Kajian terhadap Peraturan Perundang-undanganIndonesia

Kajian terhadapJenis dan Tata Urutan

Peraturan Perundang-undangan Indonesia

Syihabudin

Abstract

Kind and procedural regulation oflaws managed in determining No. lll/MPf^2000 on LawResource and Procedural regulation oflaws contain some problem. Through this discussion, the writer shows some basic problem deals with the kind and procedural regulationoflaws. Accordance with the task ofthe People's Consultative Assembly to criticize thematerial and the lawstatus ofdetermina^on ofthe People's Consultative Assembly (MPFi/S) issued sine 1966-2002, The People's Consultative Assembly (MPR) at the GeneralCouncil 2003, classifies The Determina^ons into 6 groups, as written in The People'sConsultab've Assembly Determination No. 1/MPf^2003 on searching the material and lawdetermination status ofthe People's Consultative Assembly Determination (MPRS) andMPR 1960-2003. The People's Consultative Assembly Determination grouped the Determination No.lll/MPR/2003 as a The People's ConsultaWe Assembly Determinationvalid until Constitution established. The following writing is expected to be material ofdiscussion in forming the Laws as the replacement ofThe People's Consultative Assembly.

Pendahuluan

Salah satu masalah penting yang menjadi telah memiliki beberapa instrumen hukumagenda reformasi hukum adalah penataan yang mengatur tentang sistem peraturanperaturan perundang-undangan.^ Meski kita perundang-undangan,^ tetapi di sana sini kita

' Jimly Asshiddiqie, "Reformasi Menuju Indonesia Baru: Agenda Restrukturisasi Organisasi Negara,Pembaruan Hukum, dan Keberdayaaan Masyarakaf, Makalah disampaikan pada Forum Konggres MahasiswaIndonesia Sedunia1, Chicago, AS,2001.

2Llhat Tap. MPR No. lll/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, Kepres No. 188Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang danKepres No. 44Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundangnjndangan dan Bentuk RancanganUndang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Preslden.

46 JURNAL HUKUM. NO. 23 VOL 10. MEI2003:46 - 71

Syihabudin. Kajian terhadap Jenis dan Tata Urutan...

masih menemui berbagai kerancuan,terutama 'terkait dengan jenis, lembaga yangberweriang mengeluarkan, serta tataurutannya'.^" "Pada awal Orde Baru, pernah diupayakanpenertiban peraturan perundang-undangan,yaitu.dengan dikeiuarkannya Ketetapan MPRSNo. XlX/MPRS/1966 tentang PenlnjauanKembali Produk-Produk Legislatlf Negara diLuar Produk MPRS yang tidak sesuai denganUUD 1945. Bersamaan itu ditetapkan pulaKetetapan MPRS No. XX/MPRS/1996 tentangMemorandum DPRGR Mengenal SumberTertib Hukum Republik Indonesia dan TataUrutan Perundang-Undangan Republik Indonesia.

Dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1996 tersebut ditentukan jenis peraturanperundang-undangan dengan tata urutan:UUD Rl 1945, Tap. MPR, UU/Perpu, PP, Kepres,dan Peraturan-Peraturan pelaksana lainnya,seperti Peraturari Menteri, Instruksl Menteri,dan lain-iain.

Menurut Bagir Manan. jenis-jenisperaturan perundang-undangan yang diaturTap. MPRS di atasternyata lebih iuas daripadayang diatur dalam UUD 1945, tetapi leblhsempit dibandingkan dengan kenyataan yangada. Dalam praktiknya terdapat peraturan-peraturan lain yang tldak disebutkan di atas,khususnya adalah Peraturan Tingkat Daerah.^Di lain pihak, Tap. No. XX/MPRS/1966 jugadianggap berlebihan, karena memasukkanInstruksl sebagai saiah satu bentuk peraturanperundang-undangan. Instruksi memuat tial-hai yang konkrit dan individual, sehingga tidakmemenuhi esensi peraturan perundang-undangan. Karena berbagai kelemahan yangada pada Tap. tersebut, melalul Pasal 3 Tap.No. V/MPR/1973 tentang Penlnjauan Produk-Produk yang Berupa Ketetapan-KetetapanMPRS Rl, ditegaskan bahwa Tap. No. XX/MPRS/1966 "perlu disempurhakan".® Tetapisampai jatuhnya Orde Baru, belum jugadibentuk Ketetapan MPR baru yang menyem-purnakannya.

' Pada awal kemerdekaan misalnya, kita menemui beberapa bentuk hiikum, seperti Maklumat, SuratEdaran, dan Nota Dinas.yang dianggap mengikat secara hukum. Bahkan melalul produk hukum Maklumat,pemerintah telah mengatur tentang fungsi KNIP sebagai lembaga leglslatif sementara dan mengubah sistempertanggungjawaban kabinet dari Presiden kepada pailemen (sistem pemerintahan pariementer). Uhat MaklumatWapres No. X, tertanggal 16 Oktober 1945 dan Maklumat Pemerintah tertanggal 14 Nopember 1945. Demikianhalnya, pada masa Orde Lama, berdasarkan Surat Presiden No. 2262/HK/1959 tanggal 20 Agustus 1959kepada DPRGR, dinyatakan bahwa di samping jenis^enis peraturan perundang-undangan yang telah disebutkandalam UUD 1945, yaltu UUD, UU, Perpu, dan PP, dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturanlainnya, yaltu: Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, PeraUjranMenteri, dan'Keputusan Menteri. Susunan demikian menimbulkan kerancuan dalam praktlk ketatanegaraan.Apalagi dalarri realltanya, Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden menjad sangatdomlnai dan menggant'kankedudukan Undang-Undang.

*Baglr Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia (Jakarta: Ind-Hill. Co,, 1992), hlrn. 25.Lihat juga A. Hamid 8.Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam PenyelenggaraanPemerintahan Negara (Jakarta: Fakultas PascaSarjana Universltas Indonesia, 1990), him. 289-291.

®Kelnginan untukmenyempumakan Tap. No. >6</MPRS/1966 tersebut ditegaskan kembali di dalam Tap.No.lX/MPR/1978.

47

, Baru padamasareformasi, tepatnya padaSidang Umum Tahun MPR 2000 tuntutanperubahan tersebut direspon oleh MPR denganmengeluarkan Tap. No. III/l\/]PR/2000 tentangSumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan

Perundang-Undangan.® Pasal 2 Tap. tersebutmenetapkan, bahwa tata urutan peraturanperundang-undangan merupakan pedomandalam pembuatan aturan tiukum di bawahnya.Tata urutan peraturan perundang-undanganRl adalah: UUD 1945, Ketetapan MPR Rl,Undang-Undang, Peraturan PemerintatiPengganti Undang-Undang. Peraturan Pemerintati, Keputusan Presiden; dan PeraturanDaerati.

Perumusan mengenai jenis dan tataurutanperaturan perundang-undangandiatasdapat dikatakan kurang sempurna danmengandung beberapa keiemahan. JimiyAsstiiddiqie mencatat setidaknya terdapatempat permasalalian mendasar, yaitu:'1. mengingat naskati Perubatian UUD

sekarang dibuat terpisati, maka setiarusnyapenyebutan UUD 1945 dilengkapi dengan:"...dan Perubatian UUD";

2. penyebutan Perpu pada nomor urutkeempat di bawati UU dapat menimbulkanpenafsiran seakan-akan kedudukan Perpuitu berada di bawati UU. Padatiai,kedudukan tiukum keduanya adalatisederajat.

3. penggunaan nomenkiatur KeputusanPresiden yang seiama ini dipakai tidakmembedakan secarategasantara keputusanyang mengatur (regeling) dengan keputusanyang bersifat administratif belaka{beschikkingy,

4. bentuk Peraturan Menteri tidak dlsebut

dalam tata urutan tersebut.

Seiain itu, daiam praktik juga masitiditemui berbagai jenis produk tiukum yangtidak dikenal daiam sistem peraturanperundang-undangan yang berlaku. MA dan 81misainya, mengeluarkan aturan yang disebutSurat Edaran.® Kemudian beberapa kemen-terian mengeiuarkan peraturan dalam bentukKeputusan Menteri, sedangkan yang lainmenggunakan istiiati Peraturan Menteri.

Melaiui momen reformasi kiranya pentingbag! kita untuk meiakukan pembaharuansistem peraturan perundang-undangan.Peraturan-peraturanyang tumpang tlnditi dantidak mengikiiti sistem yang baku tiarusditertibkan sesuai dengan tingkatan danderajatnya. Keputusan yang bersifat mengatur{regeling) dan menetapkan (beschikking)tiarus dibedakan istilatinya. Demikian juga,susunan tiirarki peraturan perundang-undangan dewasa ini yang. dirasakan tidaksesuai lagi dengan perkembangan kebututian,periu segera disempurnakan.

®Berdasarkan Tap No. 1/MPR/2003 tentang Peninjauan tertiadap Materi dan Status Hukum KetetapanMPRS dan MPRTatiun 1960-2003, ditentukan batiwa Tap. No lii/MPR/2000 digolongkan sebagai KetetapanMPR yang letap berlaku sampal dengan terbentuknya UU.

^Jimiy Asstiiddiqie,Tata Urut Perundang-Undangan danProblema Peraturan Daerati", Makalah dalamLokakaiya Anggota DPRD se-lndonesia, diselenggarakan oleti LP3HET, Jakarta, 22Oktober 2000, tilm. 11.

®Di samping daiam bentuk Surat Edaran, Matikamati Agung juga mengeluarkan produk tiukum yangbersifat mengatur, yaitu daiam bentuk Peraturan Matikamati Agung (Perma).

48 JURNAL HUKUM. NO. 23 VOL 10. ME! 2003:46 - 71


Istilah dan Pengertian Peraturan ^Perundahg-Undangan

. Sampai saat ini, belum ada kesepakatantentang penggunaan istilah peraturanperundang-undangan. Daiam kenyataan, balkdalam naskah peraturan perundang-undanganmaupun dalam berbagai iiteratur Hukum TataNegara Indonesia, terdapat empat Istilah yangsering dltemul dalam menyebut peraturanperundang-undangan, yaitu; pertama, peraturannegara; kecfua, peraturan perundangan; ketiga,perundang-undangan; dan keempat, peraturanperundang-undangan

Dalam bahasaBelanda, dikenal Istilah wet,wetgeving, wettelijke regels atau wettelijkerege!ing(en)} Istilah wet sendlrl dibedakan •antara wet in formele zin (undang-undangdalam arti formal) dan wet in materieie zin(undang-undang dalam artI material)). Istilahperundang-undangan dan peraturan perundang-undangan berasal dari Istilah wettelijke regels.Sedangkan istilah peraturan negara mungklnmerupakan terjemahan darl staatsregeiing.^^

Istilah peraturan negaradipergunakan olehSolly Lubls. Lubisjugamempergunakan Istilahperaturan perundang-undangan dan per

undang-undangan, tetapl yang dimaksudkandari kedua Istilah Inl adaiah peraturanmengenal tatacara pembuatan. peraturannegara. Sedangkan blla yang dimaksudkanadaiah peraturan yang dllahirkan darlperundang-undangan, disebut peraturan(negara) saja.^^

Soehino menggunakan istilah peraturanperundangan.^2 Istilah Ini perhah dipergunakandalam Tap. MPRS No. XX/MPRS/1966 seba-galmana tercantum dalam judul ketetapantersebut, yaitu "Sumber Tertib Hukurn RepubllkIndonesia dan Tata Urutan Peraturan Per

undangan Republik Indonesia" (betak miringoleh penulls).

