La Nueva Integracion AL Cap 1 y 2 BID
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La Nueva Integracion AL Cap 1 y 2 BID
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Informe 2002Progrese economic o y social e America Latina
Mas alla de las fronterasEl nuevo regionalismo en America Latina
Banco Interamericano de Desarrollo
Washinon, D.c.
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RECONOCIMIENTOS
La preparación de este informe es responsabilidad del Departamento de Investigaciones, bajo la dirección deGuillermo Calvo, y del Departamento de Integración y Programas Regionales, bajo la dirección de Nohra Rey
de Marulanda.Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein, con la colaboración de Mauricio Olivera, coor-
dinaron el equipo ¡nterdepartamental a cargo de esta edición.
Los principales autores son los siguientes:
Capítulo 1: Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto SteinCapítulo 2: Robert Devlin y Antoni Estevadeordal
Capítulo 3: Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Marcos Jank
Capítulo 4: Roberto Echandi y Carolyn Robert
Capítulo 5: Arturo Colindo, Alejandro Micco y César SerraCapítulo 6: Alberto Barreix, John Strong y Juan José Taccone
Capítulo 7: José Luis Machinea y Josefina MonteagudoCapítulo 8: Eduardo Fernández-Arias, Ugo Panizza y Ernesto Stein
Capítulo 9: Ernesto Stein y Ugo PanizzaCapítulo 10: Ernesto Stein, Christian Daude, Eduardo Levy Yeyati y Stephen Meardon
Capítulo 11: Ernesto López-Cordova y Mauricio Mesquita MoreiraCapítulo 12: Suzanne Duryea y Raymond Robertson con Werner Hernani
Otras personas que contribuyeron en los capítulos son Manuel Agosin, Alberto Barreix, MarioBerrios, César Calderón, Alberto Chong, Daniel Chudnovsky, Andrew Crawley, Edgardo Demaestri, Kenroy
Andrew Dowers, Ramón Espinosa, Paolo Giordano, Jaime Granados, Jeremy Harris, Peter Kalil, Andrés
López, Stephen Meardon, Alejandro Micco, Eric Miller, Josefina Monteagudo, Guillermo Ordóñez, Magdale-
na Pardo, Andrew Powell, Fernando Puga, Fernando Quevedo, Ennio Rodríguez, Ricardo Rozenberg, GilíesSt. Paul, Matthew Shearer, Kim Staking, Kati Suominen, Gustavo Svarzman, Luiz Villela, Masakazu Watanu-
ki. Eduardo Lora aportó comentarios, sugerencias y consejos de gran ayuda. El Capítulo 11 se benefició de
datos provenientes del Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística (IBGE), Brasil, y del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática (INEGI), México.Se agradece también al personal del Banco que participó en los seminarios internos de discusión
sobre los documentos de trabajo base para este informe, y a aquellos que hicieron comentarios en el proce-
so de revisión del mismo.Los asistentes de investigación fueron Lucio Castro, David Colín, Megan Dooley, Rosa Finch, lan
Fuchsloch, Virgilio Galdo, Reuben Kline, Josefina Posadas, Alejandro Riaño y Ricardo Vera.La edición y el diseño fueron responsabilidad de la Sección de Información Pública y Publicaciones
del BID. Madison Boeker y John Dunn Smith también brindaron apoyo editorial. María de la Paz Covarru-bias y Martha Skinner brindaron asistencia administrativa.
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de sus autores y no necesariamentereflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.
Más allá de las fronteras:El nuevo regionalismo en América Latina
© Banco Interamericano de Desarrollo, 2002
Esta publicación puede solicitarse a:IDB Bookstore1300 New York Avenue, NWWashington, DC 20577Estados Unidos de AméricaTel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709, 1-877-782-7432
ISBN: 1-931003-24-6ISSN: 0253-6013
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INFORME 2002
PREFACIO
Desde la independencia, la integración regional ha surgido repetidas veces de una forma u otra
en las agendas de los países de América Latina y el Caribe. Las iniciativas han variado en sus obje-
tivos: desde ambiciosas uniones políticas hasta simples acuerdos de libre comercio de bienes. Sinembargo, aunque los esfuerzos para "unirnos" con los vecinos parecen ser una característica defi-
nitoria de nuestra historia, la meta nos ha sido esquiva. Una y otra vez, las iniciativas regionales
han fracasado a causa de factores tales como conflictos políticos y militares, la distribución des-igual de los beneficios entre los socios, un diseño e ¡mplementación inadecuados, la inestabilidad
y las crisis macroeconómicas, o los obstáculos de la naturaleza.
Después del decepcionante desempeño de las primeras iniciativas de integración econó-
mica de posguerra, el casi colapso del comercio regional durante la crisis de los ochenta y el paso
a una estrategia de desarrollo basada en la economía de mercado, la integración económica
regional parecía haberse convertido en una reliquia del pasado. No obstante, para sorpresa de
muchos, las propuestas de integración regional reaparecieron en los noventa, en formas nuevas ymás robustas.
El regionalismo de los noventa surgió como un componente integral del proceso de refor-
ma estructural en América Latina y el Caribe, como complemento y refuerzo de las políticas demodernización seguidas unilateralmente, o adoptadas como parte de la participación de la región
en la liberalización multilateral a partir de la Ronda Uruguay. Las reformas estructurales han cam-
biado la cara de la política de desarrollo y las iniciativas regionales diseñadas para apoyarla. En
realidad, la integración regional de los noventa se ha diferenciado de un modo tan drástico de laprimera experiencia de posguerra, que algunos analistas han acuñado la expresión "nuevo regio-nalismo" para referirse a ella.
El nuevo regionalismo aparece como resultado de condiciones más favorables en diferen-tes frentes. La mayor apertura externa y el mayor énfasis en el mercado han generado nuevasoportunidades de comercio e inversión con el mundo y han brindado incentivos para adoptar nue-vos enfoques regionales en las relaciones comerciales. La mejor gestión macroeconómica ha hechoque nuestras economías sean más resistentes. La democracia ha fomentado la participación social,pacificado las fronteras y aumentado la disposición a cooperar e integrarse con otros países, inclu-yendo las democracias industrializadas del norte que también, cada vez más, están buscandosocios regionales en el sur. Mientras tanto, el lanzamiento en Doha de nuevas negociaciones de la
OMC es una indicación de que las iniciativas regionales estarán acompañadas de reglas multila-
terales más firmes. En este nuevo escenario, la integración regional puede crear un ambiente que
permita profundizar las reformas de liberalización, alentando la transformación productiva y for-
taleciendo la cooperación, lo que puede generar de forma más rápida beneficios netos para todos.
Durante la década de los noventa, la integración regional ha progresado en varios fren-
tes. El acceso de bienes en los mercados subregionales se ha liberalizado sustancialmente. La coo-peración funcional en áreas como la infraestructura regional, la seguridad y la protección de la
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democracia no tiene precedentes históricos. Más aún, la integración regional y la cooperación eco-
nómica con países industrializados del norte -algo políticamente inconcebible hace apenas 15años- están ahora avanzando en múltiples frentes que abarcan los principales mercados regiona-
les del mundo.Sin embargo, quedan aún muchos desafíos. Las iniciativas paralelas para profundizar la
integración en las subregiones, ampliar su alcance para incluir la integración con países indus-
trializados y vincular esto con las sinergias potenciales de las negociaciones multilaterales en Gine-
bra plantean importantes cuestiones estratégicas para nuestros países y sus potenciales socios
industrializados. Aquellos acuerdos subregionales que cuenten con el liderazgo político y la rele-
vancia económica necesarios deberían redoblar los esfuerzos para avanzar en sus objetivos demercado común; o en ausencia de estas condiciones considerar alternativas más limitadas pero
también valiosas, como preservar y perfeccionar las áreas de libre comercio. Al mismo tiempo, laregión debería explotar plenamente las nuevas oportunidades para apoyar la reforma estructural
y el desarrollo, integrándose con las regiones industrializadas más importantes, así como con el
mundo entero bajo el paraguas de la Agenda de Desarrollo de Doha. En la búsqueda de estas
metas, los países deben tener en cuenta la creciente demanda de participación de la sociedad civil,y desarrollar mecanismos para asegurar que los frutos del regionalismo y de la globalización sean
distribuidos de un modo más equitativo. Mientras tanto, los países industrializados tienen la res-
ponsabilidad de brindar acceso al mercado a sectores sumamente protegidos donde la regióntiene una ventaja comparativa, facilitar acuerdos sostenibles apoyando el fortalecimiento de lacapacidad institucional en áreas relacionadas con el comercio y otorgar especial atención a los
problemas específicos de las economías pequeñas en la liberalización regional y multilateral.Desde su fundación, el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido, en palabras de su pri-
mer presidente Felipe Herrera, el "Banco de la Integración". Esa vocación se ha mantenido intac-ta hasta el día de hoy. Se expresa en la Estrategia Corporativa del Banco, donde la integraciónregional es uno de los cuatro pilares centrales de la Institución (junto con la Competitividad, laModernización del Estado y el Desarrollo Social) para alcanzar las metas de crecimiento econó-mico y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe. Claramente, el nuevo regionalis-mo puede contribuir al objetivo último del desarrollo. La edición 2002 de Progreso económico ysocial es un intento de contribuir a este propósito, examinando algunos de los avances y las difi-
cultades del proceso y proponiendo una agenda futura sobre la base de los desarrollos promete-
dores de la década del noventa. Sin pretensiones de que sea la última palabra en un tema que
genera mucho debate, este Informe debería ayudar a todos a comprender mejor el estado de la
integración regional en América Latina y el Caribe, e incentivarlos a pensar en las futuras orien-
taciones de las políticas.
Enrique V. IglesiasPresidente
Banco Interamericano de Desarrollo
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ÍNDICE
Prefacio iiiEstructura del Informe viCapítulo 1. Integración regional: resumen y agenda 1
PARTE IDimensiones de la integración regionalCapítulo 2. El nuevo regionalismo en América Latina 27Capítulo 3. Acceso a mercados 67Capítulo 4. Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias 95Capítulo 5. Integración financiera 111Capítulo 6. Infraestructura regional 137
PARTE IICoordinación macroeconómicaCapítulo 7. Coordinación macroeconómica en la región 161Capítulo 8. Acuerdos comerciales, desacuerdos cambíanos 187Capítulo 9. Uniones monetarias 207
PARTE IIIEfectos de la integración regionalCapítulo 10. Integración regional e inversión extranjera directa 241Capítulo 11. Integración regional y productividad 265Capítulo 12. Integración regional y desigualdad salarial 293
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INFORME 2002
ESTRUCTURA DEL INFORME
El Informe Progreso económico y social 2002 comienza con un resumen y una agenda detemas y actividades relacionados con la integración regional en América Latina y el Caribe (Capí-tulo 1). ¿Cuál es la situación actual y hacia dónde va la región? El foco se ubica en la interacciónentre los proyectos actuales de integración subregional, el nuevo programa de negociacionescomerciales multilaterales lanzado en Doha, las iniciativas norte-sur -como el Área de LibreComercio de las Américas (ALCA)- y los acuerdos interregionales con la Unión Europea y Asia.El resto del libro se divide en tres partes.
La primera parte está dedicada a las diferentes dimensiones de la integraciónregional. En el Capítulo 2 se analizan los méritos, objetivos e instrumentos de lo que se ha dadoen llamar "nuevo regionalismo" en América Latina en los años noventa. Si bien los temas conexosde la integración del comercio y el acceso a los mercados han captado gran parte de la atención(Capítulo 3), se examinan también otras dimensiones que podrían ser igualmente importantes: losmecanismos institucionales que se requieren para el funcionamiento fluido de los acuerdos de inte-gración regional (Capítulo 4), la integración financiera (Capítulo 5) y la integración de la infraes-tructura física (Capítulo 6). En cada capítulo se hace hincapié en los principales efectos de laintegración en cada una de esas esferas, analizándose cuánto se ha logrado y qué queda porhacer.
La segunda parte trata sobre importantes aspectos de la coordinación macroeconó-mica. En el Capítulo 7 se examinan los costos y los beneficios de los diferentes tipos de coordi-nación macroeconómica, los obstáculos que la dificultan y las experiencias de coordinación enAmérica Latina. Luego se aborda con más detalle una clase particular de coordinación que mere-ce especial atención: la de las políticas cambiarías y monetarias. En el Capítulo 8 se plantean losproblemas que podrían presentarse cuando los países con acuerdos comerciales tienen desacuer-dos cambiarlos, y en el Capítulo 9 se describe la forma más profunda posible de coordinación detipos de cambio: la creación de uniones monetarias.
En la tercera parte se analizan los efectos de la integración regional en distintasesferas: la inversión extranjera directa (Capítulo 10), la productividad (Capítulo 11) y la desigual-dad (Capítulo 12). En los tres capítulos se procura determinar si los diferentes tipos de acuerdosde integración regional (norte-sur, sur-sur) tienen efectos también diferentes. En general, hemos tra-tado de aprender de las experiencias de los países de América Latina y otras regiones que pue-dan ayudarnos a comprender las consecuencias potenciales de los acuerdos de integraciónregional con países industrializados. Estos acuerdos -entre ellos el ALCA- han cobrado cada vezmás importancia en América Latina y sin duda desempeñarán una función crucial en el futuro dela región.
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Capítulo
INTEGRACIÓN REGIONAL:RESUMEN Y AGENDA
La década de los noventa fue testigo de un resurgi-
miento del interés por la integración regional en todo
el mundo. Europa, que había avanzado en forma con-tinua hacia la integración regional durante la posgue-
rra, comenzó la década implementando un ambicioso
mercado único (a través del Acta Única Europea) y la
cerró con el lanzamiento del euro. América del Norte
inició un área de libre comercio de cobertura muyamplia con la creación del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN), que utilizó como
modelo al área de libre comercio entre Estados Unidos
y Canadá de fines de los años ochenta. Los países delSudeste Asiático fueron más allá de su larga tradición
de cooperación regional, expandiendo la Asociación
de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) y convirtién-dola en un área de libre comercio. En África se hancreado cerca de 15 acuerdos de integración regional(AIR), en su mayoría nuevos. Y en América Latina y elCaribe han surgido cerca de 30 acuerdos comerciales
regionales desde 1990.Asimismo, a medida que avanzó la década
aumentaron las iniciativas de integración regional queapuntaban a vincular economías desarrolladas con
países en desarrollo. América Latina es un buen ejem-
plo de esta tendencia. La incorporación de México al
TLCAN marcó el comienzo de los esfuerzos por nego-
ciar en la región áreas de libre comercio recíproco con
mercados industrializados. El lanzamiento del proceso
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a
fines de 1994 busca vincular a la región con EstadosUnidos y Canadá a través de la creación del área de
libre comercio más grande del mundo para 2005. Al
mismo tiempo, dos países han firmado acuerdos de
libre comercio bilaterales con Canadá y se está llevan-do a cabo una serie de negociaciones con este país y
Estados Unidos. Entre tanto, Chile y México han fir-mado acuerdos de libre comercio con la Unión Euro-
pea (UE); estos dos países más Perú participan
también en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), que involucra a la mayor parte del
Sudeste Asiático, Japón, Australia, Nueva Zelanda y
América del Norte; y hay aún otros acuerdos en dis-
tintas etapas de negociación.¿Por qué el resurgimiento de la integración
regional? Hay muchas razones, pero el motivo princi-
pal parece ser la búsqueda de herramientas de política
adicionales que permitan lograr una inserción exitosa
de los países en una economía mundial cada vez másglobalizada y competitiva. Hay muchos datos quesugieren que los países exitosos han implementado
políticas capaces de encauzar de manera proactiva lasfuerzas de la globalización para lograr el crecimientoy el desarrollo económicos, mientras que aquellos paí-ses que se distancian de estas fuerzas se quedan atrás.En realidad, las iniciativas de integración regional
representan un tercer nivel de reforma de política
comercial, llevada a cabo como parte del proceso de
reforma estructural que se produjo desde mediados de
los ochenta, que apunta a complementar y reforzar la
liberalización unilateral y multilateral. Vista de este
modo, la integración regional es una parte integral del
proceso mismo de reforma estructural.
El proceso también ha generado desafíos. Ladimensión regional se ha ido transformando en un
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componente más importante dentro del paquete global
de políticas nacionales, y cada vez es más lo que estáen juego. Durante la década de los noventa, el comer-cio creció de un modo significativo entre socios regio-
nales, creando en muchos casos interdependencias
económicas entre países vecinos por primera vez en la
historia moderna. Sin embargo, una serie de acuerdos
-particularmente en América del Sur- han enfrentadodificultades, pues se han visto afectados por la volatili-
dad de los flujos de capitales, la inestabilidad macro-
económica, la ¡ncertidumbre política y la pérdida delimpulso, e incluso el debilitamiento, de los compromi-
sos regionales. Los problemas económicos en un paísahora se transmiten de forma más rápida a otros paí-ses de la región, no solo a través del contagio finan-
ciero, sino también a través de shocks comerciales eneconomías vecinas. Es claro que la etapa más sencilla
de la integración ya pasó; las subregiones necesitarán
un liderazgo político renovado y un redoblamiento delos esfuerzos si quieren alcanzar sus objetivos profun-
dos de un mercado común.
Es más, por encima de todos los procesos de
integración regional actuales está presente la realidadde un proceso exitoso del ALCA, cuyas negociaciones
cubren una vasta y compleja agenda comercial que se
halla ahora en su intensa ronda final hacia 2005. Una
cuestión fundamental es cómo los países articularán
sus negociaciones en el ALCA con sus importantes
objetivos estratégicos subregionales, negociacionescon Europa y la negociación de la Agenda de Desa-rrollo Doha en Ginebra, cuya finalización tambiénestá programada para 2005. Entre los muchos acuer-dos existentes, ¿cuáles tendrán suficiente importanciaeconómica y política para coexistir con el ALCA? Otrotema complejo es cómo movilizarán los países la capa-
cidad y los conocimientos técnicos para participar efi-
cazmente y de manera estratégica en tantas
negociaciones simultáneas, y para ¡mplementar sus
resultados. Estas son cuestiones de enorme importan-
cia, porque los resultados de las negociaciones en
todos estos frentes regularán el grueso del comercio
exterior y la inversión de los países involucrados en las
próximas décadas.La importancia de estos acuerdos y de futuras
negociaciones no ha pasado desapercibida para el
sector privado y la sociedad civil, que quieren serescuchados en estos procesos de negociación que cla-
ramente los afectan. Esta demanda democrática exigi-
rá el desarrollo de canales de comunicación que per-mitan la participación de la sociedad civil, pero que al
mismo tiempo protejan a los responsables de formular
políticas de la "captura" por parte de los grupos de
interés. La persistencia en la liberación económica através de la integración regional -para no mencionar
la apertura unilateral o multilateral- requerirá más quenunca la construcción de un consenso interno, en par-
ticular en el contexto actual en el cual las reformas
liberalizadoras están siendo cuestionadas por diferen-tes sectores de la población.
Uno de los beneficios potenciales de los
acuerdos norte-sur como el ALCA es que pueden ser-vir como ancla para los países miembros en vías de
desarrollo, ya que la unión con socios industrializados
otorga credibilidad a los compromisos regionales ypromueve el cambio estructural a través de compromi-
sos comerciales y de inversión. El TLCAN ha brindado
hasta cierto punto este tipo de paraguas a México enmomentos difíciles en el hemisferio; el ALCA y acuer-
dos de amplio alcance con la UE aumentan las posibi-
lidades de que este beneficio se extienda al resto de laregión.
La oportunidad de construir un ALCA ambi-
cioso no debe perderse. La reciente aprobación de laautoridad de promoción del comercio por parte del
congreso estadounidense, aunque lejos de ser un man-dato perfecto desde el punto de vista de muchos socioscomerciales de la región, sienta las bases para poderconcluir la negociación. Las negociaciones de unacuerdo tan complejo entre 34 países con perfiles eco-nómicos muy heterogéneos e intereses geopolíticasdiversos serán sumamente difíciles. Sin embargo, el
ALCA puede convertirse en un vehículo esencial para
consolidar las reformas y profundizar la liberaliza-
ción, que ha sufrido cierta desaceleración en algunos
acuerdos regionales. Asimismo, el acuerdo del ALCA
constituirá un mínimo común denominador para la
regulación del comercio y la inversión en el hemisferio.
Para Estados Unidos y Canadá ofrece una oportuni-
dad de acceder a una mayor plataforma productivapara que sus empresas compitan internacionalmente.Al mismo tiempo, presenta una oportunidad de con-
trarrestar tendencias proteccionistas en aquellos secto-res que han perdido su ventaja comparativa, pero en
los que los países de América Latina son competitivos
2 CAPITULO1
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Integración regional: resumen y agenda
y necesitan desesperadamente acceso a estos merca-
dos para promover una recuperación económica sos-
tenida y una reducción de la pobreza. Y para ambas
partes se plantea el desafío de desarrollar una arqui-
tectura institucional del ALCA que proteja los derechos
y las obligaciones de todos los países miembros y pro-
mueva resultados equilibrados entre socios con capa-
cidades muy diferentes.
No obstante, un avance del ALCA no debería
hacer que los países perdieran de vista oportunidades
simultáneas de estrechar relaciones comerciales con la
UE, así como buscar nuevos mercados en Asia. Ade-
más de los beneficios que pueden derivarse de la coo-
peración y los acuerdos comerciales con estas
regiones, es una forma de avanzar aún más en el pro-
ceso de regionalismo abierto, y un componente impor-
tante para progresar hacia el libre comercio mundial.
Por último, la agenda de la integración regio-
nal no puede prosperar sin un sistema multilateral
vigoroso, que regule el comercio mundial y los acuer-
dos regionales que cada vez más forman parte de él.
Culminar con una Agenda de Desarrollo Doha de
cobertura amplia en Ginebra es esencial para brindar
una mejor base de sustentación a los acuerdos subre-
gionales y avanzar en algunas áreas críticas de sus
agendas extrarregionales, incluyendo el ALCA y los
acuerdos con la UE. Pero la sinergia es un camino de
dos vías, pues los acuerdos regionales están impulsan-
do a su vez la liberalización en áreas que todavía
constituyen una frontera lejana para el sistema multila-
teral. En forma conjunta, ambos niveles de integraciónpueden servir para fortalecer la economía global y
hacerla más próspera para todos.
UN PANORAMA DEL NUEVO REGIONALISMODE LOS NOVENTA
La integración regional es un medio para alcanzar un
fin y no un fin en sí misma. Por lo tanto, sería sorpren-
dente que la política regional avanzara en dirección
contraria a la estrategia de desarrollo global de un
país determinado. La integración regional suele
comenzar con algún tipo de acuerdo comercial y
puede expandirse progresivamente a un espectro másamplio de políticas económicas de carácter colectivo,así como de cooperación en áreas no económicas,
evolucionando incluso hacia ciertas formas de unión
política.Los niveles clásicos de integración económica
regional, clasificados de acuerdo con el alcance y la
profundidad de sus compromisos, son (i) una simple
área de libre comercio de bienes en la cual las tarifas
y otras medidas fronterizas se eliminan entre los
socios; (ii) un área de libre comercio más ambiciosa de
"segunda generación", que liberaliza los servicios y
otros aspectos de la actividad económica relacionados
de un modo más directo con políticas internas, en opo-
sición a medidas fronterizas per se; (iii) una unión
aduanera en la que el área de libre comercio acuerda
un arancel externo común (AEC) y un mecanismo
regional para la recaudación y distribución de ingre-
sos arancelarios; (iv) un mercado común que libera no
sólo el comercio, sino también los factores de produc-
ción, incluyendo los movimientos de mano de obra; (v)
una unión monetaria que crea una moneda y un
banco central comunes, y quizás otras formas de coor-
dinación macroeconómica, y (vi) una comunidad o
unión económica que abarca acuerdos colectivos en la
mayoría de las áreas fundamentales de la actividad
económica. La secuencia que siguen los acuerdos
regionales en su camino hacia una integración más
profunda ha variado en la práctica según el caso.
Desde su independencia, los países de Améri-
ca Latina han realizado muchos intentos de integrarse
tanto política como económicamente. Los esfuerzos de
integración económica fueron especialmente fuertes en
el período de posguerra. Las primeras iniciativas secentraron en el desarrollo de áreas regionales de libre
comercio o mercados comunes. Estas iniciativas seinsertaron en la estrategia dominante de industrializa-ción por sustitución de importaciones (ISI) y apuntabana impedir el agotamiento del modelo debido a la
pequeña escala de los mercados nacionales. La inte-gración regional presentaba la promesa de crear eco-
nomías de escala a través de la creación de un
mercado regional más grande. Este mercado iba a
surgir a través de la eliminación del arancel prefe-
rencia! entre los socios, mientras se mantenían o
aumentaban las barreras a las importaciones extrarre-
gionales. A este elemento central de la estrategia de ISI
se le unía la fuerte intervención del Estado en la activi-dad económica. El enfoque fue controvertido, en parte
porque se consideraba que los altos niveles de protec-
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cion eran una fuente de desviacion del comercio y las
inversiones, lo que iba en detriment© del bienestar delos paises involucrados, de terceros poises, y del siste-
ma comercial multilateral en su conjunto. En todo caso,despues de unos anos de exito aparente, el impulse de
los esquemas se agoto y los acuerdos regionales que-daron en su mayor parte desacreditados.
Las iniciativas regionales que surgieron en los
anos noventa han sido caracterizadas como el "nuevoregionalismo". Esto se debe a que el papel de la inte-
gracion regional ha cambiado drasticamente con res-
pecto a la experiencia de posguerra. El nuevo
regionalismo es una parte integral de un cambio depolitico estructural general en America Latino hacia
economias mas abiertas, basadas en el mercado, queoperan en un ambiente democratic©.
sCuales son los motives que estan detras delnuevo regionalismo? Uno de ellos es reforzar la aper-
tura del mercado que se ha producido a nivel unilate-ral y multilateral. Ademas, la formacion de un
mercado regional apunta tambien a crear un ambien-
te mas seguro y estable para que las empresas desa-rrollen experiencia exportadora -en particular enbienes de mayor valor agregado que por lo general
son mas intensivos en tecnologia- y a ofrecer merca-dos alternatives para los bienes que enfrentan un fuer-
te proteccionismo a nivel internacional. Ademas dediversificar las exportaciones, las economias de esca-
la, la atraccion de inversion extranjera directa (IED) yla competencia generada por un mercado regional
creible pueden contribuir con el tiempo a aumentar laproductividad y desarrollar la competitividad interna-cional. Tambien se esta utilizando la integracion regio-nal como una herramienta geopolitica para fortalecerla capacidad de negociacion internacional y parapromover la cooperacion con los paises vecinos enbusca de objetivos tales como la paz, la democracia,la resolucion de problemas fronterizos, o el desarrollo
de proyectos conjuntos de infraestructura. A continua-
cion, se discutiran los avances de la region en distintas
facetas de la integracion regional.
Apoyo a lo liberalizacion comercial
La liberalizacion comercial ha sido una pieza funda-mental del proceso de reforma estructural. La liberali-zacion unilateral ha sido notable, especialmente
durante el periodo de 1985 a 1995, al final del cuallos paises de America Latino tambien asumieron lasamplias disciplines de la Rondo Uruguay. En lo querespecta a la integracion regional, esta ha demostrado
ser un complemento importante para bajar los nivelespromedio de proteccion.
Uno de los resultados mas importantes de los
acuerdos regionales ha sido la eliminacion generali-zada de los aranceles al comercio de bienes entre los
socios, con relativamente pocas excepciones. En efec-to, los acuerdos regionales han creado un ambiente
estable para la politico comercial basado en el princi-
pio de la reciprocidad, en el cual los paises senalan demanera inequivoca su compromiso de liberalizacion
comercial mas alia de lo que es factible o deseable a
nivel unilateral y multilateral. Al mismo tiempo, la libe-ralizacion regional de los noventa ha evitado algunosde los defectos del "viejo" regionalismo, gracias a suevolucion en tandem con una apertura sustancial a
nivel unilateral y multilateral. En consecuencia, el com-
promiso de las autoridades con la liberalizacion regio-nal es mas creible para el sector privado que en elpasado y los riesgos de la desviacion del comercio se
redujeron de un modo sustancial. Es mas, los compro-
mises de la liberalizacion regional por lo general sehan mantenido, incluso frente a problemas economi-cos y de balanza de pagos.
La integracion regional no ha sido sin embar-
go una herramienta igualmente eficaz para la liberali-zacion en otras areas mas alia del comercio de bienes.
La mayoria de los acuerdos afectan mas que nada alcomercio de bienes, y aquellos que han asumido dis-ciplines de segunda generacion (servicios, propiedadintelectual, inversiones, etcetera) con frecuencia lo hanhecho solo de manera poco profunda o con compro-mises modestos. El mas avanzado en este aspecto es elTLCAN, donde Mexico asumio compromisos muyimportantes mas alia del comercio de bienes.
A medida que se han ido eliminando los
aranceles, las medidas no arancelarias se han conver-
tido en la principal barrera para el comercio de bie-
nes. La liberalizacion unilateral y la Ronda Uruguay
eliminaron la mayoria de las restricciones cuantitativas
sobre las importaciones (tales como licencias y cuotas)
que tenian los paises de America Latino. Sin embargo,el comercio regional todavia enfrenta barreras noarancelarias tales como procedimientos aduaneros
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Inteqracion reqionai: resumen y aqenda
costosos, normas tecnicas y otros recargos relaciona-
dos con el comercio. Ademas, existe evidencia de que
las reglas de origen demasiado restrictivas tambien
han limitado el comercio regional o han llevado a los
exportadores simplemente a no usar las preferencias
arancelarias negociadas. La armonizacion insuficiente
o la falta de reconocimiento mutuo de marcos regula-
torios tambien han restringido la explotacion plena de
las oportunidades del comercio regional. El beneficio
economic© de abordar de un modo eficaz estos temas
es grande y contribuiria a reforzar sustancialmente los
retornos de la liberalizacion arancelaria. Sin embar-
go, la economia politico del desmantelamiento de
estos obstaculos es compleja, y el progreso ha sido
limitado hasta ahora.
Formation de uniones aduaneras
Las cuatro principales subregiones de America Latino
y el Caribe (el Mercado Comun del Sur, Mercosur; la
Comunidad Andina, CA; el Mercado Comun Centroa-
mericano, MCCA, y la Comunidad del Caribe, Cari-
com) han apuntado formalmente a crear mercados
comunes o comunidades. La formacion de una union
aduanera es un paso necesario en esta direccion.
Como la union aduanera armoniza la estructura aran-
celaria externa entre los socios y permite una recau-
dacion comun de los ingresos, las importaciones de
terceros poises pueden entrar en el mercado regional
a troves de cualquier pais y despues circular dentro del
area de la union aduanera sin mayores controles inter-
nes. En contraste, un area de libre comercio (o una
union aduanera imperfecta) debe administrar reglas
de origen (con frecuencia complejas) para regular el
acceso preferencial y evitar "la triangulacion del
comercio", es decir, el incentive para que las importa-
ciones de terceros poises entren en el mercado regio-
nal a troves del pais socio con los aranceles mas bajos.
Las uniones aduaneras tambien permiten a los poises
miembros la posibilidad de negociar como un bloque
(ya que los aranceles a terceros de los poises miem-
bros deben moverse en tandem), mejorando de esta
manera su poder de negociacion. Esto no sucede en
un area de libre comercio donde cada pais mantiene
la soberania sobre la politico arancelaria. Por el lado
de los costos, las uniones aduaneras son mas exigen-
tes institucionalmente, incluso cuando son imperfectas.
Los poises pierden independencia en el manejo de la
politico arancelaria y la capacidad de usarla en res-
puesta a shocks.
Ninguna de las subregiones de America Lati-
na esta cerca de ser una verdadera union aduanera.
Todas han acordado aranceles externos comunes
(AEC), pero estos se encuentran ya sea en desarrollo
(MCCA y Caricom) o en reformulacion (CA), o han
sufrido serias perforaciones unilaterales (Mercosur).
Las uniones aduaneras en la region tambien han sido
permisivas en lo que respecta a la capacidad de los
miembros individuales de negociar tratados bilaterales
con terceros. Historicamente, los poises de America
Latina han tenido muchos problemas para formar un
AEC, por no mencionar una union aduanera plena, y
esto no ha cambiado con el nuevo regionalismo. Uno
de los problemas es la tension que surge entre el pais
con el mercado mas grande -cuya estructura arance-
laria es tipicamente una caracteristica definitoria del
AEC- y los socios mas pequenos, que favorecen aran-
celes mas bajos para minimizar el riesgo y el costo de
la desviacion de comercio. La dependencia fiscal de
los aranceles y los problemas de balanza de pagos
tambien han erosionado la disposicion a ceder auto-
nomia en la politico arancelaria. Mientras tanto, nin-
guna de las uniones aduaneras subregionales tiene
una formula o estructura institucional para compartir
ingresos arancelarios.
