L~SDELMffiRCADOL~S DEL ESTADO

ENSAYOS SOBRE ECONOMIAPOLffiCA DEL ESTADO

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LIMITES DEL MERCADOLIMITES DEL ESTADO

ENSAYOS SOBRE ECONONUAPOLmCA DEL ESTADO

JOSE LUIS AVALA ESPINO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C. .

ISBN 968-6403-15-9EDICIONCoordinacin de Administracin, Finanzas y DifusinPrimera Edicin 1992 .

Instituto Nacional de Administracin Ptiblica; A.C.Km. 14.5 Carretera Mxico-TolucaColonia Palo Alto, cr. 05110Cuajimalpa, Mxico, D.F.

Impreso y hecho en Mxico I Printed and made in Mexico

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Fundado en 1955

CONSEJO DIRECTIVO

Ral Salinas LozanoPresidente

Salvador Coso GaonaXavier Ponce de LenVicepresidentes

Jos Castelazo de los AngelesGabino Fraga MouretArturo Nez JimnezRal Olmedo CarranzaMara del Carmen PardoCarlos Sierra OlivaresFernando Solana MoralesJorge Tamayo Lpez PortilloMara Elena Vzquez NavaConsejerosAntonio Snchez GochicoaTesorero

Ma. Emilia Janetti DazSecretaria Ejecutiva

COORDINADOREs

Clarisa Catalina Torres Mndez-Relaciones Internacionales

Gustavo Martfitez Cabaas" .Centro de Estudios de AdministracinEstatal y Municipal

J. Alejandro Jaidar CerecedoConsultora y Alta Direccin

Vctor H. Alarcn LimnDesarrollo y Formacin Permanente

Adriana Hernndez PuenteInvestigacin y Documentacin

Guillermo Hiriart RodrguezAdministracin, Finanzas y Difusin

MIEMBROS FUNDADORESAntonio Carrillo Flores; Gilberto Loyo; Rafael Mancera Ortiz;

Ricardo Torres Gaytn; Ral Salinas lozano; Enrique Caamao;Daniel Escalante; Ral Ortiz Mena; Rafael Urrutia Milln; Jos Attolini;

Alfredo Navarrete; Francisco Apodaca; Mario Cordera Pastor;Gabino Fraga Magaa; Jorge Gaxiola; Jos Iturriaga; Antonio Martnez Bez;

Lorenzo Mayoral Pardo; Alfonso Noriega; Manuel Palavicini;Jess Rodrguez y Rodrguez; Andrs Serra Rojas; Catalina Sierra Casass;

Gustavo R. Velasco; Alvaro Rodrguez Reyes.

CONSEJO DE HONORGabino Fraga Magaa1; Gustavo Martnez Cabaas;

Andrs Caso Lombardo; Luis Garca Crdenas; Ignacio Pichardo Pagaza.

A Denise

INDICE GENERAL

INDICE i

PRESENTACION v

INTRODUCCION vii

PREFACIO 1

I. LOS ENFOQUES NEOINSTITUCIONALISTA y SISTEMICO SOBREEL ESTADO.Los enfoques neoinstitucionalista y sistmico sobre el estado 9

1. El papel del estado en la dinmica del sistema. .. 9Caractersticas bsicas del neoinstitucionalismo 10La importancia de las instituciones 10El enfoque neoinstitucionalista 11El estado como institucin 13El mercado como una institucin 15Caractersticas bsicas del enfoque sistmico 15El enfoque sistmico aplicado al anlisis del estado 17

2. El subsistema de la propiedad 21Funciones del subsistema de propiedad 23

3. El subsistema institucional poltico 25El estado y el subsistema poltico 26El estado como instrumento 29El estado: mnimo y extendido 29La autonoma estatal 32La organizacin de la sociedad en el subsistema poltico 34

4. El subsistema institucional decisional 37Modelos decisionales. .. 38La poltica econmica y el subsistema decisional 42

5. El subsistema econmico .45El mercado como organizacin institucional .45El estado como organizacin institucional .47

n. ECONOMIA PUBLICA, ECONOMIA MIXTA E INTERVENCIONESTATAL.

6. Economa pblica, economa mixta e intervencin estatal 53El concepto de intervencionismo estatal 54El concepto de economa mixta 59Lo pblico y lo privado ~ 60

7. Los paradigmas econmicos y las teoras del estado 63Las visiones keynesiana y neoclsica sobre el estado 64

La visin keynesiana del estado 64La visin neoclsica del estado 68El papel del estado en competencia perfecta 69El papel del estado en modelos de competencia imperfecta. 70Competencia y libre mercado 71El papel del estado en la coordinacin macroeconmica 72El papel del estado en los nuevos paradigmas depolticaeconmica 72El ofertismo 72Expectativas racionales 74Monetarismo 75La eleccin pblica 76

8. Las funciones del estado en el sistema econmico 80Estado y eficiencia econmica 81Estado y fallas del mercado 82Estado y competencia 83Estado y problemas de informacin 84Estado y bienes pblicos 84Estado y externalidades 85Estado y justicia social 87Estado y estabilizacin macroeconmica 89Economa pblica y fallas del gobierno 92

9. Estado y empresa pblica 95Funciones de la empresa pblica 96Una definicin de empresa pblica 97Restricciones de la empresa pblica 98Origen de la empresa pblica 98Areas econmicas de participacin de la empresa pblica 99

m. MODELOS DE ESTADO Y CRECIMIENTO DEL ESTADO.10. Modelos del Estado intervencionista:el Estado del bienestar,

el Estado empresario y el Estado desarrollista 105Una visin de conjunto de los modelos 106Estado del bienestar 106El Estado del bienestar y el modelo econmico 107El Estado del bienestar y el pacto social 108El estado empresario 110El Estado desarrollista 113

11. El crecimiento y la calidad del Estado 117La expansin del Estado 117Hiptesis sobre el crecimiento del gasto pblico 118Hiptesis por el lado de la demanda 119Hiptesis por el lado de la oferta 120Hiptesis de la expansin de la burocracia 120Poltica de expansin del Estado 121

ii

El tamao del estado 121Tendencias bsicas del crecimiento del gasto pblico 122Tendencias bsicas del crecimiento de la empresa pblica 123Crecimiento del Estado y crecimiento econmico 125Tamao y calidad del Estado 129

12. Contradicciones y crisis de los modelos de Estado intervencionista .. 132El nuevo contexto internacional 133Razones de la crisis del Estado intervencionista 134Estado versus mercado: una falsa dicotoma 137

- IV. LA REFORMA DEL ESTADO. MARCO GENERAL Y ESTRATEGIASY POLmCAS.

13. La reforma del Estado 141 v'Los alcances de la reforma del estado 141 v"Crisis y reforma del estado 142El concepto de reforma del estado 144 .Las estrategias reformistas 145Desafos de la reforma del estado 146Los niveles de la reforma econmica del estado 147Las posibilidades de xito de la reforma 149

14. Las estrategias y las polticas para la reforma estatal 151La privatizacin 151El concepto de privatizacin 151Privatizacin y derechos de propiedad 153Privatizacin y bsqueda de la renta 154Objetivos atribuidos a la privatizacin 155Objetivos macroeconmicos 156Redimensionamiento del sector pblico 157Saneamiento de las finanzas pblicas 157Objetivos microeconmicos 160Objetivos polticos 160El desempeo del sector pblico y la privatizacin 161Mecanismos para la privatizacin 162Implicaciones de la privatizacin 163Desregulacin 164La toma de decisiones en la privatizacin y la desregulacin 167Lmites y alcances de la privatizacin y ladesregulacin como instrumento para la reforma delEstado 169

CUADROS 171

BIBLIOGRAFIA GENERAL 179

iii

iv

PRESENTACION

El trabajo LIMITES DEL MERCADO, LIMITES DEL ESTADO. Ensayos sobreeconoma poltica del Estado", ha sido la investigacin distinguida con el Premio INAP1991.

El autor Jos Luis Ayala Espino es profesor de la Facultad de Economa de la UNAMy miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1989, por su dedicada vocacinha sido merecedor de diversos reconocimientos acadmicos: Beca Patrimonial deExcelencia 1992-1993; Medalla Gabino Barreda al mejor estudiante de Posgrado yPremio de Investigacin Econmica "Jess Silva Herzog" 1991 otorgado por el Institutode Investigaciones Econmicas de la UNAM, entre otros.

La investigacin premiada es de gran actualidad. Nos presenta como propuesta, unesquema analtico y un mareo conceptual para estudiar el papel econmico del Estado,desde una perspectiva que retoma, simultneamente, elementos econmicos einstitucionales.

Frente a las modificaciones que la irrupcin del mercado internacional ocasiona en laseconomas nacionales, en las concepciones de mercado interno y en las institucionesdomsticas, se han requerido reformas tendientes a redefinir las fronteras entre lo estataly lo no estatal, entre lo pblico y lo privado. Ello implica modernizar de manera aceleradanuestros histricos patrones y estilos de crecimiento para poder incorporamos al mercadomundial.

El Estado mexicano no ha escapado a este proceso, pues como en otros momentos detransicin y cambios drsticos de las condiciones prevalecientes, ha tenido que cambiarsus formas de intervencin, particularmente en el mbito econmico.

v

Ayala Espino nos ofrece una estupenda sntesis de las controversias existentes entre lasescuelas ortodoxa y heterodoxa sobre la economa y el intervencionismo estatal,analizando cada tipo de intervencin y destacando las grandes contradicciones y crisisque han presentado en su moment En la construccin de su esquema, el autor incorporala teora de sistemas como m' o de anlisis, y procede a definir cuatro subsistemasinstitucionales de los cu describe objetivos y funciones, as como sus aparentesdicotomas: e o . 0 de los derechos de las mayorfas al bienestar social y eldominio de los os de las minoras a la concentracin de la riqueza; entre elfortalecimiento la-~oberana nacional y los requerimientos de integracin a laeconoma mundial; entre crecmiento..ecencia, productividad y competitividad de unaparte, y justicia social, igualdad y mejor distribucin del ingreso por la otra; entrenecesidad de gobemabilidad y ampliacin y perfeccionamiento de la democracia, etc.

Ayala Espino recorre los tipos de Estado ms importantes surgidos como formas deorganizacin y articulacin de las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economa,tales como: el Estado de Bienestar, el Estado de las Nacionalizaciones y el EstadoDesarrollista. '

Tambin ofrece algunos elementos conceptuales sobre la reforma del Estado y elproceso de privatizacin, los cuales son analizados en el contexto de la reestructuraciny globalizacin econmica, desde el nivel microeconmico hasta el macroeconmico.Finalmente, sugiere dos lneas de accin sobre el papel del Estado en el crecimiento: 1)tomar en cuenta los ms bajos costos sociales, con preservacin y mejora del medioambiente y 2) procurar permanentemente el perfeccionamiento del Estado Social deDerecho.

