Informe Chiclayo Caf
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1 CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO PRAMEG Programa Regional para la Actualización y Mejora de la Gestión Local Municipalidad Provincial de Chiclayo 2010 Diagnóstico Integral y Planes de Acción INTERNATIONAL CONSULTING GROUP S.R.L.
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1
CORPOR ACIÓ N ANDINA DE FOMENT O
PRAMEG
Programa
Regional para la
Actualización y
Mejora de la
Gestión Local
Municipalidad
Provincial de Chiclayo
2010
Diagnóstico Integral y Planes de Acción
I N T E R N A T I O N A L C O N S U L T I N G G R O U P S . R . L .
Programa Regional
para la Actualización y
Mejora de la Gestión
Municipal
Municipalidad Provincial de Chiclayo
Diagnóstico integral y planes de acción
Tabla de Contenido
Resumen Ejecutivo 9
Sección I. Aspectos generales y marco legal 15
Antecedentes 17
Aspectos generales del municipio 18
Breve Reseña Histórica del Municipio .............................................................................................................................................. 18
Análisis marco legal 31
Legislación Municipal ........................................................................................................................................................................ 31
Participación Ciudadana ...................................................................................................................................................................32
Estructura organizacional .................................................................................................................................................................33
Recursos Humanos ............................................................................................................................................................................33
Legislación Presupuestaria ............................................................................................................................................................... 34
Legislación Tributaria....................................................................................................................................................................... 36
Sección II. Sistema de Información Territorial 39
La visión global del Catastro 41
Tendencias y reformas ...................................................................................................................................................................... 42
Conceptos y Declaraciones ............................................................................................................................................................... 43
Principios del sistema de catastro .................................................................................................................................................... 47
Diagnóstico: Sistema de Información Territorial 53
Situación Actual ................................................................................................................................................................................ 55
Características generales del actual sistema catastral ................................................................................................................... 56
Información Geográfica .................................................................................................................................................................... 73
Información alfanumérica ................................................................................................................................................................ 86
Políticas de Administración ............................................................................................................................................................. 93
Área de Sistemas .............................................................................................................................................................................. 105
Conclusiones .................................................................................................................................................................................... 109
Planes de acción: Sistema de Información Territorial 113
Descripción de los Sistemas de Información para la Gestión Territorial 115
Definiciones y Conceptos ................................................................................................................................................................. 115
Metodología para la creación de un SIT .......................................................................................................................................... 115
Condiciones de implementación y mantenimiento ........................................................................................................................ 128
Descripción de los principales factores de éxito .............................................................................................................................. 131
Estrategia recomendada para la implementación del Sistema 138
Modelo de Equipos ........................................................................................................................................................................... 139
Modelo de Procesos ........................................................................................................................................................................... 141
Administración de Riesgos .............................................................................................................................................................. 142
Administración del entrenamiento ................................................................................................................................................. 143
Administración del proyecto ........................................................................................................................................................... 144
Alcances del Sistema de Información Territorial 145
Consideraciones iníciales................................................................................................................................................................. 145
Módulo de Gestión predial y de construcciones ............................................................................................................................. 148
Modulo de Planificación Urbana ..................................................................................................................................................... 149
Módulo de Gestión de la red de infraestructura vial ....................................................................................................................... 151
Módulo de nomenclatura de direcciones ........................................................................................................................................ 157
Módulo de Transporte público ........................................................................................................................................................ 157
Módulo de Servicios Básicos ............................................................................................................................................................ 157
Módulos de apoyo a la Gestión Territorial ..................................................................................................................................... 158
Sección III. Área Estratégica Organizacional 161
Diagnóstico: Área Estratégica Organizacional 163
Visión de Desarrollo del Municipio 165
Objetivo ............................................................................................................................................................................................ 165
Coherencia de la Visión con los Ámbitos de Desarrollo Municipal ............................................................................................... 165
Articulación de los Objetivos Estratégicos de Desarrollo con la Visión ....................................................................................... 168
La visión como Guía de Acción ....................................................................................................................................................... 172
Instrumentos, mecanismos y herramientas de planificación ........................................................................................................ 173
Análisis Institucional 185
Objetivo ............................................................................................................................................................................................ 185
Imagen Institucional........................................................................................................................................................................ 197
Análisis Situacional 201
Objetivo ............................................................................................................................................................................................ 201
Análisis Externo (PEST) .................................................................................................................................................................. 201
Análisis Interno (FODA) ................................................................................................................................................................ 206
Mapa de Actores ............................................................................................................................................................................. 208
Síntesis del Diagnóstico 210
Visión de Desarrollo del Municipio ................................................................................................................................................. 210
Análisis Institucional ........................................................................................................................................................................ 211
Análisis Situacional ......................................................................................................................................................................... 212
Planes de acción: Área Estratégica Organizacional 213
Herramienta de Planificación Estratégica 215
Ruta Crítica (Fases) de la Herramienta de Planificación Estratégica ........................................................................................... 216
Herramienta Imagen Institucional 218
Visión y Alcance de la herramienta................................................................................................................................................. 219
Desarrollo de la herramienta ......................................................................................................................................................... 220
Plataforma de Atención al Ciudadano 222
Sección IV. Área Fiscal 227
Diagnóstico: Área Fiscal 229
Situación fiscal 231
Metodología ..................................................................................................................................................................................... 231
Resultados ........................................................................................................................................................................................ 233
Resultado Corriente ......................................................................................................................................................................... 237
Resultado de Capital ....................................................................................................................................................................... 238
Ingresos ........................................................................................................................................................................................... 239
Recursos Propios .............................................................................................................................................................................. 241
Transferencias ................................................................................................................................................................................. 248
Egresos............................................................................................................................................................................................. 249
Servicios Personales ......................................................................................................................................................................... 252
Bienes y Servicios ............................................................................................................................................................................ 254
Egresos de Capital ............................................................................................................................................................................ 255
Otros Aspectos de la Administración Financiera: ......................................................................................................................... 259
Análisis comparativo de Municipios .............................................................................................................................................. 260
Independencia Fiscal ....................................................................................................................................................................... 260
Impacto Predial ................................................................................................................................................................................ 261
Inversión Per Cápita ....................................................................................................................................................................... 263
Ratio de Servicios Personales e Impuesto Predial ......................................................................................................................... 264
Planes de acción: Área Fiscal 267
1.- Institucionalización del Presupuesto y Programación Financiera Multianual ....................................................................... 270
Sección V. Anexos Sistema de Información Territorial 273
Resumen Ejecutivo
Diagnóstico Sistema de Información Territorial
En Municipalidad Provincial de Chiclayo es la Gerencia de Urbanismo la encargada de
administrar el territorio de la jurisdicción. Esta unidad municipal operativamente esta
desconcentrada, tiene una infraestructura propia, en lo que refiere a ambientes y a
sistemas tecnológicos. Esta situación, si bien responde a un proyecto que se viene
implementado con el fin de “brindar un servicio administrativo eficiente y una gestión del
territorio y la ciudad” que ha tenido hasta el momento un impacto favorable, debido a la
falta de coordinación e integración con el resto de la entidad municipal todavía existen
duplicidad de esfuerzos en algunas actividades.
La información catastral existente se encuentra fragmentada entre tres responsables:
COFOPRI con los trabajos de actualización que está realizando en la jurisdicción
municipal, la base alfanumérica del SATCH y los registros existentes en las oficinas de la
gerencia (resultado de los trabajos del 2.006).
Una vez que finalicen los trabajos de COFOPRI se espera contar con una base
alfanumérica y geográfica confiable y en formato digital, que podrá ser utilizada para los
fines que la municipalidad decida.
Plan de Acción Sistema de Información Territorial
Un Sistema de Información Territorial está compuesto por los siguientes productos:
Aplicaciones de Gestión Territorial
Información Geográfica
Información Alfanumérica
Se recomienda que la información catastral que se vaya a obtener sea dispuesta es una
plataforma robusta y flexible, enmarcada en el ámbito legal que el estado a puesto para las
instituciones públicas de tal manera que puede vincularse de manera más efectiva al SNCP
cuando este sea implementado.
Sobre esta plataforma básica se pueden ir integrando los diferentes módulos o
aplicaciones de Gestión Territorial. Estos módulos los clasificamos en función a su
prioridad y oportunidad de mejora en el Municipio, según el siguiente detalle:
1. Módulos de prioridad y oportunidad alta
10
Módulo de Gestión predial y de construcciones
Modulo de Planificación urbana
Módulo de Gestión de infraestructura vial
2. Módulos de prioridad y oportunidad media
Módulo de Nomenclatura de Direcciones
Módulo de Transporte Público
Módulo de Servicios Básicos
3. Módulos de apoyo a la Gestión Territorial
Seguimiento de trámites
Gestión documental
Estadísticas municipales
Portal geográfico municipal
Diagnóstico Área Estratégico Organizacional
El diagnóstico del Área Estratégico Organizacional contempla tres aspectos que permiten
establecer el nivel de desarrollo del sistema de planificación estratégica que comprende el
alcance y adecuación de la visión, la funcionalidad de la estructura organizacional en
relación a la visión, y la determinación de una línea base de variables internas y externas.
Todo esto, como elementos para la elaboración de una propuesta de acción adecuada a las
condiciones de la Municipalidad Provincial de Chiclayo.
La actual gestión a cargo de la Municipalidad de Chiclayo viene realizando un importante
esfuerzo para llevar adelante los cinco proyectos que han sido identificados en el Plan
Estratégico Institucional (PEI), aspecto que sin lugar a dudas muestra la capacidad del
Señor Alcalde en identificar obras de alta importancia para la comunidad y sobre todo la
capacidad de negociación externa para poder canalizar recursos financieros para la
ejecución de dichas obras.
Sin embargo, es importante mencionar que el PEI no contempla la misma Visión ni los
mismos lineamientos estratégicos que establece el Plan de Desarrollo Concertado
Provincial 2003 – 2010, por lo que se puede manifestar que es a nivel de la planificación
estratégica donde se encuentran las mayores debilidades de la gestión, no obstante el
municipio de Chiclayo demuestre alta capacidad profesional y técnica en la elaboración de
planes e instrumentos de gestión. Son pocos los avances que se han logrado en la
implementación, socialización e internalización del PDCP y de otros documentos y
herramientas de planificación a nivel interno.
El municipio no ha desarrollado un sistema de planificación que permita a éste
constituirse en la guía de accionar diario de la Municipalidad. Es necesario, que se
focalicen los esfuerzos en la elaboración de un Plan de Desarrollo Concertado Municipal
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viable, que incorpore una Visión y objetivos estratégicos igualmente alcanzables y
realizables, siguiendo una única orientación que es la Visión que se establezca en el PDCP
para que de ella se desprendan un PEI y un POI que operativicen los objetivos visionales.
Pensar y gestionar estratégicamente es pensar en prioridades que la Visión ha definido. En
este sentido, es fundamental contar una herramienta de planificación integral que se inicia
o fundamenta en un diagnóstico, a partir del cual se identifiquen y prioricen las variables
institucionales y de desarrollo, para traducir las mismas en objetivos, indicadores, metas y
responsables para prestar un servicio de calidad y con calidez a la ciudadanía, propiciando
dicho sistema de planificación a su vez a un adecuado seguimiento y control de la
estrategia, logrando una gestión mejorada y eficiente, con la consiguiente mejora de la
imagen institucional.
Planes de acción Área Estratégico Organizacional
En función de los resultados detallados anteriormente, y como apoyo a los grandes
esfuerzos desplegados por las autoridades y el personal de la municipalidad de Chiclayo,
se propone la ejecución de un Plan de Acción para el desarrollo del Área Estratégica
Organizacional, basado en tres herramientas articuladas entre sí, las que tienen como
finalidad la superación de las debilidades encontradas, proyectando a la actual gestión
como líder del desarrollo local. Se propone como Planes de Acción tres herramientas: de
Planificación Estratégica, de Imagen Corporativa y la Plataforma de Atención al
Ciudadano.
Herramienta de Planificación Estratégica
La Herramienta de Planificación Estratégica (HPE) ha sido elaborada para explicar de
manera práctica los procedimientos que se deben seguir para implementar una
herramienta de planificación. La identificación de la ruta critica y de los aspectos
metodológicos tiene como objetivo facilitar la rápida aplicación de la herramienta, sin
demandar de los funcionarios una preparación extenuante en planificación estratégica.
La HPE busca también brindar sustento para una gestión eficiente y de gran impacto en el
entorno, promoviendo la capacidad de innovación y permitiendo una actitud proactiva
que permita generar futuros deseables. Todo esto, permitirá contribuir efectivamente al
desarrollo local como base del desarrollo humano y productivo general, tanto en el
entorno cercano como en el entorno nacional y global.
Se pretende lograr con esta herramienta de planificación estratégica una respuesta integral
a más de un problema que se presenta en una institución ya sea este de carácter interno
12
y/o externo. Se focaliza en lo que realmente es importante, para realizar ajustes,
modificaciones o cambios en la misión, visión, objetivos estratégicos y en la estructura
organizativa, siempre en la búsqueda de lograr que la institución presenta mejoras en su
eficiencia, eficacia y transparencia, capaz de transformar la información en conocimiento
(capacidades, competencias y recursos) para lograr una proyección (imagen institucional
adecuada) a nivel externo en busca de la generación de valor público y beneficio para la
comunidad.
Imagen Institucional
La visión de globalización en la sociedad, las nuevas tecnologías y la presión de la
competitividad social hacen que las instituciones se planteen un nuevo paradigma
comunicacional, el de gestionar su imagen en su entorno, de “ocupar un espacio en la
mente de los públicos” y no solamente comunicar lo que es la institución en el contexto
social.
En este marco, la función de comunicación e imagen en las instituciones ha alcanzado en
este tiempo un grado de complejidad tan alto que exige la formalización de instrumentos
y técnicas de gestión cada vez más sofisticados, por lo que la gestión de la comunicación
no sólo depende del área de comunicación en las instituciones, sino de una voluntad
política de la dirección así como del compromiso de las distintas áreas que la conforman.
La herramienta de comunicación e imagen institucional tiene un enfoque integral cuyo
propósito es mejorar y efectivizar la gestión de comunicación de los municipios en
general para posicionarlos estratégicamente en un contexto determinado. Su aplicación
permite contar con la base analítica para poder orientar las acciones de corto y mediano
plazo de los municipios.
Plataforma de Atención al Ciudadano
La atención al ciudadano es una de las funciones más relevantes dentro de la gestión edil,
ya que implica un contacto directo con los vecinos cuando estos acuden a la
municipalidad para realizar trámites requeridos por las normas públicas vigentes.
La calidad y eficiencia en la atención directa al ciudadano es una tarea que debe ser
abordada en forma sistemática, y requiere de una orientación técnica adecuada,
promoviéndose el enfoque para la gestión municipal de la plataforma de atención al
ciudadano, que permite un contacto de calidad con calidez, comodidad ambiental, y capaz
de realizar un proceso de optimización permanente, partiendo del seguimiento
sistemático de los procedimientos y procesos, detectando los defectos, y formulando
simplificaciones mediante la eliminación de dichos defectos. De esta manera, se llega a
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contar con un sistema único de servicios orientados a la atención del ciudadano, con una
permanente optimización de dicha atención.
Diagnóstico Área Fiscal
El Municipio de Chiclayo en las últimas dos gestiones ha generado déficits globales y para
el presupuesto 2010 se presenta un pequeño superávit producto de un menor nivel de
gastos estimado. Por otra parte, entre los años 2006 al 2009, se observa una tendencia
creciente del gasto corriente, dado principalmente por los servicios personales y el gasto
en bienes y servicios, por lo que la generación de ingresos propios recurrentes se torna
importe para el financiamiento de este gasto.
Si bien el crecimiento de los recursos propios ha acompañado el incremento de las
transferencias, el Municipio de Chiclayo muestra un nivel medio de independencia fiscal
respecto a otros municipios de similares características.
El municipio recibe también importantes recursos de transferencias para ejecutar su nivel
de inversión, estos recursos son susceptibles a variaciones significativas por factores
externos, esto obliga a pensar en un plan que incremente los recursos propios tributarios
dando así al Municipio un mayor espacio de acción.
Con respecto al gasto, se observa que los servicios personales presentan una tendencia
creciente, que no es financiado en su totalidad con los ingresos tributarios, lo que muestra
una debilidad a la hora de cubrir estos gatos con ingresos igualmente recurrentes.
Los egresos de capital presentan una tendencia creciente, siendo su nivel de ejecución en
promedio de 146% superior al presupuestado, lo que refuerza el sentido de que debe
existir una planificación en el ámbito fiscal del Municipio, bajo el concepto de
programación financiera multianual, que incorpore los planes y programas de inversión en
un marco de sostenibilidad de mediano y largo plazo.
Planes de acción Área Fiscal
Del diagnóstico del área fiscal se concluye que el Municipio de Chiclayo debe y puede
incrementar sus ingresos tributarios de manera de recurrir lo menos posible a las
transferencias del gobierno central para lograr un mayor nivel de inversión o mejorar la
prestación de servicios públicos. En este sentido se plantea módulos de corto y mediano
plazo que se pueden resumir en una herramienta, dentro el plan de acción:
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Institucionalización del Presupuesto y Programación Financiera Multianual: En
función del análisis realizado el municipio debe iniciar una etapa de Programación y
Planificación de mediano y largo plazo, en un marco de sostenibilidad financiera, para
esto se proponen dos componentes que introducen el concepto de planificación a las
finanzas.
Institucionalización del Presupuesto: Este componente de la herramienta se basa en la
necesidad que tiene el municipio de contar con un instrumento que ayude a los actores
del proceso presupuestario a mejorar la gestión, resolviendo las falencias que existen en
cada una de las diferentes fases del proceso presupuestario, buscando la mejora de la
gestión presupuestaria incorporando los criterios de Eficacia, Eficiencia, Participación y
Sostenibilidad en el proceso.
Programación Financiera Multianual: Se plantea la oportunidad de generar un sistema de
programación financiera que jerarquice la planificación, garantizando la sostenibilidad y
viabilidad de la planificación estratégica.
Fomentar una efectiva integración de las diferentes áreas en la etapa de presupuestación
de manera de lograr cuantificar, programar y ejecutar proyectos que trasciendan al
presupuesto anual, donde el municipio disponga de una herramienta tecnológica que le
permita prever el uso de los recursos financieros, evaluando su disponibilidad para
coadyuvar en el cumplimiento de sus objetivos establecidos en el marco de la planificación
estratégica. Además de identificar los requerimientos de financiamiento, permitiendo de
esta manera evaluar tempranamente los eventuales desajustes financieros, para ser
oportunamente subsanados.
Sección I. Aspectos generales y marco legal
17
Antecedentes
La Corporación Andina de Fomento (CAF), consciente de su importante rol de ente
financiero multilateral y de apoyo técnico a los países accionistas, tiene como uno de sus
pilares estratégicos el fortalecimiento de la gobernabilidad; en este marco, ha inscrito
como parte de este puntal estratégico, el Programa Regional para la Actualización y
Mejora de la Gestión Local – PRAMEG, con el espíritu de consolidar los procesos de
fortalecimiento y modernización institucional a nivel de gobiernos locales.
Esta iniciativa es conducida por la Dirección de Gobernabilidad y Cooperación Técnica de
la CAF, la misma que tiene como una de sus líneas de acción el fortalecimiento a la
institucionalidad y con ella, busca que las entidades cuenten con reglas y procedimientos
claros que permitan una eficiente atención y repuesta a las demandas de la ciudadanía,
generando así un modelo funcional y competitivo.
En esta línea, la implementación, funcionamiento y regularización de los sistemas de
planificación estratégica, de programación financiera y de información territorial se
constituyen en una base fundamental para el proceso de fortalecimiento y mejora de la
gestión en las Alcaldías, proporcionando información precisa sobre la consecución de los
objetivos de gestión planteados, aspecto que su vez se ve reflejado en operaciones
municipales ágiles, honestas y transparentes, que favorecen a los ciudadanos.
Con este propósito, en agosto de 2007 se definió la implementación del proyecto de
“Apoyo a la Mejora de la Gestión Municipal en la Región Andina”, cuyo fin fue realizar una
evaluación preliminar en diez municipios de la región andina -dos en cada país de los
cinco principales países accionistas de la CAF-. Dicha evaluación tuvo como propósito
contar con un diagnóstico en cada uno de los municipios, a partir del cual, se diseñaron
planes de acción concretos para la mejora y modernización del sistema de catastro
municipal, así como aquellas herramientas de gestión que sirvan como instrumentos de
apoyo y garanticen una correcta implementación de los planes de acción propuestos.
Actualmente, el PRAMEG completamente consolidado, se ha ejecutado en sus versiones
2008, 2009 y 2010, sumándose a la fecha 40 municipios de los cinco países anteriormente
mencionados.
El Diagnóstico y Planes de acción fueron encomendados por la Corporación Andina de
Fomento (CAF) a la firma consultora International Consulting Group SRL (ICG), y al igual
que en las gestiones 2007, 2008 y 2009, se implementó el proyecto en 2 municipios de
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, totalizando 40 municipios en los cuales se
ha implementado el PRAMEG.
18
La selección del Municipio de Chiclayo para el PRAMEG en su cuarta versión es producto
del análisis previo realizado por la Consultora ICG, que comprende factores considerados
favorables para la implementación del proyecto, los mismos que se encuentran
ampliamente detallados en el Informe de Selección de Municipios.
El presente documento está compuesto por dos secciones: la primera contiene el
Diagnóstico integral efectuado a los sistemas de planificación, programación financiera y
de información territorial; la segunda se refiere a los Planes de Acción con las
recomendaciones que se plantea al municipio, las mismas que derivan del diagnostico
integral.
El Diagnóstico fue elaborado en dos fases; la primera fase con la ejecución del trabajo de
campo para el relevamiento de información en las unidades definidas de análisis, y la
segunda fase, mediante un trabajo de gabinete en el que se han interrelacionando las
cuatro aristas del Diagnóstico: 1) Planificación Estratégica, 2) Situación Fiscal y 3) Sistema
de Información Territorial.
Aspectos generales del municipio
Breve Reseña Histórica del Municipio
La fundación de Chiclayo se pierde en la historia de los pueblos Mochicas o Yungas, pero es evidente que se debió al aporte de los españoles religiosos y a los naturales aborígenes.
No se conoce la fecha exacta de la fundación de Chiclayo, en realidad no tuvo fundación oficial. El nombre de Chiclayo, según manuscritos antiguos proviene de un personaje indígena llamado “Chiclayap” o “Chiclayalep” muy apreciado por los padres franciscanos quienes establecieron un convento y una iglesia, se supone que fuera la antigua iglesia matriz de Chiclayo. A sus alrededores los indígenas fueron construyendo casas hasta formarse una reducción que rápidamente se convirtió en encomienda.
Según investigaciones del historiador José Cevallos Quiñónez, Chiclayo fue establecida por un Juez comisionado oidor de la Audiencia de Lima, español Dr. Gregorio Gonzáles de Cuenca. El Historiador Zevallos en su obra “Historia de Chiclayo”, nos dice que posiblemente la actual provincia de Chiclayo, se formó sobre los territorios de los curacazgos de Collique y parte del Cinto. Se dice parte del Cinto, porque Pizarro dividió al originario curacazgo de Cinto para formar el repartimiento o encomienda de Lambayeque.
Para la creación de la provincia de Chiclayo se tomaron distritos de Lambayeque, Cajamarca, y de la Libertad. De Cajamarca fueron Tocmoche, Cachen y Llama. Cuatro distritos de la Libertad: Guadalupe, Jequetepeque, Chepen y San Pedro. El 22 de marzo de 1839 el Gran Mariscal Don Agustín Gamarra modificó la provincia de Chiclayo
19
devolviéndole sus distritos a Cajamarca en 1847 al crearse el departamento de Lambayeque se devolvió sus cuatro distritos a la Libertad.
Ubicación Geográfica y Extensión
En el siguiente mapa podemos observar la ubicación de Chiclayo dentro del mapa de Perú.
La provincia de Chiclayo ocupa la parte sur del departamento de Lambayeque. La absoluta
mayoría de su territorio está en la región Chala o costa, una pequeña parte en la Yunga
Marítima y aun una pequeñísima en la región Quechua. Las coordenadas geográficas de
sus puntos extremos son las siguientes:
El territorio de la provincia de Chiclayo es de 3161.48 Km2 esto representa el 22% de la
superficie total del departamento de Lambayeque.
CHICLAYO
UIPA
20
Actualmente la provincia de Chiclayo está dividida en 20 distritos los cuales son
enumerados en el cuadro N° 1. Por convención se considera que todos los distritos
pertenecen a la costa aunque una pequeña porción de su territorio sobrepasa la costa.
En la siguiente tabla, podemos observar los Distritos pertenecientes a la provincia de
Chiclayo:
Chiclayo, Nombres y Categorías de los Distritos
Geografía
La mayor parte del territorio de la provincia de Chiclayo tiene las características del llano
costero donde se encuentran accidentes naturales como: pampas, lechos de ríos,
quebradas, dunas, playas de suave declive y arenosas, acantilados y otros accidentes
hechos por el hombre como: drenes, canales, diques, grandes huacas, terraplanos para la
circulación de vehículos y otros. Las unidades fisiográficas (grandes paisajes)
representativas son: el litoral marino, llanuras aluviales, depósitos eólicos, algunos valles
interandinos, cerros, colinas y pie de montes.
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De acuerdo con la propuesta del Dr. Pulgar Vidal, la provincia de Chiclayo se encuentra en
la región de costa o chala (entre 0 – 500 msnm.) y de yunga o quebrada (entre los 500 –
2300 msnm.).
De acuerdo con el mapa de Regionalización Sismo tectónica del Instituto Geofísico del
Perú nos encontramos en una zona mínima de actividad sísmica. Solamente por similitud
tectónica y antecedentes histórica la zona puede ser afectada por extensiones de zonas
sísmicas más activas. Es susceptible a riesgos por fenómenos de inundación (fluvial y
pluvial), erosión pluvial, maretazos. La inundación fluvial puede presentarse en los conos
aluviales de los ríos Reque y Saña. La inundación pluvial se presenta en centros poblados
urbanos y rurales de Chiclayo, La Victoria, José Leonardo Ortiz y Ciudad Eten. El riesgo de
maretazos puede afectar las costas cercanas a Chiclayo. Son vulnerables los poblados de
Pimentel, Puerto Eten. La erosión fluvial ataca las zonas de los cursos bajos de los ríos, los
recodos y quebradas de tramos cortos y pendientes fuertes. Las zonas afectadas con
frecuencia son: la otra banda en el Río Saña y las áreas agrícolas de Pampa grande,
Callanca, Larán en el Río Reque.
Clima
El clima de la provincia es cálido templado, los distritos de orilla del mar tienen un clima
templado fresco la mayor parte del día especialmente en el invierno; los del interior y en
particular los que están más cerca a los centros fuertes andinos el calor es más fuerte sobre
todo a mediodía y en verano. Se goza de buen sol la mayor parte del año, fuertes vientos
periódicos denominados ciclones.
Demografía
Crecimiento Demográfico
Según el último censo realizado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI) en el 2007, se cuenta con una población regional en Lambayeque de 1.112.868
habitantes, población provincial de Chiclayo de 757.452 habitantes y su población distrital
de Chiclayo 260.948 habitantes.
Por otro lado los principales flujos de origen de los inmigrantes hacia Lambayeque
provienen de los departamentos de Cajamarca y Lima con volúmenes de 23.149 y 13.720
personas, respectivamente, seguidos de Piura, Amazonas, San Martín, La Libertad, Callao,
Loreto, Tumbes y Ancash; cabe mencionar que Chiclayo es el punto comercial de la zona
Nor Oriente, por esto es una ciudad de concentración de emigrantes de las ciudades
22
colindantes. Esto ha originado crecimiento demográfico y económico de la localidad pero
también la generación de diversos problemas a los cuales no puede ser ajeno el gobierno
local.
El crecimiento de la población involucra directamente a la Municipalidad Provincial de
Chiclayo, en la medida que tendrá que ampliar la cobertura de sus servicios, buscando una
mayor y mejor prestación de estos. Es preciso mencionar que el crecimiento poblacional
genera mayores problemas sociales, tales como la pobreza, el hacinamiento,
contaminación, delincuencia, entre otros; los mismos que obligan a elaborar programas de
enfoque social que permitan combatirlos eficazmente.
Crecimiento del Parque Automotor
El parque automotor peruano, según la Superintendencia Nacional de Registros Públicos
al 2008 hubo 1' 648, 970 vehículos y Lambayeque por su parte con 41 920 vehículos. Si
bien es cierto el parque automotor de Chiclayo se ha incrementado con la entrada al
mercado de tiendas dedicadas a este rubro, las mismas que han permitido mejorar la
oferta de vehículos en la ciudad de Chiclayo, cabe resaltar que Chiclayo todavía posee un
parque automotor antiguo sobre todo en el sector de transporte público, los cuales son
grandes agentes emisores de contaminantes al ambiente.
Calidad del Servicio Público
El gobierno nacional viene desarrollando programas en pro del desarrollo de la población
pero muchos de estos programas tienen poca cobertura y un reducido impacto para
hacerle frente a problemas tan arraigados a la realidad peruana, problemas tales como la
desigualdad social, la pobreza, la corrupción, la delincuencia, contaminación, etc.
La Municipalidad Provincial de Chiclayo, por su parte no se escapa de esta realidad y los
servicios y programas que ofrece no llegan a ser efectivos para todos, generando malestar
social y el descontento ante la poca cobertura de servicios, tales como el recojo de basura,
el cuidado de parques y jardines, el ornato de la ciudad, comercio ambulatorio,
contaminación, seguridad ciudadana, tránsito entre otros.
Economía
Tendencia Económica Nacional
Pese a que dentro del contexto internacional se suscitó una reciente crisis que derrumbó
muchas economías; y que actualmente está pasando por un periodo de recuperación de la
economía mundial; Perú se ha mostrado firme en su economía y si bien es cierto se
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disminuyó el ritmo de crecimiento macro económico a nivel país, se ha mantenido
“airoso” de esta crisis.
En cuanto a los niveles de inflación por el efecto de la crisis se incrementó, pero fue
controlada, según el informe “Situación y perspectivas económicas globales para el 2010”
publicado por la ONU, el Perú registraría este año una inflación de 2%, una de las más
bajas del mundo y la menor en América Latina y el Caribe.
Por su parte el departamento de Lambayeque contó con un PBI para el 2008 de S/. 4' 602,
681 nuevos soles; cabe resaltar que las principales actividades que experimentaron una
variación e incremento con respecto del 2008 frente al 2007, fueron el sector pesca (58,3
%), Agricultura, Caza y Silvicultura (14,7%), Restaurantes y Hoteles (11,5%) y manufactura
(9,5%). El crecimiento del PBI involucra el desarrollo de las distintas actividades
económicas del país lo que le permite al estado recaudar más recursos a través de la
recaudación de impuestos y a la vez elaborar presupuestos con mucha mayor
disponibilidad de recursos.
Tendencia de desempleo
Según el censo del 2007 realizado por INEI, Perú tiene una PEA ocupada de 10' 251, 272
personas y una PEA desocupada de 479, 941 personas. Por su parte Lambayeque cuenta
con una PEA ocupada de 377, 864 personas y una PEA desocupada de 22, 641. El distrito de
Chiclayo cuenta con una PEA ocupada de 98, 407 personas y una PEA desocupada de 5,
818 personas; cabe resaltar que en el distrito de Chiclayo del total de la PEA ocupada, se
dedican al comercio por menor (21,93%), transporte, almacenamiento y comunicaciones
(11,28%), enseñanza (9,71%), hoteles y restaurantes (5,01%) y construcción (6,63%).
Recursos Económicos
Suelos: El censo agropecuario de 1994, calcula en 68 720.89 Has los terrenos de cultivos; y
en 110 394.79 Has. Los terrenos no agrícolas, dentro de estos últimos 61 313.52 Has son de
montes y bosques, 168.51 de pastos naturales y 48 712.76 Has de toda clase de tierras.
En el próximo gráfico se puede apreciar la relación entre los terrenos de cultivo y los
terrenos no agrícolas:
24
Chiclayo, Hectáreas de tierras de cultivo y no agrícolas
Agricultura: Según el censo agropecuario de 1994, la provincia de Chiclayo tiene 49
027.24 Has de cultivos transitorios que representa el 61.6% del total departamental, es
decir, que la provincia de Chiclayo tiene más tierras de cultivo transitorios que la
provincia de Ferreñafe y Lambayeque juntas y consiguientemente el mayor volumen de
productos agrícolas.
Los principales cultivos transitorios son: caña de azúcar 30 409.97 Has que representa el
87% de la producción departamental. Maíz amarillo duro 6 986.93 Has que representa el
39.48% y 6 156.80 Has de arroz que representa el 87.59% de la producción departamental,
debe anotarse que 1994 fue una año de sequía en el cual las provincias de Lambayeque y
Ferreñafe fueron las más afectadas.
En el siguiente cuadro podemos observar los cultivos transitorios de la provincia de
Chiclayo en el año 1994:
25
Chiclayo, cultivos transitorios
Ganadería: En la provincia de Chiclayo se cría ganado vacuno, porcino, ovino, caballar,
cabrío, auquénidos, cuyes, pollos de engorde, gallinas, pavos, patos, conejos y otros
animales domésticos, la cría por lo general es en forma extensiva, hay pocos establos y
granjas de nivel intensivo. Según el censo agropecuario de 1994 la población pecuaria fue
de 24 751 vacunos, esto es el 8%; 8544 ovinos esto es el 3%, 18738 2 porcinos que
representa el 6% y 260.409 pollos de engorde que representan el 83% de la población total
d la producción de la provincia de Chiclayo.
Industria: El grado de desarrollo industrial en la provincia de Chiclayo es variado. Hay
distritos como Lagunas, Nueva Arica, Oyotún, Reque en los cuales sus industrias son
artesanales y de autoconsumo, otros donde si bien hay manufactura y de producción
fabril. Son pocos los establecimientos de este tipo, tal es el caso de los distritos de Cayaltí,
Pucalá, Tumán y Pomalca donde funcionan los complejos agro-azucareros del mismo
nombre. De forma centralizada el distrito de Chiclayo es el que presenta la mayor parte de
los establecimientos industriales, siguiéndole en importancia San José y José Leonardo
Ortiz.
En la siguiente tabla observamos el volumen físico de la producción, superficie, cosecha y
rendimiento de la caña de azúcar entre 1995 – 2000:
26
Chiclayo, volumen físico de producción
Comercio: El comercio en la provincia de Chiclayo es muy activo, concentrándose
especialmente en la ciudad capital del mismo nombre. A ella concurren productores de los
distritos del departamento, y de otras provincias de costa, sierra y selva de la Región Norte
llevando a vender sus productos, asimismo consumidores o comerciantes de todo el norte
compran al por menor y por mayor en los distintos establecimientos comerciales de la
ciudad capital.
Según el último censo económico en la provincia de Chiclayo, se registraron 7804
establecimientos cifra que representa el 78.4% del total de establecimientos existentes en
el departamento de Lambayeque.
Servicios: La provincia de Chiclayo por tener en su ámbito la ciudad se beneficia también
de servicios, tanto estatales o gubernamentales, así como, de comunicación, transporte,
salud, educación, financiero, etc. De los 3347 establecimientos de servicios existentes en el
departamento 2648 están localizados en la provincia de Chiclayo, es decir, el 79.12%.
27
Ecología
El gobierno central como medidas para hacerle frente a la contaminación ambiental ha
instituido recientemente el Ministerio del Ambiente; dentro de este contexto la Comisión
Nacional del Medio Ambiente - CONAM, ha aprobado el Marco Estructural de Gestión
Ambiental, el cual constituye la base normativa para la organización e implementación de
la gestión ambiental regional y ha constituido la Comisión Ambiental Regional de
Lambayeque - CAR Lambayeque, la cual constituye el órgano de coordinación y de
concertación de la política ambiental a nivel regional, y por su parte a nivel Provincial
también se ha constituido la Comisión Ambiental Municipal – CAM Chiclayo, para hacer
efectiva la participación de los actores relacionados con la conservación del ambiente; ya
que en la ciudad de Chiclayo existe un muy bajo nivel de conciencia por parte de la
población en lo que compete a este tema, existe un visible abandono de las áreas verdes,
incremento de los residuos sólidos, aguas servidas, ruidos y emisión de gases, deterioro del
medio geográfico y urbano, originando una ciudad contaminada y un deficiente ornato.
Pobreza
El nivel de pobreza de un hogar está ligado a la carencia o escasez de lo necesario para el
sustento de la vida, es decir, está asociado al número de necesidades básicas insatisfechas;
significando que cuan mayor es el número de NBI, mayor será el grado de pobreza de
dicho hogar.
En términos absolutos, Chiclayo es el distrito con mayor número de hogares con al menos
una NBI, con 14 725, con esta situación afectando a 79 000 personas debido a que es el
distrito mas es el más poblado del departamento. Junto con chiclayo los tres distritos con
mayor número de hogares afectados son: José L. Ortiz con 8214 hogares, Saña con 4705
hogares y Picsi con 3738.
Infraestructura básica y equipamiento
Agua: Gran parte de su territorio está regado por los ríos Saña y Chancay, los más
importantes cuya descarga anual es de 66% del aforo departamental.
También dispone de una rica napa freática o corriente de aguas subterráneas la que
extraída sirve de complemento al agua de los ríos. En 1994 funcionaban 905 pozos
tubulares y de tajo abierto.
Asimismo disponen del mayor número de reservorios o lagunas artificiales.
En la provincia de Chiclayo el 67.4% de las viviendas registra las siguientes características:
De acuerdo con el régimen de tenencia de la vivienda, en la provincia de Chiclayo el 64%
28
son casa propias totalmente pagadas, 5.5% en proceso de pago, 12% alquiladas, 13% usadas
sin pago con autorización del propietario y 5% ocupadas de hecho.
Los servicios de saneamiento que proporciona el concesionario local registraba para el año
2000 en la provincia de Chiclayo la existencia de 59 846 conexiones de agua potable y 53
413 de desagüe. Proyectando la cantidad de viviendas del último censo, los índices de
cobertura resultan por debajo del 50% para ambos servicios.
La energía eléctrica que consume la provincia de Chiclayo casi en su totalizas proviene de
los sistemas interconectados. Solo se produce en centrales térmicas para los distritos de
Mocupe y Saña. Los nuevos distritos creados en 1998 eran abastecidos anteriormente por
sus respectivas empresas agroindustriales. Estos se han venido incorporando
paulatinamente a las redes del concesionario local.
Salud
A nivel departamental el sector salud registra mejoras significativas en los últimos años. La
cobertura de la Dirección Regional se estima en 68.7% de la población total, la mayor
cobertura se registra en los programas preventivos promociónales, la infraestructura y
recursos humanos se han incrementado en los últimos años. Como factores limitantes
debe señalarse la tasa de desnutrición crónica en niños menores de cinco años (26.4%), la
prevalencia de enfermedades diarreicas y respiratorias son superiores al promedio del país,
limitada asistencia prenatal, el alto porcentaje de embarazos de alto riesgo, resurgimiento
de enfermedades transmisibles (TBC, dengue, malaria) y otras de emergencia
(tabaquismo, VIH- SIDA)
De los casos de desnutrición registrados, a la provincia de Chiclayo le corresponde el 39%
El ministerio de salud (MINSA) y Es Salud administran 165 establecimientos de salud en el
departamento, de los cuales 63 se ubican en la provincia de Chiclayo entre los más
importantes en tamaño y especialización son el Hospital Regional Almanzor Aguinaga,
que tiene categoría IV al que se derivan casos especializados a nivel nacional.
Los recursos humanos con que cuentan ambas instituciones hacen un total de 3.425
personas (2.603 en la provincia de Chiclayo) de los cuales 551 son médicos (453 en el
distrito de Chiclayo). La cantidad de médicos, enfermeras y profesionales de Es Salud
duplica a los del MINSA, teniendo éste una mayor cantidad de profesionales
administrativos en razón de realizar otras funciones además de la atención de salud.
El Hospital de Las Mercedes, el principal del MINSA que funciona en la ciudad de
Chiclayo, presenta serios problemas de infraestructura. Funciona en un local antiguo que
se encuentra bastante deteriorado. El equipamiento del establecimiento es insuficiente,
29
hay partes que necesitan ser renovadas. En cambio los hospitales pertenecientes a Es Salud
se encuentran con mejor infraestructura, al igual que el de las fuerzas policiales. En los
últimos años a raíz del proceso de privatización de algunos sistemas asistenciales, se han
abierto clínicas y hospitales de carácter privado, que ha hecho que la oferta de centros de
salud de mejor infraestructura y calidad.
Turismo
Las zonas atractivas para el turismo en Chiclayo, son las siguientes:
Parque principal.- Ubicado en el pleno centro de Chiclayo, antiguamente fue
construido en dos tramos, cuenta con una pileta provista de tres válvulas de agua
las cuales dan origen a tres chorros de agua que forman la bandera del Perú.
Alrededor de ella se encuentran centros comerciales, el RENIEC, su hermosa
Catedral, el Hotel Royal, el Antiguo Cine Teatro Tropical y Colonial, así como
edificios republicanos y muchos lugares donde cualquier turista o ciudadano
podría disfrutar.
Catedral.- Ubicada en el parque principal de la ciudad, su construcción es de
estilo Neo Clásico y data de 1869 según diseño y planos de Gustavo Eiffel. La
portada es de dos cuerpos, sostenido el primero por columnas dóricas que se
anteponen a los tres arcos de entrada. El segundo presenta capiteles corintios, en
cuyos inter columpios se aprecian balcones o miradores. A ambos lados de la
fachada destacan campanarios rematados con cupulillas. En su interior, de tres
cuerpos, destaca la hermosa talla del Cristo Pobre y la casa de Antonio.
Palacio municipal.- Se levantaba en el ala norte del parque principal, ubicado en
la calle San José 823. Edificio de elegante construcción (1919), costó algo más de
30.000 libras de oro. Fue de estilo republicano con amplios ventanales y puertas de
fierro forjado. Fue destruido por un incendio provocado por una deplorable gresca
política entre el Teniente Alcalde José Barreto Sánchez de ese entonces y su
contrario Alcalde reincorporado, Arturo Castillo Chirinos, quien pretendió
recuperar el cargo amparándose en un fallo del Tribunal Constitucional a sólo dos
meses de culminar el periodo para el que fue elegido, en octubre de 2006.
Actualmente ya está restaurado y ahora funciona como un museo.
Capilla La Verónica.- Ubicada en la calle Torres Paz 294. Fue construida a fines
del siglo XIX y declarada monumento histórico nacional. El altar mayor y el retablo
adyacente presentan un revestimiento de plata y pan de oro. Fue declarada
Monumento histórico nacional en 1987.
30
Basílica San Antonio.- Se sitúa entre la calle Torres Paz y la Avenida Luis
Gonzales. Denominada San Antonio de los Padres Descalzos de Chiclayo, de
arquitectura moderna (1949). La nave principal es bastante amplia, presenta arcos
de medio punto y, en su altar mayor, destaca el Cristo crucificado articulado,
escultura en madera policromada.
Plazuela Elías Aguirre.- Ubicada entre las calles Elías Aguirre y San José. Ésta fue
la primera plaza que divisaba el viajero cuando bajaba del tren en la estación de
ferrocarril de Eten. Obra del escultor peruano David Lozano, su construcción data
de 1924, y fue erigida en honor al comandante Elías Aguirre, héroe chiclayano en
el Combate de Angamos (1879).
Biblioteca Municipal Juan José Lora: Cuenta con una de las mejores
infraestructuras de su tipo en el Perú. Su colección es exiguamente pobre y
obsoleta. Carece de servicios como Internet y material multimedia. No tiene
sucursales (se requieren cuatro o cinco sólo en el distrito capital) y merece le den
prioridad como plan de inversión. La colección debe ser de entre 50,000 a 90,000
títulos, organizada y renovada permanentemente.
Análisis económico, productivo y social
Actualmente Chiclayo es una de las urbes más importantes del Perú; ciudad comercial por
excelencia, reúne los ingredientes de una ciudad moderna, la ciudad de Chiclayo es
conocida como la Capital de la Amistad y Perla del Norte del Perú.