Istilah perundang-undangan terdapatpada dua konstltusl yang pernah berlaku diIndonesia, yaitu terdapat pada judul Bagian 2BAB IV Konstitusi RIS 1949 dengan rumusan"perundang-undangan" dan daiam'judul Bagian II BAB III UUDS1950 dengan rumusan yangsama. Istilah perundang-undangan Inl diantaranya dipergunakan oleh Irawan Soejlto^^dan Amiroeddin Syarif.^"*

Adapun Istilah peraturan perundang-undangan dl antaranya dipergunakan oleh A.

®Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar'llmuPerundang-undangan /ndones/a (Bandung: MandarMaju, 1998),him. 15.

•°/f)/d.,hlm.16." M. Solly Lubls, Landasan dan TeknikPerundang Undangan, Ctk III, (Bandung: Mandar Maju, 1989),

him. 1-2.

" Soehino, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-Undangan, EdisI Kedua, Ctk. Ketiga, (Yogyakarta:Liberty, 2003), him. 'l. Dalam buku lalnnyayangditeibitkantahun 1997, Soehino menyebut istilah "peraturanperundang-undangan". LIhatSoehino, Hukum Tata Negara, Penyusunan danPenetapan Peraturan Daerah(Yogyakarta: Liberty, 1997), him. 1.

" Irawan Soejito menyebut adanya perundang-undangan negara dan perundang-undangan daerah. Lihat,Irawan Soejito, TeknikMembuatUndang-Undang, Ctk. Keiima, (Jakarta: PradnyaParamlta, 1993), him. 6.

"Amiroeddin Syarif, Pemndang-Undangan, Dasar, Jenis, dan TeknikMembuatnya, Ctk, Kedua, (Jakarta:Rineka Cipta, 1997), him. 5.

49

Hamid S.Attamimi, R. Sri Soemantri Bagir perundang-undangan." Penggunaan istilahManan,^® MariaFaridalndratiSoeprapto/'dan "peraturan perundang-undangan" lebihDJoko Prakoso.^® Di samping itu, istilah ini juga berkaitan atau lebih relevan dalam pembicaraandipergunakan dalam Tap. No. lll/MPR/2000, mengenai jenis atau bentuk peraturan (hukum).UU No. 5 Tahun 1956 tentang Peradilan Tata Dalam konteks lain lebih "kena" dipakai istilahUsaha Negara, dan peraturan perundang- perundang-undangan saja, misalnya istilah ilmuundangan lainnya. Perundang-Undangan, Teori Perundang-

Dewasa ini, banyak dipergunakan istilah Undangan, Dasar-Dasar Perundang-undangan,yang terakhir ini, yaitu peraturan perundang- dan sebagainya.^undangan. Menurut Attamimi istilah ini berasal >Penulis sendiri berpendapat, bahwa istilahdari istilah dalam bahasa Belanda, yaituVeteffe peraturan negaradan peraturan perundanganrege//hge/i," yang berarti peraturan-peraturan tidak tepat. Peraturan negara cakupannyayang bersifat perundang-undangan^® atau terlaluluas.danbahkanbisamenyangkutpadaperaturan perundang-undangan.^^ peraturan kebijaksanaan (beleidsregels) yang

Menurut Rosjidi Ranggawidjaja, istilah di dikeluarkan pejabattata usaha negara melaluiatas tidak mutlak dipakai secara konsisten, freies ermessen. Sedangkan penggunaankarena dalam konsteks tertentu lebih tepat istilah peraturan perundangan tidak tepat;dipergunakan istilah perundang-undangan karena kataivefpadaumumnyaditerjemahkandandalam konteks lain digunakan istilah peraturan dengan "undang-undang dan bukan

"undang"."

R, Sri Soemantri, M., HakUji Material diIndonesia, Edisi Kedua, (Bandung: Alumni. 1997), hirh. 6.Bagir Manan, op.cit,him. 1.Bagir Manan menyamakan istlahperaturan perundang-undangan dengan

istilah undang-undang dalamartl materiel. Ibid., him. 3." Menuait Maria Farida, peraturan perundang-undangan adalah teijemahan dari istilah Belanda wettelijke

regaling. Kata ivefumumnya diteijemahkan dengan "undang-undang". Sehubungan dengan katadasar"undang-undang', makaterjemahanwettelijke regellng adalahperaturanperundang-undangan. Maria FaridaIndratiSoeprapto, Ilmu Perundang-Undangan, Dasardan Pembentukannya (Yogyakarta: Kanisius, 1998), him. 53.

^®D]oko Prakoso, Proses Pembuatan Peraturan Daerah (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1985), him. 9."A. Hamid S. Attamimi, op.dt, him. 200.

Rosjidi Ranggawidjaja, Pedoman Teknik Perancangan Peraturan Perundang-Undangan (Bandung:CitaBakti Akademika, 1996), hlm.7.

A Hamid S. Attamimi,/oadf." Rosjidi Ranggawidiaja, Pengantar ...op.c/f., him. 17." Ibid., him. 17. A. Hamid S. Attamimi membagi Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan

(Gesetzgebungswlssen-schaft) menjadi dua, yaitu Ilmu Perundang-undangan (Gezetzgebungslehre) danTeoriPerundang-undangan (Gesefsgei)i/ngsf/ieor/e). Lihat, A. Hamid S. Attamimi, 'Teori Perundang-undanganIndonesia, SuatuSisiilmu Pengetahuan Perundang-undangan Indonesia yangMenjelaskandan MenjemihkanPemahaman," PIdato Pengukuhan Jabatan Gum BesarTetap padaFakultas Hukum Universitas Indonesia, 25April1992, him. 18-19.

" Menurut Maria Farida, keberatan terhadap istilah "peraturan perundangan" sebagai teijemahan wettelijkeregellng iaiah karena arti kata"undang" dewasaini tidak mempunyai kaitan denganpengertian hukum, kecuali



Oieh karena itu, penulis sependapatdengan Rosjidi Ranggawidjaja bahwa baikpengertian perundang-undangan maupunperaturan perundang-undangan keduanyamerupakan istilah yang tepatsebagai terjemahandari wettelijke regeHng. Namun demikian; untukmenjaga konsistensi penggunaan istilah,penulis leblh memilih menggunakan istilahperaturan perundang-undangan, denganalasan: (1) istilah ini secara resmi dipergunakanoleh Tap. No. lll/MPR/2000 dan beberapaperaruran perundang-undangan lainnya; dan(2) istilah ini banyak dipergunakan oleh ahiiHukum Tata Negara, seperti R. Sri Soemantri,Bagir Manan, A. Hamid 8. Attamimi, MariaFarida Indrati Soeprapto, Rasjidi Ranggawidjaja,dan Iain-Iain.

Dari beberapa pengertian peraturanperundang-undangan yang dikemukakan olehpara ahli, dapatdiidentifikasi sifat-sifatdanciri-ciri dari suatuperaturan perundang-undangan,yaltu:25a. peraturan,perundang-undangan berupa

keputusan tertulis, jadi mempunyai bentukdan atau format tertentu;

b. dibentuk, ditetapkan, dan dikeluarkan olehpejabat yang berwenang, baik di tingkatpusat maupun di tingkat daerah. Pejabatyang berwenang, maksudnya adalahpejabat yang ditetapkan berdasarkan

' ketentuan yang berlaku berdasarkan

atribusi maupun delegasi;c. peraturan perundang-undangan tersebut

berisi tigkah laku. Jadi, peraturanperundang-undangan bersifat mengatur(regulerend), tidak bersifat sekali sejalan(einmahlig); dan

d. peraturan perundang-undangan mengikatsecara umum (karena ditujukan kepadaumum), artinya tidak ditujukan kepada or-ang atau individu tertentu (tidak bersifatindividual).Berdasarkan pada oirl-ciri di atas, penulis

mendefinisikan peraturan perundang-undangan sebagai berikut: "Setiap keputusantertulis yang dibentuk, ditetapkan, dandikeluarkan oleh pejabat atau lingkunganjabatan yang berwenang yang berisi aturantingkah laku yang bersifat atau mengikatsecara umum (berdaya lakU' ke luar) danberlaku terus menerus (daurhaftig)"^^

Jenis Peraturan Perundang-UndanganIndonesia

Kehadiran Tap. No. lll/MPR/2000 tentangsumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan

Perundang-undangan yang menggantikankedudukan Tap. No. XX/MPRS/1996 diharapkanmampu menertibkan sistem hukum Indonesia pada umumnya dan sistem peraturanperundang-undangan Indonesia padakhususnya.2'

dandilakukan dengan carayang khusus pula, yangapabila tidak demikian, peraturan itu kehilangan kekuatanmengikatnya (aflfond/g/ng, promulgation). Maria Farida Indrati Soeprapto, op.cit., him. 53.Lihat Juga, A Hamid8. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden ...op.dt, him. 200.

Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantarllmu,...op.c/f., him. 19-20.Maksuddari c/aur/ia/if/g,(beriaku terusmenerus) adalahkebalikan dari keputusantertulis yangberiaku

sekali selesai (e/nma/r/rg)." Tap. No. lll/MPR^OOOyang terdiri dari 8pasal mengatur mateii muatan yang padat, yaltu: (a) pengertian

danstatussumberhukum (Pasal1 ayat (1), (2), dan (3)); (b) jenisperaturan perundang-undangan beserta

51

Dalam kenyataannya, Tap. yang diharap-kan mampu menciptakan "tertib peraturanperundang-undangan ini malah sebaliknya,mengandung berbagai macam kerancuan,yangmenyebabkan kekacauandidalamsistemperaturan perundang-undangan Indonesia.Beberapa masalah yang muncul Itu terkaitdengan pengertian sumber hukum, jenisperaturan perundang-undangan, hirarkiperaturan perundang-undangan, dan pengujl-an peraturan perundang-undangan.^® Beberapamasalah yang penuOs temui di dalam Tap.tersebut terkait dengan jenis peraturanperundang-undangan adalah:

1. UUD 1945 dan "Perubahan" UUD

Di dalam Tap. No. lll/MPR/2000 dijelaskanbahwa UUD merupakan hukum dasar tertulisnegara Republlk Indonesia, memuat dasardan garis-garls besar hukum dalam penye-lenggaraan negara. Dalam pembahasanrancangan UUD selama sidang-sldangBPUPKI tahun 1945, UUD dipahami sebagaltertulis dari hukum dasar yang mengaturmasalah-masalah pokok dalam bernegara.

pengertian in! kemudlan tertuang dalamPenjelasan UUD 1945. Pengertian yangsamadiulang di dalam Tap. No. XX/MPRS/1966.Pengertian UUD tersebut tampak dangkal,terutama jika memperhatikan Isi dan fungsiUUD 1945.2® Menurut berbagai kajian, isikonstitusi atau UUD meiiputi cita-cita bernegara, jaminan terhadap hak-hak asasimanusia danwarganegara,struktur organisasinegara, serta pembagian dan pembatasantugas ketatanegaraan yang juga bersifat fundamental.®®

Pada awal reformasi, ketika muncultuntutan yang demikian kuat dari masyarakatuntuk merubah UUD 1945, muncui permasa-lahan bagaimanakah cara atau bentukperubahannya? Apabila perubahan UUDditetapkan dengan dengan produk hukumberupa Ketetapan MPR, padahai daiam tataurutan perundang-undangan ditentukanbahwa Ketetapan MPR itu lebih rendahkedudukannya daripada UUD, maka bagai-mana mungkin perubahan terhadap UUDdituangkan dalam perundang-undangan yangderajatnya lebih rendah? Baik UUD maupunTap. MPR memang merupakan produk hukum

pengertian masing-masing (Pasal2 danpasal3 ayat(1) sampai ayat(7)); (c) hirarki peraturan perundang-undangan dan prinsip-prinsipnya; Pasal2jo.Pasal4 ayat(1); (d) pengaturan tentang lembaga-lembaga laindalam konteks hirarki hukum (Pasal 4 ayat(2)); dan(e) pengujian terhadap keabsahan peraturan perundang-undangan (Pasal 5 ayat (1), (2), (3),dan (4)).