El trabajo citado cuenta con dos grandes ventajas: la primera, sintetiza las controversiasexistentes entre las diferentes escuelas sobre el intervencionismo estatal. Y la segunda,destaca en su anlisis la justicia social que toda nacin moderna debe procurar a sushabitantes, aspecto que tiene una estrecha relacin con la eficiencia estatal y con lareflexin que hoy tiene lugar en nuestro pas y muchas otras partes del mundo.

Ayala Espino plasma en esta obra su amplia experiencia docente y aporta una ricafuente de informacin no slo para los estudiosos en la materia, sino para quienes sedesempean en el sector pblico y en el terreno de la docencia y requieren de undocumento gua para sus exposiciones.

Esperamos que esta publicacin constituya un instrumento til para los interesados enel tema, as como una invitacin a profundizar y contribuir en la investigacin y la prcticade la Administracin Pblica de nuestro pas.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

vi

" La economa poltica es el estudio de las distintas estructurasde retribucin entre las que la sociedad puede ( y, por lo tanto,debe) elegir: cmo funcionan dichos mecanismos en unsistema existente o imaginable -los derechos legales.determinados mercados, los impuestos y las subvenciones,los decretos y las obligaciones, etc.- en la configuracin delas oportunidades de los individuos? Y en qu medidatienden a funcionar bien o mal? La desigualdad, el desempleo,la inflacin, la contaminacin... en todos los casos, eleconomista poltico trata de explicar qu requieren losfactores econmicos, cul es el resultado de los factorespolticos y qu podran modificarse".

E. Phelps

INTRODUCCIONEl estado es la creacin institucional ms importante de la modernizacin>Es

difcil pensar el grado de sofisticacin econmica y la complejidad social einstitucional de las economas contemporneas sin el papel del estado:El desarrolloeconmico no slo depende de las transacciones econmicas en el mercado y elsector privado, sino tambin de los bienes y servicios, de las leyes y normas, de laeducacin, bienestar social, y de la infraestructura que son proporcionados por elestado.s

El estado ha incrementado su papel e importancia desde los das de la grandepresin. Algunos simples datos 10 ilustran. En los pases industrializados el gastodel sector pblico ha alcanzado cas la mitad de la ingreso nacional. Los impuestosal ingreso (individual y de las empresas) significa una tercera parte del productointerno bruto. La participacin directa del estado en la produccin, la inversin, yel empleo mediante las empresas pblicas es tambin muy significativa. Pero lasestadsticas slas no dicen todo de la importancia del estado. El otro lado de lahistoria son las instituciones, las regulaciones, las tarifas y las polticas pblicas(Stiglitz,90). ... En los ltimos aos; sin embargo-el papel del estado ha cambiadodramticamente,cuantitativa y cualitativamente: Aunque recientemente ha perdido importanciarelativa, an preserva una influencia significativa en las economas desarrolladasy subdesarrolladas, Estos datos y cambios, por s mismos, dan cuenta por qu losanalistas, los polticos y los ciudadanos discuten tan activamente el papel delestado.

vii

A pesar de esta importancia, tambin se ha reconocido el largo camino que faltapor recorrer para contar con una teora del estado (econmica y poltica) mssatisfactoria que las existentes o, al menos, con unos enfoques y perspectivas quenos ofrezcan un marco analtico adecuado para pensar al estado.

El anlisis convencional en las ciencias sociales slo considera al estado comouna variable exgena o una institucin dada. Sin embargo, en los ltimos aos, hansurgido, afortunadamente, nuevos enfoques (fallas del mercado, bienes pblicos,extemalidades, derechos de propiedad, costos de transaccin, y el papel de lasinstituciones) que buscan incorporar al estado como una variable decisiva en elanlisis y operacin del sistema. Estos enfoques han ayudado a reparar omisionesdel pasado, a estimular nuevas perspectivas analticas, y a renovar las agendas deinvestigacin.

Los acadmicos de distintas disciplinas sociales han comenzado a reconocer quelas instituciones, y los factores econmicos y no econmicos, que los paradigmasdominantes no incorporan, son aspectos importantes para la eficiencia econmicay social, y que por supuesto tienen una notable influencia en el desempeoeconmico. Es decir, se ha comenzado a aceptar que una pregunta importante es porqu las instituciones, y el cambio institucional, afectan el desempeo econmicoen un momento dado y a travs del tiempo.

Esta pregunta ha abierto, a su vez, nuevas interrogantes sobre fenmenos,tendencias y polticas inditas: cules son esos cambios? Cul es su importancia? Cmo pueden las nuevas instituciones y polticas pblicas afectar la respuesta delos individuos y los agentes sociales y econmicos? Puede el nuevo papel delestado mejorarel desempeo econmico? y, en suma, Cules son las implicacionesde un estado reformado para la nueva agenda del desarrollo?

En nuestro libro nos proponemos explorar algunas de esas preguntas, los temastericos pertinentes, y el impacto del estado en el desarrollo econmico. Asumimoscomo marco analtico general, la economa poltica de las instituciones (phelps,86),o neoinstitucionalismo econmico (Eggertsson,91), y de l derivamos unaperspectiva y un grupo de hiptesis explicativas. Dentro de ese marco, que intentaromper la compartimentalizacin artificial y arbitraria de los dominios sustantivosde las disciplinas (Olson,90), se procura analizar las relaciones e intercambiossistmicos entre las esferas econmica, social y poltica. An si no se cumpleplenamente este objetivo, no hay duda de que es una lnea de investigacinpromisoria.

El libro es una introduccin sinttica a los temas y problemas que nos parecieronms importantes y que recurrentemente aparecan en la literaturay el debate. En estesentido, la estructura del libro no se apoya en un modelo terico, sino enperspectivas analticas diversas y an contradictorias. Ello no debera preocupardemasiado si aceptamos que las teoras encaran un gran desafo: sus estructurasanalticas contradictorias conducen a veces a resultados opuestos que podran no serverdaderos.

viii

Los ensayos contenidos permiten estructurarel texto de una manera bastante librey ponerel acento en fenmenos especficos. Estos fenmenos, parciales, paradgicose inconexos a primera vista, no siempre caben en los modelos derivados de una"teora general" (entendidacomo un conjunto de categoras, mtodos e instrumentosconsistentes entre s) pero, en cambio, s pueden ser analizados desde perspectivasanalticas (entendidas como la extensin y aplicacin de mtodos, categoras einstrumentos de la economa a la poltica y la sociedad (Buchananj), Estasperspectivas, no colocan la atencin en la formulacin de teoremas o leyes, pero sse preocupan por estudiar los mecanismos que provocan esos fenmenos, encontextos econmicos e institucionales ricamente interrelacionados, y que cambiandinmicamente.

--- O ---

La anterior lnea de investigacin me permiti revisar la visin del estadoestructural-funcionalista que yo haba compartido y aplicado en el pasado. Ello noslo fue una reaccin intelectual de insatisfaccin, sino tambin porque el mundo,y por supuesto el Estado, sencillamente haban cambiado! La revisin me pareciuna tarea personal necesaria y que sus resultados podran ser de utilidad a otros.Escribir este libro fue posible gracias al apoyo generoso de muchas personas einstituciones. Quisiera agradecer el intercambio de ideas, que he mantenido a lolargo de varios aos, con mis amigos y colegas Rolando y Rafael Cordera, dilogoque contribuy a cambiar mis viejos esquemas. Los dos alentaron la idea de darforma y divulgar las notas que reun entre 1989 y 1990. Una vez ms ArmandoLegaspi apoy sin regatear esfuerzos, como en trabajos anteriores, a dar forma aborradores y borradores. Sin sus comentarios y ayuda este trabajo no hubiera sidoposible. Enrique Provencio ley cuidadosamente la primera versin del borrador.sus comentarios crticos y sin contemplaciones amistosas, me obligaron a realizarcambios sustanciales en la estructura del trabajo. Agradezco mucho el comentariode Enrique porque lleg oportunamente en el momento en que haba decidido dejarmis notas dormir el sueo de los justos. Sus indicaciones fueron nuevas seales parareordenar el material. Jos Sobrevilla ley tambin, con sumo detalle, la primeraversin, sus comentarios escritos fueron, al igual que los de Enrique, esenciales yde estimulo. Jos acept, adems, revisar la segunda versin, con ello me beneficiedoblemente, primero, por su reconocido profesionalismo en la revisin de textos,y segundo, porque por una felz coincidenciaes una persona interesada y conocedorade los temas del Estado. Mara Amparo Casar de nuevo fue generosa, primeroporque ley y coment el proyecto de libro, y segundo, porque me facilit susbibliografas, como siempre muy actualizadas. Clemente Ruz ley la primeraversin y me hizo amplios comentarios y sugerencias para reordenar el trabajo.Alejandro Cepeda, Hugo Contreras y Camelia Martnez comentaron y revisaronen varias de sus versiones los borradores. Por supuesto ninguna de las personasantes mencionadas son responsables de los errores de este trabajo.

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La Facultad de Economa me proporcion los apoyos necesarios para realizar eltrabajo. Especialmente la revisin del texto en su ltima versin y me concedi labeca de estmulos acadmicos. El Centro de Investigacin y Docencia Econmicas(CIDE) me recibi como investigador visitante durante mi ao sabtico. CarlosBazdrech y Kurt Unger me dieron todos los apoyos y libertad necesarios pararealizar el primer borrador. Evidentemente este apoyo fue clave para concluir miproyecto. El Departamento de Administracin Pblica del CIDE me acept comomiembro de su seminario permanente, Enrique Cabrero y Esthela Redorta fueronesplndidos anfitriones. El grupo de trabajo de este seminario me apoy en todomomento. Finalmente, pero no menos importante, la beca del Sistema Nacional deInvestigadores fue un muy oportunoestmulo para desarrollar mi trabajo acadmico.

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x

"Las marcas conceptuales cambian: lo que una vez fue descalificado comoabsurdo, hoy puede aceptarse, las certidumbres duras y concretas se desplazan yabandonan. No obstante, no podemos darle sentido a nada sin algn tipo de marcoconceptual, y con cualquier marco conceptual tiene que haber una distincin entrelas proposiciones que, usando ese mismo marco, describen el mundo, y aquellasque describen el propio marco conceptual, aunque esa distincin no est fija en elmismo lugar para siempre: el lecho del ro de los pensamientos puede desplazarse.Pero yo distingo entre los movimientos de las aguas sobre el lecho del ro y eldesplazamiento del propio lecho."

Ludwing Wittgestein

PREFACIOEste libro surgi de mi inters por entender el papel estratgico del estado en la

evolucin de largo plazo del sistema socioeconmico, como una organizacininstitucional, econmica y poltica.

