comercio y los intercambios, como preocupaciones centrales de las élites estatales en la economía mundial contemporánea, y, finalmente, la política interestatal a nivel regional. Desde esta perspectiva explica lo novedoso de su investigación: Los estudios sobre AFTA han sido elaborados dejando de lado alguno o todos estos factores que, aunque no constituyen el entramado de una argumentación teórica, son su núcleo explicativo principal.



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En este contexto, el libro explica las limitaciones de los dos principales modelos de interrelación entre globalización y regionalismo: regionalismo desarrollista y el modelo de inversión directa extranjera. Esta clarificación permitirá a la autora explicar de forma comprensiva la importancia de los dos modelos en la cooperación económica regional partiendo de los compromisos iniciales, el proceso de consolidación, y la situación presente (hasta 2002) para concluir que la experiencia de cooperación durante los años setenta y ochenta es claramente diferente de la de los años noventa. Esta diversidad inducirá a una explicación, tratando de clarificar si los gobiernos de ASEAN han sido capaces de colocar los intereses regionales por encima de los intereses nacionales gracias la proyecto AFTA o si lo que ha ocurrido es precisamente que las élites gobernantes han visto amenazados sus intereses a nivel nacional y por ello se han visto obligadas a avanzar en el proceso AFTA. En este contexto se adentran las explicaciones de los siguientes capítulos sobre el capital extranjero y regionalismo abierto en cada uno de los estados de ASEAN, los nuevos asuntos problemáticos, el período de crisis financiera asiática de 1998-1999 que induce a los gobiernos a acelerar el AFTA e introducir nuevos incentivos a la inversión, privilegiando la inversión ASEAN sobre la inversión extranjera en el AIA(ASEAN Investment Area).Esta “anomalía” se explica recurriendo al estudio de las diversas dinámicas en curso, además de la dinámica de crecimiento y la dinámica de la inversión extranjera, que giran alrededor del papel de la política económica de los capitales nacionales en la política de las élites gobernantes. Esta explicación ser realiza en el capítulo cuarto también país por país, analizando la interacción entre el proceso de globalización y las dinámicas de las políticas económicas internas. Luego en el capítulo quinto se muestra la tensión entre crecimiento y distribución y la importancia del imperativo de distribución y protección de grupos y empresas ligados al poder político y el papel de estas empresas nacionales que ocupan un papel dominante en las economías nacionales. Finalmente el capítulo sexto aborda la forma como los gobiernos han tratado de afrontar el dilema crecimiento-distribución a nivel regional, los compromisos y “modus vivendi” alcanzado, ciertamente no ideal para todos los miembros.

Las conclusiones del libro se adentran en la discusión sobre la aplicabilidad de los modelos teóricos discutidos y el futuro del regionalismo económico de ASEAN, con un particular acento en los acuerdos FTA, acuerdos que la profesora Nesadurai no considera de forma muy favorable para la evolución de AFTA.

Los desafíos son grandes, ASEAN, con la inclusión de los nuevos miembros se ha convertido en una asociación a dos velocidades desde el punto de vista económico, las profundas divisiones socio-económicas existentes en la mayoría de estos países la República Popular China se ha convertido en un competidor temible en la atracción de la inversión extranjera, la securitización de la política económica tiene un impacto indiscututible en las región y la inversión japonesa en ASEAN no muestra síntomas de una mayor vigorización, siendo Europa su destino principal. Los desafíos son importantes también a nivel sub-regional, teniendo en cuenta la evolución en el triángulo Japón-Corea-RP China, así como la profundización de las dinámicas de interacción políticas y culturales y de seguridad que serán necesarias para una mayor integración económica entre los estados de ASEAN. Esta organización está tratando de adaptarse a la nueva situación impulsando la integración económica y fortaleciendo su competitividad, evolucionando hacia una comunidad económica y tratando de fomentar una mayor voz/presencia de las fuerzas moderadas frente al radicalismo de corte islámico.

La profesora Nesadurai ciertamente tiene un campo amplio de nuevas investigaciones,

Este estudio es ciertamente brillante.


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RESEÑA:

Marquina, Antonio (ed.) 2004: Environmental Challenges in the Mediterranean 2000-2050

NATO Science Series Dordrecht, Kluwer ISBN 1-4020-1948-3. 390 pp.