El estado imperfecto de las uniones aduaneras
de la region ha creado precisamente el tipo de costos
que se supone que el sistema deberia eliminar. Toda-
via existe una administracion de fronteras costosa y
que produce demoras para evitar la triangulacion del
comercio (casi la mitad del tiempo que lleva el trans-
porte internacional de mercancias por tierra en el
Cono Sur transcurre en demoras en las fronteras).
Tambien se desperdician importantes ganancias de efi-
ciencia en la recaudacion de ingresos arancelarios. Y
el potencial de negociar en bloque se ve limitado cuan-
do la capacidad de hacer compromisos creibles en
bloque es erosionada por la posibilidad de acciones
unilaterales.
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CAPITULO
Creación de comercio y promociónde transformación económica
La evidencia empírica hasta la fecha sugiere que en
general la liberalización regional de la década de los
noventa ha creado comercio. Cierta desviación de
comercio es inherente a cualquier iniciativa de inte-
gración regional. Sin embargo, esta ha sido contenida
en la mayoría de los casos, porque la integración
regional se ha producido en tándem con una liberali-
zación comercial muy importante respecto de terceros
países. En cualquier caso hay que recordar que no
toda desviación de comercio reduce el bienestar, como
es el caso cuando dicha desviación mejora los térmi-
nos de intercambio o cuando genera efectos dinámicos
que resultan en un aumento de la competitividad inter-
nacional.
Medidos desde el punto de vista del creci-
miento del comercio, muchos de los acuerdos regiona-
les han sido económicamente relevantes. En efecto, laspreferencias regionales han reforzado los efectos de la
liberalización unilateral al permitir que mercados veci-
nos se descubrieran mutuamente, en particular en las
principales subregiones. Pero los acuerdos regionales
y las señales que generan en el sector privado también
han desatado un crecimiento comercial significativo
entre mercados distantes y poco conocidos, como en elcaso del área de libre comercio Chile-México.
En términos de transformación económica, elcomercio regional tiende a estar más concentrado enmanufacturas de mayor valor agregado en compara-ción con el comercio extrarregional y también exhibeuna especialización mayor a través del comerciointraindustrial. Por ende, el comercio regional estácontribuyendo a la diversificación de exportaciones enuna región que tradicionalmente dependía de la
exportación de productos primarios. La participaciónde México en el TLCAN es un buen ejemplo: su estruc-
tura de exportaciones ha evolucionado de petróleo a
maquinaria gracias a la integración en el sistema pro-
ductivo de las empresas norteamericanas.Es de esperar que las oportunidades que brin-
da la creación de un mercado regional aumenten la
productividad. Para que esto sea importante a nivelagregado, el acuerdo regional debe afectar a unaparte importante de la actividad económica y generarcompetencia, comercio e inversión. La evidencia empí-
rica sugiere que el TLCAN ha tenido efectos significa-
tivos en la productividad en México. Un trabajo simi-
lar sobre Brasil sugiere que las ganancias de
productividad han estado más asociadas con la aper-
tura unilateral que con el Mercosur. Esto no es sor-
prendente, ya que Brasil es con mucho la economía
más grande del Mercosur y por lo tanto el comercio y
la inversión regional son una parte relativamente
pequeña de la producción total de esa economía. Pero
otro factor es que la integración de México se ha dado
con dos importantes socios industrializados con dife-
rentes ventajas comparativas, lo que le permitió a
México obtener mayores ganancias del comercio, un
acceso relativamente mayor a IED y mejores prácticas,
y acceso a un mercado grande y sofisticado (magnifi-
cado además por la proximidad geográfica).El nuevo regionalismo es relativamente ¡oven
y por lo tanto está por verse hasta qué punto el comer-
cio regional puede convertirse en una plataforma com-
petitiva para las exportaciones. Si los acuerdosregionales generan comercio en bienes que sólo son
competitivos en el mercado regional ("bienes regiona-
les") debido a preferencias u otros factores, los países
pueden volverse demasiado vulnerables a los shocks
negativos experimentados por algunos de los socios.
Los mercados regionales se han convertido
también en un mercado alternativo para aquellos bie-
nes que enfrentan niveles considerables de protección
internacional (agricultura, procesamiento de alimen-tos, textiles, acero, etc.) y en los cuales la región tieneuna ventaja comparativa. A pesar de numerosas ron-das multilaterales de liberalización comercial, los paí-ses industrializados se han resistido a liberalizarsectores que son sensibles a la competencia de paísesen desarrollo. La eliminación del Acuerdo Multifibra en2005 estipulada en la Ronda Uruguay promete traer
alivio a los textiles. Los avances en agricultura siguen
siendo modestos, ya que en los países desarrollados
aún existen importantes obstáculos para el aprovecha-
miento de las ventajas comparativas de América Lati-
na, tales como picos arancelarios, medidas sanitarias,subsidios a la exportación y apoyo interno a la agri-
cultura. La atención está ahora puesta en la Agenda
de Desarrollo lanzada en Doha, con la esperanza deque sea una oportunidad para abrir los mercadosmundiales a las exportaciones de los países en desa-rrollo, y para contener la actividad de antídumping
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• Integración regional: resumen y agenda
que con frecuencia penaliza el desempeño exitoso de
las exportaciones de estos países.
Con excepción del TLCAN, el comercio trans-
fronterizo de servicios se ha visto más afectado por los
compromisos unilaterales y multilaterales de liberaliza-
ción que por la integración regional como tal. Una
muestra de esto ha sido la integración de servicios
financieros en América Latina -por ejemplo, en los
mercados bancario y de capitales-, que ha involucra-
do en gran medida la integración de facto con el resto
del mundo y con los países industrializados en parti-
cular. Los bancos extranjeros de países industrializa-
dos tienen una fuerte presencia en la mayoría de los
mercados financieros internos y han sido una impor-
tante fuente de competencia, modernización y con-
fianza en los sistemas bancarios nacionales en la
región. Incluso los mismos bancos extranjeros han
establecido filiales y sucursales en casi todos los países
de la región, creando las condiciones para ofrecer ser-
vicios transfronterizos a nivel regional. Sin embargo, el
potencial para que los proveedores financieros operen
a nivel subregional no se aprovechará por completo
mientras los países miembros no adopten e ¡mplemen-
ten protocolos de integración financiera que excedan
sus compromisos en la Organización Mundial del
Comercio (OMC).
La elección de socios comerciales
Los acuerdos regionales se han producido de manera
espontánea. La ola inicial de principios de los noventa
comenzó con el lanzamiento o la renovación de pro-
yectos de integración formal con objetivos de merca-
dos comunes en las cuatro subregiones. Todas estas
iniciativas involucraban a países que compartían un
espacio geográfico común y una historia de intentos
de integración económica. En forma paralela a estas
iniciativas, Chile, que no formaba parte de ningún
grupo, avanzó por su cuenta estableciendo áreas de
libre comercio tanto con países vecinos como con paí-
ses geográficamente distantes. Después de unirse al
TLCAN, México firmó acuerdos similares al TLCAN
con la mayor parte de los países de América Latina.
Finalmente, desde el TLCAN ha habido cada vez más
propensión a vincularse con países industrializados,
algo que habría sido políticamente inconcebible antes
del nuevo regionalismo.
Como se discutió anteriormente, formar parte
de una unión aduanera no ha sido una barrera para
que países miembros negociaran en forma individual
acuerdos bilaterales con otros países. Casi todos los
miembros de la CA tienen al menos un área de libre
comercio bilateral con otro país, mientras que algunos
miembros del MCCA, la Caricom y el Mercosur han
buscado también sus propios acuerdos bilaterales.
Estos desarrollos en ocasiones han debilitado la cohe-
sión de los grupos y han erosionado la credibilidad de
la negociación en bloque.
A primera vista, el proceso puede parecer con-
fuso y carente de sentido, pero tiene cierta lógica. Lo
positivo es que, con la búsqueda de acuerdos múltiples,
los países han señalado al sector privado su compro-
miso con una liberalización gradual (en el contexto
controlado y políticamente atractivo de AIR recíprocos),
creando nuevos mercados para sus exportadores y
reduciendo la desviación de comercio resultante de los
acuerdos preferenciales existentes. Ha habido también
una tendencia progresiva a incluir disciplinas de segun-
da generación, aunque en muchos casos con compro-
misos relativamente modestos. En realidad, a medida
que los países van expandiendo la cobertura geográfi-
ca de sus acuerdos, estos comienzan a reproducir las
características de un acuerdo multilateral y a eliminar
la desviación del comercio. Por ejemplo, hoy México
tiene acuerdos de libre comercio con América del
Norte, con Europa, con una buena parte de América
Latina, está participando en el foro del APEC y en
negociaciones bilaterales con Japón.
El avance más importante ha sido el interés
creciente por integrarse con países industrializados.
Como el país industrializado ya tiene un marco eco-
nómico relativamente liberal, el peso del ajuste recae
principalmente en el socio en desarrollo. No obstante,
la teoría y la práctica sugieren que esta puede ser una
herramienta poderosa para consolidar los compromi-
sos de liberalización, brindando incentivos para la
modernización, reduciendo la desviación de comercio,
aprovechando las ventajas comparativas nacionales,
obteniendo garantías de acceso a un importante mer-
cado de exportación y generando una fuente de
importación de tecnología y mejores prácticas, así
como atrayendo IED del país industrializado. La expe-
riencia también ha demostrado que negociar un
acuerdo con un país industrializado es un ejercicio que
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contribuye al desarrollo de la capacidad de negocia-cion de los paises en desarrollo. Algunos poises quehan negociado acuerdos de libre comercio de este tipohan visto a sus equipos de negociacion "graduarse",
convirtiendose en equipos de nivel internacional, y asus empresas locales menos temerosas de abordar la
competencia internacional. En estos casos parece fun-cionar el "aprender haciendo".
Una de las desventajas de estos desarrollos ha
sido la disminucion de la transparencia y el aumento
de ciertos costos de transaccion en el comercio mun-dial, ya que una cantidad de acuerdos preferenciales,
todos con diferentes normas y coberturas, han creadoun "spaghetti bowl" de obstaculos administrativos
para el comercio en el hemisferio. Otro tema quemerece atencion es la creacion de acuerdos de tiporadial ("hub and spoke'') en los que algunos paises
lideres establecen una red de areas de libre comercio,
donde tienen acceso libre a mercados de muchos pai-ses, pero estos mismos paises no gozan de condicio-nes favorables similares entre ellos. Chile y Mexico son
hubs en el hemisferio, y Canada y Estados Unidos
pueden convertirse tambien en hubs si el numero desus acuerdos se expande. En terminos hemisfericos, unesquema basado en acuerdos bilaterales de forma
radial seria menos eficiente que un ALCA de ambito
hemisferico global. No obstante, bajo ciertas condicio-nes, un numero creciente de acuerdos bilaterales cen-trados en los paises lideres podrian ser elementos quecontribuyan a la construccion de un acuerdo hemisfe-
rico que incremente el bienestar de todos los paisesmiembros. Pero si esta modalidad se utilize paraimponer los intereses comerciales estrechos de los pai-ses lideres, el proceso puede llevar a una perdida debienestar para algunos de los miembros y por ende aun ALCA insostenible. En el ALCA en particular, asicomo en otras iniciativas extrarregionales, es muy
importante prestar especial atencion a las necesidades
especificas de los paises pequenos que, entre otras
cosas, son mas vulnerables a la incertidumbre respec-
to del acceso a los mercados y a menudo no cuentan
con la capacidad institucional necesaria para sacar
provecho de los AIR en forma plena (vease el recuadro
2.5 del Capitulo 2)Un tema relacionado con lo anterior es el de
los efectos negatives potenciales de esta proliferacionde acuerdos bilaterales para aquellos paises que no
forman parte de los mismos (una cuestion de debatepara Centroamerica y el Caribe antes de que obtuvie-ran tratamiento de paridad con el TLCAN respecto desu comercio con Estados Unidos). Esta cuestion de laeleccion de los socios adquiere mas relevancia por el
hecho de que han surgido acuerdos similares en otras
partes del mundo. Evaluar el balance entre costos ybeneficios en un mundo de second best es un ejercicioempirico dificil para los paises y para la comunidad
mundial en general. Mientras tanto, las opiniones
varian tanto a nivel teorico como de politico.
Atraccion de inversion extronjero directo
El escepticismo inicial de posguerra con respecto a laIED en America Latino y el Caribe ha evolucionadohacia una actitud mucho mas receptive, segun la cual
las empresas extranjeras se perciben como una fuente
potencial de adquisicion de tecnologia, mercados deexportacion y mejores practices que refuerzan el pro-ceso de reforma estructural. Pero esta misma evolucion
se ha producido en otras regiones en desarrollo, loque ha aumentado la competencia para atraer IED, enparticular de paises de la Organizacion para la Coo-
peracion y el Desarrollo Economicos (OCDE).Durante gran parte de los noventa, America
Latino registro un crecimiento muy significative de IED,
que se ha convertido con mucho en lo principal fuentede financiamiento externo privado para la region. Hayvarias razones para este aumento, entre ellas la esta-
bilidad macroeconomica, la ola de privatizaciones, lareforma institucional y tambien la integracion regional.
La evidencia empirica sobre una muestramundial de paises presentada en este volumen confir-ma que la integracion regional atrae IED cuando elpais receptor se asocia al emisor o al pais fuente en unacuerdo o cuando hay una extension significative delmercado debida a la integracion. Estas ganancias, sin
embargo, pueden distribuirse de un modo desigual. En
particular, a menudo la localizacion esta sesgada
hacia socios con mercados mas grandes debido a que
la aplicacion de las reglas del comercio regional
puede hacerse de forma incierta, incomplete o des-
igual. El trabajo empirico tambien documenta que, amedida que los paises que son fuente de IED expandensu participacion en acuerdos regionales, la IED exis-
tente puede desviarse o diluirse.
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Integracion regional: resumen y agenda
Al mismo tiempo que contribuye a atraer IED,
la integracion regional -al aumentar el area geografi-
ca desde la cual una empresa multinacional puede
proveer al mercado ampliado- puede intensificar la
competencia en incentives para la ubicacion de IED.
Dichos incentives, que se justifican cuando los proyec-
tos de inversion generan externalidades positives, pue-
den bajo ciertas circunstancias llevar a resultados
optimos en terminos de los proyectos de inversion que
se implementan y en terminos de su ubicacion. Pero la
competencia agresiva en incentives tambien puede
inclinar la distribucion de beneficios innecesariamente
en favor de la empresa extranjera. Esto ha sido una
importante fuente de dispute en algunas de las subre-
giones. A pesar de ello, los acuerdos subregionales
han sido lentos para encontrar mecanismos que coor-
dinen los esquemas de incentives para ayudar a incli-
nar la balanza en favor de los poises receptores.
Coordination macroeconomica y monetaria
Las crisis en los paises miembros y los grandes reajus-
tes en los tipos de cambio bilaterales pueden generar
importantes tensiones en la relacion entre los socios de
acuerdos regionales. La actual crisis en los poises del
Mercosur es un buen ejemplo de este problema. Los
reajustes cambiarios entre los socios pueden dar lugar
a reacciones proteccionistas en los poises afectados,
debilitando el proposito del AIR; inducir a los inverso-
res extranjeros a reconsiderar la localizacion de sus
filiales, asi como a las firmas existentes a reubicar sus
inversiones en el pais que ha ganado competitividad;
afectar de forma importante los flujos de exportocion,
en particular en el caso de bienes que no son faciles
de redirigir a mercados alternatives; y debilitar la cre-
dibilidad de los compromises cambiarios de algunos
de los poises miembros y, por lo tanto, llevar al conta-
gio. Por todas estas razones, la inestabilidad macroe-
conomica y, en particular, los grandes reajustes
cambiarios han erosionado a veces seriamente el com-
promise politico con los acuerdos regionales en sus
poises miembros.
El peligro de contagio conlleva un efecto adi-
cional que ha danado la cohesion de los acuerdos
regionales: la tendencia de los paises a diferenciarse
de sus socios cuando estos estan afectados por una cri-
sis. Estos problemas tambien han creado brotes de
presion para reducir el alcance de un acuerdo regio-
nal -por ejemplo, de una union aduanera a un acuer-
do de libre comercio- o han incentivado la busqueda
de iniciativas bilaterales ad hoc por parte de los miem-
bros afectados negativamente.
Es dificil imaginar un avance hacia acuerdos
subregionales mas profundos sin resolver estos proble-
mas de algun modo. Lamentablemente, los progresos
en esta area han sido muy modestos. Ha habido algu-
nos intentos de establecer mecanismos de consulta,
metas macroeconomicas o criterios de convergencia,
asi como tambien el desarrollo de bases de datos
comunes para facilitar el monitoreo entre paises. Pero
estos esfuerzos no han dado lugar a una cooperacion
o coordinacion sistematica, en detrimento de la estabi-
lidad y la profundizacion de los acuerdos. Incluso la
cooperacion financiera sigue siendo bastante limitada,
aunque los paises andinos han establecido un fondo
de reserve (Fondo Latino de Reserves) que ha demos-
trodo ser de utilidad, por ejemplo, con el reciente des-
embolso de financiamiento o Bolivio.
Instituciones regionales
Las estructuras institucionoles regionales excesivamen-
te burocraticas heredadas del viejo regionalismo han
sido reformadas, y la nueva generacion de acuerdos
ha tendido a basarse en acuerdos institucionales de
caracter intergubernamental de alcance mas limitado.
En general, ningun enfoque ha sido plenamente satis-
factorio: la arquitectura institucional del nuevo regio-
nalismo parece ser demasiado debil frente a la
integracion y las interdependencias coda vez mayores,
asi como frente a la complejidad de las agendas que
surgen en los diferentes foros. Esto se debe a que algu-
nas instituciones necesarias no existen, o a que las que
existen padecen de falta de financiamiento, no dispo-
nen de suficientes recursos tecnicos y humanos o care-
cen de relevancia respecto de los nuevos compromisos
asumidos. La debilidad institucional tambien tiende a
desalentar la participation plena de paises miembros
mas pequenos con menos poder de mercado y meno-
res capacidades.
Un area de particular importancia es la de los
mecanismos de resolucion de disputes. Uno de los
objetivos principoles de estos procedimientos formoles
de resolucion de conflictos, en contraposition al uso de
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la vía diplomática, es la toma de decisiones más trans-parentes y que dependan menos del equilibrio de
poder entre las partes involucradas. Los países más
pequeños obviamente tienen un especial interés en
mecanismos de resolución de disputas eficaces, pero
en América Latina generalmente ha primado la diplo-
macia, y los mecanismos de resolución de disputas
existentes suelen carecer de métodos eficaces de adju-
dicación y compensación. Más aún, la poca tradición
en el uso de estos mecanismos explica que muchos
países no cuenten con experiencia legal en esta área,
lo que los inhibe de recurrir a los mecanismos aun
cuando estos existen. Esto podría ser un verdaderoproblema para la región en el caso del ALCA, donde
es de esperar que los mecanismos de resolución de
disputas jueguen un papel importante.
Otras instituciones clave que hay que fortale-
cer son las secretarías técnicas, que brindan a los paí-
ses miembros acceso a servicios homogéneos, y suelen
servir como "memoria institucional" de los procesos deintegración.
Iniciativas extrarregionales
Uno de los aspectos más exitosos hasta el momento ha
sido la creciente importancia de acuerdos regionalescon países industrializados. Pese a su complejidad, el
proceso de negociación del ALCA ha avanzado de
forma ininterrumpida desde su lanzamiento a fines de1994. Esto se ha logrado a través de una organiza-ción disciplinada, objetivos claros, participación enér-
gica, así como apoyo técnico, financiero y logística delas organizaciones regionales. Gracias a ello, hasta elmomento ha logrado mantener al día los calendariostécnicos para poder culminar las negociaciones parala fecha límite de 2005. Aunque aún está por verse si
se alcanza esta meta ulterior, el proceso del ALCA
-que ya lleva casi ocho años- ha generado un legado
importante a través de numerosas externalidades posi-tivas que van desde la creación de un esprit de corps
sin precedentes entre los negociadores comerciales
hemisféricos (y, por consiguiente, un nuevo foro paradiscutir cuestiones bilaterales) a la divulgación y publi-cación de información estadística y estudios compara-tivos sobre regulaciones comerciales nacionales y
regionales que no estaban disponibles. El proceso haservido también a los equipos negociadores como un
laboratorio de aprendizaje para negociaciones poste-
riores, permitiéndoles así mejorar su comprensión de
complejas cuestiones y disciplinas comerciales, inclu-
yendo las de la OMC. A su vez, el proceso del ALCA
ha generado importantes efectos de demostración
para la OMC misma en áreas tales como la publica-
ción y el manejo de datos, la participación, la trans-
parencia y la articulación con la sociedad civil.
Los recientes acuerdos de la UE con México y
Chile son un paso importante en una relación que está
madurando; fueron los primeros acuerdos de libre
comercio de la UE en la región con carácter de reci-
procidad en las concesiones comerciales, en contrapo-sición a los acuerdos tradicionales no recíprocos. Se
basaron en un concepto innovador que establece un
vínculo explícito entre comercio y cooperación a través
de la negociación de un acuerdo formal de asociación
que integra elementos tradicionales de un acuerdo de
libre comercio con la cooperación y el diálogo políti-
co. Esta integración de tres áreas de acción que pue-
den contribuir de forma importante al desarrollo
también se sustenta con generosos recursos de finan-
ciación y ejercicios formales de programación a
mediano plazo para ayudar a mejorar la asignación
de recursos. Al vincularse con bloques subregionales,la UE suele dar prioridad en la cooperación a la con-
solidación de la integración subregional. En el caso
del Mercosur, las negociaciones apuntan a alcanzar el
primer acuerdo interregional de la UE entre dos unio-nes aduaneras. Las negociaciones han avanzado,pero el ritmo ha sido lento debido a una serie de fac-tores, entre los que se incluye la sensibilidad europeaa la liberalización de la agricultura -donde el Merco-sur es un exportador de primer nivel- y los serios pro-blemas económicos en los países que forman elMercosur. La cumbre más reciente de la UE con Amé-
rica Latina sentó las bases para una negociación even-
tual de acuerdos recíprocos con los países
centroamericanos y andinos, mientras que la Caricom
ya ha fijado para este año el inicio de las negociacio-
nes que culminarán en 2008. En lo que respecta al
APEC, después de un comienzo prometedor, este pro-ceso parece haber perdido impulso como ejercicio delibre comercio.
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Integración regional: resumen y agenda 11
Cooperación regional
Infraestructura
El aumento del comercio fronterizo, que sigue a la for-
mación de acuerdos regionales, aumenta la demanda
por una mejor integración de la infraestructura. En
América Latina deben subsanarse cuellos de botella
muy importantes, surgidos por el incremento del
comercio. Las redes de carreteras -una modalidad
primaria de transporte de mercancías- tienen que
mejorar mucho, al igual que otros medios de trans-
porte. Sin embargo, la mejora de la infraestructura
que conecta a los países que se integran no se ha pro-
ducido, al menos no en escala suficiente. La clave del
problema se encuentra en la presencia de externali-
dades. Los proyectos de infraestructura regional tie-
nen costos y beneficios que van más allá de las
fronteras de los países. La porción de camino que se
construye de un lado de la frontera tiene beneficios
para el país vecino. En el contexto de una toma de
decisiones descentralizada, estas externalidades posi-
tivas tendrán como resultado una provisión subóptima
de infraestructura regional. El tema clave es cómo
hacer para que se realicen los proyectos regionales
necesarios, estableciendo mecanismos de decisiones
coordinadas que internalicen las externalidades y al
mismo tiempo superen otros riesgos políticos y regú-
latenos que pueden existir debido al carácter multi-
nacional de los proyectos. Las 12 naciones de
América del Sur (a través de la iniciativa para la Inte-
gración de la Infraestructura Regional en Sudamérica,
URSA) y México y Centroamérica (a través del Plan
Puebla-Panamá) han lanzado, con el apoyo de orga-
nizaciones regionales, iniciativas intergubernamenta-
les sin precedentes históricos para abordar la
identificación y financiación de proyectos coordina-
dos de infraestructura regional. Aunque estos proce-
sos todavía se encuentran en una etapa temprana de
su desarrollo, sus aspectos organizacionales han
avanzado de manera muy prometedora.
Geopolítica
Los acuerdos regionales han contribuido también en
términos de geopolítica. El Mercosur y la CA tienen
cláusulas democráticas y las han usado para enfrentar
amenazas a la democracia en sus regiones. Casi todas
las fronteras sometidas formalmente a tensiones milita-
res han sido pacificadas. También las subregiones se
han agrupado para aumentar su poder de negocia-
ción, de modo más notable en temas relacionados con
el comercio, donde el Mercosur, la CA, la Caricom y
más recientemente Centroamérica han negociado en
bloque.
Fortalecimiento de la capacidad institucional
El nuevo regionalismo ha incrementado la demanda
de asistencia técnica y financiamiento para el fortale-
cimiento de la capacidad institucional. Las negociacio-
nes de acuerdos regionales norte-sur y las de la OMC
han sido un catalizador especial debido a las capaci-
dades asimétricas entre países desarrollados y en
desarrollo, en particular los más pequeños, y a la gran
magnitud de la apertura potencial del mercado.
En los foros regionales y multilaterales, los
países de América Latina han identificado al menos
dos áreas de prioridad estratégica. La primera es el
fortalecimiento de la capacidad para negociar eficaz-
mente compromisos complejos relacionados con los
acuerdos de comercio y su implementación. El conjun-
to de necesidades de negociación identificadas es muy
vasto e incluye la capacitación de los negociadores, el
apoyo técnico para la evaluación del impacto de esce-
narios alternativos y la evaluación ex post de los efec-
tos de los acuerdos regionales, así como la asistencia
técnica para la coordinación entre países y entre
agencias, y para mecanismos de consulta con el sector
privado y la sociedad civil. En lo referente a la imple-
mentación, hay una necesidad imperiosa de fortaleci-
miento institucional y de capacitación del personal, en
especial en el caso de acuerdos que tienen agendas
profundas.
La segunda área prioritaria se relaciona con
la capacidad de los países para llevar a cabo los ajus-
tes necesarios para atenuar los costos y maximizar los
beneficios potenciales que ofrecen los acuerdos. En
cuanto a los costos, dos ejemplos de áreas de preocu-
pación inmediata son la reforma fiscal para hacer
frente a la pérdida de ingresos arancelarios, y el desa-
rrollo de mecanismos eficientes que protejan a los sec-
tores de la sociedad que pueden salir perjudicados
con los procesos de integración. Para maximizar los
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beneficios, el conjunto de acciones es muy amplio e
incluye educacion y capacitacion, modernizacionaduanera, reestructuracion industrial, identificacion demercados de exportacion, manejo de la infraestructu-ra, atraccion de IED y regulacion de los mercados
financieros.El fortalecimiento institucional para enfrentar
los desafios de los acuerdos de integracion y la aper-
tura comercial es ante todo responsabilidad de cada
uno de los poises. Pero la cooperacion norte-sur puedeayudar. Las negociaciones entre poises en desarrollo y
poises industrializados han servido como catalizado-res de esta cooperacion. Por ejemplo, un mayor apoyo
al fortalecimiento de la capacidad institucional paraenfrentar los retos del sistema multilateral fue definito-rio para la conclusion exitosa de las negociaciones enDoha. Este tipo de cooperacion tambien se ha conver-
tido en un tema importante para el progreso en lasnegociaciones del ALCA, donde esta ganando impul-
se; es un componente central en las iniciativas de
comercio bilateral de la UE, y ha sido quizas una delas caracteristicas mas distintivas del APEC.
Considerociones de equidad
Hay una percepcion generalizada entre los economis-
tas, asi como entre los grupos antiglobalizacion, deque la liberalizacion en los poises en desarrollo gene-ra aumentos en la desigualdad. En teoria, sin embar-
go, este no es necesariamente el caso. De hecho,
segun la teoria, la integracion con los poises del nortedeberia reducir las desigualdades salariales en el sur,ya que los bienes producidos en el norte tienen unmayor contenido de mono de obra capacitada, lo quedeberia disminuir la demanda de mono de obra cali-ficada en el sur. Por otra parte, la integracion (y enparticular la integracion con el norte) aporta nuevastecnologias y contribuye a atraer inversiones extranje-
ras que pueden aumentar la demanda de personal
calificado y por lo tanto, la desigualdad salarial. El
efecto neto es ambiguo. A pesar de las percepciones,
los datos sobre America Latino presentados en este
volumen en lo que se refiere a los cambios en la des-
igualdad sugieren tambien resultados ambiguos.
Pero aun si la integracion llevara a un aumen-to de la desigualdad, gdeberia esto desalentar a losresponsables de formular politicas en su busqueda de
una liberalizacion regional y multilateral? La respuesta
a esta pregunta es un enfatico "no". En primer termi-no, la integracion aporta nuevas tecnologias e inver-siones extranjeras, que pueden ser ingredientes
importantes de mejoras en la productividad y el creci-miento sostenido. En el proceso, la tecnologia y la IEDpueden incrementar los retornos de la capacitacion, ya
que las nuevas tecnologias y los procesos de produc-cion de las empresas extranjeras pueden ser mas
intensivos en mono de obra calificada, pero los efectosgenerales son claramente positives. En segundo lugar,en la medida en que la integracion contribuye a
aumentar la productividad y el crecimiento, los aumen-
tos en la desigualdad salarial no necesariamente He-van a tasas de pobreza mas altas. En tercer lugar, losincrementos en los retornos de la capacitacion brindan
incentives adicionales para que los estudiantes siganen la escuela, un ingrediente clave para futures mejo-
ras adicionales de la productividad y un importantevehiculo de movilidad social. En cualquier caso, esimportante tener en cuenta que la integracion puede
generar efectos desiguales en otras dimensiones. En
particular, mientras algunas regiones de un pais pue-den florecer con los procesos de integracion, otraspueden quedar rezagadas.
En suma, el comercio promete claramente
beneficios netos. Pero hay una trampa, aunque tieneremedio: los beneficios netos se distribuyen de mane-ra desigual y la desigualdad puede evitarse solo conuna implementacion eficaz de mecanismos compensa-
torios. Este ha sido un tema de preocupacion en Euro-pa, donde se han introducido importantes mecanismoscompensatorios a troves de fondos regionales y decohesion. Este problema todavia no ha sido abordadoadecuadamente en el contexto de las iniciativas deintegracion regional en las Americas. La persistenciade serias fallas en el diseno y la financiacion de politi-cas compensatorias ha sido el talon de Aquiles de la
globalizacion y del nuevo regionalismo.
UNA AGENDA PARA EL FUTURO!
AVANCES SIMULTANEOS EN MULTIPLES FRENTES
El lanzamiento de la nueva Agenda de DesarrolloDoha en noviembre de 2001 puso en su lugar unapieza muy importante para la construccion de una
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integracion regional exitosa. El GATT/OMC es uno de
los bienes publicos internacionales mas importantes de
la posguerra y un factor fundamental para el notable
crecimiento del comercio mundial. El sistema multilate-
ral no discriminatorio constituye un minimo comun
denominador para los acuerdos regionales preferen-
ciales. Mas aun, a medida que el sistema multilateral
avanza y caen las barreras al comercio, las ventajas
de la proximidad geografica se vuelven mas fuertes, lo
que puede aumentar los incentives para buscar AIR
mas profundos.
El fracaso de la OMC en 1999 para lanzar
una nueva ronda de negociaciones multilaterales en
Seattle freno el impulse que el multilateralismo habia
alcanzado en la Ronda Uruguay, revelando algunas
fallas serias en terminos de transparencia, interaccion
con la sociedad civil y capacidad de los poises en
desarrollo para participar en forma plena. Si bien el
fracaso subrayo algunas de las virtudes del enfoque
regional de la liberalizacion, tambien introdujo ten-
sion, ya que algunos items de las agendas regionales
son dificiles o imposibles de completar sin una mayor
liberalizacion a nivel multilateral. Por lo tanto, el cum-
plimiento exitoso de la Agenda de Desarrollo Doha es
claramente una meta muy importante en la agenda
comercial latinoamericana. Para hacer honor a su
nombre, la ronda tendra que alcanzar con exito el
muy demorado acceso a mercados en sectores donde
America Latino tiene ventajas comparatives, pero
donde los niveles de proteccion se han mantenido per-
sistentemente altos desde hace decadas. Esto requeri-
ra una fuerte voluntad politico de todas las partes para
cumplir con la promesa de "desarrollo" de la agenda.