Pensar el estado desde esta nueva perspectiva me pareci una necesidad terica,y tambin una tarea actual, con implicaciones polticas y prcticas pertinentes yoportunas en un momento marcado por cambios transcendentales. Ello se debe,primero, a que asistimos al fin de uno de los ciclos histricos del estadocontemporneo, el del influyente estado intervencionista. Y segundo, porquevivimos una profunda reforma del estado en casi todo el mundo. Ambos aspectosmantienen vigentes los aspectos bsicos de la agenda sobre el tema l.

Desafortunadamente enrlos paradigmas dominantes en las ciencias sociales nose han asumido perspectivas que combinen los aspectos econmicos con losinstitucionales del estado: An mas-estos paradigmas no siempre han reconocidola importancia misma del estado, y tampoco se han preocupado suficientementepor desarrollar una teora del Estado: Este hecho ha venido impulsado unmovimiento terico que ha llamado la atencin a las ciencias sociales, y en

I Bastara recordar. por ejemplo, los temas propuestos por Daniel Bell hace algunos aos y que mantienen su actualidad.Bell se preguntaba: " l. Cules son las unidades relevantes del hogar pblico, y cules son los equilibrios de derechos entreellas? 2. Cules son las tensiones entre la libertad y la igualdad, cuando las personas tratan de reforzar uno u otro de estosvalores un tanto incompatibles? 3. Cul es el equilibrio entre la equidad y la eficiencia en la competencia entre reclamacionessociales y realizaciones econmicas? y 4. Cules son las dimensiones de la esfera "pblica" y de la "privada", tanto en labsqueda econmica de bienes como en el ambito de la moral? (Bell 89 p. 241)

particular al anlisis econmico, sobre la necesidad de " regresar al estado"! ; y aque orienten sus agendas de investigacin en cuatro direcciones estratgicas' .

i) la necesidad de introducir en los modelos tericos y en los enfoques analticos lasdimensiones institucional, administrativa, decisional y organizacional comocomponentes relevantes; y en especial, concebir al estado como una variableendgena y crucial en la operacin del sistema, y no slo como factor dado;

ii) estudiar las relaciones e intercambios, mutuamente interinfluyentes y sistmicos, quese entablan entre las esferas econmica, social y poltica. Es decir, la relacionesestrechas e indisolubles entre: la organizacin de la sociedad en grupos de inters ycomo actores econmicos y polticos, la organizacin del rgimen de propiedad y laespecificacin de los derechos de propiedad, la organizacin de los procesos de tomade decisiones de los distintos agentes, incluido por supuesto el mismo estado, laorganizacin econmica e institucional del mercado y del estado.

iii) incorporar el anlisis de fenmenos y categoras econmicas en las cuales convergenclaramente las dimensiones econmica, extraeconmica e institucional, y que no sonconsiderados por el anlisis ortodoxo. Por ejemplo, la produccin de bienes pblicos,las extemalidades, los derechos de propiedad, los costos de transaccin, las leyeseconmicas, las regulaciones, los contratos, etctera, y

iv) la importancia del estado para el desempeo del sistema, es decir, su carcterestratgico, no como la nica institucin, pero s como una institucin decisiva en lamedida en que posee el monopolio exclusivo de poderes legales y extralegales.

,Las insuficiencias de la teora.Los cambios y reformas recientes del estado, y el reconocimiento de nuevos

problemas de investigacin han puesto de relieve que las teoras al respecto soninsuficientes. Primero, porque sus'enfoques o perspectivas de anlisis estudian porseparado a la economa. la poltica y la sociedad; segundo, porque no analizan yexplican las relaciones sistmicas e interinfluyentes entre el estado, la economa,la sociedad y la poltica; y tercero, porque se ha dado poca o ninguna importanciaa la administracin y las instituciones.e

Autores muy destacados han reconocido estos problemas. Musgrave, porejemplo,hace ya algunos aos en su clsico e influyente libro sobre la teora de las finanzaspblicas escribi que : "... los economistas han prestado mucha atencin a laformulacin de teoras que examinan los problemas de los hogares de consumidores,

2 Aunque existe una abundante lileratura y valiosas aportaciones a la teora del Estado dede los puntos de vista filosficoy jurdico. en general la integracin con el enfoque econmico no se ha tratado con suficiente profundidad. En lo referenteal retomo al estado vase a este respecto la obra colectiva de P. Evans, Rueschmayer y T. Skocpol P. (eds), Bringing the stateback in, Cambridge University Press, Cambridge, 1985; as como las respuestas de varios notables cientficos sociales quereconocieron como un punto muy positivo el sugerido por estos autores de introducir la historia de las instituciones y de laadministracin. Vase Gabriel Almond, "The return to the state", en American Political Science Review, septiembre, 1988p.872)

'En el campo del estudio de la teora del Estado las repercusiones han sido significativas. Dos ejemplos destacados sonlas obras de Hodgson, Economics and Institutions: a Manifesto for a Modem Instilutiona! Economics, Polity Press,Cambridge, 1988 y T. Eggertsson, Economic behavior and institutions, Cambridge University Press, 1991

2

empresas comerciales, cooperativas, sindicatos y otras unidades de adopcin dedecisiones en la economa. Si bien queda an mucho por hacer, podemos jactarnosde poseer un marco bastante adecuado en el cual explorar estos asuntos. Per~nosehalo~ounxito semejante en los intentosde elaborar una teoracorrespondientesobre el papel del Estado en la economa'e,

Aos ms tarde en la misma direccin Douglass North volvi a destacar esaausencia cuando afirm que:"La existenciadel estado esesencial para el crecimientoeconmico; sin embargo, el estado es la fuente humana del ocaso econmico. Estaparadoja debera llevarnos a considerar crucial el estudio del estado en la historiaeconmica: los modelos de estado deben ser una parte explcita de cualquieranlisis de los cambios seculares. Pero, mientras el largo camino de la investigacinhistrica est cubierto de restos de teoras del estado desarrolladas por historiadoresy tericos de la ciencia poltica, los economistas han prestado poca atencin alproblema" 5.

En los ltimos aos este problema persisti. En efecto, el Social ScienceResearch Council apoy la elaboracin de una agenda de investigacin sobre lostemas del estado al Cornmittee on States and Social Structures. En uno de losinformes publicados se subray la idea de que los paradigmas dominantes no sehan preocupado por desarrollar una teora del estado, e incluso "rara vez se usa elmismo concepto de estado" y an ms se reconoci:

"oo. la necesidad de mejorar la conceptualizacin de las estructuras y capacidadesde los estados, para explicar ms adecuadamente como se forman y se reorganizan,y para explorar como afectan las sociedades a travs de sus intervenciones -oabstenciones y a travs de sus relaciones con los grupos sociales" 6.

Los temas y los problemas Las teoras del estado tienen como desafo encontrar modelos, explicativos ypropositivos, a problemas tericos y prcticos: Estos problemas involucrandistintas visiones ideolgicas y doctrinarias, e incorporan los planos normativo ypositivo. Estas cuestiones, de un modo o de otro, han sido las ms debatidas entreanalistas, polticos y ciudadanos. Los tres temas probablemente ms sobresalientes:son el crecimiento, la eficiencia y las decisiones del estado.

i) Crecimiento y estructura del estadoUn primer problema es explicar las causas y razones del crecimiento o el

retraimiento del estado. En el largo plazo se ha observado una tendencia estructuralal crecimiento del estado, aunque su estructura, composicin, tamao, calidad y

, Musgrave 59 pA Subrayado del autor.'D. North, Estructura y cambio en la historia econmica, Alianza Universidad, 1984 p. 35 subrayado del autor.'P. Evans, D. Rueschemeyer y T. Skocpol (eds) Brineine the state back in. Cambridge University Press, Cambridge, 1985.

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eficiencia varan mucho de sociedad a sociedad. Lo relevante entonces es explicarcules son los factores que determinan estas variaciones de la organizacininstitucional del estado, y que ha dado como resultado histrico una ampliadiversidad de modelos de estado. Y en seguida, establecer el grado de influencia eimportancia del estado, cuantitativa y cualitativamente, para la expansin odeclinacin del sistema.

) Eficiencia del estado

Un segundo problema es interpretar de las correlaciones positivas ( o negativas)entre la estructura, el tamao y la eficiencia de los diferentes modelos de estado yel desempeo econmico. La pregunta consiste en determinar qu elementos,econmicos e institucionales, explican la mayor o menor eficiencia estatal entrminos del desempeo del sistema. Es decir, es el estado todo el tiempo y en todolugar eficiente o ineficiente? O dicho de otro modo cundo las intervencionesestatales actan correctamente y en favor del inters pblico y nacional, y sonineficientes e impiden la maximizacin del inters pblico?

ili) Decisiones del estadoLa toma de decisiones estatales es un complejo proceso econmico, poltico y

social. Involucra simultneamente modelos econmicos racionales de distintanaturaleza y tambin diferentes arreglos institucionales y pactos sociales. Lapregunta es qu factores determinan la adopcin de mecanismos y procesosconcretos de eleccin individuales, sociales y pblicos? O dicho de otra maneracmo influyen los modelos decisionales en la estabilidad y el cambio del estado?,por qu algunos estados han sido ms flexibles que otros para la introducirreformas econmicas y polticas?

Encontrar respuestas plausibles a estas preguntas no es ciertamente una tareasencilla. El mero enunciado de las preguntas ilustra la envergadura y complejidadde los problemas tericos en ellas contenidos, y pone de relieve, la necesidad de unmarco conceptual para encararlas.

Las funciones del Estado Las funciones estatales incorporan las relaciones sistmicas y complejas entre elmercado, el estado y las instituciones, por ello son econmicas y polticassimultneamente. Esas relaciones se reflejan en las cuatro funciones del estado msampliamente reconocidas: corregir las fallas del mercado; inducir el crecimiento;establecer leyes econmicas; y redistribuir el ingreso-l.