AUTOR1: Gracia Abad Quintanal UNISCI

FECHA: Mayo de 2004

Este libro tiene como origen las contribuciones presentadas por sus autores al seminario ARW (Advanced Research Workshop) OTAN celebrado en Madrid entre los días 2 y 5 de octubre de 2002, así como los debates que se suscitaron en el curso de esos días y las conclusiones a que condujeron. A la riqueza de perspectivas derivada de la diversidad de procedencias geográficas de los participantes, -provenientes de diferentes Estados de la riberas norte y sur del Mediterráneo así como de otros Estados miembros de la OTAN-, une el libro la de la multidisciplinariedad, resultante de la variedad de las disciplinas académicas cultivadas por sus autores.

Sobre esas bases, el libro trata de presentar los principales desafíos medioambientales a que habrá de hacer frente la región del Mediterráneo a corto-medio plazo (no sin señalar que algunos de esos problemas han comenzado ya a hacerse presentes). En relación con estos desafíos se señalan no sólo sus causas y factores agravantes, sino su situación actual y su previsible evolución futura y las posibles estrategias para hacerles frente, fundamentalmente adaptación y mitigación, reflexionando acerca de las políticas que implican, las carencias o limitaciones de lo realizado hasta el momento, las necesidades previsibles de cara al futuro y los costes tanto de actuar como de no hacerlo. En este sentido, se apunta a las graves consecuencias que pueden tener los desafíos medioambientales para la vida humana y su calidad, de no adoptar las estrategias necesarias. Estrategias que pasan de este modo a ser claves no sólo por su valor medioambiental, sino si se quiere tratar de garantizar la seguridad humana en la región en los próximos años. Junto a eso o, precisamente por ello, esas estrategias se convierten también en medios eficaces de prevención de conflictos.

Para abordar todas estas cuestiones, el libro se compone de ocho secciones y veintidós capítulos, todo ello precedido de una introducción.

La primera de las secciones está constituida por un único capítulo, a cargo del Prof. Antonio Marquina, editor de la obra. El capítulo, en cierto modo introductorio, nos sitúa ante uno de los planteamientos centrales del libro, cómo los diferentes desafíos medioambientales que se van a explicar a continuación pueden afectar negativamente a las colectividades



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humanas, pudiendo llegar a poner en peligro su supervivencia. En este mismo sentido, se analiza la relevancia de las cuestiones medioambientales para los conceptos de seguridad medioambiental y humana, así como los debates existentes entorno a ambos conceptos, su contenido y la relación entre ellos. Finalmente, el capítulo aborda la nada fácil cuestión de las respuestas a los desafíos y los actores implicados en dichas respuestas.

La segunda sección aborda el problema del cambio climático y su impacto en la región mediterránea. Con este fin, la Prof. Petra Döll nos plantea la utilidad del análisis de escenarios para la comprensión de la evolución futura de los cambios medioambientales y señala cómo esos escenarios pueden servir de base para el diseño de políticas de desarrollo sostenible. Junto a ello, nos muestra la aplicación de dicho análisis a la región mediterránea. Por su parte, los profesores de Castro, Gallardo y Calabria apuntan la importancia del desarrollo de modelos climáticos globales y regionales para la comprensión del cambio climático y muestran la aplicación de tales modelos a la región mediterránea. Junto a ello, los profesores Palutikof y Holt, más allá de revisar la evolución pasada del clima en la región mediterránea y plantear la posible evolución futura, insisten en la importancia del estudio de la recurrencia de los fenómenos extremos para la realización de los análisis climático. La sección se completa con un estudio acerca de la repercusión de la variabilidad solar en el cambio climático, realizado por el Dr. Vázquez.

En la tercera sección, los diferentes autores analizan las cuestiones relativas a la desertificación y, en particular, su importancia para las diferentes áreas de la región mediterránea. En este sentido, los profesores Slimani y Aidoud nos presentan un estudio de la desertificación en el Magreb y las estrategias adaptativas desarrolladas frente a ella. Por su parte, el Prof. Nasr analiza la naturaleza de la desertificación en los casos de Libia y Egipto, haciendo hincapié en su magnitud y su ritmo. El capítulo concluye con unas predicciones acerca de la posible evolución futura de la desertificación en los dos Estados mencionados. Junto a ello, el Dr. Portnov nos presenta en su capítulo las tecnologías empleadas para combatir la desertificación en el Negev y propone nuevas tecnologías y opciones para el desarrollo de zonas áridas y semi-áridas. La sección se completa con un capítulo acerca de la situación y las perspectivas de desertificación en Turquía, El Líbano, Siria e Iraq así como de sus causas, consecuencias y elementos agravantes, realizado por los profesores Haktanir, Karaca y Omar y otro estudio acerca de las predicciones de desertificación en el sur de Europa realizado por los doctores Juan Puigdefábregas y Teresa Mendizábal, investigadores del CSIC (Centro Superior de Investigaciones Científicas) que enfatiza la importancia de las implicaciones y transformaciones derivadas de los cambios en la Política Agrícola Común y en los mercados internacionales.