El ámbito metropolitano que incluye también las ciudades vecinas de menor jerarquía,
comprende un área aproximada de 30.000 hectáreas y una población
de 586.564 habitantes. La relación entre Chiclayo y su hinterland es muy dinámica, los
fuertes flujos de personas que se mueven diariamente entre Chiclayo, los centros menores
de alrededor hacen que el centro urbano incremente por tres sus habitantes durante las
horas diurnas. Según el pronóstico del Ministerio de Transporte, la ciudad con su área
metropolitana cumplirá en el año 2010, el papel de primer centro urbano de la región con
más de 1.000.000 de habitantes, conformando con las ciudades de Trujillo y Piura un eje
de gran valor geopolítico y económico. Sus autoridades buscan que el crecimiento de
Chiclayo sea armónico y racional, sin menoscabar el crecimiento de las restantes
provincias lambayecanas, evitándose así la macrocefalia que es sumamente perniciosa.
La propuesta que promueve la Gerencia de Urbanismo a través del PAT - PDUA pretende
consolidar la inercial unificación urbana de Chiclayo central con sus ciudades "satélites"
(Lambayeque, Pomalca, Reque, Monsefú, Pto Eten, Ciudad Eten, Pimentel, San José y
31
Picsi) en la perspectiva de constituir una gran metrópoli. Es que todas esas localidades se
encuentran muy cerca de Chiclayo que inevitablemente las hegemoniza.
El Plan de Acondicionamiento Territorial y Plan de Desarrollo Urbano Ambiental que se
vienen formulando en la provincia de Chiclayo son procesos que se generan desde la base
de las instituciones y actores territoriales distritales. Para ello, los distritos de Chiclayo han
sido agrupados según sus problemática, potencialidad y características comunes en cuatro
grupos de Municipalidades: Eje Mochica, Eje AMUVAL, Eje Agroindustrial y Eje Chiclayo
Central.
En síntesis, el análisis de la situación socioeconómica muestra que el Municipio se
caracteriza por depender económicamente en gran medida de la agricultura y la ganadería.
Dentro de la agricultura, la producción de caña de azúcar es la más significativa, por lo que
la inversión y el desarrollo tecnológico deberían enfocarse en esa área. El sector de la
industria también debe ser fortalecido para, de esta manera, apoyar el desarrollo tanto
agrícola como ganadero.
Análisis marco legal
Legislación Municipal
Los antecedentes de la legislación municipal en el Perú los encontramos a través de los
cabildos hispanos que llegan con la conquista española y son reconocidos en el Perú
constitucionalmente en el año 1812. El estatuto provisorio de 1821 establece que las
municipalidades deberían estar dirigidas por un presidente electo mediante voto popular,
y es en el año 1823 donde a través de la Constitución Política en su Art.138° se reconoce a
las “Municipalidades electivas” denominándose como el “poder municipal” quienes tenían
a su cargo el control del orden público, la educación, la beneficencia y salubridad, así
como el desarrollo de la agricultura y de las industrias.
En 1826 la Constitución Vitalicia de Bolívar, suprime el régimen municipal. La referida
carta abolía el Gobierno Municipal y sus funciones específicas las que se retribuyen a las
autoridades políticas en un régimen absoluto y rígido de severo centralismo. Bajo el
mismo comportamiento en 1839 se suprime las municipalidades creándose los “síndicos
procuradores” quienes tienen las atribuciones que correspondieron a las municipalidades
que finalmente fueron restablecidas por la Constitución de 1856.
32
El 14 de octubre de 1892 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades. La
constitución de 1933 en sus Arts. 203° al 206° norma la institución municipal y le otorga
autonomía económica y administrativa, y es a través del el Decreto Ley N°22250 donde se
prevé un fortalecimiento de las Municipalidades en el campo económico y político.
Conforme la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, los gobiernos locales son
entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos
esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización.
El 26 de Septiembre de 1997, se promulgada la Ley de Elecciones Municipales Ley Nº
26864. Cuya Finalidad es normar las elecciones municipales, en concordancia con la
Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica de Elecciones y la Ley de Elecciones
Regionales. En las elecciones municipales se eligen Alcaldes y Regidores de los Concejos
Municipales Provinciales y Distritales en toda la República. Las elecciones municipales se
realizan cada cuatro (4) años.
Para la elección de los Concejos Municipales Provinciales cada provincia constituye un
distrito electoral. Para la elección de los Concejos Municipales Distritales cada distrito
constituye un distrito electoral.
El aparato legal municipal pareciera insuficiente toda vez que, por un lado la demora de
los expedientes internos de los usuarios, y por el otro la constante pérdida de procesos
legales, en contra de la municipalidad. Entre las principales causas de esto tenemos:
Falta de normas (Ordenanzas) que regulen la localidad y el funcionamiento municipal.
Falta de seguimiento a los procesos legales en las unidades orgánicas pertinentes.
Una Procuraduría Municipal encargada del día a día, y que solo ve casos de la Alcaldía.
Demora en el pronunciamiento legal (acumulación de expedientes).
Participación Ciudadana
Actualmente el Perú cuenta con una Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos (Ley 26300), promulgada en 1994 durante el gobierno de Alberto Fujimori.
Sin embargo, en sus casi 17 años de vigencia, el balance nos muestra que ha sido aplicada
parcialmente por la población en tanto se han puesto en práctica, y de manera limitada,
sólo tres mecanismos de participación ciudadana: la revocatoria, la solicitud de
referéndum e iniciativas legislativas.
33
El incumplimiento de la misma genera por un lado falta de gobernabilidad para las
autoridades ante una población organizada, y por el otro una autoridad que se impone
sobre la población desarticulada o mal representada. Las principales causas de esto se
deben a la falta de integración de los mecanismos de coordinación local con las
autoridades electas y a la exclusión de actores sociales en el proceso.
Estructura organizacional
El 26 de Junio de 2002 se dicta la Ley de Bases de La Descentralización Nº 27783. La
presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre
Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma
democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la
descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.
Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de
descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las
competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.
Además la descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y
sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado
ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población, con
políticas permanentes, dinámicas, irreversibles, democráticas, integrales, subsidiarias,
obligatorias alcanzando a todos los poderes del Estado Organismos Constitucionales
Autónomos y al gobierno en su conjunto.
Recursos Humanos
El Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM de fecha 18 de junio de 2004, aprueba los
Lineamientos para la Elaboración y Aprobación del Cuadro para Asignación de Personal-
CAP. En el artículo 1 de esta norma se establece que todas las entidades del Sector Público
sean del Gobierno Nacional, Regional o Local, deben seguir estos lineamientos para la
elaboración y aprobación del CAP.
La Ley Marco del empleo Publico Nº28175 entra en vigencia el 01-01-2005, tiene como
finalidad establecer los lineamientos generales para promover, consolidar y mantener una
administración pública moderna, jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada y
desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho, los derechos fundamentales y
34
la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los valores morales y éticos y el
fortalecimiento de los principios democráticos, para obtener mayores niveles de eficiencia
del aparato estatal y el logro de una mejor atención a las personas.
Legislación Presupuestaria Ley Marco del Presupuesto Participativo 28056
De acuerdo a lo normado por la Constitución Política del Perú, la Ley Nº 27867 - Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Gobiernos Locales y la
Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo, es obligatorio llevar a cabo el
proceso de programación participativa del presupuesto.
El desarrollo del Proceso de Presupuesto Participativo debe ser normado mediante una
Ordenanza, la que debe ser propuesta por el Presidente Regional o Alcalde, en
coordinación con el Consejo de Coordinación Regional o Local y elevada al Consejo
Regional o Concejo Municipal para su aprobación. Las ordenanzas pueden tener vigencia
por un período mayor a un año.
El Proceso del Presupuesto Participativo considera recursos públicos y no públicos. Para el
caso de los recursos públicos, el monto a orientar a las acciones derivadas del Proceso del
Presupuesto Participativo resulta de restar las obligaciones fijas o componentes inerciales
del gasto de la institución del total de ingresos previstos.
Los costos que se originen para la realización del Proceso del Presupuesto Participativo,
son atendidos con cargo al Presupuesto Institucional de los Gobiernos Regionales o
Gobiernos Locales, y con los aportes que se obtengan de los organismos e instituciones
privadas, promotoras del desarrollo y la cooperación técnica internacional; sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público.
Ley Marco de la Administración financiera del sector público Ley Nº 28112 (vigente 29 de noviembre del 2003)
El Presupuesto Público asigna los fondos públicos de acuerdo con las prioridades de gasto
determinadas para el cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el marco del
Planeamiento Estratégico de las entidades del Sector Público y la disponibilidad de
ingresos programada.
35
Las entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar ingresos y realizar gastos conforme
a Ley. Cualquier demanda adicional no prevista se atiende únicamente con cargo a las
asignaciones autorizadas en el respectivo Presupuesto Institucional.
La autoridad central de los sistemas confortantes de la administración financiera del
Sector Público es el MEF. MEF (Ministerio de Economía y Finanzas) Es ejercida a través
del Viceministro de Hacienda. La Unidad Ejecutora constituye el nivel descentralizado u
operativo en las entidades y organismos del sector público.
Los sistemas integrantes de la Administración Financiera del Sector Público y sus
respectivos órganos rectores, son: Sistema Nacional, Tesorería, Endeudamiento y
Contabilidad.
Ley General Del Sistema Nacional De Presupuesto Nº 28411
La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece los principios, así como los
procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se
refiere el artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público -
Ley Nº 28112, en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política.
La Ley General es de alcance a las siguientes Entidades: 1) Gobierno Nacional, 2) Gobierno
Regional y, 3) Gobierno Local.
Las fases del Proceso Presupuestario son: I Programación, II Formulación, III Evaluación,
IV Aprobación y, V Ejecución
Los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo. No se pueden comprometer ni
devengar gastos, por cuantía superior al monto de los créditos presupuestarios
autorizados en los presupuestos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos
o de administración que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades
civil, penal y administrativa que correspondan.
Ley N° 28927 Ley De Presupuesto Del Sector Público Para El Año Fiscal 2007.
Las disposiciones contenidas son de obligatorio cumplimiento por los organismos y
entidades integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Ministerio Público,
Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría
del Pueblo, Contraloría General de la República, Tribunal Constitucional, las
universidades públicas y demás entidades que cuenten con un Crédito Presupuestario
36
aprobado en la presente Ley. Igualmente, es aplicable, sin excepción, a los gobiernos
regionales y los gobiernos locales, y a sus organismos públicos descentralizados.
Ley De Equilibrio Financiero Del Presupuesto Del Sector Público, Ley Nº 28929
La Ley Nº28929 tiene por objeto establecer los criterios y procedimientos para sustentar la
necesidad del uso de los recursos a que se refiere la Quinta Disposición Final de la Ley Nº
28929 - Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2007.
La Presente Ley se aplica a las Entidades del Sector Público, de los tres niveles de
gobierno, que soliciten los recursos a que se refiere la Quinta Disposición Final de la Ley
Nº 28929 - Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2007, para ejecutar acciones ante la ocurrencia de desastres de gran magnitud que
se produzcan o se pudieran producir durante el año fiscal 2007.
Los recursos podrán financiar Proyectos de Inversión Pública (PIPs) de Emergencia, así
como actividades, que tengan por finalidad realizar acciones que permitan reducir los
efectos dañinos de un peligro inminente de origen natural o antrópico y brindar una
respuesta oportuna a la población afectada por un desastre de gran magnitud y rehabilitar
la infraestructura pública dañada.
Legislación Tributaria
A través del Decreto Legislativo Nº 776 se define la Ley De Tributación Municipal para el
control tributario de las municipalidades. La Norma es publicada el 31 de diciembre de
1993 en el diario Oficial El Peruano.
Conforme a lo establecido por el numeral 4 del artículo 195° y por el artículo 74° de la
Constitución Política del Perú, Art. 60 las Municipalidades crean, modifican y suprimen
contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los límites que fije la ley.
En aplicación de lo dispuesto por la Constitución, se establece las siguientes normas
generales:
a. La creación y modificación de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza, con los límites dispuestos por el presente Título; así como lo dispuesto por la Ley Orgánica de Municipalidades.
b. Para la supresión de tasas y contribuciones las Municipalidades no tienen ninguna limitación legal.
37
Las tasas municipales Art. Nº 66 son los tributos creados por los Concejos Municipales
cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad
de un servicio público o administrativo, reservado a las Municipalidades de acuerdo con la
Ley Orgánica de Municipalidades. No es tasa el pago que se recibe por un servicio de
índole contractual.
Sección II. Sistema de Información Territorial
41
La visión global del Catastro
Desde la década pasada, el catastro ha cobrado mayor importancia entre las
organizaciones internacionales que trabajan por una mejor administración del recurso
tierra, entre ellas las Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Federación
Internacional de Geómetras 1(FIG), que han venido aunando esfuerzos para lograr que el
catastro y la administración de tierra sean elementos importantes para el desarrollo
sostenible. Como resultado de estos trabajos, en los últimos años, han surgido
orientaciones y lineamientos que tienden a que el catastro de respuesta a las necesidades
de los mercados de tierras, de la sociedad y el medio ambiente.
Uno de los documentos producto de estas discusiones es la Declaración de Bogor
(Indonesia, 1996), resultante del Encuentro Interregional de Expertos sobre el Catastro de
la ONU en colaboración con la FIG, donde se establece una nueva visión del catastro que
amplía su alcance, pues ya no se lo concibe simplemente como un censo o inventario sino
como un “Sistema de Información de Tierras, basado en el predio, para el desarrollo
económico, social, administración de tierras, planeación urbana y rural, monitoreo
ambiental y desarrollo sostenible”. Con esta declaración se establecieron las pautas
operativas y estratégicas para la implementación de catastros más acordes con las
necesidades de la sociedad.
Con el fin de responder a esas necesidades y por la importancia de la información
catastral, muchos países iniciaron reformas catastrales para facilitar dicha labor y estar
acorde con los progresos tecnológicos, la globalización y la creciente interconexión de
relaciones de negocios con aspectos ambientales y legales. Por esta razón, la Comisión 7
de la FIG, estableció un grupo de trabajo que siguiera las tendencias y desarrollara una
visión de cómo el catastro debía trabajar y ser visto en veinte años (desde la perspectiva de
1994) que les permitiera a los países contar con lineamientos internacionales.
La visión del catastro 2014, planteada por la FIG para lograr catastros más avanzados es:
“Desarrollar infraestructuras catastrales modernas que faciliten un mercado inmobiliario y
de tierras eficiente, proteja los derechos de tierra de todos y apoye a largo plazo el
desarrollo sostenible y la administración de tierras, y facilitar la planeación y desarrollo de
infraestructuras catastrales nacionales de modo que sea posible satisfacer las necesidades,
1 Organización No Gubernamental fundada en 1878 en París.
42
cada vez mayores, de la población urbana y previendo la rápida expansión de las ciudades
que ya está teniendo lugar”.
Basándonos en estos estudios, el equipo de trabajo recomienda, en lo posible, apoyarse en
las declaraciones propuestas sobre el desarrollo del catastro. Estas seis declaraciones
tratan la misión y el contenido, la organización, el desarrollo técnico, la privatización, y la
recuperación del costo del sistema catastral.
A continuación una descripción de este enfoque, sobre el cual se establece las bases del
Sistema de Información Territorial del Municipio.
Tendencias y reformas
El proyecto de un nuevo SISTEMA DE CATASTRO busca:
Mejorar los servicios al cliente con un incremento de la eficiencia y una mejor
relación coste/beneficio.
Involucrar más al sector privado.
Suministrar mayor información y de mejor calidad.
Suministrar información que sea lo suficientemente certera.
Tener la información disponible en el momento adecuado.
Las tendencias en el desarrollo del sistema catastral son:
La introducción de planos catastrales digitales basados en sistemas de referencia
nacionales.
La transformación de los registros de información territorial a formato digital.
La introducción del sistema de registro por título de propiedad en lugar de
sistemas de registro por inscripción de los documentos de las transacciones o por
contribuyente.
La inclusión del catastro en sistemas de información territorial por medio de la
vinculación de diferentes bases de datos.
La unificación de los sistemas de registro de la propiedad real y de la propiedad
territorial.
La reducción de personal en las organizaciones catastrales y de manejo territorial.
La regionalización y la participación activa del sector privado.
La introducción de mecanismos de recuperación de costos, para al menos cubrir
los costos de procesamiento o recuperar los costos de inversión.
43
Conceptos y Declaraciones
Misión y contenido del catastro
El SISTEMA DE CATASTRO debe cubrir un campo más amplio que el que ha cubierto el
catastro anterior desde su introducción. Las circunstancias del recurso tierra han
cambiado significativamente desde sus comienzos. Las reglas tradicionales y de costumbre
que se refieren al territorio y a los derechos y restricciones del uso del suelo, existieron
antes del desarrollo de sistemas legales formales.
Declaración 1.-
El sistema de catastro indicará la situación legal completa del territorio,
incluyendo el derecho público y restricciones.
Comentario: La población mundial está en pleno crecimiento. El consumismo del
territorio está en aumento. El control absoluto de los individuos sobre las entidades
territoriales legales está siendo restringida de manera creciente por el interés público. Para
garantizar la seguridad del derecho de propiedad, todos los hechos sobre el territorio
deben ser evidentes en el sistema catastral.
Consecuencias: Es necesario un nuevo modelo temático. Los agrimensores deben tener en
cuenta el derecho público.
Organización del sistema de catastro
Los sistemas catastrales tendrán que tener una estructura de organización adecuada para
cumplir con los futuros requisitos de los individuos y las sociedades.
44
Declaración 2.-
La separación entre mapas y registros será abolida
Comentario: Esta separación fue necesaria porque la tecnología disponible -papel y lápiz-
no permitía otro tipo de soluciones.
Consecuencias: La división de responsabilidades entre el agrimensor y el notario en el
dominio del catastro cambiará significativamente.
El cambio de rol de los planos en el sistema de catastro
El sistema catastral va a reunir los requisitos necesarios para adecuarse a las nuevas
necesidades, debe redefinirse la función de los mapas. Éstos perderán la función de
almacenamiento de información. Servirán simplemente para representar información
derivada de datos almacenados en bases de datos.
Declaración 3.-
La cartografía catastral será parte del pasado. ¡Larga vida a la modelización!
Comentarios: Los mapas siempre han sido modelos, pero la tecnología disponible no
permitía el uso de esos modelos de manera flexible. La cartografía tradicional tiene que
45
conformarse en diferentes escalas, y estas tienen que representarse a través de distintos
modelos de datos. La tecnología moderna facilita la creación de mapas a diferentes escalas
y registros alfanuméricos en diferentes formas a partir del mismo modelo de datos.
Consecuencias: No habrá ni dibujantes ni cartógrafos (en el sentido tradicional) en el
dominio del catastro.
Tecnología de la información en el sistema de catastro
Declaración 4.-
El catastro manual será cosa del pasado
Comentarios: La tecnología geomática será la herramienta normal para el trabajo catastral.
Soluciones reales de bajo costo son sólo posibles cuando esta tecnología es utilizada en
conjunción con procedimientos administrativos adecuados. Los países desarrollados, en
desarrollo y en transición necesitan modelos de las situaciones existentes para resolver
problemas de población, medio ambiente y razonable uso del suelo.
Consecuencias: El catastro moderno tiene que proveer el modelo de datos básico. Los
agrimensores de todo el mundo deben ser capaces de pensar en modelos y de aplicar
tecnología moderna para manipular tales modelos.
46
Privatización en el sistema de catastro
Dentro de las tendencias mundiales de desregulación y privatización, las tareas que hasta
ahora eran manejadas por el sector público, están transfiriéndose al sector privado. Dentro
del marco de la Nueva Administración Pública [Schadler, 1995], las unidades
administrativas públicas se están convirtiendo en organizaciones privadas o mixtas,
realizando el trabajo de una forma flexible y orientada al usuario.
Declaración 5 sobre SISTEMA DE CATASTRO
El SISTEMA DE CATASTRO estará altamente privatizado El sector público y el
sector privado trabajarán en conjunto
Comentarios: Los sistemas públicos tienden a ser menos flexibles y orientados al usuario
que las organizaciones privadas. Las economías de mercado requieren flexibilidad en el
mercado inmobiliario y en la planificación y uso del suelo. Dicha flexibilidad podría ser
provista en mejor forma por instituciones privadas. Sin embargo, por necesaria seguridad,
es indispensable que el sector público esté involucrado.
Consecuencias: El sector privado ganará importancia. El sector público se concentrará en
tareas de supervisión y control.
Recuperación del costo en el sistema de catastro
El territorio es un recurso natural que tiene un considerable valor financiero. Por
consiguiente, puede entenderse fácilmente que se inviertan recursos económicos en la
registración inmobiliaria. En épocas feudales, los impuestos a la tierra tenían que pagarse
según la capacidad de producción de la tierra que se otorgaba a los granjeros, entonces
llamados siervos. Napoleón estaba interesado en incorporar impuestos.
Declaración 6 sobre SISTEMA DE CATASTRO
El sistema de catastro procederá a recuperar los costos
Comentarios: Para su desarrollo, los sistemas catastrales necesitan de una considerable
inversión, pero la documentación territorial y la seguridad que brinda un catastro
representan un múltiplo de la inversión. Los costos de operación y de inversión deben ser
rembolsados, al menos parcialmente, por los usuarios.
Consecuencias: El análisis costo/beneficio será un aspecto muy importante en la reforma
catastral y su implementación. Los agrimensores tendrán que tratar más con cuestiones
económicas en el futuro.
47
Principios del sistema de catastro
Procedimientos idénticos para los Objetos Territoriales correspondientes al
Derecho Privado y Público
El procedimiento de la definición es similar para objetos territoriales creados bajo el
derecho privado y público. El derecho de propiedad privada se define por un contrato,
normalmente entre dos personas. Después del acuerdo entre partes se transfieren
derechos a través de la inscripción de los documentos de la transacción o por un título de
propiedad. La transacción de derechos se vuelve legalmente efectiva por la registración de
dichos documentos en un registro territorial oficial.
La determinación de derechos y restricciones públicas Sigue procedimientos bien
definidos señalados por la legislación pública.
Una vez que se completa el proceso de adjudicación, el derecho normalmente se hace
válido. En contraste con los derechos de propiedad territorial, las leyes y las restricciones
de derecho público, en la mayoría de las jurisdicciones, no necesitan ser registradas para
hacerse legalmente efectivas.
El SISTEMA DE CATASTRO espera que cada derecho adjudicado a un objeto territorial
legal se registre oficialmente.
Ningún cambio en la Tenencia de la Tierra
El SISTEMA DE CATASTRO no cambia la tenencia de la tierra, pero es parte de él. Si un
objeto territorial legal es de propiedad de un individuo o persona jurídica, es una forma de
tenencia individual de la tierra. Si el derecho de propiedad pertenece a una tribu o clan
tradicional, es una tenencia consuetudinaria; si se otorga a una cooperativa, puede
llamarse una tenencia cooperativa; y si el derecho de propiedad pertenece al estado,
podemos llamarlo una tenencia comunitaria.
Registro de títulos
Henssen [1995] utiliza la representación indicada en la próxima Figura para describir la
relación entre parcela y su propietario.
48
Esta definición podría denominarse método de inscripción de documentos de
transacciones. Un demandante legítimo posee un documento que demuestra su derecho
como dueño de una porción de territorio, el cual describe la transferencia de los derechos
que se refieren a él/ella. Este documento, se vuelve legalmente eficaz, cuando se inscribe o
registra en el registro territorial oficial con relación al legítimo demandante. El sistema de
inscripción de documentos de transacciones está asociado al hombre.
El SISTEMA DE CATASTRO pone el objeto territorial legal en el centro y le adjudica el
derecho al objeto territorial.
49
Esta definición corresponde al método de título de propiedad. En este sistema, no es el
documento de la transacción el que está registrado. El derecho referido a la parcela, el
título de propiedad, es registrado conjuntamente con las indicaciones sobre el legítimo
demandante con relación a los objetos territoriales. El sistema de título de propiedad está
asociado al territorio.
El proceso de transferencia de derechos a los objetos territoriales legales en el caso del
derecho público, corresponde a la creación de un título de propiedad en el nombre de la
sociedad como demandante. Por consiguiente, es mucho más fácil registrar el título de
propiedad en el derecho público que inscribir un documento de una transacción. El
sistema de registración de los documentos de transacciones no debe ser considerado como
una alternativa posible.
Para los derechos territoriales tradicionales, un título se crea normalmente como
resultado de una decisión política.
El SISTEMA DE CATASTRO que trata con objetos territoriales legales bajo las leyes
tradicionales, y de derecho privado y público, reconoce sólo el registro de título de
propiedad para los derechos territoriales. El objeto territorial legal se registra con el
legítimo demandante y los parámetros del derecho que a él se refieren.
50
Respeto hacia los Cuatro Principios para la Registración Territorial
Los cuatro principios para la registración territorial mencionados por Henssen [1995], el
principio de inscripción registral, el principio de consentimiento, el principio de
publicidad y el principio de especialidad, son condición sine qua non para el SISTEMA DE
CATASTRO. En todos los países democráticos, el proceso de adjudicación sigue estos
principios para las disposiciones de derecho público.
El SISTEMA DE CATASTRO como un inventario público de todos los objetos territoriales
legales, puede ayudar a apoyar estos importantes principios en el campo del derecho
privado y público.
Respeto por el Principio de Independencia Legal
El principio de independencia legal es un ítem clave en la realización del SISTEMA DE
CATASTRO. El principio estipula que:
Los objetos territoriales legales, estando sujetos a la misma ley y siendo la razón
fundamental de un único procedimiento de adjudicación, deben organizarse en
una capa individual de datos.
Para todos los procesos de adjudicación definidos por una ley determinada, se
debe crear una capa de datos especial para los objetos territoriales legales que sean
la razón fundamental de este proceso.
Por consiguiente, el SISTEMA DE CATASTRO se basa en un modelo de datos organizado
de acuerdo a la legislación para los diferentes objetos territoriales legales en un país o
distrito en particular. La estructura de un sistema de información basado en la
independencia legal.
51
El sistema de SISTEMA DE CATASTRO documenta todas estas categorías diferentes de
objetos territoriales legales, adjudicados a diferentes demandantes legítimos de manera
independiente pero en un sistema de referencia común.
Sistema del límite fijado
El SISTEMA DE CATASTRO está basado en el sistema de límite fijado. Esto significa que
los límites están ubicados por coordenadas y no por una descripción de las características
de los límites. La exactitud en la determinación de los límites fijados está definida, por un
lado, por las necesidades de los usuarios de los límites, y por otro, por la exactitud posible
de lograr en la definición de los límites del objeto. Por lo general los límites de las parcelas
deben determinarse conforme a una norma de exactitud más alta que, por ejemplo, los
límites de zonas valuatorias, ya que los límites entre valores diferentes no pueden
determinarse exactamente.
Ubicación de Objetos Territoriales en un Sistema de Referencia Común
Para asegurarse que los objetos territoriales legalmente organizados puedan combinarse,
compararse y relacionarse unos con otros, el SISTEMA DE CATASTRO espera que éstos se
localicen en un sistema de referencia común. La combinación y la comparación de los
objetos territoriales así georeferenciados puede realizarse por el método de superposición
de polígonos.
Diagnóstico: Sistema de Información
Territorial
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
55
Situación Actual
Chiclayo en la es una de las ciudades más importantes del Perú, es parte de un entorno
metropolitano que también incluye ciudades vecinas de menor jerarquía. Esta relación es tan
dinámica que los fuertes flujos de personas que se mueven diariamente entre Chiclayo y los
centros menores de alrededor hacen que el centro urbano incrementan por tres sus habitantes
durante las horas diurnas. Según el pronóstico del Ministerio de Transporte, la ciudad con su
área metropolitana cumplirá en el año 2010, el papel de primer centro urbano de la región con
más de 1.000.000 de habitantes, conformando con las ciudades de Trujillo y Piura un eje de
gran valor geopolítico y económico.
En Municipalidad Provincial de Chiclayo es la Gerencia de Urbanismo la encargada de
administrar el territorio de la jurisdicción. Esta unidad municipal operativamente esta
desconcentrada, tiene una infraestructura propia, en lo que refiere a ambientes y a sistemas
tecnológicos. Esta situación, si bien responde a un proyecto que se viene implementado con el
fin de “brindar un servicio administrativo eficiente y una gestión del territorio y la ciudad” que
ha tenido hasta el momento un impacto favorable, debido a la falta de coordinación e
integración con el resto de la entidad municipal todavía existen duplicidad de esfuerzos en
algunas actividades.
Esta Gerencia también es, la responsable del sistema catastral y tiene la obligación de registrar
esta información del territorio de manera sistemática, sin embargo por el momento esta se
encuentra fragmentada entre tres áreas responsables. La primera corresponde a los trabajos de
actualización que está realizando COFOPRI en la jurisdicción municipal, la base alfanumérica
del SATCH y los registros existentes en las oficinas de la gerencia (resultado de los trabajos del
2.006). El resultado final de los trabajos de COFOPRI, cuando sea entregado, será considerado
como la información territorial básica de la jurisdicción, tanto en cartografías como base de
datos dentro de los estándares que exige la normativa peruana y el SNCP.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
56
Características generales del actual sistema catastral
Indicadores Generales
Para temas del presente diagnóstico se tomarán como datos principales aquellos
correspondientes a la capital de provincia y área de la jurisdicción catastral, es decir, del distrito
de Chiclayo. En este sector el Censo Nacional del 2007 se registró 260.948 habitantes sobre una
extensión de 50,35 km2.
Según funcionarios municipales se estima que en la jurisdicción existen alrededor de 80.000
unidades catastrales.
Si bien el distrito de Chiclayo es el tercero en superficie, de los que componen el área metropolitana, es el de más actividad pues concentra gran parte de los equipamientos urbanos existentes sin haber desplazado todavía a la vivienda.
Propósitos del sistema catastral
Tanto un sistema catastral tradicional, cuya función principal es el inventario - descriptivo y
cartográfico- y la valuación de los bienes inmuebles públicos y privados ubicados en la
jurisdicción, como un catastro con un enfoque multifinalitario, que además, registra
información respecto a otras áreas y actúa como un proveedor de información a varios usuarios
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
57
- internos y externos; en su actividad se rigen dentro de tres propósitos principales: legal, fiscal
y económico.
Propósito legal: catastro como base para garantizar el derecho propietario
El propósito legal del catastro es el de ser base para garantizar el derecho propietario
determinando la situación jurídica del inmueble a través de su registro. La información jurídica
(título de propiedad) debe estar necesariamente vinculada a la información técnica sobre el
bien inmueble.
En el caso de Perú, la SUNARP (Superintendencia Nacional de Registros Públicos) tiene la
misión de “otorgar seguridad jurídica y brindar certidumbre respecto a la titularidad de los
diferentes derechos que en él se registran, teniendo como soporte de desarrollo: la
modernización, simplificación, integración y especialización de la función registral en todo el
país, en beneficio de la sociedad.”2
Entre las clases de registros que conforman el sistema se tiene al Registro de Propiedad
Inmueble, “que unifica los siguientes registros: el Registro de Predios, el Registro de Buques, el
Registro Embarcaciones Pesqueras, el Registro de Aeronaves, el Registro de Naves, el Registro
de Derechos Mineros y el Registro de Concesiones para la explotación de los Servicios
Públicos.”3
En el Registro de Predios se inscriben y publican los actos de constitución, transmisión,
modificación y extinción de los derechos reales sobre los diferentes tipos de predios y algunas
relaciones crediticias o personales con el propietario del predio. En este registro se puede
inscribir: la propiedad, parcelación, derecho de posesión, hipotecas constituidas como garantía
de los prestamos que soliciten los propietarios a las entidades financieras, las transferencias de
propiedad, la edificación o fábrica y demás construcción que exista y los demás contratos y
resoluciones administrativas y judiciales que afecten derechos sobre el predio.
“En Perú rige el sistema del folio real para el Registro de Propiedad Inmueble y para el Registro
Vehicular, conforme al primer párrafo del art. IV del Reglamento General de los Registros
Públicos que establece lo siguiente: "Por cada bien o persona jurídica se abrirá una partida
registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquellas, así como los
actos o derechos posteriores relativos a cada uno".”4
2 Extractado de: http://www.peru.gob.pe/gobierno/det_institucion.asp?cod_institucion=183 3 Extractado de: http://www.sunarp.gob.pe/mision.asp 4 Extractado del documento: Sistemas Jurídicos (Perú). Autor: Fernando Jesús Torres Manrique. http://www.monografias.com
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
58
“LA SUNARP es el ente rector del Sistema Nacional de Registros Públicos, las Zonas Registrales
son los órganos desconcentrados de la SUNARP que gozan de autonomía registral y económica
dentro de los límites del estatuto y la ley, en ellas se encuentran las Oficinas Registrales que son
las encargadas de prestar los servicios de inscripción y publicidad registral de los diversos actos
y contratos inscribibles.”5 Bajo esta línea, el Distrito de Chiclayo corresponde a la Zona
Registral Nº 2.
Como parte de los proyectos de modernización de la SUNARP, se tiene al IRCN (Inscripción
Registral con Competencia Nacional) que tiene el deber de inscribir los derechos sobre los
predios con el respaldo de la información catastral generada por los gobiernos locales en un
Sistema Único de Información Registral (SUR) a nivel nacional
Imagen extraída de la presentación: “La Web de la SUNARP: Políticas Institucionales del Sistema
Integrado de Catastro y Gobierno Electrónico”6
Este proyecto obedece a la Ley Nº 28294, promulgada el año 2004, que crea el Sistema Nacional
de Catastro y su vinculación al Registro de Predios, tiene el objeto de regular la integración y
unificación de los estándares, nomenclaturas y procesos técnicos de las diferentes entidades
generadoras de catastro del país a través del Sistema Nacional Integrado de Información
Catastral Predial – Perú (SNCP):
5 Extractado de: http://www.sunarp.gob.pe/mision.asp 6 Diapositiva elaborada para el Seminario Internacional “Los Catastros Latinoamericanos en Internet” llevado a cabo en Lisboa, Portugal el año 2007.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
59
Imagen extraída de la presentación: “La Web de la SUNARP: Políticas Institucionales del Sistema
Integrado de Catastro y Gobierno Electrónico”7
Según entrevista con funcionarios municipales, la Municipalidad de Chiclayo todavía no se ha
integrado al SNCP. Sin embargo a partir de los trabajos de formalización de la propiedad
predial que está realizando COFOPRI8 en la jurisdicción, se está procediendo al llenado de la
7 Diapositiva elaborada para el Seminario Internacional “Los Catastros Latinoamericanos en Internet” llevado a cabo en Lisboa, Portugal el año 2007. 8 El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, es un organismo público descentralizado adscrito al Sector Vivienda con personería jurídica de derecho público y constituye un pliego presupuestal.
es el organismo rector máximo, encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprehensiva y rápida el programa de formalización de la propiedad y su mantenimiento dentro de la formalidad a nivel nacional, centralizando las competencias y toma de decisiones con esta finalidad.
efectúa el levantamiento, modernización, consolidación, conservación y actualización del catastro predial del país derivado de la formalización.
brinda asesoría técnica y transfiere capacidades a los Gobiernos Locales y Regionales. Actualmente está desarrollando el “Proyecto Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble/ Prestación de servicios descentralizados de formalización y catastro” El objetivo de este componente es continuar y ampliar el acceso a la información. COFOPRI se encargará, sobre la base de su reforzada capacidad operativa, de llevar a cabo el proceso de titulación y regularización de la propiedad inmueble, para luego transferir capacidades e instrumentos para que los Gobiernos Locales continúen con esta labor. En lo que se refiere al levantamiento de información catastral, COFOPRI desarrollara acciones conjuntas con los Gobiernos Locales distritales durante todo el periodo de ejecución del Proyecto. Se consideran los siguientes subcomponentes:
SUBCOMPONENTE LOGROS AL 2.009
(footnote continued)
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
60
información levantada en las nuevas fichas catastrales. (Con la resolución N° 002-2008 –
SNCP/CNC: Delegan la administración de la Base de Datos Catastrales – BDC y del Sistema de
Información catastral – SIC al COFOPRI.)9
1. Implementación para la descentralización de los procesos de formalización y catastro. Este subcomponente consiste en el diseño de la estrategia adecuada para llevar a cabo el proceso de descentralización de los servicios de formalización y catastro.
Se ha definido los términos de la consultoría para el sistema de capacitación de catastro y formalización.
Se han desarrollado dos experiencias pilotos de capacitación al personal de catastro (profesionales y técnicos) en la ciudades de Lima y Chiclayo, en técnicas de facilitación.
2. Consolidar el proceso de formalización. Se realizará un conjunto de acciones destinadas a lograr formalizar las propiedades informales, en forma directa a través de la capacidad operativa de COFOPRI y, en segunda instancia, a través de los Gobiernos Locales, a cuyo efecto se desarrollará un proceso de transferencia de capacidades.
El ámbito de intervención para las actividades de formalización comprende las regiones de Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Cuzco, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Piura y Puno
El avance acumulado al mes de octubre 2009 y el porcentaje de avance de la meta total, en los principales indicadores son: - Títulos registrados: 120,000 (59%). - Predios Formalizados: 127,531 (32%) - Predios Diagnosticados: 224,806 (38%)
3. Desarrollar servicios de catastro urbano con los Gobiernos Locales. Se realizarán acciones destinadas a proveer asistente técnica y capacitación a los Gobiernos Locales, a fin de proveerles de catastro con características técnicas idóneas, que permitan mejorar el planeamiento urbano y la recaudación de tributos dentro de cada jurisdicción.
31 Convenios suscritos con municipalidades distritales (54% de la meta total).
Unidades catastrales levantadas 226,000 (49%)
Las Municipalidades Distritales que han concluido el levantamiento catastral y han sido capacitadas son 17: Castilla. Bellavista, Satipo, Supe, Catacaos, Tumbes, Chulucanas, Cerro de Pasco, Oxapampa. Punta Hermosa, Morropón, La Cruz, Pampa de Hospital. San Luan de la Virgen, Rio Negro, Matucana Huarochiri y Zorritos.
Son 14 las Municipalidades Distritales que se encuentran en proceso de levantamiento catastral: Leonardo Ortiz, Picsi, Pimentel, Ferreñafe, Chosica, Pomalca. San Juan Bautista, Jesús de Nazareno, Quinua, Huamanguilla, Huanta, Iguain, Chiclayo y San Jacinto.
(Información extractada del portal web de COFOPRI: www.cofopri.gob.pe)
9 Mayor información puede ser extractada del portal web: http://www.sunarp.gob.pe/sncp0.asp?ID=1227
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
61
Una vez que se ponga en marcha el SNCP a nivel nacional, se vinculará la información catastral con aquella que producen las oficinas de Registros Públicos. Mientras tanto, todas las actividades de verificación de información legal predial se realizan de manera independiente desde oficinas municipales.
En el distrito de Chiclayo, del total de registrado para la gestión 2.009 por el SATCH (77.849
unidades catastrales), se estima que un 20% de estos tiene registrado el predio con la
información legal correspondiente a una Minuta (es decir, un contrato privado) y no un título
de propiedad.
En cuestión a las disputas de límites y disputas de propiedad, estas son identificadas
principalmente, el momento de aprobar una lotización por la Subgerencia de Obras Públicas y
Catastro.
La cantidad reducida de disputas de límites y disputas de propiedad atendidas en la última gestión es reducida debido a que el distrito de Chiclayo corresponde a un área urbana consolidada.
Propósito fiscal: base actual de contribuyentes
El propósito fiscal del catastro se refiere al cobro de impuestos y las recaudaciones que de éstos
se obtienen. Las entidades municipales son las encargadas de mantener un catastro
actualizado en todas sus variables (valoración, tenencia, normativas, etc.) para poder hacer un
cobro efectivo de los impuestos correspondientes.
En el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF se establece que como parte de los impuestos
municipales el impuesto predial y el impuesto de alcabala. En dicho decreto se establecen las
siguientes definiciones:
CAPITULO I – DEL IMPUESTO PREDIAL
“Artículo 8.- El Impuesto Predial es de periodicidad anual y grava el valor de los predios
urbanos y rústicos. ... La recaudación, administración y fiscalización del impuesto corresponde
a la Municipalidad Distrital donde se encuentre ubicado el predio.”
“Artículo 11.- La base imponible para la determinación del impuesto está constituida por el
valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdicción distrital. A efectos de
determinar el valor total de los predios, se aplicará los valores arancelarios de terrenos y valores
unitarios oficiales de edificación vigentes al 31 de octubre del año anterior y las tablas de
depreciación por antigüedad y estado de conservación, que formula el Consejo Nacional de
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
62
Tasaciones - CONATA y aprueba anualmente el Ministro de Vivienda, Construcción y
Saneamiento mediante Resolución Ministerial. … ”
CAPITULO II – DEL IMPUESTO DE ALCABALA
“Artículo 21.- El Impuesto de Alcabala es de realización inmediata y grava las transferencias de
propiedad de bienes inmuebles urbanos o rústicos a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su
forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio; de acuerdo a lo que establezca
el reglamento.”
En el distrito de Chiclayo le corresponde al SATCH10 la recaudación de todos los ingresos
municipales, tanto tributarios y no tributarios, que se generen dentro del ámbito de la
Municipalidad. En su página web se puede acceder a la información detallada al respecto:
10 El Servicio de Administración Tributaria de Chiclayo –SATCH, es un Organismo Público Descentralizado cuya función es la administración, fiscalización y recaudación de los ingresos tributarios y no tributarios del Gobierno Provincial de Chiclayo. Fue creado mediante Edicto Municipal 001-A-GPCH-2.003, el 13 de Mayo del 2.003 por el Gobierno Provincial de Chiclayo. (Información extractada del portal web del SATCH: www.satch.gob.pe)
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
63
El momento de la implementación del SATCH, el Área de Catastro municipal le hizo entrega de
la información alfanumérica (base de datos y carpetas de registros) y geográfica (cartografías)
existentes, en un principio, esta iniciativa colaboró con las actividades de ambas oficinas, pero
como el SATCH necesita información fiscal específica y casi de manera inmediata y el
levantamiento de información catastral es más complejo y tiene otro tipo de detalle, decidieron
independizar algunas actividades.
Según funcionarios del área, las actividades de actualización catastral municipal no colman los requisitos que presenta el SATCH, en tiempos y en calidad, por lo que se decidió trabajar de manera independiente en varias áreas que implican también actividades de administración catastral.
Actualmente se cuenta con algunos puntos de acceso de consulta a la base alfanumérica del
sistema que administra el SATCH desde dependencias de la Gerencia de Urbanismo, esta es
utilizada como apoyo para el desarrollo de los trámites del área.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
64
No se han establecido “intercambios de información” entre las dependencias de la Gerencia de Desarrollo Urbano y el SATCH, solo se cuenta con accesos de consulta a la base de datos alfanumérica a través del sistema que administra esta última (STM – Sistema Tributario Municipal).
Con respecto a la recaudación por el impuesto a los bienes inmuebles, en la última gestión se
llego a un aproximado de 2.96 millones de dólares que corresponde a 77.849 unidades
catastrales en la jurisdicción.
A partir de información entregada por el SATCH se pueden elaborar los siguientes cuadros:
AÑO NUMERO DE REGISTROS
RECAUDACION PREDIAL [en US$]
2.007 74.840 2.179.328,18
2.008 76.510 2.739.681,02
2.009 77.849 2.966.352,70
AÑO NUMERO DE
TRANSACCIONES RECAUDACION POR ALCABALAS [en US$]
2.007 969 970.085,83
2.008 1.132 948.306,25
2.009 1.043 1.084.003,46
El incremento de registros catastrales en la base de datos alfanumérica durante los últimos tres años es producto del esfuerzo particular del SATCH.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
65
La información que administra el SATCH es actualizada de dos formas, la primera corresponde
a los tramites que diariamente realizan los contribuyentes , y la segunda es producto de los
operativos de actualización de la información por medio de barridos programados de forma
sistemática (se tienen brigadas que salen todos los días para este fin).
Oficinas principales del SATCH
Propósito económico: plusvalía de la ciudad
Plusvalía urbana es el incremento de valor que el suelo experimenta a lo largo del proceso de
urbanización. La expresión “plusvalía” en esta definición, alude a aumentos de la renta
económica del terreno y no a la valorización de la edificación. Esas plusvalías resultan, en
general, de acciones ajenas al propietario. Tres son los hechos principales que generan
valorización del suelo urbano: inversiones en obras públicas de infraestructura, inversiones
realizadas por actores privados y decisiones regulatorias sobre su uso. Algunas características
son:
La valorización del suelo presenta una serie de rasgos específicos: no solo beneficia a la
parcela en donde se realice la intervención urbana, sino, de manera diferenciada según
su ubicación, a las parcelas circundantes.
Deriva de los esfuerzos de la comunidad y en menor escala de capitales
privados/individuales.