7 Musgrave 59 y StiglilZ 90.

4

i) Las fallas del mercado se dan en dos niveles. En el primero, la "falla rnacroeconmica"del sistema, en el sentido keynesiano tradicional, ocurre por el desajuste entre losdistintos agregados macroeconmicos y destacadamente el retraso relativo de lademanda efectiva. Este desajuste tiene dos efectos: a) la tasa de crecimiento real dela economa es menor que la potencial y la amenaza de la recesin econmica se hacepresente; y b) el mercado por s slo conduce inevitablemente a la desestabilizacinde la economa. La funcin del estado consiste esencialmente en buscar la estabilidady el pleno empleo por medio de las polticas fiscal y monetaria y la "administracin"de la demanda agregada, y otras variables. Y en segundo lugar, las "fallasmicroeconmicas"_surgen cuando aparecen en la economa los bienes pblicos y lasexternalidades. La funcin del estado consiste, primero, en producir bienes pblicos.yen regular la provisin de bienes privados, por medio de organismos pblicos y,especialmente, de las empresas estatales y, segundo, crear externalidades positivas,mediante la obra pblica y la infraestructura, y corregir las externalidades negativaspor medio de regulaciones. Todo ello para mejorar la asignacin de los recursos.

ii) El estado ha impulsado el crecimiento econmico por medio de polticas sectorialesactivas industrial, comercial, de la promocin de la inversin y el ahorro as comode modificaciones estructurales en las relaciones inter e intrasectoriales. El estadoes una institucin ubicada estratgicamente para lograr cambios deliberados y parala conducir las economas nacionales, en trminos de la soberana e independencia,de cara a la internacionalizacin y la globalizacin econmica por medio de laspolticas externas: proteccionistas, promotoras de exportaciones, moduladoras de lainversin extranjera, etc.

iii) El estado genera y vigila el cumplimiento de las leyes en aspectos econmicos talescomo regulaciones, contratos y reglamentos, indispensables para garantizar elintercambio mercantil entre los distintos agentes de la economa y, finalmente, perono menos importante,

iv) El estado promueve la redistribucin del ingreso por razones de eficiencia y dejusticia social. Esta funcin va ms lejos de los mecanismos fiscales tradicionales.El estado no slo invoca razones ticas, aunque ciertamente relevantes en eldesempeo de esta funcin crucial, sino necesarias para la propia legitimacin delestado y la gobernabilidad del sistema.

Estas funciones del estado muestran dos aspectos, primero, las relacionessistmicas entre ellas, o sea que sus causas y efectos son aspectos interdependientesy, segundo, que estas funciones no dependen slo del intercambio en el mercadoy de la asignacin de recursos por medio del mecanismos de los precios, sinotambin de las instituciones, leyes econmicas, regulaciones, etctera.

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Ventajasy desventajas del Estado frente a otrasinstituciones

Lasdimensiones econmica e institucional, y los planos normativo y positivo,forman parte de la problemtica para determinar las ventajas o desventajas delestado frente a otras instituciones en distintos mbitos del sistema socioeconmico

El estado como institucin puede modificar los comportamientos econmicos,polticos .y sociales de otros agentes, y establecer ordenamientos jurdicos quecambenla operacin del sistema econmico. Estas caractersticas danal estado unaventaja comparativa sobre otras instituciones.

Desde esta perspectiva las ventajas o desventajas del estado tienen entonces unorigen econmico pero tambin institucional. Por ello el anlisis slo econmicode la ventaja comparativa del estado es limitado e insuficiente.

Entre los estudiosos del tema se ha debatido mucho en torno a las ventajascomparativas del estado sobre otras instituciones, en especial lo referente a lasposibilidades del estado para maximizar el crecimiento y el bienestar social,justamente por el carcter poltico y econmico del problema.

Es conveniente poner de relieve tres aspectos. Primero, el carcter poltico yjurdico, y no slo econmico, del problema; segundo, que en la economa sepueden encontrar simultneamente ventajas y desventajas del estado, y tercero, queen la prctica los analistas y polticos asumirn una posicin, poltica y normativade acuerdo a la cual acentuaran las ventajas o desventajas del estado.

La cuestin de las ventajas comparativas del estado es un tema que va ms allla asignacin ms eficiente de recursos. En efecto, las ventajas comparativas delestado tienen estrechas relaciones con tamao, as como con eficiencia y desempeode la economa.

El Estado ptimoExisten slidas evidencias empricas sobre la correlacin positiva que se establece

entre la actividad del estado y el desempeo econmico. Casi nadie pone en duda,que el tamao del Estado es clave para la eficiencia y el desempeo econmico. Sinembargo lo que se discute ampliamente es el tamao ptimo del estado para obtenerlas mximas ventajas posibles y lograr la mayor eficiencia. Asimismo es motivo depolmica la divisin ptima entre los sectores pblico y privado, es decir, el llamado"balance adecuado".

Los estados son diferentes no slo por su tamao sino por sus caractersticasinstitucionales: liderazgo burocrtico, preparacin tcnica de los funcionariospblicos, organizacin de la administracin pblica, etctera. Es decir, la magnitudy en calidad influyen en la eficiencia y resultados de la actividad estatal en laeconoma.

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La definicin de los niveles ptimos de la actividad econmica del estadoinvolucra problemas econmicos y polticos. Si se acepta la presenciade decisionespolticas y normativas, es evidente que el supuesto nivel "ptimo" del Estado nonecesariamente coincide con el ptimo global o social.

La teora no parece proveer de fundamentos, normativos o positivos para apoyar,ya la eleccin del mercado, ya la del Estado 8. Igualmente tampoco existenevidencias incontrastables para aceptar o rechazar si el mercado y/o el estadoproducen resultados ms eficientes en trminos del desempeo econmico, y entodo caso por qu razones. Estos ltimos, en consecuencia, no parecen sersolamente problemas econmicos sino tambin polticos y normativos 9.

Lmites del mercado. Lmites del EstadoLa experiencia histrica muestra que-el estado y el mercado se han relacionado

siempre- Los mecanismos institucionales para organizar las relaciones entre elestado y el mercado son al mismo tiempo complementarios y competitivos. Estasrelaciones cambian de acuerdo a las necesidades estructurales y la organizacininstitucional existente> Es decir, son histricas, en el sentido de que no sonpermanentes en el tiempo y el espacio. Las relaciones entre el estado y el mercadocambian porque estn inmersas en un complejo sistema de contradicciones, quesurge de los conflictos que se entablan entre decisiones y restricciones, entredemandas y capacidades, y entre medios y fines. Estas relaciones han dadohistricamente lugar a construcciones institucionales, pactos sociales, ycombinaciones econmicas concretas entre mercado y estado que se ajustan yadaptan, en mayor o menor medida, a los cambios del sistema en su conjunto.

Las reglas que organizan institucionalmente las relaciones entre el estado y elmercado son indispensables para garantizar, promover y secularizar el intercambioeconmico, social y poltico en el sistema. Por esta razn el mercado y el estadose suponen mutuamente y estn inevitablemente relacionados.En consecuencia elmercado o el estado no pueden, por s slos, gobernar al sistema. ,

'Elinor Ostrom (90) ha escrito que difcilmente se puede probar que el estado o el mercado sean por s slos las mejoressoluciones a la asignacin de recursos. Vase en especial el prefacio de su obra

y A conclusiones similares sobre las insuficiencias de la, teoras o modelos sobre del papel del Estado se llegaron en dosimportantes obras publicadas recientemente Dieter Helm.The Economjc Borders oflhe Slale, Oxford University Press, 1989y Joseph Stiglitz et al, }be Economic Role of lhe Stale, Basil Blackwell, Oxford, 1990

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1Los enfoques neoinstitucionalista y sistmicosobre el Estado

1. El papel del Estado en la dinmica del sistema

Es un hecho muy aceptado, por trivial, que el estado, la economa y la sociedad sonesferas separadas y con autonoma relativa; pero tambin se admite, al mismo tiempo,que entre ellas existen relaciones complejas que tienden a unificarlas en un sistemaglobal 1. Sin embargo, no es una cuestin trivial definir la importancia del estado en esarelacin. Dos puntos principales han provocado controversias en esta materia. Primero,la importancia analtica y prctica que se atribuye a cada una de esas esferas en ladinmica del sistema. Este tema ha dividido a los enfoques de la ciencias sociales enestatistas, societales y econornicistas. Y segundo, la importancia atribuida al estado parala expansin o declinacin del sistema 2.

Una perspectiva no reduccionista (como es el caso de las tradicionales estatistas,societales y econornicistas), consiste, en enfocar las relaciones entre las esferas desdeuna perspectiva sistmica, segn la cual el estado, la economa y la sociedad, aunqueson esferas relativamente autnomas, se relacionan e influyen entre s.

I La separacin, y diferenciacin. entre estado y sociedad, entre las esferas pblica y privada, entre economa pblica yprivada, y entre estado y mercado, marcan un punto de inflexin histrica en la modernizacin de la sociedad burguesa. Elliberalismo clsico - como ha escrito Bell- busc en 'el siglo XIX acentuar esa separacin, cuestin que el neoliberalismoreafirma en nuestros das. Por el contrario, las posisiones estatistas diversas, sobre todo desde los aos treinta, han procuradola fusin o al menos la coordinacin de esas esferas. (Vase Bell, 89, p.260)

, Sin embargo hoy todava se discute la mayor o menor pertinencia o centralidad del estado, y especificamente de suintervencionismo.como unode los ejes o referentesprincipalesdel anlisisy unfenmenodecisivo. positivao negativamente.en el largo proceso de modernizacin, expansin y mayor complejidad del sistema capitalista. Alford y Frieland hanidentificado tres grandes perspectivas tericas que reflejan lo anterior: la "pluralista" que enfatiza los aspectos de lademocracia, sus procedimientos y valores en la formacin del estado; la "dirigista" que destaca los elementos burocrticos,autoritarios y compulsivos del estado para penetrar otras esferas ms all de las estatales y pblicas; y finalmente la "clasista"que pone de relieve el peso de la lucha de clases y el carcter de clase del Estado como un instrumento de las clases dominantespara dirigir el sistema. (Alford y Friedland, 91, p. 29)

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Esta perspectiva concibe la relacin entre estado, economa y sociedad como unproceso complejo y con mltiples determinaciones. La evolucin del estado, suestructura y sus funciones, no dependen ni estn determinadas nica o siquieraprincipalmente por una de las partes de la relacin, sino por el grado de organizacin,articulacin, y complejidad socioeconmica y poltica de los sistemas.

La influencia del estado en la dinmica global del sistema no slo se reduce a laeconoma, o a la poltica, o a la sociedad como si se tratara de esferas aisladas, sino asus complejas relaciones. Estas relaciones son adems interinfluyentes, es decir, existeuna retroalimentacin entre esas esferas, de tal modo que el cambio en alguna de ellasafecta a las otras.

El anlisis del estado como un sistema, y simultneamente de su papel en el sistema,ofrece una rica perspectiva analtica que nos permite estudiar las distintas funciones yestructuras del estado, como una organizacin autnoma, y a su vez, las relaciones delEstado con las otras esferas del sistema.

Caractersticas bsicas del neoinstitucionalismo

La importancia de las instituciones

Las instituciones en un sentido amplio son las reglas, normas y costumbres deoperacin del sistema ( Gunnarsson, 90, p. 43). Las instituciones constituyen el cementoque organiza y unifica al sistema socioeconmico; son, al mismo tiempo, las redes quesirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambioeconmico, social y poltico entre los subsistemas o distintas partes del sistema.