Ya en la cuarta sección, centrada en la disponibilidad de agua, los diversos estudios alertan acerca de la más que probable escasez futura de este recurso, como consecuencia no sólo de la reducción en la cantidad disponible sino del incremento de la demanda. En esta línea se inserta el capítulo del Prof. Ait Kadi sobre la escasez y seguridad hídricas en el Magreb, que llama la atención acerca del desafío que supone la escasez de agua para el desarrollo regional. Asimismo recuerda la importancia de alcanzar patrones de uso sostenible de este recurso. De modo similar, Shaden Abdel-Gawadh, vicepresidente del Centro de Investigaciones Hidrológicas egipcio, junto con M. Kandil y T. M. Sadek, analizan las perspectivas de escasez hídrica en Egipto y se pronuncian a favor del desarrollo de un plan nacional de recursos hídricos en dicho Estado. Por su parte, el Prof. Schlomi Dinar analiza la trascendencia de esta cuestión en Israel y Jordania y las perspectivas que se abren para el futuro, destacando la gravedad de la dependencia de la Cuenca del Jordan y la importancia del acuerdo de paz


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alcanzado en 1994, que les ha permitido cooperar en la gestión de los recursos hídricos. Finalmente, el Sr. Margat analiza las posibilidades de que la Europa mediterránea se enfrente a una situación de escasez de recursos hídricos a largo plazo.

En la siguiente sección, la quinta, los doctores Díez-Nicolás y Makhlouf analizan las dinámicas demográficas en la región mediterránea. Así, mientras el estudio del Prof. Díez Nicolás señala como todos los indicadores hacen prever no sólo una reducción de la población en la UE sino un envejecimiento de la misma y analiza las implicaciones de esos cambios y sus posibles soluciones, el Prof. Makhlouf aborda el crecimiento de la población en el conjunto de la región Euro-mediterránea y las diferencias existentes entre los distintos Estados de dicha región en términos de tasas de crecimiento poblacional y de fertilidad, así como lo que esto significa en relación con la fase en que se encuentran en el proceso de transición demográfica.

La sexta sección, centrada en las perspectivas alimentarias, trata de poner de manifiesto la dependencia de los Estados de la región mediterránea, especialmente de los no comunitarios, de las importaciones para garantizar su seguridad alimentaria. A ese análisis contribuyen el capítulo del Dr. Nikos Alexandratos sobre el comercio de bienes alimentarios de los países mediterráneos en el contexto mundial y las perspectivas para el futuro en este terreno, el estudio de la Prof. Benjelloun acerca de las perspectivas de seguridad alimenticia en el Magreb y el capítulo de el Prof. Álvarez-Coque relativo a la Agricultura de la UE y a la Política Agrícola Común.

La penúltima sección, la séptima, nos plantea otro de los desafíos a los que habrá de dar respuesta, el de la urbanización. En este terreno parece estar produciendo un cambio de modelo, desde una ciudad compacta a un desarrollo del espacio mucho más difuso, cambio que se acompaña de una reducción de la inmigración urbana. Para ilustrar estos cambios, la sección incluye un capítulo del Prof. Abdelhamid sobre el cambio urbanístico en El Cairo y otro del Dr. Keles sobre las implicaciones de los cambios en materia de urbanización para Turquía, tomando como referencia el caso de Estambul.

Por último, el libro concluye presentando, en la última sección, constituida por un único capítulo, obra del Prof. Civili, la situación actual y las perspectivas que se abren para el futuro en relación con la contaminación del Mar Mediterráneo y sus costas. Junto a ello presenta las políticas existentes en respuesta a estas cuestiones, prestando particular atención a la Convención de Barcelona para la protección y el desarrollo sostenible de la región mediterránea de 1995.

Como vemos, se trata de una obra imprescindible para todo el que desee profundizar en la situación medioambiental en la región mediterránea pero, además tiene la virtud de poner de manifiesto algo en lo que buena parte de la bibliografía existente sobre estos temas no incide lo suficiente: las consecuencias no sólo ecológicas sino de degradación de la vida que puede implicar no tomar las medidas adecuadas frente a los desafíos medioambientales, que muy bien podrían poner en grave peligro la seguridad humana y medioambiental y acabar por ser fuente de nuevos conflictos o de agravamiento de los ya existentes.

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