Sin la implementación de una política de recuperación, estos incrementos son
apropiados en forma privada por los dueños de las parcelas.
Con el fin de recuperar esta plusvalía el Reglamente Nacional de Tasaciones del Perú presenta
toda la normativa legal y técnica para aplicarla en todos los municipios para ser usados en
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
66
predios urbanos, rústicos y rurales. Los factores y valores que se toman en cuenta para realizar
el avalúo correspondiente son enviados desde el Ministerio de Vivienda cada año.
A fin de actualizar los Planos Básicos Arancelarios el Ministerio de Vivienda solicita
anualmente a cada municipio información específica a la situación de sus áreas urbanas, como
ser planos básicos, muestras fotográficas, planos de zonificación, planes directores y su
respectiva ordenanza aprobatoria, planos de las redes de instalación eléctrica, agua potable y
alcantarillado, y datos catastrales. En este sentido, según funcionarios del área, la entidad
municipal tiene la capacidad de enviar gran parte de la información solicitada.
A partir de información entregada por el SATCH se puede elaborar el siguiente cuadro:
AÑO TOTAL DE LA SUMATORIA DE VALUOS POR AÑO [en US$]
2.007 1.247.195.019,54
2.008 1.331.865.135,62
2.009 1.433.574.987,92
El incremento del valor del suelo como consecuencia de las intervenciones urbanas realizadas en la ciudad no se registra en el Sistema Catastral Municipal, actual de manera inmediata. Esa información alimenta la base de datos del SATCH solo a partir de las inspecciones que ellos realizan.
En la jurisdicción del distrito de Chiclayo la política de recuperación de plusvalías se limita a los instrumentos tributarios como el impuesto predial y las alcabalas, aunque de manera inequitativa porque, si bien se cumple la normativa existente, las alícuotas y el avalúo se apartan de la realidad del mercado.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
67
Otros propósitos
La información catastral existente, administrada por el SATCH, es principalmente utilizada
para el tema de recaudaciones. Sin embargo a través de los accesos de consulta que se tienen
en dependencias de la Gerencia de Urbanismo, los datos alfanuméricos también son
consultados para el desarrollo de algunos trámites como las licencias de funcionamiento y
construcción.
La información catastral producida por el SATCH, es utilizada también para otras actividades municipales lo que es una muestra de sus capacidades multifinalitarias, sin embargo esta información es usada de manera independiente por cada una de ellas, los cambios o adiciones que se realizan a las mismas no se convierten en aportes efectivos a la actualización de estos datos, es decir que no existen procesos municipales de integración de la información territorial.
Desempeño del Sistema Catastral
Fecha de actualización y descripción de los últimos catastros
El año 2.007 se implementó un proyecto catastral con el SATCH, para el cual se invirtió dinero
en infraestructura, hardware, etc., además del levantamiento de la información. Resultado de
esta actividad se logró inventariar alrededor de 50.000 unidades catastrales. A partir de estos
datos las recaudaciones prediales se empezaron a incrementar y la cartografía resultante fue
también utilizada para temas de urbanismo, las sectorizaciones y códigos catastrales
colaboraron para el desarrollo de algunos trámites documentarios. Por otra parte, cuando
dicha actividad finalizó, la Gerencia de Urbanismo aprovecho para todo lo adquirido en temas
de equipos y demás, sirva para fortalecer la infraestructura física de sus dependencias.
Después vino COFOPRI con el “Proyecto de Consolidación de los Derechos de Propiedad
Inmueble” que a partir de sus labores están actualizando la base catastral existente, tanto en
datos alfanuméricos (aprovechando las actividades de regularización) como geográfica (se está
migrando cartografía existente a otro datum: wgs84). Además con dicha actividad se están
aplicando las fichas catastrales que indica la ley.
El producto final de estas actividades proveerá al municipio con información alfanumérica y
geográfica actualizada y en formato digital e impreso.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
68
Características generales
A nivel nacional, las municipalidades son las responsables de general y administrar la
información catastral que se produce en las áreas urbanas. La unidad principal del catastro
peruano es el lote y el enfoque que se utiliza para ingresas nuevos predios al sistema catastral es
mixto:
Sistemático: con las barridos que permanentemente realiza el SATCH y los levantamientos
que está haciendo las brigadas de COFOPRI.
Esporádico: a requerimiento de los propietarios a partir de trámites nuevos o de
regularización, en oficinas del SATCH, la Subgerencia de Obras Privadas y Catastro con el
apoyo de COFOPRI.
Por otra parte, es necesario mencionar que la normativa legal que rige la actividad del Catastro
en Perú es aquella referente al Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial –
SNCP. Las principales directivas son las siguientes:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
69
Existen dos oficinas que están realizando actividades de levantamiento de información catastral en la jurisdicción de manera paralela, el SATCH y COFOPRI, cada una de ellas con alcances específicos pero complementarios. SI bien la segunda usa como insumos importantes la información de la primera, los ritmos de ambas unidades son diferentes lo que están generando diferencias que se incrementan día a día.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
70
Todavía no se tienen establecidos procedimientos de intercambio de datos, lo que genera el peligro de que si bien el producto final del SATCH sea entregado según las normas del SNCP, la información ahí contenida refiera a datos desactualizados.
Desempeño
Dos son las principales actividades que miden el desempeño del sistema, la creación de nuevos
registros y la transferencia de propiedad.
Con respecto la creación de nuevos registros catastrales, a partir de los datos proporcionados
por el SATCH, en los últimos tres años se tiene los siguientes incrementos:
AÑO N°
PREDIOS INCREMENTO CANTIDAD
DE PREDIOS
2.007 74.840
2.008 76.510 1.670
2.009 77.849 1.339
En cuanto a las transferencias, estas son atendidas directamente en el SATCH y en la última
gestión se registraron 1.043 transacciones.
El SATCH tiene como parte de sus dependencias un área técnica que complementa sus actividades administrativas. Los registros de las mutaciones o creación de nuevos códigos se realizan ahí lo que complica un poco algunas actividades de las dependencias de la Gerencia de Urbanismo.
Al tener solo un acceso de consulta, pero no un sistema que permita integrar las bases de datos existentes con otra que permita identificar dichas actividades catastrales, en las oficinas municipales (sino es a requerimiento del propietario) no se tiene conocimiento de las mismas, por lo tanto la mayoría del tiempo están trabajando con datos desactualizados.
En cuanto a la duración de ambos trámites, se encuentran expuestos en el formulario anexo A.
Tarifas y costos de transacción
Dos son los trámites más comunes que caracterizan cualquier sistema catastral: la creación de
un nuevo registro y la transferencia de propiedad. En cuanto a los costos y tarifas de dichas
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
71
transacciones, estas se enmarcan en las actividades del SATCH y corresponde a una estructura
de costos analizada para la gestión la misma que se encuentra publicada en su portal web.
El costo de los trámites realizados en el SATCH corresponde a la tarifa del mismo, según la estructura de costos presentada por ellos mismos. Al disponer de información actualizada y una plataforma tecnológica adecuada, los costos como los tiempos de los mismos son reducidos.
Bienes inmuebles extralegales en poder de informales u ocupantes ilegales
Estos se refieren a aquellos bienes inmuebles que no son legalmente obtenidos, es decir, que
cuyos habitantes no poseen título de propiedad respectivo. El área urbana de la jurisdicción
corresponde a un territorio casi totalmente consolidado. Donde se estima que el 95% de las
propiedades existentes tienen títulos de propiedad registrados en las Oficinas Registrales de la
SUNARP. El problema radica, mas bien, en la actualización de dicha información, es posible
que en la actualidad el propietario de un bien “X” en papeles sea una persona pero en la
realidad sea otra.
Personal
Las características generales del personal existente en el área se presentan en el formulario
anexo A. Al respecto en el Cuadro de Asignación Municipal vigente se tiene:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
72
La Subgerencia de Obras Privadas y Catastro cuenta en su mayoría con personal con formación a nivel técnico y administrativo, suficiente para desarrollar las actividades de la que se encarga en la actualidad, estas son que son principalmente la emisión de certificados, aprobaciones, informes y la atención al público.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Información Geográfica
Características del territorio
Distribución del territorio
La provincia de Chiclayo tiene una extensión de 3.288 km2 y se encuentra dividida en 20
distritos11 de los cuales 6 conforman el área metropolitana. El séptimo distrito de la
conurbación es el distrito de San José, que pertenece a la provincia de Lambayeque.
Área metropolitana Chiclayo – Lambayeque (http://areametropolitanachiclayo.es.tl/)
11 Cada distrito corresponde a un municipio diferente. Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva
demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. La Municipalidad Provincial de
Chiclayo tiene responsabilidades tanto a nivel provincial como distrital.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
74
Área Metropolitana de Chiclayo y división distrital – Elaboración propia
Los distritos que son parte de la Provincia de Chiclayo son: Chiclayo, José Leonardo Ortiz, La
Victoria, Pimentel, Pomalca, Reque, Picsi, Monsefú, Ciudad Eten, Puerto Eten, Santa Rosa,
Tuman, Pátapo, Pucalá, Cayaltí, Chogoyape, Lagunas (Mocupe), Nueva Arica, Oyotún y Zaña.
Los distritos que conforman el área metropolitana del Chiclayo-Lamabayeque son:
MUNICIPIOS EXTENSIÓN [Km2] POBLACIÓN [Hab.]
1 Chiclayo 50,35 260.948 2 José Leonardo Ortiz 28,22 167.717
3 La Victoria 29,36 77.699
4 Pomalca 80,35 23.092
5 Reque 47,03 12.606 6 Pimentel 66,53 32.346 7 San José 43,73 12.156
TOTAL MUNICIPIOS METROPOLITANOS 345,57 586.564
Extensión y población de los distritos componentes del Área Metropolitana de Chiclayo
El área metropolitana de Chiclayo se divide en dos:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
75
Área conurbada (distritos que consolidan la mancha urbana principal): Chiclayo, José
Leonardo Ortiz, La Victoria y Pomalca.
Área semi conurbanizada (distritos en proceso de formación de una integración total):
Pimentel, Reque y San José
El Distrito de Chiclayo es prácticamente un territorio consolidado y corresponde al núcleo central del área metropolitana del mismo nombre, a partir de estas características es que desde la Gerencia de Urbanismo genera herramientas de planificación como el Plan de Acondicionamiento Territorial 2.009 – 2.019 y el Plan de Desarrollo Urbano (en proceso de formulación).
Administración urbana
Para el tema de administración catastral, según la cartografía proporcionada por funcionarios
municipales, el distrito de Chiclayo se encuentra dividido en 38 sectores:
Sectores Catastrales del Distrito de Chiclayo – Gerencia de Urbanismo
Información geográfica catastral
La información geográfica es representada a partir de las cartografías existentes. La cartografía
es una representación abstracta del espacio geográfico, en dos o tres dimensiones, con
elementos que referencian, en base a coordenadas geográficas, la posición de los distintos
elementos territoriales representados. La representación se realiza, según las necesidades y
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
76
finalidades del instrumento cartográfico, a unas escalas concretas que permiten, entre otras,
determinar las superficies, longitudes y relaciones métricas.
En este acápite se hablará con respecto a la información catastral levantada producto de los
trabajos de COFOPRI.
Características generales de la información geográfica catastral
Cuando un predio nuevo es registrado, la ubicación del mismo es documentada con un plano
catastral basado en un relevamiento topográfico, que complementa también el mapa completa
de toda la jurisdicción.
Se utiliza el concepto de límites fijos y el margen de error de la información esta de 1 a 20 cm.
El valor legal de los límites de cada predio se basa principalmente en la descripción de los
mismos en la escritura o título de propiedad. En caso de los terrenos destinados a los nuevos
asentamientos humanos, estos están en baso a representaciones en el campo.
Con referencia a la calidad que debería tener la información cartográfica catastral, las leyes
peruanas presentan una serie de requisitos. Uno de ellos es la Resolución Jefatural Nº 112 –
2006 – IGN/OAJ/DGC/J que dispone: “un documento normativo que establezca el Sistema de
Proyección Cartográfico y el Sistema de Codificación y Especificaciones de las Series de Escalas
de la Cartografía Básica Oficial, que identifica la escala, la dimensión geográfica de la hoja, la
división cartográfica y la nomenclatura de la hoja para los fines de producción y
almacenamiento de datos e información geográfica”.
Para temas más específicos se tiene la Directiva Nº 002 – 2006 SNCP / CNC que establece
normas básicas para la elaboración y estandarización de la cartografía catastral. Está destinada
a “estandarizar las Series de Escalas Cartográficas Catastrales, el Código de las Hojas,
Nomenclatura, Información Mínima y Formato de Impresión, que permitan determinar la
localización de los predios, dentro del territorio nacional, correlacionando su superficie con el
Registro de Predios.”
Con respecto al sistema de coordenadas que debe ser utilizado la Resolución Jefatural Nº 079-
2006 – IGN/AOJ/DGC establece el Sistema Geodésico Oficial conformado por la Red Geodésica
Horizontal Oficial y la Red Geodésica Vertical Oficial, como sistema de referencia único a nivel
nacional. Se presenta un fragmento de dicha resolución:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
77
La normativa existente en Perú, respecto a la calidad que se requiere para la información catastral es clara y especifica, y data del año 2.006. La información cartográfica catastral producida por COFOPRI, por los alcances que tiene, cumple estos requisitos.
Por el momento COFOPRI está realizando los trabajos de manera independiente, no se han establecido aun procesos que promuevan y faciliten el uso del Sistema Nacional de Coordenadas y que permitan una posterior integración de la información territorial cartográfica existente a nivel municipal.
Es necesario establecer y consolidar una red geodésica clara y de uso púbico, de tal manera que se puedan unificar los datos geográficos que producen los levantamientos topográficos requeridos para diferentes trámites municipales.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
78
Cobertura de los mapas y planos de catastro (información geográfica)
El producto final en tema de cartografías que será entregada por COFOPRI corresponderá a
una cobertura del 100% de la jurisdicción.
La que actualmente existe a nivel municipal solo tiene una cobertura del 80%
Por otro lado, el SATCH, desde su área técnica también tiene información cartográfica con una
cobertura del 100% de la jurisdicción pero es utilizada para fines tributarios
Actualmente existe información cartográfica en tres áreas, esta no está integrada y refiere a actividades específicas, esa también administrada por tres usuarios distintos. Se espera que con la cartografía de COFOPRI se lo bastante completa y actual pero convertirse en los planos base de la jurisdicción.
Base cartográfica catastral
Las características de la información catastral cartográfica existente son presentadas en el
formulario anexo B. Esta está compuesta por:
Planos individuales, que incluyen el lote y la edificación en las carpetas de registro
catastral existentes.
Plano general catastral:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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SUBGERENCIA DE OBRAS PRIVADAS Y CATASTRO:
Plano general catastral Manzanos que componen el sector 8 - Manzanos 65 y 66 del sector 8
Debido a sus características la información geográfica catastral existente es utilizada a manera de referencia y apoyo para las labores de la unidad responsable. A decir de funcionarios municipales, no se cuenta con personal capacitado para realizar el mantenimiento y la actualización de la misma.
COFOPRI:
Toda la información que las brigadas de COFOPRI a lo largo de Perú, va siendo
acumulada en su base de datos. Desde su portal web se tiene acceso al servicio de
Catastro Virtual.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
81
SATCH:
En su portal web se tiene publicado los planos vigentes de valores arancelarios
Plano Arancelario 2.010 - SATCH
Detalle de Plano Arancelario 2.010 - SATCH
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Información geográfica producida por otras unidades municipales
Sistemas y Redes urbanas
Los sistemas y redes urbanos son entendidos como aquellos hechos que definen el fenómeno
urbano como objeto físico, son esas interconexiones que se generan a través de las vías, que
conducen los flujos dinámicos y con características variadas, que interactúan al interior de la
estructura de la ciudad.
“La localización de las ciudades tiene necesariamente que ver con la geografía y con los
sistemas de asentamientos humanos. En su interior, cada ciudad posee una fisonomía propia la
que se expresa en su estructura urbana. Al igual que en lo territorial, la geografía sobre la cual
se asienta la ciudad es la base natural que define junto con factores de orden social, económico
y cultural, la disposición de las edificaciones, de los espacios públicos, de los usos, de las
centralidades y periferias, en fin, de todo aquello que otorga o resta sentido a la ciudad.”12
En este acápite lo que se pretende es presentar el tipo de información territorial existente con
respecto a las redes que actúan sobre la estructura vial y que es utilizada en las diferentes
oficinas municipales, las características de esta información se encuentra detallada en el
formulario anexo B.
Uso de Suelo y Patrones de Asentamiento:
REGLAMENTO DE ZONIFICACION DE LOS USOS DEL SUELO -
MEJORAMIENTO URBANO DEL ÁREA CENTRAL. El año 1992 mediante Convenio suscrito entre la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano INADUR se realizaron dos estudios, son documentos anexos al Plan Director. El Primero constituye el instrumento técnico – legal para la aplicación de las propuestas normativas señaladas en el Plan Director; estableciendo definiciones, características, criterios y compatibilidades para el uso en cada unas zonas definidas. El segundo está referido al planteamiento de propuestas técnico – normativas específicas para el área central de la ciudad así como al tratamiento físico – especial de las vías y ambientes urbanos de esta área, con el fin de establecer criterios para la conservación del Patrimonio Cultural Urbano y la optimización y Racionalización del uso comercial intensivo.
12 Concepto extraído del trabajo: Dialogo Estratégico: TERRITORIALIDAD, REGIONES Y CIUDADES. Una aproximación básica. Autor: Alberto Saldarriaga Roa http://www.ibcperu.org/doc/isis/7746.pdf
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
83
ACTUALIZACION DEL PLAN DIRECTOR:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
84
Para temas operativos, ya sea de inspección como para la atención de trámites, la documentación grafica existente con relación al uso de suelos es usada de manera permanente.
Planificación y Gestión urbana:
PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL (En elaboración)
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
85
PLAN DE DESARROLLO AMBIENTAL METROPOLITANO (En elaboración)
Tanto el Plan de Acondicionamiento Territorial como el Plan de Desarrollo Ambiental Metropolitano son documentos que están elaboración, la información ahí contenida refiere en muchos casos de información levantadas a partir de talleres y trabajo de campo. Con respecto a la información grafica, se tiene entendido que se está trabajando sobre una plataforma GIS.
Uno de los subproductos refiere a una nueva normativa de uso de suelo urbano.
Como Chiclayo es parte de un territorio conurbano, cualquier tipo de planificación urbana considera toda el área metropolitana. Para lo cual será necesario integrar también los catastros de los distritos componentes que también están siendo levantados por COFOPRI.
Otros:
ZONA HISTORICA DEL DISTRITO DE CHICLAYO
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
86
Se hicieron trabajos de caracterización de edificios considerados patrimonio cultural.
Información alfanumérica
Se refiere a la información, representada por símbolos alfanuméricos (números y letras), que es
la que tradicionalmente es manejada en los sistemas informáticos municipales. En el caso del
diagnóstico, esta será analizada a partir de los registros existentes en la Gerencia de
Administración Tributaria.
Registros Catastrales
Sistema de codificación catastral
La codificación utilizada por COFOPRI para la base catastral según las nuevas fichas del SNCP
es:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
87
Codificación requerida para las nuevas fichas catastrales peruanas
Por otro lado, el SATCH ha dispuesto también en sus fichas de inspección predial un espacio
para una codificación similar:
Las nuevas fichas catastrales exigidas por la norma peruana utilizan el “Código Único Catastral”; éste será entregado el momento en que se implante el nuevo sistema catastral normado por la SNCP en el municipio. . La principal es la Directiva Nº001-2006-SNCP/CNC denominada “Rango de los Ocho Primeros Dígitos del CUC”.
Según funcionarios del área esta normativa será implementada el momento en el que se cuente con toda la información actualizada de la ciudad, alfanumérica y geográfica, establecidos en un adecuado sistema catastral.
Composición de registro catastral
La información predial que está siendo actualizada a partir de los trabajos de COFOPRI utiliza
como base principal las nuevas fichas del SNCP. Esta luego es digitada en su sistema para ser
parte de la base de datos alfanumérica.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Las nuevas Fichas Catastrales son de 6 tipos: Urbana Individual, Urbana Cotitularidad, Urbana
Bienes Comunes, Urbana Actividad Económica, Bienes Culturales y Rural.
Las nuevas Fichas Catastrales requieren información actualizada y datos más específicos, para muchos de ellos la simple transcripción o migración de la información existente no es suficiente. Necesariamente tienen que ser verificados en campo como el largo de linderos, área de terreno o superficies construidas.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Existe toda la normativa legal necesaria para el establecimiento de las nuevas Fichas Catastrales. La principal es la Directiva Nº001-2007-SNCP/CNC denominada “Formatos e Instructivo de las Fichas Catastrales”. COFOPRI ha iniciado procesos para la implementación de las nuevas fichas catastrales.
La Ficha Catastral Urbana Individual presenta los siguientes contenidos:
Códigos
Ubicación del predio catastral
Identificación del titular catastral
Domicilio fiscal de titular catastral
Características de la titularidad
Descripción del predio
Servicios básicos
Construcciones
Obras complementarias / otras instalaciones
Documentos
Inscripción del predio catastral en el registro de predios
Evaluación del predio catastral
Información complementaria
Observaciones
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Ficha Catastral Urbana Individual
El levantamiento de la información catastral por el SATCH se realiza utilizando la Ficha de
Inspección Predial:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Presenta los siguientes contenidos:
Códigos
Datos del contribuyente
Domicilio fiscal del contribuyente
Datos relativos a la ubicación del predio
Datos de la situación del predio
Datos relativos del terreno
Datos relativos a la construcción
Obras complementarias / Otras instalaciones
Datos de condominios / Copropietarios
Datos de propiedad horizontal / Bienes comunes
Datos de actividades económicas
Documentos presentados o exhibidos
Motivo de la fiscalización
Observaciones
Esta información luego es digitada al Sistema Tributario Municipal, administrado por ellos, se
presenta algunas imágenes del mismo desde un punto de acceso ubicado en la plataforma de
atención de la Gerencia de Urbanismo:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Cobertura de los registros catastrales (información alfanumérica)
A partir de los trabajos de COFOPRI se estima la existencia de 80.000 unidades catastrales,
hasta el momento se tiene información levantada y actualizada de 16.000.
Por otra parte, el SATCH tiene en sus registros hasta la gestión 2.009 un total de 77.849
unidades catastrales.
La cobertura de información alfanumérica actualizada de COFOPRI es del 20%. La cobertura de información alfanumérica actualizada con fines tributarios del SATCH es del 97%. (del total de predios estimados como existentes).
Tanto el SATCH como COFOPRI tiene bases de datos confiables pues refieren a datos producidos a partir de actividades de actualización y son mantenidos en formato digital.
Políticas de Administración
Actualización y mantenimiento de la información territorial
Para el trabajo del día a día, en oficinas municipales se está utilizando la información catastral
levantada por los trabajos que hizo el Municipio de Chiclayo el año 2.006 (que tiene algunos
problemas con la calidad y la confiabilidad de los datos) mientras se espera el producto final
que será entregado por COFOPRI.
La actualización catastral que está realizando COFOPRI se inició en agosto del 2.009, y de las
80.000 unidades catastrales que se estiman existen en la jurisdicción hasta el momento se
tienen levantadas unas 16.000. Esta actividad está definida por procesos, que son llevados a
cabo uno después de otro, estos son los siguientes:
1. Caracterización de la zona a intervenir:
Se comprueba que la información con la que se cuenta en gabinete corresponda - en datos
como ubicación o codificación -a la realidad en campo.
2. Topografía:
Hacen el relevamiento topográfico de todas las manzanas que no hayan sido tituladas por
COFOPRI en años anteriores, la nueva información es georeferenciada según la red
geodésica existente.
3. Levantamiento en campo:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
94
A cada brigada se entrega un folder de manzano con los padrones respectivos (información
previamente procesada en Lima de Registros Públicos, SATCH y RENIEC para el distrito, y
la existente en el municipio del levantamiento del 2.006) y esta información es comprobada
en campo solicitando la información legal correspondiente. Llevan también el plano
topográfico, se verifican medidas, linderos, etc. Y se cierra el manzano.
El producto final es la ficha individual por cada unidad catastral.
4. Control de calidad:
Para verificar que la información de planos, fichas y otras fuentes coincida.
5. Digitación de las fichas y edición de los planos:
Previa coordinación con la oficina central en Lima, la información alfanumérica ingresa a
un sistema y base de datos a nivel nacional y el plano se va a edición, donde en el grafico de
la manzana levantada por topografía se calza la información levantada en campo. Se utiliza
una nomenclatura a nivel nacional de capas, para que cuando esta información sea
enlazada al Gis a nivel nacional trabaje con los mismos atributos.
6. Fotografía:
Es la ultimo proceso, la brigadas van manzano por manzano sacando fotos a cada unidad
catastral, la cual es codificada en relación al código catastral asignado. Con esta
información el supervisor general y control de calidad hace la última revisión de
correspondencia de información de cada unidad catastral.
Ambientes de trabajo del personal de COFOPRI
Cuando los trabajos finalicen se le entregara al Municipio toda la información levantada,
alfanumérica y geográfica en formato digital. Ya será decisión municipal el fin que se le vayan a
dar a estos datos, puede ser para el tema de rentas, trámites, planificación urbana, etc.
El trabajo inició con 10 brigadas, pero ahora se cuenta solo con 5, personal del área estima que
el trabajo se vaya a extender por un año más.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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La información final que se obtendrá de los trabajos de COFOPRI será de muy buena calidad, sin embargo, por el tiempo que se estima para la duración del proyecto, existe el peligro que la información resulte desactualizada.
Esta situación se complica considerando que, a pesar que uno de los objetivos es el traspaso de conocimientos a personal municipal, actualmente solo hay una persona de la entidad trabajando con las brigadas de COFOPRI. No se está aprovechando en capacitar al recurso humano municipal en estas actividades para posteriores actividades de mantenimiento.
Por otra parte, como el proyecto sigue en desarrollo, el Municipio no tiene acceso a los productos parciales, entonces, no es conveniente permitir el retraso de la entrega del producto final.
Licencias y Software
Según funcionario del Área de Sistemas de la Gerencia de Urbanismo, en la unidad se tienen
adquiridas las licencias del AutoCad 2007 y de Windows XP. Por otra parte se tiene
conocimiento que desde el nivel central, se está trabajando preparando la plataforma municipal
con bases de software libres como indica la ley.
El trabajo con las cartografías del Plan de Acondicionamiento Territorial como el Plan de
Desarrollo Ambiental Metropolitano si bien se están elaborando sobre una plataforma GIS no
se tiene licencia del mismo.
Por otra parte, el gobierno peruano tiene aprobada la Ley Nº: 28612 18/10/2005: que norma el
uso, adquisición y adecuación del software en la administración pública. Tiene por objeto
establecer las medidas que permitan a la administración pública la contratación de licencias de
software y servicios informáticos en condiciones de neutralidad, vigencia tecnológica, libre
concurrencia y trato justo e igualitario de proveedores.
Se tiene entendido que en la entidad municipal todavía están en proceso de adecuación a esta normativa a través de un proyecto en curso desde el edificio principal, sin embargo no se pudo acceder a mayor información al respecto.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Trámites Catastrales
Trámites atendidos por otras unidades municipales
Gerencia de Urbanismo
En el ROF vigente se tiene: “La Gerencia de Urbanismo es el Órgano de Línea encargado de
planificar, dirigir, ejecutar y supervisar las acciones referentes a la formulación y ejecución de
los planes de desarrollo urbanos, de organización del espacio físico y uso del suelo, esquema de
zonificación de áreas urbanas del acondicionamiento territorial, de conservación ambiental, del
control urbano y actualización del catastro y plan director de la ciudad y regulación de los
Asentamientos Humanos, coordinar y opinar sobre las acciones de demarcación territorial;
Fiscaliza la correcta aplicación de las normas que regulan las autorizaciones, licencias y
servicios administrativos que se brinda al público usuario y otros de su competencia”. Están
distribuidos según el siguiente organigrama:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
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Organigrama Estructural de la Gerencia de Urbanismo –Extraído del MOF vigente
Los trámites atendidos en estas dependencias se encuentran detallados en el Formulario Anexo
D.
En las dependencias de la Gerencia de Urbanismo se concentran la mayor cantidad de trámites que hacen referencia a algún tipo de información territorial. Cada una de estas unidades los atiende de manera independiente, utilizan sus propias bases de datos, requisitos, archivos y actividades inspección.
Los tiempos demarcados para el desarrollo de los mismos en el TUPA son extensos y si se toma en cuenta que un predio, para formalizar su situación tiene que atravesar por más de una de estas unidades, los trámites se tornan muy largos y tediosos, llegándose a solicitar un sinfín de requisitos.
En opinión de funcionarios del área, actualmente presenta una estructura orgánica, que solo
está atendiendo los procesos administrativos para licencias de obra, certificados, control
urbano de la ciudad e implementación y mantenimiento de las áreas verdes, dejando de lado
las actividades de planificación urbana y ordenamiento territorial. Esta situación a generado la
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
98
necesidad de pensar en una nueva propuesta de estructura orgánica que se encuentra
parcialmente implementada:
Esta propuesta acompaña al proyecto que viene siendo implementado por la Gerencia de
Urbanismo: “MEJORAMIENTO DE LA GESTION ACTUAL DE LA GERENCIA DE URBANISMO
DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO”, el cual presenta cinco componentes:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
99
1. Elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial y Plan de Desarrollo Urbano
Ambiental, presenta un 95% de avance.
2. Implementación de un Programa de Capacitación del personal,
3. Implementación del archivo general
4. Mejoramiento de la Estructura física
5. Implementación de un Sistema de Información Integral (información del SATCH, SUNARP,
RENIEC)
A pesar de las limitaciones existentes, desde la Gerencia de Urbanismo se está concretando algunas actividades con el fin de mejorar y optimizar todas las actividades de la que son responsables, además de tener una visión un poco más integral respecto a la información territorial producida por cada unidad.
Área de atención – Sub Gerencia de Control Urbano y Fiscalización
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
100
Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento – EPSEL S.A
Trabaja en los distritos de Lambayeque, Ferreñafe y Chiclayo y tiene por objeto la prestación de
los servicios de saneamiento de aguas potables y alcantarillado sanitario. A través de su portal
web13 se puede acceder a los servicios que ofrecen:
13 http://www.epsel.com.pe/index.php
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
101
Electronorte S.A.
Empresa peruana que realiza actividades propias del servicio público de electricidad:
distribución y comercialización de energía eléctrica, en un área geográfica de concesión que
abarca 139.63 km², en las regiones de Lambayeque, Amazonas y parte de Cajamarca.
Para algunos temas referidos a la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Urbano, se coordinaron algunas reuniones con las empresas de servicios públicos de la jurisdicción. Pero eso fue todo, no se tiene implementado ningún tipo de procedimiento de intercambio de información con alguna de ellas.
Accesibilidad de la información
A nivel municipal se cuenta con Tramifacil14, sin embargo este no fue completamente
implementado. El funcionamiento de este sistema requiere una reorganización o
reestructuración de los procesos implicados con los trámites documentarios que se piense
atender, actividad que a decir de funcionarios municipales todavía no pudo concretarse, desde
mayo del 2.009 se cuenta con un sistema sin base de datos cargada.
Tramifacil está destinado a optimizar tiempos, automatizar trámites y hacer el seguimiento respectivo, sin embargo la implementación del mismo todavía es incompleta. En estos momentos supone un proveedor de información de referencia (requisitos para el desarrollo de algún trámite).
14 “TRAMIFÁCIL es una unidad encargada de tramitar Licencias de Funcionamiento y Construcción, con la finalidad de mejorar la
calidad del servicio al contribuyente facilitar su acceso a la formalidad a través de la simplificación y caracterización de ciertos
procesos.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
102
Los trámites de licencias de obra y de construcción, como implican el pago de cierto monto son
administrados parcialmente por el SATCH, en las dependencias de la Gerencia de Urbanismo
se tienen acceso de consulta a través de las siguientes pantallas:
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
103
El resto de los trámites documentarios así como solicitud de información se realiza en cada una
de las oficinas municipales responsables.
No se cuenta con una plataforma única de atención al usuario, esto obliga a cada una de las dependencias municipales a destinar personal para temas administrativos y de atención publico en decremento de las propias actividades operativas.
Si bien en el portal web municipal se tiene un vinculo al Sistema de Tramite Documentario STC 4.0v, según funcionarios municipales no ha sido completamente implementado aun.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
104
Gerencia de Urbanismo Gerencia de Edificaciones
Palacio Municipal Biblioteca Municipal
Con referencia a encuestas de satisfacción de clientes, esta es realizada a medias a partir de las
consultas ciudadanas que continuamente se realizan desde la pagina web.
La información catastral existente, al no estar actualizada y al carecer del apoyo cartográfico especifico no es considerada como fuente de datos confiables para los trabajos de otras unidades municipales. Si bien existe una coordinación operativa entre esta unidad y otras que también trabajan en el territorio, esta es concretada a partir de la experiencia de los funcionarios del área.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
105
Área de Sistemas
En la Municipalidad Provincial de Chiclayo la encargada del desarrollo tecnológico es la
Gerencia de Sistemas e Informática, órgano de apoyo encargado de prestar servicios de
procesamiento de información de las diferentes áreas, del Gobierno Provincial. Sus principales
funciones15 son:
Realizar el diagnóstico y análisis de las necesidades de sistematización de toda la
información en cuanto a su volumen e importancia
Implantar nuevos sistemas de acuerdo a los estándares establecidos;
Llevar a cabo la programación de procesos y actividades requeridos por las dependencias
del GPCH;
Investigar, desarrollar e instalar Programas de Informática, Desarrollo y Comunicación para
apoyar las actividades de las diferentes dependencias del
Instalar y administrar las redes de comunicación intranet e internet;
Instalar y administrar los servicios web (correo, web, proxy, etc.).
Diseñar, actualizar y administrar el Portal del GPCH ;
Emitir Directivas en cuanto a política y normatividad informática del Software utilizado en
las dependencias del GPCH ;
Apoyar la adquisición de equipos de cómputo y comunicaciones, evaluando y controlando
calidad y operatividad ;
Brindar servicio de mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos de cómputo;
Organizar la verificación y control del uso adecuado del equipamiento a cargo de las
dependencias del GPCH e informar de cualquier desviación a las normas de uso y
seguridad;
Está compuesto por 6 personas organizadas de la siguiente manera:
15 Extraído del Reglamento de Organización y Funciones vigente.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
106
Por otra parte, la Gerencia de Urbanismo cuenta con un Área de Sistemas independiente de la
central. El diagnóstico en el Área de Sistemas presenta una idea general de la situación de la
misma al interior de la gerencia. Es elaborado en base al análisis de tres aspectos: Aplicaciones
y Sistemas, Infraestructura IT y Recursos Humanos y Procesos. El levantamiento de
información se hizo a través de un formulario (anexo a este documento) que recoge a manera
de inventario los elementos de los cuales están compuestos. Al respecto se pueden hacer las
siguientes puntualizaciones:
Se tiene entendido que desde la Gerencia de Sistemas e Informática se ha generado un
modulo de tramites documentarios a partir del cual se proyecta de enlazar todas las
unidades municipales, pero aun eso no se puede porque no todos los edificios municipales
están conectados. Actualmente este estaría funcionando en el edificio principal y en
tránsito. Por otro lado, a decir de funcionarios municipales, se están haciendo las gestiones
respectivas para migrar las aplicaciones existentes a software libre como indica la ley
peruana, y recién entonces, establecer una red a nivel municipal.
En la Gerencia de Urbanismo, el área de sistemas a cargo de una persona.
Se cuenta con 35 equipos de computación y 2 servidores, todos conectados en red, la
mayoría de ellos fueron adquiridos para el desarrollo de proyectos como el Tramifácil y
Actualización del Catastro municipal, sin embargo algunos de ellos necesitan ser
repotenciados.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
107
Todos los equipos se encuentran conectados en red, se tiene acceso a internet en todas las
maquinas. En especial para realizar consultas a través de la web a información de RENIEC
y de COFOPRI (todavía no se han gestionado los acuerdos correspondientes para poder
tener acceso a datos complementarios de ambas entidades)
Se cuenta con 5 puntos con acceso de consulta a la base de datos de contribuyentes,
predios, direcciones del SATCH.
Mientras tanto, a nivel de la Gerencia de Urbanismo se cuenta con un sistema de
mensajería interna (que da la posibilidad de comunicarse internamente entre los usuarios
del sistema) y otro seguimiento de trámites documentario (que permite hacer el
seguimiento a los tramites ingresados a partir del numero de trámite, expediente, apellido o
DNI).
Se ha desarrollado un portal web a través del cual se publica información respecto a las
actividades de la unidad, proyectos, datos estadísticos y otros.
http://www.munichiclayo.gob.pe/g_urbanismo/index.php
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
108
Dada la necesidad de mejorar la atención al público, desde la Gerencia de Urbanismo se gestionó el establecimiento de un área de sistemas específica para la unidad además de una serie de sistemas pequeños que colaboran con las funciones del día a día.
Sin embargo, el no estar interconectados la infraestructura generada por la Gerencia de Informática y Sistemas, y la poca coordinación con la misma, esta duplicando esfuerzos en aspectos, desde la compra de equipos hasta la generación de aplicaciones.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
109
Conclusiones
El trabajo de Diagnóstico en el Área de Sistema de Información Territorial fue realizado a partir
de la información territorial diariamente producida por la entidad municipal, en función a tres
aspectos importantes:
Sistematización e infraestructura: la generación e implementación de buenas prácticas y
tecnologías en las actividades municipales
Información Territorial: la existencia de información territorial oportuna y confiable
Servicios de Información: la calidad de los servicios de información ofrecidos hacia el
interior y exterior de la alcaldía
Como resultado del procesamiento de la información recopilada durante el trabajo de campo se
llego a las siguientes conclusiones:
SISTEMATIZACION E INFRAESTRUCTURA:
En el nuevo edificio municipal principal se tiene cableada e instalada una red de trabajo.
Están interconectados algunas dependencias como el edificio principal y la Gerencia de
Transito y Transporte.
Las dependencias de la Gerencia de Urbanismo no son parte de la red municipal de trabajo,
pero se encuentran conectadas con las oficinas del SATCH.
Al interior de la Gerencia de Urbanismo se cuenta con 35 equipos de computación y 2
servidores, se readecuaron sus ambientes y se tiene instalada una propia red de trabajo.
Estos están a cargo de un funcionario responsable del Área de Sistemas de la unidad.
En relación a la existencia de sistemas o aplicaciones que permitan tomar decisiones, los
existentes se encuentran desintegrados. El SATCH trabaja con el Sistema Tributario
Municipal, generan reportes e informes que pasan periódicamente a la entidad municipal.
La Gerencia Central de Administración y Finanzas cuenta con un sistema que tiene un
enfoque financiero. En la Gerencia de Urbanismo se ha generado algunas a aplicaciones
para colaborar con las actividades diarias (mensajería interna, seguimiento de trámites).
En cuanto a la colaboración y el intercambio de información existe una base de datos
alfanumérica en red que es responsabilidad del SATCH (enfoque impositivo) a la cual se
tiene acceso de consulta desde 5 puntos desde la Gerencia de Urbanismo
En las dependencias de la Gerencia de Urbanismo (Obras Privadas y Catastro, Control
Urbano y Fiscalización, Planificación Territorial y Catastro, Medio Ambiente y Ornato) se
concentran la mayor cantidad de trámites que hacen referencia a algún tipo de
información territorial. Cada una de estas unidades actualiza su información de manera
independiente. Pero todavía se están duplicando esfuerzos pues el SATCH para temas de
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
110
actualización de sus registros, tiene un área técnica y realiza actividades de inspección y
barrido de manera independiente; y paralelamente se tiene a COFOPRI que también está
realizando actividades de actualización catastral (usa bases de datos de RENIEC, SATCH y
REGISTROS PUBLICOS)
Si bien se cuenta con una plataforma tecnológica adecuada que permite el acceso a internet y el
establecimiento de redes de trabajo, esta se encuentra desintegrada y por tanto no está siendo
aprovechada en toda su dimensión. Con el fin de mejorar la atención al público y el desarrollo
de sus actividades la Gerencia de Urbanismo tuvo que optar por establecer un área de sistemas
independiente que desarrolla sus actividades con limitaciones de infraestructura, aplicaciones y
recurso humano. En general se optimizaron algunos procesos pero todavía se siguen
duplicando esfuerzos por falta de coordinación operativa.
INFORMACIÓN TERRITORIAL:
La información territorial catastral existente esta desintegrada y es responsabilidad de
varias oficinas. Tanto el SATCH como COFOPRI tiene bases de datos refieren a datos
producidos a partir de actividades de actualización y son mantenidos en formato digital.
La cobertura de información alfanumérica y geográfica actualizada de COFOPRI es del
20%. La cobertura de información alfanumérica actualizada con fines tributarios del
SATCH es del 97%. (del total de predios estimados como existentes - 80.000).
En la Gerencia de Urbanismo también se cuenta con información alfanumérica catastral,
pero tiene problemas de confiabilidad y cobertura, para subsanar esta situación se está
esperando el producto final de los trabajos de COFOPRI en la jurisdicción pero estos están
muy lentos y no se tiene acceso a sus productos parciales.
Uno de los objetivos principales de la actividad de COFOPRI en el municipio es la
regularización de la propiedad informal. Se estima que 40% de los predios existentes
tienen algún tipo de observación al respecto, situación que será trabajada a medida que el
proyecto avance.
Por otro lado, una vez que se ponga en marcha el SNCP a nivel nacional, se vinculará la
información catastral con aquella que producen las oficinas de Registros Públicos.
Mientras tanto, todas las actividades de verificación de información legal predial se realizan
de manera independiente desde oficinas municipales.
Con respecto a políticas de administración de información se debe hacer notar que a pesar
de los esfuerzos realizados el desarrollo de los trámites documentarios todavía es realizado
a través de cada oficina dentro de procesos formales largos y burocráticos, el registro de los
mismos se realiza de manera manual (sobre plantillas de Word o Excel) y los expedientes se
conservan en formato impreso. No existen proceso que permitan centralizar, integrar y
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
111
actualizar la información territorial que estos producen y tampoco actualizan la base de
datos del sistema catastral vigente.
Dentro de las unidades municipales que hacen uso de información territorial gran parte de
las inspecciones se realizan en función al requerimiento de los tramites atendidos y no
como resultado de procesos o actividades que los identifiquen los casos que merecen este
tipo de atención. Aunque se cuentan con algunos procesos como el de COFOPRI que está
realizando trabajos de formalización de propiedad y levantamiento de información
catastral, como parte de sus procesos esta la identificación de predios o registros sujetos a
inspección.
Se cuenta también con el Departamento de Saneamiento Físico Legal de los AAHH
informales, que tiene identificadas áreas que presentan situaciones de informalidad
La información más básica del territorio que es parte del sistema catastral está fragmentada en
varias unidades municipales. Esto limita un poco la capacidad del la entidad para integrarse a
los nuevos procedimientos que exigen el SNCP, no colabora con las actividades de otras
unidades municipales que también trabajan sobre el territorio y no proporciona una base de
datos confiable para el desarrollo de tramites documentarios. Por otro lado, son varias las
unidades municipales que a partir de su actividad diaria producen algún tipo de información
territorial, a nivel ciudad, distrito o predio; sin embargo esta no es utilizada para alimentar una
base de datos centralizada. Se están duplicando esfuerzos y registros desperdiciando así
esfuerzos y capacidades operativas.
SERVICIOS DE INFORMACION:
Todavía no se ha considerado actividades para la simplificación de los trámites
administrativos. Si bien se cuenta con el “aplicación” del Tramifácil, esta no tiene cargada
la base de datos correspondiente pues necesita la reestructuración de algunos procesos.
Dificultad de acceso a información territorial confiable obliga a realizar actividades de
inspección y verificación desde cada unidad municipal.
La información de las actividades municipales en general así como la información territorial
existente es publicada externamente a través de la pagina web municipal con un enfoque
simplemente descriptivo y en muchos casos los datos ahí expuestos están desactualizados o
incompletos. Por otro lado tanto el SATCH como la Gerencia de Urbanismo cuentan con
portales web propios
A nivel municipal, no se dispone de una plataforma de atención centralizada para la
atención al ciudadano, esta es realizada a partir de varios puntos de atención. SATCH,
Gerencia de Urbanismo, Gerencia de Edificaciones, etc.
