La integracion de y con los inmigrantes en españa

Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 205

La integración de y con los inmigrantes enEspaña: debates teóricos, políticas y

diversidad territorialThe integration of and with the immigrants in Spain:

theoretic debates, policies and territorial diversity

Lorenzo CACHÓN RODRÍGUEZ

Dpto. Sociología I. Universidad Complutense de [email protected]

Recibido: 26.09.07Aceptado: 19.12.07

RESUMENLa integración de los inmigrantes es una cuestión muy debatida académica y políticamente, precisamen-te, cuando las instituciones tradicionales del Estado de bienestar que deberían garantizar la socializaciónde los individuos han entrado en crisis. Ese debate empieza a adquirir un papel relevante en las políticasmigratorias en la Unión Europea. En ese panorama se pueden inscribir las transformaciones de la inmi-gración en España, los retos que plantea y las respuestas políticas que está recibiendo. La “institucionali-zación” de la cuestión migratoria en España desde el año 2000, está planteando una serie de desafíos queexigen una respuesta política al “problema de la integración de y con los inmigrantes” del tipo de la queproporciona el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI). El artículo plantea unaconcepción de las políticas de integración de los inmigrantes que asume, a la vez, las políticas de redistri-bución y las de reconocimiento; examina la filosofía política explícita del PECI, aporta elementos para laevaluación de las políticas de integración y formula alguna críticas al PECI y, a partir del mosaico migra-torio que se va dibujando en el territorio en España, apunta elementos para una coordinación cooperativade las políticas de integración en el campo de la inmigración.PALABRAS CLAVE: Inmigración, Integración, Políticas de integración. España.

ABSTRACTThe integration of immigrants is a very common discussion from an academic and a political point ofview, precisely when traditional institutions of the welfare state, that should ensure the socialization ofindividuals, have come into crisis. That discussion begins to acquire a significant role in migration poli-cies in the European Union. The changes of immigration in Spain, the challeges and policy responsesthat it is receiving, could be registered in this scenario. The “institutionalization” of the migration issuein Spain since 2000, is posing a number of challenges that require a political response to the “problem ofthe integration of and wich immigrants” of the kind provided by the Strategic Plan for Citizenship and

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Integration 2007-2010 (PECI). The article raises a conception of the policies of integrating immigrantswhich assumes at the same time the policies of redistribution and reconnaissance; examines the explicitpolitical philosophy of the PECI, provides elements for the assessment of integration policies and deve-lops some critics to the PECI and, from de immigration patchwork that is being drawn in the territory ofSpain, aims elements for a cooperative coordination of integration policies in the field of immigration.KEY WORDS: Immigration, Integration, Integration policies, Spain.

SUMARIO1. La cuestión (sociológica y política) de la “integración” de los inmigrantes. 2. La “integración de los in-migrantes” (casi) llega, por fin, a la Unión Europea. 3. El momento de la “cuestión migratoria” en Espa-ña. 4. El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010): un proyecto político. 5. Elementospara una valoración (provisional) sobre el PECI. 6. La dimensión territorial de las políticas de integra-ción en España. 7. Algunas consideraciones finales. Bibliografía.


Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial

“El autor de estas líneas hace constar que, puestoque el político práctico acostumbra a desdeñar, orgullo-so, al teórico, considerándole como un pedante inofen-sivo, cuyas ideas, desprovistas de toda realidad, no pue-den ser peligrosas para el estado que debe regirse porprincipios fundados en la experiencia; puesto que el go-bernante, ‘hombre experimentado’, deja al teórico jugarsu juego, sin preocuparse de él, cuando ocurra entreambos un disentimiento deberá el gobernante ser con-secuente y no temer que sean peligrosas para el Estadounas opiniones que el teórico se ha atrevido a concebir,valgan lo que valieren”.(Kant, Sobre la paz perpetua, Madrid, Espasa Calpe,1964: 89).

1. LA CUESTIÓN (SOCIOLÓGICA YPOLÍTICA) DE LA “INTEGRACIÓN”DE LOS INMIGRANTES

León de Aranoa (2007), en un artículo publi-cado a raíz del naufragio de una embarcacióncon inmigrantes que pretendían llegar en su frá-gil patera a las costas italianas en agosto de2007, escribe una ficción muy realista que reco-ge una contradicción radical de cierta visión(instrumentalista) de la inmigración:

“Treinta africanos rescatados de una em-barcación harapienta subieron a bordo de uncrucero de lujo. Al principio se impuso la leydel mar, pero una vez realojados los náufra-gos e invitados a las mesas de los turistas,empezó a imperar la ley de la tierra (…) Entodo caso, en la mayor parte de las mesas seestuvo de acuerdo en que era la necesidad laque les hacía arriesgarlo todo en el mar, y hu-bo consenso en cuanto a lo necesaria que erasu presencia en nuestros países. A fin decuentas, se dijo también, alguien tiene quehacer el trabajo de mierda que nadie quierehacer ya en Europa. Y además elevan nuestroíndice de natalidad, añadió alguien en otramesa, comentario éste que obtuvo la aproba-ción de todos. Los problemas empezaroncuando comenzaron a comerse el paté conmermelada que el servicio del barco repartiópor las mesas. Y no hicieron más que agudi-zarse cuando la hija adolescente de un em-presario francés comenzó a mostrarse másatraída de lo que la ley del mar recomiendapor la ingenua voracidad de Adewale, un sub-sahariano musculoso de piel negra, casi azul,al que la camisa Ralph Laurent le sentaba, y

en eso hubo también consenso, más que bien.‘Me parece bien que eleven nuestro índice denatalidad, pero no a costa de mi hija’, debióde pensar la madre de la atractiva joven antesde cambiarla de asiento, alejándola de lasaguas territoriales del africano y su poderosainfluencia”.De las varias cuestiones que plantea el “rea-

lista” relato de León de Aranoa tres son relevan-tes para este artículo: 1) qué derechos deben te-ner esos inmigrantes que llegan a Lamerica, porrecordar el título de la película de GianniAmelio (1994) que narra el drama de la migra-ción albanesa a Italia; 2) cómo deben adaptarselas instituciones ante su llegada; y 3) qué rela-ciones personales hemos (queremos) de tenercon ellos y sus culturas. O dicho de otra manera,cómo queremos gestionar su “integración” en elque ya es su nuevo barco, su nueva sociedad.

La “actualidad” que la problemática de la“integración de los inmigrantes” ha adquiridode un tiempo a esta parte responde al comporta-miento del buho de Minerva que, como Hegelseñaló, levanta su vuelo al atardecer. La “inte-gración de los inmigrantes” se ha planteado co-mo un desafío que había de abordarse desde laspolíticas públicas sólo en el “atardecer” delEstado de bienestar keynesiano construido des-de la segunda guerra mundial y cuando el siste-ma institucional que se había ido poniendo enmarcha para garantizar la inclusión social de losindividuos y de los (posibles nuevos) colectivoshabía entrado en crisis (o así se percibía) y co-menzaban procesos de transformaciones pro-fundas. Es el momento en que se agudiza la cri-sis de la sociedad salarial, de la ciudadaníaconstruida en torno al campo laboral (por todos,véase Alonso 1999 y 2007); es cuando institu-ciones como la escuela y los servicios públicos,que deberían garantizar la socialización de losindividuos, han entrado en crisis (Wieviorka1998). Y uno de los colectivos más frágiles enese contexto eran y son los inmigrantes: porqueuna elevada proporción no encuentra empleo otiene trabajos sin protección social, de bajasrentas o en la economía sumergida, porque vi-ven en barrios guetizados, porque el sistemaeducativo es menos eficaz en su socializaciónque con otros grupos sociales, porque tienen unmenor acceso a los servicios públicos o porquealgunos son “indocumentados” como conse-cuencia de políticas de inmigración restrictuvas.La (nueva) “cuestión social” aparece notable-



mente “etnificada”. Es en ese momento históri-co cuando la problemática de la “integración delos inmigrantes” adquiere actualidad. Por esoviene a colación lo apuntado por Hegel:

“Al decir (…) una palabra acerca de la teo-ría de cómo debe ser el mundo, la filosofía,por lo demás llega siempre demasiado tarde(…). Esto, que el concepto enseña, la historialo presenta, justamente, necesario; esto es,que primero aparece lo ideal frente a lo realen la madurez de la realidad, y después élcrea a este mismo mundo gestado en su sus-tancia, en forma de reino intelectual. Cuandola filosofía pinta el claroscuro, ya un aspectode la vida ha envejecido y en la penumbra nose le puede rejuvenecer, sino sólo reconocer:el búho de Minerva inicia su vuelo al caer elcrepúsculo” (Hegel 1968: 36-37).Un caso “ejemplar” de este proceso es el de

Francia: hasta los años setenta no se planteabala problemática (social) ni la cuestión (política)de la integración de los inmigrantes y es difícilencontrar esa expresión en la literatura sobre lainmigración. Sin embargo, una vez que se em-pieza a hablar de ella, se institucionalizará congran rapidez en los años ochenta: se creará unSecretariado General para la Integración, le se-guirá un Alto Consejo para la Integración y unaSecretaría de Estado para la Integración. Una delas publicaciones simbólicas de este período esel Informe del Alto Consejo titulado Pour unmodéle français d’integration publicado en1991, que cierra y sintetiza una serie de infor-mes sobre diversos aspectos de la integración delos inmigrantes. La culminación de este proce-so, desde la perspectiva política fuertementeconservadora con que el Presidente Sarkozy haimpregnado a su mandato, ha sido la creaciónen 2007 del “Ministerio de la Inmigración, laIntegración, la Identidad y el Codesarrollo”. Laincorporación de la “Identidad” es la que marcaahora de un modo políticamente orientado estadenominación1. Es el reflejo institucional delaumento de las identidades culturales/naciona-les de que hablaba Wieviorka (1998). La “iden-tidad” (y su defensa, explícita o implícitamente)

ha pasado a ser parte del marco básico en que seproducen la luchas por la interpretación sobrelos fenómenos migratorios.

Con razón se ha podido decir que “los traba-jos de la Escuela de Chicago entre 1910-1940constituyen los textos fundadores de la Socio-logía de la Inmigración” (Rea y Tripier 2003,8). Aunque pueden señalarse los pioneros traba-jos de Ravenstein y sus “The laws of migration”publicadas en 1885 y 1889 (véase Arango 1985)o la aparición de la inmigración o “el extranje-ro” en algunos de los clásicos de la sociología,especialmente en el joven Max Weber (véaseMazzadra 2005) y en Simmel (véase Simmel1977; Santamaría 2002; y Cachón 2005), sólo laEscuela de Chicago aborda sistemáticamente elestudio de los procesos migratorios y lo hace es-tudiando, precisamente, los modos en que losinmigrantes se insertan en sus nuevas socieda-des a la vez que van construyendo (en el sentidoeconómico/físico) y (re)construyendo (en elsentido social) sus ciudades. De ahí que la so-ciología de las migraciones nazca conjuntamen-te con la sociología urbana. Y aquellos científi-cos sociales y humanistas del Departamento deSociología de la Universidad de Chicago, comoPark, Burgess o Thomas, trabajaron en el con-texto social y político de los Estados Unidos aprincipios del siglo XX, donde el aire dominan-te era la propaganda nativista que valoriza la“anglo-conformity”, la hostilidad hacia los nue-vos inmigrantes y los negros (recuérdese que en1929 se llegaron a agrupar seis millones de per-sonas bajo el paraguas del Ku Klux Klan) y laspolíticas restrictivas de inmigración. Esta con-textualización del nacimiento de las teorías so-bre la integración de los inmigrantes debe servirpara apreciar lo que tenían de ruptura con laopinión más común y lo que pudieron contribuira fomentar políticas orientadas en otra direc-ción. De aquel Departamento de Sociología na-ció, entre 1918 y 1920 (el parto fue largo porqueocupa cinco volúmenes), El campesino polacoen Europa y en América de W. I. Thomas y F.Znaniecki. En esta obra clásica, los autores es-tudian con métodos todavía hoy de gran (y cre-

1 El nuevo Ministro francés de Inmigración, Integración, Identidad y Codesarrollo explicaba en un artículo publicado en Le Figaro (1junio 2007) las cuatro partes del Departamento. Y respecto a la Identidad señalaba que “La identidad francesa es a la vez la herencia denuestra historia y el futuro de nuestra comunidad nacional (…) Nuestra identidad es una respuesta a la vez a la mundialización y a los co-munitarismos (…) Ligar inmigración, integración e identidad no tiene nada de vergonzoso (honteux) (…) La promoción de nuestra iden-tidad no manifiesta estrictamente ninguna hostilidad respecto a los inmigrantes (…) La identidad nacional no es un concepto, es una brú-jula para los franceses y para aquellos que aspiran a serlo”.



ciente) interés, la emigración/ inmigración delos campesinos polacos hacia Estados Unidospartiendo de la teoría del ciclo “desorganiza-ción-reorganización” de Thomas. Y en el arran-que de su análisis de la “comunidad polaco-americana” que comienzan a organizar los mi-grantes polacos ya incluyen el concepto de“integración”: “Parecería a priori (…) que losprincipales problemas de los inmigrantes sepueden formular en términos de su integracióno no integración individual (…) Pero, de hecho(…) descubrimos que el problema de la integra-ción individual es en realidad una cuestión ape-nas relevante y totalmente secundaria (…) Elproceso fundamental que ha tenido lugar duran-te este período es la formación de una nueva so-ciedad polaco-americana a partir de esos frag-mentos separados de la sociedad polaca y de suinserción en la sociedad estadounidense (…)Pero esta ‘integración’ no es un fenómeno indi-vidual sino grupal” que da como resultado, “unnuevo producto específico cuyas materias pri-mas se han derivado en parte de las tradicionespolacas, en parte de las nuevas condiciones enlas que viven los inmigrantes y en parte de losvalores sociales estadounidenses tal y como elinmigrante los ve y los interpreta (…) Es evi-dente que esta evolución ha sido socialmente in-evitable” (Thomas y Znaniecki 2004: 353-355).

No podemos abordar aquí los planteamientosde Thomas y Znaniecki ni los desarrolladosposteriormente por Burgess y Park (sobre todoen la Introduction to the Science of Sociology de1921) y su “ciclo de relaciones raciales” en cua-tro etapas: competición, conflicto, acomodacióny asimilación, ciclo que inicialmente concibencomo un proceso progresivo e irreversible y delque 30 años después, tras numerosos trabajosempíricos llevados a cabo en su Departamentode Sociología (en que se presentaron 78 tesisdoctorales entre 1919-1935) rebajan el tono op-timista y sólo entonces comienzan a cuestionarel contenido de la “asimilación”, es decir, paraellos, de la “integración”. Pero sí queremos po-ner de relieve que esta problemática se plantea

explícitamente desde el origen mismo de los es-tudios sobre las migraciones2. Y, sin embargo,en las décadas siguientes no aparece en los es-cenarios más relevantes de la sociología y sólo“renace” en el momento en que los dispositivosde integración del Estado de bienestar keynesia-no han sido cuestionados; cuando, siguiendocon el ejemplo francés, La República comienzaa dar signos de debilidad para integrar comociudadanos a todas las personas que viven en suterritorio en el campo económico, social, políticoo cultural. Surge entonces la “preocupación” porla “integración de los inmigrantes”, surge la“cuestión migratoria” como una auténtica “cues-tión social”.