Las instituciones se distinguen por sus caractersticas intrnsecas, es decir, su calidad,eficiencia, y estabilidad. Las caractersticas estn influidas por cuatro factoresestrechamente relacionados. Primero, por las condiciones estructurales tales como elterritorio, la poblacin, los recursos naturales. Segundo, por la cultura, tradiciones ycostumbres de la sociedad. Tercero, por el comportamiento, las respuestas y la toma dedecisiones individuales y colectivas de los grupos sociales frente a los incentivos yprohibiciones contenidos en las organizaciones institucionales mercantiles y nomercantiles. Y cuarto, por los pactos polticos y sociales que se establecen entre losgrupos de la sociedad y el estado alrededor del poder poltico y el control del estado.

La capacidad del sistema para adaptar y reformar las instituciones frente a la dinmicadel cambio econmico, social y poltico depende de dos elementos bsicos. Primero, dela respuesta de los individuos y grupos sociales a los incentivos contenidos en lasinstituciones existentes, por ejemplo, la especificacin de los derechos de propiedad, oel tipo de decisiones estatales en materia de poltica econmica. Y segundo, de lacapacidad relativa de los individuos y grupos para transformar sus decisiones yelecciones individualesycolectivasen nuevas reglasque institucionalicensuparticipacinen la distribucin de la riqueza y del poder poltico.

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En el marco de la evolucin de las instituciones ocurren arreglos econmicos, socialesy polticos, que se institucionalizan, de acuerdo a reglas que permiten a los individuosy grupos sociales actuar en el sistema y aspirar a gobernarlo. Se establecen, adems,procedimientos ms o menos reglamentados, centralizados o descentralizados,democrticos o autoritarios, para reformar las mismas instituciones.

Se puede afirmar que lo que hace diferentes a las sociedades, a las economas y a losestados, no es solamente su territorio, recursos naturales, y poblacin, sino justamentela calidad y eficiencia de sus instituciones, y de entre ellas, por supuesto, el estado.

El enfoque neoinstitucionalista

El neoinstitucionalismo busca combinar las teoras econmica y de las institucionespara analizar las interrelaciones sistmicas entre ambas, y pretende trascender loslmites ms estrechos de los modelos econmicos y/o institucionales tradicionales '.Atribuye a las instituciones un funcin crucial en la dinmica del sistema. En efecto sesupone que las instituciones, en mbitos como los derechos de propiedad, la toma dedecisiones y la poltica econmica, influyen positiva o negativamente' el desempeoglobal del sistema, en la medida en que las instituciones son ms o menos eficientespara generar un sistema de incentivos o desincentivos a los grupos sociales.(Vasediagrama 1).

Este enfoque tiene sus races en la escuela institucionalista clsica. Esta escuela, comose sabe, se distingui por intentar introducir en el anlisis econmico neoclsico, aunquemuchas veces criticndolo o repudindolo, el papel de las instituciones y leyeseconmicas, la toma de decisiones, y el comportamiento de los individuos y deorganizaciones sociales como factores externos al sistema econmico, pero queafectaban el desempeo de la economa 4.

La escuela del neoinstitucionalismo econmico, recuper la tradicin institucionalista"clsica" con una diferencia bsica: introducir las variables institucionales como un

.\El enfoque del neoinstitucionalismo econmico surgi de la llamada escuela institucionalista "clsica" cuyas ideas estnasociadas al pensamiento de autores tan diversos como Thorstein Veblen, Karl Polanyi, Joseph Shurnpeter, Herbert Simon,Frank Knight y J. R. Commons.Los distintos autores institucionalistas desarrollaron enfoques y modelos tericos para analizardiversos temas. Por ejemplo. el papel de las leyes econmicas (Commons, Legal FoundationsofCapitalism. Macrnillan, NuevaYork, 1924); el significado de la incertidumbre. la informacin y el comportamiento para la toma de decisiones (HerbertSirnon, Models ofMan: Social and Rational, Wiley, Nueva York, 1957>. problemas de eleccin de polticas pblicas (JamesBuchanan yTullock, The Calculus of Consent, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962); las acciones colectivas, (M.Olson, The Logic ofCollective Action, Harvard University Press, Cambridge, J965); la economa de los costos de transaccin(Oliver Williamson, Las Instituciones Econmicas del Capitalismo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1989); laespecificacin de los derechos de propiedad ( Douglass North, Estructura y Cambio en la Historia Econmica, AlianzaUniversidad, Madrid, 1984) .

.. Las posiciones principales de las distintas versiones del institucionalisrno clsico o "viejo" pueden revisarse en los librosde G. Hodgson, Economics and Institutions. A Manifesto for a Modem Institutional Economics. Polity Press, Oxford, 1988,Oliver Williamson, Las Instituciones Econmicas del Capitalismo, Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1989, de ChristerGunnarsson, su muy interesante y bien documentado ensayo "What is New and What is Institutional in the New InstitutionalEconomics? An Essay on Old and New Institutionalism and the Role of the State in Developing Countries" en ScandinavianEconomic History Review, 1990. La recopilacin de algunos de los ensayos ms representativos y "clsicos" de distintos temasy enfoques se encuentra en John Eatwell el al eds., The Invisible Hand, The New Palgrave, Norton, New York, 1989.

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componente endgeno y decisivo al elaborar modelos del comportamiento social y eldesempeo econmico 5.

Comparacin entre los enfoques convencional y neoinstitucionalista. (Vase dia-grama 2)

Los enfoques convencionales han dejado de lado el importante papel que desempeanlas instituciones, reglas y normas en la operacin del sistema. Douglass North hareconocido la capacidad analtica de la economa neoclsica. Empero tambin hallamado la atencin sobre la necesidad de desarrollar las evidentes ausencias "oo. serequiere -dice North- una teora de las instituciones (...), introducir el mundo real con susfricciones (oo.), los costos de transaccin para iluminar los nudos ciegos que la miopa delmodelo neoclsico les ha impedido observar" (North, 84, p. 31 Y63 YNorth, 91, p. vii).

El neoinstitucionalismo econmico ha criticado al anlisis convencional y llamadola atencin sobre el hecho de que la produccin involucra no slo la transformacinfsica de insumos y la produccin de bienes sino tambin la transferencia de los derechosde propiedad entre los dueos de los recursos, las mercancas y los trabajadores. En esatransferencia, los agentes buscan maximizar sus funciones de utilidad de acuerdo conlas restricciones de las organizaciones y las instituciones (Eggertsson, 91, p. xi).

El enfoque neoinstitucionalista tienen las siguientes caractersticas y ventajas sobrelos enfoques tradicionales:

- incorpora las "fricciones" y "conflictos" que ocurren cuando en el mundo real serelacionan, la economa y las instituciones, por medio de contratos, regulaciones,leyes que reglamentan el intercambio, derechos de propiedad, y costos detransaccin 6.

- relaciona los cambios en los precios relativos y el entorno institucional. As comosus implicaciones para la toma de decisiones, las elecciones y el desempeoeconmico 7.

- subraya la necesidad de un marco conceptual. en el cual coexistan los aspectoseconmicos, polticos y sociales;

- supone que no todas las categoras y variables se pueden volver operativas einstrumentables; y segundo. que no todas ellas son susceptibles de comprobacinemprica o de simulacin matemtica.

, Varias obraspublicadas recientemente han desarrollado el enfoque del neoinstitucionalismo econmico aplicado al papeldel Estado en el sistema Vase el libro ya citado de D.C. North, Institutions InSlitutional Change and Econornic Perfonuance,Cambridge University Press, Cambridge, 1991. y adems T. Eggertsson, Ecooomic Behavior and Institutions CambridgeSuryeys of Ecopomjc Literature, Cambridge University Press, Cambridge, 1991, E. Ostrom; Goyemipg!he commonS TheEyolutiop oflpSlitutiops forColleclive Actjon, Politica1 Economy oflnstitutions and Decisions, Cambridge University Press,Cambridge, 1990.

Coase ha vuelto a insistir en los puntos de vista que habfa desarrollado desde 1937 sobre el divorcio que se establece entrela teorfa neoclsica y el mundo real: en el marco analtico neoclsico el intercambio tiene lugar en un vado sin la especificacinde sus instituciones. Asf existen consumidores sin humanidad, empresas sin organizacin, y an intercambio sin mercados"( Coase, 88, p.S).

7 Eggertsson ha sugerido que el anlisis econmico se ha quedado atrs, con respecto a otras disciplinas, en el uso de lametodologfa institucionalista. Eggettsson y, en general los neoinstitucionalistas, han realizado un gran esfuerzo por rectificaresta deficiencia y proponer un enfoque unificado que relacione las teoras econmicas e institucionales.

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El enfoque neoinstitucionalista, a pesar de su origen economicista, ha comenzado atraspasar los lmites restrictivos y estrechos, que se derivan de los supuestos tradicionalesneoclsicos: equilibrio general, competencia perfecta, informacin completae individuosracionales maximizadores de su utilidad. Este es el caso, por ejemplo, de los teoremasde Coase sobre la importancia de las externalidades y los costos de transaccin; elteorema de Arrow sobre la imposibilidad de explicar la actividad gubernamental entrminos de preferencias de individuos y grupos; la paradoja del votante medio en losprocesos de eleccin; las fallas del mercado, los bienes pblicos y las externalidades 8.

Los enfoques ortodoxos simplemente ignoraron aspectos imprescindibles para analizarel papel del estado en el sistema. Por ejemplo, dejaron fuera el estudio de las fallas delmercado, de los cambios en los precios relativos en mercados con informacinincompleta que incrementan la incertidumbre en la toma de decisiones, y los costos detransaccin 9.

El estadocomo institucin

El estado es una institucin crucial de la sociedad moderna. Es difcil concebir lacomplejidad de las sociedades contemporneas y de sus instituciones sin el papel activodel estado. De cualquier modo que se analice al estado, el dato relevante y contundentees que ste alcanza progresivamente una importancia significativa, por su tamao ycaractersticas, en prcticamente todas las economas y sociedades del mundo.

El estado es una organizacin econmica pero tambin, y simultneamente, unaestrutura institucional generadora de reglas que impone a todos, que se sujeta a ellas.En este sentido, es una ms de las instituciones involucradas en la economa, aunqueciertamente decisiva. El papel del estado, adems, no depende slo de la lgica de lareglas econmicas, como es el caso de muchas instituciones mercantiles, sino tambinde factores extraeconmicos.

El estado es una institucin con caractersticas peculiares. En efecto, es el resultado,primero, de su notable capacidad de secularizacin, es decir, los ciudadanos en loindividual o lo social no pueden sustraerse de pertenecer a l. Existe por llamarlo dealguna forma una membresia universal al estado. Y segundo, es una institucin quedetenta el monopolio de los poderes compulsivos de los cuales otras institucionescarecen.