Tambien requerira negociaciones muy activas y efica-
ces por parte de los poises de la region, que deberian
beneficiarse con un aumento de la asistencia tecnica
en temas relacionados con el comercio, de acuerdo
con los compromises incluidos en la Declaracion de
Doha.
El segundo frente de accion para construir un
modelo de integracion exitoso es la integracion subre-
gional en si misma. Esta combine poises relativamente
homogeneos en acuerdos que tienen al comercio como
su nucleo inicial, pero que apuntan a mucho mas que
una relacion comercial. Se trata de un esfuerzo por
trabajar juntos para alcanzar metas de desarrollo
estrategico en una economia cada dia mas globaliza-
da y competitive, y para hacer frente a problemos y
oprovechar oportunidades propias y de poises veci-
nos, que pueden abordarse mejor-o solamente- a tra-
ves de la cooperacion subregional. Este nivel de accion
es vital en este momento, ya que algunos acuerdos tie-
nen la ambiciosa meta de llegar a un mercado comun
a mediados de esta decada, en un contexto en el cual
la incertidumbre economica y la inestabilidad macroe-
conomica han dificultado, y en algunos casos incluso
erosionado, la vision politico colectiva que debe estar
en el centro de iniciativas subregionales exitosas.
Como punto de interseccion de los dos niveles
de accion anteriores, se encuentran las iniciativas
emergentes de integracion norte-sur, que ofrecen opor-
tunidades relevantes para el desarrollo y tienen impor-
tantes sinergias con las agendas subregional y
multilateral. Al mismo tiempo, estas iniciativas involu-
cran temas estrategicos que las subregiones deben
manejar con cuidado para que sus beneficios poten-
ciales se alcancen en forma plena. Dado que el pro-
greso en los acuerdos norte-sur, y particularmente el
ALCA, podrian tener consecuencias muy significativas
para el papel de los acuerdos subregionales en Ame-
rica Latino, la agenda que se discute a continuacion
comenzara centrandose en el analisis de las iniciativas
de tipo norte-sur.
Iniciativas de integracion norte-sur
Culminacion de un ALCA equilibrado
Uno de los principales objetivos inmediatos de la estra-
tegia de integracion regional de los poises de Ameri-
ca Latino es completar el ALCA de forma que tenga en
cuenta los intereses de todas las partes. Hay varias
razones para esto. En primer lugar, el acceso recipro-
co garantizado a los mercados de las Americas es de
gran importancia para todos los poises de la region
que enfrentan barreras o acceso incierto a estos mer-
cados. De particular importancia es el acceso al mer-
cado estadounidense, aunque hay tambien
oportunidades sustanciales para incrementar el comer-
cio entre los grupos subregionales existentes, que
todavia comercian muy poco unos con otros. En
segundo lugar, el ALCA puede contribuir a consolidar
las reformas estructurales llevadas a cabo por los pai-
ses en la region, algunas de las cuales han sido cues-
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tionadas en el incierto contexto económico actual. Laexperiencia ha demostrado que las iniciativas subre-
gionales entre países en desarrollo no siempre brindan
los mismos incentivos para evitar una reversión de las
reformas, como los que hay en los acuerdos en los queparticipa un país industrializado. En tercer término, el
ALCA puede contribuir a consolidar vínculos políticos
a nivel hemisférico, reduciendo la probabilidad de
conflictos potenciales y quizá sirviendo para fortalecer
y estrechar la cooperación de Estados Unidos con los
países de la región. En efecto, el incremento delcomercio y la inversión en el hemisferio y su contribu-
ción a la competitividad de las empresas norteameri-
canas en la economía mundial deberían aumentar el
interés de ese país en las perspectivas de la región.
Juntos, estos tres elementos (mejor acceso alos mercados, aumento de la credibilidad de las refor-
mas económicas e incremento de la atención estadou-
nidense hacia la región) pueden marcar una gran
diferencia en las perspectivas de desarrollo de Améri-
ca Latina. Si bien muy lejos del impacto de la DE en elsur de Europa y en los países que están en línea para
acceder a la UE, un ALCA equilibrado de alcanceamplio podría servir de ancla para las economías de
América Latina, reforzando su credibilidad interna, asícomo en el exterior, en los mercados financieros y de
inversiones.
Dentro de la iniciativa del ALCA, el acceso
seguro al mercado juega un papel estratégico funda-mental y es el principal objetivo de América Latina. Dehecho, sin un cambio significativo en esta dimensión,los beneficios de firmar un ALCA serían menos obviosy el costo de abandonar el acuerdo no sería tan impor-tante, lo que significa que los efectos de consolidaciónde las reformas se debilitarían. Y, ausentes la integra-
ción del mercado y el afianzamiento de las reformas,
podrían reducirse las perspectivas de una evolución
favorable y sostenida de relaciones hemisféricas conEstados Unidos.
Para los países latinoamericanos, el acceso
efectivo al mercado dependerá del desmantelamientode las barreras existentes en los mercados industriali-zados del norte; de la existencia de -y el respeto por-
reglas que aseguren un ambiente seguro y predecibleen la aplicación de medidas proteccionistas contingen-tes; del establecimiento de un procedimiento eficazpara resolver disputas; y de la existencia de mecanis-
mos para asegurar resultados equilibrados en la ope-
ración de un acuerdo con 34 países heterogéneos,
algunos de los cuales tienen capacidades instituciona-
les limitadas.Uno de los sectores más importantes y sensi-
bles en las negociaciones de acceso al mercado es el
de la agricultura. Deben buscarse progresos importan-
tes en este campo en las negociaciones del ALCA, pero
es posible que para que haya cambios significativos
sea necesario tener éxito en las negociaciones parale-
las sobre agricultura en el contexto de la Agenda deDesarrollo Doha, donde los países en desarrollo están
exigiendo una acción multilateral con respecto a los
aranceles agrícolas, los subsidios a las exportaciones,
y las políticas nacionales de apoyo al sector agrícola.
Mientras tanto, para América Latina las ganancias de
mercados más abiertos en el norte tendrán que ser
comparadas con las concesiones que deben hacerse
en toda negociación comercial. En el contexto del
ALCA es muy importante que América Latina evalúe en
forma cuidadosa el impacto de las demandas del norteen áreas como la propiedad intelectual, la inversión,
las compras del gobierno y el comercio de servicios,
que son de particular interés para América del Norte.
Es claro que los diferentes jugadores tienendiferentes objetivos en el ALCA. En realidad, en esto
consisten las negociaciones comerciales, las cuales
generan oportunidades para un acuerdo mutuamente
beneficioso. Pero hay diferentes formas de avanzarhacia la culminación del ALCA. Y el resultado de lasnegociaciones del ALCA puede ser diferente depen-diendo de la forma en que estas se lleven a cabo.
Por un lado, está el proceso formal de nego-ciación, lanzado durante la Cumbre de Miami, en el
cual están representadas las 34 naciones. Por el otro,hay una tendencia cada vez mayor a buscar acuerdos
bilaterales paralelos a las negociaciones del ALCA. El
reciente aumento del interés de Estados Unidos en ini-
ciar y concluir negociaciones comerciales bilaterales
(con Chile, Centroamérica y Uruguay, por ejemplo)
sugiere la posibilidad de que el ALCA se construya de/acto sobre la base de este conjunto de acuerdos bila-terales.
Es posible que este proceso de negociacionesbilaterales simultáneas pueda estimular el proceso. Sibien 34 países constituyen un número más adecuadopara enfrentar una negociación comercial frente a los
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más de 140 miembros de la OMC, sigue siendo un
número elevado. Pero un ALCA que surja implícita-
mente de la evolución de acuerdos bilaterales hub and
spoke plantea también riesgos potenciales. Un país
que por su importancia tiene cierta capacidad de
imponer su agenda en las negociaciones del ALCA
tendrá aún mayor capacidad de hacerlo en el contex-
to de acuerdos bilaterales. Si el país líder avanza
hacia un enfoque bilateral de tipo hub and spoke en
paralelo a sus negociaciones en el ALCA, debe asumir
los desafíos y responsabilidades inherentes a esta
estrategia si su meta final es el ALCA.
En el escenario más favorable, el país líder
podría enfrentar las negociaciones bilaterales con una
visión equilibrada de los intereses políticos y económi-
cos de largo plazo del hemisferio, y las capacidades
reales y las necesidades específicas de desarrollo de
todos sus socios comerciales. En este caso, sus acuer-
dos bilaterales podrían resultar piezas muy eficaces
para construir un ALCA que incremente el bienestar.
Alternativamente, el enfoque hub and spoke
podría estar dirigido principalmente a proteger los
estrechos intereses comerciales del país líder a través
de su capacidad de imponer condiciones en las nego-
ciaciones bilaterales -o a través de la inclusión en
algunas de ellas de temas que tal vez no impliquen
concesiones importantes para la contraparte bilateral-
y luego usar estas como precedente para forjar acuer-
dos similares dentro del ALCA. En este sentido, el que
fija la agenda obtendría un acuerdo que estaría más
cercano al cumplimiento de sus objetivos, sin tener que
hacer muchas concesiones a cambio. Este tipo de enfo-
que podría hacer peligrar la formación del ALCA
-dejando un sistema hub and spoke menos eficiente en
su lugar- o crear un acuerdo políticamente conflictivo
que no contribuiría al bienestar de todos sus miembros
y que por lo tanto no sería sostenible. Finalmente, si
bien las negociaciones formales de los 34 países y los
caminos hub and spoke se presentan aquí como estra-
tegias polares, en realidad son parte del mismo pro-
ceso de negociación en el que las acciones en una
dimensión influyen en las acciones y el progreso de la
otra dimensión.
El uso estratégico de acuerdos bilaterales o
subregionales en el contexto de las negociaciones del
ALCA no carecen de precedentes. La propuesta ante-
rior de Brasil de crear el Área Sudamericana de Libre
Comercio (SAFTA) encaja perfectamente en este juego
estratégico. Del mismo modo, una serie de recientes
acuerdos bilaterales ha incluido cláusulas que fueron
de importancia para los acuerdos en cuestión, pero
además sentaron precedentes que influirán en las
negociaciones del ALCA como un todo. Ejemplos de
esto son la exportación de las disciplinas del TLCAN
por parte de México a un conjunto de acuerdos bila-
terales; el hecho de que Chile y Canadá abandonaran
las reglas antidumpíng en sus acuerdos bilaterales con
el fin de dejar sentado un ejemplo para el ALCA; o las
cláusulas laborales y de medio ambiente acordadas
por Costa Rica y Canadá, que enfatizan la coopera-
ción técnica en lugar de las sanciones.
Como debería resultar obvio, el proceso de
negociar un ALCA de alcance amplio entre 34 países
heterogéneos es una tarea sumamente difícil. Si bien la
reciente aprobación de la autoridad de promoción
comercial en Estados Unidos ha eliminado un obstácu-
lo muy importante para su culminación, el resultado
final de la negociación del ALCA sigue siendo un signo
de interrogación, y el alcance y la profundidad del
acuerdo resultante siguen sin conocerse.
¿as iniciativas de la UE y América Latina
Así como el ALCA contribuiría a hacer a los bloques
subregionales más abiertos y menos propensos a la
desviación de comercio, los acuerdos de libre comer-
cio con Europa pueden lograr resultados similares.
Una de las razones por las que México buscó un
acuerdo con la UE, aunque el grueso de su comercio
era con Estados Unidos, fue minimizar la desviación
de comercio residual, diversificarse a nuevos merca-
dos de exportación y atraer IED y know-how europe-
os. El acuerdo de Chile con la UE, así como la
participación de México, Chile y Perú en el APEC tie-
nen una justificación similar.
Los beneficios de la integración en el hemisfe-
rio podrían incrementarse si la UE finalizara sus actua-
les negociaciones para un acuerdo de asociación con
el Mercosur e iniciara negociaciones similares con las
otras subregiones lo antes posible (los países de la
Caricom son tratados como parte del grupo de Países
de África, del Caribe y del Pacífico, ACP). Varios fac-
tores sugieren que avanzar en la agenda de integra-
ción con la UE traería beneficios sustanciales:
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• Muchos países latinoamericanos comercian
con Europa tanto como con Estados Unidos y Canadá.
De hecho, los resultados presentados en este volumen(véase el apéndice del Capítulo 2) sugieren que para
varias subregiones los beneficios de la liberalización
del comercio con la UE son del mismo orden de mag-
nitud que las ganancias del ALCA.
• La UE ofrece un modelo diferente de inte-
gración norte-sur, en el cual la cooperación, acompa-
ñada de financiamiento adecuado, juega un papel
integral. Además, asociarse con la UE ofrece a las
subregiones la oportunidad de acceder a su vasta
experiencia de integración y beneficiarse de ella, loque puede ser particularmente útil si los acuerdos
subregionales se convierten en proyectos más profun-
dos. Estos acuerdos pueden incluso aportar tecnologí-
as y buenas prácticas diferentes de las que se pueden
adquirir a través del ALCA.
• Al brindar un acceso alternativo a mercadosen países industrializados, los progresos en las nego-
ciaciones con la UE pueden aumentar la capacidad de
negociación de los países y subregiones de América
Latina en las negociaciones del ALCA, el cual a su vezpuede aumentar el poder de negociación de América
Latina en sus negociaciones con Europa.• Es claro que con el lanzamiento reciente del
euro y con el proceso de accesión de nuevos países, en
este momento las prioridades para la UE son la pro-
fundización de su propio proceso de integración y suampliación. Esto puede contribuir a explicar por quélas negociaciones con países y subregiones de Améri-ca Latina han avanzado a un ritmo más lento. Con res-pecto a la expansión de la UE, es importante señalarque los países que están en línea para acceder a ellaen general no compiten en forma directa con la mayo-
ría de los países de América Latina, de manera que su
acceso puede ofrecer incluso mayores oportunidades
de comercio con Europa.
As ¡a
Además de avanzar en las negociaciones con la UE,es importante continuar con los esfuerzos para fortale-
cer los vínculos de comercio e inversión con Asia, yaque estos mercados están relativamente poco explota-
dos y pueden ofrecer algunos de los mismos beneficios
que los provenientes de los vínculos con la UE. El
reciente viraje hacia una actitud más favorable de Asia
con respecto a la integración regional puede posibili-tar que los países de América Latina se involucren de
un modo más activo en acuerdos bilaterales con esta
región.
El papel de los acuerdos bilateralesy subregionales
El ALCA servirá como un punto de referencia para
determinar la pertinencia de los acuerdos subregio-nales y bilaterales existentes y potenciales. Aquellos
que excedan al ALCA en alguna dimensión significa-
tiva tendrían una razón para sobrevivir, sujetos a que
los beneficios adicionales excedan los costos de admi-nistración. Si el ALCA termina siendo un acuerdo
superficial, los acuerdos bilaterales y subregionalestendrán un papel más importante. En todo caso, al
menos en lo formal, los acuerdos bilaterales en Amé-rica Latina tienen ambiciones de constituir uniones
aduaneras y mercados comunes que, por definición,
exceden las obligaciones de un área de libre comer-
cio. En este contexto la lógica de los compromisossubregionales deberá tener en cuenta las siguientes
dimensiones:
• Los países que tienen acuerdos subregiona-les pueden beneficiarse de negociar en bloque, tantoa nivel de la OMC, en negociaciones con otras regio-
nes como la UE, durante el proceso de las negocia-ciones del ALCA, o incluso después, durante laimplementación y la futura evolución de los acuerdos.Este poder de negociación conjunto puede usarse enotros foros internacionales que trascienden el comer-cio. Naturalmente, para ofrecer concesiones en formacolectiva tiene que haber un fuerte compromiso de
actuar como bloque en alguna dimensión, tal como
los aranceles. Por eso, los países en uniones aduane-
ras probablemente estén mejor posicionados para
negociar en bloques que los países en áreas de libre
comercio. Del mismo modo, los bloques que proba-blemente desaparezcan después de la formación del
ALCA, quizá no ofrezcan una fuerte ventaja negocia-dora a sus países miembros. Por lo tanto, los acuer-dos que pretenden ir más allá de un área de librecomercio deberían mantener el impulso para alcan-
zar los objetivos establecidos si quieren ser vehículoseficaces para negociar en bloque.
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•Integración regional: resumen y agenda 17
• Incluso con un ALCA en pleno funciona-
miento, una subregión que alcance un mercado común
con libre movimiento de factores y otras formas de
cooperación económica, podrá combinar recursos
nacionales de un modo más efectivo para competir al
interior del ALCA y en el resto del mundo.
• Si los acuerdos norte-sur como el ALCA o
los acuerdos con la UE, o las negociaciones multilate-
rales en la OMC no avanzaran lo suficiente al menos
en el corto plazo en el tema del acceso al mercado, y
siguiera siendo difícil colocar algunos bienes impor-
tantes en mercados extranjeros, entonces los acuerdos
subregionales podrían brindar acceso a mercados
alternativos para los productos en los que los países
tienen ventaja comparativa.
• La justificación para la formación de blo-
ques subregionales ha estado en parte relacionada
con objetivos políticos, tales como la paz y la demo-
cracia. Si bien algunos han argumentado que este tipo
de cooperación no necesita de un acuerdo de integra-
ción regional, la interdependencia a través de los flu-
jos de comercio e inversión que surge de los
compromisos colectivos ha demostrado ser una fuerza
endógena que facilita la cooperación y, por lo tanto,
puede brindar una plataforma efectiva para iniciativas
no económicas. Aunque el ALCA debería contribuir al
fortalecimiento de las relaciones políticas en la región,
dado su alcance hemisférico y la heterogeneidad entre
los países en términos de historia, niveles de desarro-
llo y geopolítica, los acuerdos subregionales probable-
mente tienen una ventaja comparativa para lidiar con
cuestiones políticas típicas de países vecinos.
• Por las mismas razones de vecindad, los
acuerdos subregionales más profundos pueden facili-
tar otras formas beneficiosas de cooperación, tales
como la coordinación macroeconómica, la coopera-
ción funcional, la integración de infraestructura, o la
provisión de bienes públicos regionales, tales como
proyectos ambientales y sanitarios. Es más, a su vez
estos esfuerzos de cooperación pueden convertirse en
los cimientos para la adopción de iniciativas de coo-
peración similares a nivel hemisférico.
• Por su parte, la coordinación en diferentes
dimensiones de política puede aumentar la credibili-
dad de dichas políticas, ayudando a las autoridades
nacionales a enfrentar las presiones de los grupos de
interés locales. Las iniciativas subregionales profundas
son, en principio, un vehículo más viable que el ALCA
para este tipo de coordinación de políticas.
Esas son las ganancias potenciales de los
acuerdos subregionales. Sin embargo, hay también
algunas desventajas. En primer lugar, es probable que
la coexistencia del ALCA con acuerdos subregionales
y bilaterales represente un aumento de la complejidad
y una disminución de la transparencia en los sistemas
comerciales hemisféricos y mundiales, es decir, el lla-
mado efecto "spaghetti bowl". En segundo término,
aunque los acuerdos subregionales han sido negocia-
dos bajo el paraguas del nuevo regionalismo, en el
sentido de que han acompañado la liberalización res-
pecto de terceros países, quedan aún muchos segmen-
tos remanentes de protección excesiva y regulaciones
ineficientes difíciles de reformar (por ejemplo, los regí-
menes especiales en el sector automotor, que existen
en varios de los acuerdos subregionales). La subsisten-
cia de los acuerdos subregionales podría dificultar los
avances en la liberalización de estos sectores dentro
de las negociaciones del ALCA.
La conclusión es que, aparte de los segmentos
de protección persistentemente alta, las desventajas no
parecen ser demasiado serias. Los efectos del spaghet-
ti bowl pueden mejorarse aumentando la compatibili-
dad de las reglas a través de acuerdos subregionales,
y entre estos y el ALCA (aquí podrían ayudar nuevas
reglas de la OMC). Pero el problema no parece ser
demasiado grave en la medida en que se compense
con otros efectos que conduzcan a incrementar la com-
petitividad, el crecimiento y el desarrollo.
El debate más acalorado que ha surgido con
respecto a los méritos de los actuales acuerdos de
integración subregionales es la preocupación por la
desviación de comercio. Como se mencionó anterior-
mente, el trabajo empírico sugiere que en general el
nuevo regionalismo ha sido más bien un motor de cre-
ación de comercio. Es más, el ALCA probablemente
contribuirá a reducir aún más la desviación de comercio.
En realidad, la propia creación de un ALCA
consistente con la OMC convertiría automáticamente
los acuerdos regionales en bloques más abiertos. Con
la incorporación de dos economías industrializadas de
primer nivel y un intercambio más abierto entre subre-
giones, los países individuales en los acuerdos subre-
gionales estarían más expuestos a la competencia al
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interior de una zona que comprende todo el espectro
de ventajas comparativas existente en la economíamundial. En este ambiente los problemas de desvia-
ción de comercio deberían reducirse en la mayoría de
los países. Los acuerdos con la DE reforzarían este
efecto aún más.En este contexto, los segmentos remanentes de
alta protección merecen especial atención y deberían
tratarse de un modo apropiado. Así como América delNorte debe ser sensible a la necesidad de eliminar la
protección excesiva en ciertos sectores, los socios
regionales deberían usar las negociaciones en el
ALCA y con la UE para acelerar el desmantelamientode estos segmentos protegidos, aunque su liberaliza-
ción se produzca solo gradualmente.
Repensar los acuerdos subregionales.¿De qué tipo? ¿Cuan profundos?
El ALCA representa un cambio muy significativo en el
escenario de la integración, que forzará a los países arepensar el papel de los acuerdos subregionales. Los
gobiernos del hemisferio han aceptado ampliamenteen sus negociaciones del ALCA que los acuerdos más
superficiales serán absorbidos por él. Pero, ¿valdría lapena mantener en su forma actual los acuerdos subre-gionales que en su mayoría consisten en uniones
aduaneras muy imperfectas e incompletas?
La respuesta es que probablemente no. Lanaturaleza incompleta de estas uniones aduanerasanula una de sus principales ventajas sobre los acuer-dos de libre comercio: la eliminación de las reglas deorigen y otras cargas administrativas en la frontera.Más aún, la práctica generalizada de los miembros deuniones aduaneras en la región de negociar unilate-ralmente con terceros erosiona las ventajas potenciales
de negociar en bloque. En este contexto, las ventajas
marginales brindadas por las actuales uniones adua-neras en la región pueden no ser suficientes para com-
pensar la pérdida asociada al sacrificio de una
política comercial independiente. Los acuerdos subre-
gionales que buscan preservar un vehículo para lacooperación deberían completar la unión aduanera,captando así plenamente sus beneficios potenciales, o
retrotraerse a un acuerdo de libre comercio que sea
más profundo que el ALCA en alguna dimensión rele-vante. Los beneficios de completar la unión aduane-
ra se magnificarían considerablemente si esta fuera un
paso intermedio hacia un eventual mercado común.
Más allá del éxito y el alcance del ALCA, las subre-giones con AEC deberían seguir reduciendo sus aran-
celes externos, lo que puede beneficiar a todos losmiembros, pero en particular a los más pequeños que
son más proclives a sufrir las consecuencias de la des-
viación de comercio. Además, las subregiones deberí-an continuar buscando acuerdos bilaterales con sociosindustrializados y liberalizar unilateralmente en forma
gradual sobre una base de nación más favorecida(NMF). En realidad, las economías pequeñas en las
subregiones con niveles más altos de protección tienen
un incentivo inmediato para avanzar en esta direc-ción. Estos países podrían incluso considerar el aban-
dono de sus acuerdos subregionales de integración si
los miembros más grandes fueran reticentes a reducirlos niveles de protección excesivos.
Consolidación de los acuerdos subregionales
Para aquellos acuerdos que valga la pena profundizar,
¿qué es lo que sigue en la agenda? ¿Cuáles son las
prioridades? ¿Cómo pueden los países consolidar en
forma efectiva lo que ya tienen?• Culminación de los proyectos de uniones
aduaneras, comenzando con la plena implementación
del AEC como primera prioridad. Las excepciones allibre comercio dentro de los acuerdos deben eliminar-se junto con otras barreras no arancelarías a la circu-lación interna de bienes. Además, dentro del contextode un proyecto de unión aduanera completo, una vezque se haya alcanzado el acuerdo sobre la ¡mplemen-tación del AEC, deberían desalentarse los acuerdosbilaterales con terceros realizados por miembros indi-
viduales. Como la formación de una unión aduanera
completa no se alcanzará de la noche a la mañana, la
modernización y la simplificación de los procedimien-
tos aduaneros permitirá ahorrar un tiempo valioso en
relación con las largas demoras que actualmente se
producen en los cruces fronterizos.
• Como el movimiento de bienes y personas através de las fronteras realimenta a su vez la integra-ción efe facto y de jure, el éxito en profundizar la inte-gración subregional (y también el comercio en el
ALCA y en el ámbito multilateral) dependerá —y no enmenor medida— del éxito en desarrollar la infraes-
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tructura regional. Los proyectos de infraestructura
regional se caracterizan por generar importantes
externa I ¡dades, de modo que su realización requiere
una acción coordinada. En este sentido, el URSA y el
Plan Puebla-Panamá son emprendimientos cooperati-
vos sin precedente para coordinar el desarrollo de
infraestructura a nivel Ínter e intrarregional. Los dos
procesos son auspiciosos en términos de coordinar
posiciones oficiales, pero para que los proyectos se
concreten deberá existir una participación más activa
del sector privado.
• Una profundización viable de la integración
subregional requerirá un marco institucional más fuer-
te que el que tienen hoy las subregiones. Un área fun-
damental es el desarrollo y uso de mecanismos de
resolución de disputas transparentes y modernos, que
por lo general han sido escasos en la región. El ALCA
puede proveer cierta asistencia. En efecto, suponiendo
un buen funcionamiento del acuerdo, es probable que
el centro de gravedad de la resolución de disputas
para muchas cuestiones regionales relacionadas con el
comercio se mude a este terreno, que tendría, al menos
en el mediano plazo, más credibilidad, más cobertura
en términos de sentar precedentes y más capacidad de
aplicación que los acuerdos subregionales (tal como
ocurre con el mecanismo de resolución de disputas en
la OMC). Sin embargo, si hay una profundización
progresiva en las subregiones más allá de los compro-
misos del ALCA, habría una correspondiente urgencia
en hacer más robustos los mecanismos de resolución de
disputas subregionales y usarlos con más frecuencia.
La profundización crea muchas otras deman-
das institucionales, que van desde mecanismos para
recaudación y distribución aduanera común (para las
uniones aduaneras) hasta agencias que puedan certi-
ficar normas técnicas y otras regulaciones mutuamen-
te reconocidas, políticas de competencia y diferentes
foros para la coordinación de políticas. Un área insti-
tucional de particular importancia es el fortalecimiento
de secretarías técnicas bien financiadas y con personal
profesional bien entrenado. Para ello, se debería apo-
yar a un grupo reducido de expertos respetado por los
sectores público y privado de los países miembros, que
monitoree de un modo creíble los compromisos asumi-
dos y ayude a ¡mplementarlos, que brinde apoyo téc-
nico a las negociaciones intra y extrarregionales, y
que incluso proponga cronogramas de nuevos com-
promisos e iniciativas colectivas. La otra parte de la
ecuación es una contraparte nacional competente y un
liderazgo político de alto nivel -en particular en los
socios más grandes- con una visión clara de hacia
dónde se pretende avanzar en la integración regional
y un fuerte compromiso para cumplir plenamente los
convenios regionales acordados por los gobiernos.
• Un obstáculo importante para el buen fun-
cionamiento de los acuerdos subregionales ha sido la
inestabilidad macroeconómica. Las crisis en los países
miembros y los grandes reajustes en el tipo de cambio
pueden tensar la relación entre los socios, y erosionar
el apoyo político a la integración. En este contexto
puede requerirse cierta forma de coordinación macro-
económica para mantener vivo el impulso hacia la
integración a nivel subregional. Sin embargo, la coor-
dinación macroeconómica tiene sus costos, ya que
implica el sacrificio de discrecionalidad del gobierno,
por ejemplo, en materia de política fiscal o monetaria.
Entonces, ¿qué deberían hacer los países?
Una alternativa es no hacer nada. Esto puede
no ser un obstáculo para una mayor integración en
algunos acuerdos regionales específicos que no se ven
particularmente afectados por estos problemas, pero
en los acuerdos regionales que están sujetos a una
inestabilidad sustancial, la elección de no hacer nada
puede equivaler a abandonar el acuerdo subregional
y ser absorbidos por el ALCA. En el otro extremo del
espectro está la creación de una unión monetaria,
aunque la mayoría de los acuerdos subregionales no
parecen ser buenos candidatos en términos de los cri-
terios desarrollados por la literatura sobre áreas
monetarias óptimas. Una posible excepción es el
MCCA, en particular si la moneda se vincula de algún
modo con el dólar norteamericano. Más importante
aún: no queda claro hasta qué punto los países miem-
bros están preparados para acelerar la profundíza-
ción de sus acuerdos como para que tenga sentido
poner sobre la mesa el tema complejo y políticamente
delicado de la unión monetaria. No obstante, dada la
naturaleza potencialmente endógena de los criterios
de áreas monetarias óptimas, si existiera la voluntad y
el liderazgo político para avanzar hacia una integra-
ción más profunda, la ¡dea merecería seguir explorán-
dose.
Una opción intermedia menos ambiciosa
sería intentar limitar la volatilidad del tipo de cambio,
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tal vez como un primer paso en el camino hacia unaunion monetaria. La pregunta es: scual es la mejorforma de llevar esto a cabo? Parece haber un amplioacuerdo en que un sistema de bandas cambiarias al
estilo del Sistema Monetario Europeo (SME) no seria
factible en un mundo con gran movilidad de capitales.Un grado menor de coordinacion requeriria que los
miembros del acuerdo regional evitaran la coexisten-
cia de regimenes incompatibles (como regimenes fijosy de flotacion) dentro del acuerdo regional. For ejem-plo, la adopcion de regimenes flexibles con metas deinflacion similares por parte de todos los socios puede
contribuir a reducir la volatilidad del tipo de cambio.
Compartir informacion, aumentar la transparencia yadopter normas comunes que faciliten la comparacion
de los datos entre poises estaria claramente justificado.
Mas alia de esto, algunos sugieren la necesidad deadaptor metas coordinadas "a la Maastricht" con res-
pecto a indicadores tales como la inflacion, el deficitfiscal, los deficit de cuenta corriente y el credito al sec-tor publico, un enfoque que algunas subregiones ya
ban explorado en forma muy tentative. Otros son
escepticos con respecto a estas metas y sugieren unenfoque mas institucional: fortalecer las instituciones
presupuestarias y otorgar independencia a los bancoscentrales. Pero, spor que no considerar ambas cosas?
Mas alia de la coordinacion macroeconomi-ca, otras medidas podrian ayudar a enfrentar un con-
texto volatil, tales como mecanismos de compensacion
comercial transitoria frente a reajustes abruptos en el
tipo de cambio, unidades regionales de monitoreofinanciero, y fondos regionales que podrian brindarapoyo financiero en el caso de shocks negatives deimportancia, o utilizarse para establecer incentivespara el cumplimiento de las metas regionales acorda-das. Esta es claramente un area donde las institucionesfinancieras internacionales podrian ser de ayuda.
Las instituciones financieras internacionales
tambien podrian brindar asistencia adoptando en
forma sistematica una perspective regional cuando se
opoyen programas nacionoles, a fin de anticipar los
efectos de estos programas en los poises socios y en
los compromisos regionales que el pais ha asumido. Y,
por supuesto, avanzar hacia una arquitectura finan-
ciera internacional mas eficiente, aunque no es untema directamente relacionado con la integracion,seria ciertamente un apoyo al nuevo regionalismo.