Hablar de “integración de los inmigrantes” esadentrarse en un campo que puede producir cier-to desconcierto, teórico y político, por la diversi-dad de significaciones a los que el concepto sepuede referir. Diversos autores lo han puesto demanifiesto. Por ejemplo, Hammar y Lithman(1989: 348) han señalado que “(…) los concep-tos adoptados para describir las relaciones entreinmigrantes y los grupos de inmigrantes por unlado, y la sociedad del país de acogida por otro,son pocas veces tomadas en el mismo sentidopor los diferentes autores. La diversidad deacepciones atribuidas a términos como integra-ción, asimilación, aculturación, segregación ypluralismo, especialmente en el discurso políti-co, parece a menudo desconcertante para elobservador”. Y de todos ellos, “es, quizás, elconcepto de integración el que más se presta aconfusión” (Blanco 1993: 158). Penninx y Mar-tiniello (2006: 128) recuerdan que “el conceptode integración está siendo muy cuestionado ydebatido. Hay tantas definiciones y conceptosde integración, como personas escriben sobre eltema. Además, como a menudo se da un conte-nido muy político a la idea de integración, lautilización del término puede resultar delicada”.Por otra parte, a veces el concepto es rechazadopor los actores inmigrantes, sobre todo los desegundas o terceras generaciones que ponen elacento, sin embargo, en que sí siguen sufriendo

2 Se podrían señalar antecedentes de la problemática de la integración de los inmigrantes en Simmel (ya citados) o, sobre todo, enWeber. En este caso no en el joven Weber (estudiado por Mezzadra 2005) de los “estómagos (polacos) constituidos de forma diferente”,sino en el Weber maduro de La ética protestante y el desarrollo del capitalismo. Allí, en una nota a pie de pagina, señala que el abandonode la “incuria tradicional” de las jóvenes polacas o de los emigrantes italianos (en Alemania) “no se debe (aun cuando sea un factor code-terminante) a la simple entrada en un ‘medio cultural superior’, sino que “el mero hecho de trabajar en un medio distinto del acostumbra-do es lo que rompe el tradicionalismo y lo que actúa de factor ‘educador’”(Weber 1983: 31), es decir, de factor de “nueva socialización”o, si se quiere, de integración en ese “medio social superior” de la sociedad de destino.



problemas de discriminación y de falta de reco-nocimiento. Desde planteamientos críticos sepueden recordar las argumentaciones de Sayady Mezzadra. Sayad (1999: 307-317) señala elcarácter polisémico de la noción de integracióny el hecho de ser un “concepto cargado” de unaserie de supuestos que la sociología deberíacontribuir a desmontar. Mezzadra (2005: 146)critica la “nueva ortodoxia” que se va formandoen la investigación internacional de las migra-ciones, donde la mainstream se va conformandocomo “una teoría de la integración social en elsentido pleno del término”, porque utiliza lasmigraciones como confirmación de la movili-dad social ascendente del sistema capitalista ylos procesos de exclusión, estigmatización ydiscriminación aparecen como efectos colatera-les de este proceso integrador; porque anula lasluchas políticas y sociales de los migrantes; yporque se da una imagen de la ciudadanía unila-teralmente expansiva que no tiene en cuenta ladialéctica inclusión/exclusión ni la jerarquiza-ción interna por líneas étnicas o raciales3.

Conceptualizar la “integración de los inmi-grantes” es tarea muy compleja porque ha deafrontar muchos y diversos dilemas teórico-prácticos que se entrecruzan entre sí. Por ejem-plo, cualquier concepto que se pretenda con uncarácter general ha de definir si la “integración”es una cuestión individual y/o colectiva (de gru-pos sociales); si estudia o incide sobre los acto-res y/o sobre las estructuras; si se plantea unanálisis o incidencia sobre lo objetivo (sean es-tructuras o condiciones materiales de vida) y/osobre lo subjetivo (percepciones, identidades opertenencias); si entiende la integración comoun proceso y/o como una situación y un resulta-do final; si aborda la integración como proce-so/resultado de carácter general y/o lo hace sólocomo un proceso/resultado que afecta a los in-migrantes; si se trata de la integración de los in-migrantes y/o de la integración con los inmi-grantes (es decir, si es un proceso unidireccionalque sólo afecta a los inmigrantes o bidireccionalporque afecta también, quizás sobre todo, a la

sociedad de acogida y sus instituciones); si par-te de la consideración de la inmigración comoun fenómeno temporal en cuanto a la rotaciónde en la estancia de los migrantes o si es una in-tegración en el marco de unos inmigrantes convocación de permanencia; si estudia los com-portamientos (y/o los procesos), manteniéndoseen el plano analítico (incluyendo el análisis delas políticas) o si se adentra en el terreno de laformulación de políticas y, por tanto, entra en elcampo normativo del “deber ser”, que no es,conviene recordarlo, un terreno científico peroque deriva de la fuerte vocación normativa quehay en toda sociología. Y debe abordar y clarifi-car el papel del concepto en el campo de los de-rechos civiles, sociales, económicos, culturalesy políticos. Y, además, debe hacerlo abarcandolas múltiples dimensiones de cada una de estasdicotomías y las interrelaciones que se produ-cen entre ellas.

Cualquier intento de elaborar el concepto deintegración parte (implícita o explícitamente) delos sistemas de estados de bienestar diferentes(o de uno de ellos), de los diversos planteamien-tos científicos que responden a las diferentes es-cuelas del pensamiento social (y de la vocaciónnormativa de cada una de ellas), de las posicio-nes políticas de los autores y de los “climas” do-minantes (ciertamente, cambiantes y cambia-bles) de la opinión pública. Algunas de estas di-versidades previas se reflejan en los llamados“modelos de integración” (véase Blanco 1993 yLópez Sala 2005). Pero estos modelos suelencentrarse en uno (y sólo en uno) de los aspectosde la integración: sobre todo, el referido a lasculturas y las identidades culturales.

La primer tentación es criticar el término “in-tegración”, abandonarlo y, como han hecho al-gunos autores, proponer otros varios conceptosalternativos o complementarios para analizardistintos aspectos de estos procesos de las mi-graciones en las sociedades de acogida4. Pero,como Farell ha puesto de relieve, “a pesar delaire funcionalista y anticuado del término inte-gración, ningún otro ha sido (y sigue siendo, se-

3 No entraremos aquí en esa tarea ni en desmenuzar los diversos significados que distintos autores dan a la “integración” cuando loaplican al estudio de las migraciones. Ya lo han hecho entre nosotros Giménez 1993; Blanco 1993 y 2000; Herrera 1994; Malgesini yGiménez 1997; Solé y otros 2002; Zapata 2002 y 2004; Laparra y Martínez de Lizarrondo 2003; López Sala 2005; Gómez y otros 2005,entre otros. En Castles et al 2003 puede verse un análisis de pros y contras de diversos conceptos que se usan en este campo. Véase tam-bién Vasta (2007).

4 Por ejemplo, la propuesta de Zapata (2002 y 2004), en la estela de los planteamientos de Baubock, de introducir el concepto “acomo-dación” y “políticas de acomodación”, donde acomodación “tiene como unidad de análisis la relación entre los inmigrantes y los ciudada-nos con las diferentes estructuras institucionales (esferas públicas)” (Zapata 2004: 210-211).



gún nuestra opinión) tan popular ni ha reflejadotan ajustadamente la calidad técnica de ingenie-ría social y la concepción holística sobre la so-ciedad que refleja este concepto. Sean cualessean los significados con los que aparece en laliteratura, la noción de integración conceptuali-za todo lo que sucede después de la llegada” delos inmigrantes a su nuevo país (citado porLópez Sala 2005: 88). En la misma direcciónapuntan otros autores; por ejemplo Penninx yMartiniello (2006: 128): “creemos que el con-cepto sigue siendo adecuado para analizar la si-tuación de los inmigrantes de primera genera-ción y de los grupos que todavía no se han fami-liarizado con la nueva sociedad, y necesitanaprender en muchos sentidos cómo adaptarse”.

Y es adecuado incluso para analizar los con-flictos ligados (o que aparecen como ligados) a lainmigración, al menos si consideramos la inte-gración como un proceso social. La ausencia deconflictos podría ser considerada, erróneamente,como un signo de integración pero debería ser to-mado más bien como un signo de segregación yexclusión radical. Para Simmel el “otro” lo esporque forma parte del “nosotros”: “Los morado-res de Sirio no son extranjeros (extraños), porqueson como si no existieran para nosotros, estánmás allá de la proximidad y de la lejanía”(Simmel 1977: 717). Con los habitantes de Sirio(aunque vivan a nuestro lado) no podemos tener“conflictos” si no forman parte del nosotros, sino se ha producido alguna forma de integración.En todos los grupos humanos que interactúan (ysólo en ellos), que tienen contactos, que compi-ten, hay conflictos. Por tanto, contra la opiniónde Hammar y Lithman (1989: 349) que señalanque el concepto de integración “no se aplica, su-ponemos, cuando hay conflicto entre las partesinteresadas”, nuestra opinión nos lleva a hacer laafirmación contraria: los conflictos son un (buen)signo de que hay en marcha un proceso de inte-gración, de inclusión del “otro extranjero” en el“nosotros”. Y, además, los conflictos ligados a lainmigración suelen producirse, precisamente, enmomentos en que la inmigración se instituciona-liza (Cachón 2002). En esa misma direcciónapunta Sayad (1999: 307) cuando dice que “hayque evitar imaginar que este proceso (de integra-

ción de los inmigrantes) se produce en armonía,que está indemne de cualquier conflicto”. YZapata (2004: 217) se pregunta: ¿Cuándo pode-mos decir que los inmigrantes y los ciudadanosestán acomodados?: “Un inmigrante y un ciuda-dano están acomodados cuando no tengan nece-sidad de justificar las tensiones y los conflictosque tienen al relacionarse con las diferentes esfe-ras públicas por cuestiones relacionadas con sunacionalidad, color de la piel, condición jurídica,o por considerar que se favorecen más a unos quea otros”. Y no necesitan justificarlo porque elconflicto es intrínseco a toda interacción social.

Se ha señalado “que la filosofía inicial de to-dos los promotores del uso del concepto de inte-gración era sin duda el de contribuir a su uso, pe-ro no el de teorizar sobre un modelo de acciónpública: se trataba más modestamente de contri-buir a una explicación de los procesos sociales”(Richard y Tripier 2002: 289)5. Las líneas que si-guen se quieren situar en el “otro” camino: quie-ren abordar la orientación que debe tener la “ac-ción pública” en este terreno, si se quiere, el“modelo” (con minúscula) que deben seguir laspolíticas de integración de/con los inmigrantes6.

La discusión sobre la integración de/con losinmigrantes había que hacerla, tanto desde laperspectiva analítica como desde la normativa,como una reflexión sobre el conjunto de la socie-dad: si la inmigración es, en nuestras sociedades,un “hecho social” en el sentido que Durkheim daa este concepto, es, por tanto, una realidad quenos afecta a todos, seamos o no inmigrantes, ten-gamos o no relación directa con los inmigrantes,y que afecta al conjunto de la sociedad y a todaslas instituciones, especialmente a las institucio-nes públicas.

Desde los años noventa del pasado siglo “elinterés de los teóricos políticos por el conceptode ciudadanía ha experimentado una verdaderaexplosión” (Kymlicka y Norman 1997: 5) y haproducido “uno de los debates más apasionantesy fértiles en ciencias sociales” (Suárez 2005: 37).Hoy en día, “responder a la pregunta ‘¿Quién esciudadano?’ es cada vez más difícil” (Castles yAlistair 2000: 127) porque el concepto de ciu-dadanía está en plena transformación (Solé yCachón 2006), entre otros, pero fundamental-

5 Estos autores citan a F. Dubet, Immigrations: qu’en savons nous?, 1989.6 Uso esta expresión “de/con” los inmigrantes tras escuchar algunas intervenciones de Luis Miguel Pariza, miembro español por

Comisiones Obreras en el Consejo Económico y Social Europeo, en las que insistía, con razón, en hablar de integración “de y con los in-migrantes”.



mente, por el impacto y los desafíos que planteala “cuestión migratoria”. “Ciudadanía democrá-tica”, “Ciudadanía cosmopolita” “Ciudadaníapostnacional” (Soysal), “Ciudadanía diferencia-da” (Young), “Ciudadanía desnacionalizada”(Sassen), “Ciudadanía cultural” (Rosaldo),“Ciudadanía transnacional” (Bauböck), etc. Uotras como “patriotismo constitucional” tradu-cible como una “ciudadanía constitucional”(Habermas), o “ciudadanía multicultural” (quesubyace en muchos de los conceptos anteriores)y la lista podría seguir. Algunos de estos con-ceptos se mueven en el orden analítico (como elde Soysal) en tanto que otros lo hacen clara-mente en el campo normativo (como los deYoung o Habermas).

Una de las claves para entender este renacer dela cuestión de la ciudadanía y su fertilidad es queha subsumido los debates sobre la “integraciónde los inmigrantes”7. Como apunta Mezzadra(2005: 94), en la actualidad hay que leer las mi-graciones “a través de la lente de la ciudadanía:por un lado, no se podrá prescindir del contextogeneral de crisis de la ciudadanía que caracterizalas sociedad occidentales contemporáneas; porotro, se deberá prestar atención a las específicasdemandas subjetivas de ciudadanía que los movi-mientos migratorios expresan, justamente en tan-to que movimientos sociales”. Pero no se trata só-lo (ni fundamentalmente) del concepto jurídico-formal de la ciudadanía ligada a la nacionalidad yde las políticas de “naturalización” o de los mo-dos de adquisición de esa ciudadanía formal porla vía de adquisición de la nacionalidad, aunqueesta cuestión sea de gran interés (véase Castles yMiller 2003 y Sassen 2003). La perspectiva de laciudadanía es de gran interés analítico por variasrazones que ha señalado Zolo (citado porMezzadra 2005: 95): porque permite abordar laproblemática de las instituciones y de la ‘calidad’de la vida pública; porque abre una perspectivade investigación particularmente interesante so-bre la relación entre universalismo de los dere-chos y particularismo de la pertenencia (y entrela dimensión individual y la dimensión colectivade la experiencia política); y porque permite te-matizar las tensiones que se manifiestan hoy en-tre procesos globales e “identidades locales”.Entre los distintos aspectos que comprende “laciudadanía”, De Lucas (2003: 17) señala, además

de estatus formal (ciudadano frente a extranjero)y del aspecto político (que confiere al ciudadanola condición de titular de la comunidad política),que la ciudadanía “es también un vínculo deidentidad, de pertenencia y de reconocimiento.En realidad, la dimensión básica y la que aparececada vez más necesitada de justificación: la per-tenencia (membership) a una comunidad de auto-gobierno, a una sociedad política”. Una cuestióncentral de las consideraciones actuales sobre laciudadanía, especialmente si se considera desdela “cuestión migratoria”, es esta capacidad sim-bólica de generar pertenencia y sentido de perte-nencia, es decir, su aportación a las identidadesde los individuos y de los grupos sociales.

No se trata ahora de discutir si se produce ono (o si se debe producir o no) una ampliaciónde derechos de los ciudadanos, como planteapor ejemplo Held (1997) y discute Zolo (1997),o si hay tensiones internas entre distintas di-mensiones de la ciudadanía democrática, comoseñala este último autor. Se trata aquí de señalarsólo la (necesaria, desde el punto de vista nor-mativo) progresiva inclusión de sujetos antesexcluidos (o nuevos excluidos) del conjunto dederechos y reconocimiento que se incluyen bajoel concepto de ciudadanía.