La Gerencia de Urbanismo cuenta con un área destinada a la atención del público, aunque
no todos los trámites son atendidos por ahí, algunos de ellos todavía pasan a la atención
desde las oficinas.
Diagnóstico – Área Sistema de Información Territorial
112
El acceso a la información generada desde las unidades municipales por clientes externos o
internos es a través de cada oficina dentro de procesos, en muchos casos, formales, largos y
burocráticos
En este sentido se dispone del Sistema de Tramite Documentario STC 4.0v, pero todavía no
está totalmente implementado porque no todos los edificios municipales que tienen áreas
de atención al público están conectados en red.
Por otroa lado la Gerencia de Urbanismo cuenta con un pequeño sistema de tramite
documentario, para hacer seguimiento a los expedientes aperturados que tuvo que ser
implementado dada la afluencia de usuarios a la unidad.
Aunque ser realizaron algunos esfuerzos para optimizar la atención al ciudadano esta todavía
se realiza a partir de cada oficina municipal, lo que provoca por un lado la molestia de los
usuarios por el tiempo que toma el desarrollo de los diferentes trámites que se atienden y la
incomodidad, en algunos casos, de no tener ambientes adecuados para el flujo de gente que se
generan diariamente. Esta desintegración de actividades también se refleja en la producción de
información, resultando en muchas fuentes generadoras con diferentes grados confiabilidad lo
que complica un poco el aprovechamiento de la misma.
113
Planes de acción: Sistema de
Información Territorial
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
115
Descripción de los Sistemas de Información
para la Gestión Territorial
Definiciones y Conceptos
Si se tiene en cuenta el enorme porcentaje de la gestión municipal que se realiza sobre el
territorio, quedará implícita la importancia de cualquier tipo de sistemas que ayude a su
gestión.
Podemos definir un Sistema de Información Territorial (SIT), como un Sistema
especializado de Información, caracterizado por la relación de sus datos con el territorio.
Dichas relaciones se expresan mediante la referenciación espacial, también conocida como
“Geocodificación”, y que consiste en la definición de códigos que de una forma u otra
pueden ser asociados a una posición, emplazamiento, división territorial, (Ejemplos:
dirección postal, zona catastral, parcela, código catastral, etc.).
Sí se toma como base de la referenciación espacial, la codificación de direcciones postales
(identificador básico de la mayoría de la información territorial de la administración
territorial), se puede imaginar un esquema de relaciones cruzadas que permitirá conectar
de una forma ágil gran parte de los registros y datos tradicionales de los Municipios.
Metodología para la creación de un SIT
En este acápite describiremos la información que precisa y es susceptible de integrar un
Sistema de Información Territorial (SIT) de ámbito municipal, analizando las cuestiones
que debe plantearse, quien adopta la decisión de incorporar la tecnología SIG y la
constitución de un SIT a la gestión municipal.
Estas cuestiones pueden resumirse en los siguientes puntos:
De qué información puede disponerse ¿?
Cuál de esta información es generada en el propio Municipio y cuál puede ser
incorporada proveniente de otros organismos o entidades ¿?
Cuál es la información básica territorial, sobre la que deben referenciarse las
restantes fuentes ¿?
Cómo garantizar la relación y referenciación entre las diversas bolsas de
información que se integrarán en el SIT ¿?
Como se construye y se mantiene actualizado un SIT integrado por informaciones
provenientes de diversos productores ¿?
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
116
Fundamentalmente un SIT está integrado por dos tipos de información:
Información estructurada geográfica (Cartografía).
Información estructurada alfanumérica (datos y atributos).
Con elementos de conexión entre ambos tipos, que deben permitir un tratamiento
conjunto aún cuando sean gestionados a través de sistemas físicos diferenciados y
especializados para cada uno de ellos, en muchos casos.
Información geográfica
La cartografía es una representación abstracta del espacio geográfico, en dos o tres
dimensiones, con elementos que referencian, en base a coordenadas geográficas, la
posición de los distintos elementos territoriales representados. La representación se
realiza, según las necesidades y finalidades del instrumento cartográfico, a unas escalas
concretas que permiten, entre otras, determinar las superficies, longitudes y relaciones
métricas.
Podemos ver a continuación algunos ejemplos de las capas de información geográfica.
Sistemas de referencia de coordenadas
Unidades administrativas
Parcelas, terrenos o lotes catastrales
Edificios, construcciones
Infraestructura vial
Redes de acueducto y alcantarillado
Redes de transporte
Hidrografía
Lugares protegidos
Relieves
Cubierta terrestre
Orto imágenes
Unidades estadísticas
Geología
Uso del suelo
Salud y seguridad humana
Servicios e instalaciones
Industria y producción
Agricultura y Acuicultura
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
117
Distribución de la población – demografía
Zonas sujetas a ordenación, restricciones
Zonas de riesgos naturales
Condiciones atmosféricas
Aspectos geográficos de carácter meteorológico
Rasgos geográficos oceanográficos
Regiones marinas
Regiones biogeográficas
Hábitat y biotopos
Distribución de especies
Información alfanumérica
Se refiere a la información o bases de datos, representada por símbolos alfanuméricos
(números y letras), que es la que tradicionalmente es manejada en los sistemas
informáticos municipales.
Así pueden considerarse como ejemplo:
Catastro urbano
Catastro rural o rustico
Registros de Propiedad
Censos de actividades económicas
Registros de construcciones
Registros de equipamientos
Bases de usuarios de servicios públicos
Cartera de proyectos
Censos de explotaciones agrícolas y ganaderas
Padrón de habitantes
Normas urbanísticas
Aplicaciones de gestión municipal
Son el conjunto de programas que elaboran y procesan los datos alfanuméricos de gestión
municipal: Catastro urbano, Recaudaciones, Licencias de construcción, Obras públicas,
Servicios básicos, Planificación Urbana, Vialidad y Transporte, Ordenamiento Territorial,
etc. La primera tarea, que puede ser la más importante junto con la elaboración de la
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
118
cartografía que debe tener un Municipio que quiere llevar adelante un SIT, es depurar e
integrar sus datos alfanuméricos.
Los proveedores de aplicaciones de la gestión municipal deberán implementar, su sistema
de aplicaciones de gestión de acuerdo con la filosofía de base de datos única y con
referenciación territorial. Este punto no solamente nos parece necesario para una correcta
explotación de un SIT, sino indispensable para la simplificación de la gestión del
Municipio y para el mantenimiento en el tiempo de la coherencia de su sistema de
información.
Las aplicaciones de gestión municipal tradicionales, consideradas alfanuméricas, se nutren
de la información, organizada en bases de datos y gestionada por un sistema de gestión de
bases de datos propios, el cual debe ser compatible con el del SIT. A continuación se
nombran algunas aplicaciones municipales, adicionales al catastro, el que se tratara más
adelante por su importancia.
URBANISMO
Gestión física de predios y construcciones
Análisis de Licencias urbanísticas
Cálculo de parámetros urbanísticos
Cálculo de afectaciones y expropiaciones
Simulación de proyectos e inversiones
Adición de criterios de valoración del suelo
Estadística urbana
SERVICIOS EN LA VÍA PÚBLICA
Planificación y control de la Pavimentación
Alumbrado público
Saneamiento
Transporte urbano
Limpieza de la vía pública
Recogida de basuras
Ordenamiento del tráfico
Coordinación de obras en la vía pública: (agua, gas, electricidad, teléfono)
Control y mantenimiento del mobiliario urbano
SERVICIOS DE INFORMACIÓN AL CIUDADANO
Direcciones de puntos de interés
Teléfonos de información general
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
119
Puntos descentralizados de atención al ciudadano.
Paneles electrónicos de información en las calles
Terminales «Autoservicio» de información
Seguridad ciudadana
Las imágenes a continuación presentan una visión integradora de los distintos posibles
componentes en un Sistema de Información Territorial, que es la visión final de cualquier
municipio.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
120
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
121
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
122
El Catastro como información básica territorial
El Catastro es el Sistema de Información sobre el Territorio más extenso, básico y de
mayor grado de resolución, por sus características de extensión territorial y homogeneidad
en su contenido, reúne las condiciones para constituir la principal base de referencia de
los restantes sistemas de información, actuando como aglutinante de los anteriores a
través de una referencia cartográfica unificada o de otros elementos de enlace.
Sobre la referida base del Catastro, con sus dos componentes, gráfico (cartografía) y
alfanumérico (catastrales), puede irse construyendo, por incorporación, los restantes
niveles de información, tanto internos como externos, en base a las condiciones que
veremos más adelante.
Integración de otros datos territoriales. Elementos de enlace
El modelo propuesto para la construcción del SIT municipal es el de incorporar,
interrelacionándolos, distintos sistemas de información, sobre la base cartográfica y
alfanumérica catastral. Para ello es imprescindible que dichos Sistemas de Información,
sean internos o externos, integren elementos (datos) comunes con el catastro (sea la parte
alfanumérica o la gráfica) o con otros Sistemas de Información ya relacionados con el
mismo.
Denominamos «elementos de enlace» a los ya referidos datos comunes entre diversos
Sistemas de Información. Pueden ser de tipo alfanumérico o de tipo gráfico. Estos últimos
requieren que la información esté representada sobre la misma base cartográfica catastral,
y que pertenezcan a Sistemas de Información de eminente representación gráfica, tales
como redes de servicio público, infraestructura vial, etc.
Es importante que aquellas entidades productoras de estos Sistemas de Información cuyo
elemento de conexión es simplemente la base cartográfica, utilicen la misma base
cartográfica catastral de la que vaya a disponer el Municipio, buscando la coordinación y
colaboración entre instituciones (fundamentalmente empresas de servicios y redes
públicas) y el Catastro.
El resto de los Sistemas de Información, todos ellos con elementos de información sobre el
territorio, buscan sus puntos de conexión a través de diferentes datos o campos de
información.
Así, por ejemplo, el Sistema de Información externo de Actividades Económicas,
encuentra su conexión con la base catastral a través del código de vía y número de puerta
de la ubicación de la actividad. El Sistema de Información interno de Registro de Obras
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
123
puede también disponer del mismo elemento común, o de la referencia catastral. En los
Sistemas de Información internos es la propia organización administrativa municipal la
que debe implantar la referenciación de los mismos a la base común catastral,
incorporando entre sus datos, alguno de los elementos comunes con la información
catastral, como la referencia o código catastral, código de vía, eje de vía, tramo, número de
puerta, etc. Otros Sistemas de Información buscan su conexión con los restantes a través
del Número del Documento de Identidad de los titulares de la propiedad, de los
contribuyentes, etc.
A continuación presentamos los organismos o instituciones con los cuales es conveniente
y en algún caso imprescindible, establecer un intercambio de información con respecto a
los datos básicos de la gestión municipal.
Ministerios o Direcciones de Planeación
Institutos Nacionales de Estadística
Institutos Geográficos
Registros de la propiedad o Derechos Reales
Empresas de servicios públicos
Mantenimiento y Actualización del SIT
Como reflejo de la realidad territorial, siempre cambiante y dinámica, el SIT, para cumplir
adecuadamente su función de instrumento de conocimiento del territorio, debe ser
permanentemente actualizado, incorporándole periódicamente aquellas modificaciones
derivadas de la transformación de dicha realidad.
No puede concebirse ningún SIT sin los mecanismos adecuados para su mantenimiento.
Tan importante es la correcta construcción y configuración inicial como los procesos que
posteriormente han de garantizar la fiabilidad y exactitud de la información sobre el
territorio.
Dado que el SIT surge como consecuencia de la integración de varios Sistemas de
Información, el mantenimiento del mismo debe tener en cuenta la distinta procedencia de
dichos Sistemas de Información, por cuanto los que denominamos externos, producidos
fuera del ámbito de la gestión municipal, deben ser actualizados por los agentes
productores del mismo, mientras que los internos, propios del Municipio, deben estar
sometidos a un mantenimiento directo.
La actualización del SIT, en lo referente a los Sistemas de Información externos debe
efectuarse mediante la incorporación periódica de las actualizaciones (variaciones) a los
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
124
mismos, proporcionados por los propios agentes productores. Existe actualmente un
importante potencial tecnológico para la actualización en línea de información de los
diferentes actores en el sistema integrado, mediante el uso de portales web o más
específicamente llamados “Web Map Service” (WMS) y “Web Feature Service” (WFS).
Los Sistemas de Información Geográfico (SIG)
Dentro de los sistemas para la gestión de un SIT, debemos prestar especial atención a los
denominados Sistemas de Información Geográfica (SIG). Se trata de Sistemas
especializados de Base de Datos, caracterizados por su capacidad para manipular datos
referenciados especialmente, a través de funciones gráficas avanzadas.
Para un Municipio, el objetivo del proyecto de implementación de un Sistema de
Información Geográfico (SIG) debe culminar con la configuración y la obtención de un
Sistema de Información Territorial (SIT) Municipal propio.
El Sistema de Información Territorial es el resultado de la interrelación y la integración
entre los datos alfanuméricos de las aplicaciones de gestión y la cartografía o información
gráfica que nutre el SIG.
Funcionalidad de los SIG
Un SIG nos permite realizar análisis espaciales, es decir, nos permite realizar
comparaciones entre escalas y perspectivas emulando una cierta capacidad de
representación de diferentes lugares al mismo tiempo.
Un SIG nos permite diferenciar entre cambios cualitativos y cuantitativos;
aportándonos una gran capacidad de cálculo.
Un SIG nos permite gestionar un gran volumen de información a diferentes escalas
y proyecciones.
Un SIG integra espacialmente datos tabulares y geográficos junto a cálculos sobre
variables (topología).
Un SIG admite multiplicidad de aplicaciones y desarrollos; poniendo a nuestra
disposición herramientas informáticas estandarizadas que pueden ir desde simples
cajas de herramientas hasta paquetes llave en mano.
Para mejor comprensión de dichas funcionalidades ejemplificamos determinados casos.
1. Funciones de captura y depuración de datos
Permitirán la creación de la Base de Datos Territorial, tanto en los aspectos gráficos, como
en los atributos alfanuméricos relacionados con ellos. Las funciones pueden abarcar, tanto
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
125
el proceso digital de mediciones topográficas o fotogramétricas, como el proceso de datos
externos, ya elaborados, facilitando así la primera carga.
2. Funciones de codificación y estructuración
Como en toda aplicación informática, la introducción de datos está basada en un sistema
de codificación y estructuración que permitirá posteriormente, una explotación adecuada.
En este caso, los sistemas geográficos ofrecen nuevos sistemas de codificación, basados en
las propias coordenadas geográficas de los elementos gráficos (manzanas, parcelas,
edificios, aceras, árboles, etc.), dando origen a la denominada “geocodificación”.
Otro aspecto aportado por estas funciones es la posibilidad de realizar de forma
automatizada determinadas relaciones entre elementos gráficos, basadas en parámetros
de: vecindad, inclusión, etc. Así por ejemplo, se pueden relacionar automáticamente todas
las parcelas, dentro de una manzana o polígono, o las parcelas colindantes a otra dada.
Estas relaciones son las denominadas «topológicas» o también “consultas geográficas”.
3. Funciones de manipulación
Las funciones incluidas en este grupo, permitirán una mayor agilidad en la realización de
modificaciones, tanto en la información gráfica, como en la alfanumérica asociada.
También permitirán la generación automática de elementos «nuevos», derivados de
informaciones y relaciones existentes. Ej. Obtención de curvas de nivel a partir de puntos
de altimetría aislados, o la generación de un modelo vial, a partir de los ejes de las calles y
los anchos.
4. Funciones de interrogación y análisis
Son estas funciones, las que aportan un mayor número de soluciones a problemas de
gestión dentro de la Gestión municipal. Es asimismo, donde este tipo de sistemas está
consiguiendo una mejora más notable, hasta el punto de ofrecer, en general, muchas más
funciones de las que un Municipio, no ya mediano sino grande, necesitaría para su gestión
diaria. Se citarán aquellas que pueden aportar soluciones en las áreas de interés siguientes:
Localización de elementos gráficos a través de un atributo alfanumérico. Ej. Una
parcela por su código, mostrándola a la vez por la pantalla gráfica.
Listado de atributos alfanuméricos ligados a un elemento espacial. Ej. Señalando
un Plan urbanístico, por su posición en el plano, el sistema puede facilitar sus
datos asociados: Fecha de aprobación, supeditación a otros estudios o planes, etc.
Cálculos de superficies y otros parámetros geométricos.
Selección/visualización de los elementos que cumplan unas condiciones de
atributos y/o espaciales. Ej. Localizar las parcelas edificadas en un radio de 2 Km.
alrededor de un punto determinado (servicio público, foco de contaminación).
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
126
Enlace de esta selección con listados alfanuméricos. Ej. Personas afectadas por el
caso anterior.
Re-simbolización selectiva. Ej. Colocar un determinado símbolo en aquellas
parcelas, donde se hayan dado denuncias de los ciudadanos por ruidos molestos.
Etiquetado gráfico a los datos alfanuméricos. ídem al anterior pero colocando
rótulos o textos.
Análisis de redes. Ej. Localización de caminos alternativos de circulación, frente a
una obra pública que afecta la circulación vial.
Representación tridimensional. Ej. Análisis del impacto urbanístico de proyectos
de envergadura.
5. Funciones de Salida
Aportan la versatilidad a la hora de poder visualizar el territorio mediante pantallas
gráficas o para la confección de planos cartográficos. Estas están basadas en la
arquitectura (estructura hardware) del sistema.
Beneficios Generales
Ahorros en los costos derivados de una mayor eficiencia. Estos están asociados ya
sea con la realización de la misión (esto es, reducción de labores derivada de
automatizar o mejorar un flujo de trabajo) o con mejoras en la misión misma.
Mejor toma de decisiones. Normalmente esto tiene que ver con la toma de mejores
decisiones acerca de la ubicación; ejemplos comunes de ello son la selección de
lugares en bienes raíces, la selección de rutas o corredores viales, la zonificación, la
planeación, la conservación, la extracción de recursos naturales, etc. Tomar la
decisión correcta sobre una ubicación resulta estratégico para el éxito de la
institución.
Mayor comunicación. Los mapas y visualizaciones basados en SIG ayudan
considerablemente en la comprensión de las situaciones y en el relato de los
eventos, son un nuevo lenguaje que mejora la comunicación entre diferentes
equipos, departamentos, disciplinas, ámbitos profesionales, instituciones y la
ciudadanía.
Administración geográfica. En organizaciones gubernamentales, los SIG son
esenciales para comprender lo que ocurre. Los ejecutivos de los más altos niveles
de gobierno utilizan estos productos para tener una estructura visual para la
conceptualización, comprensión y formulación de acciones. Como ejemplos, están
las situaciones sobre el uso de tierras, los crímenes, el medio ambiente y la
defensa/seguridad.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
127
Beneficios de implementar un SIG para servidor
En un esfuerzo por proveer y compartir información y funcionalidades geoespaciales a
toda la organización, estas están extendiendo sus implementaciones SIG de escritorio a
soluciones SIG basadas en servidor, que proporcionan contenido y capacidades vía
servicios Web.
Los SIG para servidor conectan a las personas con información geográfica a través de
servicios y aplicaciones Web. Las instituciones usan estos para distribuir mapas y
capacidades SIG a través de la Web para mejorar los flujos internos, comunicar aspectos
vitales y comprometer a los involucrados internos y externos.
El SIG de servidor ofrece las siguientes ventajas:
Economía de escala significativa y valor del negocio en la organización con la
entrega y uso del SIG.
Administración central y recursos computacionales SIG compartidos que pueden
ser accedidos por muchos.
Reducción de inversiones de TI, reduciendo los datos y la redundancia de
aplicaciones, optimizando la configuración de sistemas y consolidando sus
sistemas corporativos.
Manejo centralizado de datos geográficos, proporcionando una mayor seguridad e
integridad para la información, el activo más importante.
Publicación de mapas Web rápidos e intuitivos especialmente diseñados para su
audiencia, reforzando de manera dramática las decisiones y recursos con
inteligencia geográfica en tiempo real.
Simplificación de acceso a grandes volúmenes de imágenes, reduciendo de manera
significativa los costos de almacenamiento y la necesidad de capacidad de
procesamiento.
Integración a aplicaciones cliente y herramientas que son lo suficientemente
flexibles para soportar cualquier tarea o misión. Por ejemplo acceso al SIG en un
navegador, dispositivos móviles, aplicaciones de edición o básicamente
aplicaciones SIG de Escritorio.
Posibilidad de extender el SIG a la fuerza de trabajo de campo, incrementando la
precisión y el valor de los proyectos de recolección y monitoreo de activos en
campo, así como también el manejo de recursos y eventos.
Integración con otros sistemas corporativos como ERP o CRM, usando interfaces y
métodos de software basado en estándares. Los servidores SIG proveen el
fundamento para habilitar geoespacialmente una arquitectura orientada a
servicios.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
128
Condiciones de implementación y mantenimiento
Contexto de implantación de un SIT
En la implantación de un SIT intervienen muchos factores. Este es el motivo por el cual en
función del sistema informático municipal, de la información de base existente y de su
sistema de gestión nos podemos encontrar en diferentes escenarios de implantación, que
se describen a continuación.
Condicionamientos informáticos previos
Teniendo en cuenta, las características y el entorno en el cual se debe situar e integrar el
SIT, el Municipio debe tener el interés de conocer la situación en qué se encuentra su
sistema informático, para evitar los problemas propios de la implantación del SIT. Por
esto, las preguntas clave que se hicieron el momento del diagnóstico referían a:
El sistema informático y la infraestructura actual satisfacen los requerimientos o
son obsoletos ¿?
Los programas de gestión que se utilizan responden a las necesidades de los
diferentes departamentos o están desfasados ¿?
La información básica necesaria para la gestión municipal es única y está a
disposición de las diversas unidades de gestión o está dispersa y duplicada en las
diferentes aplicaciones ¿?
Si no es única y compartida, es porque el sistema informático actual no lo permite
o porque el municipio todavía no ha podido hacer el esfuerzo de integración y de
depuración de sus datos ¿?
Existe en el Municipio la voluntad política y la capacidad técnica de iniciar la
nueva organización –como mínimo funcional– que requerirá la utilización y el
mantenimiento de un núcleo de datos compartido y explotado por varias unidades
de gestión ¿?
Es evidente que en función de las respuestas obtenidas, de las conclusiones a las cuales se
llegue y de las decisiones que se tomen, los esfuerzos y los costos que deberá soportar la
implantación del SIT serán totalmente diferentes.
Municipios en situación informática óptima
Los Municipios que disponen de un sistema informático correcto, como punto de partida
sólo habrán de adquirir el hardware y el software específicos o necesarios para la
explotación del SIT. Si resulta que el Municipio que tiene un sistema informático correcto
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
129
dispone de los datos, tanto gráficos como alfanuméricos idóneos y con la fiabilidad
suficiente para los ámbitos y objetivos que el Municipio asigna al SIT, y si además el
proveedor de las aplicaciones de gestión dispone de especialistas en SIT y está en
condiciones de ofrecerle un sistema adaptado a los programas que tiene, es evidente que
nos encontramos en una situación inmejorable por implantar y explotar un Sistema de
Información Territorial, sin problemas y en unos plazos razonables.
Municipios en situación informática no óptima
Si el Municipio dispone de un sistema alfanumérico obsoleto que no le satisface o que no
le permite una mínima integración de los datos, pero igualmente quiere dotarse de un SIT,
esto puede conducirlo a plantearse un cambio informático radical, es decir, a partir de
cero.
Es evidente que si el Municipio decide hacer este paso tendrá las manos libres para buscar
en el mercado el proveedor que pueda ofrecerle con las máximas garantías y los mejores
servicios el binomio aplicaciones de gestión (ERP) / (SIT) que se ajuste más
adecuadamente a las nuevas necesidades.
En contrapartida, la institución habrá de afrontar, además de la problemática propia del
SIT, todas las consecuencias que se derivan de la implementación de aplicaciones de
gestión nuevos, entre las cuales está la necesidad de formar de nuevo el personal.
Municipios con explotación del SIT por departamentos
Entre estas dos situaciones extremas hay muchos matices y una tercera posibilidad: limitar
la explotación del SIT al ámbito de uno o pocos departamentos; catastro, rentas y servicios
técnicos, por ejemplo, sin ninguna conexión con otras unidades de gestión.
Ahora bien, en este caso, que podría servir para familiarizar y formar el personal necesario
en temas cartográficos y catastrales o para aplicaciones temáticas concretas de un servicio
determinado, sería conveniente actuar pensando que, a pesar de todo, se debería poder
realizar la integración de la información común a los diferentes departamentos y, por lo
tanto, enfocar la nueva implementación como el embrión del futuro SIT del Municipio.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
130
Precisión y estructuración de la información
Para asegurar el éxito de un SIT, el primer punto que nos parece importante señalar es la
necesidad de adecuar el grado de precisión y la estructura de la información (tanto gráfica
como alfanumérica) del sistema a los objetivos que se fijan.
Si se pretende utilizar el SIT para mejorar la gestión del impuesto de los bienes inmuebles
y para detectar, por ejemplo, aquellos predios que puede que no figuren en la cartografía y
que estén en el padrón, o al revés, hará falta basar el SIT en los datos catastrales, puesto
que estos datos incluyen las unidades catastrales, Ej. Predio.
Asimismo, si la precisión y la exactitud de la cartografía catastral no son adecuadas, no se
dispondrá de la posibilidad de detectar las superficies imponibles incorrectas, y tampoco
se podrá utilizar esta cartografía como base por realizar ciertos trabajos urbanísticos del
Municipio.
Esto no quiere decir que un Municipio no pueda basar un SIT en un sencillo mapa
digitalizado del Municipio, más o menos fácil de elaborar y más o menos fiable, dónde
figuren unas características y unos elementos concretos, si lo que quiere el Municipio es
obtener unos resultados temáticos o unas explotaciones útiles a su gestión que no
necesiten las características propias de la cartografía catastral. En este caso, solamente
hace falta remarcar que esta planimetría difícilmente se podrá utilizar para hacer trabajos
urbanísticos y mejorar la gestión tributaria.
En cambio, si el Municipio parte de la cartografía catastral (que de todos modos se debería
elaborar tarde o temprano), siempre podrá añadir, por cuenta y recursos propios, los
elementos que considere necesarios para sus explotaciones.
Cualquier Municipio, tiene que tener el interés, y debería esforzarse en obtener, más a
corto que a largo plazo, datos catastrales fiables sobre las cuales pueda basar su gestión.
Las actividades que vayan en este sentido y hacia la unificación y la globalización de su
sistema de información (con implantación de un SIT) representan para un Municipio el
mejor camino para solucionar la difícil tarea de mantenimiento y actualización
permanente del conjunto de la información municipal.
Introducción masiva de la información
El segundo factor importante es la manera de introducir la información gráfica y
alfanumérica que se pretende relacionar y explotar. Como esta operación no suele ser
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
131
sencilla, hace falta determinar qué información se incluirá y cómo y en qué orden se hará
la introducción, para poderla precisar y ampliar en el tiempo, en una línea coherente de
progreso continuado, en función de las necesidades.
Relaciones con las instituciones
El tercer factor correspondería al tipo y al nivel de relaciones que hace falta establecer con
las instituciones externas al Municipio que, son propietarias de una parte de la
información municipal. La importancia de estas relaciones, dependerá en gran parte de la
orientación que el Municipio pretende dar a su SIT. La recomendación es crear y
mantener los mejores acuerdos y relaciones que siempre estén dirigidos al beneficio
mutuo.
Mantenimiento de la información
Un cuarto factor es la utilidad de ir creando, paralelamente a la implantación del SIT, las
condiciones para poder asegurar el mantenimiento de la información (tanto gráfica como
alfanumérica) tras la puesta en marcha del sistema.
Con respecto a este punto, hace falta hacer dos observaciones:
1. Es necesario marcar una diferencia clara entre las funciones de carga y mantenimiento
de la información básica del SIT y su explotación. Las primeras se deberán encargar al
operador del sistema SIT y la otra será la que realizarán los diferentes usuarios del
Municipio.
2. La carga, el mantenimiento y la validación de la información básica del SIT no deben
ser patrimonio de un área en particular. Como cada área participa en generar y
mantener, con ópticas y a ritmos diferentes, información que se puede relacionar y
explotar por la vía del SIG, hace falta crear una unidad específica que gestione el SIT y
ponga esta información a disposición de los usuarios de todas las áreas en las
condiciones que necesitan. Esta unidad, debería depender directamente de la Alcaldía.
Descripción de los principales factores de éxito
En este apartado, ponemos énfasis en los aspectos fundamentales sin los cuales no se
puede garantizar el éxito del proyecto SIT. Tal y como veremos hay requerimientos
organizativos y de formación, y hace falta tener una especial cuidado en la obtención de
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
132
los datos alfanuméricos y gráficos, que serán la base de la información del futuro Sistema
de Información Territorial.
Requerimientos organizativos
Una cuestión importante que hay que considerar en un Municipio que quiere dotarse de
un SIT es el personal. En cualquier implementación de sistemas, por elemental que sea, se
recomienda que haya como mínimo una persona encargada del sistema, que sea
responsable y dé el servicio necesario a los usuarios. Esta figura es indispensable para
asegurar la coherencia técnica de los datos entre los diferentes usuarios, algunos de los
cuales podrán ser a la vez usuarios y proveedores de la información compartida.
Si el Municipio tiene la capacidad y disponibilidad, se debe separar la figura de
responsable del sistema de la figura de operador del sistema.
Formación del Personal
En esta sección introducimos y terminamos de definir tres figuras o cargos específicos
para la administración del sistema:
Jefe de proyecto SIT
Operador del sistema SIT
Usuario del sistema SIT
La formación más intensiva y en profundidad será la del operador del sistema, que deberá
dominar el software de base del SIT y el software de aplicación. El jefe de proyecto no hace
falta que sea un experto en el sistema, pero si hace falta que conozca el software de base y
también el software de aplicación por tal de diseñar las explotaciones y obtener y verificar
en cada caso la información requerida.
En cambio, el usuario solamente debe tener formación en lo referente al software de
aplicación. Se recomienda que, como mínimo, una persona de cada área o departamento
que pueda ser usuario del sistema reciba esta formación, cosa que permitirá la correcta
explotación del sistema.
Es fundamental establecer un plan de formación para el buen éxito del proyecto, y por
esto hace falta tener claro cuál será la estructura de la organización del Municipio y
conocer las funciones y responsabilidades de cada persona involucrada en el Sistema.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
133
Obtención y depuración de los datos
Tal y como se ha comentado, este es uno de los factores más importantes y se considera
básico en el proyecto SIT. En este apartado se describen las diferentes fuentes para la
obtención de la información gráfica y alfanumérica así como también unos conceptos
preliminares sobre cartografía, y finalmente la descripción de las principales fuentes para
la obtención de la cartografía
Obtención de los datos alfanuméricos
En este punto incluimos las entidades municipales, que son proveedoras de información a
las entidades locales. Un SIT está basado en el territorio y la manera más lógica de
disponer de datos territoriales es por la vía del catastro.
Pese a esto, muchos Municipios que han empezado a trabajar con un SIT han iniciado el
proceso por la parte gráfica mediante sus servicios técnicos, lo cual complica la posibilidad
de disponer posteriormente de una solución integrada. Esto acostumbra a pasar en
Municipios pequeños y medianos que no tienen los recursos necesarios por iniciar un
proceso integrador.
Por otro lado, encontramos que los Municipios grandes, de más de 50.000 habitantes por
ejemplo, que se han animado a plantear acciones más ambiciosas, muchas veces, por las
mismas razones históricas, han optado por un camino similar a los anteriores.
El SIT es el camino idóneo para que las diferentes áreas del Municipio (catastro, rentas,
servicios técnicos, transporte, urbanismo, etc.), trabajen coordinadas –en la medida que
existan las herramientas informáticas adecuadas–, porque es una manera de simplificar la
gestión municipal y de aumentar la eficiencia.
Información relativa al registro de la propiedad
El Registro de la Propiedad es otra fuente de información principalmente de interés fiscal
y, por lo tanto, es muy positivo favorecer las relaciones de este organismo con los
Municipios.
Para asegurar el intercambio sistematizado de datos, hace falta ponerse de acuerdo sobre
un código único de identificación. Para el intercambio de información catastral, se ha
creído conveniente, que este código sea el número de identificación catastral. De esta
manera, el Municipio podrá facilitar a la oficina registradora de propiedad, información
que actualmente no tiene: datos urbanísticos, cargas tributarias, tasas, gravámenes, etc., y
en contrapartida el registrador de la propiedad facilitará al municipio información relativa
a las compra, ventas, plusvalías, a las altas, a las bajas y a las re-parcelaciones.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
134
Obtención de los datos geográficos
Así como hemos visto que el catastro es el origen de la información alfanumérica referida
a un territorio, la cartografía es la base a partir de la cual se realiza, mediante la confección
de mapas, la representación grafica de todos los aspectos que lo configuran.
Cuando se habla de mapas se puede diferenciar entre mapas topográficos, que representan
la estructura físico-política de la tierra, y mapas temáticos, que representan aspectos
monográficos. En un mapa se distinguen dos tipos de información: espacial (puntos, áreas
y polígonos) y descriptiva, es decir, atributos.
Hace falta distinguir también dos tipos de cartografía: la automática y la informatizada.
Entendemos por cartografía automática la utilización de tecnologías informáticas para la
producción de mapas con un bajo coste y con rapidez, incorporando las posibilidades de
generación de salidas a diferentes alturas y escalas, simbología o rotulación, etc.
La cartografía informatizada añade a la cartografía automática la intervención de
elementos orientados al análisis espacial, hecho que obliga a una estructuración de los
datos, a una definición de una base de datos, a unas relaciones topológicas, etc. Es,
obviamente, la única válida por ser tratada por un SIT. Es necesario utilizar un gestor de
cartografía informatizada, base de datos cartográficos, para poder realizar una gestión
eficiente de esta información, incluyendo el control de accesos y la seguridad.
A continuación mencionamos los elementos comunes a cualquier sistema de
representación cartográfica del territorio:
Posicionamiento absoluto o relativo de elementos geográficos (coordenadas)
Base topográfica (métrica plana y, en algunos casos, altimétrica)
Escalera de representación (precisión de entrada)
Codificación de elementos
Simbología
Las coordenadas son un grupo de dos o más magnitudes que determinan la posición de un
elemento en el espacio. Por lo tanto las coordenadas geográficas son el conjunto de las
magnitudes latitud, longitud y altitud, que determinan la posición de un punto a la
superficie terrestre.
Los trabajos de elaboración cartográfica, en especial cuando afectan zonas extensas, pero
no contiguas, de un territorio, se deben referenciar en un marco común y absoluto de
coordenadas, de forma que se mantenga la coherencia de la representación geográfica
entre todos los planos elaborados.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
135
Los elementos cartográficos pueden ser lineales, puntuales, poligonales y toponímicos. Es
necesario que cada elemento esté diferenciado por capas o niveles por poderlos distinguir
o seleccionar. Si se dispone de cartografía 1:1000 para suelo urbano y de 1:5000 para el
resto, hará falta unificar la simbología de las capas por garantizar la homogeneidad de la
información y que el mismo tipo de información esté igualmente referenciada.
Para ahorrarnos problemas e incompatibilidades entre informaciones provenientes de
diferentes administraciones e instituciones, sería conveniente que todas trabajaran con la
misma simbología, y que la información por capas también fuera estándar.
El tema geográfico o cartográfico de un SIT no es un problema trivial, sino que se
convierte en el programa crucial del proyecto, de forma que si no se resuelve no se
dispondrá de un SIT eficiente. Esta afirmación, válida para el SIT de cualquier
organización, lo es todavía más cuando se trata de un Municipio fuertemente
condicionado por la existencia (o por la no existencia) de una cartografía catastral correcta
con todas sus implicaciones.
En el momento de abordar la cuestión, un Municipio debe tener en cuenta que en el corto
o mediano plazo tendrá que disponer y poder actualizar una cartografía catastral
digitalizada y fiable, y que basar su SIT sobre otro tipo de cartografía le ocasionará una
duplicidad de esfuerzos que solamente se justificaría si se asignaran unos objetivos
concretos y limitados a unas posibilidades ya existentes de visualización gráfica más o
menos rigurosa.
Por lo tanto, hace falta recomendar a los Municipios, a partir de la carga inicial de unos
elementos gráficos que pueden tener, como veremos a continuación, orígenes diversos,
que todos los esfuerzos de depuración y estructuración vayan orientados a asegurar en su
cartografía, con respecto a los elementos gráficos, centroides, atributos, capas, etc.
El orden de introducción de los diferentes elementos y capas dependerá de un orden
lógico y de la prioridad de cada uno de los objetivos que se fijarán las instituciones. A la
larga el Municipio debería ser capaz de dominar su cartografía catastral por estar en
condiciones, de poderla actualizar y de hacerla cada vez más polivalente.
Al evaluar las ventajas y los inconvenientes de las alternativas existentes para la obtención
de la cartografía básica, hace falta tener claro qué deben ser las precisiones y las escaleras
en función de la calificación del suelo y de los objetivos que el Municipio ha fijado a su
SIT. Si se adopta una cartografía catastral, se recomienda que la escala básica para trabajar
adecuadamente el suelo urbano sea de 1:1000, y por el resto de suelo de 1:5000, puesto que
no se necesita tanta información.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
136
Alternativas para la obtención de la cartografía informatizada
La relación de alternativas para la obtención de la cartografía informatizada, que pueden
ser complementarias, figura a continuación:
a) Escaneo de la cartografía convencional
Definición: Partiendo de los planos de qué dispone el Municipio, esta técnica
consiste en registrar digitalmente la información mediante un escáner
y la posterior depuración de puntos interiores, tramados, etc.
Ventajas: La ventaja más grande de este método es el reducido costo de esta
técnica, porque básicamente se necesita el escaneo de los planos y su
depuración.
Inconvenientes: El inconveniente más grande es que si la depuración de la información
no se hace de forma correcta e intensiva, nos encontraremos con
mucha “suciedad” dentro de los elementos, que puede provocar
muchos errores cuando intentamos interrelacionar la información
alfanumérica con la gráfica. Esta forma de digitalizar, es decir, punto a
punto ocupa mucho espacio en el disco y se necesita una CPU muy
grande para manejar toda esta información. Adicionalmente hace falta
considerar que la precisión de la información estará en función de los
planos preexistentes y que las eventuales modificaciones son
relativamente complicadas.
b) Digitalización de la cartografía convencional
Definición: Partiendo de los planos de qué dispone el Municipio, esta técnica
consiste en digitalizarlos mediante una mesa digitalizadora.
Ventajas: El costo de esta técnica no es elevado, porque solo incluye la mano de
obra de la persona que lleva a término la digitalización de los planos
del Municipio.
Inconvenientes: Los inconvenientes son menores que en la opción anterior, pero en
este caso la viabilidad dependerá no solamente de la calidad de los
planos de qué dispone el Municipio sino también de la habilidad del
operador.
c) Adquisición de la cartografía digitalizada
Definición: Una otra solución puede ser la adquisición de la información gráfica a
otras instituciones externas.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
137
Ventajas: Si puede disponer, no solamente de la cartografía, sino también de
bases de datos alfanuméricas asociadas a las gráficas. El costo de
adquisición dependerá de los acuerdos que se puedan realizar, incluso
gratuitos en función de la relación que haya entre el Municipio y la
institución externa.
Inconvenientes: Con esta información se podrán gestionar impuestos y hacer algunos
planos temáticos, pero quizás no se puedan trabajar con los
departamentos técnicos del Municipio (Urbanismo, Obras y Servicios,
Medio ambiente, etc.), porque el grado de precisión y actualización de
la información puede que no sea lo suficiente elevado. Esta opción
puede ser interesante para Municipios pequeños con presupuestos
bajos y con poco movimiento urbanístico.
d) Levantamiento topográfico y digitalización
Definición: Consiste en hacer un levantamiento topográfico de todo el territorio y
con toda la información necesaria para una escala 1:500
Ventajas: Una de las mayores ventajas es la gran precisión de este sistema.
Inconvenientes: Para Municipios grandes este sistema es más caro que encargar un
vuelo. Esta propuesta se utiliza normalmente como complemento de
todas las otras, en el caso de reparcelaciones, levantamiento de nuevas
zonas urbanizables, etc. Puede ser útil para Municipios pequeños que
quieran trabajar en temas urbanísticos y no dispongan del menor
asomo de cartografía. En todo caso, es una fuente de mejoramiento
puntual de la cartografía inicial en la medida que el sistema que utiliza
el Municipio tenga previsto realizar la integración con comodidad.
e) Restitución fotogramétrica
Definición: Consiste a encargar un vuelo para fotografiar el territorio y hacer el
tratamiento, la restitución y la digitalización. Las técnicas de
fotogrametría actuales han permitido obtener, con un buen nivel de
precisión, una cartografía de base planimétrica y además posibilitan la
obtención, mediante técnicas de restitución analítica de fotogramas
aéreos, de una altimetría de calidad aceptable.
Ventajas: Si disponemos de una cartografía con la precisión adecuada y con toda
la información necesaria para una escala 1:1000 y 1:5000, no tendremos
problemas a la hora de definir las diferentes áreas de trabajo de todos
los departamentos que se irán integrando al SIT, así como también de
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
138
las diferentes capas de información con los campos alfanuméricos
correspondientes, los cuales generarán los futuros planos temáticos.
Inconvenientes: El costo de la cartografía obtenida a partir de un vuelo y de una
restitución fotogramétrica es muy alto, en la práctica sólo es factible en
Municipios medianos y grandes. No se debería utilizar este
procedimiento si no se ha previsto un sistema de actualización, puesto
que la cartografía puede quedar desfasada en pocos años.
Estrategia recomendada para la
implementación del Sistema
Es importante reconocer que la tecnología no es la única pieza de una solución exitosa.
Las personas, los procesos y el manejo de riesgos juegan un papel fundamental para logar
el éxito en el proyecto.
En función a lo anterior, recomendamos que el proyecto sea conducido según un marco de
trabajo basado en los siguientes dos pilares con las siguientes características:
El primero de los cuales son modelos para la organización del proyecto. Los modelos son:
Modelo de Equipos
Modelo de Procesos
El segundo pilar son las disciplinas necesarias para el éxito de un proyecto.
Administración de Riesgos
Administración del entrenamiento
Administración de Proyectos
Estos pilares proveen las mejores prácticas para el manejo de personas, proceso, decisiones
tecnológicas y compromisos que se deben enfrentar para asegurar que el proyecto satisfará
las necesidades del Municipio.
Cada modelo y disciplina trabaja de forma complementaria, apuntando a un área
específica del manejo de proyectos y en conjunto proveen un marco de trabajo potente y
atractivo para llevar adelante esta tarea alcanzando un equilibrio flexible sin perder de
vista los compromisos, tiempos y riesgos.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
139
Modelo de Equipos
El modelo de equipos es uno de los aspectos definidos por el marco de trabajo propuesto.
Este modelo describe como se estructurará el equipo del proyecto y los principios que el
mismo debe seguir a los efectos de lograr una implementación exitosa.
Este modelo no debe tomarse como algo rígido sino como un punto de partida para la
confección del equipo definitivo, donde se deberán tomar en cuenta diversos aspectos
como el alcance del proyecto, el tamaño del equipo y el conocimiento y experiencia
particular de cada uno de los miembros del mismo.
Deben lograrse seis metas principales para poder considerar un proyecto como
exitoso. Estas seis metas son las que definen al modelo de equipos:
Entregar el proyecto de acuerdo a las restricciones definidas, siendo en general las
principales el tiempo y el presupuesto.
Lograr usuarios satisfechos:
El proyecto debe satisfacer las necesidades de los beneficiarios y los usuarios para
ser considerado exitoso. Es posible entregar en tiempo y dentro del presupuesto
pero sin haber cumplido con las expectativas o necesidades.
Entregar el proyecto de acuerdo a las especificaciones basadas en los
requerimientos del Municipio:
Es fundamental que el equipo entregue lo más exacto posible de acuerdo a la
especificación ya que la misma representa al acuerdo entre el equipo y el
Municipio acerca de lo que se pretende construir.
Asegurar la calidad de la solución:
Todo producto es liberado con defectos, el objetivo fundamental es asegurar que
todos los defectos sean identificados y “resueltos”. En este caso la palabra
“resuelto” debe considerarse con una concepción amplia donde puede significar
diferentes cosas desde solucionar el defecto hasta proveer documentación con
soluciones alternativas.
Mejorar la efectividad y productividad del usuario:
Un producto que ofrece una cantidad importante de características y contenido
pero que no resulta usable y mejora la forma de trabajar de los usuarios no puede
considerarse exitoso.