2® Mengingatbanyaknya permasaiahan didalam Tap tersebut, Fajrul Falaakh memasukkan Tap. itukedalam salahsatu produk MPR paska Pemilu 1999 yang bermasalah. Menurut Fajrul Falaakh, Tap Inl tidaktermasuk dalam dokumen amandemen konstitusi, tetapi isinya telah banyak mengubah konstitusi. Ketetapanyangdihasilkan bersamaan Perubahan Kedua UUD 1945 ini tidak disebutoleh MPR sebagaiamandemenkonstitusi, tetapi telahmengacaukan UUD 1945dankeduaperubahannya. Mohammad Fajml Falaakh, et, al.,Laporan Akhir Kajian tentang PenlnjauanterhadapMater! dan Status Hukum KetetapanMPRS dan MPRTahun 1960-2002 (Yogyakarta: Keijasama SetjenMPR-RI dengan UGM, 2003), him. 38.

2®/6/c/.,hlm.40-41.R, SriSoemantri M., ProsedurdanSistemPerubahan Konstitusi (Bandung: Alumni, 1987), him. 48-51.



MPR, tetapi karena nama yang diberikankepada produk itu berbeda, tentunya dera-jatnya pun berbeda.^^ sehingga Tap. MPR tidakbisa dipergunakan untuk merubah UUD.

Untuk itu, maka kemudlan diperkenalkanbentuk hukum yang sama sekali belum dikenaldalam sistem peraturan perundang-undanganIndonesia, yaitu bentuk "perubahan" atau"amandemen" UUD.^^ pengan demikian akanterdapat perubahan pertama, kedua, ketiga,dan seterusnya. Oleh karena itu, dalam jenis-jenis peraturan perundang-undangan perludicantumkan secara tegas bentuk "PerubahanUUD" yang sederajat dengan UUD, sehinggajenis peraturan perundang-undangan yangpertama iaiah "UUD 1945 dan PerubahanUUD".

2. Ketetapan MPR

Ketetapan MPR mulai dikenal sejak sidang-sidang MPRS tahun 1960." KeberadaanKetetapan MPR didasarkan pada dua hal:^a. Ketentuan-ketentuan yang tersirat dalam

UUD 1945."

b. Praktik ketatanegaraan atau kebiasaanketatanegaraan. Praktik atau kebiasaanketatanegaraan merupakan salah satusumber Hukum Tata Negara.dan terdapatpada setlap negara.Dalam kenyataannya, Tap MPR(S)

memiliki peranan yang penting dalamkehidupan ketatanegaraan Indonesia. Terbukti,Tap. MPR telah mengatur berbagai masalahpenting, termasuk didalamnya mengatur materimuatan konstltusi." Semenjak 1960 sampai

R. SriSoemantri M., UUD 1945, Kedudukan dan Aspek-AspekPerubahannya(Bar\(iung: Unpad Press,2002), him. 8.

" Dari kajian yang dilakukan oleh R. Sri Soemantri M., terdapat dua macam sistem perubahan konstitusl,yaitu sistem Perancis dan sistem Amerika Serikat Menurut sistem Perancis, apabila sebuah UUD diubah, yangakan diajukan sebagai usul perubahan dan yang akan diberlakukan iaIah UUD yang baru yang telah diubah.Hal ini beibeda dengan sjstem Amerika Serikat, d mana menggunakan sistem amandemen (perubahan). Agarperubahan itu merupakan satu rangkaian kesatuan dengan UUD yang diubah, maka perubahan sebagai"bentuk" dilampirkan pada UUD tersebut. Ibid., him. 18-20. Uhatjuga R. Sri Soemantri M., Prosedurdan Sistem...op.cit, him. 92-107. Sistem Perancis pemahdigunakan diIndonesia, yaitu ketika berlakunya Konstitusi RIS1949. Menurut ketentuan dalam konstitusi, UUD RIS dapatdiubah dengan Undang-Undang Federal yangdibentuk oleh Pemerintah bersama-sama dengan DPRdan Senat.

" Sebelum terbentuk MPR sebagai hasil Pemiiihan Umum, disebut Tap. MPRS.Bagir Manan, op.cit, him. 32. Peihatikan jugaR. Sri Soemantri M., Ketetapan MPR(S) sebagaiSalah

SatuSumberHukum Tata Negara (Bandung: Remaja Karya, 1988), him. 30-31." MPR menurut UUD 1945 mempunyai berbagai wewenang untuk melakukan tindakan ataumembuat

keputusan hukum seperti menetapkan GBHN, memilih dan mengangkat Presiden danWakii Presiden, sertamengubahUUD 1945. Keputusan-keputusan hukum ini harusdiberi bentuk hukum tertentu. Keputusan MPRdiberi nama ketetapan didasarkan padabunyi Pasal3 UUD 1945: "MPR menetapkan Undang-Undang DasardanGaris-Garis Besardaripada Haluan Negara". Karena "menetapkan", makalDentuknya diberi nama Ketetapan.

Sebagai contoh adalahTap. No. I\//MPR/1983 tentang Rerendum. Tap. ini telahdicabut dengan Tap.No.VIII/MPR/1998.

53

dengan Sidang Umum Tahunan {SUT) MPR2002, MPR telah mengeluarkan Ketetapan-Ketetapan I\/1PR{S) sebanyak 139 KetetapanMPR(S)."

Banyaknya Ketetapan MPR tersebuttidakterlepas dari luasnya wewenang yang dimilikioleh MPR sebelum amandemen UUD 1945.

Wewenang tersebut bersumber dari Pasal 1ayat (2), Pasal 3, Pasal 6 (2) UUD 1945, danPenjelasan Umum UUD 1945 tentangKedaulatan Rakyat. Berdasarkan ketentuantersebut, MPR ben/venang untuk mengeluarkanKetetapan sebagal berikut;^^ (a) Ketetapanyang bersifat mengatur sekaligus perlntatikepada Presiden; (b) Ketetapan yang bersifatbeschikking; 6an (c) Ketetapan yang mengaturke dalam (interne regeiingen);

Dalam perkembangannya, kewenanganMPR untuk mengeluarkan Tap. tersebutmeluas, dan meliputi juga: (d) Ketetapan yangbersifat deklaratoir; (e)Ketetapan yang bersifatrekomendasi; dan (a) Ketetapan yang bersifatperundang-undangan yang berlaku mengikatumum.

Ketetapan-Ketetapan tersebut tidakseluruhnya memenuht syarat sebagai pe'raturanperundang-undangan. Ada Ketetapan MPRyang berupa peraturan perundang-undangandan ada yang berupa keputusan konkrit dan

individual.^® Untuk meniadakan kerancuan,perlu diadakan pembaharuan mengenaipengertian Ketetapan MPR (mengikat ke luardan kedalam) dan Keputusan MPR (mengikatke dalam).^®

Sebagai baglan dari sistem peraturanperundang-undangan, Ketetapan MPRsemestinya dibatasi pada pengertian aturantingkah laku yang bersifat abstrak danmengikat(secara) umum.^^ Tap. No. lll/MPR/2000memberi pengertian Ketetapan MPR sebagaiputusan MPR sebagai pengemban kedaulatanrakyat yang ditetapkan dalam sidang-sldangMPR.'̂ Rumusan yang tidak spesifik inilah yangmenyebabkan adanya kerancuan antaraKetetapan MPR yang merupakan peraturanperundang-undangan dan Ketetapan MPRyang bersifat penetapan (beschikking).

Padaera reformasi, paska perubahan I, II,III, danIV UUD NegaraRI 1945terjadi perubahanyang signifikan terhadap kelembagaan MPR.MPR terdiri dari dua kamar (bikameral), yaituDewan Perwakilan Rakyatdan Dewan PerwakilanDaerah. Wewenang MPR selanjutnya bersumber padaPasal3 ayat(1), (2) dan (3) sertaPasal 8 ayat (2) dan (3) UUD 1945.

Dl samping Itu, melalui Perubahan KeempatUUD 1945 secara implisit menghendakipeniadaan jenls produk hukum berupa

Mohammad Fajrul Falaakh et., al., op.cit., him. 18.^ Jimly Asshiddlqie et., a!., Laporan Penelitian Tinjauan Materi dan status Hukum Ketetapan Majells

Permusyawaratan Rakyat (MPRS)dan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) Republik Indonesia Tahun1960-2002, Keijasama Setjen MPR-RI dengan Universitas Indonesia, Jakarta. 2003, him. 8.

^ Ketetapan MPR yangkonkrit dan individual contohnya adalah Ketetapan mengenai pengangkatanPresiden dan Wakil Presiden.

«Tap. No.lll/MPR/1983.BagirManan, Teori Polltikdan KonstitusI, (Jakarta; Diijen Pendidikan Tinggi Depdiknas, 2000), him. 137.

« Pasal 3 ayat (2) Tap. No. lll/MPR/2000.

54 JURNAL HUKUM. NO. 23 VOL 10. MB 2003:46 - 71


Ketetapan MPR.''̂ Sebagai pelaksanaanamanat konslitusi, MPR melalui Sidang UmumTahunan MPR 2003 (1-7 Agustus 2003) telahmenetapkan Tap No. 1/MPR/2003 tentangPeninjauan terhadap Materi danStatusHukumKetetapan MPRS dan MPR Tahun 1960-2003dengan menggolongkan Tap. MPR/S tersebutke dalam enam kelompok:1. Tap. MPR/S yang dicabut dan dinyatakan

tidak berlaku, misalnya Tap No. Ill/MPR/1978 tentang Kedudukan dan HubunganTata Kerja Lembaga Tertlnggi Negaradengan/atau antar Lembaga-lembagaTinggi Negara.

2. Tap. MPR/S yangdinyatakan tetap berlakudengan beberapaketentuan, contoh: Tap •No. XX\//MPRS/1966 tentang PembubaranPartal Komunis Indonesia, Pernyataansebagai Organisasi terlarang di SeluruhWilayah Negara Republik Indonesia danLarangan Setiap Kegiatan Untuk Menye-barkan atau Mengembangkan Faham atauAjaran Komunls/Marxisme-Leninisme,dinyatakan tetap berlaku. Dengan ketentuanseluruh ketentuan dalam Ketetapan MPRSitu kedepan djberlakukan denganberkeadilan dan menghormatl hukum,prinsip demokrasi, dan HAM.