El reto es doble. Por una parte, como ha seña-lado Zolo (1997: 122) en una tradicional lógicade las relaciones Estado/mercado, “el problemaque afronta la ciudadanía democrática es deter-minar si en las sociedades postindustriales hay ono espacio para una experiencia democrática yun Estado de derecho que no estén totalmentesubordinados al modelo de mercado y su lógicacompetitiva”. Pero por otra, a aquella visión quepodría hacerse desde presupuestos homogenei-zantes, se añade en la actualidad el reconoci-miento de la diversidad cultural como un hechode nuestras sociedades. Como ha señaladoMiller (1997: 69), “el problema de la ciudada-nía y el pluralismo es fácil de plantear, peromuy difícil de resolver. Su premisa es la frag-mentación cultural de los Estados modernos”.Una política de integración de los inmigrantesha de moverse en la tensión entre esos dos cam-pos: la ciudadanía democrática y el pluralismo.

Como definición reciente de la integración delos inmigrantes desde una perspectiva analíticavalga la que proponen Penninx y Martiniello

7 Zolo (1997: 117) señala que la idea de ciudadanía ha venido a “llenar el vacío teórico y político —la ‘melancolía democrática’ (queha señalado P. Bruckner)— que varios autores veían como la penosa consecuencia de la caída de la utopía comunista”.



(2006: 127). Estos autores plantean una “defini-ción básica, pero también completa, de la inte-gración”; la conciben como “el proceso a travésdel cual uno se convierte en una parte aceptadade la sociedad” Y señalan que “esta definiciónelemental se abre de forma intencionada en dosdirecciones. Primero, insiste en el hecho de quela integración sea un proceso, antes que un re-sultado final. Por otro lado, no delimita ningúnrequisito particular para la acogida en la socie-dad receptora (al contrario de lo que ocurre conlos modelos normativos desarrollados por lospolitólogos, según los cuales la acogida quedadefinida en términos de asimilación, integra-ción, multiculturalismo o pluralidad). Así, dejala posibilidad de que se contemplen diferentesresultados temporales (es decir, que existen eta-pas intermedias) y finales”. Con ello ofrecenuna definición muy operativa para el estudioempírico de los procesos de integración (de mo-do comparado a nivel local). Esta definiciónabarca al menos tres dimensiones analíticas dis-tintas: las dimensiones político-legal, socioeco-nómica y cultural y religiosa porque en cadauna de ellas los inmigrantes han de convertirseen una parte aceptada de la sociedad8.

En otra dimensión, esta vez más normativa yefectuada desde instituciones públicas, se puederecoger la definición de integración que ofrecenlos “Principios Comunes Básicos sobre Integra-ción”, aprobados por el Consejo de Ministrosde Justicia y Asuntos de Interior de la UniónEuropea el 19 de noviembre de 2004. Estosprincipios definen la integración como “un pro-ceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuopor parte de todos los inmigrantes y residentesde los Estados miembros (que) implica el respe-to de los valores básicos de la Unión Europea”(véase epígrafe siguiente). Hay varios elemen-tos significativos en esta definición: se concibecomo un “proceso” (y no como un resultado), loque implica momentos distintos en el corto, me-dio y largo plazo; se define explícitamente co-mo “bidireccional”, es decir, que afecta tanto alos recién llegados como a los ya asentados enel territorio de la Unión; es “dinámico”, lo que

puede ser interpretado en el sentido de interac-ción entre personas y grupos; que va producien-do un “ajuste mutuo”, es decir un cambio deinstituciones e identidades dentro del respeto alos “valores básicos” de la UE.

Pero éstas son (dos) definiciones de la inte-gración de los inmigrantes, hechas desde unpunto de vista analítico (la primera) y normati-vo (la segunda), no de las políticas de integra-ción de los inmigrantes. Dado que en este artí-culo analizaremos los planteamientos del PlanEstratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 aprobado por el Gobierno de España enfebrero de 2007, conviene definir, desde unpunto de vista normativo, al menos provisional-mente, las políticas de integración (en general)para saber cual es, en nuestra opinión, la orien-tación que deben seguir dichas políticas. Porquesólo desde esa visión (explicitada) del horizontea que se apunta se puede entrar en la valoracióndel camino emprendido.

Dando una verdadera vuelta al calcetín, po-demos plantear proactivamente el necesario en-foque normativo que deberían tener las políticasde integración a partir de un texto de Mezzadra(2005: 99), pero cambiando completamente elsentido del mismo, porque el autor lo plantea entérminos analíticos, es crítico respecto a las ten-dencias políticas y sociales en que nos vemossometidos y habla de “exclusión”: “La cuestiónde la inclusión (exclusión en el texto de Mezza-dra) de los migrantes del espacio jurídico, polí-tico y simbólico del Nosotros constituido por elconjunto de sujetos titulares plenos de derechosde ciudadanía ocupa una importancia estratégi-ca tanto en la teoría como en la práctica más aúnen una época en la que cada configuración‘identitaria’ (comenzando por la nacional) pare-ce investida de múltiples tensiones (…)” (Me-zzadra 2005: 99).

Desde el punto de vista normativo, se puedeconsiderar que las políticas de integración sonaquellas que, además de garantizar la igualdadde trato (y no discriminación) en una sociedadlibre y plural (es decir, de garantizar la igualdadde derechos cívicos, sociales, económicos, cul-

8 Si se examina esta definición (formal) de integración propuesta por Penninx y Martiniello (“ser una parte aceptada de la sociedad”) po-dría señalarse que es compatible con una visión instrumental de la inmigración en la que los inmigrantes no gozaran de iguales derechos quelos autóctonos. Porque recoge la integración “nacional o étnica” (y eso puede ser suficiente desde el punto de vista de las migraciones) pero“ser aceptado” no garantiza la integración “social”, contra otras desigualdades sociales u otras fuentes de desigualdad, ni serlo en igualdad decondiciones y de oportunidades. Pero del contexto y del análisis del conjunto del texto de los autores (y de otros de sus numerosos trabajos)se deduce que no es así. Pero esto expresa la dificultad de una definición comprensiva de la “integración de los inmigrantes”.



turales y políticos), fomentan (de modo decidi-do) la igualdad de oportunidades entre todas laspersonas y grupos que forman parte de la socie-dad en la que esas políticas se aplican y recono-cen el pluralismo cultural que incorporan distin-tos grupos sociales (antiguos y nuevos), fomen-tando su interacción. El resultado que buscanestas políticas es la creación de una sociedadcon vínculos sociales (y económicos, culturalesy políticos) fuertes que garanticen la pertenen-cia plena (que no quiere decir exclusiva) de losindividuos y grupos que la forman y el doblesentimiento de los individuos y grupos que haceque sientan la sociedad (como) suya (asumien-do la memoria y el proyecto colectivo) y sesientan aceptados (porque vean asumida colec-tivamente su memoria) por la sociedad, maxi-mizando de esta manera la capacidad de los in-dividuos para decidir (es decir, elegir) sobre suspropias vidas.

Detrás de esta concepción de lo que debenser las políticas de integración de y con los in-migrantes en países como España en los alboresdel siglo XXI, hay una apuesta simultánea porla justicia en dos dimensiones: justicia redistri-butiva y justicia de reconocimiento. Por decirlocon Fraser (2001: 49), “ninguno de los dos ele-mentos es suficiente por sí mismo (…) los as-pectos emancipatorios de los dos paradigmasdeben integrarse en un marco único. Teórica-mente, la tarea consiste en diseñar una conceptobidimensional de la justicia, que pueda acomo-dar tanto las demandas de igualdad social comolas del reconocimiento de la diferencia. En lapráctica, se trataría de diseñar una orientaciónpolítica programática que integre lo mejor de lapolítica de redistribución con lo mejor de la po-lítica de reconocimiento”.

Thomas H. Marshall iniciaba su conocidaconferencia sobre “Ciudadanía y clase social”(pronunciada en 1949) recordando “el problemaque ayudó a plantear Alfred Marshall”. Se pre-guntaba A. Marshall, en su ensayo sobre El fu-turo de la clase obrera publicado en 1873, si“tiene algún fundamento válido la opinión deque hay ciertos límites que la mejora de las con-diciones de la clase trabajadora no puede traspa-sar (...) La pregunta no es si todos los hombresllegarán a ser iguales, que ciertamente no lo se-rán, sino si el progreso avanza constante, aun-

que lentamente, hasta que, al menos por su tra-bajo, todo hombre sea un caballero”9. Y T.H.Marshall (1998: 20) señala que, “sin violentar elcontenido de sus palabras podríamos sustituir eltérmino ‘caballero’ por el adjetivo ‘civilizado’,porque es evidente que (A. Marshall) tomabacomo modelo de vida civilizada aquellas condi-ciones que su generación consideraba apropia-das para un caballero. Podríamos añadir -sigueT.H. Marshall- que cuando todos reclaman eldisfrute de esas condiciones, están pidiendo quese les admita compartir la herencia social, loque a su vez, significa exigir un puesto comomiembros de pleno derecho de la sociedad, esdecir, como ciudadanos”.

En la progresiva “extensión de la ciudadanía alas clases bajas” (Bendix, 1974), con que elEstado y el Estado de bienestar han ido respon-diendo a las reivindicaciones de derechos denuevos grupos sociales, ha llegado “el turno delos inmigrantes” (Zapata 2002). La línea argu-mental la podríamos enlazar, contra lo que esusual en estos tiempos, con el desarrollo delEstado de bienestar y las luchas por la ciudada-nía dentro de él. Hace unos años, a finales de losochenta, Dahrendorf (1990: 69-70) ponía tresgrandes cuestiones en la agenda de la ciudadaníay su relación con el Estado de bienestar: 1ª)“Resta mucho por hacer para que todos los ciu-dadanos (…) vean asegurados sus derechos deciudadanía. La vieja lucha de clases no ha termi-nado, ni mucho menos. Las fronteras de la‘membratura’ originan violentas luchas. Quedanaún por reconocerse los derechos de las mujeresy de las minorías”; 2ª) “(…) de repente se hapuesto de manifiesto no sólo que algunos se ha-bían quedado atrás, sino que nuevos grupos sehabían visto empujados a los márgenes del ca-mino, y aún más lejos de ellos. La pobreza per-sistente y las situaciones duraderas de desem-pleo plantean cuestiones nuevas de ciudadanía(…)”. Y los que no están excluidos están descu-briendo nuevas formas de cuestiones de titulari-dad por amenazas en el medio ambiente, porejemplo. Y la tercera, que enuncia Dahrendorfen 1988, un año antes de la caída del muro deBerlín, de la siguiente manera: “Quizás sea posi-ble el socialismo en un país; pero el estableci-miento de una sociedad civil en un solo país esestrictamente imposible”. Por eso “la histórica

9 A. Marshall, “The future of the Working Classes”, en A.C. Pigou (ed.), Memorials of Alfred Marshall, Londres, Macmillan, 1925 (ci-tado en T.H. Marshall 1998: 18).



tarea de crear la sociedad civil sólo estará com-pleta una vez que se hayan concedido los dere-chos de ciudadanía a todos los seres humanos.Necesitamos una sociedad civil mundial”. Es deinterés esta referencia a la “sociedad civil mun-dial” que recuerda la idea de Kant de una “histo-ria general con propósito cosmopolita”: crearuna sociedad civil general bajo el imperio delderecho, pero esta idea de Dahrendorf/Kant po-dría ser reinterpretada para los análisis de la in-clusión de los inmigrantes en las sociedades derecepción y la respuesta exigible del Estado debienestar de estos países de incorporar a los de-rechos reconocidos a estas nuevas “clases ba-jas”, por recoger la expresión de Bendix, queson los inmigrantes (véase Held 1997 y Zolo1997).

T. H. Marshall (1998: 25-26) explica que,“sin violentar demasiado la precisión histórica,podemos asignar el período formativo (de lostres elementos de la ciudadanía) a un siglo dis-tintos: los derechos civiles, al siglo XVIII; losderechos políticos, al XIX; y los derechos so-ciales, al XX”. Esta historia (tan británica) queMarshall desarrolla con “razonable elasticidad”y un “solapamiento evidente”, podría ser pro-longada diciendo que el siglo XXI, que las pri-meras décadas del siglo XXI, deberían ser re-cordadas como aquellas en que todos esos dere-chos, incluyendo los derechos al pluralismocultural y los derechos políticos, fueron recono-cidos en los países democráticos a todas las per-sonas que vivían dentro de ellos, independiente-mente de cual fuera su nacionalidad o ciudada-nía formal.

Parafraseando a los Marshall (Alfred y Tho-mas) en los argumentos recogidos en los párra-fos anteriores (y a Habermas 1977 y 1981) yaplicándolos a la situación de (las políticas de)integración de/con los inmigrantes, podríamosargumentar que, desde el punto de vista de la in-migración, lo que legitimaría al Estado (de aco-gida) es su desarrollo como Estado de bienestar(incluyendo los aspectos culturales) que acogie-ra eficazmente a los inmigrantes como nuevosciudadanos en plenitud de derechos y en igual-dad de condiciones; que la legitimidad delEstado y de sus políticas que le otorguen los in-migrantes, provendrá de la creencia en ella quetengan estos nuevos ciudadanos que se encuen-tran sometidos (y acogidos) a él; que, en la me-dida en que ese EB les reconozca y aplique losmismos derechos que a los “viejos” ciudadanos,

hará que las reivindicaciones y conflictos ten-gan más que ver con aspectos cuantitativos y se-an los mismos que los del resto de los ciudada-nos (y trabajadores); que, en la medida en quesea capaz de defender activamente el pluralismocultural, será más fácil que los nuevos vecinostengan un mayor sentido de pertenencia a la so-ciedad que ese EB contribuye a articular. En de-finitiva, cabe preguntarse, como los Marshall, sitiene algún fundamento válido la opinión de quehay ciertos límites que la mejora de las condi-ciones de la clase trabajadora inmigrante nopuede traspasar; la pregunta no es si todos loshombres llegarán a ser iguales (que ciertamenteno lo serán) sino si el progreso social avanzaráhasta que todos los inmigrantes sean considera-dos ciudadanos de pleno derecho.

Estas ideas fuerza fueron una cierta ortodoxia(socialdemocrática) hasta los años ochenta.Pero hoy conviene retomarlas aunque vayancontra corriente de las políticas dominantes ysean contra fácticas frente a numerosas prácti-cas sociales que caminan en la dirección opues-ta. Ciertamente algunas de las bases sobre lasque se trabajaba hasta los años setenta han co-menzado a resquebrajarse y otras han sufridouna profunda modificación. Pero aquellas ideastienen campo de acción en las nuevas realida-des. Entre ellas en los cambios introducidos porla “cuestión migratoria” dentro de los fenóme-nos que agrupamos bajo el paraguas de la glo-balización. Y también son reformulables en unmarco político distinto, digamos, por ejemplo,en el republicanismo contemporáneo. Porque“el vínculo entre ciudadanía republicana yEstado de bienestar resulta bastante natural. Alcabo, es tesis nuclear suya (del republicanismo)que la presencia pública asegura la maximiza-ción de la libertad negativa, la independenciadel individuo de azares y contingencias que noderivan de su propia elección (… Por eso) la de-fensa de la libertad negativa equivale de facto asuscribir el principio: ninguna desigualdad sinresponsabilidad” (Ovejero 1997:112).