Asegurar una buena implementación y posterior manteniendo del producto por
parte del municipio.
Teniendo en cuenta estas metas, se define al Modelo de Equipos como equipos de pares
trabajando en grupos con roles interdependientes y multidisciplinarios. Dado que cada
una de las metas mencionadas requiere diferentes disciplinas y capacidades, éste modelo
permite que cada una de ellas esté representada dentro del equipo por uno de los grupos
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
140
de roles, de aquí en adelante simplemente roles. Las personas que integren cada rol
aportarán por tanto una perspectiva única dentro del equipo acerca de los requerimientos
para satisfacer cada una de las metas.
De esta manera, los Roles necesarios para el proyecto son los siguientes:
Administración del Proyecto:
Para lograr su meta este rol deberá conducir las decisiones críticas necesarias y
facilitar los recursos y coordinación del día a día. Participara activamente en la
generación del documento de especificación funcional que será usado como
herramienta para la toma de decisiones en cuanto a la forma en la que el producto
será implementado, y sus decisiones son clave para definir la arquitectura de la
solución. Este rol tendrá a su cargo las tareas de administración de recursos y
proyecto, por lo que cada rol será responsable del cronograma inherente a su
función y este rol consolidará y coordinará todos estos cronogramas en el plan del
proyecto.
Administración del Producto:
Este rol dentro del proyecto es el encargado de articular la visión del usuario final
del producto que se prevé desarrollar. Es decir, su óptica del proyecto debe ser
siempre la del usuario final y esta óptica debe primar en todas las discusiones. De
esta forma este rol se asegura de cumplir la meta de tener un usuario satisfecho.
Desarrollo:
Este rol es responsable de que el sistema desarrollado cumpla exactamente con la
especificación funcional y arquitectura acordada previamente. Frente a las
discusiones debe primar el aspecto tecnológico de la solución.
Pruebas:
La misión de este rol es garantizar la calidad del producto antes de su puesta en
producción o al menos que los errores sean conocidos. Tiene un papel muy
importante en garantizar que los compromisos en cuanto a tiempos de respuesta
acordados se cumplan. Es decir, su función es la detección prematura de errores y
el logro de las métricas previstas.
Experiencia de Usuario:
La misión de este rol es garantizar el mejor y mayor uso del producto final
facilitando la generación de documentación así como entrenamiento específico.
Este rol también debe asegurarse que la experiencia del usuario en el manejo de la
solución sea la mejor. Tiene incidencia directa en la interfase de usuario de manera
tal que resulta de fácil e intuitivo manejo.
Administración del lanzamiento:
Su función dentro del equipo es la de asegurar que la instalación del sistema, su
actualización o una migración hacia él tenga el menor impacto posible en la
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
141
instalación del Municipio. Su trabajo está fuertemente concentrado en el grupo de
soporte y operaciones.
Modelo de Procesos
El modelo de procesos establece un orden para las diferentes actividades del proyecto y en
este sentido es que representa al ciclo de vida del mismo. Combina los principios más
efectivos y populares de conocidos modelos de procesos como el modelo en cascada
(Waterfall model) y el modelo en espiral (Spiral model) en un modelo iterativo, basado en
fases y dirigido por hitos.
El modelo de procesos provee una estructura de proyecto que está basada en 5 fases
diferentes:
Visión/Alcance
Planificación
Desarrollo
Estabilización
Implementación
Cada una de estas fases culmina con un hito visible. En síntesis, las tareas a desarrollar en
cada una de las fases son las siguientes:
Fase de Visión:
Culmina en la aprobación del documento de Visión y Alcance aprobado, en el que
todos los integrantes del equipo definen la visión de la solución, el producto,
coinciden en los objetivos de esta versión y su alcance, reconociendo que futuras
versiones pueden contener mejoras al mismo. El documento de Visión y Alcance
proveerá una vista de alto nivel de las metas del proyecto y de sus restricciones,
incluyendo un análisis del problema desde la perspectiva sistémica, descripción de
las metas de la solución, un perfil de la solución conceptual, perfiles de los
usuarios y metas de diseño.
Fase de planificación:
Culmina con el plan del proyecto aprobado. El plan del proyecto contiene la
especificación funcional completa, los planes combinados de cada uno de los
integrantes del equipo y un cronograma detallado. El equipo entonces concuerda
en lo que se va a hacer y cómo. En esta oportunidad se deben conocer exactamente
los riesgos existentes en el proyecto, se establecen las prioridades en función de
esto.
Fase de Desarrollo:
Culmina con la primera versión del producto y comienza con la aprobación de la
especificación funcional, la cual se transforma a partir de este punto en la línea
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
142
base sobre la que el equipo de desarrollo trabajará. Durante esta fase el equipo se
focaliza en construir y verificar la solución. El equipo de desarrollo debe fijar una
serie de puntos de control intermedios los cuales implican ciclos completos de
pruebas y correcciones. En este punto el desarrollo de una versión está completo y
se comienza a trabajar en la próxima versión.
Fase de Estabilización:
Culmina con la primera versión a liberarse para su puesta en producción (Release).
Las tareas de testing - que se enfocan principalmente en escenarios de uso reales -
se desarrollan en conjunto con la codificación. El foco principal durante esta fase
es la detección de problemas y la corrección de los mismos hasta lograr un
producto que esté listo para su puesta en producción. Una vez completada esta
fase se debe contar con un producto probado.
Fase de Implementación:
Culmina con la recepción del producto por parte del grupo de usuarios del
Municipio. Durante esta fase el equipo de Liberación validará que los procesos de
implementación y operación del producto estén claramente definidos. Se verificará
con el cliente que la solución cumple con los requerimientos. Internamente habrá
varios puntos de revisión para el equipo. Al final de esta fase el producto estará
implementado y los integrantes del equipo pueden dedicar su atención en la
próxima versión. Es importante también resaltar que en esta fase se proyectara
todo el levantamiento de información (o migración de datos) necesario para la
puesta en marcha del sistema.
El manejo de versiones es una técnica de manejo de proyectos fundamental que está
embebida en varios aspectos de la descripción de las fases anteriores y resulta una parte
esencial en el modelo de procesos. Permite flexibilidad para adaptarse a cambios en las
funciones, cronogramas y riesgos que se detecten.
Administración de Riesgos
Todo proyecto que un equipo encara involucra algún tipo o nivel de riesgo. Es por esto
que manejar el riesgo de forma exitosa es un factor crucial para el éxito del proyecto.
La administración de riesgos permite generar una disciplina y un ambiente para decisiones
y acciones pro-activas de forma de identificar de forma continua que puede salir mal, que
riesgos se deben enfrentar y la implementación de estrategias para ello.
Se identifican las siguientes características principales del riesgo:
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
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El riesgo es algo inherente a cada proyecto. Es la posibilidad, no la certeza, de
sufrir una pérdida. La pérdida puede verse como diferentes elementos, desde una
disminución en la calidad del producto final, un aumento en los costos, fechas
límite no cumplidas, hasta el fracaso de todo el proyecto.
La identificación de riesgos es algo positivo. El riesgo no es algo a lo que temer,
pero si algo que manejar. Los equipos exitosos enfrentan al riesgo a través de
reconocer y minimizar la incertidumbre y a través de tratar cada uno de los riesgos
identificados.
No juzgar la situación por el número de riesgos. Los riesgos no son todos iguales y
un riesgo no es en sí ni bueno ni malo. A pesar de que se piensa en un riesgo como
algo negativo, un riesgo también puede ser visto como la posibilidad de asegurar el
cumplimiento del proyecto al evitarlo. No se debe asumir el estado de una
situación por el número de riesgo pues un riesgo identificado no es igual a un
problema presente.
Teniendo en cuenta estas características y tal cual se ha adelantado, el equipo de trabajo
deberá promover una estrategia de manejo pro-activo del riesgo. Esto significa que el
equipo de proyecto tenga un proceso visible, medible y repetible para el manejo de
riesgos. El enfoque de manejo de riesgo pone un gran énfasis en la necesidad de crear un
ambiente en el cual el equipo examine de forma pro-activa y de forma continua durante el
avance del proyecto que puede salir mal y que tome decisiones pro-activas acerca de que
riesgos necesitan ser tratados y efectivamente hacerlo.
Administración del entrenamiento
El marco de trabajo establece un proceso y disciplina que permite administrar el
entrenamiento y preparación del personal del equipo de un proyecto para la efectiva
ejecución del mismo.
En el área de los conocimientos y habilidades, se identifican las siguientes situaciones:
Entender la experiencia:
Es importante entender la capacidad y experiencia de uno mismo y de su equipo.
Debido a que muchos proyectos se desempeñan en áreas en las cuales no se
trabajo nunca es importante entender la capacidad de los miembros del equipo
para conocer nuestras fortalezas y debilidades.
Medir y hacer seguimiento de nuestras habilidades:
La concepción del equipo y propia de nuestra capacidad debe medirse de alguna
manera, para poder establecer las necesidades de nuestro equipo. Nuestra
capacidad debe poder ser vista y entendida por todos.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
144
La falta de conocimiento es un riesgo:
En cualquier proyecto el no conocer de alguno de los aspectos involucrados en la
solución es un riesgo, pues por esa falta de conocimiento es probable que se tomen
malas decisiones y se generen problemas. Como todo riesgo la falta de
conocimiento debe ser manejado.
El manejo de la preparación del equipo en muchos casos puede ser decisivo para entender
el flujo de tareas en un proyecto, y el flujo de proyectos en una organización. Esto se debe
a que ciertos proyectos generarán conocimientos requerido por otros, priorizándolos en su
ejecución.
Por ello el proceso propuesto hace mucho énfasis en la necesidad de la comunicación
entre los miembros del equipo para poder establecer claramente las brechas de
conocimiento.
Administración del proyecto
Parte de las tareas asignadas al “Administrador del Proyecto” están relacionadas con la
administración de tiempos y recursos en el proyecto. Esta administración se ve reflejada a
través de no solo la coordinación de los cronogramas sino en la administración de
provisión de recursos, calidad, cambios, costos, etc.
La administración del proyecto es una tarea compartida entre todos los roles del modelo
de equipo. Cada rol, tendrá un líder dedicado a tareas de administración de proyecto que
posteriormente serán coordinadas por el rol de Administración del Proyecto.
Se recomienda que en todo proyecto se consideren las siguientes áreas de la
administración de proyectos:
Planificación, control y seguimiento del proyecto:
Se refiere a la integración y coordinación de los entregables de todos los roles
miembros del equipo y el establecimiento de procedimientos de seguimiento para
cada uno de ellos.
Administración del alcance:
Debido a que el modelo se basa en definir claramente los alcances del proyecto es
importante definir y detallar el mismo. Esta tarea incluye la negociación de
características y funcionalidades de la solución.
Administración de tiempos:
Parte importante de la administración de un proyecto es la administración de los
planes y cronogramas de todos los miembros del equipo. Debido a que el tiempo
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
145
es siempre parte importante de las restricciones de un proyecto, se deberán validar
estimaciones, actualizar los planes y programas a lo largo del mismo.
Administración de costos:
Otro de los principales motivos de restricción en proyectos son los costos, por este
motivo se debe hacer un seguimiento y control de los mismos en todo momento.
Administración de personal:
El tercer pilar que restringe la ejecución de proyectos son los recursos humanos. La
administración del personal su correcta asignación y distribución de tareas no
puede excluirse ni minimizarse en ningún proyecto.
Administración de riesgos:
Esta administración es tan importante que una disciplina ha sido dedicada y
explicada previamente.
Administración de calidad:
El determinar los estándares de calidad que se cumplirán, la forma de medirlos y
validarlos, es un paso importante en todo proyecto pues establecerá el tipo de
solución y/o producto que será entregado.
Todas estas tareas se encontraran distribuidas entre todos los roles del equipo de trabajo y
centralizadas en el rol de Administrador del Proyecto, permitiendo de esta manera
compartir la responsabilidad y designar un dueño de esta disciplina.
Alcances del Sistema de Información
Territorial
Consideraciones iníciales
En función a lo expuesto en secciones anteriores, un Sistema de Información Territorial
está compuesto por los siguientes productos:
Aplicaciones de Gestión Territorial
Información Geográfica
Información Alfanumérica
Es importante indicar que cada una de las aplicaciones de información territorial que se
decidan implementar en el Municipio, deberán tener asociada la necesidad de contar o
invertir en la información geográfica e información alfanumérica especifica de ese tipo de
aplicación.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
146
Se espera que la empresa responsable de la implementación realice un análisis de la
situación actual del ámbito del sistema y proponga una solución a medida, que optimice
todos los procesos actuales y futuros del Municipio.
Por otro lado, es necesario desarrollar o incluir una plataforma SIG (Sistema de
Información Geográfico) que brinde servicios para la ejecución de las aplicaciones
específicas desde un servidor, la que debe mínimamente tener los siguientes dos
componentes:
Un administrador de cartografía que permita el manejo de fuentes heterogéneas de
información gráfica y alfanumérica garantizando la integridad en distintos
entornos.
Una aplicación para servir y visualizar mapas bien a través de Internet, extranet
(administraciones públicas y otros agentes como operadores de servicios básicos) e
intranet (en el ámbito de la red local municipal).
Sobre esta plataforma básica se pueden ir integrando los diferentes módulos o
aplicaciones de Gestión Territorial. Estos módulos los clasificamos en función a su
prioridad y oportunidad de mejora en el Municipio, según el siguiente detalles:
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
147
Módulos de prioridad y oportunidad alta
Estos módulos son muy recomendables de implementar en primera instancia, debido a la
alta integración que existe entre los mismos, se tiene mucha oportunidad de colaboración
entre los departamentos e instituciones que las administran. Por otro lado, su
implementación se traduce en beneficios de alto impacto para el municipio y la
comunidad.
Módulo de Gestión predial y de construcciones
Módulo de Planificación Urbana
Módulo de Gestión de la infraestructura vial
Módulos de prioridad y oportunidad media
De igual importancia, sin embargo se consideran módulos que tendrán mayor
potencialidad y explotación de parte de los funcionarios municipales, una vez que se haya
tenido éxito en la implementación de los módulos anteriormente descritos.
Módulo de Nomenclatura de Direcciones
Módulo de Transporte Público
Módulo de Servicios Básicos
Módulos de apoyo a la Gestión Territorial
Estos módulos son transversales, de acompañamiento y apoyo, su implementación es muy
necesaria para el correcto funcionamiento de los módulos de Gestión Territorial.
Seguimiento de trámites
Gestión documental
Estadísticas municipales
Portal geográfico municipal
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
148
Módulo de Gestión predial y de construcciones
Aplicación o Sistema de Gestión
Una de las fuentes de información más importantes con el que debería contar el
Municipio. La aplicación permite importar, generar y modificar la información catastral
geográfica/alfanumérica relativa a predios y construcciones como consecuencia de las
formaciones, actualizaciones, inspecciones, subdivisiones, anexiones, regularizaciones,
etc. Permite editar y consultar la información almacenada en el sistema mediante el uso
de expedientes o fichas catastrales, además de generar informes y reportes utilizando
plantillas predefinidas por el Municipio como los Certificados de Registro Catastral y
otros.
Es importante que este modulo se integre con los sistemas de recaudaciones del
municipio, administrando las altas, bajas y modificaciones de los registros de
contribuyentes y su vinculación al o los inmuebles mediante un Geocódigo (Código
Catastral).
Por otro lado, este modulo también deberá contemplar el proceso de tramitación de una
licencia de construcción, debido a que también está estrechamente vinculado a la
dinámica y mutaciones de los predios en el municipio. Deberá permitir identificar la
información básica de referencia de cada tipo de licencia de construcción, facilitando las
tareas de introducción y validación de toda la información necesaria para su tramitación,
de manera de poder consultar el estado en el que se encuentre cada expediente.
Incluyendo emisión de certificados técnicos, mapas temáticos y reportes geográficos de las
licencias existentes en cada zona.
Un aspecto importante en este aplicativo es considerar que se deben contar con interfaces
o funciones en el sistema, para poder ingresar, transcribir o importar la información de los
censos o actualizaciones catastrales así como de las posibles inspecciones que se hacen en
terreno, posibilitando mantener actualizada la base de datos geográfica y alfanumérica.
Se recomienda que la información catastral de la cabecera cantonal sea migrada a una nueva plataforma que sea robusta y flexible (SQL o ORACLE) enmarcado en el ámbito legal que el estado a puesto para las instituciones públicas de tal manera que puede vincularse de manera más efectiva al SNCP cuando esté implementado
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
149
Actualmente se estima la existencia de 80.000 registros, sobre una superficie de 50,35 km2.
No se está considerando el levantamiento de la información catastral (datos alfanuméricos y geográficos) porque se prevé que el sistema utilizará la que será entregada cuando finalicen los trabajos de COFOPRI en la jurisdicción.
Dentro de las actividades de actualización de esta información, es necesario gestionar y normar un enlace sistemático con la base de datos alfanumérica que administra el SATCH.
Modulo de Planificación Urbana
Que colabore con las actividades del Área de Planeamiento Urbano para realizar consultas
y edición de los Planes existentes en el Municipio, integrados con toda la información de
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
150
clasificación, calificación y reglamentación del suelo. Donde el usuario pueda personalizar
los dominios territoriales para adaptarse a la legislación municipal y pueda definir avisos y
eventos relativos al Planeamiento, de tal forma que se faciliten las tareas de gestión,
además de la posibilidad de generación de mapas temáticos de Planeamiento, en los que
cada usuario pueda resaltar aquellos aspectos que más le interesen.
En las dependencias de la Gerencia de Urbanismo se cuenta con herramientas de planificación urbana y territorial suficientes como para poder incluir las normativas y reglamentos en una plataforma integrada.
Como este módulo responde a las herramientas de planificación y regulación existentes
inicialmente se propone el siguiente esquema de contenidos:
La geodatabase estaría consideraría estos contenidos:
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
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Módulo de Gestión de la red de infraestructura vial
Aplicación o Sistema de Gestión
La infraestructura vial es un capital que va perdiendo valor con el uso y con el paso del
tiempo. Por ello se debe reinvertir dinero en ella cada cierto tiempo, en forma de
actuaciones de conservación, para conseguir que aquella no se descapitalice, es decir… que
no se rompa.
El sistema con aplicación en la gestión de la red vial surge como una necesidad ante la
difícil tarea de optimizar y racionalizar los recursos escasos que en materia de
mantenimiento necesitan las redes viales como parte integral de las mismas. Sin duda
alguna, este sistema es una herramienta para la planificación de los trabajos que
garanticen una transitabilidad adecuada durante todo el año.
Esta aplicación tiene las siguientes características:
Visualización de imágenes y datos de manera continua, incorporando la
presentación de manera gráfica de la geometría y de los parámetros de
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
152
auscultación. La aplicación está dotada de un visualizador que funciona de manera
análoga a la de un vídeo, de tal manera, que el usuario puede avanzar o retroceder
e incluso posicionarse en un punto, refrescándose a su vez todos los datos
asociados.
Generación de consultas desarrollando todo tipo de filtros al ámbito seleccionado,
permitiendo realizar consultas cruzadas y visualizar los resultados mediante el
módulo de imágenes.
Generación de informes con formato predefinido de todos los módulos que
componen la aplicación. Tanto las imágenes como la cartografía permiten elegir la
escala a imprimir y la realización de zoom. Elaboración de mapas temáticos de los
tramos de vías en función de la condición de las mismas.
Incorporación de imágenes, planos y observaciones o comentarios de manera
adicional en cualquier punto de la vía, de tal manera que al visualizar dicho tramo,
mostrará en pantalla las imágenes, planos u observaciones incorporadas.
Localización geográfica en la cartografía digital asociada, mediante un buscador
que permite la localización de vías, puntos de interés, temáticas de parámetros,
etc., así como la presentación de las diferentes capas que componen la misma.
Clasificación de las vías de acuerdo a algún criterio que tenga representación en la
base de datos, por ejemplo: tipo de daños, extensión de los daños, trabajos
requeridos, velocidad promedio del tramo, transito, Nivel de Serviciabilidad, etc.
Características que logran las siguientes ventajas y beneficios:
Contar con una Base Central de Datos con información relativa a las vías.
Definir Planes específicos para acciones de Mantenimiento, Rehabilitación y
Reconstrucción.
Contar con un respaldo para la solicitud de fondos tanto nacionales como
internacionales.
Definir requerimientos presupuestales.
Contar con un sistema para la racionalización de los recursos económicos (de
maquinaria, mano de obra y materiales) necesarios para desarrollar las actividades
de mantenimiento
Posibilitar responder preguntas como “que pasaría si”; por ejemplo, si el
presupuesto es reducido, si nuevas acciones de mantenimiento son implementadas
y otras.
Definir la colocación de los fondos disponibles sobre la base de prioridades y
procedimientos normalizados.
Identificar zonas con riesgos potenciales y de interrupción de la circulación
vehicular tales como derrumbes y hundimientos.
Contar con la capacidad para determinar rutas alternas en casos de emergencias
debidos a fenómenos naturales o accidentes.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
153
Facilitar la determinación rutas ideales para el transporte de carga en función de
las longitudes más cortas y de la condición de las vías.
Posibilitar el conocimiento de la red vial desde la oficina sin necesidad de
trasladarse al campo y verificar si los trabajos de mantenimiento se han ejecutado
oportunamente.
Contar con registro histórico (anual) de las actividades de mantenimiento
ejecutadas en la red vial.
Levantamiento de información geográfica y alfanumérica
Los pasos recomendados para realizar una buena gestión vial son:
Inventario de la infraestructura
Definición de los parámetros de estado
Levantamiento sistemático de los parámetros de estado (Auscultación)
Obtención de modelos de evolución
Toma de decisiones, en función de posibilidades económicas
La fase inicial del sistema de Gestión vial es el realizar un inventario o levantamiento de la
condición de los elementos que los componen. El inventario de vías se deberá efectuar en
lo posible, utilizando la más alta tecnología y metodología de avanzada.
El inventario es una actividad que debe realizarse anualmente, debido a las características
dinámicas de los elementos constituyentes de las calles y avenidas y a que las condiciones
de éstas pueden variar considerablemente. De esta forma se garantiza que la Gestión Vial
cada año estará trabajando con información actualizada, lo cual es fundamental para la
toma acertada de decisiones.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
154
Inicialmente se programan los recorridos, en los cuales se realiza una filmación en vídeo
(VHSC), describiendo las características físicas y condición de cada uno de los ejes o
tramos, calificando el estado de las partes constituyentes del camino, entre ellos: la
geometría y la rodadura del camino, el drenaje superficial, y las obras de arte. Lo anterior,
se hace con el fin de conocer el estado de la condición general de cada tramo.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
155
Lo anterior se complementa con la recolección de coordenadas georeferenciadas por
medio de receptores de posicionamiento global (GPS), los cuales al sincronizar sus relojes
con los de las cámaras de vídeo permiten determinar las coordenadas de los puntos cada
segundo durante el recorrido de cada tramo, así como de elementos del inventario y su
posición real dentro del plano de la red vial.
El Sistema de Gestión vial presenta en forma gráfica la red de carreteras posibilitando la
visualización de la ubicación de las rutas y la fácil captación de la información y de los
videos correspondientes a las secciones directamente desde la pantalla.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
156
Este estado de condición de cada tramo permite definir un diagnóstico sobre los
problemas y necesidades de la ruta, con el fin de dimensionar las medidas necesarias a
tomar si el propósito es mantener o mejorar su transitabilidad.
Los constantes trabajos sobre la estructura vial presentan la oportunidad de actualizar la información territorial de manera oportuna desde la Gerencia de Edificaciones.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
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Módulo de nomenclatura de direcciones
La nomenclatura de las calles del Municipio mejora la organización de la ciudad, optimiza
el comercio y el movimiento de ciudadanos, turistas y otras personas, facilita la
distribución de correo y recibos del departamento de servicios públicos de la
municipalidad y inspira orgullo en los ciudadanos. Además este aplicativo se vuelve una
necesidad el momento de instaurar un Sistema de Información Geográfico Corporativo a
fin de mantener una topología integral que tenga respuestas a los diversos departamentos
y direcciones de la Municipalidad.
Módulo de Transporte público
Que brinde la información necesaria y las funcionalidades para realizar diversos análisis
de transporte como el Análisis de conectividad; que sirve para determinar los flujos de
movilidad entre dos o más zonas de transporte facilitando información sobre la tasa y las
líneas de transporte público que conectan ambos municipios, las frecuencias, el número
de vehículos, la duración del trayecto, la velocidad comercial, el número de paradas en
origen y destino. O El Análisis de Duplicidad que sirve para detectar duplicidades de
líneas y paradas, para la reordenación de itinerarios, líneas, paradas, buscando optimizar
la frecuencia y la velocidad comercial del servicio. En definitiva, una herramienta pensada
para la planificación, corrección y definición de redes de transporte público.
Módulo de Servicios Básicos
Que gestione la creación de las diversas redes municipales (agua potable, alcantarillado,
gas, semáforos, etc.) con capacidad de analizar el estado y comportamiento de cada red
mediante consultas y estadísticas. El aplicativo deberá permitir gestionar las revisiones
periódicas, sustituciones, actuaciones sobre las infraestructuras y averías. De forma
automática, incluye relacionar la información alfanumérica de las redes, su información
gráfica y los ficheros de abonados a estos servicios municipales.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
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Módulos de apoyo a la Gestión Territorial
Seguimiento de trámites
Un modulo que automatizara la labor de la recepción y entrega de tramites concluidos de
forma estructurada y amigable, el objetivo de la aplicación es identificar los tipos de
tramite o correspondencia, registrar el contenido de la documentación de cada uno de
ellos y realizar el seguimiento del estado de avance por departamentos. Es un modulo que
permite brindar un mejor servicio a la contribuyentes.
Que permita identificar la información básica de referencia de cada tipo de trámite
atendido por las oficinas municipales. Que facilite las tareas de introducción y validación
de toda la información necesaria para su tramitación, de manera de poder consultar el
estado en el que se encuentre cada expediente. Incluyendo emisión de certificados
técnicos, mapas temáticos y reportes geográficos de las licencias, permisos y
autorizaciones existentes en cada zona. Boletas de Liquidación: Gestión de boletas de
liquidación por tramite relacionado con el módulo de recaudaciones.
Gestión documental
El módulo de Gestión Documental se utilizará para realizar una Gestión Electrónica de la
Documentación (GED) e implantar en el Municipio un motor de almacenamiento y
búsqueda de todo tipo de documentos.
Incluye una metodología para la organización de todos los documentos de la tramitación
de expedientes, así como su archivo digital. El gestor documental está integrado al sistema
de seguimiento de trámites tanto a nivel de aplicación como a nivel de base de datos.
Estadísticas municipales
Este modulo, permitirá la preparación, visualización e impresión de mapas temáticos bajo
demanda basados en la georeferenciación o cruce de la cartografía con las bases de datos
alfanuméricas, permitirá la representación en el plano, de gráficos estadísticos
municipales con diferentes niveles de desagregación: por zonas, barrios, secciones
censales, manzanas, etc.
Distribución Demográfica.
Plan de Acción – Área Sistema de Información Territorial
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Actividades económicas.
Inversiones municipales.
Estas bases de datos alfanuméricas pueden provenir de otras instituciones, anuarios
estadísticos, elaboraciones propias o encuestas.
Portal geográfico municipal
Que permita navegar por mapas a través de Internet, utilizando simplemente un
navegador, para de este modo complementar la presencia del Municipio en la red,
permitiendo de una manera ágil y sencilla la publicación de la información de mayor
interés para los ciudadanos y ayudaría a promover la actividad turística que se desarrolla
en toda la jurisdicción.
Sección III. Área Estratégica Organizacional
Diagnóstico: Área Estratégica
Organizacional
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
165
Visión de Desarrollo del Municipio
Objetivo
El propósito del presente acápite es determinar el alcance de la visión y su adecuación a la
potencialidad efectiva de desarrollo municipal. Para este efecto, se analiza la relación de la
Visión con los ámbitos de acción municipal, se identifica la alineación de los objetivos
estratégicos con la visión, se identifican los instrumentos, mecanismos y herramientas de
planificación, y se caracteriza la coherencia de la visión con la potencialidad efectiva de
desarrollo local.
Coherencia de la Visión con los Ámbitos de Desarrollo
Municipal
La Visión es el elemento central que debe ser formulado dentro del sistema de
planificación estratégica, ya que la misma refleja la intención fundamental de logro que
busca la entidad municipal. En este sentido, dicha Visión, debe tener un alcance que
incluya los distintos ámbitos de desarrollo integral que se requieren para que la entidad
municipal sea capaz de realizar su finalidad última, que es promover el desarrollo local.
Se entiende por ámbitos del desarrollo, a los diversos campos de acción que se han
contemplado en los municipios de los países de la región andina en los cuales
International Consulting Group (ICG) efectuó el PRAMEG. Estos ámbitos de desarrollo
son áreas en las que se busca intervenir con el PRAMEG con la finalidad de promover la
mejora de la gestión local y el consecuente desarrollo local. Cada alcaldía, inserta dentro
de un contexto nacional, legal y local concreto, define los ámbitos de acción que busca
desarrollar de acuerdo a las competencias asignadas por Ley y a una apreciación de la
situación del municipio. Estos ámbitos de acción se han denominado de diversas maneras,
como ser ejes de desarrollo, ámbitos o dimensiones, y se constituyen en referentes
ordenadores de las acciones propuestas en los planes de desarrollo local.
En el presente documento, para determinar el alcance de la visión de la municipalidad de
Chiclayo, se parte de la experiencia lograda dentro del PRAMEG, donde se ha efectuado
una profunda revisión de los planes de desarrollo de cerca de treinta alcaldías de distintos
piases miembros de la región andina. Este análisis ha permitido definir cuatro ámbitos que
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
166
se contemplan en todos estos planes, y que se constituyen en referencia para analizar el
alcance de cualquier visión de desarrollo.
Los ámbitos que se han establecido son:
Político – Institucional
Se refiere a la gestión política, es decir, las acciones que buscan liderar al conjunto de la
comunidad alrededor de la visión compartida de desarrollo, así como se refiere a las
acciones relacionadas con el desarrollo organizacional en general, y la optimización de los
distintos componentes de la gestión.
Desarrollo Económico
Se refiere a las acciones que buscan promover el desarrollo de la producción, distribución
y consumo de bienes y servicios. Se relaciona también con la generación de empleo, la
promoción empresarial, la generación de entornos favorables de competitividad, entre
otros.
Desarrollo Humano y Social
Se refiera a las acciones relacionadas con la promoción de la educación, la salud, la
vivienda, la atención de grupos y personas vulnerables, y todas las demás actividades
vinculadas a potenciar el desarrollo personal y social.
Infraestructura y medio ambiente
Se refiere a las acciones relacionadas con el desarrollo de las obras físicas, como son las
redes de servicios básicos de agua, alcantarillado, manejo de residuos, energía,
comunicaciones, vialidad, infraestructura edil, entre otros. Asimismo, se refiere a las
condiciones del medio ambiente, como ser los niveles de contaminación, reciclaje, y otros.
Con estos ámbitos claramente delimitados, se ha realizado una lectura de la visión vigente,
lo que ha permitido establecer los elementos constitutivos de dicha visión,
relacionándolos con los cuatro ámbitos anteriormente descritos. De este análisis, se
obtuvo el siguiente resultado:
La visión de desarrollo establecida en el Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de
Chiclayo es la siguiente:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
167
La Visión detallada en el párrafo anterior, puede descomponerse en los siguientes
elementos, los que a su vez se relacionan con los ámbitos de desarrollo integral
establecidos por ICG mencionados anteriormente:
Cuadro, Relación de elementos de la Visión con Ámbitos de Desarrollo Integral
ELEMENTOS DE LA VISION AMBITOS DE DIAGNÓSTICO
1. Reconocimiento nacional POLITICO – INSTITUCIONAL
2. Proyección internacional
3. Orgullo del legado histórico
4. Libertad
5. Concertación
6. Vigencia de valores
7. Gestión del destino propio
8. Atracción de inversión nacional y extranjera
DESARROLLO ECONOMICO
9. Igualdad de oportunidades sociales y económicas
10. Preservación de los recursos naturales y el medio ambiente
INFRAESTRUCTURA Y MEDIO AMBIENTE
DESARROLLO SOCIAL
Fuente: Elaboración propia en base al PDCP
Visión de Chiclayo 2003 - 2010
Ser una provincia reconocida dentro del ámbito nacional y de proyección internacional orgullosa de nuestro legado histórico, que preservamos nuestros recursos naturales y medio ambiente; capaz de promover y atraer tanto la inversión nacional como extranjera y con una población que se desenvuelve dentro de un marco de igualdad de oportunidades económicas sociales y culturales y que, además, participa de manera libre y concertada haciendo uso de sus valores siendo la gestora de su propio destino.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
168
El cuadro anterior muestra que la Visión que se ha elaborado para Chiclayo hasta el año
2010, no comprende todos los ámbitos de desarrollo, ya que no se ha formulado dentro
de la visión un elemento relacionado al desarrollo social. Asimismo, se puede percibir
que no está incluida en esta visión un aspecto que es parte del ámbito político –
institucional, que es el referido al desarrollo organizacional, es decir, este elemento no es
considerado como un aspecto central de la estrategia de desarrollo.
La visión formulada contempla la identificación de sólo tres de los cuatro ámbitos de
desarrollo, habiéndose excluido el ámbito de desarrollo social, por lo que se puede aseverar
que dicha visión no tiene un alcance general adecuado. Asimismo, tiene como limitación
adicional la ausencia del desarrollo organizacional que es un elemento necesario para lograr
el desarrollo integral.
Articulación de los Objetivos Estratégicos de Desarrollo con
la Visión
El análisis de la articulación de los objetivos con la Visión de Desarrollo formulada, es un
aspecto importante que permite establecer la coherencia del pensamiento estratégico, ya
que tanto estos objetivos como la visión deben representar un conjunto armonioso de
conceptos y proposiciones, que se constituya en una guía efectiva del accionar
institucional. En otras palabras, si no hay un alineamiento en los conceptos centrales,
mucho menos se puede esperar una consistencia en el accionar institucional.
En este sentido, el grado de articulación se puede estimar haciendo una lectura de los
Objetivos Estratégicos propuestos, comparándolos con los elementos centrales de la
visión, para luego establecer si hay una relación consistente entre ambos.
Para esto, se ha efectuado una lectura detallada de los objetivos estratégicos generados,
categorizándolos dentro de cada uno de los elementos centrales de la visión.
En este entendido, se ha encontrado que los objetivos estratégicos propuestos son los
siguientes:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
169
Chiclayo, Ejes y Objetivos Estratégicos Propuestos en el PDCP
EJES OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
EJE 1: Estratégico de carácter urbano Objetivo 1.1:
Incrementar la cobertura de los servicios (agua, desagüe y electricidad) y de frecuencia de recolección de la basura, para la población de la provincia de Chiclayo, mediante la puesta en marcha de proyectos de agua-desagüe y electrificación; así como el mejoramiento de la eficiencia del recojo de la basura en un periodo de 6 años.
Objetivo 1.2:
Incremento del número de centros recreacionales y culturales para la población de la provincia de Chiclayo, mediante el incremento de recursos financieros para la construcción de parques, plataformas deportivas, galerías de exposición en un periodo de 6 años.
Objetivo 1.3:
Incrementar el número de centros de salud y educativos para la población de la provincia de Chiclayo, mediante el incremento de los recursos económicos y el apoyo del gobierno regional en un periodo de 6 años.
Objetivo 1.4:
Ubicación estratégica y construcción de los rellenos sanitarios necesarios para la población de la provincia de Chiclayo, mediante la generación de recursos económicos adicionales y el apoyo de las instituciones públicas del departamento e internacionales, o la alternativa de la privatización en un periodo de 6 años.
Objetivo 1.5:
Mejorar el servicio de transporte, mejorar las vías de transporte e incrementar el número el asfaltado de calles y avenidas de los distritos de la provincia de Chiclayo mediante la puesta en marcha de un plan de reordenamiento del tránsito y el destino de recursos económicos para cumplir con dicho fin en un periodo de seis años.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
170
Objetivo 1.6:
Disminuir el grado de Tugurización causada por el comercio ambulatorio en los centros comerciales de la provincia de Chiclayo, mediante la creación de nuevos centros de comercialización y el reordenamiento de las personas que trabajan de manera informal en un periodo de seis años.
EJE 2: Eje estratégico de carácter económico
Objetivo 2.1:
Incrementar el número de empresas con carácter productivo para la población de la provincia de Chiclayo; Mediante el impulso a la generación de Pequeñas y Microempresas, así como, la creación de un Banco de Proyectos de inversiones que sirva como referencia para toda aquella persona o empresa que se encuentre interesada en invertir en la Provincia de Chiclayo en un periodo de 6 años.
Objetivo 2.2:
Incrementar los recursos económicos para el desarrollo turismo en la Provincia de Chiclayo, mediante el uso de recursos provenientes del sector público, así como, la búsqueda de fuentes alternativas de ingresos por parte de las instituciones que tienen a cargo la administración de los principales atractivos turísticos de la provincia en un periodo de seis años.
EJE 3: Eje Estratégico de Carácter Ciudadano
Objetivo 3.1:
Incrementar el grado de seguridad ciudadana para la población de la provincia de Chiclayo, mediante el incremento del servicio policial en las comisarías de los distritos para la protección garantía de la seguridad ciudadana, así como la formación de comités de apoyo (comité cívico) y juntas vecinales dentro de las comisarías las mismas que cumplirán funciones de integración.
Objetivo 3.2: Incrementar la práctica de valores y las normas de
urbanidad de la población de la provincia de Chiclayo, mediante la realización de campañas orientadas a impulsar los valores y las normas de urbanidad, las mismas que serán emprendidas por las instituciones públicas y privadas en un periodo de seis años.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
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Objetivo 3.3: Incrementar el compromiso de la ciudadanía de la
provincia de Chiclayo con la preservación del medio ambiente, mediante la capacitación y difusión de programas que hagan énfasis en la importancia de los seres vivos.
Objetivo 3.4:
Incrementar la identidad cultural de la población de la Provincia de Chiclayo, mediante acciones orientadas a informar y educar a la población sobre nuestro legado histórico, así como también, la modificación de la currícula educativa poniendo más énfasis en nuestra historia regional y local.
EJE 4: Eje estratégico de Carácter Institucional
Objetivo 4.1:
Incrementar la participación vecinal institucionalizada de los gobiernos locales, de manera amplia y concertada en temas de carácter económico social, cultural y de gestión municipal en un periodo de 6 años.
Objetivo 4.2:
Reforzar la iniciativa de las Municipalidades distritales de la Provincia de Chiclayo para generarse nuevas fuentes de ingresos, mediante la organización de eventos tales como: conciertos, ferias de exposición, cursos, etc. En un periodo de 6 años.
Objetivo 4.3:
Incrementar la cultura de asociación, participación y coordinación de las empresas e instituciones de la provincia de Chiclayo, mediante la invitación de éstas, a formar parte de los convenios de apoyo y compromiso para el desarrollo integral de la provincia.
Fuente: Elaboración propia en base al PDCP
Al relacionar los objetivos estratégicos con los elementos centrales de la visión, se tiene
lo siguiente:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
172
Chiclayo, Relación de los Elementos de la Visión con los Objetivos Estratégicos
ELEMENTOS DE LA VISION OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
1. Reconocimiento nacional
2. Proyección internacional
3. Orgullo del legado histórico 3.4
4. Libertad
5. Concertación
6. Vigencia de valores 3.2
7. Gestión del destino propio 4.3; 4.2; 4.1
8. Atracción de inversión nacional y extranjera
2.2
9. Igualdad de oportunidades sociales y económicas
2.1; 1.6; 1.3; 1.1
10. Preservación de los recursos naturales y el medio ambiente
3.3; 1.4
Fuente: Elaboración Propia en base al PDCP
Como se puede observar en el cuadro anterior, solo seis de los diez elementos de la visión
se expresan en un objetivo estratégico específico, lo que muestra que no se ha tomado en
cuenta estos elementos en la formulación de los objetivos estratégicos. Esto indica que, si
bien hay un alineamiento entre los objetivos estratégicos y los elementos de la visión,
este alineamiento es solo parcial, y no contempla la totalidad de las ideas centrales
expresadas en la visión de desarrollo.
Los objetivos estratégicos de desarrollo están parcialmente alineados con la visión, siendo
que de 10 objetivos estratégicos solo 6 de éstos se encuentran entre los elementos centrales
de la visión y expresados en dichos objetivos.
La visión como Guía de Acción
La visión tiene una importancia muy significativa para la planificación estratégica, pues
se constituye en la guía del accionar de la entidad. Entendiendo que la actualización de la
planificación en el tiempo responderá a precisiones y ajustes en la visión más que en la
misión de la entidad.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
173
En este sentido, se pudo establecer que en el Plan Concertado de Desarrollo Provincial de
Chiclayo no se contempla ningún proyecto, de lo que se puede inferir que de dicho Plan
no se proyectó ni se derivó hacia acciones concretas, las cuales se reflejan en proyectos.
Sin embargo, en el Plan Estratégico Institucional 2008 - 2010 se hace mención a los
siguientes proyectos:
Proyectos contenidos en el PEI
Fuente: PEI 2008-2010
Como se puede observar en el cuadro anterior, se han formulado cinco proyectos en el
Plan Estratégico Institucional (PEI). De estos proyectos, la totalidad son de
infraestructura, por lo que se puede aseverar que la intención de concretar la visión se
expresa principalmente en lo que se refiere a obras físicas, dejando otros elementos de la
visión fuera de la formulación de proyectos
Por todo lo anterior, se puede afirmar que la visión no es una guía efectiva de acción, ya
que las actividades que se expresan en los Proyectos concretos no reflejan el alcance
integral de la visión, ni se han desarrollado hasta la fase de ejecución.
En síntesis, se puede apreciar que la visión de desarrollo no es efectivamente una guía de
acción del municipio, porque los proyectos y demás actividades concretas no reflejan los
ámbitos de la visión.
Instrumentos, mecanismos y herramientas de planificación
En este acápite se analizan los instrumentos, mecanismos y herramientas de la
planificación estratégica, con la finalidad de elaborar un juicio crítico acerca del marco
conceptual, el procedimiento y las técnicas que han sido empleadas en la elaboración de la
Visión de Desarrollo, los Objetivos Estratégicos y los proyectos y planes de acción
concretos que pretenden expresar y cumplir con la visión y los objetivos propuestos.
PROYECTO
1. Construcción de Terrapuerto
2. Construcción del Parque Cementerio
3. Construcción del Parque zoológico recreacional del norte 4. Planta de asfalto en caliente
5. Reconstrucción del Palacio Municipal
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
174
Se entiende que un marco teórico adecuado, acompañado de un procedimiento acorde
con dicho marco teórico, y mediante la aplicación de técnicas permite la formulación
técnicamente apropiada de la visión y de los objetivos, lo que a su vez permite la
elaboración de proyectos y planes operativos concretos.
Marco conceptual para la elaboración de la visión de desarrollo
Se ha podido verificar que la Municipalidad Provincial de Chiclayo no ha formulado un
marco conceptual que sirva de guía para la formulación de la visión de desarrollo.
No se ha formulado en el PDCP un marco conceptual en base al cual se haya elaborado la
visión, aspecto que limita el proceso de formulación del PDCP.
Procedimiento para la elaboración de la visión de desarrollo
El procedimiento mediante el cual se formula la visión de desarrollo es una secuencia de
acciones que permiten elaborar dicha visión a partir de un conjunto de elementos
relacionados entre sí. En este sentido, la caracterización de este procedimiento, y la
formulación de un juicio crítico acerca de su consistencia, tanto con el marco teórico
como con las exigencias metodológicas de la planificación estratégica, constituyen un
aspecto importante que permite reorientar dicho procedimiento para que la institución
pueda mejorar técnicamente el proceso de elaboración de la visión.
En el contexto de todo lo anterior, el procedimiento de elaboración de la visión de
desarrollo, que se considera adecuado a la realidad de los municipios de la región andina,
formulado a partir de la experiencia de diagnóstico en alcaldías de los países miembros, ha
mostrado que el procedimiento requerido parte de una diagnostico de situación interna y
externa, para luego elaborar la prospectiva a largo plazo, lo que posteriormente se
complementa con la escogencia estratégica y la formulación de las bases de los planes de
desarrollo. Este procedimiento debe culminar con el diseño de un sistema de seguimiento
y evaluación estratégica, que permita valorar en forma sistemática y permanente el ajuste
de las acciones a la visión.