3. Tap. MPR/S yang tetap berlaku sampaidengan terbentuknya pemerintahan hasllPemllu 2004, antaralain Tap. No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999-2004

4. Tap MPR/S yang tetap berlaku sampaidengan terbentuknya UU, antaralain Tap.No. lll/MPR/2000 tentangSumber Hukum

dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.

5. Tap. MPR/S tentang Peraturan Tata TertibMPR dinyatakan maslh berlaku sampaiditetapkannya Peraturan Tata Tertib yangbaru oleh MPR hasil Pemllu 2004. /Vntara

lain Tap No. V/MPR/2002 tentangPerubahan Keempatatas KetetapanMPRNo. II.MPR/1999 tentang Peraturan TataTertib MPR.

6. Tap. MPR/S yang tidak perlu dilakukantindakan hukum lebih lanjut, seperti Tap No.XXXIll/MPRS/1967 tentang PencabutanKekuasaan Pemerintahan Negara dariPreslden Soekarno.

Bardasarkan Tap. No. l/MPR/2003,penulis berpendapat bahwa Paska Pemilu2004 MPR tidak diperkenankan untukmembuat Tap yang bersifat sebagai peraturanperundang-undangan. Dengan demlklan Tap.MPR harus dikeluarkan dari hlrarkl peraturanperundang-undangan. Adapun dalam kerang-ka pelaksanaan tugas dan wewenang MPRsebagaimanadiperintahkan konstitusi, penulisberpendapat, bahwa Ketetapan MPR tetapdiperlukan, tetapl dengan catatan harusdikembalikan kepada fungsl awal, yaitusebagai keputusan administratif.^^

3. Keputusan Presiden yang Bersifat"Mandiri"

Dalam penelitan yang dilakukan oleh A.Hamid S. Atlamimi, dalam kurun waklu Pelllal-Pelita IV, terdapatbanyak Keputusan Presiden

®Uhat Pasal IAturanTambahan UUD Negara Rl 1945. Di samping itu, kewenangan MPRuntuk menetapkangarls-garis besar daripada haluan negara, sebagaimana disebut dalam Pasal 3 UUD 1945 dihapuskan.Kewenangan Inilah yangoleh beberapa kaiangan dijadkan sebagai salahsatudasarlegalitas Ketetapan MPR.

** Sebagai bentuk hukum untuk pengangkatan dan pemberhentlan Presiden dan/atau Wakil Presiden.

55

yang berisi materi pengaturan yang bersifatmandiri,^® dalam arti tidak dimaksudkan untukmelaksanakan ketentuan Undang-Undangatau Peraturan Pemerintah. Praklik tersebut

mungkin dapat dibenarkan dengan alasanbahwa Presiden pada saat itu memangmemegang kekuasaan membentuk Undang-Undang/® Dengan demikian, Presiden ituseiain sebagai eksekutif Juga mempunyaikedudukan sebagai legisiatif/'

Pengaturan demikian menimbulkanberbagai persoaian; perfama, kekuasaanPresiden menjadi demikian kuat, termasukmenentukan isi suatu Undang-Undang; kedua:ketentuan ini sangat mengendurkan kemauanDPR untuk menggunakan hak inisiatifnyamengajukan Rancangan Undang-Undang;""ketiga: seolah-oiah setiap RancanganUndang-Undang harus disetujui dan DPRharus menyetujui sesuai kehendak pemerintah, khususnya Presiden/®

Untuk memuiihkan-kedudukan DPR

sebagai pemegang kekuasaan iegislatif dandalam rangka checkandbalances, diadakaniahperubahan terhadap ketentuan Pasal 20 ayat

(1) yang menegaskan DPR sebagaipemegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Demikian puia Pasal 5 ayat {1)diubah menjadi Presiden berhak mengajukan-Rancangan Undang-Undang kepada DPR.

"Mengingat bahwa pada PerubahanPertama UUD 1945 tersebut cabang kekuasaan iegislatif {membentuk Undang-Undang)secara tegas dipindahkan dari Presidenkepada DPR," maka-logika yang mungkindapat dijadikan pertimbangan pembenarterhadap eksistensi Keputusan Presiden yangmengatur secara mandiri tersebut dengansendirinya tidak dapat diterima iagi.®' Padaprinsipnya Presiden bukan iagi pemegangkekuasaan utama dalam pembentukanUndang-Undang. Presiden hanya diberi hakuntuk mengajukan Rancangan Undang-Undang.

Dengan deniikian, tidak dibenarkan iagiadanya peraturan untuk kepentinganpengaturan yang dibuat oleh Presiden atauPemerintah secara mandiri. Semua peraturandi bawah Undang-Undang hanyalah merupakanpeiaksanaan iebih ianjut dari Peraturan Dasar

^ A. HamldAttamimi, Peranan Keputusan Presiden... op.cit,him. 368-371.^ Jimiy Asshiddicje, Tata Unit... op.cit,him. 4-5." Perhatikan Pasal 4ayat (1) dan Pasai 5 ayat (1) UUD 1945 (sebeium amandemen). Pasai 4 ayat (1)

menyebutkan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menumt Undang-Undang Dasar. Selanjutnya Pasal 5ayat (1) menyebutkan, Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dengan persetujuan Dewan Penwakilan Rakyat. Terhadap pasal ini, kemudian Soepomo memberikanpenjelasan yang berbunyi: "Kecuali executive power, Presiden bersama-sama dengan DPR menjaiankan/eg/s/a&Vepowerdalam negara."

" Menumt datayang dhimpun oleh Mas Soebagio, sejak Proklamasi 17Agustus 1945 sampai akhir 1974,terdapat sekitar766 Undang-Undang yang disahkan. Dari jumlah tersebut, yang merupakan usui inisiatif DPRhanya 23buah (3 %) saja. Mas Soebagio, Aneka Masalah Hukum Tata Negara Republik Indonesia, (Bandung:Alumni, 1976), him. 82-83.

« Baglr Manan, DPR, DPD, danMPR dalam UUD 1945 Bam (Yogyakarta: FH Ul! Press, 2003), him. 21.Pasai20ayat(1) jo.Pasai5 ayat(1) UUD 1945.JlmlyAsshiddiqie, TataUrut ...op.cit, him. 8.



(UUD) dan Undang-Undang.Satu-satunya peraturan yang berisi

pengaturan yang mandiri hanyalah PeraturanPemerintah Pengganti Undang-Undang, dimana dari segi isinya seharusnya dituangkandalam bentuk Undang-Undang, namun darisegi proses pembuatannya ataupun karenaadanya faktor eksternal berupa keadaanbahaya atau kegentingan yang memaksa,maka oleh Presiden ditetapkan PeraturanPemerintah Pengganti Undang-Undang(Perpu) yang bersifat mandiri." Perpu tersebutharus diajukan-untuk mendapat persetujuanDPR menjadi UU dalam persidangan DPRyang berlkut, dan apabiia tidak disetujui harusdicabut kembaii oieh Presiden."

4. Keputusan Presiden yang bersifat"Menetapkan" dan "Mengatur"

Meski Presiden tidak diperkenankan lagiuntuk mengeluarkan Kepres yang bersifat"mandiri", tetapi Presiden masih memiiikikewenangan untuk mengeluarkan peraturanyang bersifat rhengatur sebagai delegasi dariUndang-Undang. Peraturan itu dapat berupaPeraturan Pemerintah maupun KeputusanPresiden. Dalam Tap. No. lii/MPR/2000disebutkan bahwa Keputusan Presiden yangbersifat mengatur dibuat oleh Presiden untukmenjaiankan fungsi dan tugasnya berupa

pengaturan pelaksanaan administrasi negaradan administrasi pemerintahan.

Khusus untuk Kepres yang bersifatmengatur sebagai deiegasian dari Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah, untukmeriibedakan dengan Kepres yang bersifarpenetapan administratif (beschikking), makahendakiah diberi nama yang berbeda. Di sin!penulis mengusuikan, untuk KeputusanPresiden yang bersifat regeling dituangkandalam bentuk Peraturan Presiden, sedangkanyang bersifat beschikking tetap dalam bentukKeputusan Presiden."

Keputusan Presiden yang bersifatbeschikking tidak termasuk peraturanperundang-undangan, tetapi ia tergoiongsebagai Keputusan TMa Usaha Negafa.Dengan demiklan terhadap keputusan jenisini dapatdiajukan gugatan ke Pengadiian TataUsaha Negara. Hal ini dimaksudkan agarjenisperaturan perundang-undangan tersebutmudah dikenal dan sekaiigus dibedakan,sehingga tidak memblngungkan masyarakat.Keputusan Presiden yang bersifat administratif tidak dapat dikategorikan sebagai peraturanperundang-undangan.

Dalam kerangka untuk menertibkanperaturan yang dibuat oleh Presiden terdapatpemikiran untuk melebur Keputusan Presiden(Peraturan Presiden) ke daiam PeraturanPemerintah." Hai ini dimaksudkan untuk

" Ibid., him. 9.Di Negeri Belanda memang hanya dikenal "Konlrikelijk Besiuif. Tidak ada"KoninkelijkVerordening". Hal ini berkaitan dengan pembatasanwewenang Raja atau Ratu yang tidak menjaiankan tanggungjawabpenyelenggaraan pemerintahan. Pihak yang menjaiankan pemerintahan adalah kabinet. Meskipun Rajaatau Ratu di sini menandatangani AmvB (serupa PR) tetapi pemerintah disini adalah "kablnef.

"Pasal 22 ayat (1), (2), dan (3)'UUD 1945.Bandingkan dengan Bagir Manan, Teori dan Politik... op.cit, him. 141, dan JimlyAsshiddiqie, Tata Umt

...op.cit., him. 5." Abdul Razak dan M. Guntur Hamzah, "Tanggapan atas Laporan Akhir Kajian tentang Peninjauan

57

mengurangi kekuasaan Presiden dalammembual peraturan perundang-undangan.Menurut Bagir Manan, bentuk PeraturanPresiden tetap diperlukan selama PeraturanPemerintah dibatasi hanyauntuk meiaksanakanUndang-Undang. Peraturan Presiden dapatdihilangkan kalau fungsi PeraturanPemerintahdiperluas tidak hanya meiaksanakan UU,melainkan juga untuk mengatur adminlstrasinegara pada umumnya ® Untuk keperluan Inltentunya diperlukan amandemen terhadapPasal5ayat{2) UUD1945.

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia,Presiden menjalankan fungsi (bahkanmemlmpin) penyelenggaraan pemerintahan(adminsltrasi negara). Adminlstrasi negaramenjalankan wewenang mengatur (regelen)dan menjalankan pemerintahan (bestiren).Presiden sebagal adminsltrasi negara dapatmembuat aturan adminlstrasi untuk menjalankanfungsi adminlstrasi negara."