Moximizar los benefidosde los acuerdos regionales
Inversion extranjero directa
Si bien la integracion puede atraer mas inversiones
extranjeras, los beneficios para los miembros deacuerdos regionales pueden no distribuirse de manera
pareja. Para aprovechar al maxima la IED atraida porlos acuerdos de integracion, los poises y las subregio-nes deberian esforzarse por mejorar sus instituciones—en particular, aquellas relacionadas con el imperio
de la ley— y reducir la regulacion excesiva. Estas dos
dimensiones han demostrado jugar un papel impor-tante en la atraccion de IED. Los poises deberian tam-bien fortalecer la calidad de la educacion. Si bien una
fuerza laboral educada no necesariamente lleva amayores flujos de IED (tambien se puede atraer IED
sobre la base de bajos salarios, por ejemplo), la edu-cacion puede afectar la calidad de la IED que un pais
atrae (en sectores mas avanzados, con mayor poten-
cial para externalidades tecnologicas) y la capacidaddel pais para absorber estas externalidades, y por lotanto sacarle el maximo provecho a la IED que losacuerdos de integracion contribuyen a atraer.
Politicas como los requisites de desempenopore inversiones extranjeras (por ejemplo, respecto
del contenido local de insumos), que se han utilizadoen el pasado para tratar de aumentar los beneficios
de la IED, han demostrado ser ineficaces y han lleva-
do a la perdida de flujos de IED. Es aun menos pro-bable que estas politicas funcionen en el contexto dela integracion regional, que expande las oportunida-
des de localizacion para las firmas multinacionales, yque puede a la vez cambiar la motivacion principalpara invertir de la explotacion del mercado interneprotegido o lo participacion en redes de produccion
global. En este contexto, mas que nunca, el trata-
miento nacional de las multinacionales parece ser el
camino por seguir. Mientras tanto, es necesario evitar
las costosas guerras de incentives al interior de los
acuerdos de integracion, ya que estas pueden redis-
tribuir los beneficios en fovor de lo empreso multina-
cionol, en detrimento de los poises receptores.Aunque esta no es una tarea sencilla, es importonteexplorer meconismos para coordinor los esquemos deincentives pore atroer IED.
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Integracion regional: resumen y agenda 21
Aumento de la productividad y la competitividad
La evidencia incluida en este volumen, basada en laexperiencia de Mexico en el TLCAN y de Brasil en elMercosur, sugiere que el comercio y la inversion pue-den generar importantes ganancias de productividad.Si bien los canales por los que el comercio y la IED sonimportantes parecen ser muy diferentes en estos doscasos, un factor comun que emerge de estos estudioses que su impacto en la productividad es mayor cuan-do los poises se integran con socios del norte. Esto nosignifica que poises como Brasil deban abandonar susacuerdos subregionales; mas bien, significa que paracosechar en forma plena los beneficios que ofrece laintegracion en terminos de productividad y crecimien-to, esta estrategia debe complementarse mediante labusqueda de vinculos con poises desarrollados (a tra-ves del ALCA, del Acuerdo de Asociacion InterregionalMercosur-UE, o de una mayor apertura a nivel multi-lateral). A su vez, estas estrategias tienen que comple-
mentarse con politicas internes que promuevan elaumento de la productividad, incluyendo el fortaleci-miento y la modernizacion de los mercados de creditoy trabajo, la mejora de las instituciones, el fortaleci-miento de la educacion y de la calidad de la infraes-tructura, y la fijacion de politicas que faciliten el accesoa las tecnologias de la informacion1.
Estas cuestiones de competitividad deberian
abordarse tambien a nivel regional. En la UE estascuestiones han sido abordadas tanto interna comoexternamente a troves de la cooperacion en areas decompetitividad en sus acuerdos bilaterales de asocia-cion interregional. Este enfoque puede ser digno deimitar en el caso de las iniciativas de integracion en lasAmericas, donde la cooperacion en cuestiones decompetitividad ha tenido un papel mucho menor. Anivel subregional, las oportunidades de cooperacionson variadas. Los poises podrian cooperar en cuestio-
nes de tecnologia y de investigacion y desarrollo, par-ticularmente en los casos en que no es sencillo adaptor
las tecnologias utilizadas en los poises desarrollados
para su uso local. Un ejemplo seria el desarrollo detecnologia para la agriculture tropical, que es muydiferentes de la que se utilize en climas templados.Otra dimension en la cual la cooperacion puede resul-tar beneficiosa es el marketing de los productos de lasubregion en el mercado internacional, por ejemplo, a
partir del uso conjunto de canales de distribucioncomunes. Puede resultar dificil para un pais realizarestas actividades individualmente, debido al caracterde bien publico regional de algunas de ellas, o a lafalta de recursos humanos adecuados para llevarlas acabo.
2 Y los perdedores?
Dado que la teoria y tambien la experiencia muestranque las iniciativas de comercio e integracion biendisenadas pueden generar beneficios netos, pero queestos beneficios no se distribuyen de manera equitati-va, las prescripciones de politico social en esta areatienen que concentrarse en como proteger a los per-dedores, y como facilitar el proceso de ajuste en elmercado de trabajo. Entre las politicas que puedenimplementarse para proteger a los perdedores en losprocesos de integracion estan las siguientes:
• Programas de entrenamiento y busqueda detrabajo que suavicen la transicion y ayuden a los tra-bajadores desplazados a ser mas productivos rapida-mente. La disponibilidad de programas eficaces de estetipo antes de una mayor liberalizacion o de iniciativasde integracion sirve para reducir los temores de los tra-bajadores con respecto a la integracion, y puede ayu-dar a consolidar el apoyo politico necesario para estasiniciativas. Un ejemplo reciente es la aprobacion de laautoridad de promocion del comercio en Estados Uni-dos, que fue acompanada de un numero de iniciativaspara proteger a los trabajadores desplazados.
• Programas de seguro de desempleo y desalario minima a cambio de trabajo. Los programasde seguro de desempleo deberian disenarse cuidado-samente para evitar que los beneficiaries carezcan deincentives para volver el trobojo. A su vez, los pro-gromos en los que los porticipontes reciben un salariominimo a cambio de trabajo deberian implementarsede un modo transparente para evitar que la asigna-cion de estos beneficios este influida por motivacionespoliticas.
• Redes de seguridad social. Si bien son
herramientas deseables, las redes de seguridad social
1 Vease el informe Progreso economico y social en America Latino(BID, 2001), enfocado en temas relacionados con la competitividad.
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no deben apuntar solo a aquellos que han sido perju-
dicados directamente por el proceso de liberalización.Deben estar disponibles para todos aquellos en situa-
ción de pobreza, más allá de la causa que la provo-
que.• Mejorar la calidad de la educación. Una
fuerza laboral con un conjunto de capacidades fácil-
mente trasladables entre sectores estará en mejor posi-ción para aprovechar las oportunidades que brinda la
globalización, y para adaptarse a los cambios en los
precios internacionales y los avances en la tecnología.Si bien existe la tentación de proteger a grupos concapacidad de movilizar a la opinión pública, o a gru-
pos vulnerables, demorar el desmantelamiento de los
sectores altamente protegidos crea nuevas generacio-nes de trabajadores con capacidades inadecuadas.
• Abordar el tema de la desigualdad regio-nal. Además de su efecto sobre la desigualdad sala-
rial, la integración puede intensificar también ladesigualdad regional dentro de un país. En México,por ejemplo, las ciudades fronterizas y los puebloslocalizados sobre las principales carreteras que conec-
tan con la frontera norte fueron los principales benefi-
ciarios de la entrada en el TLCAN. El desarrollo de lainfraestructura nacional de transporte puede ser uningrediente clave para asegurar que los beneficios de
la integración se distribuyan geográficamente de un
modo más parejo. En realidad, la participación de
México en el Plan Puebla-Panamá está pensada enparte para ampliar los beneficios de la integración ala zona sur del país.
• Mantener vivo el debate sobre la necesidadde que la apertura de los países del sur debe corres-ponderse con el desmantelamiento de las barrerascomerciales en el norte. En particular, la liberalización
en la agricultura es crítica para que el comercio pueda
contribuir al alivio de la pobreza. En toda la región, la
pobreza tiende a concentrarse en las áreas rurales. Los
aranceles de los países de la OCDE para los produc-
tos agrícolas son cuatro veces más altos que los
correspondientes a bienes industrializados. Mientras
tanto, los subsidios que distorsionan el comercio equi-
valen a US$700 millones por día, casi cuatro veces laasistencia oficial al desarrollo. Las barreras comercia-les, las políticas de apoyo interno y los subsidios a laagricultura en el mundo desarrollado mantienen elprecio mundial de estos productos artificialmente bajo,
lo que bloquea un posible camino de salida de la
pobreza a aproximadamente el 20% de las familias dela región, cuyo principal medio de subsistencia pro-
viene de la agricultura.
Cooperación regional y fortalecimientoinstitucional para el comercio y la integración
La cooperación regional para el fortalecimiento de la
capacidad institucional en la integración y el comercio
resulta fundamental. Sin embargo, su ¡mplementación
es aún muy incipiente. Para eliminar este cuello debotella se requiere, entre otras cosas, una coordina-
ción más eficaz entre los donantes y las agencias
financieras que brindan asistencia técnica, y entreellas y los ministerios responsables de las cuestionesrelacionadas con el comercio y los temas relacionados
con el consiguiente ajuste económico. Más aún, como
las agendas comerciales y los problemas de adapta-ción relacionados con los principales acuerdos exis-tentes y las actuales negociaciones extrarregionales-en el ALCA, con la UE, Asia y la OMC- tienen
muchos elementos comunes, los beneficios de cual-quier ejercicio específico regional o subregional de
fortalecimiento institucional se extienden al resto de losfrentes, promoviendo mejores acuerdos. Dadas estas
externa I idades, podría ser aconsejable una coordina-ción más centralizada de la provisión del financia-
miento y la asistencia técnica, quizás organizada entorno de subregiones cuyas necesidades son, por lo
general, relativamente homogéneas. Una manera depromover esta coordinación sería a través de la ela-boración de planes nacionales, con ayuda externa deser necesario, que orienten la acción hacia las necesi-
dades más urgentes en materia de comercio, integra-ción y ajuste económico relacionado. Estos planes
especificarían las prioridades, los costos, la secuencia
óptima y los cronogramas de acción en materia de for-
talecimiento de la capacidad institucional. Servirían
para orientar las demandas de asistencia técnica por
parte de los países, y las acciones de los donantes y losorganismos internacionales que la brindan.
El desarrollo de estrategias nacionales serviríaa otro propósito: asegurar que el comercio y la inte-gración tengan un tratamiento prioritario similar aotras áreas de política en las agendas de desarrollo de
los países y en las instituciones financieras internado-
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nales. Con demasiada frecuencia, las necesidades de
los ministerios responsables de los temas de comercio
e integración están hacia el final de la lista de priori-
dades en lo que respecta al apoyo financiero para el
fortalecimiento institucional. Como las negociaciones y
la implementaáón de estos acuerdos de integración
regularán el grueso de la interacción de los sectores
privados con la economía mundial en las próximas
décadas, estos temas merecen tener mayor prioridad.
Liberalización multilateral y la Agendade Desarrollo Doha
El vínculo entre un regionalismo exitoso y un sistema
multilateral sólido es esencial. En primer lugar, el pro-
greso que se alcance en Ginebra sobre algunos temas
clave de negociación, tales como la agricultura o el
anfidumping, podría condicionar los avances en
temas similares en las negociaciones del ALCA, así
como en aquellas que tienen lugar con la UE y los paí-
ses de Asia. En segundo término, la Agenda Doha
incluye negociaciones relacionadas con reglas regio-
nales, que regulan el nexo entre el regionalismo y el
sistema multilateral, tema en el que queda mucho que
mejorar. Estas negociaciones deberían precisar temas
como las restricciones con respecto a la formación y
la implementación del AEC, las reglas preferenciales
de origen en los acuerdos regionales y los mecanis-
mos para alentar el cumplimiento de los cronogramas
acordados. La conclusión es que el éxito en la Agen-
da de Desarrollo Doha es un componente estratégico
central para América Latina y también un ingrediente
clave para asegurar el progreso hacia un sistema de
regionalismo abierto, un regionalismo que represente
una contribución, y no una barrera, al libre comercio
mundial.
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Dimensiones de la integracion regional
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Capítulo
El NUEVO REGIONALISMOEN AMÉRICA LATINA
Los años noventa se caracterizaron por la intensa acti-
vidad de las fuerzas de la globalización y la regiona-
lización. De hecho, la globalización se hizo muyevidente en la creciente participación de los flujos de
intercambios comerciales, financieros y de inversión
extranjera directa (IED) en el producto mundial, la
fuerte presencia de las empresas multinacionales y lacreciente importancia de las corrientes migratorias yde las remesas de los trabajadores a sus países de ori-
gen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de glo-balización se acentuó de forma importante el proceso
de regionalización. Si bien las limitaciones de datosdificultan la tarea de documentar plenamente la regio-
nalización, este proceso queda reflejado claramente
en el comercio exterior. Los intercambios regionales nohan dejado de crecer. A fines de los años noventa dosterceras partes del comercio de mercancías de Europase realizaba entre países europeos, en tanto que lascifras para Asia y el Pacífico y América eran 40% y50%, respectivamente (cuadro 2.2).
Las fuerzas centrífugas de la globalización yla dinámica centrípeta de la regionalización puedenparecer contradictorias a simple vista, pero cada vez
más se interpretan como fuerzas complementarias en
el desarrollo de los mercados privados (Omán, 1998).
Es más, los dos procesos están impulsados por muchos
de los mismos factores. Los avances tecnológicos en el
transporte, las comunicaciones, la información y otras
esferas han ampliado rápidamente el alcance mundial
de la actividad de los mercados, de forma parecida acomo ocurrió en el siglo XIX.
El proceso de globalización dista mucho de ser
un fenómeno nuevo. Los economistas han identificado la
segunda mitad del siglo XIX como el inicio de la globa-lización, que se interrumpió durante la Gran Depresión,
pero se renovó en el período de posguerra. Entonces,
como ahora, hubo un incremento sostenido e importan-
te de los flujos internacionales de bienes, capitales y per-
sonas. Es más, algunas corrientes, como las migratorias,fueron mucho más intensas que en la actualidad, y tuvoque pasar gran parte del período de posguerra para
que los flujos de capitales y de comercio excedieran alos que se registraron un siglo antes (Williamson, 1997;
Rodrik, 1997 y Crafts, 2000). Al mismo tiempo, la evo-lución tecnológica de los procesos de producción en la
época de posguerra incrementó las exigencias relativasde flexibilidad, suministro puntual y respuestas descen-
tralizadas a la demanda y a los distintos gustos. Esto diolugar a economías de aglomeración que alentaron laregionalización de la producción, incluso para empre-sas que habían concebido una estrategia global (Omán,1998; Humphrey y Schmitz, 2000).
La política económica también impulsó lasdobles fuerzas de la globalización y la regionalización.
La liberalización y la desregulación unilaterales de la
posguerra, así como las sucesivas rondas multilaterales
en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) liberaron al comercio y
a las finanzas mundiales de las restricciones administra-
tivas del período de entreguerras, en tanto que los movi-
mientos legales de personas a través de las fronteras
(con distintos grados de tolerancia para los ilegales)incrementaron notablemente la participación de los
inmigrantes en muchos mercados de trabajo.
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Cuadro 2.1
Indicador
Indicadores de la globalización
1970 1980 1990 1999
Comercio (% del PIB)9CDE 25,6África 49,9Asia 10,2América Latina y el Caribe1 22,3
Flujos de capitalFlujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)MundoOCDE ingreso altoAmérica Latina y el CaribeInversión extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)MundoOECD ingreso altoAmérica Latina y el Caribe
Memorándum ífemValor bruto del stock de capital extranjero [% del PIBjPaíses en desarrollo2 10,9
Migración y remesasFlujos de migraciónTasa de inmigración de la Unión Europea3
Tasa de inmigración de Estados Unidos4
% de hispanos o latinos en la poblaciónde Estados Unidos
Ingresos por remesas de trabajadores (balanzade pagos, % del PIB)
América Latina y el Caribe
2,4
39,560,126,230,2
6,37,14,7
1,01,30,6
1,52,1
6,4
0,2
37,152,638,328,4
8,311,83,9
2,23,30,4
2,83,1
9,0
0,4
41,161,353,535,6
18,328,27,3
4,67,03,0
21,7
2,43,6
12,5
0,7
1 América Latina y el Caribe corresponden a la definición del hemisferio occidental del FMI.2 El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001).3 La migración neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la población y su crecimiento natural (migración neta corregida). La tasa anuales por 1.000 habitantes de la UE. Los números entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.4 La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998.Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).
Las medidas deliberadas de política económicatambién dieron empuje a la regionalización. Cada vezmás los países están recurriendo a la integración regio-nal formal para atemperar las fuerzas de la globaliza-
ción. Durante el siglo XIX las naciones Estado tenían una
acción mediadora directa en la economía mundial,
pero la conmoción económica que se produjo entre
ambas guerras indujo a los países a cooperar y a sen-
tar las bases para crear el sistema multilateral que cono-
cemos hoy en día, cuyo objeto es fomentar un entorno
internacional conducente a una mayor estabilidad y auna creciente participación en la economía mundial(James, 2001). Esto fue además complementado por
una red de acuerdos bilaterales que abarcan todo tipode cuestiones. Pero a medida que fueron cobrandovigor las fuerzas de la globalización, hubo respuestas
adicionales de política económica, que incluyen la des-centralización de la administración por parte de lasnaciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adap-tación local a los retos de la globalización y al lanza-
miento de iniciativas formales de integración regional.
Si bien estas iniciativas tienen una larga histo-
ria, en los últimos años hubo una apreciable expan-
sión de esta actividad, especialmente desde 1990.
Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas de
integración regional al GATT y otras 15 durante los
años ochenta. No obstante, durante los años noventase registró prácticamente una explosión de nuevos
acuerdos que superaron holgadamente las notificacio-nes de los años anteriores (gráfico 2.1). Pese a queexisten varias motivaciones para procurar la integra-
ción regional, muchas pueden entenderse como un
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Cuadro 2.2
Región
Participación en el comercio intrarregional.
(Comercio intrarregíonal/comercio total, en porcentaje)
1980
Foro de Cooperación Económica de Asia
y el Pacífico (APEC)1
Unión Europea y Europa del Este2
Unión Europea (UE)
Hemisferio occidentalAsia y Pacífico3
55,157,557,244,633,4
198O-2OOO
1990
03,865,664,544,132,9
1999
68,466,162,053,038,9
2000
68,664,260,053,340,6
1 Incluye Australia, Brunei, Canadá, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papua NuevaGuinea, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.2 Incluye la UE más Bulgaria, República Checa, Hungría, Polonia, Rumania, República de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repúblicas Checa yde Eslovaquia antes de 1993).3 Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japón, Corea, Australia y NuevaZelanda.Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).
Número de acuerdos regionalesnotificados al GATT/OMC, 1948-2OO2
Gráfico 2.1
Nota: Los datos son el número de acuerdos que han sido notificados alGATT/OMC bajo el artículo XXIV y bajo la Cláusula de habilitación. Algunosde los acuerdos incluidos ya no están vigentes. Las accesiones a acuerdosexistentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de laOMC están organizados por año de entrada del acuerdo y fueron calculadospor el Departamento de Integración y Programas Regionales del BID. Los datosdel año 2002 van hasta el 30 de abril.Fuente: Secretaría de la OMC.
punto de partida para una participación más eficiente
en el sistema de comercio multilateral y en una econo-
mía mundial globalizada.
INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA
En el ámbito de la política económica, América Latina
ha seguido simultáneamente las trayectorias global y
regional. Acuciada por la crisis económica de los años
ochenta, la región comenzó a emprender ambiciosas
reformas estructurales que incluían políticas unilaterales
para abrir las economías al resto del mundo y desre-
gularlas a fin de proporcionar más espacio para la
actividad del sector privado. A título ilustrativo, los
aranceles promedio en la región bajaron de más del
40% a mediados de los años ochenta a aproximada-
mente 12% a mediados de los noventa, lo que se com-
binó con la participación en la Ronda Uruguay de
negociaciones multilaterales y la adopción de sus disci-
plinas de amplio alcance. La región complementó esta
apertura global con una red de nuevas iniciativas de
integración regional: casi 30 desde 1990, que abarcan
desde zonas de libre comercio a uniones aduaneras
con ambiciones de convertirse en un mercado común.
En la actualidad, numerosos acuerdos se encuentran en
distintas etapas de negociación (cuadro 2.3).
Los efectos de estas políticas comerciales se
reflejan en el comportamiento de los intercambios
comerciales. La apertura global de las economías de la
región contribuyó a un crecimiento anual promedio del
comercio extrarregional que supera la expansión del
comercio mundial (10,8% frente a 6,6%) en los años
noventa1, con un crecimiento de las importaciones sen-
siblemente más rápido que el de las exportaciones (12%
y 9,7% respectivamente) (BID, 2000). En el gráfico 2.2
puede verse que el coeficiente de apertura de la región
también se elevó en el mismo período, pero sigue sien-
do bajo en relación con otras áreas comerciales.
1 Sin incluir a México, el comercio extrarregional de América Latinaera 7,8%.
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Cuadro 2.3 Acuerdos regionales en
América Latina
Fecha de la firma
Acuerdos de integración regional /Uniones aduaneras
Mercado Común Centroamericano (MCCA)Comunidad Andina (CA)Comunidad del Caribe (Caricom)Mercado Común del Sur (Mercosur)Chile-VenezuelaColombia-ChileCosta Rica-MéxicoGrupo de los Tres (G-3)Bolivia-MéxicoChile-MercosurBolivia-MercosurMéxico-NicaraguaChile-PerúMCCA-República DominicanaChile-MCCAChile-MéxicoMéxico-Triángulo Norte de CentroaméricaCaricom-República DominicanaCosta Rica-Trinidad y TobagoEl Salvador-Panamá
Acuerdos norfe-surMéxico-TLCANChile-CañadaMéxico-Unión EuropeaMéxico-EFTAMéxico-lsraelCosta Rica-CanadáChile-Unión Europea
NEGOCIACIONES EN PROGRESO
Acuerdos de libre comercioenfre países de América Latina
Mercosur-CACosta Rica-PanamáMéxico-PanamáMéxico-PerúMéxico-EcuadorMéxico-Trinidad y Tobago
Acuerdos norfe-surÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA)Mercosur-Unión EuropeaChile-EFTAChile-Estados UnidosCaricom-Unión Europea (acuerdos recíprocos
post Cotonou)Centroamérica (4)-CanadáMCCA-Estados UnidosUruguay-Estados UnidosMéxico-JapónChile-Corea del Sur
OfrosBrasil-ChinaBrasil-Rusia
1 Relanzado en los noventa.2 En espera de ratificación.
19601
19691
19731
199119931994199419941994199619961997199819982
199919992000200020022
20022
1992199619992000200020012
2002
Gráfico 2.2 Coeficiente de apertura(Comercio como porcentaje del PIB)
Nota: El coeficiente de apertura es un promedio simple.Fuente: Banco Mundial (2001).
Gráfico 2.3 Participación en el comerciointrasubregional(Como porcentaje del comercio total)
Nota: El porcentaje representa un promedio simple.Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).
En lo que se refiere a la regionalización del
comercio exterior, el comercio subregional de América
Latina aumentó con una rapidez considerablemente
mayor que el comercio extrarregional (gráfico 2.3). En
los gráficos 2.4 y 2.5, en los que se comparan los años
1990 y 2000, se percibe un notable incremento de la
importancia relativa del comercio intrarregional, sien-
do los acuerdos comerciales subregionales el principal
vehículo para los países que los integran. En el recua-
CAPITULO2
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Gráfico 2.4 Composición geográfica de los flujosde comercio, 199O(Porcentaje del comercio total con paíseso regiones seleccionados}
Gráfico 2.5 Composición geográfica de los flujosde comercio, 2OOO(Porcentaje del comercio total con paíseso regiones seleccionados)
Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a) Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).
dro 2.1 se resumen las principales características de
los acuerdos de integración subregionales y en el
recuadro 2.2 se presenta un examen más detallado de
la Comunidad del Caribe (Caricom) como ejemplo de
los ambiciosos objetivos de integración que caracteri-
zan todas las iniciativas de América Latina.
Si se incluye el mercado de América del Norte
en este análisis, puede verse que su importancia para
América Latina también ha aumentado en los años
noventa. En ese decenio creció la importancia relativa
del continente americano en el comercio total de la
región, en gran medida a expensas del comercio con
la Unión Europea (UE)2. Por consiguiente, los años
noventa muestran un claro perfil de intensificación de
la regionalización en el comercio latinoamericano.
Mientras tanto, Brasil, Chile y unos pocos países de la
Caricom presentan una tendencia más globalizada.
2 Véase un análisis más detallado en BID (2002).
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32 CAPITULO
Recuadro 2.1 Principales acuerdos de integración subregionales en las Américas
Comunidad Andina (CA)
Miembros. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perúy Venezuela.
Establecimiento. El Acuerdo de Cartagenafue Firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador yPerú en mayo de 1969. Venezuela se adhirió en febre-ro de 1973 y Chile se retiró en octubre de 1976.
Objetivos. El acuerdo original contemplabauna unión aduanera andina como primer paso hacia lacreación de un mercado común latinoamericano.Durante el segundo quinquenio de la década de lossetenta, el proceso de integración perdió impulso y fuerevitalizado en los años noventa cuando los paísesmiembros volvieron a lanzar un proyecto de mercadocomún. Concluyeron la zona de libre comercio antesde 1992 y acordaron la aplicación de un arancelexterno común. En 1996 las recientemente institucio-nalizadas Cumbres del Consejo Presidencial Andinodieron nuevo ímpetu al proceso y allanaron el caminopara la adopción del Protocolo de Trujillo, por el cualse creó la Comunidad Andina (CA) (que hasta enton-ces se llamaba Grupo Andino), con base en una nuevaestructura institucional funcional y más moderna. Ade-más de la renovación institucional, las partes acorda-ron progresivamente un cronograma para reincorporara Perú en la zona de libre comercio (ese país estabasuspendido desde 1992), se comprometieron a crearun mercado común para 2005 e iniciaron las nego-ciaciones sobre un nuevo arancel externo común decuatro niveles, que se espera que entre en vigenciapara fines de 2003.
Situación actual. La CA es uno de los acuer-dos regionales más institucionalizados entre países endesarrollo. El programa de liberalización comercialintrarregional concluyó con la materialización de lazona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecua-dor y Venezuela en 1993. El libre comercio interno seaplica de manera generalizada en toda la gama dearanceles. Perú comenzó a poner en práctica un pro-grama de liberalización en 1997, con el objetivo delograr el libre comercio interno sin restricciones para2005. El arancel externo común que entró en vigenciaen 1995 entre Colombia, Ecuador y Venezuela estáestructurado en cuatro niveles arancelarios (5%, 10%,15% y 20%) con una tasa promedio nominal de 13,6%.Cada país puede divergir del arancel externo comúnpara ciertos productos, en tanto que las excepciones
sectoriales están determinadas por la aplicación deregímenes especiales en los sectores agropecuario yautomotor. Se refleja cierto avance de la coordinaciónmacroeconómica en la fijación de metas de convergen-cia para la inflación y el déficit público.
Mercado Común Centroamericano (MCCA)
Miembros. Costa Rica, El Salvador, Guate-mala, Honduras y Nicaragua.
Establecimiento. En diciembre de 1960Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firma-ron el Tratado General de Integración Económica Cen-troamericana. Costa Rica se adhirió en julio de 1962.
Objetivos. El tratado general contemplabala creación de un mercado común, que originalmentecomenzaría a funcionar dentro de un plazo de cincoaños a partir de la fecha de entrada en vigencia delacuerdo. Tras una primera década de integraciónsumamente promisoria, el proceso se fue estancandodebido a los conflictos políticos de los países miembrosy a la crisis de la deuda. Se revitalizó en 1993 con lasuscripción del Protocolo de Guatemala, que sentabanuevos cimientos para la integración económica en elmarco del Sistema de Integración Centroamericana(SICA). El protocolo introdujo los principios de gradua-lismo, progresividad y flexibilidad para la plena inte-gración del MCCA. Con base en estos criterios, losmiembros suscribieron acuerdos conducentes al esta-blecimiento de una unión aduanera para finales de2003. Belice y Panamá se incorporaron al órgano polí-tico del sistema de integración.
Situación actual. La mayor parte del comer-cio intrarregional está exento de aranceles, con laexcepción común del café y el azúcar y unas pocasexcepciones en el comercio bilateral de productos agro-pecuarios. El Salvador, Guatemala y Honduras estable-cieron instalaciones aduaneras conjuntas, y el PlanPuebla-Panamá contempla una mayor simplificación delos procedimientos fronterizos, la eliminación de barre-ras no arancelarias en los controles fitosanitarios y nor-mas técnicas, y una mayor integración de lainfraestructura. Los países miembros convinieron enaplicar una cédula arancelaria de cuatro niveles (0%,5%, 10% y 15%), con algunas excepciones sectorialesy nacionales y un nivel promedio de alrededor de7,5%. Actualmente se está aplicando alrededor del80% del arancel externo común.
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El nuevo reaionalismo en América Latina 33
Asociación Latinoamericana de Integración(ALADI)
Miembros. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Perú,Uruguay y Venezuela.
Establecimiento. Mediante el Tratado deMontevideo de 1980 se estableció la ALADI como suce-sora de la Asociación Latinoamericana de Libre Comer-cio (ALALC).
Objetivos. Fomentar el comercio bilateralentre los países miembros y entre estos y terceros paísesmediante acuerdos bilaterales y multilaterales. El trata-do contemplaba una zona de preferencia económicapara los bienes procedentes de estados miembros yacuerdos parciales con el objeto de fomentar la com-plementariedad económica, los intercambios comercia-les, el comercio de productos agropecuarios y lacooperación científica y tecnológica.
Situación actual. En el marco de la ALADIse han celebrado 40 acuerdos de alcance parcial entredos o más países; la mayoría de los acuerdos fueron fir-mados en los años noventa.
Tratado de Libre Comercio de América delNorte (TLCAN)
Miembros. Canadá, Estados Unidos y México.Establecimiento. El acuerdo se firmó en
diciembre de 1992, fue ratificado por las tres legislatu-ras nacionales en 1993 y entró en vigencia en enero de1994.
Objetivos. El TLCAN tiene por objeto elimi-nar las barreras al comercio, facilitar el movimientotrasfronterizo de bienes y servicios entre los países,promover la competencia leal en la zona de librecomercio, incrementar sustancialmente las oportunida-des de inversión y proporcionar protección eficaz a losderechos de propiedad intelectual. A más tardar para2008 se eliminarán los derechos de importación sobreprácticamente todos los bienes. El TLCAN está comple-mentado por dos acuerdos paralelos adicionales sobreel medio ambiente y normas laborales.
Situación actual. El programa de libera-lización del comercio se ha ejecutado conforme al cro-nograma o incluso antes de las fechas establecidas. Enuna reunión de la Comisión de Libre Comercio celebra-da en abril de 1998 se acordó eliminar los arancelesde unos 600 bienes en agosto de ese año, derogando
de esa manera muchos de los aranceles 10 años antesde lo previsto en un principio. Actualmente, más del90% de los bienes está exento de aranceles.
Mercado Común del Sur (Mercosur)
Miembros. Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay.
Establecimiento. Los cuatro estados miem-bros firmaron el Tratado de Asunción en marzo de1991.
Objetivos. La integración de los estadosmiembros en un mercado común mediante la libre cir-culación de bienes, servicios y factores de producción;la adopción de un arancel externo común y una políti-ca comercial común; la coordinación de políticasmacroeconómicas y sectoriales, y la armonizaciónlegislativa en esferas conducentes a una integraciónmás vigorosa.
Situación actual. En 1994 el programa deliberalización del comercio eliminó en forma progresi-va, lineal y automática los aranceles intrarregionalesestableciendo una zona de libre comercio con excep-ciones significativas. Se creó además un proyecto demercado común que preveía la materialización del libremercado interno para 2000, meta que tuvo que apla-zarse debido a las graves dificultades económicas delos países miembros. En 1995 entró en vigencia unarancel externo común organizado en 1 1 niveles contasas arancelarias que iban de 0% a 20% y un nivelpromedio de 13,5%. El arancel externo común esimperfecto, porque hubo una incorporación gradual dedeterminadas excepciones nacionales. Además, se apli-can regímenes aduaneros especiales a la producciónazucarera y a la industria automotriz, aunque esta últi-mo ingresó en el Mercosur en condiciones que aún seestán negociando. Se han aprobado -pero se aplicanparcialmente- disposiciones regionales comunes quecubren el comercio de servicios, salvaguardias, medi-das antidumping y mecanismos de solución de contro-versias. En 2000 el Consejo del Mercado Común(CMC), órgano supremo del Mercosur, convino en unprograma de trabajo centrado en la eliminación de lasbarreras aún existentes de acceso a los mercados. Lasexcepciones nacionales a la aplicación del arancelexterno común se prorrogaron hasta diciembre de2002. En 2001 el CMC permitió que Argentina dero-gase con carácter excepcional y temporal la aplicaciónde ese arancel hasta diciembre de 2002.