Para estas consideraciones no resuelven unode los puntos de tensión de las políticas de reco-nocimiento: el que se plantea entre el respeto delos derechos humanos individuales (y la libertadcultural) y el principio de igual dignidad y res-peto de todas las culturas. La tensión que seproduce (a nivel real) porque “los seres huma-nos no somos islas, pero tampoco somos árbo-les” (Lucas 2003: 55). La tensión que produce



(a nivel analítico) entre los dos enfoques dife-renciados del multiculturalismo que señala Sen(2007: 201-202), porque uno de ellos se con-centra en la promoción de la diversidad comoun valor en sí mismo y el otro hace hincapié enla libertad de razonamiento y de toma de deci-siones, y celebra la diversidad cultural en la me-dida en que es elegida con tanta libertad comosea posible por las personas involucradas. Nopodemos abordar estas tensiones en profundi-dad pero, para los objetivos de este artículo, val-ga decir que puede buscarse una salida “norma-tiva” en las orientaciones que proporciona la“Convención sobre la Protección y Promociónde la Diversidad de las Expresiones Cultu-rales”, aprobada por la Conferencia General dela UNESCO, en su 33.ª reunión, celebrada enParís del 3 al 21 de octubre de 2005 (ratificadapor España en 2007, BOE, 12 febrero 2007).Dos de los principios de que señala esta Con-vención son los siguientes:

1. Principio de respeto de los derechos hu-manos y las libertades fundamentales: Sólose podrá proteger y promover la diversidadcultural si se garantizan los derechos huma-nos y las libertades fundamentales como la li-bertad de expresión, información y comuni-cación, así como la posibilidad de que laspersonas escojan sus expresiones culturales.Nadie podrá invocar las disposiciones de lapresente Convención para atentar contra losderechos humanos y las libertades fundamen-tales proclamados en la Declaración Univer-sal de Derechos Humanos y garantizados porel derecho internacional, o para limitar suámbito de aplicación.3. Principio de igual dignidad y respeto detodas las culturas: La protección y la promo-ción de la diversidad de las expresiones cul-turales presuponen el reconocimiento de laigual dignidad de todas las culturas y el res-peto de ellas, comprendidas las culturas delas personas pertenecientes a minorías y lasde los pueblos autóctonos.Estos dos principios quieren resolver el (po-

sible) antagonismo entre la libertad (cultural)individual y la visión más colectiva de las cultu-ras, entre un análisis sobresocializado que pien-se el hombre como árbol determinado perma-nentemente por sus raíces y sin posibilidad dedesplazarse y un análisis infrasocializado que loimagine como una hoja en blanco donde él va

escribiendo de la primera a la última línea de suvida.

Cabría concluir la argumentación desarrolla-da en este epígrafe (y abrir ya la del siguiente)recurriendo a un texto clásico de la democracia:la oración fúnebre que pronunció Pericles cuan-do llevaron a la ciudad a los primeros muertosde la Guerra del Peloponeso y en la que explicóa los supervivientes los valores por los que susdeudos habían caído. Según cuenta Tucídidesen la Historia de la guerra del Peloponeso,Pericles describió la constitución de la ciudadcon estas palabras:

“Su administración favorece a los más enlugar de favorecer a los menos, por eso se lla-ma democracia. Si examinamos las leyes, ve-mos que proporcionan la misma justicia a to-dos, a pesar de las diferencias entre ellos; sicontemplamos la posición social, el progresoen la vida pública recae en la reputación porla capacidad y no se permite que considera-ciones referidas a la clase interfieran en elmérito; la pobreza no corta ya el camino, siun hombre es capaz de servir al Estado, nopodrá impedirle que lo haga la oscuridad desu condición”.Y citamos a Pericles porque, como ha señala-

do (Dahrendorf 1990: 54, de quien tomo la ci-ta), en esta famosa oración fúnebre “pueden en-contrarse muchas de las características de laciudadanía: igualdad de participación, igualdadante la ley, igualdad de oportunidades y un sue-lo común de estatus social”.

Para señalar la actualidad del texto dePericles, conviene recordar que el Preámbulodel Borrador del Proyecto de Tratado por el quese establece una Constitución para Europa (ensu versión de fecha 18 de julio de 2003) comen-zaba con una frase (en griego y luego en cadaidioma de los Estados miembros) de este discur-so: “Nuestra Constitución (…) se llama demo-cracia porque el poder no está en manos deunos pocos sino de la mayoría. (Tucídides II,37)”. Este texto desapareció en el Proyectoaprobado por los Gobiernos y sometido a laconsideración de los Estados. Se suprimió tam-bién la frase siguiente que era el primer puntodel Preámbulo: “Conscientes de que Europa esun continente portador de civilización, de quesus habitantes, llegados en sucesivas oleadasdesde los tiempos más remotos, han venido des-arrollando los valores que sustentan el humanis-mo: la igualdad de las personas, la libertad y el



respeto a la razón”. Y obsérvese lo simbólicoque hubiera sido que en ese primer consideran-do se hablara de que Europa es una zona de in-migrantes porque sus habitantes han ido llegan-do a ella en “sucesivas oleadas desde los tiem-pos más remotos”. Con cierta exageración, perose podría decir que se eliminaron dos de los ar-gumentos que se desarrollan (a contra corriente)en este artículo.

2. LA “INTEGRACIÓN DE LOSINMIGRANTES” (CASI) LLEGA, PORFIN, A LA UNIÓN EUROPEAQue Europa se haya convertido, en términos

absolutos, en la primera región de inmigracióndel mundo, no quiere decir que haya logradoencauzar los flujos migratorios ni asentar unaspolíticas adecuadas de inmigración y de integra-ción de y con los inmigrantes. Al contrario, caberecordar la “relación difícil” (Arango 2006) quemantiene Europa con la cuestión migratoria y eldifícil proceso de gestación en que siguen laspolíticas comunes de inmigración y asilo quedebían haberse puesto en marcha antes de 2005,como pide el Tratado de Ámsterdam desde1999. Y, sin embargo, puede decirse que se “hapasado de la prehistoria al comienzo de la histo-ria” (Arango 2005), fundamentalmente graciasa los esfuerzos institucionales desarrollados porla Comisión Europea bajo el liderazgo delComisario Vitorino. Y ello a pesar de que elComité Económico y Social Europeo (2002) ha-ya puesto de relieve, con razón, que “se ha pro-gresado insuficientemente en la integración so-cial de los inmigrantes y refugiados. Persisteuna discriminación evidente; estos grupos de lapoblación continúan estando claramente en des-ventaja en términos de empleo; igualmente cla-ra es la segregación física de facto en algunasciudades; las ciudades de Europa continúanasistiendo al estallido de violencia cuando laconvivencia se quiebra; y el racismo continúasiendo patente (y se incrementa, incluso) tantoen las relaciones sociales cotidianas como enlos resultados electorales obtenidos por la extre-ma derecha”.

Europa atraviesa una encrucijada que se re-fleja bien en los títulos de tres artículos recogi-dos en un reciente monográfico de VanguardiaDossier (enero/marzo 2007): “El atolladero eu-ropeo” de Schierup (2007); “La Unión Europea

y los límites de la soberanía” de Guild (2007); e“Integración y diversidad en una Europa multi-cultural” de Martiniello (2007). Encrucijada lle-na de paradojas, entre ellas la que nos ofrece laEuropa multicultural “que separa (…) el afánreaccionario de mantener a toda consta una vie-ja concepción de la política y de sus agentes, losciudadanos; y por otro, la oportunidad de refor-mular el vínculo social y político, y con ellos laciudadanía, para alcanzar una concepción en laque estos otros no sean sólo el negativo exigidopara afirmar al ciudadano” (Lucas 2003: 56).

El escaso desarrollo de las políticas de inmi-gración comunitarias, especialmente de las polí-ticas de integración puede explicarse por la con-currencia de algunas circunstancias que señalaLópez Pietsch (2007): la primera es la limitadabase jurídica de la que se parte; la segunda es lapeculiar naturaleza de las políticas de integra-ción que se desarrollan en los diversos nivelesde las administraciones: europeo, nacional, re-gional y local; la tercera circunstancia que con-diciona la adopción de una política europea co-mún es la peculiar historia y situación migrato-ria de cada uno de los Estados miembros (véaseArango 2006 y Cachón 2007a). Por último, se-ñala López Pietsch, “si los avances registradosse miden no tanto por comparación con el idealde los mundos, como por las resistencias que hahabido que vencer para su consecución, enton-ces tal vez haya que concluir que el trecho reco-rrido no es tan escaso como a primera vista pu-diera parecer”.

El primer e importante paso se dio, tras la en-trada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en elConsejo Europeo de Tampere (Finlandia) en1999. En las Conclusiones de la Presidencia dedicho Consejo se apuntan algunos elementos deinterés para la elaboración de una política co-munitaria nueva en materia de inmigración. Asírezan, por ejemplo, tres de las Conclusiones dela Presidencia finlandesa. Conclusión nº 11: “LaUnión Europea necesita un enfoque global de lamigración que trate los problemas políticos, dederechos humanos y de desarrollo de los paísesy regiones de origen y tránsito…”; Conclusiónnº 18: “La Unión Europea debe garantizar untrato justo a los nacionales de terceros paísesque residen legalmente en el territorio de susEstados miembros. Una política de integraciónmás decidida debería encaminarse a conceder-les derechos y obligaciones comparables a losde los ciudadanos de la Unión, así como a fo-



mentar la ausencia de discriminación en la vidaeconómica, social y cultural y a desarrollar me-didas contra el racismo y la xenofobia”; Con-clusión nº 21: “El estatuto jurídico de los nacio-nales de terceros países debería aproximarse alde los nacionales de los Estados miembros. Auna persona que haya residido legalmente en unEstado miembro durante un periodo de tiempopor determinar y que cuente con un permiso deresidencia de larga duración, se le debería con-ceder en ese Estado miembro un conjunto dederechos de carácter uniforme lo más cercanoposible al de los ciudadanos de la Unión (…).El Consejo Europeo hace suyo el objetivo deofrecer a los nacionales de terceros países quehayan residido legalmente durante un periodoprolongado la posibilidad de obtener la naciona-lidad del Estado miembro en que residen”. Enestas Conclusiones de la Presidencia pueden en-contrarse las bases de una orientación políticaque puede (¿que podía?) haber inspirado políti-cas de integración avanzadas en la UE.

A partir de esas orientaciones políticas ema-nadas del Consejo Europeo, la Comisión envióuna Comunicación al Consejo y al ParlamentoEuropeo sobre una política comunitaria de mi-gración [COM(2000) 757 final], de 22 de no-viembre de 2000, que perseguía estimular el de-bate sobre las políticas que se debían poner enmarcha en la dirección marcada en Tampere.Luego han seguido distintas directivas y pro-yectos pero, como ha señalado el ConsejoEconómico y Social Europeo en el Informe so-bre Inmigración, Asilo e Integración social de2002, “se ha progresado poco en la integraciónsocial de los inmigrantes y refugiados” en laspolíticas europeas. Además de las directivas an-tidiscriminación (véase Cachón 2003), se hanaprobado las directivas sobre el derecho a la re-agrupación familiar y la relativa al estatuto delos nacionales de terceros países residentes delarga duración (véase López Pietsch 2007).

En el (Proyecto de) Tratado por el que se es-tablece una Constitución para Europa (actual-mente en proceso de renegociación por parte delos Estados miembros) se plantea el desarrollode una política común de inmigración que, entreotros aspectos, debería proporcionar “un tratoequitativo de los nacionales de terceros paísesque residan legalmente en los Estados miem-bros” (art. III.267.1). Y señala que “la ley o leymarco europea podrá establecer medidas parafomentar y apoyar la acción de los Estados

miembros destinada a propiciar la integraciónde los nacionales de terceros países que residanlegalmente en su territorio, con exclusión de to-da armonización de las disposiciones legales yreglamentarias de los Estados miembros” (art.III.267.4). A pesar de la exclusión de “toda ar-monización” entre las normas de los Estadosmiembros en este terreno, este Tratado permiteque la UE no sólo apoye sino que fomente la ac-ción de los Estados miembros en el campo de laintegración de los inmigrantes.

En ese sentido cabe interpretar el concepto deciudadanía cívica (que la Comisión utiliza porprimera vez en el Comunicación del 2000 ya ci-tada y que luego ha reiterado en numerosos do-cumentos) (véase Zapata 2005) y, sobre todo, laaprobación de los “Principios Comunes Bási-cos sobre Integración”, aprobados por el Con-sejo de Ministros de Justicia y Asuntos deInterior el 19 de noviembre de 2004.

En los considerandos previos a estos princi-pios, el Consejo señala que “el éxito de la inte-gración de los inmigrantes que residen legalmen-te y de sus descendientes constituye un aspectoesencial de la gestión de las migraciones. Al mis-mo tiempo, la política de inmigración puede con-tribuir al éxito de la política de integración.Resulta crucial que los Estados miembros man-tengan y sigan desarrollando unas sociedades enlas que los recién llegados se sientan bienveni-dos, que se definan por un espíritu de entendi-miento y ajuste mutuos, y en las que todos los re-sidentes –nuevos y viejos– tengan unas expecta-tivas claras” y que “la integración tiene lugarsimultáneamente a escala de los individuos, delas familias, de la comunidad en general y delEstado, y se plasma en todas las facetas de la vi-da: de hecho, la integración puede abarcar fácil-mente una generación o más. Por consiguiente,para tener éxito, la política de integración debecomprometer a las instituciones locales, regiona-les y nacionales con las que interactúan los inmi-grantes, tanto en el ámbito privado como en elpúblico. El desarrollo y la aplicación de la políti-ca de integración es, por consiguiente, responsa-bilidad primordial de los Estados miembros enconcreto, más que de la Unión como conjunto”.

Los once principios básicos comunes parauna política de integración de los inmigrantesen la Unión Europea señalan, en primer lugar,una defición de la integración:

1. La integración es un proceso bidireccio-nal y dinámico de ajuste mutuo por parte



de todos los inmigrantes y residentes delos Estados miembros.

Recogen direchos (PBC 3.5, 6 y 8.1) y res-ponsabilidades de los inmigrantes (PBC2, 4.1, 5y 82) y de la sociedad receptora (PBC 4.2):

2. La integración implica el respeto de losvalores básicos de la Unión Europea.

3. El empleo constituye una parte fundamen-tal del proceso de integración y es esencialpara la participación de los inmigrantes,para las contribuciones que los inmigran-tes aportan a la sociedad de acogida, y pa-ra hacer visibles tales contribuciones.

4. Un conocimiento básico del idioma, lahistoria y las instituciones de la sociedadde acogida es indispensable para la inte-gración; permitir a los inmigrantes ad-quirir ese conocimiento básico es esen-cial para que la integración tenga éxito.

5. Los esfuerzos realizados en la educaciónson fundamentales para preparar a los in-migrantes, y en particular a sus descen-dientes, a participar con más éxito y demanera más activa en la sociedad.

6. El acceso de los inmigrantes a las institu-ciones y a los bienes y servicios tanto pú-blicos como privados, en las mismascondiciones que los ciudadanos naciona-les y sin discriminaciones es un requisitoesencial para una mejor integración.

7. Una interacción frecuente entre inmi-grantes y ciudadanos de los Estadosmiembros es un mecanismo fundamentalpara la integración. Los foros comparti-dos, el diálogo intercultural, la educaciónrelativa a los inmigrantes y sus culturas yunas condiciones de vida estimulantes enentornos urbanos mejoran las interaccio-nes entre inmigrantes y ciudadanos delos Estados miembros.

8. La práctica de diversas culturas y religio-nes está garantizada por la Carta de losDerechos Fundamentales y debe quedarsalvaguardada, a menos que dichas prác-ticas entren en conflicto con otros dere-chos europeos inviolables o con la legis-lación nacional.

9. La participación de los inmigrantes en elproceso democrático y en la formulación

de las políticas y medidas de integración,especialmente a nivel local, favorece suintegración.

Y terniman con dos principios que abordan lanecesidad de establecer indicadores y dispositi-vos de evaluación (PBC 10 y 11):

10. Las políticas y medidas tendentes a in-cluir la cuestión de la integración en to-das las pertinentes competencias políti-cas y niveles de gobierno y servicios pú-blicos deben tomarse debidamente encuenta en la elaboración y puesta enpráctica de medidas públicas.

11. Es necesario establecer objetivos, indica-dores y mecanismos de evaluación clarospara ajustar las políticas, evaluar losavances en la integración y hacer máseficaz el intercambio de información.