En el caso de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, la formulación del Plan de
Desarrollo Concertado, y de la Visión de Desarrollo, se planteó como un proceso
constituido por cinco pasos de acuerdo a la siguiente secuencia:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
175
1. Determinación de las características generales de la situación local
En este paso se hizo una caracterización detallada de la ubicación,
caracterización física, límites, clima, población, aspectos socioeconómicos,
principales actividades económicas, y recursos naturales de la provincial.
2. Diagnóstico Situacional
En este paso se hizo un recuento de los hitos históricos de la provincia, se
determinaron las fortalezas, debilidades, oportunidades, y amenazas,
permitiendo todo esto determinar los principales problemas y
potencialidades a desarrollar
3. Planeamiento Estratégico
En este paso se formularon la misión y los valores, la visión y los objetivos
estratégicos, y se plantearon los proyectos requeridos y priorizados a nivel
distrital y provincial.
Como se puede apreciar en los párrafos anteriores, el procedimiento que se ha seguido
para la formulación de la visión de desarrollo de la Provincia de Chiclayo ha sido
coherente, en términos generales.
Sin embargo, se pueden observar las siguientes limitaciones:
El procedimiento no incluye el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación
estratégica.
Asimismo, es necesario recalcar que este procedimiento ha tenido un carácter
participativo, con la inclusión de diversos actores sociales e institucionales, aunque
el nivel y alcance de dicha participación no está especificado en los documentos
analizados. Esto muestra que el sistema participativo no está claramente definido,
que provoca sesgos en el análisis y las propuestas que se efectúan durante el
proceso de planificación.
En síntesis, el procedimiento de elaboración de la visión dentro del sistema de planificación
estratégica, es adecuado a los requerimientos técnicos y políticos vigentes. Sin embargo, este
procedimiento tiene como limitaciones la carencia del diseño de un sistema de seguimiento
estratégico y un sistema de participación que no está claramente definido.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
176
Herramientas relacionadas a la visión de desarrollo
El sistema de planificación estratégica está compuesto por un conjunto de herramientas
que configuran una red de elementos que permite una adecuada formulación de la Visión
de Desarrollo, y potencia la posibilidad de que dicha visión se haga efectiva.
En el presente acápite, se analizan principalmente los planes complementarios al Plan de
Desarrollo Concertado, ya que estos constituyen los elementos adicionales más
importantes. En este sentido, la experiencia del PRAMEG en los municipios de los países
de la región andina, han permitido establecer que las alcaldías de dichos países deben
contar con los siguientes planes complementarios al Plan de Desarrollo:
1. Plan Territorial (que incluye POT, PLUS, entre otros) (Orientado a definir aspectos
relacionados con el territorio local)
2. Plan Estratégico Institucional o de desarrollo organizacional (Orientado al
mediano plazo de una Gestión Municipal)
3. Plan Operativo Institucional (POI) (Orientado al corto plazo, un año de la Gestión
Municipal)
En relación a estos planes, además de la verificación de su elaboración efectiva, se debe
analizar el contenido visional que proponen, viendo si este contenido está relacionado
coherentemente con la Visión de Desarrollo.
En el caso de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, en el ámbito relacionado al
territorio, entre los documentos entregados en el trabajo de campo no se ha hecho entrega
de ningún plan relacionado con el territorio, por lo que se infiere que no se ha elaborado
un plan territorial, por lo que eso es una limitación muy importante en el sistema de
formulación de la visión, ya que se carece de una visión de desarrollo del territorio. Sin
embargo, de las entrevistas efectuadas se ha tomado conocimiento que se encuentra en
elaboración el Plan de Acondicionamiento Territorial, que se encuentra en la etapa de
lanzamiento y de sensibilización hacia la ciudadanía.
No se ha elaborado una visión relativa al desarrollo del territorio, aspecto que muestra una
carencia muy importante dentro del sistema de planificación estratégica. Sin embargo, está
en proceso la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial que se encuentra en
etapa de lanzamiento y de sensibilización.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
177
Plan Estratégico Institucional (PEI) y Plan Operativo Institucional (POI)
El Plan Estratégico Institucional es un instrumento orientador de la gestión institucional,
formulada desde una perspectiva temporal de mediano plazo, que anuncia la Misión, la
Visión, los objetivos estratégicos y las metas estratégicas de una institución.
El PEI tiene las siguientes características técnicas: es un instrumento que trasciende el
corto plazo; recoge las competencias y ámbitos funcionales que la norma confiere a la
institución; surge del consenso institucional; no es un documento acabado sino
perfectible.
El POI es una herramienta de gestión que permite mediante la planificación establecer las
metas y las actividades conducentes al logro de los objetivos de la institución en
concordancia con el Plan Estratégico Institucional.
Es un documento de gestión institucional de corto plazo que permite articular y
consolidar adecuadamente las tareas de cada unidad funcional. Comprende el conjunto de
proyectos y actividades como acciones orientadas a la materialización de las metas
trazadas.
Para el análisis del PEI y del POI del municipio provincial de Chiclayo, se hace la
comparación de la visión contenida en el PDCP con las visiones del PEI y del POI. Las
visiones del PEI y del POI son las mismas, sin embargo no concuerdan con la visión del
PDCP. Lo mismo sucede con los objetivos estratégicos, los objetivos institucionales y los
objetivos operacionales, es decir no existe concordancia entre estos objetivos.
Esto se puede observar en el siguiente cuadro:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
178
Chiclayo, Relación Visión y Objetivos del PDCP con la Visión y Objetivos PEI yPOI
VISION DEL PDCP OBJETIVOS ESTRATEGICOS PDCP VISION DEL PEI Y DEL
POI OBJETIVOS DEL PEI Y DEL POI
SER UNA PROVINCIA RECONOCIDA DENTRO DEL ÁMBITO DEL ÁMBITO NACIONAL Y DE PROYECCIÓN INTERNACIONAL ORGULLOSA DE NUESTRO LEGADO HISTÓRICO, QUE PRESERVAMOS NUESTROS RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE; CAPAZ DE PROMOVER Y ATRAER TANTO LA INVERSIÓN NACIONAL COMO EXTRANJERA Y CON UNA POBLACIÓN QUE SE DESENVUELVE DENTRO DE UN MARCO DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS SOCIALES Y CULTURALES Y QUE, ADEMÁS, PARTICIPA DE MANERA LIBRE Y CONCERTADA HACIENDO USO DE SUS VALORES SIENDO LA GESTORA DE SU PROPIO DESTINO.
AL 2010 SEREMOS UNA INSTITUCIÓN MODELO, LÍDER EN LA PROMOCION DEL DESARROLLO INTEGRAL SUSTENTABLE,CON UNA CIUDAD SALUDABLE ORDENADA, SEGURA REFLEJADA EN UNA MEJOR CALIDAD DE VIDA DE SUS HABITANTES
ELEMENTOS DE LA VISION PDCP OBJETIVOS ESTRATEGICOS PDCP VISION DEL PEI Y DEL POI
OBJETIVOS DEL PEI Y DEL POI
1.- RECONOCIMIENTO NACIONAL NINGUNO
2.- PROYECCIÓN INTERNACIONAL NINGUNO
3.- ORGULLO DEL LEGADO HISTÓRICO
PROMOVER LA IDENTIDAD CULTURAL, MEDIANTE ACCIONES INFORMATIVAS Y EDUCATIVAS SOBRE NUESTRO LEGADO HISTÓRICO, ASÍ COMO TAMBIÉN, LA MODIFICACIÓN DE LA CURRÍCULA EDUCATIVA PONIENDO MÁS ÉNFASIS EN NUESTRA HISTORIA REGIONAL Y LOCAL.
4.- PRESERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE
INCREMENTAR EL COMPROMISO DE LA CIUDADANÍA CON LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, MEDIANTE LA CAPACITACIÓN Y DIFUSIÓN.
UBICACIÓN ESTRATÉGICA Y CONSTRUCCIÓN DE LOS RELLENOS SANITARIOS.
5.- ATRACCIÓN DE INVERSIÓN NACIONAL Y EXTRANJERA
IMPULSO A LA GENERACIÓN DE PEQUEÑAS Y MICROEMPRESAS, ASÍ COMO, LA CREACIÓN DE UN BANCO DE PROYECTOS DE INVERSIONES PARA ATRAER INVERSIONISTAS.
PRIORIZAR EL DESARROLLO DEL TURISMO, BUSCANDO FUENTES ALTERNATIVAS DE INVERSIÓN EN EL RUBRO.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
179
ELEMENTOS DE LA VISION PDCP OBJETIVOS ESTRATEGICOS PDCP VISION DEL PEI Y DEL POI
OBJETIVOS DEL PEI Y DEL POI
6.- IGUALDAD DE OPORTUNIDADES SOCIALES Y ECONÓMICAS
INCREMENTAR LA COBERTURA DE LOS SERVICIOS (AGUA, DESAGÜE Y ELECTRICIDAD), RECOLECCIÓN DE LA BASURA, Y ELECTRIFICACIÓN.
FOMENTAR EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL EN LA POBLACIÓN, ASISTIENDOLOS DE FORMA SOCIAL, EDUCATIVA, CULTURAL, Y SANITARIA, PROMOVIENDO LA IGUALDAD DE CONDICIONES. FOMENTAR LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL E INVERSIÓN PRIVADA, QUE INFLUYA EN EL INCREMENTO DE LOS RECURSOS ECONOMICOS MUNICIPALES Y EN LA MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS, REFLEJADOS EN UNA CIUDAD AMBIENTALMENTE LIMPIA Y SALUDABLE.
INCREMENTO DEL NUMERO DE CENTROS RECREACIONALES Y CULTURALES, PARQUES, PLATAFORMAS DEPORTIVAS, Y GALERÍAS DE EXPOSICIÓN.
INCREMENTAR EL NÚMERO DE CENTROS DE SALUD Y EDUCATIVOS
CREACIÓN DE NUEVOS CENTROS DE COMERCIALIZACIÓN Y EL REORDENAMIENTO DE LAS PERSONAS QUE TRABAJAN DE MANERA INFORMAL.
7.- LIBERTAD
8.- CONCERTACIÓN PROMOVER LA ASOCIACIÓN, PARTICIPACIÓN Y COORDINACIÓN DE LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES DE LA PROVINCIA, MEDIANTE CONVENIOS DE APOYO Y COMPROMISO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PROVINCIA.
MEJORAR LA SEGURIDAD CIUDADANA, INCREMENTANDO EL SERVICIO POLICIAL, Y LA FORMACIÓN DE COMITÉS DE APOYO Y JUNTAS VECINALES.
9.- VIGENCIA DE VALORES INCREMENTAR LA PRACTICA DE VALORES Y LAS NORMAS DE URBANIDAD, MEDIANTE LA REALIZACIÓN DE CAMPAÑAS.
10.- GESTIÓN DEL DESTINO PROPIO REFORZAR LA CAPACIDAD PARA GENERAR NUEVAS FUENTES DE INGRESOS, MEDIANTE LA ORGANIZACIÓN DE EVENTOS.
NINGUNO MEJORAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE Y LAS VÍAS, E INCREMENTAR EL ASFALTADO, REORDENAR EL TRANSITO.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
180
ELEMENTOS DE LA VISION PDCP OBJETIVOS ESTRATEGICOS PDCP VISION DEL PEI Y DEL POI
OBJETIVOS DEL PEI Y DEL POI
INSTITUCIÓN MODELO MODERNIZAR LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, BASADA EN UNA GESTIÓN PARTICIPATIVA Y FORTALECIDA.
APOYAR TÉCNICAMENTE Y FORTALECER LOS MECANISMOS ADMINISTRATIVOS DE TRANSFERENCIA DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS EN SITUACIÓN DE TRANSFERENCIA PRODUCTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL.
LÍDER EN LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO INTEGRAL SUSTENTABLE
FORTALECER LA APLICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES, A FIN DE OPTIMIZAR SUS FUNCIONES PROMOTORAS DEL DESARROLLO LOCAL, QUE INSTITUCIONALIZAN Y GESTIONAN CON AUTONOMÍA LOS INTERESES PROPIOS DE LA COLECTIVIDAD, ADEMÁS DE LAS DE PROMOCIÓN ADECUADA, PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES Y EL DESARROLLO INTEGRAL, SOSTENIBLE Y PARTICIPATIVO.
PROPICIAR POLÍTICAS DE ALIANZAS ESTRATÉGICAS CON ORGANISMO PÚBLICO Y PRIVADO, QUE PERMITA EL MEJOR APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS LOCALES Y LA INVERSIÓN PRIVADA.
PROMOVER LA PARTICIPACIÓN CIVIL ORGANIZADA Y CIUDADANA PARA LA FORMULACIÓN Y/O ACTUALIZACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADO, PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL, PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL, PLAN DE ACONDICIONAMIENTO URBANO ETC.
SALUDABLE
ORDENADA PROMOVER UNA CIUDAD ORDENADA Y ARTICULADA, FOMENTANDO UN ORDENAMIENTO INTEGRAL Y SEGURO DE SUS ESPACIOS, APOYANDO INICIATIVAS DE INTERES SOCIAL.
SEGURA PROMOVER UNA CIUDAD SEGURA SIN DELINCUENCIA Y MALAS COSTUMBRES, ASI COMO UNA CULTURA PREVENTIVA ANTE SITUACIONES DE RIESGO
CALIDAD DE VIDA
Fuente: Elaboración propia, en base al PDCP. PEI,POI
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
181
Como muestra el cuadro anterior, los objetivos estratégicos sólo concuerdan parcialmente
con los objetivos institucionales y operativos. Esto deja una serie de vacíos que se pueden
apreciar en el cuadro, donde algunos objetivos estratégicos tienen objetivos institucionales
relacionados, mientras algunos objetivos institucionales no tienen ninguna relación con
los objetivos estratégicos.
No existe coherencia entre la visión, los objetivos estratégicos y los objetivos institucionales
del PEI y del POI, aspecto que genera un marco de ambigüedad e incertidumbre acerca de la
orientación estratégica del municipio.
Internalización de la visión de desarrollo
El grado de internalización de la visión, entendido como la apropiación por parte de los
actores internos y externos del municipio, es un elemento muy importante para valorar la
situación estratégica institucional. En este sentido, si bien los planes y los documentos
pueden hacer propuestas coherentes, si éstos no son asumidos y considerados como
propios por parte de los funcionarios y los actores externos, la Visión de Desarrollo tiene
poca posibilidad de hacerse realidad.
En este sentido, el grado de interiorización por parte de los funcionarios se ha estimado a
partir de entrevistas en las que se indagó las percepciones de la Visión de Desarrollo
vigente. Se encontró que los funcionarios tenían apreciaciones diversas, con muy baja
coincidencia con la visión establecida en los documentos.
Esto se puede apreciar en el siguiente cuadro se presentan las apreciaciones de la visión
por parte de los funcionarios:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
182
Chiclayo, Apreciaciones de la Visión
APRECIACIONES DE LA VISION POR LOS FUNCIONARIOS
Ch Chiclayo ciudad líder
Ciudad segura.
De acá a 20 años tener un ambiente no contaminado
Dar calidad de servicio al ciudadano
Promover el turismo que sea una ciudad atractiva para el turismo.
Gestión eficiente
Ciudad limpia.
Desarrollo local
Ciudad sustentable
Ciudad ordenada
Institución orientada al desarrollo integral
Mejorar la calidad de vida del ciudadano
Una buena gestión municipal
Fuente: Elaboración propia, en base a entrevistas a los funcionarios de la Municipalidad de
Chiclayo
Chiclayo, Elementos de la Visión
ELEMENTOS DE LA VISION
1. Reconocimiento nacional
2. Proyección internacional
3. Orgullo del legado histórico
4. Libertad
5. Concertación
6. Vigencia de valores
7. Gestión del destino propio
8. Atracción de inversión nacional y extranjera
9. Igualdad de oportunidades sociales y económicas
10. Preservación de los recursos naturales y el medio ambiente
Fuente: PDCP de la Provincia de Chiclayo 2003 - 2010
De los cuadros anteriores, se puede observar que los elementos de la visión de
desarrollo propuestos en el documento del Plan de Desarrollo Concertado
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
183
Provincial de Chiclayo, son percibidos de manera fragmentada por los
funcionarios, lo que muestra que esta visión no es conocida, por lo que mucho
menos ha podido ser internalizada como guía de acción concreta.
En síntesis, el grado de internalización de la visión es muy bajo, lo que muestra que
dicha visión no es guía de acción efectiva.
Coherencia de la visión con la potencialidad efectiva de desarrollo
local
La coherencia de la Visión de Desarrollo con la potencialidad efectiva del desarrollo
local es otro aspecto de vital importancia en la valoración del sistema de planificación
estratégica. No obstante que la formulación de la visión y de la estructura
organizacional sean coherentes y consistentes, si la Visión no es factible por factores
internos o externos al municipio, la visión será utópica e inalcanzable.
Por lo anterior, es necesario evaluar la verdadera potencialidad de la visión
formulada, entendiendo que esto se debe hace a partir de un análisis de la situación
actual, de las capacidades y recursos con que cuenta el municipio y la entidad
municipal para realizar la visión propuesta.
En este sentido, para poder realizar la evaluación propuesta, se ha desarrollado una
comparación entre los elementos de la visión y las potencialidades reales tanto en el
plano institucional como en el plano del municipio como entidad territorial. Este
análisis, es una percepción del evaluador basada en las entrevistas y observaciones
personales, que debe ser vista como un ejemplo que puede ser replicado a momento
de analizar los elementos que componen una visión de desarrollo.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
184
Chiclayo, Elementos de la visión de desarrollo y la factibilidad de realización
El cuadro anterior muestra que, en general, los elementos de la visión de desarrollo
tienen una factibilidad baja, ya que las intenciones de logro están muy por encima de
las posibilidades y los recursos institucionales que se posee. Asimismo, es oportuno
mencionar que redacciones de visiones inviables y utópicas generan al interior de la
institución resistencia en cuanto a su internalización y consecuente implementación,
porque se proponen logros fuera de un alcance real.
ELEMENTOS DE LA VISION FACTIBILIDAD DE REALIZACIÓN
1. Reconocimiento nacional
Es poco factible ya que no se percibe en
los objetivos ni en los proyectos el
benchmarking que permita lograr esto
2. Proyección internacional Es poco factible ya que no se perciben iniciativas en esta dirección
3. Orgullo del legado histórico Esto es factible debido a que se puede lograr en base a la integración comunitaria
4. Libertad
Es poco factible ya que no se percibe ninguna iniciativa dirigida a lograr este aspecto, además de ser un a intención muy general
5. Concertación Es medianamente factible dependiendo de la capacidad organizacional
6. Vigencia de valores Es medianamente factible si se logra la integración social
7. Gestión del destino propio
Es medianamente factible si se logra la
integración entre la alcaldía y la
comunidad
8. Atracción de inversión nacional y extranjera
Es poco factible que esta tarea la asuma la
municipalidad, porque abarca
demasiados ámbitos, como el comercio
exterior, la elaboración y diseño de
proyectos de inversión, dominio
tecnológico, entre otros.
9. Igualdad de oportunidades sociales y económicas
Poco factible, debido a la carencia de
recursos en la municipalidad y el bajo
desarrollo local.
10. Preservación de los recursos naturales y el medio ambiente
Poco factible ya que depende de muchos agentes, como ser la comunidad, las empresas y organizaciones locales, entre otros.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
185
En síntesis, la visión de desarrollo vigente tiene un bajo nivel de factibilidad, ya que el nivel
de logro anhelado está muy por encima de los recursos y capacidades, y de la realidad social
y económica del entorno local. Esto hace que el logro institucional sea poco probable, y que
la visión sea percibida como una utopía deseable, pero poco realizable.
Análisis Institucional
Objetivo
En éste acápite se busca establecer la funcionalidad de la estructura organizacional, el
grado de implementación y la flexibilidad/rigidez de la misma.
Asimismo, se pretende realizar un análisis de los procesos y su relación de los mismos con
la estructura organizacional y los objetivos plasmados en el acápite anterior
Por último, la capacidad de la institución en busca de la generación de activos intangibles.
Estructura Organizacional
La estructura organizacional es un soporte para la realización de la Visión de Desarrollo y
de los Objetivos Estratégicos, y se expresa en el organigrama y las demás herramientas
técnico normativas que conforman el esqueleto organizacional de una institución de
manera tal que permita enlazar los procesos y procedimientos exigidos a la organización
por sus beneficiarios.
La principal función de la estructura es facilitar la realización de la Visión, a través de los
Objetivos Estratégicos, aspecto que requiere de flexibilidad y adaptabilidad frente a los
cambios continuos que se dan en el ambiente interno y externo, que exigen cambios
oportunos en las acciones y actividades.
Tradicionalmente, la estructura organizativa de los municipios se ha regido a un modelo
burocrático – funcional, el cual limita la flexibilidad y adaptabilidad de la estructura y al
mismo tiempo promueve un accionar interno rígido, basado en el cumplimiento de las
normas, pero al mismo tiempo alejado de las necesidades reales de la comunidad.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
186
Por lo anterior, se hace necesario analizar la funcionalidad de la estructura en relación a la
visión de desarrollo, es decir, establecer si la estructura vigente facilita la realización
efectiva de la Visión. Para esto, a continuación se analiza a continuación el organigrama y
las herramientas técnico normativas asociadas, lo que permite caracterizar el modelo
organizativo vigente en la institución municipal.
El Organigrama de la Municipalidad Provincial de Chiclayo se puede observar en el cuadro
siguiente:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
187
CONCEJO MUNICIPAL
ALCALDIAOrgano de Control
Institucional
Sub Gerencia de
Coordinación de Alcaldía
Sub Gerencia de
Secretaría General
Sub Gerencia de
Participación Vecinal
Sub Gerencia de Defensa
Civil
Asesoría Técnica
Procuraduría
Pública
Municipal
Gerencia de
Sistemas e
Informática
Gerencia de
Recursos
Humanos
Gerencia de
Asesoría
Jurídica
Gerencia de
Planeamiento y
Presupuesto
Sub Gerencia de Logística
Sub Gerencia de
Tesorería
Sub Gerencia de
Contabilidad
S-Gerencia Planeamiento
y Racionalización
S-Gerencia Presupuesto y
Estadística
S-Gerencia Programación
de Inversiones y CTI
Sub Gerencia de
Seguridad Ciudadana
Gerencia de
Desarrollo
Humano
Gerencia de
edificaciones
Gerencia de
urbanismo
Gerencia de
Tránsito y
Transporte
Gerencia de
Servicios a la
Ciudad
Gerencia Central
de Administración
y Finanzas
GERENCIA GENERAL
MUNICIPAL
S-Gerencia de Obras
Privadas y Catastro
S-Gerencia de Control
Urbano y Fiscalización
S-G de Medio Ambiente y
Ornato
S-Gerencia de Obras y
Convenios
S-Gerencia de Estudios y
Proyectos
S-Gerencia de Educ.
Cultura,Deportes y Rec.
S-Gerencia de Registro
Civil
S-Gerencia de Turismo
S-Gerencia de Programas
Sociales
S-Gerencia de Tránsito
S-Gerencia de Transporte
S-Gerencia de Limpieza
Pública
S-Gerencia de Sanidad
S-G. Prom. Empresarial y
Defensa al Consumidor
S-Gerencia de Mecánica y
Mantenimiento
Gerencia
Relaciones
Públicas e I.I.
Consejo de Coordinación Local
Provincial (CCL)
Comité de Fomento de Inversión
Comité Provincial de Seguridad
Ciudadana
Comité Provincial de Defensa Civil
Comité Provincial de Administración
del Vaso de Leche (PVL)
Comisiones de Regidores
Junta de Delegados Vecinales
CMACSATCH
AGENCIAS
MUNICIPALES
GOBIERNO PROVINCIAL
DE CHICLAYO
GERENCIA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO
SUB GERENCIA DE PLANEAMIENTO Y RACIONALIZACIÓN
Ordenanza Municipal Nº032-2004.GPCH del 21-12-2004
Programa del Vaso
de Leche
ESTRUCTURA ORGANICA
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
188
El organigrama de la municipalidad muestra que la estructura organizativa tiene un
ordenamiento formal, aprobado por las instancias normativas correspondientes y presenta
las siguientes características:
1. Cuenta con tres niveles:
a. Ejecutivo: Concejo Municipal y Comisiones de Regidores; Alcaldía con sus
unidades de apoyo: Órgano de Control Institucional, Asesoría Técnica,
Procuraduría Municipal, Gerencia de Relaciones Publicas e II, y Sub
Gerencia de Coordinación de la Alcaldía, Sub Gerencia de Secretaria
General, Sub Gerencia de Participación Vecinal, Sub Gerencia de Defensa
Civil; y Comisiones, Comités, Juntas, y Consejos, como órganos de relación
con la comunidad
b. Coordinativo: Gerencia y Sub Gerencia Municipal
c. Operativo: Gerencias y las Sub Gerencias dependientes
2. Cuenta con tres áreas:
a. Estratégica: Consejo y Alcaldía
b. Misional: Gerencias de Urbanismo, Edificaciones, Desarrollo Humano,
Transito y Transporte, y de Servicios a la Ciudad
c. De apoyo: Gerencia Central de Administración y Finanzas, de Recursos
Humanos, De Sistemas de Informática, de Asesoría Jurídica, y de
Planeamiento y Presupuesto
3. Cuenta con actividades especiales, como son el Programa del Vaso de Leche, y las
Agencias Municipales, las que dependen de la Alcaldia.
Las observaciones que se pueden hacer a la estructura orgánica vigente son:
1. Existe un número adecuado de niveles.
2. Hay un número adecuado de áreas.
3. La ubicación de la Unidad de Planificación está por debajo del requerimiento
de un sistema de planificación adecuado, ya que se encuentra en el nivel de
apoyo.
4. Hay una ubicación jerárquica inadecuada del nivel de apoyo, el cual está por
encima del área misional.
5. Hay una diversidad de órganos de relacionamiento con la comunidad, los que
pueden estar estructurados en un solo esquema de organización.
6. Sobre valoracion jerarquica de las unidades especiales, como son el Vaso de
Leche y las Agencias Municipales, las que deben estar a nivel operativo.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
189
Esta evaluación del organigrama ha sido complementada con información obtenida
mediante entrevistas, en las que se preguntó a los funcionaros acerca de la estructura de la
institución, siendo las siguientes las percepciones de los funcionarios sobre la estructura
actual:
Hay que mejorar, hacerla más flexible y modernizarla a los cambios que
vienen
Para implementar una descentralización fiscal el organigrama no es acorde
Está desfasada
Se debe buscar una mejor relación entre gerencias y subgerencias
Fortalecer las capacidades y mejorar la asignación de personal para darle
mayor fuerza al nivel operativo, vinculado a la calidez del servicio
Es necesario modificarla ya que data del 2004
Con la formulación del nuevo PDC se hará una reformulación de la
estructura orgánica
Se tiene que reestructurar, hay gerencias que no deberían ser gerencias
La estructura se debería regir a lo que dispone la ley de municipalidades
La estructura organizacional del municipio de Chiclayo ha logrado descomponer la labor de
la entidad en tareas especializadas asignadas a personas y unidades funcionales. Sin
embargo, esta estructura tiene las siguientes debilidades:
- Es obsoleta ya que no responde a las necesidades actuales.
-No genera una adecuada relación e integración.
- Tiene una inadecuada ubicación jerárquica del nivel de apoyo, que se encuentra por encima
del nivel misional.
-Tiene una diversidad innecesaria de órganos de relación con la comunidad.
-Muestra una inadecuada dependencia de las Agencias Municipales y del Programa Vaso de
Leche
Efectividad funcional de las unidades
Para el análisis de la funcionalidad de las unidades establecidas en el organigrama, se ha
determinado la relación existente entre dichas unidades y los objetivos estratégicos de
desarrollo, como muestra el cuadro a continuación:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
190
Chiclayo, Relación Objetivos Estratégicos y Unidades Funcionales
OBJETIVO ESTRATEGICO UNIDAD
PROMOVER LA IDENTIDAD CULTURAL, MEDIANTE ACCIONES INFORMATIVAS Y EDUCATIVAS SOBRE NUESTRO LEGADO HISTÓRICO, ASÍ COMO TAMBIÉN, LA MODIFICACIÓN DE LA CURRÍCULA EDUCATIVA PONIENDO MÁS ÉNFASIS EN NUESTRA HISTORIA REGIONAL Y LOCAL.
SUB GERENCIA DE EDUCACION, CULTURA,
DEPORTES, Y RECREACION
INCREMENTAR EL COMPROMISO DE LA CIUDADANÍA CON LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, MEDIANTE LA CAPACITACIÓN Y DIFUSIÓN.
SUB GERENCIA DE MEDIO AMBIENTE Y ORNATO
SUB GERENCIA DE MEDIO AMBIENTE Y ORNATO
IMPULSO A LA GENERACIÓN DE PEQUEÑAS Y MICROEMPRESAS, ASÍ COMO, LA CREACIÓN DE UN BANCO DE PROYECTOS DE INVERSIONES PARA ATRAER INVERSIONISTAS.
SUB GERENCIA DE PROMOCION EMPRESARIAL Y
DEFENSA DEL CONSUMIDOR
PRIORIZAR EL DESARROLLO DEL TURISMO, BUSCANDO FUENTES ALTERNATIVAS DE INVERSIÓN EN EL RUBRO.
SUB GERENCIA DE TURSIMO
INCREMENTAR LA COBERTURA DE LOS SERVICIOS (AGUA, DESAGÜE Y ELECTRICIDAD), RECOLECCIÓN DE LA BASURA, Y ELECTRIFICACIÓN.
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
INCREMENTO DEL NUMERO DE CENTROS RECREACIONALES Y CULTURALES, PARQUES, PLATAFORMAS DEPORTIVAS, Y GALERÍAS DE EXPOSICIÓN.
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
INCREMENTAR EL NÚMERO DE CENTROS DE SALUD Y EDUCATIVOS
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
CREACIÓN DE NUEVOS CENTROS DE COMERCIALIZACIÓN Y EL REORDENAMIENTO DE LAS PERSONAS QUE TRABAJAN DE MANERA INFORMAL.
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
PROMOVER LA ASOCIACIÓN, PARTICIPACIÓN Y COORDINACIÓN DE LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES DE LA PROVINCIA, MEDIANTE CONVENIOS DE APOYO Y COMPROMISO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PROVINCIA.
SUB GERENCIA DE PARTICIPACION VECINAL
MEJORAR LA SEGURIDAD CIUDADANA, INCREMENTANDO EL SERVICIO POLICIAL, Y LA FORMACIÓN DE COMITÉS DE APOYO Y JUNTAS VECINALES.
SUB GERENCIA DE SEGURIDAD CIUDADANA
INCREMENTAR LA PRACTICA DE VALORES Y LAS NORMAS DE URBANIDAD, MEDIANTE LA REALIZACIÓN DE CAMPAÑAS.
GERENCIA DE RELACIONES PUBLICAS
REFORZAR LA CAPACIDAD PARA GENERAR NUEVAS FUENTES DE INGRESOS, MEDIANTE LA ORGANIZACIÓN DE EVENTOS.
GERENCIA DE RELACIONES PUBLICAS
MEJORAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE Y LAS VÍAS, E INCREMENTAR EL ASFALTADO, REORDENAR EL TRANSITO.
SUB GERENCIA DE OBRAS Y CONVENIOS
Fuente: Elaboración Propia
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
191
Como se puede observar en el cuadro anterior, sólo una parte de las unidades tienen una
relación funcional con los objetivos estratégicos. En otras palabras de 26 Sub Gerencias,
que son las unidades funcionales más relevantes en función de la realización de los
objetivos, solamente 7 de éstas están vinculadas funcionalmente a un objetivo estratégico.
Flexibilidad y adaptabilidad de la estructura
La flexibilidad y adaptabilidad de la estructura, se refiere a la capacidad de dicha
estructura de modificarse a las condiciones institucionales y del entorno en función de
cumplir la visión y los objetivos estratégicos que se desprenden de dicha visión. Esto se
puede verificar al contrastar la visión y los objetivos estratégicos con la funcionalidad de la
estructura vigente. En otras palabras, si los objetivos estratégicos no se reflejan en la
estructura vigente, esto muestra la falta de adaptabilidad y flexibilidad de la estructura.
En este sentido, como se pudo apreciar en el acápite sobre funcionalidad de las unidades
orgánicas en relación a los objetivos estratégicos, se observó que sólo una parte de las Sub
Gerencias, se encuentran vinculadas con los objetivos estratégicos de la Visión. Además,
como se analizó anteriormente, existe poca articulación entre los objetivos estratégicos y
la Visión.
De lo mencionado, se desprende que la estructura organizacional es rígida e inflexible, ya
que la misma no está orientada ni a los objetivos ni a la Visión, por lo que al final las
unidades de la estructura se mantienen inamovibles frente a las modificaciones que
emergen de los objetivos estratégicos, objetivos de gestión y metas operativas. Por lo que a
cualquier modificación de los objetivos estratégicos o demandas que nazcan de los
mismos, la estructura no está habilitada para adecuarse a dichas necesidades.
La estructura organizacional carece de la flexibilidad y adaptabilidad requeridas para
ajustarse a los requerimientos de la visión y de los objetivos estratégicos.
Ubicación y funcionalidad de la unidad de planificación (sistema de
seguimiento estratégico)
Del análisis efectuado al organigrama del municipio de Chiclayo, se desprende que la
unidad de planificación está ubicada como una Gerencia dependiente de la Gerencia
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
192
General, aspecto que muestra la poca importancia que se le asigna a la función de
planificación, toda vez que ésta debería encontrarse en un nivel superior a los niveles de
apoyo y de nivel misional, por constituirse en una función que establece lineamientos y
estrategias para la gestión municipal.
En otras palabras, la poca relevancia que se le da a la planificación se hace evidente en el
organigrama y puede ser considerada la causa de las inadecuaciones entre visión y
objetivos, entre visión y estructura y que genera las deficiencias en la funcionalidad de las
unidades, porque el modelo organizativo expresado en el organigrama tiene un carácter
funcional inflexible, que no está orientado hacia el diseño coherente de un sistema de
planificación estratégico.
Con referencia a la funcionalidad de la unidad de planificación, se puede apreciar en el
Mapa de Procesos, que dicha Sub Gerencia se encuentra limitada a elaborar documentos
de planificación y herramientas relacionadas y no a liderar y consolidar el sistema de
planificación estratégico, por lo que la funcionalidad de dicha unidad, está muy limitada.
Respecto al seguimiento de la planificación, éste es muy insuficiente ya que no se cuentan
con sistemas integrados de información. La evaluación es cuantitativa y de cumplimiento
y se la efectúa cada 2 semanas revisando el nivel porcentual de avance. Asimismo, evalúan
proyectos de inversión pública conforme la normativa y procedimientos del SNIP. Por lo
expuesto se puede afirmar que no existe un sistema de seguimiento estratégico.
En síntesis la ubicación de la unidad de planificación no es adecuada por encontrarse en el
nivel de apoyo, así como también su funcionalidad está limitada a la elaboración de
documentos y herramientas técnicas de gestión, por lo que no cuenta con la capacidad de
liderar un proceso efectivo de gestión estratégica. La unidad de planificación no cuenta con
un sistema de seguimiento estratégico.
Procesos: grado de formalidad
La estructura organizativa, está complementada por el Manual de Procesos (MAPRO), que
es una herramienta técnico normativa de gestión que define los procesos de cada una de
las unidades establecidas en el organigrama. En esta herramienta la caracterización de
procesos está vinculada a las unidades funcionales y no así a los procesos que expresan las
actividades estratégicas que emergen de los objetivos que parten de la Visión. En otras
palabras, se ha elaborado procesos referidos a unidades específicas y no procesos
vinculados a los objetivos estratégicos.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
193
Esta es la primera vez que la municipalidad de Chiclayo elabora el MAPRO y lo están
elaborando tanto para los procesos internos como para los procesos externos. Sin embargo
el MAPRO sólo se refiere a una proporción muy limitada de los procesos, sub procesos y
procedimientos referidos a las actividades y tareas de las unidades funcionales, siendo ésta
otra limitante que resta la utilidad de esta herramienta. Esto muestra que no hay una
relación adecuada entre la estructura y los procesos y procedimientos.
Con relación a los procesos externos de atención a los ciudadanos, la municipalidad
cuenta con el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), que es una
herramienta técnico normativa que compila los procedimientos administrativos y servicios
exclusivos que regula y brinda un municipio. En el Tupa se fijan las tasas para cualquier
trámite municipal, además de los montos de las sanciones y el cobro por arbitrios.
De acuerdo al análisis del TUPA de la municipalidad provincial de Chiclayo del año 2010
se encuentran 209 trámites distribuidos de la siguiente manera:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
194
Chiclayo, Trámites TUPA
CÓDIGO UNIDAD ORGANICA Nº PROC. Nº
PÁGINA
VALIDO PARA TODAS LAS GERENCIAS 2 1
SG SECRETARIA GENERAL 2 1
GERENCIA DE URBANISMO
OPC S.G. OBRAS PRIVADAS Y CATASTRO 46 2
CAH COORD. ASENTAMIENTOS HUMANOS 20 19
CUF S.G. CONTROL URBANO Y FISCALIZACIÓN 7 24
MAO S.G. MEDIO AMBIENTE 4 26
GERENCIA DE EDIFICACIONES
OC S.G. OBRAS Y CONVENIOS 5 27
GERENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE
TTO S.G. TRANSITO 11 28
TTE S.G. TRANSPORTE 43 30
GERENCIA SERVICIOS A LA CIUDAD
LP S.G. LIMPIEZA PÚBLICA 3 43
SAN S.G. SANIDAD 14 43
PE S.G. PROMOCIÓN EMPRESARIAL 9 45
GERENCIA DESARROLLO HUMANO
EDU S.G. EDUCACIÓN Y CULTURA 5 47
RC S.G. REGISTRO CIVIL 12 48
PS S.G. PROGRAMAS SOCIALES 10 51
PV S.G. PARTICIPACIÓN VECINAL 4 52
DC S.G. DEFENSA CIVIL 5 53
SC S.G. SEGURIDAD CIUDADANA 1 54
RH GERENCIA RECURSOS HUMANOS 6 54
T O T A L 209
Con referencia a la herramienta del TRAMIFÁCIL, herramienta técnico normativa cuyo
propósito es el de simplificar los trámites para Licencias de Funcionamiento y
Comerciales, la Municipalidad de Chiclayo aún no la ha implementado ya que se
encuentra aún para la aprobación del Concejo Municipal.
La Municipalidad Provincial de Chiclayo ha implementado el Sistema de Trámite
Documentario, que consiste en un sistema informático vía Web que ingresa trámites
documentarios y permite a los ciudadanos ubicar su trámite y hacer seguimiento al
mismo, pudiendo conocer las acciones que sigue su trámite, así como el tratamiento que
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
195
se está dando a su expediente. Este sistema está orientado a optimizar los tiempos y costos
de trámite para el ciudadano.
Respecto al funcionamiento de este sistema, se ha manifestado a nivel interno que la falta
de recursos económicos, equipos computacionales más modernos, el aprovisionamiento
de internet a todas las unidades, recursos humanos dispuestos a su implementación y la
dispersión de unidades en diferentes edificios, han dificultado resultados más
satisfactorios.
Las observaciones que expresaron los funcionarios en relación a los procesos y
procedimientos, muestran que la relación entre estos tres elementos de la organización no
están articulados y se encuentran dispersos, con elaboraciones parciales que no perfilan
un sistema coherente e integral.
En síntesis, los procesos y procedimientos establecidos en el municipio de Chiclayo, están
formalizados a través del MAPRO y TUPA, aunque esta formalización no consolida un
sistema coherente integral. El Sistema de Trámite Documentario carece de eficacia por la
falta de recursos económicos, predisposición al cambio por parte de los funcionarios
usuarios, disponibilidad de internet en todas las unidades funcionales y por la dispersión de
las unidades funcionales en términos de instalaciones físicas.
Relación de los procesos con los objetivos
De la lectura de los documentos del TUPA y MAPRO se concluye que si bien estas
herramientas logran una formalización de los procesos y procedimientos asociados a la
estructura organizacional, los mismos no están vinculados a los procesos estratégicos que
surgen de la Visión y los objetivos.
Los procesos y procedimientos que han sido establecidos, no tienen una relación adecuada
debido a que no se encuentran vinculados a los objetivos estratégicos establecidos en el
PDCP de Chiclayo.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
196
Relación de los procesos con la estructura
La relación entre los procesos y la estructura está definida por el MAPRO, el cual como se
ha analizado en acápites anteriores, ha definido procesos para las unidades funcionales
definidas en la estructura. Sin embargo la definición de estos procesos solamente se ha
definido para una parte de dichas unidades y al mismo tiempo, los procesos han sido
formulados en líneas muy generales.
Los procesos mantienen una relación parcial con la estructura orgánica, ya que no han sido
definidos para la totalidad de las unidades funcionales.
Grado de optimización y simplificación de los procesos orientados al
ciudadano
El TUPA y el Sistema de Trámite Documentario establecen y formalizan los procesos y
procedimientos orientados al ciudadano. Sin embargo, dichas herramientas no se
encuentran orientadas hacia un sistema de optimización y simplificación permanente de
los procesos relacionados con la atención a los ciudadanos.
Esto se puede apreciar, debido a que tanto el TUPA como el Sistema de Trámite
Documentario han sido diseñados e implementados en una etapa de la gestión y a partir
de entonces no han sufrido modificaciones, ajustes ni mejoras que surgen
permanentemente en las organizaciones.
No ha sido definido un sistema de optimización y simplificación de procesos, por lo que
dichos procesos orientados al ciudadano, no han sido mejorados continuamente.
Capacidad Institucional para la Generación de Activos Intangibles
En el desarrollo de la economía contemporánea, que hace énfasis en el conocimiento, se
ha destacado la importancia de los activos intangibles como elementos generadores de
valor. Teniendo en cuenta que usualmente se da mayor importancia a los recursos físicos y
monetarios, es necesario que se haga énfasis en un análisis e identificación de los activos
intangibles, lo cual permite a una institución municipal identificar cual es el resultado en
sentido del valor público, entendiéndose valor público como el grado de apreciación
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
197
positiva sobre distintos aspectos de la gestión que tiene el ciudadano acerca de una
institución.
Se definen los Intangibles como el conjunto de bienes inmateriales, representados en la
imagen institucional, capital intelectual, información y conocimiento e innovación.
En este acápite, analizaremos la imagen institucional de la Alcaldía Provincial de Chiclayo,
con la finalidad de poder evaluar el nivel de desarrollo de los activos intangibles, y al
mismo tiempo, de valorar la capacidad institucional para genera valor público, expresado
todo esto, en la imagen institucional que tiene el público externo de la gestión y de sus
componentes.
Imagen Institucional
La valoración de la imagen institucional está orientada a ver cuán bien estructurado se
encuentra el municipio, para lograr transmitir a la sociedad una idea completa de la
actividad que desarrolla y cómo ésta cumple con las demandas de la población.
En otras palabras, la imagen institucional no es otra cosa que la percepción dominante que
una colectividad tiene respecto de una institución o referente (sea socio-económico o
cultural), en base a las impresiones y la información que la entidad le transmite. De allí se
desprende que la Imagen Institucional comprende el conjunto de acciones comunicativas
que debe realizar una organización para expresar su identidad con el objetivo de fincar
una positiva reputación pública.
En este contexto, la imagen institucional es una percepción de la colectividad referida a
elementos como el grado en que los proyectos benefician a la comunidad, la dotación de
personal calificado, la atención de trámites, la respuesta a requisitos de la población y la
transparencia. Estos aspectos de la imagen institucional han sido seleccionados en base a
la experiencia del PRAMEG, en cuyas evaluaciones se detectaron estos elementos como
relevantes para la población.
Bajo esta premisa se realizaron encuestas cerradas a diferentes ciudadanos del municipio
de Chiclayo, con el objeto de contar con información y percepciones acerca de la imagen
institucional que la entidad proyecta hacia la población.
Los resultados de dicha encuesta mostraron lo siguiente:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
198
Chiclayo, Gráfico No 1 Proyectos que Ejecuta la Alcaldía
Fuente: Entrevistas a ciudadanos de Chiclayo
El grafico No 1, refleja que cerca del 67% de los entrevistados considera que los proyectos
que encara la actual gestión de gobierno beneficiarán a la comunidad, lo que muestra que
una baja proporción de los ciudadanos tiene una imagen positiva en este aspecto.