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Recuadro 2.2 Hacia un mercado y una economía únicos en la Caricom: situación actualy cuestiones pendientes
Miembros. Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica,Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,San Kitts y Nevis, Surinam, y Trinidad y Tobago.
En 1989 los miembros de la Comunidad del Caribe(Caricom) acordaron crear un mercado y una economíaúnicos que suponían la eliminación de obstáculos alcomercio de bienes y servicios, la libre circulación detrabajadores calificados, el fin de las restricciones a losmovimientos de capital, un arancel externo y una políti-ca comercial comunes, y una mayor coordinación enotras esferas de la política económica. Por medio denueve protocolos que modifican el tratado por el cual seestableció la Caricom se procura facilitar la materiali-zación del Mercado Único Económico del Caribe(MUEC): Marco institucional (Protocolo I); Estableci-miento, prestación de servicios y movimientos de capi-tal (II); Política industrial (III); Política comercial (IV);Política agrícola (V); Política de transporte (VI); Países,regiones y sectores en desventaja (Vil); Política de com-petencia (VIII), y Solución de controversias (IX). Cuatrode los protocolos entraron en vigencia (I, II, IV y Vil) ytres (III, V y VI) están siendo aplicados de manera pro-visional por la mayoría de los miembros. La mayoría delos países firmaron los Protocolos VIII y IX, pero sola-mente uno se aplica en forma provisional.
El proceso de cambio institucional prescrito enel Protocolo I ya quedó concluido y los nuevos órganosresponsables de políticas de la Caricom han estado enoperación desde 1997. El comercio intrarregional debienes es prácticamente libre: se han eliminado todos losaranceles y la mayoría de las restricciones cuantitativasno autorizadas. El comercio se ve afectado por algunosimpuestos que sustituyen la pérdida de ingresos fiscalesy por exenciones autorizadas. El Protocolo VIII permiteacciones anf/dumping y la Secretaría de la Caricom estáredactando una legislación modelo para los países queno cuentan con una ley antidump'mg moderna. Los sub-sidios a la exportación deben eliminarse antes de 2003.Se han hecho esfuerzos para armonizar las leyes adua-neras nacionales, pero los estados miembros aún tienenque poner en práctica la legislación correspondiente. Enla Caricom se ha instituido un régimen de normas comu-nes para el comercio de bienes, y se está estableciendola Organización Regional de la Caricom sobre Normasy Calidad (CROSQ).
El arancel externo común se aplica en 10 de15 países, con varias excepciones nacionales. Por otraparte, el mantenimiento de un arancel común sobre lasimportaciones procedentes de terceros países se veafectado por el derecho de los estados miembros anegociar acuerdos comerciales bilaterales con tercerospaíses. El Protocolo IV resta flexibilidad a estas iniciati-
vas bilaterales porque obliga a los miembros que nego-cian esos acuerdos a obtener la aprobación del Conse-jo de Comercio y Desarrollo Económico cuando senegocian los aranceles. Los ciudadanos de países de laCaricom que se dediquen a actividades industriales,comerciales y profesionales no asalariadas tienen dere-cho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Losestados miembros tendrán que eliminar todos los obstá-culos en este sentido para 2005, la misma fecha límiteque se aplica a la liberalización plena del comerciointrarregional de servicios. Al vincular las políticas intra-rregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IVampliaron la capacidad de la Caricom para diseñar yaplicar políticas conjuntas al comercio de bienes y ser-vicios. Los miembros crearon un mecanismo conjuntopara las negociaciones sobre comercio exterior: laMaquinaria de Negociación Regional.
En lo que se refiere al libre movimiento decapital, el Protocolo II prevé la eliminación de las res-tricciones a los servicios bancarios, de seguros y otrosservicios financieros y a las transacciones en cuentacorriente y de capital, así como una mayor coordina-ción de las políticas cambiarías. Se ha avanzado en laelaboración de cross ¡istings y en la negociación trans-fronteriza de valores en los mercados bursátiles de laregión, en la reducción o eliminación de controles cam-biarios, y en el mejoramiento de los mercados bursátilespara facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003se eliminará el requisito de obtener permiso de trabajopara graduados universitarios, profesionales de mediosde difusión, artistas, músicos y deportistas. Los estadosmiembros acordaron establecer un sistema de acredita-ción ante el MUEC con normas armonizadas de certifi-cación, reconocimiento mutuo de calificaciones y unórgano regional de acreditación. En 1997 entró envigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficiosde la seguridad social, pero no todos los países promul-garon la legislación correspondiente. Para 2003 seexpedirá un documento de identidad que acredita a suportador como miembro de la Caricom para todos losviajes intrarregionales.
Los países miembros procuraron armonizar susmarcos normativos. También se están haciendo esfuerzospara mejorar la coordinación de políticas fiscales, indus-triales, agrícolas y de transporte. El éxito dependerá enparte de la capacidad de la Caricom para movilizar losrecursos técnicos y financieros necesarios. También senecesita financiamiento para establecer un fondo de asis-tencia a los países menos avanzados y poner en prácti-ca otros cambios institucionales, como la creación de laCorte de Justicia del Caribe, una comisión sobre compe-tencia (para asegurar el cumplimiento de normas empre-sariales), y los distintos órganos jurídicos previstos en elnuevo mecanismo de solución de controversias.
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El nuevo reaionalismo en América Latina 35
Son muchos los factores que impulsaron la
regionalización de América Latina, incluyendo la
apertura unilateral de las economías, que diluyó las
fronteras y permitió que cobraran fuerza los impulsos
naturales de la geografía y de la cultura y los gustos
comunes. Pero la regionalización inducida por la polí-
tica -el regionalismo- también desempeñó un papel
mediante la creación de acuerdos de integración
regional (AIR) que, entre otras cosas, permitieron la
eliminación preferencia! de aranceles entre socios
comerciales y un acceso más seguro a los mercados
que el que ofrece el resto del mundo.
La regionalización fue más allá del comercio
exterior. Si bien los datos son sumamente limitados y
los valores relativamente bajos en comparación con los
flujos extrarregionales, existen indicaciones de mayo-
res flujos de inversión dentro de América Latina duran-
te los años noventa (Garay y Vera, 1998). En tanto, el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) ha sido un imán para la IED de Estados Uni-
dos. México registró un notorio incremento de los flu-
jos procedentes de América del Norte, que alcanzaron
un promedio de más de US$6.000 millones anuales
entre 1994 y 1999, en comparación con aproximada-
mente US$2.000 millones en los años precedentes
(López-Córdova, 2001; CEPAL, 1998). La migración
de trabajadores latinoamericanos a Estados Unidos
fue creciendo en forma significativa, como ha ocurrido
con las remesas de los trabajadores en el sentido con-
trario. Cabe señalar que para varios países latinoa-
mericanos estas remesas son una fuente más
importante de divisas que la IED o la asistencia exter-
na (FOMIN, 2001). Se registró asimismo una crecien-
te regionalización de los acuerdos de cooperación de
carácter funcional, tema que se examinará más ade-
lante en este y otros capítulos.
El NUEVO Y EL VIEJO REGIONALISMO
La ola contemporánea de regionalismo suele denomi-
narse "nuevo regionalismo" (Ethier, 1998; CEPAL,
1994)3. No obstante, el regionalismo en sí no es algo
nuevo para América Latina. Algunas de las primeras
iniciativas tras la independencia de muchos países
contenían propuestas de unión política. Hubo también
varios intentos históricos de integración económica. Es
más, este último tipo de regionalismo estaba bastante
generalizado a principios del período de posguerra
con la formación de iniciativas ambiciosas como la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Amé-
rica del Sur y México), que evolucionó hasta convertir-
se en la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), el Mercado Común Centroamericano
(MCCA), el Grupo Andino (un proyecto de mercado
común que evolucionó hasta convertirse en la Comuni-
dad Andina, CA) y la Asociación de Libre Comercio
del Caribe (posteriormente Caricom, también un pro-
yecto de integración profunda).
Los aspectos novedosos de este nuevo regio-
nalismo pueden encontrarse en sus objetivos, modali-
dades y resultados.
El viejo regionalismo
América Latina llevó la delantera con estrategias de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI)
que dominaron la política y la teoría del desarrollo a
principios del período de posguerra. Este enfoque
tiene sus orígenes en los albores del siglo XX como una
variante de la entonces dominante política económica
liberal, pero cobró plena expresión durante la Gran
Depresión, cuando se derrumbaron los mercados pri-
vados, el comercio y las finanzas internacionales, y los
gobiernos de todo el mundo levantaron drásticamente
barreras proteccionistas. Ante esa situación, los países
latinoamericanos también levantaron sus barreras y
comenzaron a tener una intervención mucho más
directa sobre la economía para estimular la inversión
y el crecimiento durante esos años de crisis.
Los argumentos de posguerra a favor de la
estrategia de sustitución de importaciones procedían
de algunos supuestos prevalecientes, muchos de los
cuales tenían profundas raíces en la experiencia de la
Gran Depresión. Entre ellos cabe señalar el pesimismo
en torno de la evolución secular de los términos de
intercambio con el exterior para los exportadores de
productos básicos, el escepticismo sobre la vocación
empresarial del sector privado, la confianza en la efi-
3 Fue la Comisión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL) la que documentó por primera vez el nuevo enfoque delregionalismo bajo el lema de "regionalismo abierto".
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cada de la empresa pública y de la planificación esta-tal, el temor a depender de empresas extranjeras y asu extracción de rentas con ánimo de explotación, y la
poca fe en el GATT y en el sistema de comercio multi-
lateral (solo ocho países latinoamericanos eran miem-
bros del GATT en los años cincuenta y ese número se
incrementó apenas a l i a finales de los sesenta).
Sobre la base de estos supuestos, las estrate-gias de ISI para el desarrollo fomentaron el nacimien-
to de industrias con elevados niveles de proteccióncontra la competencia externa, impulsaron la planifi-
cación económica estatal con una función preponde-
rante de las empresas públicas en los sectoresestratégicos y exigieron la regulación de la IED.
Si bien la economía mundial comenzó a
reconstruirse a principios de la posguerra con proce-sos paulatinos de liberalización y la recuperación de
flujos de comercio y finanzas internacionales, el creci-
miento de América Latina comenzó a tambalear, ini-cialmente en las economías más pequeñas y más tarde
en el resto. Sin embargo, el modelo de desarrollo,
quizá víctima de su propio éxito4, nunca fue cuestio-nado en sus fundamentos. En cambio, el diagnóstico
prevaleciente de la época era que los pequeños mer-
cados internos habían agotado las posibilidades deuna sustitución eficiente de importaciones en las nue-
vas industrias y era necesario un mercado más exten-
so para lograr la eficacia de las economías de escala,sobre todo en la industria pesada, centro medular deese enfoque estratégico.
En el debate sobre el desarrollo, la integra-ción regional surgió como una de las herramientasestratégicas potenciales para fortalecer el modelo de
ISI. Haciendo un análisis simplista, el enfoque teníapor objeto eliminar las barreras al comercio y a la
inversión entre los países que comerciaban entre sí,
mantener e incluso elevar la protección contra terceros
países, extender la planificación y la intervención esta-
tal a nivel regional, regular la IED y respaldar todo
esto con una arquitectura institucional colectiva cuyo
punto claro de referencia era el naciente proyecto de
integración europea.Los resultados de estas primeras iniciativas de
integración económica regional fueron limitados encuanto a la liberalización arancelaria y a los flujos de
comercio e inversión a nivel regional, con la excepción
de Centroamérica por algún tiempo. Hacia mediados
de los años setenta, los procesos mostraban clarasseñales de fatiga. Algunos de los principales obstácu-
los fueron los siguientes:
• Tendencia al proteccionismo nacional. Laapertura de un mercado regional se vio obstaculizada
por el proteccionismo nacional inherente al modelo. Por
eso, la liberalización regional se llevó a cabo por lo
general mediante un laborioso enfoque de "listas posi-
tivas", a menudo con alcance limitado. En efecto, la
herramienta estratégica de la integración regional sevio socavada por el mismo modelo que debía rescatar.
• Tensión entre el Estado y el sector privado.Por un lado, esto reflejaba la amplia intervención esta-
tal en el funcionamiento de los mercados; por el otro,
los hábitos proteccionistas del sector privado. La ten-sión se agravó aún más por las instituciones regiona-
les excesivamente burocráticas que generaron algunos
de los acuerdos.
• Inestabilidad macroeconómica. El modelode ISI era inherentemente desbalanceado y tendía a
agravar la inestabilidad macroeconómica, porque exi-gía una fuerte demanda de importaciones de bienes
de capital e intermedios sin la correspondiente gene-ración de exportaciones. Esto se exacerbaba por la
inestabilidad de los precios de los productos básicos y
de los flujos financieros.
• Distribución de beneficios. El desequilibriode las balanzas comerciales entre los países que
comerciaban dio lugar a agudas tensiones políticas enel seno de los acuerdos.
• Infraestructura. La escasa infraestructuraregional fue un factor limitante del crecimiento delcomercio regional.
• Gobiernos autoritarios. Ese período estabadominado por gobiernos autoritarios que estimulaban
rivalidades nacionales, conflictos fronterizos y restric-
ciones al flujo de bienes y de personas y al desarrollo
de una infraestructura regional.
• Escepticismo de Estados Unidos. El gobier-
no estadounidense no veía con buenos ojos los enfo-
ques regionales durante ese período, dado su interés
exclusivo en el sistema multilateral.
4 Como señaló Díaz Alejandro (1985), mientras Nueva York estabapadeciendo la Gran Depresión, las máquinas no paraban de tra-bajar en Sao Paulo.
2plementar
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El nuevo regionalismo en America Latina 37
El nuevo regionalismo
La eclosión de la crisis de la deuda de principios de losaños ochenta fue un golpe mortal para el vacilante
enfoque de ISI para el desarrollo y para los débilesesquemas de integración regional introducidos para
respaldarlo. Una vez más, la crisis dio lugar a un
importante cambio en el paradigma de desarrollo deAmérica Latina. El colapso económico de la región enla década de los ochenta se produjo en el contexto de
una expansión de la economía mundial y la apertura
global de los mercados. Es más, para ese entonceshabía claros efectos de demostración en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial decrecimiento que entrañaban la apertura de los merca-
dos y las exportaciones a la economía mundial. Bajola presión de un prolongado colapso económico y un
cambiante consenso en materia de política económica,
la región inició otra aventura histórica basada en el
conjunto de reformas económicas estructurales men-
cionadas previamente.La diferencia clave entre el nuevo regionalis-
mo de los años noventa y las experiencias anterioresde la posguerra fue el entorno de políticas en el cual
estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevoregionalismo se insertaba en un marco de reforma de
políticas que fomentaba la economía de mercado en
un ambiente institucional democrático y moderno. Elnuevo regionalismo era en sí una extensión del mismoproceso de reforma estructural que había comenzado
a mediados de los años ochenta (Ethier, 1998; Devliny Estevadeordal, 2001).
Quizás el cambio más drástico durante losaños noventa fue el progresivo interés hacia acuerdosinterregionales (norte-sur) en lugar de la integraciónintrarregional tradicional (sur-sur), que vinculancomercialmente a los países industrializados en una
liberación recíproca del comercio, a menudo en con-
junción con ambiciosos programas de cooperación
funcional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido políticamen-
te inconcebible antes de que apareciera este nuevo
marco de política en América Latina. En general, los
objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes:
• Fortalecimiento de ¡os reformas económicasestructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-
nalismo es crear una herramienta de política estratégi-ca para fortalecer el proceso de reforma económica
estructural en un período de globalización muy com-petitiva. Actualmente los países valoran una mayor
participación en la economía mundial como manerade estimular la inversión y el crecimiento. Se conside-
ra que la integración regional es una herramienta de
política adicional que complementa y refuerza los pro-cesos de reforma nacionales. El vínculo más claro conel proceso de reforma estructural es la profundización
de los compromisos con la liberalización del comercio
exterior, que ha sido una característica central de
muchas estrategias desarrollistas de los países endesarrollo. Como se analizará con detalle en el Capí-tulo 3, la integración económica regional debe consi-
derarse como un nivel adicional de un proceso de tresniveles que se refuerzan entre sí y que también inclu-
yen la apertura unilateral y multilateral. La libera-lización del comercio regional superó muchos de los
problemas de credibilidad del viejo regionalismo alrealizarse en paralelo con la apertura unilateral y mul-
tilateral, y también ayudó a reducir aún más los nive-
les de protección y a mejorar la competitividad. Es
más, la apertura regional entendida como herramien-
ta de política se beneficia de ciertas consideracionesno tradicionales de la economía política: la dimensióncompensatoria de la reciprocidad, la capacidad de
afianzar la reforma mediante compromisos jurídica-mente vinculantes basados en normas, y la posibilidadde dar señales de los compromisos de liberalización al
sector privado, sobre todo cuando no es factible lograruna mayor apertura unilateral o multilateral (Fernán-dez, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercioregionales, especialmente los que tienen objetivos pro-fundos -incluyendo las zonas de libre comercio desegunda generación que van más allá del acceso tra-dicional a los mercados de bienes-, alientan la moder-nización estructural de las instituciones directamente a
través de las disciplinas que introducen, e indirecta-
mente mediante las mayores demandas que surgen de
la competencia regional.
• Transformación económica. Si bien la libera-
lización y la creciente participación en la economía
mundial se consideran fundamentales para la moderni-
zación de la región, los países tienen graves vulnerabi-lidades debido a la estrecha base de exportaciones y a
la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta
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Cuadro 2.4
Mercado
CAIntrarregionalExtrarregional
MCCAIntrarregionalExtrarregional
MercosurIntrarregionalExtrarregional
México (TLCAN)IntrarregionalExtrarregional
América Latina^IntrarregionalExtrarregional
Exportaciones de manufacturas
(En porcentaje del comercio total intra y extrarregional)
1980 1986 1992
29,3,
74,5,
5ó
37
40,728,1
9,16,
46,10,
27
35
47,56,9
72,510,7
33,735,4
52,824,2
50,726,2
45,U,
63,17,
49,38,
74,43,
57,38,
53
71
32
79
99
1998
56,012,8
59,236,5
55,835,1
85,167,2
60,854,0
2000
46,510,1
54,738,9
55,39,
84,61,
55,56,
77
54
91
Nota: Las cantidades son promedios simples.1 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,Perú, Uruguay y Venezuela.Fuente: Cálculos del BID basados en DATAINTAL-BID.
del sector privado. La reciprocidad de la apertura, las
garantías del acceso a los mercados, las preferencias
y otros aspectos de un programa regional pueden tra-
ducirse en nuevas oportunidades para la exportación
y la diversificación y, con el tiempo, constituir un punto
de apoyo estratégico para competir más eficazmente
en una economía global. Como puede verse en el cua-
dro 2.4, el comercio regional se caracteriza por una
presencia considerablemente mayor de manufacturas
de más alto valor agregado que el comercio extrarre-
gional, que se inclina más hacia los productos básicos.
Es más, esta participación tendió a incrementarse en el
contexto de los principales acuerdos de comercio. Los
mercados regionales también son un destino para una
importante gama de productos en los que América
Latina tiene una ventaja comparativa -como los texti-
les, los productos lácteos, la carne, los alimentos pro-
cesados- pero que confrontan niveles persistentemente
altos de protección en los mercados internacionales.
Por lo tanto, si bien el nuevo regionalismo
debería apuntar a la creación de comercio, su objeti-
vo inherente primario es aprovechar consideraciones
estratégicas de más largo plazo derivadas de la nece-
sidad de corregir las imperfecciones de los mercados
dentro del país y en el extranjero que ponen a los paí-
ses en desarrollo en una seria desventaja en el comer-
cio mundial. En efecto, se buscan resultados de una
transformación dinámica a partir del acceso preferen-
cial a un mercado más seguro y más amplio, flujos de
información más específicos, una competencia defini-
da en el mercado y oportunidades de exportación
identificares que procedan de una plataforma regio-
nal institucionalmente organizada. Con el correr del
tiempo, se espera que estas ventajas con respecto al
resto del mundo sirvan para catalizar la diversificación
de las exportaciones, la inversión, una mayor especia-
lización gracias a las economías de escala y la dife-
renciación de productos, y un mayor comercio
¡ntraindustrial (véase el recuadro 2.3), todo lo cual
eleva la productividad, la competitividad, el empleo y
el crecimiento. En este proceso, la integración regional
también puede contribuir a mejorar los mercados
plementar 2
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El nuevo regionalismo en America Latina 39
nacionales en esferas tales como mano de obra, finan-zas y tecnologías (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5.
• Atracción de IED. Existe una competenciamundial entre los países en desarrollo para atraer IED
debido a su potencial para desarrollar redes de expor-tación, incorporar adelantos tecnológicos y nuevos
conocimientos, así como lograr la modernización ins-
titucional. Al crear un mercado liberalizado másamplio basado en un sistema normativo con ventajasderivadas de su localización, un acuerdo regional
puede distinguir a los países miembros y ayudarlos acompetir y a atraer IED (Bómstrom y Kokko, 1997). Por
otra parte, la IED tiende a concentrarse, de maneraque el éxito inicial puede dar lugar a más éxitos
(Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la res-puesta estratégica de la IED a los acuerdos regionaleses muy compleja.
La década de los noventa coincidió con un
auge de los flujos de IED a América Latina. Hay evi-
dencia de que parte de esto fue resultado de acuerdosregionales como el TLCAN, pero en general parece
que otros factores nacionales relacionados con el buenfuncionamiento de los mercados fueron más importan-
tes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999).
• Geopolítica. Un grupo de países con intere-ses similares puede utilizar un acuerdo regional con elfin de proteger las democracias más frágiles, promo-
ver el desarme y la paz en los países vecinos y acre-centar el poder de negociación en los foros
internacionales. Estos motivos fueron en parte los que
sustentaron las decisiones del Mercado Común del Sur(Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuer-dos comerciales en forma conjunta. Los países queintegran el Mercosur y la CA colaboraron para supe-
rar las amenazas a la democracia en países miembrosy ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Este-
vadeordal, 2001).• Cooperación regional funcional. Por varias
razones, los acuerdos de comercio preferenciales y
recíprocos son un punto de partida común o un com-
ponente estratégico fundamental para el lanzamiento
de iniciativas formales de integración regional más
ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
En primer lugar, el comercio por lo general atrae el
apoyo de los sectores empresariales privados relativa-mente bien organizados y financiados. En segundo
lugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econó-
micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comer-ciales y su distribución pueden ser razonablementeevaluados ex ante por los participantes, y monitorea-
dos y aplicados ex post, dado que por lo general con-tienen cláusulas jurídicas muy precisas. Además, lasinstituciones para la negociación de acuerdos comer-
ciales y su administración ya existen en los ministerios
encargados del comercio exterior y en foros de nego-ciación ya establecidos. Tercero, los acuerdos comer-
ciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porque
pueden diseñarse de manera tal que al principio entra-ñen pocas concesiones de la soberanía nacional,
como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto,
estos acuerdos comerciales están sujetos a ciertas
reglas y procedimientos en el ámbito multilateral de laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Por últi-
mo, la existencia de una masa crítica de comercio
regional entre los países asociados actúa como una"percha" de la que pueden colgarse otras esferas de
cooperación regional (recuadro 2.4).Es más, la interdependencia económica cre-
ciente y mutuamente beneficiosa entre los países que
forman parte de un acuerdo genera por lo generalmás demandas de cooperación económica regionaladicional para explotar así más plenamente las venta-
jas de un mercado regional que va madurando. Por
otra parte, las externalidades generadas por vínculoseconómicos crecientes exigen que los países cooperen
en áreas no económicas e incluso políticas. Por eso, lasfuerzas centrípetas del comercio entre países que for-
man parte de un acuerdo pueden ser un vehículo efi-caz para una integración formal más profunda, sehaya planificado o no. Tenemos el ejemplo contempo-ráneo de Europa Occidental, donde la creciente inter-
dependencia por medio del comercio ha dado lugar aplanes de acción política de ciertos países para lograruna integración profunda y una amplia cooperación.
En efecto, la apertura del mercado regional en Europa
se volvió funcional para ampliar el alcance de la coo-
5 Hay pruebas de que los acuerdos regionales como el TLCAN estánvinculados con aumentos de la productividad. A su vez, algunosestudios de casos sectoriales respaldados por el BID/INTAL (1999)muestran distintos resultados con respecto a los efectos de la inte-gración regional en la transformación productiva, y sugieren cómotienen lugar esos efectos y cómo una política desacertada puederestarles eficacia.
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Recuadro 2.3 Por qué es importante el comercio intraindustrial dentro de la misma región
El comercio intraindustriai es el comercio bilateral deproductos similares dentro del mismo sector industrial.Es un fenómeno ampliamente observado que aparente-mente contradice los modelos teóricos tradicionales queexplican los intercambios internacionales a partir de lasdiferencias en la dotación de factores. Con base en lalabor pionera de Lancaster (1979) y Krugman (1981),un "nuevo" segmento de la literatura teórica sobre elcomercio aporta una justificación de este fenómenoapoyándose en la función de las economías de escalay la diferenciación de productos. El índice propuestopor Grubel y Lloyd (1975), calculado a un nivel sufi-cientemente desagregado, puede emplearse para ilus-trar la transformación de los perfiles comerciales. En elcuadro 1 se presenta la evolución del índice de Grubely Lloyd del comercio intraindustrial observado en los flu-
jos de comercio intrarregional y extrarregional de paí-ses o regiones de América Latina1.
El índice muestra el fuerte impacto de la inte-gración regional en la promoción del comercio intrain-dustrial. De hecho, con excepción de la RepúblicaDominicana -cuyas relaciones comerciales intraindus-triales con Estados Unidos son particularmente intensaspese a que no se ha celebrado ningún acuerdo decomercio regional entre ambos países-, en 1997 elíndice era más alto para el comercio intrarregional quepara el extrarregional en todos los países y subregio-nes. A través del TLCAN, México logró la medida másalta de comercio regional intraindustrial. Sus nivelesactuales son comparables con los de las economíasdesarrolladas. El Mercosur y la CA también se caracte-rizan por un grado importante y creciente de comercio
Cuadro 1
Mercado
Índice de comercio intraindustrial (Grubel y Lloyd), I98O-1997
1980 1985 1990 1995 1997
CAIntrarregional 7,2Extrarregional 2,8
CarícomIntrarregional 17,5Extrarregional 9,4
MCCAIntrarregional 31,0Extrarregional 2,9
MercosurIntrarregional 17,0Extrarregional 10,7
MéxicoIntrarregional 14,4Extrarregional 6,4
ChileIntrarregional 4,4
Extrarregional 2,1
República DominicanaIntrarregional 0,3Extrarregional 2,0
PanamáIntrarregional 4,2Extrarregional 0,2
7,03,9
11,516,7
36,73,8
21,115,7
50,2
6,32,1
U17,3
8,60,4
11,37,6
23,015,4
25,77,2
36,718,8
34,414,6
6,33,5
0,837,3
4,70,7
28,78,4
18,48,3
33,96,8
47,915,5
56,816,5
12,23,2
1,937,5
5,00,2
30,26,7
14,26,0
33,317,0
51,215,1
60,015,3
15,73,3
2,338,5
5,50,3
Fuente: Cálculos del BID basados en Feenstra (2000).
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El nuevo regionalismo en América Latina 41
¡ntrarregional bilateral. En estos grupos la expansióndel comercio intraindustrial se aceleró claramente en elúltimo decenio, paralelamente con el cumplimiento delos nuevos compromisos de integración regional.
A nivel microeconómico, el auge del comercioregional intraindustrial es una prueba preliminar de latransformación estructural cualitativa que promueve laintegración regional. De hecho, dado que el comerciointraindustrial surge generalmente al intercambiar pro-ductos industriales diferenciados, no es solo una señalde la madurez progresiva de la composición del comer-cio por productos, sino también de una matriz de cali-dad en expansión y de una fragmentación funcionalpaulatina de los procesos productivos entre los interlo-cutores comerciales regionales.
A nivel macroeconómico, el desarrollo delcomercio regional intraindustrial altera la estructura deinterdependencia mediante los intercambios comercia-les y fomenta una creciente correlación de ciclos macro-económicos. Cuando las economías nacionales de unmercado regional integrado se especializan en elcomercio intraindustrial, los choques de demanda yproductividad afectan a los socios comerciales de lamisma manera. Esto, a su vez, incrementa la correla-ción de los ciclos macroeconómicos y hace de la coor-dinación de la política macroeconómica la opciónóptima.
Otra característica interesante es que la espe-cialización ¡ntrarregional a lo largo de las líneas delcomercio intraindustrial disminuye las resistencias de laeconomía política a la liberalización comercial, dadoque ese tipo de comercio entraña menores costos deajuste del mercado laboral que el comercio entre distin-tos sectores industriales. Además, la movilidad de lamano de obra en diferentes empresas y ocupacionespodría ser mayor dentro de un mismo sector que entresectores distintos, los salarios relativos podrían ser más
flexibles dentro de un mismo sector, y también otros fac-tores de producción serían más móviles. Desde estaóptica, el comercio intraindustrial podría ser uno de losfactores que ayude a explicar por qué el nuevo regio-nalismo de los años noventa fue relativamente mejorrecibido que la globalización por las sociedades lati-noamericanas, como herramienta de transformacióneconómica e institucional.
Sería prematuro tratar de llevar registro preci-so de los factores determinantes del perfil del comerciointraindustrial de las economías de América Latina.Pero en los próximos años probablemente los respon-sables de formular políticas quieran nutrir el desarrollode esta modalidad de comercio mediante la ¡mplemen-tación de políticas sectoriales congruentes con los prin-cipios de la OMC.
1 Para cada país, se calcula el índice de comercio intraindustrialponderado por los intercambios comerciales con cada sociocomercial / y cada sector / por medio de la siguiente fórmula:
donde X y M, respectivamente, representan las exportaciones ylas importaciones del producto /' del país /. Los cálculos se reali-zaron empleando datos agregados al nivel de cuatro dígitos dela Clasificación Uniforme para el Comercio lnternacional(CUCI)(Rev. 2). Las cifras regionales son promedios ponderados de losíndices nacionales, utilizando la participación relativa de cadapaís en el comercio ¡ntrarregional y extrarregional total de laregión seleccionada como ponderación. El comercio ¡ntrarregio-nal se refiere al que tiene lugar con socios comerciales regiona-les; el extrarregional se refiere al comercio con el resto delmundo.
peración o, en palabras de García Herrero y Glócker
(2000), para la "integración a hurtadillas".
La cooperación regional entre dos o más paí-
ses también puede tener lugar sin pretensiones de
integración regional como tal (Balassa, 1961). Esta
cooperación regional más "funcional" supone un ajus-
te de políticas y actividades para lograr los resultados
que los países prefieran en lugar del statu quo y esto
es posible en prácticamente todas las esferas de la
política pública. Si bien la cooperación regional fun-
cional puede surgir independientemente de la integra-
ción formal -y de hecho lo hace-, puede constituir
también una vía paralela para ese proceso formal o,
con el tiempo, contribuir a su surgimiento.
Con el avance de la regionalización del
comercio en los años noventa hubo cada vez más inte-
rés en la cooperación regional de carácter funcional en
los países miembros de diferentes acuerdos de integra-
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Recuadre 2.4 Una nueva oportunidad para el ALCA: cooperación y comercio de petról«en el continente
El desequilibrio energético que padece el continenterepresenta una excelente oportunidad para profundizarlas relaciones comerciales y la integración comercial enel sector de la energía. Esto significa no sólo el comer-cio de energía primaria, sino también el comercio decapital, tecnología, bienes y servicios para las activi-dades productivas que insumen gran cantidad de ener-gía, aprovechando la abundante dotación de recursosenergéticos de América Latina.
Por un lado, Estados Unidos tiene un déficit deenergía cada vez mayor y actualmente importa el 60%del petróleo que consume: 11 millones de barriles dia-rios (mbd), con un nivel de consumo de 19 mbd. La bre-cha de energía se triplicó en los últimos 15 años, de 3,5mbd en 1985 a casi 11 mbd en 2001, dado queaumentaron los niveles de consumo al intensificarse laactividad económica y cayeron los niveles de produc-ción al agotarse las reservas en América del Norte. Sicontinúan las mismas tendencias de los últimos 15 años,las importaciones de petróleo de Estados Unidos podrí-an aumentar alrededor de 9 mbd, lo que prácticamentelas duplicaría, en los próximos 20 años.