En la organizacin estatal convergen aspectos econmicos y extraeconmicos: losjuicios de valor no econmicos de los ciudadanos; las preferencias de los consumidores

K El enfoque econmico neoclsico tradicional sugiere que en ausencia de costos de transaccin. el propio inters guiara los miembros de la sociedad a buscar estructuras de derechos de propiedad y policos que maximicen la riqueza nacionalsin que intervenga el estado ( Vase Eggertsson, 90, p. xiii). Para el anlisis ortodoxo en este nivel no tiene importancia, losprocesos polticos y las instituciones. Pero si se introducen los costos de transaccin en el anlisis del intercambio los modelosde eleccin racional neoclsicos no se sostienen .

Buchanan ha invitado a los economistas a exorcizar el anlisis econmico tradicional y dominante" y concentramos enlos orgenes, las propiedades y las instituciones del intercambio consideradas en trminos amplios" (Buchanan, 90, p. 27).

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por el ahorro y el consumo; las decisiones de los productores sobre la asignacin derecursos para la inversin; la visin de los propietarios de los medios de produccinsobre el financiamiento y destino del gasto pblico, es decir, cunto del gasto debedestinarse a la promocin de la inversin y cuanto al bienestar social, etctera.

En el modelo propuesto, se concibe al estado como a la organizacin institucionalpor excelencia. Es la institucin, por su ubicacin estratgica, con mayor capacidadpara generar y fijar simultneamente las reglas y las normas no slo en el subsistemapoltico-social sino para operar y gobernar el sistema socioeconmico en su conjunto.

El estado tambin es una institucin diferente a otras porque se reserva el derechoexclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la organizacin de alguno de lossubsistemas o de todo el sistema. Es la nica organizacin con capacidad parasecularizar y universalizar las reglas que genera, y los individuos y grupos estnobligados a acatarlas.

El orden legal es el fruto de un acuerdo o pacto entre el estado y la sociedad. El ordenlegal y las reglas que le dan sustento quedan consagradas en el contrato social yconstitucional que es la condicin indispensable para la gobemabilidad del sistema.

El estado es una organizacin institucional, autnoma y con amplia capacidad degenerar iniciativas econmicas y polticas. Es un estructura en la cual se encuentranpresentes simultneamente sus aspectos organizacionales y funcionales. Los elementosorganizacionales son la base ms estable y permanente, es decir, la estructura orgnicadel estado, en la cual se desenvuelven dinmicamente los elementos funcionales, esdecir, las funciones estatales, que cambian ms rapidamente que su estructura orgnica.

Los rasgos organizacionales y funcionales se definen, no slo en trminos de unmodelo abstracto, sino por el papel que histricamente desempean en el sistema.Todos ellos son entonces factores clave para definir el papel e importancia del estado.

Se puede reconocer que el estado no es el nico factor determinante de laorganizacin del sistema pero en cambio s es ( Skocpol, 85):

- la organizacin que articula a un conjunto de instituciones estatales, paraestatalesy sociales, que en conjunto realizan un esfuerzo estratgico para lograr losobjetivos y funciones vinculadas a la concepcin e instrumentacin de las polticasestatales que, en general, buscan el cambio social y la implantacin de reformas,

- la organizacin, con ventaja comparativa en la violencia, que se extiende en unterritorio y cuyos limites estn marcados por su capacidad para recaudar impuestos,( North, 84, p. 36) y, finalmente,

- la expresin de determinados compromisos de clase que se procesan entre lasociedad y el estado (Przeworski, 90, p.231 ). .

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El mercado como una institucin

El mercado es una organizacin institucional compleja y no simplemente un lugardonde tienen lugar las transacciones y las mercancas se intercambian. En los mercadosno slo existen precios, bienes y servicios, compradores y vendedores, sino tambinreglas y normas que regulan su operacin justamente para permitir que ocurran lastransacciones y el intercambio de derechos de propiedad.

El mercado est entonces constituido por un entramado institucional que recogeaspectos "intangibles" del intercambio (Coase, 88):

- informacin de precios y caractersticas de los bienes y servicios,- colocacin y entrega oportuna de los bienes y servicios por medio de las redes de

transporte y fletes,- contratos de compraventa,- normas de calidad y sanidad y,- el intercambio de derechos de propiedad.

El mercado se desarrolla paralelamente a su marco institucional y su entorno. Elprimero crea condiciones ms o menos favorables para que las operaciones de compra-venta tengan lugar en trminos de una legalidad instituida, que da seguridad y confianzaa los agentes que intervienen en el mercado. Por eso, las prcticas legales son crucialespara que los mercados se desarrollen y formalicen.

El mercado es un conjunto de instituciones sociales donde un amplio nmero detransacciones de distinto tipo tienen lugar. Ello facilita la estructuracin y extensin delmercado como una institucin ( Hodgson, 88, p. 172 Y ss.).

El intercambio involucra acuerdos contractuales de transferencia de derechos depropiedad, y el mercado como institucin es una parte sustantiva de los mecanismos( ms all de los precios) que estructura, organiza y legitima las actividades deintercambio. Es decir, los mercados son intercambios organizados institucionalmente.

El mercado, desde una perspectiva institucional, contiene las reglas que permitenregular y establecer el consenso sobre los precios, y ms en general, comunicar ytransmitir informacin sobre precios, tipos de bienes y servicios, cantidades, calidades,compradores y vendedores.

Caracteristicas bsicas del enfoque sistmico

La definicin bsica de sistema que asumimos es la desarrollada por Luhmann. Esteautor define al sistema como un conjunto de elementos que mantienen determinadasrelaciones entre s y que se encuentran separados de un entorno determinado. Paracaracterizar un sistema es fundamental la relacin entre sistema y entorno. El sistema

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no se define en un vaco econmico, social y poltico, sino siempre con respecto a undeterminado entorno (Izuzquiza, 90, p.18) 10.

El sistema autorreferente (Luhmann, 90, p.44) es aquel que tiene capacidad paraestablecer relaciones consigo mismo. Es posible diferenciar estas relaciones de las queestablece con su entorno.

La relacin sistema-entorno (Luhmann, 90, p.52) permite distinguir entre el sistemay su entorno.

La regulacin de los sistemas, es decir, los mecanismos y reglas que estructuran ygobiernan a los sistemas. La regulacin no es fruto del azar, sino un resultado de losmecanismos constitutivos del sistema. La regulacin estabiliza a los sistemas y permitesu "gobierno" por medio de las instituciones. Las reglas y normas, regulan las relacionesentre los elementos del sistema.

Los factores condicionantes de las relaciones en un sistema. En el sistema lasrelaciones entre elementos pueden condicionarse mutuamente, es decir, una condicingenera otra. ( Luhmann, 90, p. 65 Y66)

El sistema est constituido por subsistemas, que gozan de autonoma relativa. Sinembargo estn ms o menos articulados segn el tipo de relaciones que se establecenentre ellos. La nocin de articulacin social del sistema, desarrollada por A. de Janvry,permite establecer los puentes entre estado y sociedad, y poltica y economa.

Los sistemas son dinmicos. Su evolucin se explica por el funcionamiento de laestructura, que es el componente ms estable del sistema y la base de la articulacinsocial de los subsistemas. El grado de articulacin se refleja en los resultadoseconmicos, sociales y polticos en el largo plazo. En la economa estos resultadosreflejan en el comportamiento de variables clave como el ritmo de crecimiento de laproduccin, de la inversin, el ahorro, la productividad, las modificaciones en losprecios relativos, el dinamismo del comercio exterior, ritmo de incorporacin deprogreso tcnico. En la sociedad se reflejan en la capacidad de los grupos sociales paraadaptarse a los cambios. Y en la poltica en la capacidad del estado para intervenir eintroducir reformas. La estructura contiene los elementos bsicos que determinan estosresultados, pero adems juegan un papel decisivo las instituciones, reglas y leyeseconmicas, la tecnologa, la poblacin y la ideologa. (D. North, 84, p. 26)

Desde esta perspectiva sistmica el estado puede concebirse como un grupomultifuncional y heterogneo de instituciones polticas y administrativas que incide enla operacin de los subsistemas. (Offe y Keane, 90, p.17)

10 Crozier y Friedberg conciben al sistema y sus distintos elementos ...como un conjunto constituido como un campoestructurado, no neutro. cuyos diferentes elementos presentan conductas coordinadas e interdependientes". Las relacionescausa-efecto pueden analizarse sistmicamente. " La causalidad sistmica -afirman Crozier y Friedberg- consiste enconsiderar efectos y causas como algo interdependiente dentro de un sislema cuyas propiedades (modos de regulacin o degobierno y tipos de juegos predominantes) nos permiten comprender y prever los resultados que se desea explicar "( Croziery Friedberg 90 p. 187 Y 192)

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La interdependencia sistmica entre todos los elementos, nos permite construir unenfoque, segn el cual, la relacin estado-sociedad-economada lugar a una organizacindensa ycompleja, en la cual ocurre la formacin de un sistema ricamente interrelacionado(estructuralmente), y cuyas relaciones son a su vez mutuamente influyentes.

Tal perspectiva nos permite encontrar los aspectos influyentes de esa relacinsistmica. En primer lugar, el papel que juegan el conjunto de las instituciones, no unao suma de varias, sino las relaciones y articulaciones que se entablan entre ellas, paramoldear la organizacin y el comportamiento de los actores polticos y econmicos(Therbon 80). En segundo lugar, el papel trascendente de las polticas, en el sentido deque sus consecuencias van ms all de su esfera inicial de motivacin y accin,justamente como resultado del entorno de relaciones institucionales y de la respuestaorganizada de los grupos o actores.

Un enfoque sistmico permite evaluar el funcionamiento del sistema global yponderar el peso especfico de los subsistemas. Este enfoque permite incluir al estadocomo una variable decisiva, aunque no nica, en la dinmica del sistema.

Un enfoque de esta naturaleza, adems, permite evaluar y cuantificar el efectopoltco y econmico de los estados sobre la economa y la sociedad. Las polticasestatales influyen directa o indirectamente, intencionalmente o no, en la formacin delos grupos inters y las coaliciones polticas, en la capacidad estatal de intervenir; enla organizacin de un conjunto de demandas polticas y econmicas de los diferentesactores sociales; y finalmente, en la constitucin de las ideologas y valores de estosactores 11.

El enfoque sistmico aplicado al anlisis del estado

El enfoque sistmico luhmanniano fue retomado por Claus Offe y lo aplic con xitopara analizar el papel del estado en el sistema capitalista. Las sociedades capitalistas, deacuerdo con Offe se pueden analizar como sistemas estructurados por tres subsistemas,interdependientes, pero organizados de modo distinto. (c. Offe, 90, p. 60 y ss).