Chiclayo, Gráfico No 2, Personal Calificado
Fuente: Entrevistas a ciudadanos de Chiclayo
66.67
33.33
Si Benfician
No Benfician
46.67
46.67
6.67
Si
En Parte
No
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
199
El gráfico No 2, refleja la opinión del ciudadano respecto al funcionario municipal, donde
cerca del 47% de los entrevistados considera que el personal está calificado para el cargo y
una proporción similar indica que la capacidad es parcial. Esto muestra que la imagen de
la capacidad del personal es mediana.
Chiclayo, Grafico No 3 Atención de Trámites
Fuente: Entrevistas a ciudadanos de Chiclayo
El grafico No 3, se puede apreciar que cerca del 40% de los entrevistados considera que la
atención de los trámites es muy buena, y un 40% regular. Esto muestra que la imagen en
relación a la atención de trámites es positiva.
Chiclayo, Gráfico No 4 Respuesta a Requisitos de la Población
6.67
40.00
40.00
0.006.67
6.67
Excelente
Muy Buena
Regular
Mala
Pésima
No Sabe
26.67
13.33
26.67
26.67
0.00
Siempre
La Mayoría de Veces
De Vez en Cuando
Casi Nunca
Nunca
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
200
Fuente: Entrevistas a ciudadanos de Chiclayo
El gráfico No 4 muestra que un 27% de los encuestados percibe que el Concejo y la
Alcaldía de vez en cuando responden a las necesidades de la población, mientras que otro
27% percibe que nunca lo hace, por lo que la imagen de respuesta a requisitos de la
población es baja.
Chiclayo, Gráfico No 5 Nivel de Transparencia
Fuente: Entrevistas a ciudadanos de Chiclayo
Por último, el grafico No 5, el cual refleja el nivel de transparencia de la alcaldía, muestra
que un 33% de los encuestados considera que el nivel de transparencia es bajo, y un 33%
indica que es regular. Esto muestra un nivel de transparencia es bajo.
En síntesis, la imagen institucional de la municipalidad está en niveles bajos a medianos, lo
que es un indicador de baja capacidad institucional para generar valor público y en
consecuencia incrementar los activos intangibles.
0.000.00
33.33
33.33
0.00
33.33Muy Alta
Alta
Regular
Baja
Muy Baja
No sabe
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
201
Análisis Situacional
Objetivo
El presente acápite busca determinar una línea base de variables externas e internas que
afectan de manera directa e indirecta a la gestión del municipio. Asimismo, se pretende
identificar los actores relevantes (internos y externos) que juegan un rol primordial en la
gestión municipal.
Cumplir dicha finalidad facilita el planteamiento de soluciones posibles y necesarias para
mejorar el sistema de planificación estratégica, lo que en última instancia permitirá
mejorar los resultados organizacionales.
Análisis Externo (PEST)
Para el análisis del entorno se propone la herramienta denominada PEST por el acrónimo
en inglés de factores Políticos (Legal – Medio ambiental), Económicos, Sociales, y
Tecnológicos, en función a las características de los mandatos de la entidad las cuales
intervienen de manera directa en el que hacer municipal.
Este instrumento permite la identificación de factores críticos que afectan a la gestión
municipal, ya que cada columna de análisis cuenta con variables que son de mayor
importancia y/o relevancia para el análisis del entorno externo, son estas variables que dan
el sustento y que convierten a este instrumento en una herramienta de planificación
dinámica la cual permite una toma de decisiones real para la construcción de un modelo
de planificación a largo plazo.
El análisis que se realiza mediante esta herramienta emplea la siguiente matriz:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
202
Cuadro de Análisis Externo
La matriz se llena con información referida a los distintos aspectos del entorno, cada uno
de los cuales se pondera de acuerdo a la escala detallada en la columna al extremo derecho
de la matriz. De esta manera, se llega a seleccionar los factores críticos del entorno, que
son aquellas que más afectan la agestión de la alcaldía sea positiva como negativamente.
En este sentido, los datos obtenidos en base a los cuestionarios que fueron llenados por los
funcionarios del municipio de Chiclayo con relación al análisis externo arrojan los
siguientes resultados, habiéndose considerado factores críticos relevantes a aquellos
elementos que alcanzaron una ponderación mayor al 80%:
Chiclayo - Análisis Externo
Aspectos Políticos, Legales, Medio Ambientales
Fuente: Elaboración Propia
ANALISIS EXTERNO Analisis del Entorno - PEST
Politico (Legal - Medio
Ambiente)Economico Social Teconologico
Ponderación -
Prioridades (Factores
Criticos)
Alta
Media
Baja
Alta
Media
Baja
Alta
Media
Baja
No solo describir, si no determinar el
impacto en el sector
7186 71 86
57 57
29
0
14
014
29
014 14
1429
14
0102030405060708090
Po
rce
nta
je d
e R
esp
ue
stas
ALTA
MEDIA
BAJA
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
203
En relación al entorno político, legal – medio ambiental, los resultados muestran que los
factores críticos más importantes son:
1. Legislación Nacional (86%)
2. Políticas Gubernamentales Nacionales (86%)
Chiclayo - Análisis Externo
Aspectos Tecnológicos
Fuente: Elaboración Propia
En relación al entorno tecnológico, los resultados muestran que los factores críticos más
importantes son:
1. Información y Comunicación (100%)
2. Tecnología (86%)
3. Innovación (100%)
4. Investigación (86%)
100
86
100
57
86
0 0 0
29
00
14
0
14 14
0
20
40
60
80
100
120
Información y comunicación
Tecnología Innovación Propiedad Intelectual
Investigación
Po
rce
nta
je d
e R
esp
ue
stas
ALTA
MEDIA
BAJA
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
204
Chiclayo - Análisis Externo Aspectos Económicos
Fuente: Elaboración Propia
En relación al entorno económico, los resultados muestran que los factores críticos más
importantes son:
1. Ingresos Municipales (100%)
2. Perfil Productivo Local (86%)
0
100
71
86
71
86
0
1414
14140
14
0
14
0
20
40
60
80
100
120
Situación económica
nacional
Ingresos municipales
Políticas impositivas
Perfil productivo
local
Pobreza
Po
rce
nta
je d
e R
esp
ue
stas
ALTA
MEDIA
BAJA
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
205
Chiclayo - Análisis Externo Aspectos Sociales - Culturales
En relación al entorno social - cultural, los resultados muestran que los factores críticos
más importantes son:
1. Relaciones Institucionales (100%)
Chiclayo - Análisis Externo Aspectos Locales
En relación al entorno local, los resultados muestran que los factores críticos más
importantes son:
71
100
2929
14
0
29
43
14
0
43
29
0
20
40
60
80
100
120
Estilo de vida Relaciones institucionales
Situación religiosa Situación étnica
Po
rce
nta
je d
e R
esp
ue
stas
ALTA
MEDIA
BAJA
8671
86
43
100
7186
57
71 71
0
2914
57
0
29 14 29 14 14140 0 0
00 0
1414 14
0
20
40
60
80
100
120
Po
rce
nta
je d
e R
esp
ue
stas
ALTA
MEDIA
BAJA
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
206
1. Ubicación geográfica del municipio (86%)
2. Características del Territorio Municipal (86%)
3. Nivel de Salud (100%)
4. Situación de la Infancia y de la Adolescencia (86%)
Los resultados del análisis PEST muestran que los aspectos del entorno más relevantes son
los referidos al entorno tecnológico y a la situación local del municipio, siendo esto
elementos los que deben ser atendidos con prioridad en el diseño estratégico, sin dejar de
lado los demás elementos que deben ser articulados dentro de una secuencia coherente de
acción.
En síntesis, la estrategia externa de la alcaldía de Chiclayo debe partir de la asimilación de
tecnología, gestión de la información y del conocimiento, y promover la innovación, como
elemento que permita atender las necesidades prioritarias de desarrollo local (Salud y
Situación de la Infancia y la Adolescencia). Lo anterior, se deberá articular con una
vigilancia de la situación económica y de las políticas públicas nacionales, buscando generar
mayores ingresos, y fortaleciendo las relaciones institucionales.
Análisis Interno (FODA)
El análisis FODA es una herramienta de planificación estratégica, que hace un análisis de
las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de la institución, con la finalidad
de elaborar alternativas estratégicas.
En relación al presente diagnóstico, sin embargo, solo se hará el análisis relativo a los
actores internos, ya que los externos fueron relevados mediante el PEST.
Para obtener el listado de Fortalezas y Debilidades, se entrevistó a varios funcionarios,
habiendo obtenidos los siguientes resultados:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
207
Chiclayo, Matriz de Fortalezas y Debilidades, según área de la organización
FORTALEZAS
DEBILIDADES
COORDINACIÓN CON OTRAS ENTIDADES. RELACIONES EXTERNAS
EQUIPOS OBSOLETOS EQUIPO
GESTIONAMOS PARA SER EFICIENTES EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO.
GESTION SISTEMAS INFORMÁTICOS DE BAJO NIVEL EQUIPO
EJECUTAMOS EL GASTO PRIORIZÁNDOLO GESTION MAQUINARIA PARA OBRAS OBSOLETA EQUIPO
RELACIÓN CON OTRAS MUNICIPALIDADES DE LOS OTROS DISTRITOS
RELACIONES EXTERNAS
NO ESTAMOS EQUIPADOS COMO DEBE SER EQUIPO
LOS PROYECTOS QUE SE REALIZAN GESTION FALTA DE COMUNICACIÓN ENTRE ÁREAS Y GERENCIAS GESTION
EL PERSONAL DEL ÁREA ES PREPARADO (GERENCIA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO)
RECURSOS HUMANOS
FALTA ACTUALIZAR LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN Y LA ESTRUCTURA ORGÁNICA
GESTION
DISPOSICIÓN DE ATENDER AL PUBLICO RECURSOS HUMANOS
LENTITUD EN LOS TRAMITES GESTION
CONOCIMIENTO DE SU ÁREA RECURSOS HUMANOS
TECNOLOGÍA INADECUADA GESTION
COMPAÑERISMO RECURSOS HUMANOS
NO HAY COMUNICACIÓN GESTION
APERTURA AL DIALOGO RECURSOS HUMANOS
MUCHA BUROCRACIA EN CADA ÁREA, DEBERÍAN SER DIRECTOS, SE PASA UN TRAMITE POR MUCHAS ÁREAS
GESTION
EXISTENCIA DE PROFESIONALES Y TÉCNICOS QUE LOGRAN SUS METAS
RECURSOS HUMANOS
FALTA COORDINAR ENTRE FUNCIONARIOs GESTION
EL RECURSO HUMANO TIENE PREDISPOSICIÓN PARA REALIZAR EL TRABAJO
RECURSOS HUMANOS
NO SE ASIGNA LA PRIORIDAD ADECUADA A LAS REUNIONES GESTION
HAY PROFESIONALES PREPARADO RECURSOS HUMANOS
INFRAESTRUCTURA (ESTÁN DISPERSOS EN DISTINTOS EDIFICIOS)
INFRAESTRUCTURA
COHESIÓN Y BUENA RELACIÓN EN MI AREA RECURSOS HUMANOS
LOS DOS SINDICATOS, DE EMPLEADOS Y DE OBREROS RECURSOS HUMANOS
CAPACITACIONES QUE SE DAN RECURSOS HUMANOS
CONTROL DE PERSONAL DEFICIENTE RECURSOS HUMANOS
ATENCIÓN AL CIUDADANO SERVICIO FALTA DE INTERÉS DE LOS RECURSOS HUMANOS POR CAPACITARSE POR SU PROPIO ESFUERZO
RECURSOS HUMANOS
CON EL PRESUPUESTO QUE SE TIENE SE DA EL 100% DE SERVICIO
SERVICIO POCO PORCENTAJE DE PERSONAL PROFESIONAL (20%) RECURSOS HUMANOS
INSTITUCIÓN QUE GOZA DE AUTONOMÍA RELACIONES EXTERNAS
NO ACEPTAN EL CAMBIO RECURSOS HUMANOS
LA RELACIÓN EXISTENTE CON OTROS ORGANISMOS
RELACIONES EXTERNAS
NO ASISTEN LOS FUNCIONARIOS A LAS REUNIONES, MANDAN REPRESENTANTES
RECURSOS HUMANOS
APOYO DE LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL
RELACIONES EXTERNAS
POCO SERVICIO AL PUBLICO SERVICIO
Fuente: Elaboración Propia
Los resultados del cuadro anterior, reflejan que las debilidades internas son mayores que
las fortalezas. Asimismo, muestran que el área considerada de mayor desarrollo son los
recursos humanos, mientras que el área de menor desarrollo es la gestión.
En síntesis, la estrategia interna de la alcaldía debe mantener la capacidad de gestión
basada en los recursos humanos y las relaciones externas, y generando una mejor
capacidad de gestión.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
208
En síntesis, la estrategia interna de la municipalidad debe aprovechar el nivel de recursos
humanos y las relaciones externas, generando una mejor capacidad de gestión.
Mapa de Actores
El Mapa de Actores es una herramienta de planificación estratégica que permite identificar
a los actores relevantes, tanto internos como externos, que pueden afectar la gestión
institucional. Es un procedimiento objetivo-subjetivo de identificación activa y social de
los problemas más sentidos y connotados en el sentir de los actores.
En este sentido, la identificación de actores o “mapa de actores” busca identificar a
protagonistas clave de la institución (o vinculados a ella) que potencial o realmente
pueden influir en la determinación/ ajuste y/o implementación de un plan, proyecto o una
iniciativa institucional.
Los actores son grupos (personas naturales o jurídicas agrupadas y constituidas) o
individuos que tienen un interés en el desempeño y las políticas de una institución.
Un actor es quien tiene fuentes de poder y de interés sobre la entidad o sobre un aspecto
especifico
Por lo tanto, PODER. Es más que sólo autoridad, implica una posición de influencia sobre
otros. Implica cambiar las decisiones que una institución pública ha adoptado. INTERES.
Es la decisión de un actor en actuar, dejar actuar u obstaculizar algo porque afecta
(beneficia o pierde) su relación de poder o su posición actual dentro de una institución,
sobre una institución o fuera de ella.
Como se puede apreciar en el cuadro No 6, el mapa de actores del municipio de Chiclayo
estaría compuesto de la siguiente manera:
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
209
Chiclayo, Matriz de Actores
Fuente: Elaboración Propia
El cuadro No 6 refleja que los actores con mayor grado de PODER e INTERÉS en el
municipio de Chiclayo para lograr una gestión exitosa son:
Gobierno Central
Alcalde
Organizaciones Sindicales
Cooperación Técnica Internacional
El análisis muestra claramente a los actores más relevantes, en relación a cada uno de los
cuales se deben formular la estrategia adecuada a su posición de poder e interés.
La municipalidad de Chiclayo debe atender los requerimientos del Gobierno Central,
fortaleciendo la capacidad del Alcalde y buscando concertar con las Organizaciones
Sindicales, relacionándose con las agencias de Cooperación Internacional.
0
10
20
30
40
50
60
PODER
INTERES
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
210
Síntesis del Diagnóstico
Visión de Desarrollo del Municipio
La Visión del Plan de Desarrollo Concertado Provincial de Chiclayo 2003 – 2010, ha
sido formulada a partir de un diagnóstico integral, de manera participativa y
contempla la identificación de sólo tres de los cuatro ámbitos de desarrollo,
habiéndose excluido el ámbito de desarrollo social, por lo que se puede aseverar
que dicha visión no tiene un alcance general adecuado. Asimismo, tiene como
limitación adicional la ausencia del desarrollo organizacional que es un elemento
necesario para lograr el desarrollo integral.
La articulación entre los objetivos y la visión es un elemento central que permite
que la visión se proyecte hacia su realización. Los objetivos estratégicos de
desarrollo están parcialmente alineados con la visión, siendo que de 10 objetivos
estratégicos solo 6 de éstos se encuentran entre los elementos centrales de la
visión y expresados en dichos objetivos.
El Municipio Provincial de Chiclayo cuenta con 2 instrumentos complementarios
al PDCP: el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008 – 2010 y el Plan Operativo
Institucional (POI) 2010. Se encuentra en proceso de elaboración el Plan de
Acondicionamiento Territorial (PAT) – Plan de Desarrollo Urbano Ambiental.
No se ha elaborado una visión relativa al desarrollo del territorio, aspecto que
muestra una carencia muy importante dentro del sistema de planificación
estratégica. Sin embargo, está en proceso la elaboración del Plan de
Acondicionamiento Territorial – Plan de Desarrollo Urbano ambiental, en etapa de
socialización y sensibilización ciudadana.
No existe coherencia entre la visión, los objetivos estratégicos y los objetivos
institucionales del PEI y del POI, aspecto que genera un marco de ambigüedad e
incertidumbre acerca de la orientación estratégica del municipio.
Los elementos de la Visión de Desarrollo del PDCP son percibidos de manera
fragmentada por los funcionarios de la municipalidad, por lo que se establece que
el grado de internalización de la visión es muy bajo.
Asimismo, la visión de desarrollo no es efectivamente una guía de acción del
municipio, porque los proyectos y demás actividades concretas no reflejan el
alcance integral de la visión.
La visión de desarrollo vigente tiene un bajo nivel de factibilidad, ya que el nivel de
logro anhelado está muy por encima de los recursos y capacidades de la
municipalidad, así como de la realidad social y económica del entorno local. Esto
hace que el logro institucional sea poco probable, y que la visión sea percibida
como una utopía deseable, pero poco realizable.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
211
Análisis Institucional
La estructura organizacional ha logrado descomponer la labor de la entidad en
tareas especializadas asignadas a personas y unidades funcionales. Sin embargo,
esta estructura presenta las siguientes limitaciones: Es obsoleta, pues no responde
a las necesidades actuales; no genera una adecuada relación e integración;
inadecuada ubicación jerárquica del nivel de apoyo por encima del nivel misional,
diversidad innecesaria de órganos para el relacionamiento con la comunidad.
Sólo una parte de las unidades tienen relación funcional con los objetivos
estratégicos. De 26 Sub Gerencias, que son las unidades más relevantes para la
consecución de los objetivos, sólo 7 están vinculadas a un objetivo estratégico del
PDCP.
La estructura organizacional carece de flexibilidad y adaptabilidad necesarias para
ajustarse a los requerimientos de la Visión y de los objetivos estratégicos, ya que
varias unidades funcionales no se encuentran relacionadas con los objetivos
estratégicos, mostrando la rigidez de la estructura.
La ubicación de la unidad de planificación no es adecuada, se encuentra en el nivel
de apoyo. Su funcionalidad está limitada a la elaboración de documentos y
herramientas técnicas de gestión, por lo que no cuenta con la capacidad de liderar
un proceso efectivo de gestión estratégica. No cuenta con un sistema de
seguimiento estratégico. El seguimiento que realiza la unidad está limitado al
cumplimiento del POI. Asimismo, se encuentra cumpliendo funciones de
evaluación de proyectos de inversión, conforme la normativa y procedimientos del
SNIP.
Los procesos y procedimientos establecidos en el municipio de Chiclayo, están
formalizados a través del MAPRO y TUPA, aunque esta formalización no consolida
un sistema coherente integral. El Sistema de Trámite Documentario carece de
eficacia por la falta de recursos económicos, la baja predisposición al cambio por
parte de los funcionarios usuarios, disponibilidad de internet en todas las unidades
funcionales y por la dispersión de las unidades funcionales en términos de
instalaciones físicas.
Los procesos y procedimientos definidos no están articulados con los objetivos
estratégicos formulados en el PDCP de Chiclayo. La falta de articulación integral
(visión – objetivos - procesos) resta eficiencia, eficacia y transparencia a la
prestación de los servicios municipales. Los procesos mantienen una relación
parcial con la estructura orgánica, ya que no han sido definidos procesos para la
totalidad de las unidades funcionales.
Diagnóstico – Área Estratégica Organizacional
212
No ha sido definido un sistema de optimización y simplificación de procesos, por
lo que los procesos orientados al ciudadano no han sido ni se mejoran
continuamente.
La imagen institucional de la municipalidad se encuentra en niveles bajos a
medianos, lo que indica una baja capacidad institucional para generar valor
público (grado de apreciación positiva del ciudadano respecto a la municipalidad)
y en consecuencia incrementar los activos intangibles.
Análisis Situacional
Los resultados del PEST, recomiendan que la estrategia externa de la alcaldía de
Chiclayo debe partir de la asimilación de tecnología, gestión de la información y
del conocimiento, y promover la innovación, como elemento que permita atender
las necesidades prioritarias de desarrollo local (Salud y Situación de la Infancia y la
Adolescencia). Lo anterior, se deberá articular con una vigilancia de la situación
económica y de las políticas públicas nacionales, buscando generar mayores
ingresos, y fortaleciendo las relaciones institucionales.
El análisis FD (fortalezas y debilidades), recomienda como estrategia interna
aprovechar el nivel de recursos humanos con que cuenta y las relaciones externas,
generando una mejor capacidad de gestión.
Los resultados del Mapa de Actores, sugiere que la municipalidad de Chiclayo debe
atender los requerimientos del Gobierno Central, fortaleciendo la capacidad del
Alcalde y buscando concertar con las Organizaciones Sindicales, relacionándose
con las agencias de Cooperación Internacional.
213
Planes de acción: Área Estratégica
Organizacional
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
215
Herramienta de Planificación Estratégica
Describe qué es lo que debe ocurrir, quien lo debe hacer y cuando debe completarse.
Traduce las acciones estratégicas en un plan de implementación anual, recoge aquello que
debe hacerse, las fechas en las que debe cumplirse, las personas/responsables encargadas
de su conclusión y los recursos para llevarlo a cabo.
Considerando el corto plazo que resta a la actual gestión, el plan de acción no se enfoca en
realizar un reingeniería total en el campo estratégico organizacional, focalizándose por lo
tanto en una herramienta de planificación estratégica integral que busca dar respuesta y
soluciones a más de un problema a través de la priorización de políticas, objetivos
estratégicos institucionales.
El diagnóstico anterior identifica las debilidades de la institución en su sistema de
planificación. Si bien el PDCP aborda programas y áreas de intervención en el campo
institucional, los avances al respecto han sido limitados y no se ha logrado implementar e
internalizar los planes, herramientas y manuales elaborados por la organización al interior
de la institución.
Por lo expuesto, es necesaria una herramienta de planificación estratégica enfocada en
lograr la articulación de dichas herramientas/documentos institucionales y sobre todo el
poder socializarlas y comunicarlas a todos los funcionarios del municipio.
La Herramienta de Planificación Estratégica (HPE) ha sido elaborada para explicar de
manera práctica los procedimientos que se deben seguir para implementar la Herramienta
de Planificación Estratégica de ICG. La identificación de la ruta critica y de los aspectos
metodológicos buscan facilitar la rápida aplicación de la herramienta, así como no
demanda de los funcionarios una preparación extenuante en planificación estratégica.
La HPE propuesta tiene como objetivo principal dar pautas procedimentales para la
implementación de un Sistema de Planificación Estratégica en el Municipio de Chiclayo.
Para esto, delinea los procedimientos de cinco fases aplicadas en forma secuencial, que
permita contar con información que genere una base analítica para orientar las acciones
de corto y mediano plazo con una proyección de largo alcance, basado en un enfoque de
gestión de la información y del conocimiento, como fundamento conceptual de todo el
proceso.
La HPE busca también brindar sustento para una gestión eficiente y de gran impacto en el
entorno, promoviendo la capacidad de innovación y permitiendo una actitud proactiva
que permita generar futuros deseables. Todo esto, permitirá contribuir efectivamente al
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
216
desarrollo local como base del desarrollo humano y productivo general, tanto en el
entorno cercano como en el entorno nacional y global.
Ruta Crítica (Fases) de la Herramienta de Planificación
Estratégica
Para el éxito de la HPE se requiere un marco de referencia que permita ordenar el proceso
y al mismo tiempo contar con un conocimiento compartido respecto a éste, como se
puede apreciar en el siguiente grafico a continuación:
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
Fuente: ICG
La primera fase, busca establecer las condiciones previas para llevar a cabo el proceso de
planificación estratégica. Esto implica que se establecen e identifican las necesidades, los
actores o participantes, los recursos y los tiempos en los cuales el proceso de planificación
se desarrollará.
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
217
La segunda fase, es esencial para la puesta en práctica de la herramienta de planificación,
requiere de un pormenorizado proceso analítico integral de la situación actual tanto en
relación del entorno como en el ámbito interno.
La situación actual tiene como componente relevante al entorno, el cual incide en la
gestión de todas las instituciones y entidades. En este sentido, y considerando que uno de
los principales problemas del manejo estratégico es la incertidumbre del entorno, resulta
evidente entonces que en el proceso de planificación es necesario analizar el
comportamiento de ciertas variables externas, con el propósito de precaver como éstas
tendrán influencia en las variables internas (institucionales) para el municipio.
Por lo anterior, el análisis de la situación actual constituye un paso fundamental que
permitirá identificar el direccionamiento que guía el accionar estratégico de la entidad a
los criterios utilizados en la formulación/identificación de la visión, misión y objetivos de
gestión. Adicionalmente, poder reflexionar si los objetivos estratégicos responden o se
encuentran articulados para el cumplimiento de políticas instituciones y metas fijadas por
el municipio a corto, mediano y largo plazo.
En síntesis se pretende cumplir el siguiente esquema:
Matriz de Análisis Actual Institucional
Fuente: ICG
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
218
El análisis situacional desarrollado en la Fase II es la base para poder elaborar e iniciar la
fase tres, denominada estrategia prospectiva o proceso prospectivo. Este instrumento
tiene por finalidad la de proyectar la visión, los objetivos estratégicos, la estructura y el
sistema de seguimiento y control hacia el largo plazo, de manera tal que la gestión asuma
una mayor responsabilidad para optimizar sus procesos internos y mejorar la calidad de
las normas, bienes y servicios que oferta a la población local.
La cuarta fase, tiene el propósito de realizar un análisis morfológico con el objetivo
fundamental de explorar sistemáticamente los futuros posibles a partir de las
combinaciones resultantes de la descomposición del sistema. También se puede explorar
el posible desarrollo de nuevas iniciativas que pretende alcanzar una organización a corto
y mediano plazo.
Por último, la fase cinco, la cual tiene como objetivo esencial el de desarrollar un Sistema
de Seguimiento y Control de Planificación Estratégica que permita evaluar la adecuación
del marco prospectivo, la capacidad de logro de los objetivos estratégicos propuestos, así
como también la coherencia de estructura de acción definida. Todo esto, con la finalidad
de poder rectificar y actualizar el curso de acción y la estructura sobre la base de la
información relevante, analizando al mismo tiempo los modelos causa - efecto.
Herramienta Imagen Institucional
La visión de globalización en la sociedad, las nuevas tecnologías y la presión de la
competitividad social hacen que las instituciones se planteen un nuevo paradigma
comunicacional, el de gestionar su imagen en su entorno, de “ocupar un espacio en la
mente de los públicos” y no solamente comunicar lo que es la institución en el contexto
social.
Es importante, para lograr este objetivo “conocer” a la institución tanto internamente
como externamente, es decir la percepción y accionar que tiene su público interno, así
como su público externo, obteniendo de esta forma una especie de radiografía de la
institución, que nos permita saber sus debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas,
que pueda aprovechar y enfrentar la institución. A partir de ésta se podrán definir
mecanismos que coadyuven al mejoramiento de su posicionamiento institucional,
expresados en una propuesta comunicacional de imagen corporativa/institucional que
apunte a este objetivo.
En este marco, la función de comunicación e imagen en las instituciones ha alcanzado en
este tiempo un grado de complejidad tan alto que exige la formalización de instrumentos
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
219
y técnicas de gestión cada vez más sofisticados, por lo que la gestión de la comunicación
no sólo depende del área de comunicación en las instituciones, sino de una voluntad
política de la dirección así como del compromiso de las distintas áreas que la conforman.
Visión y Alcance de la herramienta
La visión de la herramienta de comunicación e imagen corporativa/institucional tiene un
enfoque integral cuyo propósito es mejorar y efectivizar la gestión de comunicación
de las instituciones/municipios en general para posicionarlas estratégicamente en un
contexto determinado. Desde esta perspectiva se llevará adelante el análisis de su imagen
corporativa/institucional actual, la definición de su perfil institucional más adecuado y un
plan de comunicación.
Esta herramienta integra los valores y las creencias de la institución, refleja las
características de la filosofía y cultura organizacional, apegándose a las características de
la visión y misión de la institución, logrando empatar lo que se hace con lo que se dice. Es
por esto que es tan importante la percepción que los diferentes públicos tienen sobre la
institución, sean estos públicos internos (empleados y directivos) o públicos externos (el
consumidor real o potencial/ciudadanos, y las demás organizaciones que operan en el
entorno).
De forma sistemática y estructurada su aplicación permite contar con la base analítica
para poder orientar las acciones de corto y mediano plazo de los municipios y empleando
la prospectiva se podrá lograr con una proyección de largo plazo.
La herramienta establece los lineamientos para analizar el perfil actual de la institución, a
través de la recopilación de información y elaboración del diagnóstico correspondiente;
información que definirá la autoimagen (cultura corporativa) y la imagen funcional
(comportamiento corporativo) de la institución, a partir de las mismas se definirá la
imagen intencional-perfil institucional (personalidad corporativa) que en coordinación
con la institución y su máxima autoridad se decida, acorde con la visión y misión
planteadas (sean estas creadas, cambiadas o replanteadas); posteriormente estos
resultados permitirán trazar un plan y acciones de comunicación pertinentes con lo
definido.
Los instrumentos y técnicas de investigación abarcan el área cualitativa y cuantitativa que
respaldan el estudio en cuestión: investigación documental de gabinete (desk research)
entrevistas en profundidad, observación participante, grupos focales y diferentes
cuestionarios aplicados tanto a público interno como externo.
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
220
La herramienta está orientada a su aplicación en una entidad municipal ubicada en un
país del Pacto Andino, aunque también su aplicación es pertinente en municipios de todo
el continente sud americano, así como también a otras entidades del sector público.
Desarrollo de la herramienta
De manera gráfica, la implementación de la herramienta de imagen corporativa consta de
cuatro grandes etapas o fases: identificadas en el esquema siguiente: primera fase: análisis
del perfil corporativo; segunda fase: definición del perfil corporativo; tercera fase:
definición de la personalidad corporativa y; cuarta fase, sistema de control y evaluación de
la imagen. La gráfica planteada se la ha disgregado en una estructura de análisis que
representan los pasos a seguir de la herramienta de estudio para la imagen
corporativa/institucional de cualquier entidad municipal correspondiente a una auditoria
de imagen. Esta estructura de organización facilita visualizar los pasos que la investigación
debe seguir dentro de ésta.
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
221
Primer paso: Análisis de la identidad corporativa/institucional
Para el análisis de la identidad corporativa en principio es necesario identificar muy bien
qué quiere ser la institución es decir su visión, como quiere llegar y alcanzar su visión
estratégica, cuáles son sus características: fortalezas y debilidades y las amenazas y
oportunidades que tienen la misma para lograr su visión.
Segundo paso: Análisis de la imagen funcional-comportamiento
corporativo/institucional.
La identidad corporativa/institucional está constituida por tres componentes
fundamentales: la historia, la estrategia institucional y la cultura organizacional, los dos
primeros identificables a través de diferentes atributos institucionales que se pueden
recoger desde el análisis de la imagen funcional y el tercero, quizá el más notable, por su
carácter subjetivo, desde la proyección de su autoimagen o imagen interna.
Así mismo, el comportamiento corporativo se trata de comprender desde las actuaciones
de la institución en el plano funcional y operativo de sus procesos productivos o de
servicio. Se refleja en todas aquellas respuestas que la institución da hacia el público, tales
como el servicio, la calidad de éste, entre otros; las mismas proyectan una imagen
funcional, es por esto que el comportamiento corporativo en la imagen de una institución
es tan decisivo, que si no logra alcanzar un nivel de suficiencia con relación a la media del
sector de actividad en el que la institución opera de poco servirán las acciones de
comunicación para lograr una imagen positiva.
Tercer paso: Análisis de la autoimagen-cultura corporativa
Como se dijo anteriormente la identidad corporativa/institucional está también
conformada por un tercer componente: la cultura organizacional, que se caracteriza por
tener un carácter subjetivo, interno a la institución, intangible algunas veces y constituir
una de las partes más importantes de la organización, si se quiere la más notable, y se la
puede analizar desde la proyección de su autoimagen.
Es necesario entender la cultura corporativa/institucional como la construcción social de
la identidad de la institución, el modo que tiene la organización de integrar y expresar los
atributos que la definen, es decir el modo de ser y de hacer de la institución. Las
manifestaciones de la cultura corporativa proyectan una imagen interna o autoimagen de
la organización que tiene su reflejo en su comportamiento, es decir el accionar de los
recursos humanos dentro de la institución; su influencia que tiene en la formación de la
imagen es vital, ya que se trata de las personas al interior de un organismo. De esta
manera, tenemos que concentrarnos en analizar ciertas características o atributos propios
de la cultura.
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
222
Cuarto paso: Evaluación y Control
Esta fase está referida al mecanismo de control y evaluación para monitorear la imagen
corporativa/institucional, para esto tomamos un instrumento referido al Observatorio
Permanente de Imagen Corporativa (OPIC).
El OPIC es un instrumento permanente de evaluación y control de la imagen de las
instituciones cuyo establecimiento es sencillo una vez sean conocidos los resultados de la
auditoria de imagen.
Este instrumento debería cubrir tres áreas:
Medir: debe suponer un registro de la imagen y del impacto de la estrategia de
comunicación
Identificar: desviaciones sobre los objetivos establecidos y profundizar en las
causas o factores que determinan esas desviaciones
Aportar un sentido estratégico para optimizar la comunicación y minimizar los
riesgos
Para lo cual se desarrollan dos componentes:
1. Una base de datos relacional
2. Una parrilla de análisis de la imagen corporativa
Plataforma de Atención al Ciudadano
La atención al ciudadano es una de las funciones más relevantes dentro de la gestión edil,
ya que implica un contacto directo con los vecinos cuando estos acuden a la
municipalidad para realizar trámites requeridos por las normas públicas vigentes.
En este sentido, los procedimientos de recaudación, que permiten a la institución contar
con recursos propios, implican una relación no solo directa sino también conflictiva
muchas veces con el vecino. De la misma manera, la tramitación de autorizaciones de
construcción, la legalización de trasferencias de bienes inmuebles, entre otras gestiones
que están establecidas por ley, implican un contacto personal con funcionarios de la
municipalidad.
En relación a todo lo anterior, es evidente que si los procedimientos de relación con los
vecinos en función de los trámites anteriormente descritos, son deficientes, se genera un
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
223
nivel de conflicto e insatisfacción que no solo deteriora la imagen institucional, sino que
genera una actitud adversa hacia la entidad por parte de los ciudadanos afectados.
Por todo lo anterior, la calidad y eficiencia en la atención directa al ciudadano es una tarea
que debe ser abordada en forma sistemática, y requiere de una orientación técnica
adecuada. Con esto en mente, se debe hacer un recuento de los enfoques actualmente
vigentes en municipios del pacto andino, los cuales han desarrollado diversos modelos
para abordar este proceso de atención.
El primer enfoque que se puede se puede considerar el menos desarrollado por generar la
mayor cantidad de fricciones, es el de una atención dispersa, en la cual el vecino debe
buscar la unidad a la que debe acudir, la que puede estar ubicada en lugares lejanos. En
este modelo de atención, se observa que la información hacia el vecino es muy deficiente,
y que este está obligado a acudir a sus propios recursos para averiguar. Esto genera un
ambiente donde surgen posibilidades de que personas ajenas a la entidad ofrezcan
servicios de asesoría, o inclusive los propios funcionarios asuman esta función.
El segundo enfoque, que es un avance relativo, se basa en la organización de una
ventanilla única, donde se reciben todos los trámites en un solo lugar, y es en esta misma
unidad donde se recibe información acerca del seguimiento de cada procedimiento. Con
este procedimiento se puede dar información simplificada y única a los vecinos, pero se
pueden generar colas por la concentración de las demandas en un solo lugar.
El tercer enfoque, es el de organizar una Plataforma de Atención, la cual no solo se
constituye en una ventanilla única, sino que además permite que las personas presentes
tengan un acomodación física adecuada, lo que implica la dotación de espacios de
consulta e información, así como sillas. La plataforma, sin embargo, no es solo un espacio
físico más acogedor, sino que también debe estar relacionada con el proceso de
simplificación de procedimientos y procesos. Es decir, que la información generada sobre
la duración de trámites, los problemas encontrados, la satisfacción del usuario, y la
relación de los resultados con los objetivos estratégicos institucionales, son todos aspectos
que son considerados en la plataforma, la que se convierte a la plataforma en la unidad
que genera recomendaciones de simplificación de procesos y procedimientos en forma
continua.
Dentro de los tres enfoques anteriormente descritos, que constituyen en tres niveles de
desarrollo de la atención al ciudadano, se han desarrollado diversas herramientas técnicas
normativas en los países de la región andina. Así, por ejemplo, en el Perú se ha
desarrollado el TUPA y el TRAMIFACIL, que permiten, el primero, establecer una
definición clara de cada trámite, sus requisitos, tiempos, costo y responsables, y el
segundo automatiza los trámites facilitando su gestión. Del análisis de estas herramientas
se puede mencionar que si bien son un avance en relación a anteriores enfoques, sin
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
224
embargo aún requieren constituirse en sistemas de optimización continua orientados a la
mejora continua.
En otras palabras, parece ser que el enfoque más avanzado y el que debe promoverse para
la gestión municipal, es el de la plataforma de atención al ciudadano, dentro de la cual se
pueden fijar las pautas generales de cada trámite, se puede efectuar la automatización, y
además se puede optimizar los procesos en forma sistemática, mejorando la calidad de
servicio constantemente.
Objetivo General
El objetivo general de implementar una plataforma de atención al ciudadano es el de
desarrollar un sistema de atención a los usuarios que permita un contacto de calidad con
calidez, comodidad ambiental, y capaz de realizar un proceso de optimización
permanente, partiendo del seguimiento sistemático de los procedimientos y procesos,
detectando los defectos, y formulando simplificaciones mediante la eliminación de dichos
defectos. De esta manera, se llega a contar con un sistema único de servicios orientados a
la atención del ciudadano, con una permanente optimización de dicha atención.
Objetivos Específicos
Se encuentran entre los objetivos específicos los siguientes:
Facilitar a los ciudadanos las gestiones relacionadas con la tramitación general.
Implementar un sistema de ingreso, egreso y flujo de correspondencia, y su
correspondiente seguimiento sistematizado.
Agilizar los trámites en general en base a procesos de mejoramiento continuo.
Designar a funcionarios municipales dedicados a atender a los ciudadanos.
Para el logro de la propuesta, se requiere la ejecución de las siguientes actividades
comprendidas en los cinco pasos que se detallan a continuación:
1. Listado de todos los trámites relacionados con los ciudadanos
Consiste en la elaboración de un listado de todos los trámites que involucren a los
vecinos, en todas las unidades de la municipalidad.
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
225
2. Caracterización de los procesos
En el proceso de caracterización, se determinan los clientes, insumos, actividades de
transformación, productos, así como los clientes de cada proceso, además de los
documentos y normas asociadas. Asimismo, contempla la elaboración de un listado
de problemas existentes en cada uno de estos aspectos, y del uso de recursos y del
tiempo de duración actual de cada una de las actividades de transformación.
3. Optimización inicial de los procesos
Sobre la base de la caracterización, y del análisis de complejidad y calidad de los
procesos, se formulan soluciones posibles e inmediatas para simplificar los procesos.
4. Elaboración de Manuales y Mapas de procesos y procedimientos
En base a la optimización inicial de procesos, se elaboran los Manuales de Procesos,
que comprenden los flujogramas y diagramas de recorrido, los documentos y normas
asociadas, así como los mismos elementos para todos los procedimientos asociados a
cada proceso. Este paso comprende las siguientes actividades:
Diseño de macroprocesos
Sobre la base de la elaboración de Manuales y Mapas de Procesos, se analiza la
relación y compatibilidad entre los procesos formulados, y se definen
macroprocesos, es decir conjuntos de procesos relacionados y que pueden
articularse en forma coordinada.
Implementación piloto de los procesos optimizados
Consiste en la ejecución piloto, previo establecimiento de la línea base de cada
proceso, de la propuesta elaborada, durante un periodo de tiempo adecuado a cada
proceso.
Ajustes a los procesos
Consiste en la realización de ajustes a los procesos en base a la experiencia y los
resultados logrados en la aplicación piloto
Elaboración de los Manuales finales de Procesos
Consiste en la elaboración de los Manuales Finales sobre la base de los ajustes.
5. Capacitación del personal municipal
Plan de Acción – Área Estratégica Organizacional
226
Consiste en capacitar al personal involucrado en cada una de los aspectos de los
procesos aprobados.
Sección IV. Área Fiscal
Diagnóstico: Área Fiscal
Diagnóstico – Área Fiscal
Situación fiscal
Metodología
A fin de realizar el relevamiento de información, diagnóstico y elaboración de una
propuesta para el Municipio de Chiclayo, Perú, se ha procedido a la recopilación y
sistematización de la información con las siguientes fuentes de datos:
Presupuestos (Originales, iniciales de apertura)
Ejecuciones presupuestarias por rubros de ingreso y partidas de gasto.
Informes de seguimiento del área de recaudaciones.
Balances y estados financieros.
El análisis básico toma en consideración la ejecución de cuatro gestiones fiscales del 2006
al 2009 y el presupuesto de la gestión 2010 como dato de referencia sobre lo que el
Municipio pretende realizar el presente año.
Para la sistematización de la información, se ha utilizado el formato de Flujo Financiero,
que se basa en la metodología sugerida por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP)16.
La ventaja que presenta este formato de información además de adoptar un esquema
ejecutivo, es la integración y consistencia que se obtiene entre la ejecución presupuestaria
y los estados financieros (balances) de las instituciones.
El Flujo Financiero toma la información de los movimientos reales de las partidas y rubros
correspondientes de la ejecución presupuestaria y las vuelca en un formato resumido
consolidando, lo que se denomina “sobre la línea” hasta determinar un superávit o déficit
de la gestión17
. “Bajo la línea” se refleja el financiamiento del resultado antes mencionado,
16 www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/
17 El superávit o déficit global se determina de la diferencia de ingresos totales y egresos totales. Cabe realizar la distinción
de que no todas las fuentes de recursos son ingresos genuinos de la gestión, por ejemplo los créditos obtenidos se registran
bajo la línea como parte del financiamiento y no en los ingresos
Diagnóstico – Área Fiscal
232
el que puede ser cotejado con información del balance de la institución, puesto que éste
muestra los movimientos financieros de la misma. El objetivo es contar con un
instrumento de gestión, que muestra la situación financiera del Municipio, elemento
primordial para tener una visión de corto, mediano y largo plazo.
Con el flujo financiero y otros elementos de análisis, en este capítulo se trata de identificar
posibles desequilibrios que requieran ser corregidos y/o potenciar aquellas fortalezas de
manera tal que se garantice el éxito de la implementación de las herramientas en las áreas
del Sistema de Información Territorial y la Estratégico Organizacional.
Adicionalmente, se pretende determinar una línea base que permita posteriormente
evaluar el resultado de las implementaciones sugeridas. Para este objetivo, se plantea
como instrumento de gestión poder contar con un Programa Financiero, que para el
caso del Municipio, representa un conjunto de medidas de política fiscal dirigidas a
alcanzar determinadas metas fiscales.
Es de vital importancia destacar que este Programa Financiero no es un fin en sí mismo,
por el contrario, es el instrumento necesario para ordenar, programar y monitorear los
recursos financieros requeridos para que el Municipio pueda proveer a la población los
bienes y servicios de la mejor forma posible.
Por lo tanto, el objetivo específico de esta sección es dotar al Municipio de un análisis
cuantitativo y cualitativo en base a información disponible de forma tal que el tomador de
decisiones cuente con todos los elementos necesarios que le permitan aplicar las medidas
más adecuadas para mejorar su gestión, para lo cual también se plantean planes de acción
en este sentido.
Para análisis comparativo de los Municipios participantes del PRAMEG, se ha
determinado realizar el estudio en términos de dólares americanos, para lo cual se definió
utilizar un mismo tipo de cambio para todas las gestiones con la finalidad de depurar el
efecto de la variación del precio de la divisa norteamericana en la Región Andina. En el
caso de Perú se utiliza el tipo de cambio de fin de periodo de la gestión 2009 (2,89 Nuevos
Soles por Dólar) 18.