Se va consolidando así un “enfoque de dere-cho suave” (como señala Sergio Carrera) que noes jurídicamente vinculante y que tiene dudososefectos jurídicos, pero que puede tener influen-cia en los ámbitos nacionales, regionales o loca-les en Europa. Su influencia es notable, porejemplo, sobre el Plan estrategico de Ciudada-nía e Integración 2007-2010 aprobado por elGobierno español en febrero de 2007.

En 2005, la Comisión Europea aprobó la Co-municación “Programa Común para la Inte-gración. Marco para la integración de los nacio-nales de terceros países de la Unión Europea”[COM(2005)389], que es la primera respuesta dela Comisión a la invitación del Consejo Europeopara establecer un marco europeo coherente deintegración. En ella, además de plantear una seriede acciones que pueden llevarse a cabo para de-sarrollar los Principios Comunes Básicos tanto anivel nacional como a nivel comunitario, la Co-misión plantea la conveniencia de reforzar losPuntos Nacionales de Contacto para la Integra-ción, seguir elaborando ediciones del Handbookon Integration, abrir un sitio internet de la inte-gración y poner en marcha un Foro Europeo so-bre Inmigración.

Recientemente se ha creado un Fondo Euro-peo de Integración dentro del Programa Marcodenominado de Solidaridad y Gestión de FlujosMigratorios para el período 2007-2013. En estePrograma Marco se crean también otros tres

10 Son de interés, aunque no tienen más que un carácter de informes elaborados para la Comisión Europea, los dos números delManual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales elaborados por Migration Policy Group (elprimero en 2004 y el segundo en 2007).



nuevos fondos para financiar medidas en mate-ria de asilo y refugio, para el control de fronte-ras exteriores de la Unión Europea y para la ex-pulsión de inmigrantes. López Pietsch (2007)pone de relieve la escasez de sus recursos(825M€ frente a los 1.600 M€ propuestos por laComisión Europea), pero señala que, teniendoen cuenta cómo estaban las cosas durante elproceso de negociación de su creación, “puedeconsiderarse un éxito indudable en la construc-ción de una política europea de integración” ysupone “un salto cualitativo, en el sentido deque por primera vez se dispone de un instru-mento específico para financiar políticas de in-tegración”10.

Lentamente, con algunas contradicciones, conmovimientos paradójicos y a veces opuestos endistintas instancias comunitarias (Parlamento,Comisión y CESE, con frecuencia proponiendoposiciones avanzadas y el Consejo caminando aratos como las tortugas y a ratos como una ser-piente que da bandazos), pero puede decirse quelas políticas de integración han llegado, por fin,casi, a la Unión Europea. Spencer (2006) ha se-ñalado, quizás con cierto optimismo, que “La in-tegración es hoy una cuestión central en la agen-da de la Unión Europea”. Es seguro que deberíaserlo porque la Unión debe encontrar el caminopara dar una respuesta democrática que incorpo-re a los ciudadanos inmigrantes que viven enEuropa a las políticas de redistribución y a laspolíticas de reconocimiento siguiendo los cuatroobjetivos del Año Europeo de la Igualdad deOportunidades para Todos (2007) - Hacia unasociedad justa (Decisión 771/2006/CE del Par-lamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayode 2006):

a) Derechos: Todas las personas tienen dere-cho al mismo trato, sin distinción de sexo,origen étnico o racial, religión o convic-ciones, discapacidad, edad u orientaciónsexual.

b) Representación: Estimular un debate so-bre las formas de aumentar la participa-ción en la sociedad de los grupos víctimasde discriminación.

c) Reconocimiento: Facilitar y celebrar la di-versidad y la igualdad, subrayando la

aportación positiva que las personas, po-niendo el acento en las ventajas de la di-versidad.

d) Respeto: Promover una sociedad con máscohesión, concienciando sobre la impor-tancia de suprimir los estereotipos, losprejuicios y la violencia y de impulsar ypropagar los valores en que se basa la lu-cha contra la discriminación.

El Tratado de Reforma adoptado el 18 deOctubre de 2007 en Lisboa prevé el estableci-miento de una política común europea para laintegración de los inmigrantes. Con ello, porprimera vez, la Unión Europea se dotará de unabase legal (art. 69.B.4) que permitirá desarrollarmedidas legislativas para fomentar y apoyar laacción de los Estados Miembros en la integra-ción de las nacionales de terceros países que re-sidan legalmente en su territorio.

Si bien no puede decirse que exista en laUnión Europea una política de integración de ycon los inmigrantes que responda a la definiciónnormativa que hemos apuntado en el epígrafeanterior, eppur si muove…tanto en las instan-cias comunitarias como en los Estados miem-bros11. Por ejemplo. España.

3. EL MOMENTO DE LA “CUESTIÓNMIGRATORIA” EN ESPAÑAEn torno al año 2000 se ha entrado en una

tercera etapa en el proceso de formación de la“España inmigrante”, porque la cuestión migra-toria se ha “institucionalizado” (Cachón 2002).Tras una segunda etapa que vino marcada por eldesajuste en el mercado de trabajo que actuócomo el motor que puso a España en el mapamigratorio internacional como un posible paísde destino, desde el año 2000 los flujos aumen-taron notablemente y se diversificaron; pero lomás significativo son los cambios en la opiniónpública, los conflictos ligados a la inmigraciónque van surgiendo desde ese año, los debatespolíticos sobre la cuestión y los intentos deconstruir un sistema de gestión de los flujos mi-gratorios y de afrontar los retos de la ciudadaníay la integración con los inmigrantes. En ella la

11 Puede verse un balance (oficial) de los avances recientes y de las tendencias tanto a nivel comunitario como en los Estados miem-bros en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de lasRegiones (COM 2007 512, de 11 septiembre 2007) que recoge el “Tercer informe anual sobre inmigración e integración” (los dos infor-mes anuales precedentes son de julio de 2004 y de junio de 2006).



inmigración se ha consolidado “como cuestiónpolítica, incluso como una de las cuestiones po-líticas clave” (Lucas 2002). Esta tercera etapatiene dos períodos muy diferenciados que estánrelacionados con el cambio de Gobierno que seprodujo en 2004. El nuevo Reglamento deextranjería de diciembre de 2004 (y la “normali-zación” de 2005) y el Plan Estratégico de Ciu-dadanía e Integración 2007-2010 (cuyos prepa-rativos comenzaron en diciembre de 2004, aun-que no se haya aprobado hasta febrero de 2007),marcan esta sub-etapa.

En esta fase, la inmigración en España tienevarios elementos de “excepcionalidad” en com-paración con la situación de la cuestión migra-toria en nuestro entorno (que en gran medidacomparte con los otros países comunitarios delsur de Europa, especialmente Italia): la rapidezcon que se ha producido el fenómeno desde elaño 2000 y su (falsa) visibilidad que está aso-ciada (erróneamente en cuanto a su relación conlos hechos) con las pateras y los cayucos. Perohay otros elementos “excepcionales”, sea entérminos comparativos (como las característicasde la pirámide de población inmigrante, con unapoblación muy joven, y las de la participaciónen el mercado de trabajo, con una tasas de acti-vidad de los inmigrantes muy superiores a lasde los españoles), sean en términos temporales(porque estos elementos diferenciales cambia-rán con el tiempo, por ejemplo, con el envejeci-miento de la población y con la reagrupación fa-miliar).

A todo esto hay que añadir algo no chocanteen el entorno europeo: la inmigración se ha con-vertido en “materia sensible”, en una cuestiónmuy “mediática” y muy “mediatizada”, dondese producen luchas por la interpretación que in-ciden en las percepciones que la opinión públicase forma del fenómeno; luchas que, a veces, tie-nen poco que ver con el fenómeno en sí mismoy que, con frecuencia, corren el riesgo de indu-cir actitudes xenófobas por la demagogia con laque se la instrumentaliza. El barómetro mensualdel Centro de Investigaciones Sociológicas(CIS) permite hacer el seguimiento de la inmi-gración en la esfera pública y en la privada. Apartir de sus datos puede verse cómo la inmigra-ción ha ido subiendo en la preocupación de losciudadanos en España desde la 4ª o la 5ª posi-ción entre 2001 y 2004 hasta la 1ª, después de lamasiva presencia mediática que tuvo la llegadade cayucos a las Islas Canarias en el mes de

agosto de 2006. Las aguas volvieron a su cauceen los meses siguientes (y en enero de 2007 ba-ja de nuevo a la tercera posición tras el paro y elterrorismo, que reaparece en esa posición tras elatentado de la T4 de Barajas). En el barómetrode Julio de 2007 ocupa la cuarta posición traslos antes señalados y la vivienda.

Pero hay otras dimensiones de la inmigraciónque los datos del CIS nos permiten examinar. ElBarómetro del CIS del mes de noviembre de2006 ofrece importante información sobre laopinión pública respecto a la inmigración enEspaña, además de la importancia que tiene en-tre los retos o problemas que ha de afrontar elpaís y de los que más afectan al entrevistado: El60% opina que el número de personas proceden-tes de otros países que viven en España es dema-siado, pero hay que señalar que esta valoraciónse hace sobre una premisa falsa porque, a la pre-gunta del porcentaje de extranjeros que viven enEspaña, la media que señalan es del 20,4%,cuando en realidad ni siquiera alcanza la mitadde esa cifra. Existe una opinión muy favorable alreconocimiento de derechos sociales, económi-cos culturales y políticos a los inmigrantes. A lapregunta sobre si el entrevistado cree que a losinmigrantes extranjeros, en general, se les debe-rían dar determinadas facilidades, respondenafirmativamente el 93% para acceder a la ense-ñanza pública (ellos o sus hijos), el 87% para ob-tener un puesto de trabajo en igualdad de condi-ciones que los españoles y el 81% para tenerasistencia sanitaria gratuita. También apoyanmayoritariamente que los inmigrantes puedanpracticar su religión si lo desean (81%), traer asu familia a vivir con ellos (73%), constituir gru-pos o asociaciones para defender sus derechos(68%) o afiliarse a partidos políticos o sindicatos(64%). La mayor parte de los españoles apoya elreconocimiento de derechos políticos a los inmi-grantes: el 78% cree que los inmigrantes deberí-an tener derecho a obtener con el tiempo la na-cionalidad española; el 61% que deberían podervotar en las elecciones municipales (61%), in-cluso en las generales (53%).

Las percepciones sobre la inmigración y losinmigrantes, la interpretación social de los fenó-menos migratorios, son fundamentales en (lasdefiniciones de) las políticas de integración; in-cluso, como ha señalado Penninx (2004), “confrecuencia más que los hechos mismos. Sobretodo si las cuestiones sobre inmigración y la po-sición de los inmigrantes se convierten en cues-



tiones politizadas. Esto podría llevar a una au-sencia de políticas de integración y a evitarcuestiones relacionadas con los inmigrantes o apolíticas desequilibradas y protectoras que re-flejen principalmente los intereses de la mayo-ría y que descuiden las necesidades y las vocesde los inmigrantes”.

Con la llegada de un nuevo Gobierno tras laselecciones generales de marzo de 2004, la co-yuntura política respecto a la inmigración cam-bió en algunos aspectos fundamentales de modosignificativo. En los primeras semanas se pro-dujeron modificaciones institucionales relevan-tes (como la creación de la Secretaría de Estadode Inmigración y Emigración dentro del Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, sacandolas competencias de inmigración del área delMinisterio del Interior, y la creación de laDirección General de Integración de los Inmi-grantes); a continuación comenzaron una seriede cambios en las políticas de inmigración, par-tiendo de las necesidades (reales) del mercadode trabajo (o, al menos, intentándolo) y creandoinstrumentos para gestionar esos procesos, co-mo el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica4/2000, aprobado con amplio consenso, y elproceso de normalización llevado a cabo en200512. En ese marco se comenzó a construiruna política global de integración de los inmi-grantes con la creación de un Fondo de Apoyo ala Acogida e Integración de los Inmigrantesanual desde 2005 y con otros dispositivos. Y,sobre todo, con la puesta en marcha de los tra-bajos preparativos del Plan Estratégico deCiudadanía e Integración (2007-2010) (sobrefase preparatoria puede verse Cachón 2007b).

4. EL PLAN ESTRATÉGICO DECIUDADANÍA E INTEGRACIÓN (2007-2010): UN PROYECTO POLÍTICOEl Plan Estratégico de Ciudadanía e Integra-

ción (2007-2010)13 (en lo sucesivo, PECI), estáestructurado en diez capítulos. El Capítulo 1 es

la Introducción, que incluye una síntesis de losaspectos más relevantes de la filosofía del PE-CI. El Capítulo 2 presenta datos básicos sobrealgunos aspectos de la inmigración en España yun análisis de la evolución de la percepción dela inmigración por parte de la opinión pública.El Capítulo 3 explica el marco normativo inter-nacional, comunitario, estatal y autonómico enel que se desenvuelve el PECI. El Capítulo 4expone la evolución de las políticas de integra-ción de los inmigrantes en el ámbito de la UniónEuropea. El Capítulo 5 sintetiza las políticasdesarrolladas en España en relación con la inte-gración de la población inmigrada en el ámbitoestatal, centrándose sobre todo en las emprendi-das por el Gobierno desde 2004. Luego se ponede relieve la importancia de las actuaciones delas Comunidades Autónomas y las Corporacio-nes Locales, por una parte, y de los agentes so-ciales y el mundo asociativo, por otra. ElCapítulo 6 recoge las premisas, los principiospolíticos y los objetivos generales del PlanEstratégico y el Capítulo 7 expone el enfoqueparticipativo que orienta el PECI, tanto en lo re-ferente a su elaboración, como a su desarrollo yque queda sintetizado en el concepto de gober-nanza. Estos dos capítulos sintetizan la filosofíapolítica explícita del PECI. El Capítulo 8 reco-ge las doce áreas de intervención del PECI:Acogida, Educación, Empleo, Vivienda, Servi-cios Sociales, Salud, Infancia y Juventud, Igual-dad de trato, Mujer, Participación, Sensibili-zación y Codesarrollo. El Capítulo 9 aborda lagestión del PECI y establece los dispositivos dela participación en el seguimiento y la evalua-ción a través de órganos colegiados. En estemismo capítulo se fijan las orientaciones para laevaluación del Plan. Por último, el Capítulo 10ordena las asignaciones presupuestarias de laAdministración General del Estado para el cua-trienio 2007-2010, que ascienden a 2.005 millo-nes de euros, por áreas, por años y por departa-mentos ministeriales.

El PECI nace con la pretensión (explícita) deestablecer un “marco político” que oriente “las

12 Aunque no se han afinado de modo suficiente los instrumento burocráticos de gestión después de finalizada la normalización, lo quepuede llevar a confundir las críticas alas políticas en vigor y la crítica a la gestión de las mismas, con el grave peligro de querer cambiaraquellas cuando lo que no funciona bien son éstas.

13 El texto del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010) puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integra-cion/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf.

El resumen ejecutivo del PECI puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integracion/PlanEstrategico/Docs/RESUMENEJE-CUTIVOPECI180407.pdf. Hemos desarrollado este epígrafe con más detalle en Cachón (2007b).



actuaciones del conjunto de la sociedad en lagestión del proceso de integración bidireccionalentre los nuevos y los antiguos vecinos de lospueblos y las ciudades de España”; un marcopolítico formulado por el Gobierno de la naciónque, “respetando los ámbitos competenciales deotras Administraciones Públicas, pueda servir-les de referencia”; un marco político que “orien-te las actuaciones de los agentes sociales, de lasorganizaciones no gubernamentales que traba-jan en el campo de la inmigración y de las aso-ciaciones de inmigrantes”.