5. Peraturan/Keputusan Menterl danLembaga Pemerintahan SetingkatMenterl

Dalam praktik ketatanegaraan, setldaknyakita menjumpai tigajenis produk hukum yangdikeluarkan oleh menterl, yaltu Peraturan

Menterl, Keputusan Menterl, dan KeputusanBersama Menteri.®® Sistem peraturan perundang-undangan Indonesia tidak mengatur secara jelastentang jenis produk hukum yang dikeluarkanoleh Menterl.^^ Akibatnya tidak ada kesatuanbentuk produk hukum yang dipergunakan. Adakementerlan yang menggunakan bentukhukum"Peraturan", tetapl adayang rhenggunakanbentuk hukum "Keputusan". Keputusan BersamaMenterl biasanya dipergunakan untuk mengaturhal-halyang mellntasi batas kewenangan ieblhdarl satu kementerlan.

MeskI demiklan, dlakul-bahwa setlapkementerlan pasti mengeluarkan peraturanuntuk mengatur teknispelaksanaan keglatannyadalam llngkup departemen atau tugasnyamaslng-maslng. Untuk Itu, maka diperlukanadanya suatu bentuk hukum tertentu yangmenjadi wadah bagi kebijakan tiap-tlapmenterl. Sebagal pembantu Presiden dalammeiaksanakan tugas pemerintahan, makamenteri sayogyanyajuga memiiiki kewenanganmembentuk peraturan sebagalmana Presiden.Peraturan tersebut diperlukan untukmeiaksanakan lebih lanjut kebijakan yangtelah digarlskan oleh Presiden.

Dalam hirarki peraturan perundang-undangan yang diatur Tap. No. lli/MPR/2000tidak disebut Keputusan (Peraturan) Menterl.

terhadap Materi danStatus Hukum Ketetapan MPRS danMPR Tahun 1960-2002", Makaiah dalam DiskusIPanel Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR Rl Tahun 1960-2002,Keijasama Setjen MPR-RI dengan UGM, 6 Hotel Plaza Yogyakarta, 26Mel 2003, him. 5,

" BaglrManan, Teoridan Pclltlk... loc.cit." Ibid.

" Keputusan Bersama Menteri blasa disebut dengan Surat Keputusan Bersama (SKB).Pasal 4 ayat(2) Tap. Nomor lll/MPR/2000 hanya menyebutkan: "Peraturan atau Keputusan Mahkamah

Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, Badan, Lembaga, atau komlsl yangsetingkatyang dibentuk oleh pemerintah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yangtermuat dalam perundang-undangan Inl".


Syihabudin. Kajian terhadap Jenis dan Tata Urufan...

Sepintas lalu berdasar Tap. MPR tersebut,seolah-olah menteri sebagai pejabat administrasinegara tidak berwenang membuat keputusan,baik yang mengatur atau menerapkan. Tetapi,bila dikaji lebih teliti, secara tidak langsungPasal 4ayat (3) Tap. No. lll/MPR/2000 mengakuikeberadaan Peraturan dan Keputusan Menteri.

Dalam kaitan ini, Bagir Manan memberikancatatan;

"Dalam sistem ketatanegaraan dimanapun, wewenang menteri membuatperaturan (administratif) diakui danmempunyai slfat peraturan perundang-undangan. Menteri seiain sebagai pejabatpublik adalati pejabat administrasi negara.Sebagai pejabat administrasi negara,menteri -untuk melaksanakan tiak dankewajiban atau wewenang departemennya-berhak membuat aturan-aturan. Wewenangmengatur ini dapat bersumber dari atribusi,delegasi, mandat, atau dasar kebebasanbertindak (freiesermessen, discretion, dis-cretionaiy powers). Berdasarkan anekaragam sumber wewenang mengaturtersebut, maka pengertlan mengatur tidakhanya terbatas pada peraturan perundang-undangan, tetapi juga termasuk PeraturanKebijakan (beleidsregel), dan berbagaibentuk keputusan yang bersifat umumlainnya. Kumpulan dari aneka ragam inidi Belanda dinamakan "besiuiten vanaigemene strekking''.^^Berdasarkan uraian di atas, penulis

mengusulkan dua bentuk keputusan yang

dikeluarkan oleh menteri: (1) PeraturanMenteri-, dipergunakan untuk memberi bentuktiukum kebijakan menteri yang bersifatpengaturan (regeling), sebagai tindak lanjutdari pelaksanaan Peraturan Pemerintati danPeraturan Presiden; (2) Keputusan Menteri;dipergunakan untuk kebijakan menteri yangbersifat penetapan administratif (bescbikking).Jenis Keputusan Menteri yang pertama dapatdigolongkan ke dalam peraturan perundang-undangan, sedangkan keputusan yang keduatermasuk ke dalam kategori Keputusan TataUsaha Negara. Pembagian jenis keputusandi atas, juga berlaku bagi Lembaga PemerintahanSetingkat Menteri. Dengan demikian, lembagainipun juga dapat mengeluarkan keputusandalam bentuk Peraturan dan Keputusansebagaimana yang dikeluarkan menteri.

Untuk Keputusan Bersama Menteri,sebaiknya tidak dipergunakan lagi. Apabilaingin mengatur tial-tial yang melintasi bataskewenangan beberapa menteri, maka produkhukumnya dapat diwujudkan dalam bentukPeraturan Presiden (Keputusan Presiden),dengan alasan bahwa Presiden adalah kepaiapemerintahan yang membawahi para menteri.

6. Wewenang Lembaga Negara LainMembentuk Peraturan

Di dalam Pasal4 ayat(2) Tap. No. lil/MPR/2000 dijelaskan, Peraturan atau KeputusanMahkamah Agung, Badan PemeriksaKeuangan, Bank Indonesia, badan, lembaga

Bagir Manan, "Tertib Peraturan Perundang-undangan Menurut Ketetapan MPR Rl Nomor lil/MPR/2000," Material Course Hukum Pemdang-undangan. Jakarta, 2000, him. 12.

Diberi bentuk hukum Peraturan Presiden apabila bersifatperaturan perundang-undangan atau K^utusanPresiden apabila menipakan keputusan yang bersifat penetapan {bescbikking).

59

atau komisi yang setingkalyang dibentuk olehpemerintah tidak boleh bertentangan denganketentuan yang termuat dalam tata urutanperaturan perundang-undangan ini.

Ketentuan di atas menimbulkan

pertanyaan: (1) apakah Peraturan danKeputus-an lembaga-lembaga di atas termasuk kedalam kategori peraturan perundang-undangan? Apakah yang dimaksud denganbadan, lembaga atau komisi yang setingkatyang dibentuk oieh pemerintah? Terhadappertanyaan di atas, khusus terkait denganPeraturan danKeputusan Menteri teiah dibahaspada penjeiasan sebelumnya.

Adapun status produk hukum yangdikeluarkan oleh iembaga negara lain selainPresiden dan Menteri dapat dijelaskan disebagai berikut:

a. Majelis Permusyawaratan RakyatMPR berwenang untuk mengubah dan

menetapkan UUD sebagai pelaksanaan tugaskonstitusionainya." Dengan demikian MPRdapat membentuk peraturan perundang-undangan, yaitu daiam bentuk hukum "UUDdan Perubahan UUD." Di samping itu, sebagai-mana dijelaskan di depan, MPR juga dapatmengeluarkan Ketetapan atauperaturan MPR,sebagai pelaksanaan dari tugas konsti-tusionainya yang iain.®^

b. Dewan Perwakiian Rakyat dan DewanPerwakilan Daerah

DPR sebagai iembaga leglslatif memilikikekuasaan untuk membentuk peraturanperundang-undangan dalam bentuk Undang-Undang bersama-sama dengan Presiden.Undang-Undang adaiah aturan tingkah iakuyang dibentuk oleh DPR dan disahkan olehPresiden. Rumusan demikian sebagaikonsekuensi dari Perubahan Pertama UUD

1945yang mengubah wewenang membentukUU dari Presiden ke DPR. Perubahan

wewenang membentuk UU itu semestinyamembawa konsekuensi perubahan formatUndang-Undang, di mana frase "PresidenRepublik Indonesia"®^ yang mengawali setiapUndang-Undang hendaknya digantl dengan"Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia". UU ini memiliki oakupan yang luas,karena pada dasarnya segala sesuatu dapatdiatur dengan UU, keouali terhadap hal yangtelah ditetapkan diatur dengan peraturan lain.®®

Dalam hai materi yang akan menjadimuatan suatu RUU berkaitan dengan otonomidaerah, hubungan pusat dan daerah;pembentukan, pemekaran, dan penggabungandaerah; pengeloiaan sumber daya alam dansumber daya ekonomi iainnya, serta perimbangankeuangan pusat dandaerah, Dewan PerwakiianDaerah (DPD) turut serta dalam pembahasanRUU tersebut.®®

Rasa! 3 ayat (1) jo.Pasal 37 ayat (1), (2), (3), (4), dan (5) UUD 1945." Pasal 3 ayat (2) dan (3) serta Pasal 8 ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945. Ketetapan MPR tersebut

meipaJan)<^xitusana±niBtiatiff)esc/?Mng), sedangkan Peraturan MPR mempakan peraturan yang sifatnyainterne regelingen. Keduanya tidak tergolong peraturan perundang-undangan.

Frase ini menunjukkan Presiden yang membentuk Undang-Undang dengan persetujuan DewanPerwakilan Rakyat.

^ Bagir Manan, Teoridan Politikop.cit, him. 138.Pasai22DAyat(2)UUD1945.



Seperti halnya MPR, DPR dan DPD-jugamemiliki kewenangan. untuk membuatperaturan yang sifatnya interne regelingen.Peraturan demikian tidak termasuk ke dalamjenis peraturan perundang-undangan.

c. Mahkamah Agung dan MahkamahKonstitusi

MA dan MK merupakan lembaga negarayang melaksanakan kekuasaan kehakiman.MK adalah lembaga baru yang dibentuksetelah Perubahan Ketiga UUD 1945.®' MAoleh Undang-Undang diberi wewenangmenetapkan Peraturan Mahkamah Agung(Perma).®® Perma adalah semacam aturankebijakan yang ditujukan kepada aparaturnyasendirl dan diadakan untuk melancarkan

pekerjaan peradllan. Sebagai aturan yangmenyerupal aturan kebijakan, Perma tidakberada dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, karena Itu tidak diuji terhadapperaturan perundang-undangan, melalnkandengan asas-asas umum peraturan perundang-undangan dan pemerlntahan yang balk, sepertiasas melampaui wewenang, asas kewenangan,dan laln-lain.®®

Di samping Perma, dalam praktik MAjugamembuat pengaturan yang dlwujudkan dalambentuk Surat Edaran Mahkamah Agung(SEMA). Istllah SEMA Inl tidak dijumpai dldalam sistem peraturan perundang-undangan/®tetapl la tumbuh dan berkembang dl dalam

praktik. SEMA bukanlah peraturan.perundang-undangan, la leblh merupakan peraturan yangsifatnya interne regelingen atau sebagaibentuk hukum darlkewenangan diskresi yangdimlllkl oleh Mahkamah Agung. R. Soebektlpernah menegaskan bahwa SEMA bukanlahsumber hukum, karena Itu la tidak menglkat.Kedudukan SEMA hanya anjuran atau sarankepada para pengadllan, bukan kepada parahakim."

d. Badan Pemerlksa KeuanganSebagatmanaDPRdan MA, BPK sebagai

suatu lembaga yang kedudukan danwewenangnya diatur dl dalam UUD," jugamemiliki kewenangan untuk membuatpengaturan yangberslfat interne regelingen ataumerupakan Peraturan Kebijakan (beleidsregel,policy njle). Kewenangan membuat ketentuantersebut merupakan kewenangan yangdimlllkl oleh setiap lembaga.

e. Bank Indonesia

Bl adalah badan negara (dalam UUdisebut lembaga negara) yang Independenyang berfungsl sebagai bank sentral. Blberwenang mengeluarkan Peraturan BankIndonesia yang matedmuatannya mempunyalsifat sebagai peraturan perundang-undangan."