La magnitud y la composición de las importa-ciones se modificaron sensiblemente en los últimos15 años. En la actualidad 50% del petróleo que impor-ta Estados Unidos procede de otros continentes, entanto que 30% tiene su origen en los socios comercialesdel TLCAN (México y Canadá) y 20% en la CA, espe-
cialmente en Venezuela. A fines de la década de losochenta menos del 30% del petróleo que importabaEstados Unidos venía de afuera del continente, pero suvolumen se quintuplicó en 15 años. Esta dependenciacada vez mayor plantea inquietudes para el país en tér-minos de la seguridad del suministro. Si en el futuro noaumentan las exportaciones netas del resto del conti-nente a Estados Unidos y continúa la tendencia ascen-dente de las importaciones, el país podría llegar a unadependencia de fuentes extracontineníales de hasta75%, lo que entraña una mayor seguridad en términosdel suministro (véase el gráfico 1).
Los países de América Latina y el Caribe, porotra parte, son exportadores netos de energía y cuentancon las reservas necesarias para cubrir las necesidadesactuales y futuras de importación de hidrocarburos deEstados Unidos. En los últimos 15 años las exportacio-nes netas de petróleo latinoamericanas se duplicaron de2 mbd a 4 mbd. Si las tendencias de producción y con-sumo no cambian, las exportaciones netas de AméricaLatina podrían aumentar en 2 mbd (es decir, 50%) en lospróximos 20 años.
No obstante, aún si suponemos que todas lasexportaciones netas de los países latinoamericanos ten-drán como destino Estados Unidos, su participación enlas importaciones totales de petróleo de ese país baja-ría del nivel actual de 32% a 27% en 2020. Si, por otraparte, los países latinoamericanos desean que sus
Gráfico 1 Producción, consumo e importaciones de petról«(En millones de barriles diarios, mbd)
Recuad2
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exportaciones aumenten hasta representar el 50% delas importaciones estadounidenses en ese año, lasexportaciones de petróleo a Estados Unidos tendríanque aumentar 6 mbd y no 2 mbd. Esto significa que enlos próximos 20 años tendrá que duplicarse la produc-ción actual.
Parece haber dos escenarios posibles para laproducción petrolera de América Latina. En el primero,que llamamos "tendencial", los niveles de producción yconsumo siguen la misma trayectoria que en los últimos15 años. El consumo aumenta 4 mbd, la producción ómbd y las exportaciones 2 mbd. En el segundo escena-rio de crecimiento acelerado, la producción aumenta10 mbd y, como resultado, las exportaciones aumentan6 mbd.
En ambos escenarios se requieren inversionesde US$120.000 millones o US$200.000 millones, res-pectivamente, solo para elevar la producción. Y si aesta inversión se suman los costos de mantener el incre-mento de la producción, el gasto total en el sector petro-lero se ubicaría en US$143.000 millones yUS$233.000 millones, en uno y otro escenario respec-tivamente. Por último, se calcula que el impacto directoe indirecto en el PIB regional estará comprendido entreUS$200.000 millones y US$320.000 millones. Estascifras representan, respectivamente, 10% y 17% delvalor agregado actual de las economías de AméricaLatina en un año. El impacto sería significativo, muchomayor que el de cualquier otra actividad industrial dela región.
ción en esferas económicas, sociales y políticas como
resultado de las externalidades generadas por una
interdependencia cada vez mayor en los mercados
regionales, hemisféricos e ¡nterregionales. El desarrollo
de la infraestructura regional se ha convertido en un
punto focal de la cooperación funcional en América
Latina, como se refleja en la iniciativa para la Integra-
ción de la Infraestructura Regional en Sudamérica
(URSA), en la que participan 1 2 países, y el Plan Pue-
bla-Panamá en el que participan ocho. Algunas de las
principales nuevas esferas de cooperación regional en
América Latina son el apoyo a la competitividad
empresarial, el control de los desastres naturales, la
protección del medio ambiente y la seguridad de la
región.
Ha habido también algunas iniciativas ambi-
ciosas de cooperación que acompañaron a las iniciati-
vas de integración norte-sur. En 1994 las 34
democracias del hemisferio occidental lanzaron una
serie de iniciativas de cooperación juntamente con el
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Las
iniciativas de libre comercio con la DE también están
acompañadas de un conjunto de programas de coope-
ración económica y de diálogo político. Los programas
de cooperación son también parte integral del proceso
de libre comercio del Foro de Cooperación Económica
Asia-Pacífico (APEC)(cuadros 2.5, 2.6 y 2.7).
Por su mismo carácter, la cooperación funcio-
nal plantea varios desafíos. Es muy difícil negociar
cuestiones no comerciales, porque si bien los acuerdos
de comercio preferencial -que, como ya se ha men-
cionado, constituyen en general el punto de partida de
la integración económica formal- se ocupan de elimi-
nar las políticas que provocan distorsiones, la coope-
ración en otras esferas económicas, así como en
campos sociales y políticos, a menudo exige introducir
políticas adicionales, lo que puede ser más difícil. Ade-
más, las esferas no relacionadas con el comercio sue-
len disponer de menor capacidad institucional en
comparación con las relacionadas con el comercio,
por lo que se requiere una movilización más intensa de
respaldo colectivo de tipo financiero, logística y técni-
co. Por último, muchas esferas de cooperación funcio-
nal no son fáciles de cuantificar, y resulta difícil hacer
un seguimiento eficaz y una evaluación de los resulta-
dos. Estas complejidades se exacerban especialmente
cuando se trata de la cooperación funcional interre-
gional e interviene un gran número de países hetero-
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Cuadro 2.5 Programas de cooperación regional en APEC
Cooperación relacionada con el comercioDesregulación, mediación de diferencias comerciales, implementación de obligaciones con la OMC, procesos de aduanas, estándares yconformidad, derechos de propiedad intelectual, política de competencia, gastos del gobierno y reglas de origen.
Cooperación no relacionada con el comercioEconómicaPolítica macroeconómica, estabilidad financiera, reformas estructurales, infraestructura económica, facilitación de negocios, sistemasfinancieros, libre movilidad de capitales, movilidad de personas de negocios, mercados de capitales, energía, turismo, pesca, transporte,telecomunicaciones, pequeñas y medianas empresas (PyME), agricultura, infraestructura rural, producción alimentaria y biotecnología.
PolíticaDiálogo político a través de reuniones ministeriales.
Social y culturalRedes de solidaridad social, desarrollo social e integración de género.
AmbientalProtección ambiental y conservación de recursos marítimos.
Recursos humanos y ciencia y tecnologíaCiencia y tecnología industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnología de la informa-ción, comunicaciones y comercio electrónico.
OírosPreparación para emergencias.
Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).
géneos, como es el caso del proceso de las cumbres
hemisféricas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
Costos potenciales del nuevo regionalismo
Los AIR son parte integral del proceso de reforma estruc-
tural, pero como cualquier otro cambio estructural, exi-
gen ajustes y tienen costos potenciales para los países
participantes. Los países deberían diseñar acuerdos que
en la medida de lo posible reduzcan al mínimo los cos-
tos innecesarios. Algunos de los costos típicos para los
países que forman AIR son los siguientes:
• Desviación del comercio. Las preferencias
en los acuerdos de comercio regional (unidas a las
normas de origen en las zonas de libre comercio) pue-
den desviar el comercio alejándolo de destinos más
eficientes en países que no son miembros del acuerdo.
Cierta desviación del comercio es inevitable en los
acuerdos preferenciales, lo que tiene costos para los
consumidores nacionales y los países no miembros.
Esto debe sopesarse contra la creación de comercio y
la posibilidad de que la desviación del comercio tenga
efectos de transformación productiva que reduzcan los
costos y mejoren el bienestar, promoviendo el creci-
miento y la capacidad de importación a futuro (Cor-
den, 1972; Ffrench-Davis, 1980).
El debate sobre creación y desviación del
comercio se remonta a Jacob Viner (1950), quien
señaló los riesgos de la desviación del comercio en el
contexto del viejo regionalismo, cuando era muy alta
la protección contra terceros y aún así seguía aumen-
tando (Devlin y Estevadeordal, 2001) (recuadro 2.5).
Este riesgo volvió a surgir como fuente de inquietud en
el debate contemporáneo sobre el nuevo regionalismo
(Bhagwati y Panagariya, 1996). No obstante, los estu-
dios empíricos más recientes apuntan en gran medida
hacia los efectos de creación del comercio derivados
del proceso simultáneo de liberalización unilateral,
multilateral y regional.
• Vulnerabilidad de los bienes regionales. Un
acuerdo regional puede crear comercio pero al mismo
tiempo sustentar en el mercado regional la circulación
de bienes para los cuales hay poca demanda en el
resto del mundo. La falta de un mercado externo puede
deberse a las características particulares de ciertos bie-
nes basados en la cultura y los gustos locales, a rígidas
redes de exportación y comercialización, o a una falta
de competitividad internacional de los bienes (debido,
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Cuadro 2.6 Cumbre de Santiago - Temas delplan de acción
Cuadro 2.7
• Fortalecimiento de la educación
• Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechoshumanos
Democracia y derechos humanosEducación para la democraciaSociedad civilTrabajadores migrantesFortalecimiento de las administraciones municipales
y regionalesCorrupciónFinanciamiento de campañas electoralesPrevención y control del consumo indebido y del tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y otrosdelitos conexos
TerrorismoFomento de la confianza y seguridad entre los estadosFortalecimiento del sistema de justicia y de los órganos
judicialesModernización del Estado en la administración de materias
laborales
• Integración económica y libre comercioÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA)Acciones adicionales
Fortalecimiento, modernización e integración de losmercados financieros
Ciencia y tecnologíaCooperación energética regionalCambio climáticoInfraestructura hemisférica
- Infraestructura general- Transportes- Telecomunicaciones
• Erradicación de la pobreza y la discriminaciónFomento de microempresas y PyMERegistro de propiedadesTecnologías de la saludMujerDerechos básicos de los trabajadoresPoblaciones indígenasHambre y malnutriciónDesarrollo sostenibleCooperación
Fuente: Declaraciones y planes de acción de la cumbre.
Áreas típicas de cooperación entreAmérica Latina y la UE en laAsociación de AcuerdosInterregionales
• Diálogo políticoPaz y estabilidadMedidas constructivas de confianza y seguridadProtección de derechos humanos, democracia e imperio
de la leyDesarrollo sostenibleAcciones en tráfico de drogas, de armas, crimen
organizado y terrorismo
• Cooperación económicaCooperación industrialRegulación técnica y evaluación de conformidadServiciosPromoción de la inversiónPolítica macroeconómicaCooperación científica y tecnológicaCooperación energéticaTransporteTelecomunicacionesAgriculturaPescaProcedimientos aduanerosEstadísticasMedio ambienteProtección al consumidorProtección de datos
• Cooperación financiera y técnicaModernización de la administración públicaCooperación interinstitucionalCooperación en integración regional
• Cooperación socialEducación y entrenamientoDiálogo socialDrogas y crimen organizadoCultura
Fuente: Devlin (2001).
por ejemplo, a la baja productividad o a un tipo de
cambio sobrevaluado) que tienen cabida en función de
las preferencias y las normas de origen.
Si la creación o desviación del comercio ocu-
rre con mucha más rapidez que los efectos dinámicos
conducentes a la competitividad internacional, enton-
ces la creciente interdependencia con un país que essocio comercial puede dar lugar a que el miembro olos miembros se vuelvan excesivamente vulnerables a
una recesión o a una depreciación del tipo de cambio
en el mercado regional. Esto se debe a que ante un
mercado regional recesivo o ante la devaluación de la
moneda de un importante socio comercial, no es fácil
redirigir las exportaciones a terceros mercados. Comoseñalan Bevilaqua y Talvi (1999), este problema se ha
suscitado en el Mercosur, donde Argentina, Paraguay
y Uruguay dependen mucho del mercado regionalpara sus exportaciones. También puede ser un factor
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Recuadre 2.5 Creación y desviación del comercie
Si bien los acuerdos de integración regional (AIR) raravez se implementan exclusivamente sobre la base dejustificaciones económicas (Fernández y Portes, 1998),sus efectos sobre el bienestar se han convertido en unode los principales temas de la literatura académica(Baldwin y Venables, 1995; Winters, 1996; Panagari-ya, 2000) y de formulación de políticas (Banco Mun-dial, 2000; OCDE, 1995; OMC, 1995). El análisis dela liberalización del comercio preferencial es muy com-plejo, dado que requiere marcos analíticos integrales ytécnicas empíricas sofisticadas.
La precursora contribución de Viner (1950) ala teoría de las uniones aduaneras sentó las bases parael debate en el que se destacan los efectos estáticos delos AIR de creación y desviación del comercio en unmismo sector industrial. Como resultado de la libera-lización preferencial del comercio, la creación de comer-cio es la sustitución de una fuente de abastecimientointerno de costo más alto por una de costo más bajo deun país miembro, en tanto que la desviación del comer-cio es la sustitución de una fuente de abastecimiento demenor costo de un tercer país por una fuente de abaste-cimiento de un costo más alto de un país miembro. LosAIR pueden tener efectos favorables sobre el bienestarde los países miembros y no miembros (Kemp y Wan,1976), en tanto que los efectos de creación y desviacióndel comercio pueden materializarse incluso antes de queentre en vigencia el acuerdo, si lo dan por seguro loscomerciantes y los inversionistas (Freund y McLaren,1999). La evaluación del efecto neto necesita entoncesun cuidadoso análisis de la estructura y de los costos delmercado en el cual interviene la política de integración,un detalle completo de sus efectos dinámicos en el largoplazo y una explicación clara de las formas institucio-nales de los AIR (Pomfret, 1997).
La investigación permite entender cada vezmejor la magnitud de los efectos de la integración regio-nal. En el caso de América Latina en particular, el nuevoregionalismo de los años noventa estimuló una nuevaliteratura empírica que paulatinamente mitigó lasinquietudes anteriores sobre los efectos perjudiciales dela integración regional para el bienestar de miembros yno miembros. A continuación se examinan algunas con-tribuciones significativas que se centran en los efectosde la creación/desviación del comercio de los princi-pales acuerdos de la región.
Las primeras evaluaciones integrales delTLCAN, como las que hicieron Hufbauer y Schott(1993) convergen en torno a la conclusión de que laexpansión extraordinaria de los flujos de comerciointrarregional no tuvo lugar a expensas del resto delmundo. Al analizar la evolución geográfica y la com-posición de los flujos comerciales a nivel sectorial,Krueger (1999) señala que la implementación de una
política de comercio preferencial ha creado más comer-cio del que ha desviado, dada la alta participaciónintrarregional de los miembros del acuerdo y el incre-mento paralelo de los flujos de comercio con el resto delmundo. Krueger también subraya la función de la evo-lución del tipo de cambio real para explicar la expan-sión de los flujos de comercio intrarregional. En elanálisis se determinó que la entrada en vigencia del AIRno modificaba en forma sustancial el perfil de comer-cio, conclusión que también sugieren Soloaga y Win-ters (1999).
En uno de los primeros estudios sobre el Mer-cosur, Yeats (1997) llegó a la conclusión de que la orien-tación regional de las exportaciones creció másrápidamente para los productos respecto de los cualeslos países miembros no tenían ventajas comparativas ydedujo que hubo una significativa desviación del comer-cio. Nogues (1996) cuestionó esta conclusión y en cam-bio subrayó la existencia de ventajas comparativasintrarregionales en ciertos sectores de los países miem-bros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, señalóque el análisis de las distorsiones del perfil de comerciodebería centrarse en las importaciones y sugirió que elsesgo regional ha sido mitigado por la liberalizaciónunilateral paralela a la puesta en práctica del acuerdo.Nagarajan (1998) llega a una conclusión empírica simi-lar, señalando que la creación de comercio probable-mente tuvo más peso que su desviación. Además,Giordano (2001) muestra que la reorientación de los flu-jos de comercio regional se debió a la trayectoria diver-gente de los tipos de cambio efectivos reales dentro yfuera de la región. Soloaga y Winters (1999) compar-ten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravita-cional, afirman que la tendencia significativa delcomercio de los países miembros refleja la liberalizacióndel comercio universal y sugiere que el desempeño delcomercio fue dominado por la sobrevaluación de lasmonedas y no por la política comercial en sí. A su vez,Echavarría (1998), quien examina los flujos de comerciointrarregional en la CA, destaca los efectos de creaciónde comercio del acuerdo.
Por último, en los estudios de equilibrio gene-ral computable de la integración regional que incorpo-ran las conclusiones de la nueva teoría del crecimiento,se ha encontrado invariablemente que la creación decomercio es mucho mayor que la desviación (Robinsony Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois yShiells (1994) confirman esta conclusión al aseverarque todos los países miembros se benefician, particu-larmente México, lo que podría incrementar el bienes-tar entre 1% y 5%. En la misma línea, Flores (1997),que analizó el Mercosur, demostró que Argentina, Bra-sil y Uruguay podrían incrementar el PIB en 1,8%, 1,1%y 2,3%, respectivamente.
Cuadro
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determinante para algunos sectores de México que através del TCLAN están muy integrados en las redes deproducción y comercialización de la economía esta-dounidense (Dussel Peters et al., 2002).
Este tipo de vulnerabilidad puede ocurrir encualquier acuerdo de integración en que el comercioregional se expande rápidamente ya sea por la pro-
tección ofrecida a ciertos sectores industriales, por nor-
mas de origen excesivamente restrictivas, o por laapreciación simultánea de los tipos de cambio de lossocios comerciales (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Esa
vulnerabilidad señala la necesidad de reducir progre-
sivamente la protección externa y el carácter restrictivode las normas de origen a medida que se hace másprofunda la interdependencia comercial entre los paí-
ses de un acuerdo regional, y para protegerse contra
una apreciación prematura o abrupta del tipo de cam-bio ante el resto del mundo.
• Efectos redistributivos de la pérdida deingresos arancelarios. Cuando existen importantes
asimetrías en los niveles de protección externa entrepaíses que forman parte de un acuerdo de integra-
ción económica, la pérdida de ingresos arancelarios
en el país con los aranceles más elevados puedetener un grave efecto redistributivo en los otros paí-
ses (Panagariya, 1996). De hecho, parte de lo quehubiese obtenido el país con aranceles más altos
como ingreso arancelario sobre las importacionesprovenientes del país con aranceles más bajos antes
del acuerdo se transfiere ahora a los productores delpaís de aranceles más bajos, debido a la eliminaciónde los aranceles dentro del acuerdo. Esto se debe aque los exportadores del país de aranceles más bajostoman como referencia los aranceles significativa-mente más altos a terceros del socio comercial alestablecer sus precios. La desviación del comercio
agrava este problema. Panagariya (1996) indica queeste efecto fue significativo para México cuando se
unió al TLCAN, ya que Estados Unidos y Canadá
tenían aranceles mucho más bajos a terceros países,
pero fue claramente un costo que México estaba dis-
puesto a pagar para poder obtener los beneficios de
integrarse económicamente con América del Norte.Para contrarrestar este costo, México fue reduciendo
sus niveles de protección mediante la celebración deacuerdos de libre comercio con la mayoría de los
países de América Latina y la UE, y está en conver-
saciones con Japón para la firma de un acuerdosimilar.
• Impacto asimétrico en el desarrollo. Cuandono existen mecanismos de ajuste, los beneficios de la
integración regional para el desarrollo suelen distribuir-se de manera asimétrica entre los países o en regionesde esos países (Puga y Venables, 1997). La integración
europea ha sido muy sensible a este problema, que se
refleja en la creación de un conjunto amplio de meca-nismos institucionales de carácter colectivo para resolverdesequilibrios potenciales (Pastor, 2001).
Los graves desequilibrios comerciales y los
problemas de ajuste han sido históricamente unaimportante fuente de tensiones para las iniciativasregionales en América Latina y, en algunos casos,inclusive han provocado su desaparición (Salgado,
1979). En el viejo regionalismo se contemplaba
ampliamente el tratamiento especial y diferencial paralos países menos avanzados a fin de que pudieranresolver algunos de estos problemas. No obstante, elnuevo regionalismo tendió a prestar mucha menos
atención a tratamientos especiales, restringiéndolos enla mayoría de los casos a cronogramas de libera-lización un poco más largos para el país menos avan-
zado (Devlin y Estevadeordal, 2001).La liberalización asimétrica puede facilitar
una liberalización regional gradual, pero existen
muchas otras fuentes de desequilibrios y tensiones
entre países con intercambios regionales significativos.A medida que las economías se vuelven más interde-pendientes en el curso de la creación de acuerdosregionales, la falta de coordinación de las políticasmacroeconómicas y de los regímenes cambíanospuede ser un factor especialmente corrosivo en loscompromisos regionales. Por otra parte, los exitososprogramas de liberalización comercial en AméricaLatina no se han visto acompañados por esfuerzosparalelos de coordinación de las políticas macroeco-
nómicas y cambiarías entre los países.
La integración regional puede tener efectos
asimétricos importantes en el interior de un país miem-
bro. Esto ha ocurrido en México, donde la influencia
del TLCAN se ha concentrado sobre todo en los estados
del norte, agravando la brecha del desarrollo entre elnorte y el sur de este país (Perry, 2001). El Plan Puebla-Panamá lanzado en 2001 se inspiró en parte en eldeseo del gobierno mexicano de impulsar fuerzas que
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ejercieran un efecto compensador para el desarrollo de
los estados del sur.• El spaghetti bowl. El número cada vez
mayor de acuerdos de integración económica con
diferentes cronogramas de liberalización, márgenesde preferencias, normas de origen y otras disposicio-
nes y disciplinas, crea lo que se ha dado en llamar un"spaghetti bowl" de sistemas normativos de comercio
exterior. Esto reduce la transparencia y eleva los cos-tos administrativos (Wonnacott y Wonnacott, 1995).
Como se verá en el Capítulo 3, el spaghetti bowl de lasAméricas es cada vez más complejo. Otra ineficiencia
adicional se presenta cuando se establece un sistema
radial en el cual el país eje celebra tratados de librecomercio con varios países que no tienen acuerdosentre sí (hub and spoke). Esto provoca una desviacióndel comercio y de la inversión (Wonnacott, 1996).
Debido a sus múltiples acuerdos, México y Chile sehan convertido en ejes de un sistema radial de acuer-
dos comerciales en la región. Estados Unidos podríatambién convertirse en un importante eje si sigue
negociando acuerdos bilaterales recíprocos.• Desviación de la inversión. En tanto que la
expansión de los mercados regionales y las preferen-cias arancelarias pueden atraer IED, potencia I mentepodrían también desviarla de lugares más eficientes
(Winters, 1998). Desde la perspectiva de Viner, el des-
tino de la IED puede estar motivado por una desvia-ción del comercio derivada de la aplicación dearanceles y barreras no arancelarias elevadas (entreellas, las normas de origen) para captar los efectosestáticos discriminadores inherentes a los procesos deintegración regional (Kindleberger, 1966). Ciertos paí-ses pueden percibir costos incluso cuando la IED es efi-ciente en la selección de su destino. Por ejemplo,cuando la IED tiene por objeto evitar el pago de aran-
celes, puede reorientarse hacia un destino más eficien-te en otro país en el que hay una liberalización del
comercio y de la inversión a nivel regional.
• Oíros costos. Se ha sostenido que los acuer-dos de integración pueden crear un "efecto de pandi-
lla" (gang effect) que deja con pocas opciones a los
países que no pertenecen a ellos, obligándolos a adhe-rirse por temor a una desviación del comercio y lainversión (Winters, 2000). Esta es evidentemente unadinámica que los países confrontan en la ola del nuevo
regionalismo. Es probable que Uruguay y Paraguay no
hubiesen podido resistir fácilmente como observadorespasivos ante la integración de Brasil y Argentina. La
adhesión de México al TLCAN contribuyó a las deman-
das de Centroamérica para la firma de acuerdos de
libre comercio con Estados Unidos y Canadá. Porsupuesto, los efectos coercitivos de la integración regio-nal deberían evaluarse en términos de la contribuciónde dichos acuerdos a las reformas estructurales en
lugar de adoptar otras trayectorias posibles, y en este
contexto la presión para unirse a una iniciativa regio-
nal podría ser un beneficio y no un costo.Mientras tanto, la formación de grandes blo-
ques regionales puede generar un poder de mercado
y modificar los términos de intercambio con el resto del
mundo, lo que representa un beneficio para la regiónpero un costo para los demás (Stein, 1994; Winters,1998). En un mundo de competencia perfecta, esto
representaría una pérdida de bienestar, pero en elmundo subóptimo en el que los países operan real-mente, no es posible llegar a priorí a esa conclusión.
En todo caso, Schiff y Chang (2000) han calculado
estos efectos en el caso de la formación del Mercosur.
Evaluación del balance entre costosy beneficios
Por último, debe recordarse que la integración regio-
nal no es un fin en sí misma sino un instrumento paralograr un objetivo. De aquí que no todas las iniciativasde integración regional tengan sentido desde el puntode vista económico, e incluso aquellas que sí lo tienenpueden no llegar a concretarse si el marco de políticaeconómica es inadecuado. Por consiguiente, la únicamanera de determinar si un acuerdo tiene o no senti-
do para los países participantes y para el resto del
mundo es evaluar los beneficios en relación con los
costos. Una de las cuestiones fundamentales de un
acuerdo es su pertinencia económica. Existen casi 30
iniciativas de integración en la región y se están nego-
ciando varias más pero, ¿han generado intercambios
comerciales? El gráfico 2.6 muestra que la mayoría de
los acuerdos están asociados con un aumento signifi-cativo del comercio6. La posibilidad de acceder a nue-
6 Por supuesto, es necesario un mayor análisis para determinar lacausalidad entre el acuerdo y el comercio.
Cuadro 2
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El nuevo regionalismo en América Latina 49
vos mercados para comerciar es solo una de las con-sideraciones del valor económico de los nuevos acuer-dos, y se requiere un análisis empírico mucho más
detenido de los efectos. Lamentablemente, la evalua-ción empírica es de por sí difícil debido a las brechasgravísimas de disponibilidad de datos, a la compleja
causalidad de los efectos dinámicos de transformación
productiva (donde uno espera que existan los grandesefectos), y a las dificultades metodológicas de derivar
conclusiones plausibles de un análisis contrafactual(Devlin y Ffrench-Davis, 1999).
Dado que el nuevo regionalismo abarcamucho más que el comercio como tal, la atención del
analista debe ir más allá del examen "estático" de lacreación o desviación del comercio (cuyos problemas
de evaluación empírica tampoco deben menospreciar-
se; véase Winters, 2000) y centrarse más en la dificul-tad de evaluar efectos dinámicos sobre la
productividad y el crecimiento sectoriales y económi-cos (o la falta de ellos) y sobre la contribución del
regionalismo a la economía política de la reformaestructural. Además, también es necesario evaluar losobjetivos políticos, dado que tienen gran peso en
muchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para el
establecimiento de un mercado común. Hasta la fechaeste tipo de evaluación global ha escapado en granmedida al debate.
¿os acuerdos norte-sur y el ALCA
El creciente interés suscitado en América Latina poracuerdos regionales con países industrializados es dealguna manera la mejor expresión del nuevo regiona-lismo. Estos acuerdos vinculan a países que están enproceso de reforma estructural con países que ya hanlogrado un alto grado de liberalización. Por consi-guiente, la liberalización del acuerdo regional tiene unpeso asimétrico en el país que está emprendiendo
reformas. Además, los acuerdos tienden a tener un
amplio alcance de disciplinas de segunda generación,
de manera que las implicaciones para el cambio
estructural son cuantiosas para el país en desarrollo.
¿Por qué los países se someten a un proceso
asimétrico de liberalización? Básicamente porque
muchos esperan que cuando se afiance un acuerdoregional gracias al ancla que representa la credibili-dad de una alianza con un país industrializado, los
Gráfico 2.6 Comercio ¡ntrarregional, 199O-2OOO(En millones de dólares constantes de 1990)
Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a)
beneficios de la reforma estructural esbozados previa-mente se amplificarán a un costo razonable.
Uno de los objetivos principales del país endesarrollo que forma parte de un acuerdo es lograracceso a los mercados. Aun cuando los países indus-trializados en la mayoría de los casos tienen enpromedio aranceles bajos a terceros y amplias prefe-
rencias no recíprocas para la región, existen picosarancelarios y otras barreras y distorsiones no aran-
celarias que inhiben el comercio de muchos bienes en
los cuales América Latina tiene una clara ventaja com-
parativa. Los productos agropecuarios son un claro
ejemplo de este problema. Es más, algunos analistas
señalan que los acuerdos norte-sur son menos propen-sos a la desviación del comercio que los acuerdos sur-
sur, debido a la competitividad internacional del paísindustrializado y a la participación relativamente ele-
vada del comercio con estos mercados (Venables,
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2001 )7. En todo caso, las simulaciones de un modelo
de equilibrio general computable (EGC) sugieren que
los acuerdos de acceso a los mercados norte-sur como
el ALCA, o los que se han celebrado con la DE, ten-
drían impactos significativos en el aumento de las
exportaciones y del producto interno bruto (PIB), supo-
niendo que las barreras comerciales de los países con
los que se comercia se eliminan en su totalidad, inclu-
so para los productos de origen agropecuario (véase
el apéndice).
Pero quizá sea más importante para el país en
desarrollo la posiblididad de un acceso estable a los
mercados mediante un conjunto integral de normas y
mecanismos de solución de diferencias con el socio
comercial industrializado. Esto se debe a que el acceso
a los mercados puede verse interrumpido por medidas
unilaterales como acciones antidumpíng, salvaguar-
dias, eliminación de preferencias no recíprocas y
aumentos de aranceles por debajo de los niveles con-
solidados en la OMC. Los acuerdos regionales ofrecen
una oportunidad para que de forma recíproca se
pueda garantizar esta seguridad del acceso al merca-
do. Otra importante motivación es anclar las economí-
as mediante un acuerdo regional con un país
industrializado creíble, con la esperanza de reducir en
forma significativa la prima de riesgos del país y atraer
flujos de inversión (Ethier, 1998; Fernández-Arias y
Spiegel, 1998). Por último, la historia sobre los resulta-
dos de los acuerdos regionales como mecanismo para
afianzar las reformas es bastante irregular. Si bien estos
han mejorado en la era del nuevo regionalismo, aún
distan de ser perfectos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
En cambio, se espera que el afianzamiento de la refor-
ma sea más firme en los acuerdos norte-sur, porque los
países industrializados tienden a tener un poder econó-
mico considerable y existen una serie de mecanismos
institucionales nacionales que fortalecen y monitorean
el cumplimiento de los derechos y obligaciones acorda-
dos (Devlin, Estevadeordal y Garay, 2000).
Mientras tanto, la motivación de las zonas
industrializadas para formar acuerdos de integración
incluye la eliminación de los obstáculos arancelarios,
dado que los aranceles promedio de la región son de
tres a cinco veces más elevados que los de los merca-
dos del norte. Pero lo más importante es fomentar los
compromisos más allá de los niveles que establece la
OMC (y fijar precedentes para ampliar esta frontera
aún más) respecto de nuevas disciplinas comerciales
en servicios, inversión, derechos de propiedad intelec-
tual y compras del Estado. Otro objetivo es promover
agendas nacionales sobre políticas que no hayan sido
acordadas mayoritariamente en foros multilaterales,
como la relación entre normas comerciales y labora-
les, la transparencia y las cuestiones vinculadas con la
consulta a la sociedad civil8. Otra meta importante es
el posicionamiento geopolítico de los mercados en esta
era de globalización.
Los acuerdos norte-sur son un verdadero
desafío para la región. Las implicaciones para los mer-
cados que se están abriendo son considerables tenien-
do en cuenta los niveles relativamente más elevados de
protección de la región. Además, América Latina aún
no ha avanzado apreciablemente en muchas de las
nuevas disciplinas comerciales, como la liberalización
de los servicios financieros, que no ha pasado mucho
más allá de protocolos y declaraciones de intenciones.
Por otra parte, existe una capacidad asimétrica entre
el país industrializado y la región para negociar
acuerdos sostenibles y llevarlos a cabo. Y, por supues-
to, serán necesarios muchos ajustes para compensar la
reducción de ingresos fiscales debido a la eliminación
de los aranceles, asegurando sistemas financieros y
entornos macroeconómicos estables y estableciendo
un marco de política que atienda las repercusiones del
comercio sobre la pobreza y la equidad. La tarea por
realizar es difícil, pero muchos países de América Lati-
na están dispuestos a hacer frente al reto para captar
los beneficios potenciales del comercio y en el ámbito
de la economía política que resultarán del estableci-
miento de vínculos más fuertes con sus principales mer-
cados.