El Gobierno argumenta la construcción de esemarco a partir del mandato del artículo 9.2 de laConstitución Española que señala que “corres-ponde a los poderes públicos promover las con-diciones para que la libertad y la igualdad del in-dividuo y de los grupos en que se integra seanreales y efectivas; remover los obstáculos queimpidan o dificulten su plenitud y facilitar laparticipación de todos los ciudadanos en la vidapolítica, económica, cultural y social”. Dichomarco político persigue la puesta en marcha de“una política orientada a hacer posible y efectivala integración de la población inmigrada” y, paraello, esa política “debe gestionar el proceso deintegración en su nueva sociedad, debe propor-cionar orientaciones políticas sobre el sentido dedicha integración y debe poner en marcha instru-mentos que la hagan posible, garantizando losderechos de las personas inmigrantes y autócto-nas y creando las condiciones que permitan fo-mentar y desarrollar una sociedad justa y cohe-sionada”. El resultado que persigue una políticade integración concebida de esa manera es la“consolidación de una sociedad inclusiva, en laque todos los que contribuyen a construirla ten-gan las mismas oportunidades, se sientan partede ella y la sientan como suya”.

Además, la formulación de ese marco políti-co para la integración de los inmigrantes enEspaña se ha querido hacer de modo consensua-do y con la ambición de mantenerse estable a lolargo del tiempo, dos rasgos fundamentales paraque pueda tener éxito.

El PECI diferencia premisas, principios y ob-jetivos. Las premisas constituyen bases para laelaboración del PECI. Son seis puntos de parti-da, generalmente compartidos, porque en tornoa ellos se han ido condensando en los últimosaños modos de gestión de las políticas de inte-gración de los inmigrantes desde diferentesAdministraciones Públicas, tanto en la Unión

Europea como en España. Uno de ellos es la de-finición del concepto de integración del que separte. Los principios son las líneas políticas queinspiran y deberían dar coherencia al PECI ensu conjunto y a todos los objetivos y programasdel mismo. Estos principios son tres: la igual-dad, la ciudadanía y la interculturalidad. Losobjetivos son las diez metas generales que elPECI explícitamente pretende conseguir.

Las seis premisas sobre las que se ha cons-truido el PECI son las siguientes:

1. La concepción de la integración como un“proceso bidireccional, de adaptación mu-tua”.

Esta primera premisa, que recoge la defini-ción de los Principios Comunes Básicossobre Integración de la UE, requiere la parti-cipación activa de todos los ciudadanos, in-migrantes y autóctonos, así como de las insti-tuciones del país de acogida, y que busca laconsecución de una sociedad inclusiva quegarantice la plena participación económica,social, cultural y política de los inmigrantesen condiciones de igualdad de trato e igual-dad de oportunidades. La “integración” esconcebida, por tanto, como un proceso conti-nuo, dinámico y que se produce, en fases yaspectos distintos, a corto, medio y largo pla-zo; como un proceso bidireccional, porqueafecta tanto a las personas inmigrantes, comoa la sociedad receptora, a sus miembros y asus instituciones; y como una adaptación mu-tua, entre los ciudadanos por nacionalidad ylos nuevos ciudadanos por residencia que seinstalan en España. En este proceso bidireccional de adaptaciónmutua todos han de respetar los valores bási-cos vigentes en España y en la Unión Europea.Estos valores son los que establecen la Consti-tución Española y, por ejemplo, el artículo I-2del (Proyecto de) Tratado por el que se esta-blece una Constitución para Europa: “LaUnión se fundamenta en valores de respeto ala dignidad humana, libertad, democracia,igualdad, Estado de Derecho y respeto de losderechos humanos, incluyendo los derechosde las personas pertenecientes a minorías.Estos valores son comunes a los Estadosmiembros en una sociedad caracterizada por elpluralismo, la no discriminación, la tolerancia,la justicia, la solidaridad y la igualdad entrehombres y mujeres”. El PECI señala que elrespeto de estos valores básicos comunes no



es incompatible con la defensa y fomento detradiciones culturales y sociales diversas yaexistentes o que puedan ser incorporadas pornuevos inmigrantes, porque eso es precisa-mente el valor del pluralismo. Al contrario,esas tradiciones culturales deben ser respeta-das y valoradas positivamente, siempre querespeten aquellos valores comunes.En este proceso bidireccional, corresponde alas instituciones de la sociedad receptora unpapel fundamental porque “deben garantizaruna equiparación de los derechos y deberesde las personas inmigrantes con las autócto-nas y las condiciones para hacer efectivosesos derechos y poder cumplir esas obliga-ciones en condiciones de igualdad de trato yde oportunidades”. Aunque la integración delas personas inmigrantes en la sociedad espa-ñola va más allá de este marco normativo yformal de derechos y obligaciones y de igual-dad de oportunidades, la consolidación de esemarco es un requisito imprescindible paraque aquella se produzca. Este proceso bidireccional de acomodaciónplantea requerimientos diversos: en primerlugar, a las instituciones (comenzando por laspúblicas) en España, que deben adaptarse,tanto cuantitativa como cualitativamente, pa-ra acoger a todos los ciudadanos en igualdadde condiciones; en segundo lugar, requiereque los españoles reconozcan y valoren la ne-cesidad y las aportaciones de la inmigracióny reconozcan a las personas inmigrantes co-mo ciudadanos con plenitud de derechos entérminos de igualdad y sin ningún tipo de dis-criminación; y, en tercer lugar, requiere quelas personas inmigrantes busquen su integra-ción, respetando los valores constitucionalesy el marco jurídico establecido de la UniónEuropea y adoptando una actitud positivarespecto al conocimiento de las lenguas, lasleyes y las normas sociales de su nuevo país.2. La convicción de que la responsabilidad

del proceso de integración y de la gestiónde la misma debe ser compartida por lasdistintas administraciones, los actores so-ciales, incluyendo a las personas inmi-grantes, y el conjunto de la sociedad.

3. La concepción del Plan como un marco decolaboración capaz de dinamizar políti-cas, aglutinar iniciativas y dotar de cohe-rencia a las actuaciones tanto del sectorpúblico como de la sociedad civil.

4. La necesidad de adoptar un enfoque glo-bal, tanto en las políticas de inmigracióncomo en las de integración de la poblacióninmigrada.

5. La idea de que las políticas de integraciónse dirigen al conjunto de la ciudadanía,inmigrante y española, y que las actuacio-nes públicas deben ir orientadas a promo-ver y garantizar el acceso normalizado dela población inmigrada a los servicios pú-blicos y privados de carácter general.

6. La incorporación transversal de las cues-tiones relativas a la integración de la po-blación inmigrada a todas las políticas pú-blicas relevantes.

Los principios políticos que inspiran el PECIpodrían haberse planteado desde la lógica anti-discriminatoria. Las políticas así concebidasson fundamentales pero insuficientes si se plan-tean como la Directiva 2000/43 de la UniónEuropea porque luchan sólo contra la discrimi-nación con actores (véase Cachón 2003). Laspolíticas deben poner las bases para luchar tam-bién contra la discriminación estructural y esoexige políticas de igualdad y señalar un hori-zonte más: la creación de una sociedad cohesio-nada. De ahí los tres principios que inspiran laacción estratégica que se diseña en el PECI:

1. El principio de igualdad y no discrimina-ción, que implica la equiparación de dere-chos y obligaciones de la población inmi-grante y autóctona, dentro del marco delos valores constitucionales básicos.

2. El principio de ciudadanía, que implica elreconocimiento de la plena participacióncívica, social, económica, cultural y políti-ca de los ciudadanos y ciudadanas inmi-grantes.

2. El principio de interculturalidad, comomecanismo de interacción entre las perso-nas de distintos orígenes y culturas, dentrode la valoración y el respeto de la diversi-dad cultural.

El PECI señala que “la diversidad cultural esuno de los valores y de las riquezas inherentesal pluralismo español y europeo, de ahí que sehalle amparada por diversas normas constitu-cionales y europeas. Además, la concepción dela integración como un proceso de mutua adap-tación impone también respetar y valorar lasdistintas culturas que portan consigo las perso-nas inmigradas y niega la posibilidad de unasimple asimilación a las pautas culturales domi-



nantes entre la población española. Pero la de-fensa de la diversidad no debe llevar al manteni-miento de grupos culturales aislados entre sí, nia una consideración ahistórica o acrítica de lasculturas. El principio de interculturalidad exigereconocer y respetar las diferencias, pero buscala comunicación, el diálogo crítico, la interrela-ción y la interacción de personas pertenecientesa culturas diversas, sobre la base de unos valo-res básicos compartidos y del uso común de laslenguas oficiales existentes en España. El resul-tado de esta comunicación e interrelación es laproducción de nuevas realidades culturales, enlas que todos los individuos y grupos pueden re-sultar transformados y enriquecidos”.

El PECI señala los diez objetivos generalessiguientes:

1. Garantizar el pleno ejercicio de los dere-chos civiles, sociales, económicos, cultu-rales y políticos a las personas inmigran-tes.

2. Adecuar las políticas públicas, especial-mente la educación, el empleo, los servi-cios sociales, la salud y la vivienda, a lasnuevas necesidades que se plantean con lapresencia de población inmigrante. Estaadecuación ha de ser tanto cuantitativa,para responder al incremento de los nue-vos ciudadanos y usuarios a los que hande atender los servicios públicos, comocualitativa, para gestionar la diversidad delas nuevas demandas, e incorporar los ele-mentos interculturales necesarios.

3. Garantizar el acceso de la población in-migrante a los servicios públicos, espe-cialmente a la educación, el empleo, losservicios sociales, la salud y la vivienda,en igualdad de condiciones con la pobla-ción autóctona.

4. Establecer un sistema de acogida para in-migrantes recién llegados y para las per-sonas inmigradas en situaciones de espe-cial vulnerabilidad, hasta ponerlas en si-tuación de acceder a los servicios públicosgenerales.

5. Fomentar entre ciudadanos y ciudadanasinmigrantes el conocimiento de los valo-res comunes de la Unión Europea, de losderechos y las obligaciones de las perso-nas residentes en España, de las lenguasoficiales en diversos territorios del Esta-do y de las normas sociales de conviven-cia de la sociedad española.

6. Luchar contra las diversas manifestacio-nes de la discriminación, el racismo y laxenofobia en todos los campos de la vidasocial, tanto en el ámbito público comoen el privado.

7. Introducir la perspectiva de género, tantoen la elaboración de políticas en el cam-po de la integración de la población in-migrada, como en la aplicación de lasmismas.

8. Fomentar políticas y experiencias de co-desarrollo con los países de los que pro-vienen las personas inmigradas.

9. Favorecer la comprensión por parte detoda la sociedad española del fenómenomigratorio, mejorar la convivencia inter-cultural, valorando la diversidad y fo-mentando valores de tolerancia y respe-to, y apoyar el mantenimiento y el cono-cimiento de las culturas de origen de losinmigrantes.

10. Estimular políticas públicas de las distin-tas Administraciones Públicas y de la so-ciedad civil que fomenten la integraciónde la población inmigrada y la coopera-ción en este campo.

5. ELEMENTOS PARA UNAVALORACIÓN (PROVISIONAL)SOBRE EL PECINo es este ni el momento (puesto que el PE-

CI se aprobó en el mes de febrero de 2007), niel lugar (porque en este artículo apenas le pode-mos dedicar unas páginas), ni la ocasión (por-que no es este el objeto de este texto) de presen-tar una evaluación valorativa del PECI. Pero sepueden adelantar algunas ideas que apunten có-mo se deben evaluar las políticas de integracióndesde la doble (y simultánea) óptica de las polí-ticas de redistribución y de las políticas de reco-nocimiento. Analizar las políticas de integra-ción desborda la valoración del PECI, porquehabría que abordar el conjunto de las políticasque inciden sobre la integración de y con los in-migrantes. Tampoco se analizan los resultadosesperables o sus efectos porque exige una meto-dología (y estrategia expositiva) diferente al en-foque de este artículo. Ambas son razones adi-cionales para no intentarlo en este texto.

Desde la lógica de la definición que hemosdado de políticas de integración en el epígrafe



primero, ¿qué se debe esperar que hagan estaspolíticas? ¿cuáles son los contenidos que debíande tener? Desde esta perspectiva evaluadora decontenidos se pueden señalar que lo primero quedebe esperarse de las políticas de integración dey con los inmigrantes, y en concreto del PECI,puesto que es el instrumento del Gobierno en ladefinición de una política global en este campo,es que “resuelva” la definición política del pro-blema de la integración con los inmigrantes, queproporcione un marco político efectivo que defi-na el tipo de sociedad que queremos construir enEspaña contando con todas las personas que vi-ven aquí. Y que la forma elegida para dar res-puesta a esa necesidad de la sociedad (que esuna propuesta que hay que trasmitir a la socie-dad española) sea un buen instrumento de peda-gogía, tanto social como política. Un instrumen-to que ayude a cambiar el discurso sobre la inmi-gración tanto entre la población como entre losresponsables políticos y los hacedores de opi-nión. Esto plantea un problema (político) prácti-co: la necesidad de difundir, de “imponer” undiscurso político sobre la integración; por decir-lo en términos de moda actual: en construir unnuevo “marco” de referencia. Si esto no se con-sigue corremos el peligro de que se imponga undiscurso instrumentalista: está bien que vengany estén y trabajen aquí (siempre que lo hagan le-galmente), porque los necesitamos. Es el discur-

so de la “buena sociedad” del barco de lujo querecoge a los emigrantes y que narra León deAranoa. Pero es un discurso que puede estar ta-pando, enmascarando, una cierta xenofobia la-tente que pudiera activarse en cualquier momen-to. Por eso hay que construir, que “imponer” un“marco nuevo”, hay que llevar el razonamientoy la discusión pública y política a otro escenario:a la construcción de una sociedad justa desde elpunto de vista de la redistribución y del recono-cimiento14.

El PECI, en síntesis, debería ser capaz de ge-nerar una nueva dinámica social, con unas es-tructuras públicas adaptadas cuantitativa y cua-litativamente a los nuevos desafíos; contribu-yendo a la consolidación de un substrato comúnde convivencia cohesionada (y, por tanto, capazde gestionar conflictos); potenciando el dina-mismo intercultural porque las sociedades másfecundas son resultado de estas nuevas mezclas;fomentando el sentimiento de pertenencia de to-dos los que viven en España hasta que sientanesta sociedad como propia porque les da los me-dios para poder elegir y hacerlo como personaslibres e iguales.