Menurut Baglr Manan, mesklpun Bladalah "independent agency", bahkan disebutlembaga negara, tetapl fungsl Bl dillhat dadfungsl-fungsl negara secara hakiki masuk

" KeberadaanMK dikukuhkandengan dlsahkannya UU No. 25Tahun2003 tentang Mahkamah Konstitusi.Pasal 79 UU No. 14Tahun 1985tentangMahkamah Agung.Baglr Manan, Teori dan Politlk ...op.cit., him. 148.

" JimlyAsshiddlqie, Tata Urut ...op.cit, him. 1." Budiman 8. Sagaia, Tugasdan WewenangMPR dlindonesia{Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), him. 243." Pasal23 E, Pasal 23 F, dan Pasal 23 G UUD 1945." UU Nomor23 Tahun1999tentang BankIndonesia.

61

dalam fungsi pemerintahan atau administrasinegara. Karena itu, Peraturan Bl padadasarnya adalah peraturan administrasinegara. Untuk menguji Peraturan Bi tidakmenggunakan prinslp tata urutan peraturanperundang-undangan, melainkan padaukuran wewenang. Sepanjang peraturantersebut dalam wewenang Bi, maka semuaperaturan administrasi iain mesti dikalahkan.Demikian jugasebaliknya, kaiau Peraturan Bimelanggar bataswewenang dan bertentangandengan peraturan administrasi lainnya (mulaidari PP dan seterusnya) harus dibatalkan.^^

Di samping daiam bentuk Peraturan, BIjuga menggunakan bentuk hukum iain dalammemberikan aturan terhadap dunia perbankan,yaitu Surat Edaran Bank Indonesia (SEBi).Menurutpandangan penulis, balk peraturan BImaupun SEBI, masing-masing merupakanperaturan yang bersifat internal. Art'nya khususmengatur dunia perbankan. Dengan demikian,kedua jenis aturan tersebut tIdak dapatdikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan, tetapi iebih merupakan interneregelingen atau beleidsregel.

Berdasar ulasan di atas, penulis meniiaibahwa ketentuan Pasai 4 ayat (2) Tap. Nomoriil/MPR/2000 yang menyebut adanya jenishukum peraturan dan keputusan padabeberapa lembaga negara(Menteri, MA, BPK,Menteri, Bi, badan, lembaga atau komisi yangsetingkat yang dibentuk oleh pemerintah)mengandung beberapa kelemahan. Di sinidapat dipertanyakan, apakah jenis peraturan

dan keputusan lembaga-lembaga tersebuttermasuk ke daiam kategori peraturanperundang-undangan? Dan apakah yang-dimaksud dengan badan, lembaga, ataukomisi yang setingkat yang dibentuk oiehpemerintah?

Menurut penulis, berdasarkan padakajiandiatas,jenisperaturan yangtermasuk kedalamperaturan perundang-undangan adalahPeraturan Menteri dan Peraturan LembagaPemerintahan Setingkat Menteri.'̂ Sedangkanperaturan atau keputusan lembaganegara iain(termasuk di daiamnya Keputusan Menteridan Keputusan Lembaga PemerintahanSetingkat Menteri) bukan termasuk ke dalamhirarki peraturan perundang-undangan.Peraturan dan Keputusan jenis terakhir iniiebih dekat kepada peraturan yang bersifat interne regeiingen atau sebagai PeraturanKebijakan (beieidsregei).

7. Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota,dan Kepala Desa

Di dalam Tap. No. ill/MPR/2000 dijelaskanbahwa Peraturan Daerah adalah peraturanuntuk meiaksanakan aturan hukum di atasnyadan menampung kondisi khusus dari daerahyang bersangkutan. Peraturan Daerah ini terdiridari:

a. Peraturan Daerah Provinsi, dibuat oiehDewan Perwakiian Rakyat DaerahProvinsi bersama dengan Gubernur;

b. Peraturan Daerah Kabupateh/Kota, dibuat

BagirManan, Teori danPolitik ...op.cit, him.148-149.Dalam pemahaman penulis, pengertian 'badan, lembaga atau komisi setingkatyang dibentuk pemerintah"

adalah lembaga pemerintahanyang setingkatdengan menteri, yang biasadsebut dengan Lentaga PemerintahanNon Departemen (LPND). Bandingkan dengan JImiyAsshiddiqIe, Tata Uait ...op.c/f., him. 12.



oleh Dewan Perwakilan Rakyat DaerahKabupaten/KotabersamaBupati/Walikota;dan

c. Peraturan Desaatau yang setingkat, dibuatoleh Badan Perwakilan Desa atau yangsetingkat.Perda merupakan jenis peraturan

perundang-undangan yang disebut palingakhir di dalam Tap. No. lll/MPR/2000. Hal initidak berarti bahwa dl bawah Itu tidak terdapatperaturan perundang-undangan lainnya.'®Untuk melaksanakan Perda, Kepala Peme-rintahan yang bersangkutan juga diberiwewenang untuk membuat peraturan yangbersifat pelaksanaan. Oleh karena itu, bllaPresiden berwenang mengeiuarkan PeraturanPemerintah dan Peraturan Presiden, makaGubernur, Bupatl/Walikota, dan Kepala Desajuga berwenang mengeiuarkan PeraturanGubernur, Peraturan Bupati/Walikota, danPeraturan Kepala Desa sebagal pelaksanaanterhadap peraturan yang lebih tinggi tersebut"

Dengan demiklan, Gubernur, BupatI/Walikota, danKepala Desadapat mengeiuarkanduajeniskeputusan tertulis, yaitu dalam bentuk:a. Peraturan: jenis jnilah yang merupakan

bagian darl hlrarki peraturan perundang-undangan, sehingga dapat diuji berdasarkansistem peraturan perundang-undangan.Peraturan Kepala Daerah ini dimaksudkanuntuk melaksanakan Peraturan Daerah

sesuai dengan tlngkatannya maslng-maslng.

b. Keputusan; jenis ini merupakan bentukdari keputusan administrasi, atau yangbiasa disebut sebagai Keputusan TataUsaha Negara.

Hirarki Peraturan Perundang-UndanganIndonesia

Di samping dalam hal jenis peraturanperundang-undangan, sistem perundang-undangan Indonesia juga menylsakanpersoalan-persoalan lain, yaitu terkait dengantata urutan (hlrarki) peraturan perundang-undangan. Tata urutan (hlrarki) peraturanperundang-undangan in( penting karenaberpengaruh terhadap derajat kekuatanmaslng-masing peraturan perundang-undangan. Pasal 4 Tap. No. ill/MPR/2000menyebutkan:

"Sesuai dengan tata urutan perundang-undangan Ini, maka" setiap aturan hukumyang lebih rendahtidak bolehbertentangandengan aturan hukum yang lebih tinggi".Pengaturan di atas sesuai dengan asas

peraturan perundang-undangan yangmengatakan: "lex superiore deregat lexinfiriore" (hukum yang lebih tinggi mengalahkanhukum yang tlngkatannya di bawahnya). Hal inidimaksudkan agar tercipta kepastian hukumdaiam sistem peraturan perundang-undangan.Ajaran tentang tata urutan (hirarki) peraturanperundang-undangan demikian mengandungbeberapa prinsip:'®

" Menumt ketentuan Pasal 69dan 72ayat(1) UU Nomor22Tahun 1999 tentang Pemeiintahan Daerah,produk hukum daerah terdiri dari duamacam, Pertama, Peraturan Daerah yang ditetapkan bersama olehKepala Daerah dan Dewan Penwakilan Rakyat Daerah (DPRD); Kedua, Keputusan Kepala Daerah yangdikeluarkan olehKepala Daerah.

" JimlyAsshiddiqie, Tata Urut ...op.c/f., him. 8." Bagir Manan, Teori danPolitik ...op.cit,him. 133. Bandingkan dengan Hans Kelsen.Trans. Anders

Wedberg, General Theory of law and Sfafe (New York: Russel and Russel, 1973), him. 133.

63

1. Peraturan perundang-undangan tingkatlebih rendah harus bersumber atau

memiliki dasar hukum dari suatu peraturanperundang-undangan tingkat lebih tlnggi.

2. isi atau muatan peraturan perundang-undangan yang iebih rendah tidak bolehmenyimpangi atau bertentangan denganperaturan perundang-undangan yanglebih tinggi tingkatannya.Biia dikaji secara mendalam, hirarki

peraturan perundang-undangan, sebagaimanadiaturTap. No. iil/MPR/2000, masih menyisakanbeberapa masaiah mendasar. Beberapamasalah tersebut akan diuraikan di bawah ini;

1. Kedudukan Peraturan Pemerintah

Penganti Undang-Undang (Perpu)

Menurut Tap. MPR No. iii/MPR/2000,dalam hirarki peraturan perundang-undanganIndonesia, Peraturan Pemerintah PenggantiUndang-Undang (Perpu) diletakkan padanomor urut keempat di bawah Undang-Undang. Hal ini dapat menimbuikan penafsiranseakan-akan kedudukan Perpu itu di bawahUU.

Aturan tersebut, balk secara yuridis, teoritis,maupun praktis tldak dapat diterima. MenurutYusril, secara yuridis penempatan Perpu dibawah. UU bertentangan dengan ketentuanPasai 22 UUD 1945 beserta Penjelasannya,bahwa Perpu mempunyal kedudukan yangsama dengan UU. ini berarti Perpu tidak bisadiletakkan pada posisi satu tingkat di bawah

UU. Seialn itu, UU jugamustahii dapatdijadikansebagai pedoman daiam penyusunan setiapPerpu, karena daiam praktik, sangat mungkinpemerintah terpaksa menetapkan Perpu untukmengubah UU yang teiah ada sebeiumnya.'̂

Secara teoritis aturan ini juga kurangtepat,karena hakikatnya muatan Perpu samadenganUU dan memiliki kedudukan yang sejajar. Biiatidak sejajar, bagalmana mungkin Perpu bisamencabut UU? Perpu dapat mencabut UUkarena kedudukan Perpu setingkat denganUU. Perpu posisinya menggantikan UU dalamkondisi kegentingan yang memaksa.®"

Demikian juga, daiam praktik Tap. MPRNo. Iil/MPR/2000 di atas tidak beriaku. Hal ini

terbukti dengan banyaknya Perpu yangmencabut atau menggantikan UU. Sebagaicontoh, Perpu No. 2 Tahun 2000 tentangKawasan Perdagangan Bebasdan PelabuhanBebas Sabang mencabut UU sebeiumnyayang mengatur bahwa Sabang sebagaipelabuhan tertutup.®^

Mengapa Perpu harus berkedudukansederajat dengan UU? Pertama, materimuatan yang diatur Perpu semestinya diaturdengan UU. Kedua, Perpu adalah caradaruratuntuk membentuk, mengubah, menggantiatau mengesampingkan suatu UU. Untukmencegah penyaiahgunaan yang dapatmenimbuikan kekacauan hukum, ditentukansyaratformal dan materiel yang kuat.®^ Syaratformal adalah "sifat kesementaraan." Sebagai"UU" yang dikeiuarkan Presiden pada saat

" Yusril Ihza Mahendra, "Problematika Sekitar Perpu", harian Republika, 8-9September2000.®Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 menegaskan: "Dalam hal ihwal yang memaksa, Presiden berhak menetapkari

PeraturanPemerintahsebagai PenggantiUndang-Undang".^ Materi Kuliah IKapita Selekta Hukum Tata Negara, pada Program Maguster ilmu Hukum Ull, sebagaimana

disampaikan oiehMoh. Mahfud MD., pada tangga! 18Oktober 2002.^ Bagir Manan, Tertib Peraturan ...op.cit, him. 11.