7 No obstante, esto no es válido para todos los sectores importantes(por ejemplo, textiles), por lo que puede haber un riesgo de unagrave desviación del comercio (Panagariya, 1996).
8 Esta dinámica puede verse en el comportamiento de Estados Uni-dos y la UE. Los intereses de Estados Unidos en formar una zona delibre comercio con Canadá y su extensión al TLCAN (rompiendo conel foco singular que ha mantenido tradicionalmente ese país en elmultilateralismo) surgieron de la creación de un mercado único enEuropa y de un esfuerzo de valerse del TLCAN para lograr en Esta-dos Unidos los objetivos de negociación propios ante los retrasos dela Ronda Uruguay. Por otra parte, el reciente interés de la UE enlograr un libre comercio recíproco con América Latina probable-mente esté relacionado con el avance del proceso del ALCA (BID,2002).
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Gráfico 2.7 Estructura de las negociaciones del ALCA
El ALCA es evidentemente la iniciativa norte-sur más ambiciosa de la región, en la que participan
todos los países democráticos de América Latina y
América del Norte. Si se concreta, constituiría la zona
de libre comercio más amplia del mundo: 34 paísescon un total de 800 millones de habitantes y una eco-nomía regional con un valor de US$10 billones. Pro-mete no solo liberalizar el comercio con América delNorte sino también en las subregiones que comercian
relativamente poco entre ellas9. El proceso fue lanza-do en la cumbre de jefes de estado que tuvo lugar enMiami en diciembre de 1994, pero con grandes difi-
cultades, porque el tema del comercio no figuró en el
programa sino hasta unos pocos meses antes de la
reunión, debido a cierta ambivalencia inicial por parte
de América del Norte (Hoyes, 1996). La presión de
América Latina y el Caribe fue decisiva para ubicar el
tema del comercio en el centro de la agenda de la
cumbre10.El ALCA es una iniciativa que tiene todas las
características de un acuerdo comercial de segunda
generación. En junio de 1995 se inició un amplio pro-
ceso preparatorio, tras el cual en septiembre de 1998comenzaron las negociaciones formales en nueve gru-
pos (gráfico 2.7). La meta es lograr un acuerdo equili-brado e integral consistente con los lineamientos de laOMC para enero de 2005, en un compromiso único
acordado por consenso. El acuerdo debe tener en
cuenta las necesidades, condiciones económicas yoportunidades de los países más pequeños de la
región con vulnerabilidades especiales (véase el recua-
dro 2.6). El ALCA puede coexistir con acuerdos bilate-rales y subregionales en la medida en que los
derechos y las obligaciones que imponen estos acuer-dos no estén cubiertos o excedan los derechos y las
obligaciones del ALCA (ALCA, Declaración de San
José, 1998). Se desprende de aquí que un ALCA decarácter integral podría absorber algunas de las zonas
de libre comercio del continente o incluso algunos
acuerdos subregionales si, debido a los problemas quese suscitan, no pueden avanzar más allá de simples
áreas de libre comercio de fado o revertir a ellas.El proceso ha continuado de manera ininte-
rrumpida desde 1995 (cuadro 2.8) con una organiza-
ción disciplinada y un fuerte compromiso por parte de
los gobiernos en cuanto a la participación, el tiempo yel financiamiento. Por ejemplo, en 2000 hubo 184
días de negociaciones con más de 3.000 participantes
y se generaron más de 2.000 documentos. En 2001 sedio a conocer un texto en borrador, con paréntesis, delacuerdo del ALCA hasta entonces negociado. En mayo
de 2002 las delegaciones acordaron los métodos y lasmodalidades para la liberalización específica de pro-ductos y sectores, lo que sienta las bases para la rondafinal de negociaciones en las cuales se presentaránpropuestas y solicitudes a fin de lograr cronogramasdefinidos de liberalización para diciembre de 2004.
Como han señalado Blanco y Zabludovsky(2002), si bien la negociación ha avanzado firme-
mente hasta la fecha, esta última etapa será crucial y
sumamente difícil. Aunque los 34 países del ALCA
representan un mecanismo de negociación más com-
pacto para obtener consenso en comparación con los
9 Por ejemplo, menos del 5% del comercio de la CA y del Mercosurse realiza entre ambos bloques (BID, 2000).10 La decisión se tomó por consenso de los 34 países.
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Recuadro 2.6 Retos que enfrentan los estados pequeños
La profundización de la globalización y el proceso encurso de liberalización del comercio multilateral handesatado un debate internacional sobre las circunstan-cias singulares de los pequeños estados en la economíamundial, sobre todo en lo que respecta a su vulnerabi-lidad ante los shocks externos adversos y los peligrosnaturales. El debate ha dado lugar a propuestas quesugieren que las pequeñas economías deberían gozarde períodos de transición más largos para cumplir conlos compromisos; menos obligaciones internacionales ymenos difíciles de cumplir; asistencia para el ajuste delcomercio y la gestión de riesgos; y mayor seguridad ypredictibilidad en el acceso a los mercados.
Este tipo de propuestas surge de las caracte-rísticas que comparten estos países por ser pequeños yremotos. En relación con los vecinos regionales demayor superficie, suelen tener economías más especia-lizadas y menos diversificadas, y a menudo las expor-taciones están centradas en unos pocos productosbásicos. Tienen deseconomías de escala e inversión;están extraordinariamente abiertos a la evolución eco-nómica externa en materia de comercio, flujos de capi-tal y tecnología; dependen en gran medida de laafluencia de capital extranjero y deben pagar altos cos-tos en concepto de transporte internacional. En la lite-ratura económica se destacan cada vez más estascaracterísticas comunes y se examinan distintos proble-mas comunes relacionados con ellas.
Volatilidad del ingreso
Los países pequeños suelen tener tasas de crecimientomás altas que sus vecinos de mayor superficie, peroesas tasas varían con más amplitud. Tienden a depen-der mucho del comercio exterior de bienes y servicios,y a estar abiertos a la inversión extranjera como mediosde contrarrestar las limitaciones de escala inherentes alreducido tamaño de sus mercados y bases de recursosnacionales. Dado que la participación del comercio enel PIB de esos países es a menudo especialmente gran-de, y como sus exportaciones generalmente están cen-tradas en determinados productos y mercados,padecen variaciones mucho mayores de sus términosde intercambio y de sus tasas de crecimiento. En losestados pequeños la desviación estándar del crecimien-to per cápita real anual podría ser un 25% más alta queen los países más grandes (Commonwealth Secreta-riat/World Bank Task Forcé on Small States, 2000). Seha sostenido que las desventajas de la volatilidad estáncontrarrestadas por las ventajas de la apertura alcomercio exterior (Easterly y Kraay, 1999). Ño obstan-te, un mayor acceso a los mercados no entraña auto-
máticamente una mayor penetración: el equilibrio entrebeneficios y riesgos depende de que la mayor aperturade los países pequeños se sume a una penetración mássegura de los mercados de los países con los quecomercian.
Choques externos y acceso al capital
La concentración de productos y la especialización delas exportaciones en un pequeño número de productosbásicos clave, parte de un esfuerzo para lograr econo-mías de escala en los países pequeños, pueden estimu-lar la productividad y la competitividad en los mercadosmundiales. No obstante, por su limitada diversificación,estos países son vulnerables a shocks y distorsiones delmercado, como fluctuaciones de los precios de los pro-ductos básicos, dificultades de acceso a los mercados,desastres naturales, plagas y otros problemas en la pro-ducción agropecuaria y el fuerte poder de negociaciónde las empresas multinacionales. La disputa que se sus-citó entre Estados Unidos y la UE debido al tratamientopreferencial del plátano caribeño en el mercado euro-peo ¡lustró la fragilidad de los pequeños estados quedependen de acuerdos preferencia les, así como su sus-ceptibilidad a las distorsiones en el acceso a los mer-cados. La di versificación limitada también incrementa elriesgo económico, lo que a su vez afecta la capacidadde las pequeñas economías para acceder a los merca-dos financieros internacionales. Además, en estos paí-ses se percibe un riesgo mayor que en los paísesgrandes. En efecto, se los discrimina: aunque la calidadde sus políticas y capital humano sea comparable a lade los países más grandes, siguen considerándose másriesgosos para la inversión, deben pagar primas deriesgo más elevadas y, por lo general, pagan diferen-ciales más altos de tasas de interés. Por otra parte, laintensa competencia para atraer inversión da pie a lanecesidad de incentivos aún mayores (y fiscalmente per-niciosos) y al compromiso de incrementar los recursospara promover la inversión (Commonwealth Secreta-riat/World Bank Task Forcé on Small States, 2001).
Liberalización del comercio y pérdida deingresos
Muchos estados pequeños se han beneficiado del acce-so preferencial a los mercados y de niveles relativamen-te altos de asistencia oficial para el desarrollo por partede los países de la OCDE. Los miembros del grupo depaíses de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) han dis-frutado de una relación especial con la UE en ambasesferas. A medida que la liberalización del comercio
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erosiona el acceso preferencial a los mercados tradicio-nales, los pequeños estados enfrentan un doble proble-ma. Por un lado, deben adaptarse a la pérdida depreferencias en los mercados de los principales paísescon los que comercian. Por el otro, están obligados areducir o eliminar sus propias barreras comerciales. Noobstante, como tienen una pequeña base tributaria inter-na, muchos países pequeños dependen sustancialmentede los ingresos por concepto de aranceles. Pero a medi-da que se reducen los aranceles, esos ingresos necesa-riamente descenderán y deberán ser sustituidos porajustes considerables en las estructuras tributarias a finde conseguir nuevas fuentes de ingresos fiscales.
Capacidad institucional limitada
Las economías más pequeñas tienen un número relativa-mente bajo de empleados públicos que trabajan enexceso y son responsables de múltiples tareas, y por logeneral no se contratan especialistas. Las limitaciones definanciamiento contribuyen a una alta rotación de per-sonal e impiden la capacitación frecuente, lo que a suvez no favorece la acumulación de aptitudes gerencialesy restringe la innovación (CEPAL, 2000). Como resulta-do, es menor la capacidad de participar eficazmente enlas negociaciones de acuerdos de integración.
Ajustes empresariales y costos privados
La mayor competencia a raíz de la liberalización de lasimportaciones provoca la concentración local de peque-ñas empresas en sectores en las que tienen una ventajacompetitiva. La especialización y reasignación de recur-sos que se requieren para ese propósito pueden tenercostos de ajuste significativos, cuya carga suele recaer
a menudo en trabajadores de empresas e industrias queenfrentan la perspectiva inmediata de los despidos, yen hogares pobres en los cuales el desempleo es un ver-dadero problema. Los beneficios sociales de la reformapueden contrarrestar los costos sociales en el largoplazo, pero los costos privados del ajuste no están dis-tribuidos en forma equitativa, y la resistencia a ellospuede dejar sin efecto los esfuerzos de liberalizacióndel comercio (Gonzales, 2000). Por otra parte, los cos-tos de transporte más elevados debido a la distancia ya los volúmenes limitados de comercio, así como lasbases fragmentadas de producción conspiran para frus-trar la mayor productividad necesaria para la competi-tividad internacional. Este es especialmente el caso delos estados insulares y los archipiélagos, donde el pro-blema no es solamente la distancia, sino que en algu-nos casos un pequeño número de transportistasdetentan el monopolio de la prestación de servicios.
Desastres naturales
Muchos países pequeños, sobre todo los de Centroa-mérica y los estados insulares en desarrollo del Caribe,están particularmente expuestos a los peligros natura-les. Los países caribeños ubicados en la zona de hura-canes padecen constantemente el peligro de ladevastación y comparten con otros países de las Amé-ricas la exposición natural a la actividad volcánica, losterremotos, los derrumbes y las inundaciones. Dado quelas economías, la superficie territorial y las poblacionesde estos países son pequeñas, los desastres naturalespueden perjudicar una gran parte de la actividad eco-nómica y de la capacidad de exportación.
más de 140 países miembros de la OMC, un entendi-
miento entre países tan heterogéneos en cuanto a nive-
les de desarrollo (figuran algunos de los más pobres y
de los más ricos del mundo) y perspectivas geopolíti-
cas exigirán fórmulas creativas para alcanzar a la vez
el equilibrio y una liberalización sustancial. Al exami-
nar los perfiles de comercio exterior, Blanco y Zablu-
dovsky observan que las metas más agresivas de las
agendas negociadoras de muchos países del ALCA
coinciden con los sectores defensivos políticamente
más sensibles de los otros y viceversa. Además, exis-
ten complejas cuestiones técnicas sobre los tipos de
normas de origen que se necesitan para asegurar la
plena utilización de las oportunidades comerciales del
ALCA, reducir al mínimo la desviación del comercio y
la inversión, y hacer más manejable la carga adminis-
trativa. El tratamiento de las economías más pequeñas
será una delicada negociación política. Para superar
estas y otras dificultades, los negociadores deberán
hacer gala de aptitudes técnicas, pero también se
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Cuadro 2.8
Fecha
Cronología del proceso del ALCA
Acontecimiento Acción
Período de prenegociación
Diciembre 1994
Enero 1995
Junio 1995
Marzo 1996
Mayo 1997
Marzo 1998
Abril 1998
I Cumbre de las Américas (Miami)
Comité especial de comercio de la OEA
Reunión ministerial en Denver
Reunión ministerial en Cartagena
Reunión ministerial en Belo Horizonte
Reunión ministerial en San José
II Cumbre de las Américas (Santiago)
Lanzamiento del proceso del ALCA.
Se establecen el plan inicial de trabajo y elcronograma.
Se establecen siete grupos de trabajo; el comitétripartito BID-OEA-CEPAL se encarga delsoporte técnico.
Se establecen cuatro grupos de trabajo adicionales.
Se encarga a los grupos de trabajo terminar sulabor para la siguiente reunión ministerial; seestablece un grupo de trabajo adicional.
Se recomienda el lanzamiento de las negociacio-nes; se logran acuerdos sobre la estructura,calendario, líderes y localización de las negocia-ciones. Se establecen nueve grupos de negocia-ción, dos comités y un grupo consultivo.
Jefes de Estado lanzan las negociaciones.
Período de negociación
Junio 1998
Septiembre 1998
Septiembre 1998
Noviembre 1999
Enero 2000
Marzo 2001
Abril 2001
Abril 2001
Mayo 2002
Octubre 2002
Noviembre 2002
Marzo 2003
Diciembre 2004
Diciembre 2005
Reunión del comité de negociacionesde comercio en Buenos Aires
Reunión ministerial en Toronto
Reunión ministerial en Buenos Aires
Cumbre de las Américas (Quebec)
Reunión ministerial en Ecuador
Viceministros plantean programa de trabajo paracada grupo y comité.
Se establece la secretaría administrativa delALCA en Miami.
Comienzo de las reuniones del grupo denegociación y de los comités.
Revisión de las guías de los eventuales capítulosdel ALCA; aprobación de paquetes de medidasde facilitación de negocios; grupos denegociación solicitan la producción de textos delos eventuales capítulos.
Comienzo de las medidas de facilitación denegocios, cumpliéndose con el mandato de"progreso concreto" en 2000.
Transferencia de la secretaría administrativa a laciudad de Panamá.
Revisión de los textos de los capítulos, nuevasinstrucciones.
Lanzamiento al público de los textos preliminaresdel ALCA en cuatro idiomas.
Lanzamiento de negociaciones por sectoresespecíficos.
Comienzo de la copresidencia de Brasily Estados Unidos.
Transferencia de la secretaría administrativa aCiudad de México.
Conclusión de las negociaciones.
Entrada en vigencia del acuerdo del ALCA.
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requiere un renovado liderazgo político para resolver
los problemas económicos recientes de la región yatender señales cada vez más claras de presiones pro-teccionistas en el continente.
Para ser sostenibles, los acuerdos requieren
una negociación y una implementación efectivas, y
políticas que promuevan un ajuste socialmente eficien-te, y en todos estos aspectos la capacidad institucionalde muchos países latinoamericanos es aún muy limita-
da. También puede ser difícil acordar una arquitectura
institucional eficiente y económica en el ALCA, dadaslas restricciones fiscales de todos los países miembros ylas diversas tradiciones del continente, que se extienden
desde acuerdos puramente intergubernamentales hastainstituciones de mayor envergadura inspiradas en el
modelo europeo. Por último, el progreso en ciertas esfe-ras importantes de las negociaciones del ALCA -como
en el sector agrícola- está intrínsecamente vinculado
con los avances en las negociaciones multilaterales dela OMC cuya conclusión está prevista para 2005.
Aunque la materialización del ALCA será un
reto técnico y político de grandes proporciones, es
importante señalar que el proceso ya está dejando un
legado positivo para el desarrollo de América Latina(Iglesias, 1999). Algunas de las externalidades positi-
vas que generó el lanzamiento del proceso en 1995han sido muy importantes. Por ejemplo, tras casi ocho
años de reuniones regulares, hay cierta familiaridad yespíritu de equipo entre las delegaciones, lo que les ha
permitido utilizar el foro que ofrece el ALCA para
resolver problemas de comercio bilateral y lanzar nue-vas iniciativas. El proceso también ha dado mayortransparencia al generar un vasto volumen de datoscomparativos a nivel del continente sobre normas ydisposiciones comerciales nacionales y regionales quepreviamente no existían o eran difíciles de obtener. Lospaíses también han utilizado las negociaciones delALCA como laboratorio de aprendizaje de las discipli-
nas de la OMC para tratar por primera vez cuestiones
de comercio de segunda generación (por ejemplo,
política de competencia y comercio electrónico), así
como para explotar las oportunidades de afinar las
aptitudes de negociación mediante la amplia partici-
pación y el liderazgo que el proceso ha alentado aun
para los países más pequeños del continente. El pro-ceso del ALCA también aprobó y puso en práctica
varias medidas sobre facilitación de negocios relacio-
nadas con transparencia y procedimientos aduaneros
para facilitar las transacciones comerciales y propicióel surgimiento de una comunidad empresarial conti-nental que se reúne periódicamente en las conferen-cias ministeriales del ALCA.
El NUEVO REGIONALISMO Y EL SISTEMAMULTILATERAL
Uno de los principales puntos de discordia sobre elnuevo regionalismo ha sido su relación con el sistema
multilateral del GATT/OMC. Ruggie (1992) concep-tualizó el multilateralismo a partir de sus característi-
cas de indivisibilidad (pertenencia a un sistema en suconjunto), normas de conducta generalizadas y reci-procidad difusa. Como ha señalado Winters (2000), el
sistema de comercio multilateral es "indivisible en
cuanto a que permite una red sumamente densa y de
gran alcance de vínculos comerciales y de contactosintergubernamentales y se considera que tiene una
existencia separada de todos los vínculos comerciales
individuales entre los participantes, y esa existenciaseparada se ve como valiosa. La norma generalizadamás evidente del sistema comercial es la ausencia de
discriminación (nación más favorecida, NMF), que de
manera inmediata y automática extiende los acuerdosbilaterales a todos los miembros. La reciprocidad esdifusa porque los gobiernos aceptan acciones indivi-duales que no parecen ser en su propio interés inme-
diato, pero se acepta en general que todos los paísestienen algo que ganar".
La integración regional incluye la liberalizacióndel comercio en un grupo de países con intereses seme-jantes y por lo general definido por límites geográficos.La índole preferencial del regionalismo le da carácterexcepcional con respecto al principio de NMF en el quese basan el GATT/OMC y de hecho se trata como una
excepción con normas jurídicas que procuran circuns-
cribir la práctica (artículo XXIV del GATT reforzado por
el entendimiento relativo a la interpretación de ese artí-
culo y del artículo V del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios, AGCS, en la Ronda Uruguay)11.
11 La otra excepción formal para la integración en los países de desa-rrollo es la cláusula de habilitación.
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Paralelamente a la adopción de normas másestrictas en el acuerdo de la Ronda Uruguay en los
años noventa, los efectos sistémicos de la integración
regional en el sistema de comercio multilateral fueronobjeto de mayor atención. Se plantearon inquietudessobre los efectos discriminatorios del nuevo regionalis-
mo, que es contrario a los principios de no discrimina-
ción del sistema de comercio multilateral y que algunosconsideran con potencial para desalentar la participa-ción en el sistema, cuya meta es el avance de la libera-
lización del comercio en todo el mundo. Numerosos
estudios se han ocupado de intentar determinar si laproliferación del sistema de comercio multilateral es de
hecho beneficiosa o perjudicial para el fortalecimientode la liberalización del comercio mundial (Krugman,
1981; Summers, 1991). Los conceptos de buíldingblocs vs. stumbling blocs (Bhagwati, 1991) han adqui-
rido tanta prominencia como los de la creación y des-
viación del comercio en el debate sobre la integraciónregional.
Si bien es teóricamente posible que la interac-ción dinámica entre el regionalismo y el multilateralis-mo pueda debilitar a este último (Bhagwati y
Panagariya, 1996), las características inherentes del
nuevo regionalismo pueden garantizar una mayorcomplementariedad. De hecho, cuando se tienen encuenta las características del nuevo regionalismo
(Y¡, 1996) o cuando se consideran los beneficios netos
que pueden obtenerse por ajustarse progresivamente ala competencia en los mercados mundiales (Frankel yWei, 1996), la integración regional puede aportar con-
diciones económicas y políticas para una mayor inte-gración en el sistema multilateral, aun cuando exista elriesgo de que algunos elementos de economía políticapueden atentar contra este resultado (Levy, 1997; Kris-
hna, 1998). Es más, el nuevo regionalismo parece ser
una respuesta endógena a los crecientes retos de la
integración con el sistema de comercio mundial y por
lo tanto puede contener un elemento de compatibilidad
sistémica en su médula. Ethier (1998) demuestra cómo
las rondas comerciales multilaterales exitosas pueden
generar incentivos para el regionalismo12.
No cabe duda de que existe un conflicto entrelos acuerdos preferenciales y el sistema multilateralcuando aquel promueve una mayor protección con
respecto al statu quo. Pero, ¿existe un grave conflictocuando la liberalización regional es paralela a la
apertura unilateral y al cumplimiento de compromisos
multilaterales para llevar a países con intereses simila-
res más allá de la liberalización que puede lograrse en
el sistema de comercio multilateral? A medida que elnuevo regionalismo fue avanzando, en algunos acuer-dos se han adoptado ciertas medidas que podrían sus-
citar inquietudes legítimas y muchos acuerdos tienen
deficiencias significativas. Pese a todo, como señala uninforme de la Secretaría de la OMC (1995), conside-
rando todos los factores, los dos procesos parecen
complementarse más que contrarrestarse.Para poner en su debida perspectiva la rela-
ción entre el nuevo regionalismo y el sistema multilate-ral, primero deberá recordarse que los dos procesos
generan productos diferentes que son, cada uno a su
manera, útiles para fomentar la liberalización. El siste-ma multilateral es un "hipermercado" mundial de másde 140 miembros que debe tomar decisiones por con-
senso. Establece un mínimo común denominador para
la regulación ordenada del comercio mundial. Encambio, el regionalismo tiene las características de un
mercado "de barrio" para países con intereses simila-res que explotan posibilidades de liberalización
comercial que van más allá del sistema multilateral
porque no están contempladas o no son factibles anivel mundial, y que a menudo persiguen objetivosregionales que van más allá de un acuerdo de carác-
ter puramente comercial como la OMC13.En segundo lugar, un acuerdo de integración
regional es una política de second best y por lo tantodista de ser un acuerdo perfecto. El sistema multilate-ral ha sido un bien público global extraordinariamen-te importante que ha permitido la liberalización delcomercio mundial tras el período proteccionista deentreguerras. Sin embargo, en la práctica el sistema
multilateral también tiene características subóptimas.
Luego de más de 50 años de rondas de liberalización
comercial, el sistema no ha conseguido resultados sufi-
12 La distancia económica es igual a la distancia geográfica más lasbarreras comerciales. A medida que las sucesivas rondas multilate-rales reducen las barreras, el factor de la geografía adquiere mayorpeso, estimulando la regionalización del comercio y los incentivos alregionalismo.
13 Incluso una simple zona de libre comercio de bienes va más alláde la OMC, porque debe cumplir con lo que establece el artículoXXIV, cuyo objetivo es eliminar las restricciones en "lo esencial de losintercambios comerciales".
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cientes para liberalizar el comercio relacionado con laproducción agropecuaria en la que muchos países endesarrollo tienen una ventaja comparativa. Además,hasta el lanzamiento de las negociaciones de Doha se
prestó poca atención a las capacidades asimétricasentre los países para participar, negociar e implemen-
tar las disciplinas. Los acuerdos regionales modernospueden superar estos problemas, aun cuando tenganelementos de discriminación.
En tercer lugar, es evidente que América Lati-
na y otras regiones en desarrollo no ven al regionalis-
mo como un sustituto del sistema multilateral. Sólo unpaís de la región no es miembro de la OMC y el núme-
ro de miembros de esa organización continúa amplián-
dose, como ha ocurrido más recientemente con la
adhesión de China. Además, América Latina participóactivamente en la preparación y negociación del lan-
zamiento de la Ronda de Doha, como lo hicieron la UEy Estados Unidos, cuyo liderazgo fue esencial.
En cuarto lugar, existen importantes sinergiasentre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral
que impulsan a ambos hacia la dirección de la libera-
lización. Los acuerdos regionales de segunda genera-ción -cuyas disciplinas son la imagen virtual de lasdisciplinas de la OMC- sirven para ayudar a los paí-
ses a prepararse para las rondas multilaterales en
estos nuevos temas. Por otra parte, estos acuerdos pue-den ser un laboratorio para introducir nuevas discipli-
nas en el sistema multilateral, como lo fue el TLCAN
para la Ronda Uruguay y como lo son la UE y otrosacuerdos regionales en términos de sustitución deacciones ontidumping por una política sobre compe-tencia. Los acuerdos regionales también pueden incre-mentar la presión para que se realicen y conduzcan
rondas multilaterales, ya sea porque terceros paísesdesean eliminar gradualmente los márgenes de prefe-rencias o porque los socios comerciales de un acuerdoregional tratan de multilateralizar su programa de
liberalización en el marco de la OMC.
En quinto lugar, el regionalismo necesita a la
OMC para concluir la agenda de liberación en cues-
tiones que son difíciles o imposibles de negociar a nivel
regional como la reducción de la protección agrícola.El problema fundamental parecería ser que el
sistema multilateral trata al regionalismo como unaexcepción y no como un componente sistémico de laliberalización del comercio mundial. Esta ambivalen-
cia era comprensible durante la era del viejo regiona-lismo con su vocación proteccionista, pero parece
inadecuada en el contexto del nuevo regionalismo y enun mundo en el que más del 50% del comercio se rea-
liza mediante acuerdos regionales. Los únicos miem-
bros de la OMC que no tienen un acuerdo regionalson Corea del Sur y China (incluido Hong Kong). Una
mejor alternativa podría ser adoptar decididamente el
regionalismo con un conjunto integral y mejor definido
de normas que promueva sus beneficios potenciales y
reduzca al mínimo los costos para los miembros y laeconomía mundial en general.
Tal como lo demuestran Serra et al. (1997), el
entendimiento relativo a la interpretación del artículo
XXIV del GATT en el marco de la Ronda Uruguay redu-jo la considerable ambigüedad sobre las normas
regionales multilaterales, pero no la eliminó. Por ejem-plo, el monto exacto del comercio regional total que
debe liberalizarse recíprocamente para acatar las dis-posiciones de la OMC sigue abierto a interpretación aligual que la determinación del nivel de protección que
podría imponer una nueva unión aduanera para que
no sea más restrictivo que los aranceles de NMF pree-
xistentes. La incorporación del tratamiento de las nor-mas preferenciales de origen en el artículo XXIV sería
un importante avance, dado su poderoso potencial deservir a los intereses proteccionistas (Estevadeordal,2000). El tratamiento de las barreras no arancelariasy la falta de cumplimiento de las disciplinas acordadasson otras deficiencias de ese artículo. Por último, tam-bién se necesita una mejor capacidad de monitoreopor parte de la OMC. Sería importante que algunasde estas cuestiones se aborden en la negociación de
las normas regionales que forma parte de la agenda
de negociación de la nueva ronda multilateral de
negociaciones lanzada en Doha. © B
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APÉNDICEEVALUACIÓN DE ACUERDOS DE LIBRE COMERCIODEL CONTINENTE UTILIZANDO UN MODELO DEEQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE1
Un elemento crucial de la formulación de políticas espoder evaluar y comparar con precisión el impacto de
las diferentes opciones de liberalización comercial quetiene un país. Entre las distintas metodologías disponi-
bles, los modelos de equilibrio general computable
(EGC) han sido ampliamente utilizados para evaluartanto políticas comerciales como otras políticas. Al ser
una representación simplificada de toda la economía,estos modelos captan el impacto agregado y sectorial
de las modificaciones de política en la economía obje-to del estudio y en la de los países con los que esta
comercia. Esta es la característica que los distingue deotros tipos de modelos económicos.
El modelo permite evaluar las repercusiones
de una determinada política al comparar la situación
inicial de las economías (equilibrio de referencia com-putado a partir de los datos reales del país o los paí-
ses) con el nuevo equilibrio numérico resultante de la
adopción de dicha política. Si bien no se mencionaespecíficamente el período de ajuste, se supone que es
suficientemente largo como para que los mercados sereajusten y de esa manera logren el nuevo equilibrio.
El anexo de este apéndice contiene una descripción
más detallada del modelo así como sus principalesventajas y desventajas.
Utilizando un modelo de EGC, se evaluó ycomparó el efecto diferenciado de distintos acuerdoscomerciales en América Latina: el ALCA y acuerdos delibre comercio entre los países del Mercosur y los paí-ses de la CA con sus dos principales socios comercia-les, la U E y Estados Unidos. Todos los acuerdos
considerados están en proceso de negociación o han
sido anunciados. Dado que parte del debate reciente
sobre el nuevo regionalismo se ha concentrado en las
ventajas relativas de los acuerdos norte-sur en compa-
ración con los acuerdos sur-sur (Venables, 2001), los
resultados también aportan elementos a este debate.
El modelo de EGC utilizado es un modelo deestática comparativa con varios países y múltiples sec-tores que incorpora externalidades y economías de
escala vinculadas al comercio en las industrias manu-factureras. Las variables de política utilizadas son la
eliminación de la protección arancelaria (que incluyearanceles ad valorem así como específicos y mixtos y
contingentes arancelarios)2, subsidios a las exporta-ciones y estimaciones de protección al productor (para
los países del TLCAN y la UE). Cabe señalar que elacceso a los mercados es solo una parte de los bene-
ficios potenciales netos de un acuerdo de libre comer-
cio y de aquí que las simulaciones constituyan una
estimación muy conservadora de los efectos.En los gráficos 2.1 a y b se compara el impac-
to de los tres acuerdos para el Mercosur y los países
andinos. En ellos se muestra el incremento porcentualde las exportaciones que resultaría de un acuerdo delibre comercio con la UE y Estados Unidos, y del
ALCA. En aras de la simplicidad, agregamos los 15
sectores con los que cuenta el modelo en tres gruposmás amplios: bienes primarios, manufacturas ligeras y
manufacturas pesadas. Si bien el alto grado de agre-gación resta precisión en la definición de estos grupos,
estos están relativamente correlacionados con el uso
relativo de los factores: las industrias primarias con latierra, las manufacturas ligeras con el trabajo y, en
general, las manufacturas pesadas con el capital.El impacto más alto de las exportaciones del
Mercosur sería el que resulta de un acuerdo de libre
comercio con la UE (un incremento del 12%), seguido
por el ALCA (un incremento del 8%). Para la CA, el
ALCA aportaría un incremento de las exportaciones
del 6%, en tanto que un acuerdo de libre comercio conla UE incrementaría las exportaciones en un 3%. Sibien son muchas las razones que explican estos resul-tados, estos se ven afectados por los vínculos comer-ciales iniciales entre los países que firman un acuerdo(por ejemplo, como mercado de destino, la UE tienemás peso para el Mercosur que para la CA) y por la
protección inicial al comercio que confrontan los paí-
ses. En todo caso, tanto la UE como el ALCA son mer-
cados suficientemente importantes como para
continuar estos acuerdos de libre comercio como una
proposición de una sola opción.
1 Los resultados presentados en este apéndice están basados enMonteagudo y Watanuki (2002).
2 Si bien la mayoría de los aranceles son ad valorem, es frecuentela aplicación de aranceles que no lo son para productos de origenagropecuario, especialmente en los países más desarrollados.