El primer subsistema incluye las estructuras de socializacin que se guan por reglas.El subsistema social no es un mero conjunto o agregacin de individuos aislados. Losindividuos y los grupos se organizan, socializan y entablan unas relaciones socialesextraordinariamente complejas, que requieren ser reguladas y gobernadas de acuerdoa un conjunto de procedimientos y normas institucionales.

El segundo subsistema comprende la produccin de bienes y las relaciones deintercambio de la economa. El capitalismo es un sistema caracterizado por unaorganizacin social guiada por la produccin de mercancas por medio de mercancas,

" Vase al respecto de estos temas Almond, Nordlinger, Lowi y Fabrini (88) The retum to the state y The critiQues lo !he~; el excelente estudio comparativo de Dunleavy y O' Leary Theories of the state 89; la recopilacin sobre~comparados sobre e1llobiemo de J. Blondel, M. Duverger y otros (81 ) Yel recuento de R. Alford y Roger Friedland, Los poderesde la teoria. Capitalismo Estado y democracia. (91 ).

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y por una estructura de clases sociales en donde coexisten propietarios y los que noposeen ms que su fuerza de trabajo. (Bhaduri, 90, pp. 16 Yss.)

El subsistema estatal se organiza por los mecanismos y coaccin poltica yadministrativa del estado. El estado es la institucin ms importante, desde el mundoantiguo hasta la actualidad. Como ha escrito D. North ..... la aparicin del estado, consu cuerpo consiguiente de reglas para ordenar la estructura interna y su poder coercitivopata hacer cumplir las mismas y competir con otros estados ...es el dato ms relevantede la modernizacin" (North, 84, p. 114)

Apartirde la concepcinde Offe nosotros definimos cuatro subsistemas institucionalesen tomo al papel del estado en el sistema: el de propiedad. el poltico. el decisional yel de la economa pblica.

En el enfoque propuesto la nocin de sistema no se restringe slo al mbito de laeconoma, sino que incluye a las esferas poltica y social 12. El sistema socioeconmicocomprende cuatro subsistemas:

- de la propiedad,- poltico-social,- decisional y,- el econmico.

"Como ha escrito de Janvry" ... no se esgrime la determinacin lineal que recoge la economa sobre la poltica. odel Estadosobre la sociedad. sino que en ella establece las correspondencias anliticas y prcticas entre las distintas instancias observadahistricamente." La fortaleza y/o debilidad de las relaciones entre los subsistemas indican una mayor o menor grado dearticulacin social entre ellos. Entre mayor sea el grado de aniculacin las relaciones entre los subsistemas sern msestables.El grado de desarrollo de las instituciones es un factor clave para la articulacin social (De Janvry, 85, p. 108)

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DIAGRAMA 1

EVOLUCION DEL INSTITUCIONALlSMO (2)

Institucionalismo Clsico ~ Nuevo Institucionalismo

*Carece deteora formal delas Instituciones*Sesgo emprico y descriptivo

Economa Poltica Clsica(Smith y Marx)

Veblen (The theory of the leisureclase. An economic study

of institutions 1899)

Weber (Economy and society 1922)Commons (Legal fundations of

capitalism 1924)

Schumpeter (Capitalism, socialismanddemocracy 1942)

Simon (Models of man: social andrational1957)

*Desarrolla una teora delas Instituciones

*Unifica economa y poltica

Coase (The natu re of thefirm 1937)

Buchanan y Tullock(Calculus of theconsent 1962)

D. North (Structure and Changein economic history1981 and Institutionsinstitutional change 91)

Williamson (The economicinstitutions ofcapitalism 1985)

Eggertsson (Ecollomic behaviorand institutions 1991)

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DIAGRAMA 2

MODELO CONVENCIONAL (1)

Variables endgenas Variables endgenasIntercambio y toma (Instituciones leyes y reglas)

de decisiones ( )Derechos de propiedadFronteras del anlisis ( )ortodoxo Estado

( El sistema econmico ) ( Costos de transaccin )

MODELO NEOINSTITUCIONAL

2. El subsistema de la propiedad

Este subsistema organiza los aspectos polticos, sociales, y econmicos del rgimende propiedad. Su objetivo bsico consiste en especificar los llamados derechos depropiedad de acuerdo a ciertas reglas l. Los aspectos polticos incluyen las leyes y reglas,que fija y hace cumplir el estado. Este ltimo establece el marco legal y el estatutojurdico del rgimen de propiedad en el sistema. Los aspectos sociales recogen lasrespuestas de la sociedad civil que se derivan de los arreglos y acuerdos institucionalesconcretos de los grupos de la sociedad de cara a los derechos de propiedad. Los aspectoseconmicos comprenden los incentivos o desincentivos econmicos contenidos en losderechos de propiedad y frente a los cuales los agentes econmicos toman decisionescomo, por ejemplo, invertir y ahorrar 2.

Al relacionar los derechos de propiedad con la economa, la poltica y la sociedad esposible analizar el desarrollo del rgimen de propiedad 3, desde una perspectiva msamplia que la meramente jurdica, administrativa o econmica. Desde esta perspectivala propiedad no se reduce slo a los actos jurdicos o administrativos del estado 4, o sloa las respuestas y demandas de la sociedad y de los incentivos individuales 5, sino a lascomplejas relaciones e interinfluencia entre estas instancias.

I La corriente que ha prestado importancia al papel de la propiedad en el sistema es la llamada ecuela de derechos depropiedad. Un buen recuento sobre los alcances y lmites esta doctrina se encuentra en Starr, 89 y Hodgson, 88 y en larecopilacin de artculos en de Eatwell, et.al., 89. Sobresalen los aportes Alchian, De Alessi y Eckert. Por su parte, Vickersy y arrow, 88 destacan la relacin de este enfoque para el estudio de los incentivos en empresas pblicas y privadas, con laspolticas de privatizacin. J. Buchanan menciona entre los principales autores de este enfoque a Harold Demesetz y RolandMckean, este ltimo de la escuela de Virginia, quienes iniciaron el anlisis de la influencia de las estructuras de recompensay castigo en el comportamiento individual, haciendo especial nfasis entre instituciones lucrativas y no lucrativas. (Buchanan1/90) Las relaciones entre los enfoques de los derechos de propiedad, la economa de los costos de transaccin, la desregulaciny del agente principal en la tradicin del institucionalismo se encuentra Williamson, 89 y North, 84 y 91.

, La tradicin liberal concibe a la propiedad como una relacin entre un individuo y un bien. Los individuos se comportanracionalmente y buscan la maximizacin de los frutos derivados de la propiedad. La escuela de los derechos de propiedad partede este fundamento. Por esa razn destaca el papel que juegan los incentivos y desincentivos contenidos en la propiedad, yconciben las respuestas de los individuos, como clculos frente a la propiedad. Las prescripciones de esta escuela se orientenpor soluciones guiadas por el mercado y basadas en la primigenia de la propiedad privada. Ciertamente existen otras versiones,dentro de esta escuela, que reconocen la existencia de relaciones institucionales y sus conexiones con las costumbres sociales,el derecho consuetudinario y las prcticas estatales, es decir, reconocen la importancia de las instituciones. Estas versiones,suponen la existencia de costos de transaccin, de extemalidades y de bienes pblicos, por esta razn aceptan soluciones nomercantiles y guiadas por el estado. Por ejemplo R. Coase ha llamado la atencin sobre la necesidad de concebir al individuoactuando en un mundo con restricciones impuestas por instituciones reales (Coase, 88, p. 231)

.'Los derechos de propiedad comprenden: usar libremente un activo, cambiarlo de forma, y transferirlo parcial o totalmente,y obtener los frutos derivados de la propiedad.

4 En el subsistema poltico el estado puede concebirse como relativamente autnomo y actuando en un mundo sometidoa restricciones. Ambas cuestiones le imponen lmites para "especificar" los derechos de propiedad slo en una direccin quefavoreciera a la burocracia estatal. Si el estado tuviera el monopolio exclusivo de fijar los derechos de propiedad las actividadesestatales, se colocaran en una senda de crecimiento indefinido, slo limitado por restricciones econmicas, y tendera a elevarlos costos de transaccin. En el mundo real de las instituciones un esquema de este tipo no existe, o slo en estados atrasadosy con una clara orientacin predatoria y de rapia del excedente socialmente generado.

, La tesis principal de la escuela de los derechos de propiedad sobre los incentivos consiste en atribuir al individuo uncomportamiento humano puramente individualista. Por ello, se dice, que a medida en que ms individuos estn dispuestosa velar por sus derechos de propiedad, mayor vigilancia individual se ejercer sobre stos. y mayor eficiencia lograra el sistema,Esta tesis es limitada, en tanto que reduce el papel de la propiedad slo al mundo de los incentivos individuales y sininterferencia de instituciones.

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El subsistema de propiedad puede definirse como un complejo arreglo institucionalen el cual confluyen los subsistemas, poltico, decisional y econmico. Estos ltimosmoldean e influyen en la especificacin de los derechos de propiedad, y stos incidenen los otros. En otras palabras, los derechos de propiedad dependen del estado, de lasacciones sociales y de las normas ticas prevalecientes en un sistema complejo comoel capitalista. Esta definicin de propiedad es ms amplia que la postulada por la escuelade los derechos de propiedad que la restringe a los incentivos o desincentivos.

Los derechos de propiedad especifican los campos privado y pblico. Los derechosde propiedad, privada, delimitan el marco legal e institucional, por encima del cual,nadie, incluido el estado, puede alterar o afectar la propiedad sin la aprobacin ocompensacin del propietario. Sin embargo, an el caso de la propiedad privada, en laque tericamente se presenta un esquema "puro", en la realidad existen ciertas"impurezas", derivadas de las regulaciones y restricciones gubernamentales y delcumplimiento de los contratos de compraventa. Por supuesto que las restricciones y loscontratos, en los estados modernos y democrticos, slo pueden surgir del marcoconstitucional y de sus leyes reglamentarias. El estado vigila el cumplimiento del marcoinstitucional, y ejerce el poder de imponer las restricciones y limitaciones que mandala ley. El estado se reserva el poder monoplico para introducir reformas al marcoconstitucional, para cambiar el marco jurdico, y eventualmente ampliar el horizonte derestricciones, es decir, para alterar los derechos de propiedad prevalecientes, de acuerdocon los procedimientos establecidos.