64 JURNAL HUKUM. NO. 23 VOL 10. MB! 2003:46 - 71


"genting", maka Perpu ilu harus mendapatkanpersetujuan dari DPR dalam persidanganberikutnya.®^ Apabila tidak mendapatkanpersetujuan, maka Perpu itu harus dicabut®''

Syarat material -in! yang pokok dankonstitutif- adalah harus dapat menunjukkansecara nyata "kegentingan yang memaksa"®®sebagai dasar materiel lahirnya wewenangmembuat Perpu. Tanpa "hal ihwal kegentinganyang memaksa" Presiden tidak berwenangmenetapkan Perpu.®®

2. Kedudukan Ketetapan MPR

Mengingat bahwa paska Pemiiu 2004dimungkinkan tidak akan dijumpai iagiKetetapan MPR daiam sistem peraturanperundang-undangan Indonesia, makakedudukan hirarki Ketetapan MPR yangdiietakkan di bawah UUDdan Perubahan UUD

dengan sendirmya akan hilang dari hirarkiperaturan perundang-undangan. Produkhukum MPR yang bersifat sebagai peraturan

perundang-undangan hanyalah Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar.

3. Kedudukan Peraturandan Keputusan MA,BPK, Bl, Menteri, dan Lembaga lain yangSetingkat yang Dibentuk oleh Pemerintah

Pasai 4 ayat (2) TAP Nomor ill/MPR/2000menyebutkan:

"Peraturan atau Keputusan MahkamahAgung, Badan Pemeriksa Keuangan,Menteri, Bank Indonesia, Badan, Lembaga,atau Komisi yang setingkat yang dibentukoleh pemerintah tidak boieh bertentangan •dengan ketentuan yang termuat dalamperundang-undangan ini."Ketentuan di atas menegaskan bahwa

Peraturan dan Keputusan MA, BPK, Menteri,(Gubernur?) Bi, serta Peraturan dan Keputusan Badan, Lembaga ataupun Komisi yangsetingkat (Menteri?) tidak boleh bertentangandengan peraturan perundang-undangan (UUD

®®Pasa! 22ayat (2) UUD 1945." Pasai 22ayat (3) UUD 1945. Ketentuan UUD tersebut cfpertegas lag! dalam Pasai 3ayat (4) Tap. Nomor

lli/MPR/2000: "Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dibuat oleh pemerintah dalam ha! ihwalkegentingan yang memaksa, dengan ketentuan sebagai berikut: (a) Perpu harus dajukan keDPR dalam masapersidangan yang berikut; (b) DPR dapat menerima atau menolak Perpu dengan tidak mengadakan perubahan;(c) jika ditolak DPR, Perpu tersebut harus dioabut." Mengenai siapayang akan mencabut Perpu yang ditolakoleh DPR, menjadi masaiahyang cukupproblematik. LihatYusril Ihza Mahendra, loc.dt

Menurut Bagir Manan, kegentingan yang memaksa harus menunjukkan: (1) adakrisis yang menimbulkanbahaya atau hambatan secaranyataterhadap kelancaran menjalankan fungsi pemerintahan. Hambatan inibersumber pada peratutan perundang-undangan yangada atau karena suatu kekosongan yang bersifatsangatmendesak danharus dpecahkan dengan sangatsegera. Krisis itu memeriukan pengaturan segerapadatingkatan Undang-Undang. (2) Materi muatan Perpu hanya terbatas padapeiaksanaan fungsi pemerintahan(administrasi negara). Perpu tidak dapat mencakup bidang ketatanegaraan {staatsrechtelijk).

Hal-hal yang berkaitan dengan kelerrtagaan negara, seperti soal-soal peradilan tidak boieh diaturdenganPerpu. (3) Perpu hanya dapatditetapkan padasaat DPRsedang tidak bersidang (reses). Apabila DPR dalammasabersidang, Presiden dilarang menetapkan perpu. Bagir Manan, Teori danPolitik...op.c/f., him. 139-140.

®® Suatu Perpu yang ditetapkan tanpa secaranyata menunjukkan "kegentingan yang memaksa" adalahbatal demi hukum karena dibuat tanpawewenang {onbevoegd).

65

sampai dengan Perda). Pengaturan demikianmenurut Jimly Asshiddiqie menimbulkanbeberapa masalah, antara lain:®^

a, Apakah Peraturan dan Keputusanyang diletapkan oleh lembaga tingginegaraseperti MA dan BPK dianggapsederajat dengan Peraturan danKeputusan yang dikeluarkan olehMenteri, B!,.dan bahkan badan,Lembaga, atau Komisi sederajatyangdibentuk oleh Pamerintah?

b. Apakah Peraturan Mahkamah Agungdan Peraturan Badan PemeriksaKeuangan tidak boleh bertentangandengan Peraturan Pamerintah, tidakboleh bertentangan dengan KeputusanPresiden, dan bahkan tidak bolehbertentangan dengan PeraturanDaerah Propinsi, Peraturan DaerahKabupaten/Kota, danPeraturan Desa?

' 0. Apakah Keputusan Mahkamah Agungdalam menyelesaikan sesuatu perkarakasasi tjdak boleh bertentangandengan semuaketentuan perundang-undangan yang tingkatannya dibawah Undang-Undang? Padahalsesuai dengan asas kebebasanhakim, demi keadilan berdasarkanKetuhanan Yang Maha Esa, putusanhakim dapat saja bertentangandengan Undang-Undang.

d. Apakah kedudukan Perda lebih tinggidaripada Peraturan atau Keputusan

Menteri, sehingga pembuatan danpenetapan Perda di daerah-daerahtidak perlu mengacu kepada pedomanyang ditetapkan oleh Menteri.

Masalah-masalah di atas, dapat disele-saikan tentunya dengan memperbaiki Tap.Nomor lll/MPR/2000.Dalam hal inikedudukanmasing-masing lembaga harus diperjelas,termasuk juga status peraturan yangdikeluarkannya. Menurut penulis, sebagai-mana dljelaskan pada sub bab sebelumnya,dari beberapa lembaga tersebut, yangberwenang untuk mengeiuarkan keputusantertulis yang bersifat peraturan perundang-undangan hanyalah Menteri dan LembagaPemerintahan Non Departemen. Keputusantertulis tersebut dalam bentuk "peraturan".®®

Peraturan Menteri dan Peraturan

Lembaga Pemerintahan Non Depertemen,mengingat bahwa lembaga-lembaga tersebutdibentuk oleh Presiden, maka peraturan-peraturan yang dibentuk oleh lembaga-lembaga tersebut kedudukannya jelasberadadi bawah produk hukum yang dikeluarkanPresiden. Peraturan perundang-undanganyang dibuat oleh lembaga-lembaga tersebutmerupakan pelaksanaan lebih lanjut dariPeraturan Presiden.Olehkarena itu, peraluran-peraturan tersebut harus mendapalkan atribusidari Peraturan Pemerintah dan/atau PeraturanPresiden.

4. Peraturan Daerah dan Peraturan Menteri®®

Sebelum adanya Tap. No. III/MPR/2000,

^ JimlyAsshiddiqie, Tata Urut ...op.cit,him. 12.^ Keputusan tertulis yang bersifat pengaturan yang dkeluarkan oleh MA, MK, BPK, dan B1 pada dasamya

menjpakan pengaturan yang sifatnya interne regelingen (ditujukan untuk intem lembaga yang bersangkutan)atau berupa Peraturan Kebijakan {beleidsregel, policyrule).

Peraturan Menteri yang dimaksudkan d sini adalah keputusan tertulis yang dikeluarkan oleh Menteriyang bersifat sebagai peraturan perundang-undangan.



Peraturan Menteri merupakan instrumenpanting dalam penyelenggaraan pemerlntahan.Setiap Perda hampir semuanya mendasarkanpada Peraturan Menteri. Hal ini dikarenakanPeraturan Menteri masuk ke dalam hlrarkiperaturan perundang-undangan, dankedudukannya dl bawati Keputusan Preslden.Setelah adanya Tap. No. lll/MPR/2000 terjadiperdebatan dl seputar kedudukan Peraturan(Keputusan) Menteri, apakah termasukperaturan perundang-undangan atau tidak,dan bagalmanakah kedudukannya dalam tataurutan perundang-undangan.

Pertanyaan dl atas muncul karena dalamtata urutan perundang-undangan yang diaturTap. dlatas Peraturan Menteri tIdak dimasukkan.Padahal dalam praktik ketatanegaraan,keberadaan peraturan tersebut sangat pentingdalam penyelenggaraan pemerlntahan dldaerah. Hal ini didukung oleh kenyataan bahwaPeraturan Pemerlntah yang dlamanatkan olehUU untuk dibentuk belum semuanya dibuat,sehlngga terjadi kekosongan hukum. Di siniPeraturan Menteri berperan penting dalammengisi kekosongan tersebut. Untuk Itu, makapenulls mengusulkan agar Peraturan Menteridimasukkan ke dalam struktur tata urutan

perundang-undangan dan kedudukannyaberada dl bawah Peraturan Preslden. Dengandemlklan, kedudukan Peraturan Daerahberada dl bawah Peraturan Menteri.

MeskI demlklan, mengingat bahwaPeraturan Daerah (termasuk Peraturan Desa)dibuat oleh satuan pemerlntahan yang mandlrl(otonom), dengan llngkungan wewenangyang mandlrl pula, maka dalam pengujiannya

terhadap peraturan perundang-undanganyang leblh tinggi tidak boleh semata-mataberdasarkan "pertlngkatan", melalnkan jugapada "llngkungan wewenangnya". SuatuPeraturan Daerah yang bertentangan dengansuatu peraturan perundang-undangan tingkatleblh tinggi (kecuall UUD) belum tentu salah,kaiau ternyata peraturan perundang-undangantingkat tinggi yang melanggar hak danwewenang daerah yang dijamin UUD atauUndang-Undang Pemerlntahan Daerah.^°

Dalam perspektif yang berbeda, FajrulFalaakh menllai bahwa penempatan Perdapada tingkatan yang terendah dalamhirarklperaturan perundang-undangan masihdijiwal oleh mekanlsme hubungan pusat-daerah menurut UU No. 5 Tahun 1974 tentangPemerlntahan Daerah. Menurut UU No. 22

Tahun 1999 tentang Pemerlntahan Daerah,daerah dapat mengeluarkan peraturan untukbidang-bldang yang teiah mengalamidesentralisasl. Dengan demlkian Perdaberstatus "menggantikan" UU mengeni bidangdesentralisasl, khusus untuk daerah yangbersangkutan. Perda tidak selaludalam hlrarkipaling bawah dalam tata urut peraturanperundang-undangan, sehlngga harusditundukkan kepada Peraturan Pemerlntahdan/atau Keputusan Preslden.®^

Menanggapl pendapat Fajrul Falaakh dlatas, penulls sependapat dengan pandanganBaglr Manan bahwa, meski Perdaberada padahlrarki terakhir dalam tata urut peraturanperundang-undangan, pengujiannya terhadapperaturan perundang-undangan yang leblhtinggi tidak boleh semata-mata berdasarkan

Baglr Manan, Teori danPolltik ...op.cit., him. 142.Mohammad Fajiul Falaakh. at, al., op.cit, him. 61.