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Apéndice Impacto de potenciales AIR sobre lasGráfico 2.1a exportaciones andinas
(Crecimiento de las exportaciones, %)
Apéndice Impacto de potenciales AIR sobre lasGráfico 2.1 b exportaciones del Mercosur
(Crecimiento de las exportaciones, %)
s
Apéndice Cambio en las exportaciones bajo el ALCAGráfico 2.2 (Crecimiento de las exportaciones, %)
El análisis por sectores muestra que en todos
los escenarios las manufacturas ligeras son el sector de
más rápido crecimiento, aunque el impacto relativo es
mayor en el marco de un acuerdo de libre comercio
con la UE que en los otros dos escenarios considerados.
Como cabría esperar, los productos de origen agro-
cuario (carne y alimentos procesados) que figuran entre
los sectores que confrontan la más alta protección en
los mercados de Estados Unidos y la UE son las manu-
facturas más dinámicas. Este resultado confirma dónde
se encuentra la ventaja comparativa de la subregión en
el seno de acuerdos con países más desarrollados. El
ALCA refleja el mismo perfil de crecimiento de los tres
macrosectores que el acuerdo con Estados Unidos:
especialización en manufacturas ligeras, seguida por
manufacturas pesadas y productos primarios, lo que
obedece en parte a que los productos primarios están
relativamente menos protegidos en el hemisferio occi-
dental que en el mercado de la UE. En la mayoría de
los casos, el mayor volumen de exportaciones de
manufacturas pesadas en el Mercosur y en los países
andinos corresponde a manufacturas intensivas en
recursos naturales.
En el gráfico 2.2 de este apéndice se presenta
el impacto del ALCA por macrosectores. El aumento de
las exportaciones totales oscila entre 4% y 9% en Amé-
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rica Latina, con excepción de México (2%) a causa del
TLCAN. El análisis por sectores muestra que todos los
países considerados de la región (excepto Venezuela)se especializan relativamente en exportaciones de
manufacturas ligeras (principalmente textiles en Cen-
troamérica y el Caribe, alimentos procesados y otrasmanufacturas ligeras en los países del Mercosur, y una
combinación más heterogénea en los países andinos).
El sector de manufacturas pesadas es el segundo decrecimiento más rápido; las nuevas exportaciones están
constituidas principalmente por automóviles y maqui-
naria procedentes de Brasil y manufacturas pesadasmás basadas en recursos naturales, como el petróleo enVenezuela y Argentina (en este caso, también produc-
tos químicos), así como hierro y acero en el grupo inte-
grado por Bolivia, Ecuador y Perú (resto de la CA).Por último, un resultado interesante es deter-
minar qué diferencia representa la presencia de países
de América Latina en el ALCA. En el gráfico 2.3 se
muestra que para todos los países más del 40% de lasnuevas exportaciones se dirigirán a la región, con laexcepción de Centroamérica (como resultado de su
alta dependencia del mercado estadounidense). Otroresultado que vale la pena mencionar es que, para las
exportaciones de productos primarios, el mercadoregional absorbe más del 50% de las nuevas exporta-ciones; estos porcentajes se elevan al 69% para las
manufacturas ligeras y al 72% para las manufacturaspesadas. En la medida en que la especialización enmanufacturas es una consideración estratégica atracti-
va, este es un resultado importante que debe recor-darse al determinar la importancia del mercado deAmérica Latina en las negociaciones del ALCA.
ANEXO METODOLÓGICO DEL APÉNDICE!
USO DE LOS MODELOS DE EQUILIBRIO GENERALCOMPUTABLE PARA EVALUAR POLÍTICAS DELIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO
Característicos básicas de losmodelos de EGC
Los modelos de EGC se basan en la teoría del equili-
brio general, según la cual se determinan simultánea-mente los precios y las cantidades de equilibrio. Sonuna representación simplificada de la economía e
Apéndice Importancia de las exportaciones deGráfico 2.3 América Latina en el ALCA
(En porcentaje de las exportaciones totales al ALCA)
identifican únicamente a los actores o agentes econó-
micos clave (como hogares o consumidores, empresas
o productores, y el gobierno).Se dice que son modelos de equilibrio porque
describen el comportamiento de la economía como el
resultado de la interacción entre la oferta y la deman-da para cada producto en cada mercado, de manera
tal que los precios se ajusten hasta que ambas coinci-dan. No hay ningún mercado con exceso de demandao de oferta y todos los mercados alcanzan el equilibrio
simultáneamente.
Son modelos de equilibrio general porquecaptan todos los sectores de una economía y todos losagentes económicos participantes. Esta es la ventaja
más relevante de los modelos de EGC en comparacióncon los modelos de equilibrio parcial. En consecuen-cia, los modelos de EGC pueden examinar específica-mente la eficiencia de las asignaciones de recursos y
la equidad de su redistribución.
Son modelos computables porque proporcio-
nan una sola solución de equilibrio y se cuantifican de
manera numérica y no por medios analíticos, lo que
proporciona una medición precisa del impacto econó-
mico de una política dada.
¿Qué capta el modelo de EGC?
El modelo de EGC capta los principales efectos de laliberalización del comercio predichos por la teoríaestándar del comercio internacional:
Gráfico 2.2 (2
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• Efectos sobre el comercio. La eliminación de
aranceles provoca un incremento de las importaciones
y una mayor eficiencia a mediano plazo, dado que la
eliminación de las distorsiones arancelarias dará lugar
a un aumento de las exportaciones.
• Efectos sobre la producción. Los productores
(las empresas) ajustan las estructuras de producción
conforme al nuevo conjunto de precios y rendimientos
de los factores de acuerdo con sus respectivas fronte-
ras de posibilidades de producción.
• Efectos sobre los ingresos públicos. En el
corto plazo el gobierno pierde ingresos debido a que
recauda menos aranceles; si esta situación no se com-
pensa con el aumento de otros ingresos, la reducción
puede dar lugar a una contracción del gasto público.
• Efectos sobre el bienestar. El ingreso real de
los hogares se ve afectado porque cambian los salarios
reales y el precio de otros factores (capital y tierra), así
como el de los bienes y servicios. Supuestamente, todos
estos factores significan un mayor bienestar.
Principales venta/as
Algunas de las ventajas de utilizar modelos de EGC
para el análisis de la política económica son:
• Permite a los responsables de formular polí-
ticas evaluar el impacto específico de las distintas
opciones que se pueden estar considerando, controlan-
do por los efectos de otros instrumentos de política.
• Toman en cuenta todas las complejas cone-
xiones de interdependencia que existen en las econo-
mías reales, o interacciones entre los sectores, los
hogares y con los socios comerciales, lo que no ocurre
con el análisis de equilibrio parcial.
• Modelan explícitamente toda la economía.
• Examinan el impacto sobre la asignación de
recursos, la equidad y la distribución del ingreso.
• Miden los cambios en el bienestar.
• Simulan alternativas de políticas.
• Proporcionan resultados numéricos que per-
miten comparar las alternativas y clasificar fácilmente
las opciones de políticas disponibles.
Principales desventajas
Por supuesto, estos modelos tienen desventajas, algu-
nas compartidas con otros métodos de evaluación de
la política económica como los modelos de insumo-
producción, programación lineal, control óptimo y
macroeconométricos. Algunas de las desventajas se
relacionan con la construcción del modelo, ya que los
modelos de EGC son de compleja construcción porque
emplean gran cantidad de datos (cuentas nacionales,
cuadros de insumo-producción, corrientes comercia-
les, balanza de pagos, etc.). Como consecuencia, se
requiere un gran ajuste de los datos para poder cons-
truir una base de datos del año de referencia compa-
tible y coherente.
Otras desventajas se relacionan con la puesta
en práctica del modelo, pues estos modelos dependen
mucho de los datos de referencia (es decir, de las con-
diciones económicas en el año base), y son muy sensi-
bles a estimaciones o supuestos sobre determinados
parámetros (como las elasticidades).
Por último, es necesario interpretar con mucho
cuidado los resultados de estos modelos, porque no
consideran ninguna otra acción de política económica
ni shocks durante el período de ajuste de la economía
al nuevo equilibrio y porque no reflejan los efectos no
económicos (como las repercusiones institucionales).
Además, la mayoría de los modelos de EGC se refiere
al lado real de la economía y excluye variables mone-
tarias o financieras, así como los efectos dinámicos de
la acumulación del capital.
Características del modelo de EGC utilizado
El modelo tiene 1 2 países o regiones. Cada una de
estas 12 economías incluye 15 sectores agrupados en
tres macrosectores principales: el sector primario, las
manufacturas ligeras y pesadas, y los servicios. Una
de las características principales del modelo es que
incluye externalidades positivas vinculadas a flujos
comerciales, lo que refleja la idea de que la libera-
lización del comercio conduce a una mayor producti-
vidad. Hasta cierto punto, esta característica
compensa la naturaleza estática del modelo (porque
no refleja la acumulación de capital de un período al
otro). El año de referencia para este modelo es 1997.
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Capítulo
ACCESO A MERCADOS
La liberalización del comercio por medio de iniciativas
de integración regional ocupa un capítulo importante
de la historia económica de América Latina y el Cari-
be en el siglo XX, época en que los acontecimientos
externos desempeñaron un papel determinante en la
senda del desarrollo de la mayoría de los países de la
región. Cuando los futuros historiadores económicos
observen en retrospectiva el punto de inflexión de la
región en el siglo pasado, probablemente prestarán
atención a la función de las políticas de comercio exte-
rior de la mayoría de los países de la región (y de sus
socios comerciales más importantes) durante los años
noventa.
De todas las reformas estructurales que se lle-
varon a cabo en la región en los últimos tiempos, la
liberalización del comercio, sobre todo en lo que se
refiere al acceso a los mercados, se destaca como la
política más coherente. Si bien el alcance de la libera-
lización ha variado de un país a otro y de un sector a
otro, este período fue sin duda el de mayor apertura
en la región desde la época que precedió a la Gran
Depresión de los años treinta.
No obstante, pese a estos cambios históricos,
la integración del comercio en el continente está aún
lejos de completarse. En este capítulo se examina la
compleja trama de iniciativas de liberalización del
comercio exterior, a nivel unilateral, multilateral y pre-
ferencial (bilateral o regional) que se lanzaron en la
región. Estos esfuerzos simultáneos en materia de polí-
tica definieron un nuevo paradigma en la manera en
que fueron diseñadas e ¡mplementadas las políticas de
comercio e integración en toda la región. Este nuevo
paradigma fue llamado primeramente "regionalismo
abierto" por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y más recientemente anali-
zado, de modo similar pero más teórico, por Ethier
(1998) y Devlin y Estevadeordal (2001) bajo el nom-
bre de "nuevo regionalismo".
Este capítulo se inicia con un panorama del
paradigma reciente de la política de comercio exterior
de América Latina, cuantificando la importancia y el
grado de liberalización e integración del comercio
alcanzado en varios frentes y con respecto a diferen-
tes medidas que afectan el comercio de bienes. Segui-
damente se hace hincapié en la integración del
comercio de productos agrícolas, destacando la
importancia de mirar más allá de la región para
entender los principales obstáculos para acceder a los
mercados que enfrenta la agricultura. En la última sec-
ción se evalúa la complejidad del sistema de acuerdos
comerciales existentes ante el desafío de continuar la
liberalización comercial en el marco de los esfuerzos
más ambiciosos de negociación del continente: el Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
LA COMPLEJA TRAMA DE LA LIBERALIZACIÓN
DEL COMERCIO
Entre mediados y fines de los años ochenta, la mayo-
ría de los países en desarrollo comenzaron a adoptar
profundas reformas de economía de mercado que
incluían, casi sin excepción, políticas unilaterales de
liberalización del comercio exterior (BID, 1996). Esto
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ocurría en el contexto de los esfuerzos multilateralesrealizados en Ginebra para liberalizar el comercio debienes y servicios en todo el mundo, que culminaron
en los Acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994 y en lacreación de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) en 1995. Además, en todo el mundo, y espe-
cialmente en América Latina, iba cobrando interés cre-
ciente el regionalismo que se iba creando por medio
de iniciativas regionales tradicionales o acuerdos pre-ferenciales de comercio de reciente creación.
La profundidad de las reformas comerciales
unilaterales adoptadas por la mayoría de los países de
la región se hace evidente cuando se analiza la evolu-ción de la política arancelaría en la región: el arancel
promedio pasó del 40% a mediados de los ochenta al
10% en 2000. Los aranceles máximos de la región
cayeron en promedio de más de 80% a 40% y solomuy pocos países aplican actualmente aranceles máxi-
mos de más de 100% en un número reducido de pro-
ductos. La dispersión arancelaria, en promedio,
descendió de 30% a mediados de los ochenta a unpromedio de 9% en la actualidad. El arancel prome-
dio más alto y la dispersión arancelaría más elevada,medidos por la desviación estándar, se encuentran
actualmente por debajo de 18% y 25%, respectiva-
mente. Siguen existiendo, sin embargo, algunos picosarancelarios importantes y aproximadamente el 20%de las líneas arancelarias están sujetas a tasas supe-riores al 20%. En el gráfico 3.1 se muestran los aran-celes promedio que se aplican en cada país de laregión.
Este proceso de apertura unilateral fue acom-pañado por esfuerzos de liberalización en el marco delas negociaciones comerciales multilaterales de laRonda Uruguay. El acuerdo, que entró en vigencia en
enero de 1995, tras casi un decenio de negociaciones,
incluía el establecimiento de la OMC, responsable de
administrar el acuerdo comercial mundial más sofisti-
cado y amplio de la historia. En noviembre de 2001 se
lanzó una nueva ronda de negociaciones en Doha
(Qatar), con nuevos compromisos para liberalizar el
comercio mundial, sobre todo en lo que respecta aesferas de importancia para los países en desarrollo(véase el Capítulo 2).
Las negociaciones de la Ronda Uruguay(1986-1994) se centraron principalmente en dos cues-tiones básicas con respecto a la liberalización del
Gráfico 3.1 Arancel promedio de nación másfavorecida (NMF) para todos losproductos, 2OOO(En porcentaje!
Fuente: Cálculos del BID basados la Base de Datos Hemisférica delas Américas (2001) usando únicamente aranceles a¿ valorem.
comercio exterior: primero, asegurar un mayor acceso
a los mercados reduciendo o eliminando obstáculos al
comercio de bienes y servicios, y segundo, darles uncarácter jurídicamente más vinculante a los niveles deacceso a los mercados bajo normas y procedimientosmás estrictos de la OMC. En lo que se refiere a la libe-ralización arancelaría, la última ronda de negociacio-nes del GATT logró una reducción arancelaria mediade 38% en los países industrializados y, desde el puntode vista de los países de América Latina y el Caribe,implicó fuertes compromisos para desmantelar los obs-
táculos a las importaciones. La obligación central con
respecto a los aranceles exige a los países que limiten
sus niveles a un máximo especificado o lo que se deno-
mina "consolidación" arancelaría en el marco del
GATT. La última ronda dio como resultado un incre-
mento significativo en el número de líneas arancelarias
consolidadas. En el caso de los países desarrollados,el incremento pasó de 22% a 72% y para los países en
transición, de 78% a 98%. América Latina en su con-junto acordó consolidar prácticamente todas las líneasarancelarias. Esto cobra especial significación cuandose compara con los niveles existentes de consolidado-
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Acceso a mercados 69
nes arancelarias antes de que se iniciara la RondaUruguay. En América Latina, sólo estaba consolidadoel 38% de las líneas arancelarias para los productosindustriales, lo que equivale al 57% de las importacio-
nes. En el caso de los productos agrícolas, los porcen-
tajes eran de 36% y 74% respectivamente. En la
actualidad el arancel consolidado para los países deAmérica Latina se ubica en promedio en torno al 35%.
Estos esfuerzos unilaterales y multilaterales
tenían lugar en una época en que se estaba firmando
un gran número de acuerdos de libre comercio en elcontinente americano. Como se señaló en el Capítulo
2, los acuerdos de libre comercio tienen una larga his-
toria en la región, pero la década de los noventa fuetestigo de un resurgimiento de iniciativas de integra-
ción comercial bajo el enfoque del nuevo regionalis-
mo. Hacia la época en que se firmó el Acta Final de la
Ronda Uruguay, se pusieron en práctica varios acuer-dos subregionales, entre los que cabe citar el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el
Mercado Común del Sur (Mercosur). Además, se efec-tuaron importantes reformas institucionales y de políti-
ca en los acuerdos existentes, tales como el Pacto
Andino (que pasó a llamarse Comunidad Andina, CA,en 1997), la Comunidad del Caribe (Caricom) y el
Mercado Común Centroamericano (MCCA). Endiciembre de 1994 tuvo lugar la Cumbre de Miami,
donde se lanzó el Área de Libre Comercio de las Amé-ricas (ALCA), la ambiciosa iniciativa para la integra-
ción económica del hemisferio.
Desde mediados de los noventa, dos países dela región, México y Chile, han estado en proceso deconsolidar sus posiciones como centros de comercioestratégicos de la región para un tiempo por venir. En1994 México logró tres acuerdos importantes basadosen el modelo del TLCAN: con Costa Rica, con Colom-bia y Venezuela (conocido como el Acuerdo del Grupode los Tres o G-3) y con Bolivia. Los tres acuerdos fue-
ron implementados a comienzos de 1995. Seguida-
mente, México aprovechó la tendencia y concluyó
acuerdos con Nicaragua en 1997 y con el Triángulo
Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) en 2000.
Además, en 1998 México amplió y profundizó su
acuerdo con Chile.Chile, por su parte, se fue estableciendo como
centro de comercio de manera gradual y uniforme.
Firmó sus primeros y más básicos acuerdos en cuanto
al alcance y a la índole de la cobertura con México en1991, Venezuela en 1992, Colombia en 1993 y Ecua-dor en 1994. El nivel de sofisticación se amplió un
poco más en los acuerdos de Chile con el Mercosur en1996 y con Perú en 1998. El impulso más fuerte tuvo
lugar en 1996 con la celebración de un acuerdo de
libre comercio con Canadá, que era prácticamenteuna réplica del TLCAN. El acuerdo actualizado entre
Chile y México en 1998 también se basaba en el
modelo del TLCAN, como los acuerdos de 1999 conlos países del MCCA. Más recientemente, Chile haestado negociando un acuerdo de libre comercio con
Estados Unidos con base en el modelo del TLCAN.
Cuando se concrete, se añadirá a la siempre crecientelista de acuerdos norte-sur del hemisferio.
Este dinamismo también ha estado presente anivel extrarregional, sobre todo en el contexto de la
iniciativa del Foro de Cooperación Económica Asia-
Pacífico (APEC). México ingresó al APEC como miem-bro de pleno derecho en noviembre de 1993, Chile
ingresó un año después y Perú en 1998. Durante la
Segunda Reunión Presidencial del APEC de noviembrede 1994, celebrada en Indonesia (el mismo año dellanzamiento del ALCA), los dirigentes acordaron esta-
blecer la libertad de comercio y de inversión en laregión a más tardar en 2010 para las economías
industrializadas y en 2020 para los países en de-sarrollo.
Este breve repaso de los esfuerzos de integra-ción de los noventa sería incompleto si no se hace refe-
rencia a la participación de la Unión Europea (UE) enAmérica Latina. La UE firmó un acuerdo de coopera-ción comercial y económica con el Mercosur en 1995,seguido de un acuerdo marco de cooperación conChile en junio de 1996. No obstante, el proceso demayor alcance hasta ahora ha sido el Acuerdo deAsociación Económica, Concertación Política y Coope-
ración entre México y la UE. Este amplio acuerdo
marco se celebró en 1997 y dio lugar a la firma de un
acuerdo integral de libre comercio entre las dos partesen 1999. El lanzamiento formal de las negociaciones
para los acuerdos de asociación entre la UE y el Mer-
cosur y Chile fue convenido en 2000, y Chile firmó el
acuerdo en mayo de 2002.Si bien todos los 30 acuerdos recíprocos más
algunos acuerdos parciales están vinculados a los
objetivos del enfoque del nuevo regionalismo, cada
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Gráfico 3.2 El spaghetti bowh tratados de libre comercio vigentes y en proceso de negociación en las Américas
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país ha perseguido sus propios objetivos de comercio
estratégico con sus mecanismos preferidos de reduc-
ción arancelaria, reglas de origen, normas técnicas y
otros aspectos administrativos. Esto ha dado lugar a lo
que algunos observadores han denominado el efecto
"spaghetti bowl" de los acuerdos comerciales (cuadro
3.1 y gráfico 3.2). Los problemas potenciales que
representa este fenómeno se analizarán en la última
sección de este capítulo en el contexto de los desafíos
para las actuales negociaciones en torno del ALCA.
Pese al efecto del spaghetti bowl, esta revisión
histórica permite analizar de alguna manera cómo ha
interactuado (e ¡nteractuará en el futuro) el nuevo
regionalismo de América Latina con otros enfoques
para la liberalización del comercio exterior. Algunos de
los compromisos asumidos por los países de la región
en el marco de negociaciones multilaterales pueden
explicarse por las exitosas reformas unilaterales de
liberalización del comercio que tuvieron lugar a nivel
nacional. A su vez, esos mismos compromisos a nivel
multilateral actuaron como mecanismos para anclar las
reformas internas. De la misma manera, los acuerdos
de la Ronda Uruguay sentaron las bases para procurar
acuerdos regionales dentro de un marco común de nor-
mas de comercio mundial y un conjunto más claro de
disciplinas bajo las cuales pueden negociarse acuerdos
preferenciales. Estas normas mundiales pueden fortale-
cerse aún más en la nueva ronda de negociaciones de
Doha. Es más, si bien la reciprocidad implícita en una
ronda multilateral genera un respaldo político nacional
para continuar la liberalización, y teniendo presentes
las ventajas económicas de la liberalización multilate-
3CATITULO3
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Acceso a mercados 71
Cuadro 3.1 Provisiones en tratados de libre comercio seleccionados en las Américas
TLCAN
Eliminación arancelariaReglas de origenpor producto (S.A.)
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VALADI-reglas de origenReglas especiales-sector automotor
Agricultura-capítulo separado
Medidas sanitariasy fitosanitarias (MSF)
Barras técnicasal comercio
Inversión
Solución de controversias(entre inversionistasy Estado)
ServiciosEntrada temporal depersonas de negocios
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VCompras del sector público VPropiedad intelectual
Anf/c/ump/ng-derechoscompensatorios
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Ecuador- Chile-Chile G-3 Mercosur
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MéxicoNicaragua
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VPolítica de competencia
Solución de controversias
Laboral-medio ambiente
VTP
Tratamiento diferenciadoy especial
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Cañada-Chile
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V*VV
TP
México- Caricom- Chile-Triángulo Bolivia- República América
Norte Mercosur Dominicana Central
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Notas: TP = Tratado paralelo, F = Los participantes deberán explícitamente desarrollar disciplinas en estas áreas en el futuro, SA= Sistema armonizado.* Los participantes acordaron una exención temporal en la aplicación del antídumping.
ral del comercio, a veces es difícil evaluar las ventajasnetas en un foro de negociación en el que participanmás de 100 países con intereses estratégicos muy dife-rentes que actúan como limitaciones para alcanzarnuevos compromisos. Los acuerdos regionales y bilate-rales ofrecen ciertas ventajas en este respecto. Estos
acuerdos se basan en principios de reciprocidad que
afectan a un grupo más pequeño de países. Esto puede
generar un mejor ambiente para lograr consenso en
torno de la compleja gama de temas incluidos en la
agenda de negociaciones actuales, evaluar mejor las
ventajas potenciales de la negociación y lograr que el
sector privado comprenda y apoye el proceso de libe-
ralización. Asimismo, Ethier (1998) ha señalado que laintegración regional puede estimular la liberalización
multilateral al facilitar la coordinación. En síntesis, la
ola del nuevo regionalismo que invade al continenteamericano -incluidas la profundización de los acuer-
dos existentes y las negociaciones en torno del ALCA-deben entenderse como complemento de las reformasunilaterales y de los esfuerzos multilaterales1.
überalizadón arancelarla preferendal
Las negociaciones de acceso a los mercados bajo el
"viejo" regionalismo (Capítulo 2) solían realizarse por
medio de un arancel preferencial fijo por debajo del
arancel de nación más favorecida (NMF) y, en muchos
1 Véanse Devlin y Ffrench-Davis (1999) y Devlin y Estevadeordal(2001).
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casos, solo para un grupo selecto de productos o sec-
tores. Las reducciones arancelarias unilaterales y mul-
tilaterales erosionaban progresivamente los márgenesde preferencia acordados inicialmente. Para poder
mantener esos márgenes constantes en el tiempo, lospaíses tenían que renegociar los acuerdos continua-
mente. Alternativamente, algunos acuerdos se nego-ciaban por medio de reducciones arancelarias
preferenciales como porcentaje de los aranceles deNMF aplicados en cada momento, manteniéndose
constantes de esa forma los márgenes de preferenciacon el correr del tiempo. En la actualidad, la mayoría
de los acuerdos de libre comercio del nuevo regiona-lismo han seguido el modelo del TLCAN2, basado en
un programa de desgravación arancelaria relativa-
mente rápido, automático y casi universal. El mecanis-mo de eliminación arancelaria sigue cronogramas
especificados previamente que van desde la elimina-ción inmediata hasta una eliminación gradual en diez
años, con períodos de transición más prolongadospara aquellos productos considerados "sensibles". Las
negociaciones comienzan generalmente con un acuer-
do sobre un arancel base a partir del cual se aplicancalendarios de eliminación gradual. El arancel base
puede ser también objeto de negociaciones con elobjetivo de comenzar los calendarios de eliminación
gradual a partir de niveles más bajos.
El gráfico 3.3 muestra la evolución de losaranceles de NMF con respecto a los aranceles prefe-renciales de 1985 a 1997. En el gráfico se compara elpromedio arancelario de NMF aplicado por 11 paísesde América Latina con la tasa preferencia! promedioaplicada por cada país a todos sus socios comercialescon los cuales existen acuerdos comerciales bilateraleso regionales. Se muestra de manera contundente la
reducción simultánea de barreras externas e internas
como una de las características clave del nuevo regio-
nalismo minimizando la posibilidad de desviación delcomercio. Si bien los aranceles se eliminarán casi en su
totalidad de acuerdo con los calendarios de la mayo-
ría de los acuerdos comerciales en vigencia (el porcen-
taje promedio de excepciones gira en torno del 5%, loque contrasta favorablemente con la mayoría de los
acuerdos tradicionales), la dinámica interna de los pro-gramas de eliminación gradual de aranceles varía
considerablemente de un acuerdo a otro. En algunoscasos, más del 50% de los productos quedaron exen-
tos de aranceles durante el primer año de ejecución del
acuerdo; en otros, esos porcentajes no se alcanzarán
sino hasta el quinto año o mucho después. Por ejem-
plo, en el caso del TLCAN, la mayor parte de la libe-ralización del comercio entre Estados Unidos y Canadá
con respecto a México tuvo lugar durante el primer año
del acuerdo, en tanto que el grueso de la liberalización
de México con respecto a sus socios del TLCAN se con-
cretó cinco años después de iniciado el acuerdo. En elgráfico 3.4 se muestran los márgenes de preferencia
promedio de algunos países de la región. En el gráficose compara el arancel promedio de NMF con el aran-
cel preferencial promedio que aplica cada país a sus
socios comerciales de la región con los cuales ha fir-
mado un acuerdo comercial. En el gráfico 3.5a se cal-cula el porcentaje de líneas arancelarias que quedarán
liberalizadas en su totalidad para 2005 como resulta-do de la ejecución de los programas existentes de libe-
ralización arancelaria, mientras que los gráficos 3.5by 3.5c presentan estimaciones en términos del monto
de comercio intrarregional que abarcan esos acuerdos
y el porcentaje que quedaría plenamente liberalizadopara 2005 suponiendo que se mantiene estable la
estructura del comercio exterior. Con base en la esti-mación de que alrededor del 80% del comercio total
intrahemisférico quedará liberalizado para 2005, año
en que se prevé la entrada en vigencia del ALCA, y el
hecho de que el cumplimiento con las normas multila-terales exige que la liberalización cubra "lo esencial delos intercambios comerciales"3, puede llegarse a laconclusión de que la mayoría de las dificultades paranegociar la liberalización del comercio en el ALCAafectará a aproximadamente el 10% de los flujosactuales de los intercambios intrarregionales.
2 El mecanismo interno de eliminación arancelaria en el Mercosurtambién siguió un programa lineal automático.
3 El artículo XXIV (8) del GATT establece que para que las unionesaduaneras y las zonas de libre comercio se consideren como talesbajo las normas de comercio multilateral, deberán prever la elimi-nación de derechos y otras medidas restrictivas con respecto a "loesencial de los intercambios comerciales". No existe una definiciónde aceptación universal sobre lo que constituye "lo esencial de losintercambios comerciales". Han surgido controversias en las partesen cuanto a si los criterios deberían ser el número de líneas arance-larias liberalizadas, el valor del comercio liberalizado, una combi-nación de ambos, o si deberían incluir o no todas las categoríasprincipales de productos (por ejemplo, agricultura). En este cálculoestamos usando el 90% del comercio como nivel de corte para ladefinición de "lo esencial de los intercambios comerciales".
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Gráfico 3.3
Nota: Los países incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.Fuente: Estevadeordal y Shearer (2002). Fuente: Cálculos del BID usando únicamente aranceles ad va/orem.
¿Inciden los acuerdos de comerciopreferencial en el comercio?
En el último decenio, gran parte de la literatura espe-
cializada ha tratado de evaluar los efectos de los
acuerdos de comercio preferencial sobre los flujos de
comercio, el bienestar mundial y las repercusiones
para el sistema de comercio multilateral4. En general,
esta literatura se ha centrado en determinar si esos
acuerdos son buenos o malos para el bienestar mun-
dial desde una perspectiva teórica. No obstante, la
evidencia empírica sigue siendo relativamente limitada
y sabemos aún muy poco sobre la magnitud y la sig-
nificación de la eliminación de obstáculos al comercio
de forma preferencial sobre los volúmenes de comer-
cio bilateral. En casi toda la literatura reciente se han
analizado los efectos de los acuerdos de comercio pre-
ferencial sobre el comercio utilizando un modelo gra-
vitacional que incluye variables ficticias para acuerdos
comerciales (véase el recuadro 3.1)5. En general, son
muy pronunciados los efectos de un acuerdo de libre
comercio en los intercambios que tienen lugar entre los
miembros del acuerdo. Frankel (1997) determinó que
la formación de la Comunidad Europea incrementó el
comercio entre los países europeos en aproximada-
mente 65%, y que el Mercosur y el Pacto Andino esti-
mularon el comercio en un factor de aproximadamente
dos y medio entre sus integrantes. Estevadeordal y
Robertson (2002) han examinado los efectos de los
acuerdos preferenciales en el volumen del comercio
bilateral empleando una ecuación gravitacional que
incluye una medida precisa de los aranceles preferen-
ciales6. En este estudio se analiza el efecto de los aran-
celes preferenciales y de los aranceles de NMF sobre el
volumen del comercio, con base en una especificación
que propugnaron Anderson y van Wincoop (2000) con
datos de varios países de América Latina y sus princi-
pales socios comerciales industrializados: Estados Uni-
dos, Canadá, Europa y Japón.
Una de las ventajas de este enfoque gravita-
cional es que compara directamente las contribuciones
de las fricciones de "política", como los aranceles, con
4 Véanse Bhagwati y Panagariya (1996), Frankel (1997), y Bhag-wati, Krishna y Panagariya (1999).5 Véase Frankel (1997). Existe también una cantidad considerablede literatura que se basa en modelos de equilibrio general que cal-culan el impacto de la liberalización sobre el comercio, e incluyenescenarios de acuerdos de comercio regional que no se mencionanaquí.6 Linnemann y Verbruggen (1991) estudiaron explícitamente elimpacto de los aranceles sobre los perfiles de comercio bilateralutilizando un modelo gravitacional. No obstante, Estevadeordaly Robertson (2002) hicieron el primer estudio que incorporóexplícitamente tasas arancelarias preferenciales en un modelogravitacional.
Gráfico 3.4 Arancel promedio de NMF y preferencialpara todos los productos, 1999
NMF y liberalización de arancelespreferenciales, América Latina,1985-1997 (En oorcentajos)
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![Integracion Inclusion[1]](https://static.fdocuments.us/doc/165x107/577d24811a28ab4e1e9c99fd/integracion-inclusion1.jpg)