Una valoración provisional del proyecto polí-tico recogido en el PECI debe diferenciar cuatroniveles de reconocimiento de derechos desde lalógica de la igualdad que el mismo Plan se dacomo principio inspirador: derechos humanos,

14 Cuando finalizo este artículo aparece en El País (3 septiembre 2007) el reportaje de T. Bárbulo titulado “Uvas doradas y trabajo ne-gro en Castilla-La Mancha” y subtitulado: “Los patronos de la mayor vendimia del mundo retan al Gobierno para que levante la morato-ria sobre miles de trabajadores rumanos y búlgaros que acampan en 28 enclaves de la región”. En los días siguientes han aparecido nume-rosas informaciones sobre esta cuestión. Una primera reflexión sobre la noticia: entran en el primer plano de escenario hechos ligados a la“cuestión social”: lo laboral, las condiciones sociales, el Estado de bienestar y al papel regulador que tiene el Estado en la integración delos inmigrantes (en este caso rumanos, ciudadanos comunitarios con un período transitorio en cuanto al trabajo por cuenta ajena enEspaña). “Viejas” cuestiones de ciudadanía laboral y social: el “viejo” (y recurrente) problema de la igualdad (o de la redistribución). Esesta una “amarga” vendimia de 2007 en Castilla-La Mancha que puede estropear los caldos manchegos: algunos empresarios (muchos delos pequeños han sido ellos mismos víctimas de las viejas prácticas de explotación características de la España de “charanga y pandereta”del “señorito” terrateniente que denunciara poéticamente Antonio Machado, con una vigencia generalizada hasta el final del franquismo)quieren a los inmigrantes porque los necesitan, pero los quieren con una concepción de la sociedad donde se puede explotar a los trabaja-dores, rebajar los salarios e incumplir las leyes y los convenios colectivos de trabajo. Conflictos (tradicionales) del capital y del trabajo enCastilla La Mancha en el siglo XXI que son los de la California en los años treinta del pasado siglo. Basta escuchar a Steinbeck (2007: 4-5): “… nos encontramos con una curiosa actitud hacia un colectivo que garantiza el éxito de nuestra agricultura. A los emigrantes los ne-cesitamos y los odiamos. En cuanto llegan a un distrito, se topan con esa antipatía atávica del lugareño hacia el extraño, el forastero, conun odio que se repite desde los comienzos de la historia, desde la aldea más primitiva a nuestras granjas industriales. A los emigrantes selos odia por los siguientes motivos: porque son sucios e ignorantes, porque traen enfermedades, porque su presencia en una poblaciónobliga a un incremento de los efectivos policiales y del gasto escolar, y porque, si se constituyen en sindicatos, pueden llegar a negarse atrabajar y arruinar cosechas enteras. Nunca logran ser admitidos en la comunidad ni en la vida de la comunidad. Son auténticos vagabun-dos a los que se les niega el derecho a integrarse en las poblaciones que necesitan sus servicios”. Estas palabras, que (re)suenan tan actua-les fueron escritas en 1936 por John Steinbeck sobre las migraciones en California en uno de los reportajes incluidos en Los vagabundosde la cosecha (The Harvest Gypsies en su título original en inglés, es decir, Los gitanos de la cosecha) y sobre los que luego escribiría sunovela Las uvas de la ira, llevada al cine por John Ford en 1940.

Esta última aclaración y la referencia a los gitanos (y otros hechos y noticias de semanas anteriores lo han puesto de relieve) abre laotra dimensión, la cuestión étnica/cultural/nacional y los desafíos de las políticas de reconocimiento que hemos señalado en otras partesde este texto. Y la interrelación entre la (vieja) problemática de la redistribución y la (nueva) del reconocimiento.



el campo socio-económico, el campo socio-cul-tural y el campo participativo-político.

En el primero de ellos habría que señalar quela limitación fundamental del PECI se halla enuna ausencia: la no (manifestación de la inten-ción de proceder a la) modificación de algunosaspectos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 deenero, sobre derechos y libertades de los extran-jeros en España, en su redacción dada por laLeyes orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre,11/2003, de 29 de septiembre y 14/2003 de 20de noviembre, especial pero quizás no única-mente, respecto a los artículos que regulan la li-bertad de reunión y de manifestación y la liber-tad de asociación, de sindicación y de huelga,todos ellos recurridos ante el Tribunal Constitu-cional desde 2001. Es de esperar que la senten-cia del Tribunal Constitucional venga próxima-mente a corregir esta situación.

En el campo socio-económico, (el campo másrelevante –pero no único– desde el punto de vistade las políticas de redistribución), sin entrar a va-lorar el desarrollo del Estado de bienestar en losámbitos clásicos (políticas transversales) y su re-lación con los inmigrantes, el PECI sí lleva a susúltimas consecuencias los principios de igualdady de ciudadanía de que parte y pone en marchadispositivos para hacer efectiva la igualdad dederechos de los inmigrantes con los españoles enese campo, desarrollando acciones en los pilaresbásicos del Estado de bienestar como son la edu-cación, el empleo, la salud, la vivienda y los ser-vicios sociales, así como programas en otroscampos de carácter transversal como mujer inmi-grante, infancia y juventud o igualdad de trato.Falta que las administraciones y el conjunto de lasociedad española sigan por esa vía consolidandola igualdad de trato y la igualdad de oportunida-des para todos.

En el campo socio-cultural (el terreno másespecífico –pero tampoco único– de las políti-cas de reconocimiento), aunque pueden señalar-se programas y medidas importantes (como lainclusión de dinámicas interculturales en todasla áreas de intervención del Estado de bienestar,el reconocimiento de cualificaciones en el cam-po laboral, las políticas de igualdad de trato, elapoyo al movimiento asociativo de los inmi-grantes y a la creación de espacios de encuen-tro, etc.), lo más relevante es que el PECI esta-blece unos principios claros de hacia dondequiere (y, por tanto, hacia donde no quiere) quevaya la sociedad española. Al enunciar el prin-

cipio de “interculturalidad” como uno de losejes de inspiración del PECI, apunta en la direc-ción de crear una sociedad inclusiva y pluralmuy alejada del modelo asimilacionista, quepodría estar implícito en planteamientos ante-riores, pero distante del modelo multiculturalis-ta tradicional. Se aleja del primero porque hayuna visión mucho más cosmopolita y dinámicadel campo socio-cultural, incluyendo el religio-so, y porque señala que se deben “respetar y va-lorar las distintas culturas que portan consigolas personas inmigrantes” y niega que el objeti-vo de la integración sea (y deba ser) “una sim-ple asimilación a las pautas culturales dominan-tes entre la población española”. Pero se alejatambién del multiculturalismo tradicional por-que critica que se deban mantener “grupos cul-turales aislados entre sí” y que se deba mantener“una consideración ahistórica o acrítica de lasculturas”. El PECI tiende a fomentar unos valo-res básicos compartidos y el respeto a unas nor-mas comunes que sean formuladas desde el re-conocimiento de la diversidad. El Plan parte dela pluralidad cultural (multiculturalidad) que yaexiste en la sociedad española y el principio deinterculturalidad “exige reconocer y respetar(estas) diferencias, pero busca la comunicación,el diálogo crítico, la interrelación y la interac-ción de personas pertenecientes a culturas di-versas, sobre la base de unos valores básicoscompartidos y del uso común de las lenguas ofi-ciales existentes en España. El resultado de estacomunicación e interrelación es la producciónde nuevas realidades culturales, en las que todoslos individuos y grupos pueden resultar trans-formados y enriquecidos”. Esta práctica inter-cultural se justifica, además, en el mandato delartículo 9.2 de la Constitución Española. El “de-recho a la diferencia pero sin diferencia de dere-chos” debe ser desarrollado en las prácticas co-tidianas de las administraciones, de la sociedadcivil organizada y de los ciudadanos, sean espa-ñoles o inmigrantes. En este campo no bastacon garantizar derechos, es necesario el cambiode las prácticas sociales. El PECI puede definir(y define a grandes rasgos) el horizonte, el ca-mino se construye, que debe seguir construyen-do en las prácticas sociales.

En el campo participativo-político es donde elPECI podría haber dado más pasos adelante paraser coherente con los principios que lo inspiranexplícitamente. El Dictamen del Foro para laIntegración Social de los Inmigrantes sobre el



PECI, aprobado en el Pleno de 5 de febrero de200715, hace las nueve observaciones siguientesrespecto a la cuestión de la participación política.Algunas de ellas no son, evidentemente, aspectosque puedan ser incluidos en un Plan del Gobier-no, pero sí sugerencias de líneas de actuación fu-tura para las políticas de integración. El Foro:

1. Estima que España debería ratificar laConvención del Consejo de Europa sobreparticipación de los extranjeros en losasuntos públicos de ámbito local, de 5 defebrero de 1992, instrumento que entró envigor el 1 de mayo de 1997.

2. Solicita que, de acuerdo al marco consti-tucional actual, se emprendan las accionesnecesarias para proceder a la firma deConvenios Bilaterales que hagan posibleel ejercicio del derecho al voto en las elec-ciones locales por parte de los extranjerosno comunitarios.

3. Sugiere que ha de darse prioridad a aque-llos países de los que proceden los flujosmás numerosos de inmigrantes.

4. Sugiere que, si se abre un proceso de re-forma de la Constitución Española, elGobierno considere la posibilidad de in-cluir la modificación del artículo 13.2 pa-ra eliminar la frase “atendiendo a criteriosde reciprocidad”.

5. Considera que, en tanto no se proceda aefectuar estas reformas, debe consultarse alConsejo de Estado el significado y alcancedel art. 13 de la Constitución Española y laamplitud de los términos “pueda estable-cerse por tratado o ley” y “reciprocidad”contenidos en dicha norma16.

6. Solicita que el Plan Estratégico incluya unprograma que prevea la reforma del Códi-go Civil para que se pueda solicitar la na-cionalidad española por residencia cuandose acceda a la residencia permanente, esdecir, cuando se haya residido de modo

continuado 5 años en España, conservan-do las excepciones más favorables con-templadas en el Código Civil.

7. Solicita que se agilicen los trámites admi-nistrativos en las solicitudes de concesiónde la nacionalidad española.

8. Opina, como ha hecho el Parlamento Euro-peo en el Cuarto Informe sobre la Ciuda-danía de la Unión de la Comisión de Liber-tades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior,que el reconocimiento de la ciudadanía dela Unión en función de la residencia debe-ría ser el objetivo final de un proceso diná-mico que convierta la Unión Europea enuna verdadera comunidad política.

9. Sugiere que, en el marco del proceso dereforma del Proyecto de Tratado por elque se establece una Constitución paraEuropa, el Gobierno español plantee lamodificación del actual I.10 para que sereconozca la ciudadanía europea a los ex-tranjeros residentes de larga duración.

Como puede verse, los planteamientos delForo se mueven en la lógica de la ciudadaníapor nacionalidad vigente en la ConstituciónEspañola, pero sin obviar la necesidad de irabriendo el horizonte hacia una ciudadanía porresidencia que permitiera incluir a los inmigran-tes en una “verdadera comunidad política”, co-mo dice el Parlamento Europeo.

El Dictamen del Foro ha señalado también al-gunas otras limitaciones del PECI que no son co-herentes con los principios de igualdad, ciudada-nía e interculturalidad que enuncia. Así, el Foroha solicitado la adhesión de España a diversosconvenios internacionales, como vienen recla-mando distintas organizaciones nacionales e in-ternacionales. La firma y ratificación por parte deEspaña de estos acuerdos no llevaría consigo laexigencia de cambios normativos inasumibles y,sin embargo, estaría llena de un fuerte simbolis-mo en el campo de las políticas migratorias en la

15 El Dictamen del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes sobre el PECI puede verse en http://www.mtas.es/migracio-nes/Integracion/IntegraInmigrantes/docs/Dictamen-PECI.pdf.

16 Hay que poner de relieve la centralidad política de la reforma del art. 13.2 de la Constitución Española (CE) en la coyuntura políti-ca actual, cuando los partidos políticos están preparando sus programas electorales para las elecciones que (presumiblemente) tendrán lu-gar en marzo de 2008. Es posible que en la próxima legislatura se plantee una reforma de la CE con cinco puntos consultados por elGobierno con el Consejo de Estado en la legislatura actual. Desde la perspectiva de la integración de los inmigrantes que se ha planteadoen este artículo es urgente incluir en la agenda política (escrita y comprometida) la reforma del art. 13.2 de la CE como piden numerosasorganizaciones y ha recordado el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Si esta cuestión no se aborda ahora (de aquí a las pró-ximas elecciones generales) y si se produce una reforma de la CE en la siguiente legislatura sin haberla incluido, nos encontraríamos en2012 con el bloqueo constitucional actual para el reconocimiento efectivo del derecho de voto en las elecciones locales a los inmigrantesresidentes en España. Y un horizonte oscuro en un aspecto fundamental para la integración de los inmigrantes en España.



dirección que señalan los cuatro principios delAño europeo de la igualdad para todos: derechosy representación, reconocimiento y respeto. Sufirma y ratificación, además de consolidar unaspolíticas de integración proactivas y coherentescon la igualdad y la interculturalidad, serían ins-trumentos claves para la pedagogía que se debehacer desde las políticas, los instrumentos másrelevantes de políticas de sensibilización en estecampo. Instrumentos de derecho pero también dedefinición política, de pedagogía y de nueva di-námica social. Algunos de esos acuerdos son lossiguientes:

• La “Convención internacional sobre la pro-tección de los derechos de todos los traba-jadores migratorios y de sus familiares”,que fue adoptada por la Asamblea Generalde las Naciones Unidas en su Resolución45/158 de 18 de diciembre de 1990 y entróen vigor el 1 de julio de 2003 tras la ratifi-cación de los primeros veinte Estados.

• El Convenio 143 de la Organización Inter-nacional del Trabajo sobre “Las migracio-nes en condiciones abusivas y la promo-ción de la igualdad de oportunidades y detrato de los trabajadores migrantes”.

• Los Protocolos 4, 7 y 12 de la ConvenciónEuropea para la Protección de los DerechosHumanos y Libertades Fundamentales.

• La Carta Social Europea Revisada, delConsejo de Europa de 3 de abril de 1996.

El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integra-ción 2007-2010 supone un paso muy importan-te, entre otras razones, porque explicita, por pri-mera vez en España, un marco político para laintegración de y con los inmigrantes; porqueformula unos principios políticos claros de ca-rácter inclusivo; porque pone en marcha un con-junto coherente de dispositivos para avanzar enla integración; porque ofrece un marco de coo-peración donde pueden participar todas las ad-ministraciones y la sociedad civil organizada;porque se ha elaborado con un fuerte compro-miso de participación y consenso; porque inclu-ye un presupuesto significativo. El reto ahora esponerlo en práctica y que se siga avanzando enla dirección que señalan los tres principios quelo inspiran: la interculturalidad, la ciudadanía yla igualdad. Que se el Estado de bienestar enEspaña desarrolle políticas fuertes de redistribu-ción y de reconocimiento que incluyan a los in-migrantes y a las comunidades que forman.Políticas que permitan a todos los ciudadanos

que viven en España maximizar su capacidad dedecidir y eligir libremente sobre sus vidas.

En un terreno más operativo, el PECI deberíaser capaz de crear y consolidar un marco de co-operación estable entre las distintas administra-ciones públicas y de las administraciones con lasociedad (civil organizada); siendo cierto que elnivel regional y local es fundamental en el cam-po de la integración de los inmigrantes, no lo esmenos que necesita de un marco de referencianacional (estatal) que impulse, de coherencia yrefuerce las actuaciones del resto de las admi-nistraciones y de la sociedad. Dentro de esa co-operación entre administraciones, el nivel de lasComunidades Autónomas es fundamental.

6. LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DELAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓNEN ESPAÑALas políticas de integración deben tener una

dimensión territorial, al menos por dos tipos derazones: en primer lugar, porque las Comunida-des Autónomas tienen competencias en ámbitosfundamentales de las políticas redistributivasdel Estado de bienestar como educación, em-pleo, vivienda, salud, servicios sociales y cultu-ra; y, en segundo lugar, porque el mosaico mi-gratorio se viste de colores distintos segúnComunidades Autónomas (y se podría seguir elrazonamiento a nivel comarcal, municipal y dedistritos y barrios, para apuntar cómo hay que iradaptando políticas generales a realidades par-cialmente diferentes). Este monográfico dePolítica y Sociedad pone de relieve el segundohecho y la diversidad regional de la inmigraciónen España. Y lo hace recordando numerosas in-vestigaciones que se están desarrollando en mu-chos lugares de España. Pocas veces estos estu-dios se llevan a cabo con una dimensión explíci-tamente comparativa, como es el caso de Solé eIzquierdo (2005) que, con el título clarificadorde “integraciones diferenciadas”, analizan lasmigraciones en Cataluña, Galicia y Andalucía.La más de las veces son estudios o monografíasque analizan la cuestión migratoria en unaComunidad Autónoma. Realizados desde losConsejos Económicos y Sociales (por ejemplo,en CES de Castilla y León 2006), por encargodel Gobierno regional (como en Laparra 2005para Navarra), a iniciativa de los sindicatos (co-mo AAVV 2004 para Castilla y León o CCOO



Castilla-La Mancha 2004 para la comunidadmanchega) o de organizaciones sociales (comoel caso de IVIE 2007 para la Comunidad Valen-ciana). Otras veces son trabajos académicos pe-ro con un enfoque regional: por ejemplo, Lapa-rra (2003) para Navarra, Gómez Gil (2003) paraAlicante, Pedreño y Hernández (2005) paraMurcia o Colectivo IOE (sf) para la ComunidadValenciana . Como puede verse en la bibliogra-fía de los distintos artículos de este monográfi-co, son numerosos los trabajos de distinto signoy con enfoques y metodologías diferentes quese están llevando a cabo sobre la diversidad mi-gratoria en la geografía española.