67

"pertingkatan", melainkan jugapada^ingkunganwewenangnya". Dengan demikian, bisa jadiketika terjadi pertentangan antara Perdadengan PP (atau bahkan dengan UU), Perdayang dimenangkan, dengan alasan PP atauUU telah melampaui wewenang yang telahdidesentralisasikan kepada daerah otdnom.

5. Kedudukan Perda Propinsi, Perdakabupaten/Kola, dan Perdes

Pasal 3 ayat (7) Tap. No. lll/MPR/2000menyebutkan: "Peraturan Daerah merupakanperaturan untuk melaksanakan aluran hukumdi atasnya dan menampung kondisi khususdari daerah yang bersangkutan, terdiri dariPeraturan Daerah Propinsi, Peraturan DaerahKabupaten/Kota, dan Peraturan Desa".

Pengaturan tersebut memunculkanpertanyaan, bagaimanakah kedudukan PerdaPropinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Perdes,apakah masing-masing memiiiki kedudukanyang sederajat, ataukah berbeda? Kedudukanmasing-masing tersebut penting daiamkaitannya dengan Pasal 4 ayat (1) Tap. Nomorili/MPR/2000, di mana kedudukan terkait eratdengan derajat kekuatan masing-masingperaturan.

UU No.22Tahun 1999tentang PemerintahanDaerah mengatur bahwa hubungan antaradaerah propinsi dan daerah kabupaten/kotatidak iagi bersifat hirarkis, meiainkan koordi-natif, dan horizontal. Biia mengingal ketentuandemikian, maka masing-masing Perdatersebut memiiiki kedudukan yang sederajat.

Namun demikian, penuiis menilai bahwabiia peraturan-peraturan tersebut diietakkanpada derajat yang sama, maka akan menim-buikan sengketa peraturan perundang-

92 i;JImlyAsshiddiqie, TataUrut... op.cit,him. 13.

undangan di mana-mana, antara PerdaPropinsi bisajadi bertentangan dengan PerdaKabupaten/Kota, dan bahkan tidak menutupkemungkinan akan terjadi pertentangan antaraPerda Kabupaten/Kota dengan PerdaKabupaten/Kota lainnya.

Untuk itu, penuiis mengusuikan, agarmasing-masing peraturan tersebut dibuatsecara berjenjang. Perda Propinsi menempatiposisi tertinggi, diikuti Perda Kabupaten/Kota,-baru kemudian Peraturan Desa. Peiaksanaan

pengaturan demikian tentunya denganmemperhatikan kewenangan masing-masingDaerah, sebagaimana dl atur daiam BAB IVUU No. 22 Tahun 1999 tentang PemerintahanDaerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 25

Tahun 2000 tentang Kewenangan Propinsisebagai Daerah Otonom.

Di samping itu, daiam peiaksanaan prinsip'lex superiore derogat lex infiriore'' harusdiimbangi dengan prinsip lain, yaitu 'lexspeclalis deregaflex generalis", bahwa normahukum yang khusus, baik materinya maupunwilayah beriakunya ataupun waktu beriakunya,dapatsaja mengatur yang berbedadarinormahukum yang bersifat umum tersebut.^ Daiampenerapan asas ini tentunya terkait eratdengankewenangan masing-masing daerah sebagaimana di atur oieh peraturan perundang-undangan di atas.o

Simpulan

Uraian di atas menunjukkan, bahwa sistemperaturan perundang-undangan Indonesiasetelah amandemen UUD 1945 temyata maslhmenyisakan beberapa masaiah mendasarterkait dengan jenis dan tataurutannya. Seiring



dengan ketentuan Tap. No. I/MPR/2003 tentangPeninjauan terhadap Mated dan Status HukumKetetapan MPRS dan MPR Tahun 1960-2003yang mengelompokkan Tap. No. lll/MPR/2003sebagai Ketetapan MPR yang masih berlakusampai dibentuknya UU, make penulismerekomendasikan kepada lembaga pem-bentuk UU untuk segera membuat UU yangmengatur tentang Ketentuan-KetentuanPokok Peraturan Perundang-undangan gunamenertibkan dan menyempurnakan sistemperaturan perundang-undangan Indonesia.UU tersebut setidaknya mengatur tentangjenis-jenis peraturan perundang-undanganbeserta pengertiannya masing-masing, tataurutan dan konsekuensi yuridisnya, sertamekanisme menegakkan tata urutan tersebutmelalul sistem pengujian terhadap peraturanperundang-undangan.o

Daftar Pustaka

Asshiddiqie, Jimly, "Tata Urut Perundang-Undangan dan Problema PeraturanDaerah", Makalah dalam LokakaryaAnggofa DPRD se-lndonesia, diselang-garakan oleh 'LP3HET, Jakarta, 22Oktober 2000.

, "Reformasl Menuju Indonesia Baru:Agenda Restrukturisasi OrganisasiNegara, Pembaruan Hukum, danKeberdayaaan Masyarakaf, Makalahdisampalkan pada Forum KonggresMahasiswa Indonesia Sedunia I, Chicago, AS, 2001.

, et., al., Laporan Penelitian TmjauanMateri dan status Hukum KetetapanMajelis Permusyawaratan Rakyat(MPRS) dan Majelis Permusyawaratan

Rakyat (MPR) Republik IndonesiaTahun 1960-2002, Kerjasama SetjenMPR-RI dengan Universitas Indonesia,Jakarta, 2003.

Attamimi, A. Hamid 8., Peranan KeputusanPresiden Republik Indonesia dalamPenyelenggaraan PemerintahanNegara, Jakarta: Fakultas PascaSarjana Universitas Indonesia, 1990.

, Teori Perundang-undangan Indonesia,Suatu Sisi llmu PengetahuanPerundang-undangan Indonesia yangMenjelaskan dan MenjernihkanPemahaman, Pidato PengukuhanJabatan Guru Besar Tetap padaFakultas Hukum Universitas Indonesia,25 April 1992.

Falaakh, Mohammad Fajrul, et., al., LaporanAkbir Kajian tentang Peninjauanterhadap Materi dan Status HukumKetetapan MPRS dan MPR Tahun1960-2002, Kerjasama Setjen MPR-RIdengan UGM, Yogyakarta, 2003.

Kelsen, Hans, Trans. Anders Wedberg, General Theory of law and State, NewYorkiRussel and Russel, 1973.

Lubis, M. Solly, Landasan dan TeknikPerundang Undangan, Ctk III,Bandung: Mandar Maju, 1989.

Manan, Baglr, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia, Jakarta: Ind-Hill.Co,, 1992.

, Tertib Peraturan Perundang-undanganMenurut Ketetapan MPR Rl Nomor III/MPR/2000, Material Course HukumPerundang-undangan, Jakarta, 2000.

69

, Teori Politik dan Konstitusi, Jakarta;Dirjen Pendidikan Tinggi Depdiknas,2000.

, DPR, DPD, danMPR dalam UUD1945Bam, Yogyakarta; FH UH Press, 2003.

Mahendra, Yusril Ihza, "Problematika SekitarPerpu", Republika, 8-9 September2000.

M, R. Sri SoemantrL, Prosedur dan Sistem. Perubahan Konstitusi, Bandung:

Alumni, 1987.

, KefefapanMPRfSj sebagaiSalah SatuSumberHukum Tata Negara, Bandung:Remaja Karya, 1988.

, Hak Uji Material di Indonesia, EdisiKedua, Bandung: Alumni, 1997.

, UUD 1945, Kedudukan dan Aspek-Aspek Perubahannya, Bandung:Unpad Press, 2002.

Prakoso, Djoko, Proses PembuatanPeraturan Daerah, Jakarta: Ghalla Indonesia, 1985.

Ranggawldjaja, Rosjidi, Pedoman TeknikPerancangan Peraturan Perundang-Undangan, Bandung: CIta BaktlAkademika, 1996.

, Pengantar ilmu Perundang-undanganIndonesia, Bandung: Mandar Maju,1998.

Razak, Abdul, dan M. Guntur Hamzah,Tanggapan atas Laporan Akhir Kajlan

tentang Peninjauan terhadap Materldan Status Hukum Ketetapan MPRSdan MPR Tahun 1960-2002", Makalahdalam DiskusI Panel Peninjauanterhadap Mated dan Status HukumKetetapan MPRS dan MPR Ri Tahun

•1960-2002, Kerjasama Setjen MPR-Rl•dengan UGM, dl Hotel Plaza

Yogyakarta, 26 Mel 2003.

Sagala, Budlman S., Tugas dan WewenangMPR di Indonesia, Jakarta: Ghalla Indonesia, 1982.

Soebaglo, Mas, Aneka Masalah Hukum TataNegara Repubiik indonesia, Bandung:Alumni, 1976.

Soejito, Irawan , Teknik Membuat Undang-Undang, Ctk. Kellma, Jakarta: PradnyaParamlta, 1993.

Soeprapto, Maria Farlda Indrati, IlmuPerundang-Undangan, Dasar danPembentukannya, Yogyakarta:Kanlslus, 1998.

Syarif, Amlroeddln, Perundang-Undangan,Dasar, Jenis, dan Teknik Membuatnya,Ctk. Kedua, Jakarta: RIneka Gipta,1997.

Soehino, Hukum Tata Negara, TeknikPerundang-Undangan, EdisI Kedua,Ctk. Ketiga, Yogyakarta: Liberty, 2003.

, Hukum Tata Negara, Penyusunan danPenetapan Peraturan Daerah,Yogyakarta: Liberty, 1997.

70 JURNAL HUKUM. NO. 23 VOL 10. MB 2003; 46 - 71

Syihabudin. Ka]ian terhadap Jenis dan Tafa Urutan...

Peraturan Perundang-undangan Tap No. 1/MPR/2003 tentang Peninjauan

UUD 1945 terhadap Materi dan Status HukumKetetapan MPRS dan MPR Tahun

Tap. MPR No. lll/MPR/2000 tentang Sumber 1960-2003.Hukum dan Tata Urutan Peraturan

Perundang-undangan. No. 24 Tahun 2003 tentang MahkamahKonstitusi.

BOBOBO

71

Kajian terhadap Peraturan Perundang-undanganIndonesia

Documents

Transcript of Kajian terhadap Peraturan Perundang-undanganIndonesia