En las modernas democracias representativas existe una tensin permanente entre el"imperio" de la ley, que Jestringe los derechos de propiedad en bsqueda del interscolectivo, y el "imperio" de la propiedad privada, que procura la ampliacin ilimitadade los derechos de propiedad en bsqueda del inters privado, sin ms lmite que los quefije el mercado., Los derechos de propiedad en el mbito estatal, pblico, y social, en principio,deberan ser similares a los privados en cuanto a su marco jurdico y sus principiosbsicos. Sin embargo, los derechos en esos mbitos tienen una menor definicin yespecificacin. Ello es as porque dependen del tipo de estado, y especialmente, de laautonoma relativa del gobierno para cambiar las modalidades de la propiedad pblica.En ellos el estado goza de ms discrecionalidad para modificar los derechos depropiedad.

La escuela de derechos de propiedad tradicional abarca a la propiedad pblica, aunquele fija desventajas y la acusa de ser la causa de la dilucin de los derechos de propiedaden el sistema. En cambio, atribuye todas las ventajas positivas a la propiedad privada.

Segn esta escuela, la propiedad pblica no persigue objetivos de mercado, ni estsometida a la competencia. Adems considera que los subsidios y transferenciasdistorsionan el mecanismos de los precios, que los controles gubernamentales sonexcesivos; que las finanzas estatales no estn sometidas a restricciones presupuestarias,y finalmente, que existe separacin entre la administracin y la propiedad.

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Segn la misma escuela la propiedad privada tiene capacidad para concentrar losderechos, las recompensas y los incentivos. El mercado se encarga de vigilara losadministradores y los obliga a entregar resultados rentables a los propietarios y lacompetencia es el mejor mecanismo de regulacin.

La propiedad pblica opera de un modo distinto porque diluye los derechos depropiedad. En su funcionamiento hay una dbil presencia de los incentivos y castigosdel mercado, se cuenta con el apoyo de la burocracia del gobierno central y, losciudadanos tienen un escaso poder de vigilancia.

J. Stiglitz ha sealado que separacin tajante entre ambos tipos de propiedad no sesostiene, porque un examen cuidadoso indica que son muy similares, aunque ciertosmecanismos puntuales cambien. (Stiglitz, 90, p. 50 Y51)

Funciones del subsistema de propiedad

Es indudable que la propiedad importa, es decir, no es un dato ms o ni es algo externoal sistema. Los derechos, que especifican la propiedad, influyen directa e indirectamenteen la eficiencia global del sistema.

D. North es quien probablemente ms claramente ha planteado la importancia de lapropiedad. Su tesis principal es que en la medida en que las sociedades se vuelven mscomplejas y especializadas y el intercambio ms despersonalizado, es necesario que losderechos de propiedad se definan de tal modo que las ganancias de productividadderivadas de la especializacin puedan realizarse. (North, 84, p. 31)

El grado de eficiencia de los derechos de propiedad depende ciertamente de la claridaddel marco jurdico, pero tambin de sus relaciones con los otros subsistemas.

Los derechos de propiedad facilitan o dificultan que los mecanismos derivados delmercado y del sistema de precios asignen los recursos eficientemente. El mercado libreno significa por s mismo mercados eficientes. Los mercados eficientes necesitan unsistema legal bien especificado, y un gobierno imparcial para hacer cumplir las reglasestablecidas. (Gunnarson, 90, p. 61) La eficiencia depende entonces de un ambientecompetitivo y bien regulado, y no slo o nicamente de la propiedad.

Las prescripciones de la escuela de los derechos de propiedad, generalmente noreconocen la anterior complejidad, y se reducen a plantear polticas que cambien laestructura de incentivos y el comportamiento de los administradores. Evidentemente,ello se limita al mbito de las empresas individuales, pero estos argumentas no puedenhacerse extensivos sin ms a la eficiencia global del mercado o del estado. La eficienciade un sistema depende de una constelacin de factores ms amplia y compleja que losincentivos individuales y la propiedad.

En el mbito especfico de la empresa, no cabe duda de que la propiedad incide en elcomportamiento y objetivos de los dueos, y en los mecanismos de vigilancia de los

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administradores, y ambos buscarn maximizar resultados econmicos. Los derechos depropiedad influyen decisivamente en la maximizacin de utilidades, aunque tambin sedeben reconocer otros factores.

El grado de especificacin de los derechos de propiedad es una variable importanteque influye en la eficiencia del subsistema de propiedad. Se puede decir, en general, queentre mayor sea la especificacin de los derechos de propiedad, en trminos de reglasclaras, los agentes econmicos y sociales tendrn una mayor certidumbre en cuanto aluso de los derechos de propiedad. Este marco de certidumbre puede favorecer el ahorro,la inversin y la innovacin tecnolgica, En cambio una baja especificacin eincertidumbre puede tener como resultado la dilucin y atenuacin de los derechos depropiedad lo cual puede generar la desconfianza de los agentes. En ste ltimo caso losindividuos y los grupos estarn menos motivados para mantener y preservar sus derechosde propiedad.

El subsistema de propiedad tiene otras caractersticas. El estado puede controlarlo,vigilarlo y regularlo. El grado en que lo haga depende de la presencia del estado en laeconoma, del tamao de la propiedad pblica. y de que los arreglos institucionales enlos distintos subsistemas sean capaces de vigilar o contrabalancear el poder del estado.

El grado de reglamentacin y control por el estado de los derechos de propiedad nodetermina directamente la eficiencia de esos derechos. Mucha reglamentacin noimplica necesariamente ms eficiencia. El nivel de reglamentacin depende en ltimainstancia de las necesidades del sistema en su conjunto.

Reconocer la importancia de los derechos de propiedad no necesariamente conducea concluir que el sector privado y el mercado son ms eficientes que el estado. El enfoquede los derechos de propiedad se basa en un modelo de comportamiento individualistaaplicado a la empresa, y an en ese caso, no existen evidencias empricas consistentesque validen sus conclusiones. Por otra parte, evaluacin del desempeo del sectorpblico y de la empresa pblica apenas tene unos aos de haberse iniciado ( VaseVickers y Yarrow, 88, y Jones, 91) .

La distncin entre los diferentes tipos de propiedad es analticamente til paraestudiar las relaciones que se establece en una economa mixta. Ciertamente habr quesuperar las barreras que el enfoque tradicional de derechos de propiedad se ha esforzadopor colocar entre la propiedad pblica y la privada y dar paso al estudio de la realidadde las economas mixtas.

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3. El subsistema institucional poltico

El subsistema poltico contiene a las instituciones del estado y la sociedad. Estesubsistema organiza, regula y articula las relaciones entre el estado y la sociedad y fijael marco jurdico y las reglas de operacin de los regimenes poltico y social y de susrelaciones con otros subsistemas. En l se relacionan el estado, la poltica, la sociedad(mediante sus instrumentos) y la economa (el mercado). En este subsistema losindividuos y grupos participan en la toma de decisiones, defienden sus intereses yproyectan sus valores y preferencias ideolgicas. El comportamiento y acciones de losindividuos en este subsistema no responden slo a propsitos econmicos, sociales opolticos sino a una combinacin ms amplia de intereses que influyen entre s. Porejemplo, el comportamiento econmico modifica los procesos polticos y sociales y losfenmenos polticos en el mercado y la sociedad. Las instituciones econmicas ypolticas explican los resultados sociales sobre el desempeo econmico, la asignacinde recursos y las polticas pblicas l.

El subsistema institucional poltico, de acuerdo con la organizacin y presencia delestado y la sociedad, puede asumir una relativamente amplia gama de tipos y modelosdentro del sistema capitalista y las democracias 2.

Las funciones del subsistema poltico estn determinadas por las relaciones de lasesferas estatal y social. El estado y la sociedad tienen diferentes grados de participaciny de influencia en el desempeo del sistema; o dicho de otro modo, existen sistemas ms"estatales" o ms "societales", en el sentido de que la reproduccin del sistema est msinfluida por el estado o por la sociedad.

El subsistema contiene, primero, las operaciones, mecanismos y procedimientos queel estado despliega para garantizar, organizacional y funcionalmente, la estabilidad ycrecimiento del sistema; y segundo, los mecanismos y respuestas de la sociedad pararesponder a las polticas estatales y establecer las propias. En ambos aspectos, como esobvio, tienen unpapel decisivo las instituciones como reglas yorganizaciones burocrticas.

I Desde la perspectiva del peso especfico atribuido al estado o a la sociedad en el funcionamiento del sistema. el campode estudio en las ciencias sociales se ha dividido ~rossomodo y de entrada en dos diferentes tradiciones analticas: las estatistasy las "societales", Las primeras colocan errel centro de sus anlsis al estado. Segn los anlisis "estadocntricos"la soberanay la autonoma son los componentes esenciales del estado. y ste la institucin clave de la sociedad moderna. en tanto que esla organizacin que concentra la autoridad mxima. De esta concepcin justamente derivan su estatismo. Las societales, encambio, ponen a la sociedad como el elemento esencial. Se trata de los diversos enfoques de inspiracin pluralista. Para stosla sociedad es el factor relevante, es decir, el sistema no gravita alrededor del estado. sino de un conjunto de instituciones yorganizaciones sociales. de modo que conciben al estado como una suerte de asociacin entre muchos. En este sentido el estadono es la institucin que concentra exclusivamente la autoridad y el poder. sino que stos se encuentran dispersos en diversoscentros.

2 Existe una amplia literatura que recoge el debate entre las tradiciones estatistas y societalcs vanse al respecto:Hall, 88.caps l y 11;Przeworski, 90, cap.V; Keane, 90. Dunleavy y O' Leary, 89; Carnoy, 84. Gold et al 75; y R. Alford y R. Frieland,91. En ambas tradiciones se destaca, sin embargo, la necesidad de contar con alguna teora de las instituciones con solvenciapara explicar el "cambio institucional", es decir, la manera en que se crean las instituciones. y la forma en que se reformano destruyen con el paso del tiempo. Las instituciones en el enfoque estatista se les identifica cas exclusivamente con los"aparatos" del estado; y en el enfoque societal. se trata principalmente de un conjunto de reglas, procedimientos y valoresconcebidos para restringir el componamiento de los individuos y maximizar el rendimiento de los grupos de poder (VaseD. North, 84. p. 227 Yss.).

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El estado y el subsistema poltico

La esfera estatal incorpora los aspectos institucionales de la estructura y organizacindel gobierno y del sistema poltico, la toma de decisiones, y los diversos procesos deeleccin pblica. La esfera social incluye el papel de las organizaciones de la sociedad:los partidos, los sindicatos, los grupos de inters, los medios de comunicacin, lasuniversidades, etctera. ( Vase Blondel et, al. 81) 3.

El estado no es una mera organizacin Deus ex machina formada por la suma deaparatos, organismos y funciones, que sea exclusivamente el instrumento de undeterminado grupo social para reproducir el sistema, y para preservar o ampliar susintereses. El estado no opera en un vado institucional, social y poltico, por el contrario,es la organizacin por exel