Puede prestarse a confusión iniciar la discu-sión sobre el reparto competencial en materiade integración de los inmigrantes por la lecturadel art. 149.1.2 de la Constitución Española queincluye “nacionalidad, inmigración, emigra-ción, extranjería y derecho de asilo” entre lasmaterias sobre las que el Estado tiene compe-tencia exclusiva. Porque todas las Comunida-des Autónomas tienen títulos competenciales enservicios públicos como educación, empleo, vi-vienda, salud, servicios sociales y cultura y to-dos ellos son aspectos fundamentales en losprocesos de integración de los inmigrantes, tan-to para llevar a cabo políticas de redistribucióncomo políticas de reconocimiento. Y en la posi-ble discusión hay que recordar la doctrina delTribunal Constitucional (STC 71/1982) sobre lapreferencia del título competencial específicosobre el genérico. Aunque no sea éste un crite-rio absoluto, “los títulos autonómicos sobreeducación, sanidad, asistencia social, vivienda,etc. se imponen sobre el genérico del Estado so-bre inmigración, del art. 149.1.2 CE” (Montilla2007: 4). Por su parte, la Ley Orgánica 4/2000,sobre derechos y libertades de los extranjerosen España y su integración social, reconoce es-tas competencias autonómicas (y las de las cor-poraciones locales) al crear el Consejo Superiorde Política de Inmigración “para asegurar laadecuada coordinación de las actuaciones de lasadministraciones públicas con competencia so-bre la integración de los inmigrantes” (art. 68).“En consecuencia, hemos asistido hasta aquí auna situación ciertamente paradójica. Formal-mente, la inmigración era competencia estatal,

pero las actuaciones esenciales de uno de los pi-lares básicos de la política migratoria, el proce-so de integración, son efectuadas por las CCAAen ejercicio de sus competencias sectoriales(…) en la práctica se ha configurado un modelode distribución competencial que carecía de re-ferencia formal, incluso jurisprudencial” (ibid.).Esta situación no ha cambiado con las reformasde los Estatutos de autonomía (que se han lla-mado de segunda generación), especialmente elcatalán y el andaluz, pero sí se ha clarificadonormativamente17.

Sin disputas competenciales significativas,las Comunidades Autónomas vienen desarro-llando políticas orientadas específicamente a la“integración de los inmigrantes”. Y lo han he-cho en muchos casos a través de planes especí-ficos de actuación que, además, de incluir susactuaciones universalistas o específicas en losgrandes campos del Estado de bienestar, hanabordado a veces otros ámbitos como la sensi-bilización, la participación de inmigrantes o lacooperación al desarrollo con los países de ori-gen de los inmigrantes. Cataluña fue la primeraComunidad Autónoma que aprobó un “Plan deinmigración” en 1993. Pero es en torno al año2000, cuando se inicia lo que hemos calificadocomo tercera etapa de la construcción de laEspaña inmigrante, cuando comenzó este pro-ceso de aprobación de planes por parte de lasComunidades Autónomas para favorecer elproceso de integración de los inmigrantes.Hasta 2007 los planes aprobados han sido lossiguientes:

Andalucía:— I Plan Integral para la Inmigración en An-

dalucía 2001-2004.— II Plan Integral para la Inmigración en

Andalucía 2005-2009.Aragón:— Plan Integral para la Inmigración en Ara-

gón 2004.Baleares: — Plan Integral de atención a la Inmigración

de las Illes Balears 2001-2004.— II Plan Integral de atención a la Inmi-

gración de las Illes Balears 2005-2007.Canarias:

17 Dejamos al margen otras cuestiones competenciales de la gestión de los flujos migratorios, del contingente y de los permisos de tra-bajo iniciales que no tienen que ver directamente con las políticas de integración.



— Plan Canario para la Inmigración 2002-2004.

— II Plan Canario para la Inmigración 2005-2006.

Cantabria:— Plan de Interculturalidad 2005.Castilla y León:— Plan Integral de Inmigración en Castilla y

León 2005-2009.Castilla-La Mancha:— Plan Regional para la integración laboral

de los inmigrantes en Castilla-La Mancha.Cataluña: — I Pla interdepartamental d’immigració

1993-2000; — II Pla interdepartamental d’inmigració

2001-2004; — Pla de ciudadanía i immigració 2005-2008.Madrid: — Plan Regional para la Inmigración de la

Comunidad de Madrid 2001-2003; — II Plan Regional para la Inmigración de la

Comunidad de Madrid 2005-2008 Murcia: — Plan para la Integración Social de los Inmi-

grantes en la Región de Murcia 2002-2004.— II Plan de Integración Social de los Inmi-

grantes en la Región de Murcia 2005-2007.Navarra:— Plan para la Integración Social de la Po-

blación Inmigrante 2002-2006. País Vasco:— Plan Vasco de Inmigración 2003-2005.La Rioja:— I Plan Integral de Inmigración de La Rio-

ja 2004-2007.La mayoría de estos planes tienen un carácter

general y abordan muchos de los ámbitos en losque se plantean los desafíos fundamentales liga-dos a la cuestión migratoria: acogida, educación,empleo y formación, salud, vivienda, serviciossociales, sensibilización, asesoramiento jurídicoy cooperación al desarrollo. Algunos planes sehan elaborado como un catálogo ordenado de losrecursos ya existentes a los que pueden accederlas personas inmigrantes, aunque no sean especí-ficos para ellas. Otros, sin embargo, se han con-cebido para incluir la problemática de la inmi-gración dentro de las líneas de intervención delas políticas públicas (véase Bonino y otros 2003y Martínez de Lizarrondo 2006).

En los planes autonómicos suele reconocerseel carácter bidireccional de los procesos de inte-

gración, lo que se plasma en la adopción de me-didas dirigidas tanto a la población inmigrada,como a la sociedad receptora. De ahí la impor-tancia que tienen acciones de sensibilizacióncomo la promoción de la interculturalidad, lalucha contra la discriminación, el racismo o laxenofobia, pero también la adaptación de la so-ciedad a las necesidades de una población másdiversa. En ello coinciden con la práctica máshabitual en los Estados miembros de la UniónEuropea, como señala la Comisión, en el “Infor-me de síntesis sobre las políticas nacionales deintegración” incluido como anexo en la Comu-nicación COM (2003) 336. Como ha puesto derelieve el PECI, estos planes de las Comuni-dades Autónomas han ido formando una doctri-na de reconocimiento de derechos sociales delas personas inmigradas, a partir de una serie deprincipios generalmente compartidos, aunque aveces sean definidos de manera distinta y conalgunas ambigüedades, que cabría sintetizar delmodo siguiente: la igualdad, entendida comoequiparación de derechos, deberes y oportuni-dades de ciudadanos y ciudadanas inmigrantesy autóctonos; la integralidad, esto es, el trata-miento integrado del conjunto de aspectos ycampos que pueden afectar a la integración delos inmigrantes; la transversalidad, entendidacomo incorporación de las cuestiones ligadas ala integración a todas las políticas públicas rele-vantes; la normalización, entendida como la in-clusión de los inmigrantes en los sistemas gene-rales de servicios que el Estado de bienestarpresta a la ciudadanía; la interculturalidad, defi-nida de distintas maneras, pero que implica laconsideración de la diversidad cultural dentrode las políticas públicas. Los planes más recien-tes, tanto autonómicos como municipales, hanido introduciendo con fuerza el concepto de ciu-dadanía entendida, en la estela de los plantea-mientos de la Comisión Europea, como una ciu-dadanía plural y cívica. Lo ha hecho con espe-cial fuerza el Plan de Ciudadanía e Inmigración2005-2008 de la Generalitat de Cataluña.

Se puede decir, como hace el PECI, que “to-mados en su conjunto, el desarrollo de todos es-tos planes y medidas ha ido formando un acervocomún, en paralelo a los desarrollos de la UniónEuropea sobre la integración de las personas in-migradas, ha propiciado la toma en considera-ción del hecho migratorio en las políticas de ca-rácter general de cada Comunidad Autónoma yha ido consolidando, sobre todo en aquéllas que



cuentan con mayor presencia de población inmi-grada, tanto prácticas administrativas de inter-vención social, como la existencia de organismosde gestión y de participación en el diseño y eje-cución de las políticas de integración, tales comolos Foros para la integración de los inmigrantes”.

En los Presupuestos Generales del Estado de2005 se aprobó un Fondo de Apoyo a la Acogidae Integración de Inmigrantes y al RefuerzoEducativo. Ese fondo está destinado de modoprácticamente total a las Comunidades Autóno-mas y, a través de ellas, una gran parte a losayuntamientos. Ese Fondo comenzó con una do-tación de 120 M? para el año 2005 (60% destina-do a Acogida e Integración y el 40% a RefuerzoEducativo) y el 50% del mismo debía destinarsea Ayuntamientos y con cuantías algo mayores seha reproducido en los años siguientes. El Fondose ha gestionado a través de Convenios entre laAdministración General del Estado y lasComunidades Autónomas en base a principios desubsidiaridad, respetando el ámbito competencialen relación con la integración de inmigrantes;complementariedad y de cooperación interinsti-tucional entre las tres administraciones. Las pau-tas de gestión del Fondo han sido sometidas alConsejo Superior de Política de Inmigración yaprobadas por Consejo de Ministros. Las líneasde actuación del Fondo han ido evolucionandocon los años hasta confluir en 2007 con los ejesde actuación que se establecen en el PECI.

Se pueden señalar algunas posibles líneas deactuación en el campo de la integración de losinmigrantes desde esta perspectiva de colabora-ción entre la Administración General del estadoy las Comunidades Autónomas (y las corpora-ciones locales):

1. Hacer del Consejo Superior de Política deInmigración una auténtica Conferenciasectorial de concertación territorial de po-líticas de inmigración y de integración delos inmigrantes;

2. Favorecer las réplicas del PECI sobre losfuturos planes de las Comunidades Autó-nomas (y de los ayuntamientos). En esesentido los convenios de gestión del Fon-do de Apoyo deberían ser un instrumentono burocrático de co-diseño de políticas.Además, como ha señalado el Foro para laIntegración Social de los Inmigrantes ensu Dictamen sobre el PECI, “en los pro-gramas que se desarrollen entre la Admi-nistración General del Estado y las Comu-

nidades Autónomas al amparo de estePlan, los recursos empleados resulten deuna cofinanciación efectiva por parte delas administraciones”. En el mismo Dic-tamen se plantea que “los Gobiernos loca-les deberían disponer de las competenciasy los recursos necesarios para llevar a ca-bo de modo eficaz la integración de los in-migrantes en sus municipios” y que “de-bería garantizarse la participación de losAyuntamientos en la suscripción de losAcuerdos entre el Gobierno y cada Comu-nidad Autónoma en la asignación delFondo de Apoyo”.

3. Establecer cauces que hagan posible laparticipación en la elaboración, imple-mentación y evaluación de las políticas yplanes de integración de las ComunidadesAutónomas (y Corporaciones Locales) detodos los sujetos e instituciones implica-das: asociaciones de inmigrantes, asocia-ciones que trabajan con los inmigrantes,asociaciones de la sociedad civil, agentessociales.

7. ALGUNAS CONSIDERACIONESFINALESUn “pánico moral” (Vasta 2007) sobre la in-

migración y la diversidad étnica y religiosa re-corre en la actualidad muchas regiones de inmi-gración en Europa y en el mundo. Se extiende lasensación de que los enfoques pluralistas o mul-ticulturales que buscan la inclusión de y con losinmigrantes han fracasado y que esto ocurre engran medida por culpa de los inmigrantes mis-mos. Desde esa perspectiva se ha ido imponien-do el marco con que se aborda la “cuestión mi-gratoria” en muchos países.

En este artículo se ha hecho un planteamientocontra estas corrientes: contra las que defienden(o practican) un repliegue de los dispositivosdel Estado de bienestar; contra las que mantie-nen una concepción unilateral de la integracióny que echan sobre las espaldas de los inmigran-tes la responsabilidad de su inserción en la so-ciedad; contra las que tienden a ignorar la im-portancia de las desigualdades sociales, sean declase o basadas en la etnicidad o el género; con-tra los que olvidan las relaciones entre las políti-cas de inmigración y las de integración y lanecesidad de que aquellas sean realistas e incor-



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poren una visión no instrumentalista de lasmigraciones; contra los discursos que acentúanla necesidad de que los inmigrantes abandonensus costumbres y sus culturas y se asimilen a lasnuestras; contra las prácticas de elaborar políti-cas sin contar con los ciudadanos a los que vandirigidas, sean inmigrantes o autóctonos.

Algunos de los planteamientos que se han de-fendido tendrán serias dificultades en salir adelan-te porque chocan con políticas que representanuna cierta ortodoxia (entre neoliberal en lo econó-mico y social y asimilacionista en lo cultural y po-lítico). En una época en la que se prima (los mer-cados lo hacen en el corto plazo) un encogimientodel Estado de bienestar, es difícil que las políticasde redistribución logren que las instituciones delEstado de bienestar se adapten cuantitativamentelo necesario para incorporar las desafíos que plan-tea el principio de igualdad pensado desde elcampo de la inmigración. Los movimientos socia-les tienen mucho que decir en las luchas por la ex-pansión de los derechos sociales y económicos,por la “extensión de la ciudadanía a las clases ba-jas” (Bendix), parte fundamental de las cuales loconstituyen los inmigrantes.

En una época donde se difunde una concep-ción unidireccional de la integración, en la quela carga de la prueba de la “asimilación” (que se

les pide) recae sobre los inmigrantes, es difícilavanzar en la construcción de políticas de reco-nocimiento; pero hay que seguir insistiendo enque la interculturalidad debe formar parte de lavida cotidiana, que hay que asumir la memoriade los recién llegados y, así, transformar la“nuestra”, que hay que “interiorizar la diferen-cia” (Baubock 1996) y adaptar cualitativamentelas estructuras públicas; y que nada de esto esposible realizarlo adecuadamente sin derechosefectivos de participación en el espacio político,sin que los inmigrantes puedan participar acti-vamente en los procesos de deliberación y detoma de decisiones de la que ya es su sociedad ysin el reconocimiento del derecho de voto.

Espero que no sea vano terminar con el finalde Sobre la paz perpetua de Kant, con quien ha-bíamos empezado:

“Si es un deber, y al mismo tiempo una es-peranza, el que contribuyamos todos a reali-zar un estado de derecho público universal,aunque sólo sea en aproximación progresiva,la idea de la ‘paz perpetua’ (…) no es unafantasía vana, sino un problema que hay queir resolviendo poco a poco, acercándonos conla mayor rapidez al fin apetecido, ya que elmovimiento del progreso ha de ser, en lo fu-turo, más rápido y eficaz que en el pasado”.



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La integracion de y con los inmigrantes en españa

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