18 Fuente: BCRP
Diagnóstico – Área Fiscal
233
Resultados
De lo general a lo específico el análisis fiscal en base a la Tabla Nº1 presenta el flujo
financiero del Municipio de Chiclayo permitiendo destacar los siguientes elementos:
En las últimas cuatro gestiones en Chiclayo se observa superávits entre las gestiones 2006
– 2007, déficits entre 2008 – 2009 y según lo presentado en el Presupuesto, se espera un
superávit en el Resultado Fiscal, para la gestión 2010.
Se constata que el municipio ha mantenido una disciplina fiscal en los primeros años de estudio, sin embargo el comportamiento de las últimas gestiones, muestra que debe efectuarse una análisis en el marco de la sostenibilidad financiera del Municipio.
Diagnóstico – Área Fiscal
234
Tabla Nº 1: Chiclayo - Flujo Financiero (Expresado Millones de Dólares)
2006 2007 2008 2009 2010
Ppto. Ejec. Ppto. Ejec. Ppto. Ejec. Ppto. Ejec. Ppto.
INGRESO TOTAL 19,31 18,64 21,43 22,54 23,30 26,40 26,35 24,31 24,24
INGRESO CORRIENTE 19,31 18,64 21,43 22,54 23,30 26,40 26,35 24,31 24,24
RECURSOS PROPIOS 11,96 10,16 12,92 12,71 12,73 14,68 14,20 14,46 14,75
INGRESOS TRIBUTARIOS 4,62 3,74 5,10 4,78 5,09 5,51 6,18 5,80 6,20
A LA PROPIEDAD 3,79 2,66 3,79 2,97 3,81 3,61 4,45 3,83 4,66
BIENES INMUEBLES 3,36 2,28 3,36 2,74 3,43 3,34 4,07 3,43 4,27
VEHICULOS 0,42 0,38 0,42 0,24 0,39 0,27 0,39 0,40 0,39
A LA TRANSFERENCIA 0,63 0,85 0,63 1,06 0,90 1,07 0,90 1,20 0,90
BIENES INMUEBLES 0,63 0,85 0,63 1,06 0,90 1,07 0,90 1,20 0,90
VEHICULOS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
OTROS 0,20 0,23 0,68 0,75 0,38 0,83 0,83 0,76 0,64
INGRESOS NO TRIBUTARIOS 5,42 4,32 5,91 6,01 6,05 6,53 6,85 6,90 2,81
TASAS 5,42 4,32 5,91 6,01 6,05 6,53 6,85 6,90 2,81
OTROS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
OTROS 1,92 2,10 1,92 1,92 1,58 2,64 1,16 1,77 5,74
VENTA DE BIENES Y SERVICIOS 0,45 0,71 0,45 0,84 0,68 0,90 0,13 0,55 4,45
OTROS 1,47 1,39 1,47 1,08 0,90 1,74 1,04 1,22 1,29
TRANSFERENCIAS 7,35 8,48 8,51 9,83 10,57 11,71 12,15 9,85 9,49
DEL SECTOR PRIVADO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DEL GOBIERNO CENTRAL 7,35 8,48 8,51 9,83 10,57 11,71 12,15 9,85 9,49
DEL GOBIERNO REGIONAL 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
INGRESO DE CAPITAL 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DONACIONES 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TRANSFERENCIAS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DEL SECTOR PUBLICO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DEL SECTOR PRIVADO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
OTROS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
EGRESO TOTAL 18,85 16,77 20,97 20,43 21,76 27,40 25,96 30,37 23,77
EGRESO CORRIENTE 14,54 15,10 15,65 17,14 15,62 17,92 18,65 20,37 19,60
SERVICIOS PERSONALES 8,86 9,55 8,86 10,09 9,96 11,18 12,03 12,04 12,27
BIENES Y SERVICIOS 2,76 3,43 3,87 4,39 3,01 4,52 3,16 4,02 3,69
INTERESES DE LA DEUDA 0,00 0,01 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00
TRANSFERENCIAS 1,66 1,89 1,66 1,90 2,36 1,94 2,98 3,60 3,17
OTROS 1,27 0,23 1,27 0,75 0,29 0,28 0,47 0,70 0,47
EGRESO DE CAPITAL 4,31 1,67 5,32 3,29 6,14 9,48 7,31 10,00 4,18
PROYECTOS DE INVERSION 4,30 1,66 5,31 3,25 6,14 8,75 7,31 10,00 4,18
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
OTROS 0,01 0,00 0,01 0,04 0,00 0,73 0,00 0,00 0,00
RESULTADO GLOBAL 0,47 1,88 0,47 2,12 1,54 -1,00 0,39 -6,05 0,46
FINANCIAMIENTO -0,47 -1,88 -0,47 -2,12 -1,54 1,00 -0,39 6,05 -0,46
FINANCIAMIENTO EXTERNO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DESEMBOLSOS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
AMORTIZACIONES 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
FINANCIAMIENTO INTERNO -0,47 -1,88 -0,47 -2,12 -1,54 1,00 -0,39 6,05 -0,46
DESEMBOLSOS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
AMORTIZACIONES -0,17 -0,15 -0,17 -0,63 -0,84 -0,29 -0,39 -0,21 -0,46
CAJA Y BANCOS 0,00 0,28 0,00 2,62 0,00 4,52 0,00 2,06 0,00
DEUDA FLOTANTE -0,30 -0,99 -0,30 -0,64 -0,70 -0,70 0,00 0,00 0,00
OTROS 0,00 -1,02 0,00 -3,46 0,00 -2,54 0,00 4,20 0,00
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Diagnóstico – Área Fiscal
235
La anterior Tabla fue elaborada en base a los reportes de ejecución presupuestaria
proporcionados por las autoridades del área; el flujo nos muestra los rubros de ingreso y
las partidas de gasto más importantes clasificados en corrientes y de capital (sobre la
línea) y la diferencia de ambos nos da el resultado global.
En la parte correspondiente al financiamiento (bajo la línea), nos muestra los desembolsos
o préstamos que recibió la institución en cada gestión; los pagos o amortizaciones que
realiza el Municipio para honrar los préstamos recibidos; el movimiento de caja y bancos;
la variación de deuda flotante y otros movimientos financieros que generalmente
corresponden a un incremento y/o una disminución de activos y/o pasivos, registrados en
los balances de cada gestión y que en determinados casos no implican afectar la ejecución
presupuestaria.
Asimismo, han incluido las cifras del movimiento de Bancos, las variaciones de los activos
y pasivos (incrementos y/o disminuciones), que fueron extraídos de los datos de los
Balances proporcionados por las autoridades del área.
El propósito de incluir las columnas del presupuesto inicial en la Tabla 1 es el de poder
comparar las cifras con las cuales el Municipio inicia la gestión y aquellas con las cuales
termina.
Un presupuesto es flexible, sin embargo este debería servir de instrumento de
planificación y no de simple registro de datos. En ese contexto, una desviación importante
de los datos entre un presupuesto inicial y la ejecución final podría estar mostrando las
fuertes diferencias existentes entre lo planificado y lo verdaderamente ejecutado en la
gestión.
En el caso del Municipio de Chiclayo el ingreso muestra diferencias positivas entre lo
presupuestado y lo ejecutado, este hecho se ha generado principalmente por las
transferencias percibidas que son mayores a las planificadas. Por el lado del gasto existe un
mayor nivel de ejecución que es producto de la elevada inversión que es financiada por las
más transferencias.
Básicamente, los superávits de las gestiones mencionadas fueron destinados a la
acumulación de saldos en efectivo (Caja y Bancos). Al cabo de la gestión 2007, Chiclayo
contó con recursos de saldos, que le permitió realizar una ejecución para los años
venideros en un marco que no ponga en riesgo las cuentas fiscales, dada esta coyuntura
volátil de las economías regionales.
Diagnóstico – Área Fiscal
236
Tabla 2: Chiclayo - Flujo Financiero Resumido (Expresado Millones de Dólares)
2006 2007 2008 2009 2010
INGRESO TOTAL 18,6 22,5 26,4 24,3 24,2
INGRESO CORRIENTE 18,6 22,5 26,4 24,3 24,2
INGRESO DE CAPITAL 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
EGRESO TOTAL 16,8 20,4 27,4 30,4 23,8
EGRESO CORRIENTE 15,1 17,1 17,9 20,4 19,6
EGRESO DE CAPITAL 1,7 3,3 9,5 10,0 4,2
RESULTADO GLOBAL 1,9 2,1 -1,0 -6,1 0,5
RESULTADO CORRIENTE 3,5 5,4 8,5 3,9 4,6
RESULTADO DE CAPITAL -1,7 -3,3 -9,5 -10,0 -4,2
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Asimismo, el uso o acumulación de depósitos no implica un juicio de valor negativo
respecto a la ejecución presupuestaria, sino se considera mucho más prudente evaluar la
gestión en función de los objetivos cumplidos y no únicamente por la ejecución
presupuestaria como tal, resulta mucho más preocupante cuando existe incentivo a no
generar remanentes y con eso impulsar el gasto corriente indiscriminado o la inversión sin
impacto para el vecino.
La actual situación del Municipio de Chiclayo, muestra el uso en la gestión 2009 de un
determinado nivel de reservas líquidas, que fueron utilizadas para el financiamiento del
elevado nivel de inversión, este elemento debe ser revisado para evaluar el financiamiento
de proyectos que serán encarados en la presente gestión, tomando en cuenta los menores
niveles de ingresos previstos para el 2010.
Para la gestión 2010 se estima un equilibrio con un elevado nivel de gasto financiado con
ingreso corriente, sin embargo se espera un menor nivel de transferencias.
En un marco integral no se observa problemas financieros en el futuro inmediato.
Diagnóstico – Área Fiscal
237
Gráfico Nº 1 Resultados (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Resultado Corriente
En la Tabla N°2 y Grafico N°1 se aprecia que para todo el período de análisis se presentan
resultados corrientes positivos. Esta constatación demuestra el esfuerzo de ahorro que
realiza el Municipio para destinar recursos a gasto de capital o inversión.
La tendencia del ingreso ha sido creciente hasta la última gestión 2008, sin embargo este
nivel baja desde la gestión 2009 y el presupuesto 2010. En términos porcentuales se
observa un crecimiento importante en los ingresos propios, acompañado de las
transferencias, elementos que lograron el superávit de las gestiones 2006 - 2007.
Por el lado del gasto se observan crecimientos significativos generados por el incremento
en servicios personales y bienes y servicios, es importante revisar esta situación pues estos
gastos incorporan un grado elevado de inflexibilidad en el gasto corriente, que podrían
ocasionar problemas futuros al municipio si no se logra controlar esta presión al alza.
En el resultado corriente no solo se considera que el apelativo de corriente implica una
condición de “rutinaria y reiterativa”, en términos del ingreso, significa que se origina en
actividades habituales y normales del Gobierno Municipal, y por el lado del gasto la
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
2006 2007 2008 2009 2010
RESULTADO GLOBAL RESULTADO CORRIENTE RESULTADO DE CAPITAL
Diagnóstico – Área Fiscal
238
diferencia es que el gasto corriente no implica una formación de capital ni adquisición de
activos duraderos.
Se observa en el Municipio niveles positivos del Resultado Fiscal Corriente, siendo una
fortaleza en términos de disciplina fiscal, sin embargo el crecimiento del gasto corriente
puede generar presiones que ocasionen deterioros de la gestión fiscal.
Se debe tener especial cuidado con las presiones de gasto corriente que se han presentado en las últimas gestiones, por lo que la generación de ingresos propios recurrentes se torna importe para su financiamiento.
Resultado de Capital
Las disposiciones legales sobre el gasto de los municipios en algunos países obligan a
utilizar recursos corrientes19, en gasto de capital. Esta es la razón por la cual a veces se
presentan sostenidos déficits de capital, debido a que las transferencias son registradas
como ingresos corrientes, esto se puede ver en el Gráfico Nº 2.
19 Recursos corrientes por su naturaleza de recurrentes, más no por el destino de los mismos que en gran medida son destinados a gastos de capital o inversión.
Diagnóstico – Área Fiscal
239
Gráfico Nº 2 Resultado Corriente y de Capital (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Se observa que el déficit de capital se presenta en todas las gestiones, estas brechas son
cubiertas con los superávits corrientes que son generados principalmente por recursos
propios y transferencias del gobierno central que en gran medida son destinadas a gastos
de inversión.
Por lo tanto el hecho de que se presenten sostenidamente déficits de capital no debe ser
motivo de preocupación por el momento, pues está asociado básicamente al registro de
los ingresos provenientes del Gobierno Central.
El déficit de Capital está financiado por los excedentes corrientes. El Municipio de Chiclayo debe enfocar sus esfuerzos en potenciar ingresos propios estables que le permitan garantizar una inversión sostenible.
Ingresos
Analizando los ingresos del Municipio, estos se pueden clasificar desde la estructura de
Corrientes y de Capital en función de su destino, y desde su origen se pueden clasificar en
propios y transferencias.
-12,00
-9,00
-6,00
-3,00
0,00
3,00
6,00
9,00
12,00
15,00
2006 2007 2008 2009 2010
CORRIENTE CAPITAL
Diagnóstico – Área Fiscal
240
Tabla Nº 3 Clasificación de Ingresos (En Millones de $us)
GESTION 2006 2007 2008 2009 2010
Ejec. Ejec. Ejec. Ejec. Ppto.
Total 18,64 22,54 26,40 24,31 24,24
Corriente 18,64 22,54 26,40 24,31 24,24
Propio 10,16 12,71 14,68 14,46 14,75
Transferencia 8,48 9,83 11,71 9,85 9,49
De Capital 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
La Tabla Nº3 y el Gráfico N°3 muestra la serie de ingresos de capital y corriente que
evidencia la fuerte participación del ingreso corriente y la nula proporción de ingresos de
capital respecto del total de ingresos, es por lo tanto una importante tarea hacia adelante
la gestión en pos de recursos destinados a la inversión vía generación de ingresos propios
o en coordinación con los distintos niveles de Gobierno.
Gráfico Nº 3 Clasificación de Ingresos (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2006 2007 2008 2009 2010
INGRESO CORRIENTE INGRESO DE CAPITAL
Diagnóstico – Área Fiscal
241
Recursos Propios
El municipio de Chiclayo ha delegado la tarea de organizar y ejecutar la administración,
fiscalización y recaudación de todos los ingresos tributarios y no tributarios al Servicio de
Administración Tributaria de Chiclayo (SAT-CH), de manera que la mayor parte de la
recaudación de Recursos Propios están a cargo de dicha institución, a la cual se le
determina metas de cumplimiento para cada gestión.
El Gráfico Nº4 muestra que en promedio entre las gestiones 2006 – 2009 el 56% del total
de ingresos son ingresos propios, por lo que se puede decir que las transferencias
presentan una gran participación en el total del ingreso.
Se puede destacar que el nivel de independencia fiscal presenta un nivel expectable con
una tendencia creciente, por lo que se puede decir que los recursos propios son la fuente
más importante de generación de recursos. Sin embargo, es importante revisar la
composición de los mismos, para contraponerlos con los gastos corrientes que se
requieren para el funcionamiento municipal y la prestación de servicios.
Gráfico Nº 4 Independencia Fiscal (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Al revisar la composición de los Ingresos Propios, el Gráfico N°5 muestra que los ingresos
no tributarios, son la principal fuente de ingresos.
10,212,7
14,7 14,5 14,8
8,5
9,8
11,7
9,99,5
54%
56%
56%
59%
61%
50%
52%
54%
56%
58%
60%
62%
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2006 2007 2008 2009 2010
Po
rcen
taje
de
Ind
epen
den
cia
Fisc
al
Mill
on
es d
e D
óla
res
Propios Transferencias Independencia Fiscal
Diagnóstico – Área Fiscal
242
Gráfico Nº 5 Clasificación de Ingresos Propios (En Millones de $us.)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
El Gráfico Nº 6 estructura de diferente manera los ingresos propios muestra que la mayor
generación de ingresos se da por tanto por las Tasas, como por el Impuesto Predial que
representan sumados los dos en promedio entre las gestiones 2006 – 2009 el 68% del total.
Gráfico Nº 6 Composición Recursos Propios (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
3,7
4,8
5,55,8
6,2
4,3
6,0
6,5
6,9
2,8
2,101,9
2,6
1,8
5,7
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
2006 2007 2008 2009 2010Tributarios No Tributarios Otros Ingresos
2,28 2,743,34 3,43
4,27
4,32
6,01
6,53 6,90
2,81
1,08
1,81
1,901,97
1,540,71
0,84
0,900,55
4,45
0,38
0,24
0,27 0,40 0,39
1,39
1,08
1,74 1,22 1,29
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
11,00
12,00
13,00
14,00
15,00
2006 2007 2008 2009 2010Imp. Predial Tasas Otros Tributarios
Vta de BBy SS Imp. Vehiculos Otros Ingresos
Diagnóstico – Área Fiscal
243
Adicionalmente, si revisamos la estructura porcentual de los Ingresos Propios de la gestión
2009 en el Gráfico N°7 se observa que la participación de los Ingresos tributarios que
incluye el Impuesto Predial, Impuestos de Vehículos y Otros Impuestos representa el
52%.
El Municipio muestra una tendencia creciente en lo que respecta a los recursos propios, sin embargo su principal fuente de ingresos son las Tasas que están compuestas esencialmente por los Arbitrios que nacen de una contraprestación de servicios, que representan un costo directo para la institución, en este sentido es importante generar recursos adicionales de tipo impositivo para dar un mayor espacio de acción a la política fiscal del Municipio.
Gráfico Nº7 Ingresos Propios: Participación Porcentual (Gestión 2009)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Esta estructura llama la atención, puesto que si bien el nivel de independencia fiscal es
bueno (59%), es observa un nivel importante de recaudación por tasas y particularmente
por ingresos de Arbitrios, esta situación debe ser analizada, puesto que estos ingresos
tienen una directa relación con la prestación de servicios tales como Limpieza Pública,
Serenazgo, Alumbrado Público etc., que también generan costos al Municipio para su
Imp. Predial3,4
24%
Tasas 6,9
48%
Otros Tributarios2,0
13%
Vta de BBy SS0,54%
Imp. Vehiculos0,43%
Otros Ingresos1,28%
Diagnóstico – Área Fiscal
244
prestación, por lo que esta característica en la composición de los ingresos propios da muy
pocos grados de libertad a la gestión fiscal destinada a la asignación de recursos para
inversión u otros requerimientos de gasto corriente.
El Municipio de Chiclayo muestra una tendencia creciente en lo que respecta a los recursos propios, si bien una de las principales fuentes de ingresos son los tributarios es importante generar recursos adicionales de tipo impositivo para dar un mayor espacio de acción a la política fiscal del Municipio. Adicionalmente, un ingreso importante son las Tasas que están compuestas esencialmente por los Arbitrios que nacen de una contraprestación de servicios, que representan un costo directo para la institución, en este sentido es importante generar recursos adicionales de tipo impositivo para dar un mayor espacio de acción a la política fiscal del Municipio.
Por otra parte, esta elevada participación de Arbitrios en la estructura de Ingresos Propios,
que a su vez están asociados directamente a la prestación de un servicio público, tiende a
deteriorar el conjunto de las finanzas municipales, tomando en cuenta el crecimiento de la
ciudad que tiende a incrementar rápidamente el nivel de gasto por la prestación de estos
servicios públicos, lo que hace que gran parte de los ingresos propios no le generan al
Municipio un excedente de recursos de libre disponibilidad.
Más aún, si se considera que la metodología de determinación de las tarifas o tasas por los
servicios prestados no considera que una vez estimado el costo de la prestación existe
habitualmente un porcentaje de contribuyentes que no cumple con su obligación y que
eso implica que el Municipio subsidie de manera permanente estas actividades. Por lo
tanto, no es menor el impacto si gran parte de los ingresos ya tienen un destino
predefinido y si adicionalmente estos no cubren el costo efectivo de la prestación debido a
la evasión o mora en el cobro de los mismos. Por esta razón se debe pensar en políticas
que incrementen los ingresos tributarios, principalmente el Impuesto Predial que da un
mayor margen de acción al municipio.
Por otro lado, Chiclayo presenta una participación relativamente elevada en lo referente al
Impuesto Predial, para el 2009 este Impuesto representa un 24% de participación
conforme se puede apreciar en el grafico anterior, considerando que la media del Perú es
Diagnóstico – Área Fiscal
245
de 19%20. Sin embargo, cabe hacer la aclaración que esa media está influenciada por la
participación de todos los municipios, tanto urbanos como rurales, siendo en este último
grupo obviamente menos significativo el aporte de un impuesto con características
netamente urbanas.
Una vez más, indistinto del resultado del análisis comparativo entre otros gobiernos
locales, en Chiclayo se observa que el Impuesto Predial presenta un crecimiento sostenido,
lo que induce a pensar que es un impuesto de base ancha, es decir con un gran número de
contribuyentes y que tiene una tendencia al crecimiento acompañado de la acciones por
parte del administrador de recaudación. Este escenario es deseable para buscar resultados
mucho más importantes a los que se tienen.
Gráfico Nº8: Impuesto Predial (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
20 Estudio Nacional sobre Arbitrios Municipales en el Perú, ASAT, GTZ Septiembre de 2007.
2,28
2,74
3,34
3,434,2719,9%
22,0%
2,7%
24,6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
2006 2007 2008 2009 2010
Tasa
de
Crec
imie
nto
Mill
ones
de
Dól
ares
Imp. Predial Tasas de Crecimiento
Diagnóstico – Área Fiscal
246
En el Municipio de Chiclayo se observa que el Impuesto Predial muestra una tendencia no
regular, lo que induce a pensar que es un impuesto que puede generar mayores ingresos y
que con políticas agresivas de recaudación, puede lograr una tendencia al crecimiento,
este escenario es deseable para buscar resultados mucho más importantes a los que se
tienen hasta el momento en este impuesto.
Por otra parte, es difícil determinar la tendencia que muestra el nivel de recaudaciones en
el municipio, sin embargo por lo visto en el 2008, 2009 se espera que se tenga una
tendencia creciente para el 2010.
Sin embargo, en conjunto los ingresos tributarios presentan un comportamiento errático
dado por sus tasas de crecimiento y los niveles de incremento de su recaudación bruta
como se observa en el Gráfico Nº 9.
Gráfico Nº9: Ingresos Tributarios (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
La importancia del Impuesto Predial como se aprecia en el gráfico anterior, tiene una tasa
de crecimiento errática ente en los dos últimos años ejecutados (2008 – 2009). Por el otro
lado se observa una tendencia estable de los otros ingresos tributarios, que son generados
principalmente por los ingresos por impuesto de vehículos y otros, esto nos muestra que
se debe dar una mayor importancia a los temas de recaudación del impuesto predial y
otros, de manera que se evite los elevados niveles de mora que presenta el Municipio,
tomando en cuenta los cotos en los que se incurre al tener este nivel de deuda, en este
sentido existe mucho espacio para generar ingresos en temas del Impuesto Predial.
2,28
2,74
3,343,43
4,27
1,46
2,052,17
2,37
1,93
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2006 2007 2008 2009 2010
Tasa
de
Cre
cim
ien
to
Mill
on
es d
e D
óla
res
Imp. Predial Otros Ingresos Tributarios
Tasa de Crecimiento del Imp. Predial Tasa de Crecimiento de Otros Imp.
Diagnóstico – Área Fiscal
247
Adicionalmente, si efectuamos el análisis del impuesto por el número de predios
registrados este ha llegado a 77.489 en la gestión 2009, presentando niveles muy estables y
casi ningún crecimiento desde la gestión 2006, situación que no condice con el evidente
crecimiento urbano que presenta el Municipio de Chiclayo. Es importante aclarar que no
existe información precisa sobre datos de predios que pagan el impuesto predial referido a
registros por predio en el año. La institución debe trabajar en generar información de
predios, puesto que estos datos se pierden cuando se registra los pagos por cuotas
repitiéndose la información de predios de acuerdo a las cuotas pagadas, perdiendo el dato
efectivo de predio que pagan el impuesto predial, lo que impide contar con información
para la toma de decisiones.
Gráfico Nº10: Impuesto Predial, N° de Predios
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Estos elementos muestran que es necesario plantear políticas que primero generen
información, para luego establecer políticas recaudatorias más agresivas, con miras a
reducir lo más posible la mora e incrementar las recaudaciones por Impuesto Predial.
Como se observa en la estructura de ingresos propios la principal fuente de recaudación
está dada por los ingresos tributarios, sin embargo estos ingresos dependen mucho de la
política de recaudación que el municipio desea encarar.
74.840
76.510 77.849
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
2007 2008 2009
Nú
mer
o d
e Pr
edio
s
Numero de Predios Registrados
Diagnóstico – Área Fiscal
248
Si bien se está encarando acciones importantes en temas impositivos con una tendencia creciente en la recaudación, se observa que se tiene un espacio amplio para generar mayores recursos.
Transferencias
Por otra parte, si bien las transferencias recibidas de los distintos niveles de gobierno son
importantes para el Municipio, cabe destacar que la relevancia de incrementar las
recaudaciones propias es sustancial para generar una mayor sostenibilidad de las finanzas
de los municipios, más aun cuando se puede observar que la propia situación financiera de
los gobiernos nacionales se verá afectada por el punto de inflexión que ha sufrido en las
tendencias los precios de las materias primas, que dan origen a una proporción
importante de los ingresos de transferencias del Gobierno Central hacia los Gobiernos
municipales.
En el caso del petróleo el precio del barril se encuentra muy por debajo de su valor de los
años 2007 - 2008 (ver Gráfico N°11), y lo propio sucede aunque en menor proporción con la
de los principales minerales, es por lo tanto predecible que el flujo de recursos que de
forma directa o indirecta llegaban a los municipio se reduzcan, y los mismos deban
concentrar esfuerzos en mejorar su capacidad recaudadora.
Gráfico Nº11: Serie de Precios histórica del petróleo y Minerales
Fuente: Oilnergy
Diagnóstico – Área Fiscal
249
Egresos
El Gasto Total en los últimos años y por lo revisado en el presupuesto 2010 ha mostrado
una tendencia creciente, el Gráfico N°12 muestra tanto la evolución del gasto corriente,
como de capital, mostrando la misma tendencia creciente en estos dos componentes del
gasto.
Es importante destacar que la calidad del gasto, es definido no por los niveles o montos,
sino por los objetivos cumplidos. El nivel de gasto no es bueno o malo por sí mismo, este
debe ser evaluado en un marco integral, en función a su financiamiento y la evaluación de
Diagnóstico – Área Fiscal
250
los resultados o impactos obtenidos, introduciendo el elemento financiero para valorar la
eficiencia del gasto, previa determinación de la eficacia del mismo en términos de las
variables que se debían afectar con el mencionado gasto21.
Este informe no emite juicio de valor al respecto pues son necesarios otros elementos para
complementar la evaluación, pues el solo hecho de realizar inversión o gasto corriente no
asegura ni la eficacia ni la eficiencia del gasto.
Gráfico Nº12: Evolución del gasto (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
El Gráfico anterior muestra que la gran proporción del gasto es corriente – en promedio el
gasto de corriente representa el 77% del gasto total- con una tendencia creciente del
mismo.
21 Por ejemplo si el objetivo es brindar seguridad ciudadana y el indicador es el número de cuadras con alumbrado público en buen estado, lo más relevante no es si se imputa a corriente o a capital vía nuevas luminarias o mantenimiento de antiguas, lo más relevante es cuantas cuadras se tienen iluminadas, a partir de este objetivo cumplido o no, se complementa el análisis evaluando cuanto le cuesta al municipio cada cuadra iluminada, para poder así medir la eficiencia de esta gestión.
16,8
20,4
27,4
23,8
15,1
17,117,9
20,419,6
1,7
3,3
9,510,0
4,2
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL CORRIENTE DE CAPITAL
Diagnóstico – Área Fiscal
251
En este sentido el gasto corriente debe ser manejado con mayor atención pues gran parte
de este resulta ser más inflexible a la baja, lo que introduce restricciones futuras a la
política fiscal de cualquier institución.
Este hecho debe ser tomado en cuenta en el caso del Municipio de Chiclayo, pues como ya
se detalló en la sección anterior, pese a que se han presentado superávits corrientes, los
niveles crecientes del gasto y las caídas previstas en el ingreso hacen pensar que los
resultados fiscales pueden ser menos positivos en las próximas gestiones.
En un análisis del resultado fiscal corriente, se observa que con los superávits corrientes de
los últimos años, por el momento es financiable el gasto recurrente, evidenciando que la
necesidad de generación de recursos se debe centrar en el objeto de financiar los niveles
de inversión que pretende el Municipio.
Asimismo, si consideramos las restricciones de los recursos de transferencias destinados a
gasto corriente se observa que si existe dificultades para financiar el gasto corriente, más
aun cuando se hace un análisis de la estructura del gasto corriente.
En este sentido, las políticas de generación de recursos deben estar destinadas a financiar
los gastos corrientes, para lo cual se debe pensar en medidas de corto plazo o cuyos
impactos pueden verse en el corto plazo, mientras se desarrollan otras de corte más
estructural que requieren de mayor tiempo para su implementación o maduración.
Por otro lado, es común la constatación de que el gasto de capital es habitualmente la
variable de ajuste, que debe ser reducida para financiar gasto corriente, lo que no es
necesariamente adecuado, pues esta también demostrado los efectos positivos que tiene
en las economías nacionales, regionales o locales un gasto en inversión creciente y
sostenible, política que debe mantener el Municipio de Chiclayo. Este efecto es
fundamentalmente asociado a la generación de empleo y es por eso que debe mantener un
comportamiento sostenido para evitar efectos negativos.
Diagnóstico – Área Fiscal
252
Gráfico Nº13: Evolución del gasto Corriente (En Millones de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Como se observa en el Gráfico N°13, es evidente que el crecimiento de los gastos en
Servicios Personales es la causa del crecimiento sostenido del gasto corriente, esta política
de gasto debe ser revisada para mantener una sostenibilidad de las cuentas fiscales, dado
que este gasto de sueldos es inflexible a la baja y de alta carga social.
El Municipio presenta una tendencia creciente del gasto total; marcada por el comportamiento del gasto de corriente. Esta tendencia creciente hace pensar que las políticas de generación de recursos deberán estar destinadas a encarar acciones de generación de ingresos o reducción de gasto para mantener la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.
Servicios Personales
Como se dijo los servicios personales es el mayor gasto corriente, este presenta un
crecimiento sostenido, entre las gestiones 2006 y 2009 este gasto se ha incrementado en
promedio un 7%.
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
2006 2007 2008 2009 2010
9,5510,09
11,18
12,04 12,27
3,43
4,39 4,524,02
3,69
1,89 1,90 1,94
3,603,17
0,240,76 0,28
0,71 0,47
Servicios Personales Bienes y Servicios Transferencias Otros
Diagnóstico – Área Fiscal
253
Si efectuamos un análisis de lo ejecutado de servicios personales vs. presupuesto se
observa niveles superiores de ejecución lo que demuestra, que este es un gasto muy difícil
de controlar y con un alto grado de inflexibilidad a la baja.
Gráfico Nº14: Evolución del Gasto en Servicios Personales
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
Al comparar la ejecución vs el presupuesto inicial, los niveles ejecutados en todos los años
está por encima de la previsión original. Este escenario es negativo pues muestra un
preocupante manejo del nivel presupuestario para este tipo de gasto que es muy difícil de
controlar.
Asimismo, el crecimiento de las planillas salariales es evidente por lo que es importante
mantener los niveles de ejecución de manera de garantizar la sostenibilidad de las finanzas
del municipio, más aun cuando se asume que los egresos por servicios personales es uno
de los gastos más rígidos dado por los componentes legales y sociales relacionados a este.
Un análisis de la sostenibilidad del financiamiento de este gasto es comparar el nivel de
los egresos en Servicios Personales con los Ingresos Tributarios, como recurso directo para
enfrentar este gasto (ver Gráfico Nº 15). Al respecto, se observa que en promedio estos
recursos alcanzan a cubrir solo el 47% del gasto erogado por Servicios Personales.
8,9 8,9
10,0
12,0 12,3
9,5 10,1
11,2
12,0
108%
114%
112%
100%
90%
95%
100%
105%
110%
115%
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
2006 2007 2008 2009 2010
Porc
enta
je d
e Ej
ecuc
ión
Mill
ones
de
Dól
ares
Presupuestado Ejecutado Porcentaje de Ejecución
Diagnóstico – Área Fiscal
254
Este elemento debe servir de reflexión, para la búsqueda de recursos propios adicionales
que logren cubrir la totalidad de los servicios personales y otros gastos en los que está
incurriendo el Municipio, más aun cuando gran parte de estos ingresos van a financiar la
prestación de servicios como limpieza pública y otros.
Gráfico N°15: Gasto de Servicios Personales vs. Ingresos Tributarios (En MM de $us)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
El gasto en servicios personales, presenta una tendencia creciente, que no puede ser
financiado en su totalidad con los ingresos tributarios, lo que puede afectar la sostenibilidad
de las finanzas del municipio, evidenciando la necesidad de generar recursos adicionales
para financiar este gasto inflexible, ante una eventual caída de transferencias.
Bienes y Servicios
Para el caso de Bienes y Servicios se observada también una tendencia reciente, donde en
todos los años de análisis, los niveles ejecutados están por encima de los presupuestos
iníciales, solo en la gestión 2009 se ha ejecutado por debajo de la gestión anterior, pero
por encima de lo presupuestado.
3,7
4,8
5,55,8
6,2
9,510,1
11,2
12,0 12,3
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos Tributarios Servicios Personales
Diagnóstico – Área Fiscal
255
Gráfico Nº16: Evolución del Gasto en Bienes y Servicios
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
El nivel de ejecución es elevado, esta situación es preocupante, pues se observa que los
recursos asignados a este gasto, tampoco muestran grados de libertad amplios para la
determinación de políticas de austeridad dado que se evidencia –por su nivel de ejecución
frente al presupuesto inicial- un grado elevado de inflexibilidad, gastos que en vez de bajar
presentan una tendencia hacia el alza.
El Municipio, presenta una tendencia creciente del gasto corriente, con un alto componente inflexible del mismo. Esta situación muestra la necesidad de la determinación de políticas destinadas tanto a la reducción de gastos como a la generación de recursos propios para lograr la sostenibilidad de las finanzas del Municipio.
Egresos de Capital
Al realizar el análisis de los Gastos de Capital, se observa que fruto de la favorable
coyuntura internacional, el Municipio ha recibido importantes recursos por transferencias,
recursos que fueron destinados a incrementar el gasto de capital en el Municipio.
2,8
3,9 3,03,2
3,7
3,4
4,4 4,5 4,0
124%
114%
150%
127%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
2006 2007 2008 2009 2010
Porc
enta
je
Mill
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de
Dól
ares
Presupuestado Ejecutado Porcentaje de Ejecucion
Diagnóstico – Área Fiscal
256
Los egresos de capital, pasaron de $us. 1,7 MM el 2006 a $us. 10,0 MM en la gestión 2009 y
si comparamos con el presupuesto 2010 este gasto de capital baja a $us 4,2 MM.
Gráfico N°17: Gastos de Capital Presupuesto y Ejecución
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Municipio
En el Gráfico N°17 se observa una tendencia creciente del gasto de capital, este
comportamiento creciente requiere un análisis entorno al financiamiento del mismo, más
aun cuando el nivel de ejecución respecto a lo presupuestado inicial, presenta un nivel
muy superior en las últimas gestiones.
Este comportamiento del nivel ejecutado, que sobrepasa al presupuesto, muestra la gran
diferencia entre lo planeado y lo que realmente se lleva a cabo en la ejecución. Este
aspecto, puede deberse a dos elementos que deben ser tomados en cuenta para mejorar la
política de presupuestación en un marco de planificación coordinado, entre otras las
razones pueden deberse:
i) Que en el proceso de presupuestación original está bien realizado, considerando
los planes y los recursos efectivamente disponibles y ejecutables por el
municipio, pero que en el transcurso de la gestión las presiones políticas y
sociales, obligan a incrementar la ejecución en función de demandas antes no
previstas.
4,3
5,3
6,1
7,3
4,2
1,7
3,3
9,510,0
39%
62%
154%
137%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2006 2007 2008 2009 2010
Porc
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je d
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ión
Mill
ones
de
Dól
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Presupuestado Ejecutado Porcentaje de Ejecución
Diagnóstico – Área Fiscal
257
ii) El proceso de presupuestación es insuficiente y se carga en el presupuesto inicial
una cifra inercial que se ajusta a medida que se vayan ejecutando las obras.
Los egresos de capital presentan una tendencia creciente, con un alto nivel promedio de ejecución (2008 – 2009) respecto al presupuesto inicial de 146%, esto muestra que es necesario revisar las previsiones del presupuesto, de manera que la inversión responda de manera efectiva a lo establecido en los objetivos programados para la gestión que son reflejados en el presupuesto y que muestre de forma realista las previsiones del Municipio, de manera que los recursos programados tengan una previsión adecuada para financiar el nivel de inversión ejecutada.
Es importante destacar que si bien la principal función del Municipio es brindar una mejor
provisión de servicios a la población, una mayor ejecución presupuestaria presupone que
se está brindando mayor atención a dicha población; sin embargo, este no debe
convertirse en el único parámetro de medición de la gestión local. Existe amplia evidencia
que indica que cuando la ejecución financiera se convierte en el principal objetivo, se
tiende a descuidar la calidad –en este caso de la inversión- y por ende la efectividad del
gasto público.
Por lo tanto, no debiera ser la primera preocupación del administrador, el porcentaje de
ejecución presupuestaria, sino el impacto en los indicadores que desea afectar con ese
gasto. En ese sentido, el presupuesto anual no es la herramienta más útil de monitoreo y
seguimiento a la gestión municipal, pues en una gestión no se puede incorporar a
cabalidad los planes y proyectos de mediano plazo, por lo tanto es necesario que las
instancias sub-nacionales incorporen en su proceso de planificación sostenible
presupuestos o programaciones plurianuales con el objeto de introducir a sus planes de
inversión una visón más integral orientada hacia la inversión social y productiva en el
Municipio.
Diagnóstico – Área Fiscal
258
Mejorar la calidad del gasto público es sinónimo de lograr metas prioritarias para el país que permitan contribuir efectivamente con el desarrollo sostenido para todos, metas que en muchos casos coinciden con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esta tarea requiere del inicio de una reforma del Estado que ubique al sector público en su rol y que permita que su gestión esté orientada al logro de resultados y no simplemente de procedimientos, logrando además la complementación con el sector privado. Un elemento importante es el desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluación del gasto público. Frente a esta tarea se pueden plantear dos caminos que son excluyentes; el primero, busca evaluar el universo de las acciones que se financian con recursos públicos. Sin embargo, por la magnitud de la tarea, no sería posible responder a la pregunta: ¿cómo mejorar la gestión para lograr resultados? Lo que llevaría al sistema a un análisis inercial del gasto público. Por otro lado, está el segundo camino que consiste en orientar el seguimiento y evaluación del gasto hacia subconjunto de resultados prioritarios para el país tomando en cuenta: - Definición de estándares en la provisión de bienes y servicios públicos con calidad. - La priorización. Hacer explícita la conexión lógica entre las intervenciones públicas y los resultados esperados. - Costos (vínculo entre costos y presupuesto asignado). - Incentivos, Vigilancia y participación22.
Es común la constatación de que el gasto de capital es habitualmente la variable de ajuste
en muchos programas financieros, lo que no es necesariamente adecuado pues esta
también demostrado los efectos positivos que tiene en las economías nacionales,
regionales o locales un gasto en inversión creciente y sostenible. Lo anterior sobre todo en
lo referido a su contribución a la generación de empleo de calidad. Suele resultar más
efectiva la inversión gradual pero sostenida y focalizada que los picos de gasto que
impulsan grandes proyectos aislados.
22Eficiencia y calidad del gasto público en los programas sociales: hacia una gestión por resultados Juan Pablo Silva Macher, septiembre 2005
Diagnóstico – Área Fiscal
259
Otros Aspectos de la Administración Financiera:
Fruto de las entrevistas realizadas en el Municipio a diferentes autoridades y personal del
área de finanzas, se destacan los siguientes elementos referentes al proceso presupuestario
y la administración financiera:
Se cuenta con los recursos legales suficientes: La legislación cubre los aspectos
más importantes de la administración financiera del municipio. Tanto la que se
genera a nivel nacional como la generada internamente cumplen con la función de
dotar a los funcionarios del instrumental jurídico suficiente para el desempeño de
sus labores.
En términos de recursos logísticos: Existe diferentes niveles de satisfacción,
pero en general no se presentan solicitudes marcadas, sino se manifiestan
requerimientos que pueden ser fácilmente solucionados como requerimiento de
espacio o equipos.
Los Recursos Humanos son percibidos como la Principal fortaleza en las
diferentes áreas: Sobre todo la experiencia de muchos de ellos es ampliamente
valorada. Sin embargo, existe cierto nivel de inconsistencia, pues también es
percibida como necesaria la capacitación y actualización del personal.
Principal debilidad: Fueron reiteradas las alusiones en torno al soporte técnico,
para tener un número mayor de equipos, adicionalmente sistemas integrados que
generen una fluida intercambio de información.
Asimismo, es importante trabajar en políticas destinadas a lograr una estabilidad
en el personal eventual o a contrato, de manera que la continuidad y la inversión
en capital humano traducido en conocimiento este en beneficio directo de la
institución.
Potencial de recaudación: Todos los consultados coinciden en que el Impuesto
Predial es el de mayor potencial de recaudación, por lo que es necesario trabajar en
programas destinados a incrementar las recaudaciones prediales.
Programación Financiera: No se realiza Programación Financiera integral, solo
se trabaja a nivel de mensualización de la Programación Anual, esto origina que
sean demasiado frecuentes los cambios de prioridades presupuestales, tampoco se
han generado escenarios detallados de mediano y largo plazo que permita
señalizar el rumbo de la gestión fiscal.
No existe claridad respecto del Objetivo Estratégico de cada Área: El
Personal entrevistado confunde lo estratégico con lo operativo y rutinario. No
Diagnóstico – Área Fiscal
260
existe una visión de cual el aporte de cada unidad en la cadena de valor del
municipio.
Análisis comparativo de Municipios
En el marco del Programa Regional para la Actualización y Mejora de la Gestión Local
(PRAMEG) auspiciado por la CAF, se ha desarrollado el diagnóstico en treinta y dos
Municipios de la región andina, bajo la misma metodología de flujo financiero, esta
herramienta nos permite efectuar un análisis comparativo de la situación fiscal.
En este sentido, se han utilizado cuatro indicadores que nos dan una visión rápida de la
situación fiscal del Municipio de Chiclayo frente a las demás entidades que están dentro
del PRAMEG.
Estos Indicadores son:
Independencia Fiscal
Impacto Predial
Inversión per Cápita
Ratio de Servicios Personales e Impuesto Predial
Independencia Fiscal
Este ratio nos muestra el nivel de independencia del Municipio respecto de los recursos de
transferencia que recibe del gobierno central u otros niveles de gobierno y su capacidad
de generar ingresos propios.
Diagnóstico – Área Fiscal
261
Gráfico N°18: Independencia Fiscal
Fuente: Elaboración propia en base a datos del PRAMEG
El Municipio de Chiclayo se encuentra ubicado en el noveno puesto del ranking de
independencia fiscal dentro de los Municipios estudiados; esto demuestra que el
Municipio está en una fase media de una administración de recursos de libre
disponibilidad y que su dependencia a los recursos que le son transferidos por el
Gobierno Central es aun alta, en contraposición al Municipio de Jesús María, que tiene un
nivel de independencia fiscal del 97%, lo que muestra que su dependencia de las
transferencias es bajo y posee una gran capacidad de generar recursos para manejar de
propia gestión, situación a la que debe tender el Municipio de Chiclayo.
Esto muestra que aun existe mucho camino por avanzar en el tema de independencia
dado su potencial de generación de recursos propios.
Impacto Predial
Este ratio muestra la importancia de la participación del impuesto predial respecto a los
ingresos propios que percibe el Municipio.
97%95%
88%80%
74%72%
63%62%
59%58%
55%50%
46%44%
41%40%
37%37%36%
34%32%
31%30%
29%28%
27%21%
20%16%
14%10%
9%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Jesus Maria PerúLince Perú
Breña PerúSucre Venezuela
Lecheria VenezuelaEl Hatillo VenezuelaGirardot Venezuela
Trujillo PerúChiclayo Perú
Tabio ColombiaLoja Ecuador
Naguanagua VenezuelaMachala Ecuador
Manizales ColombiaBarrancabermeja Colombia
Ambato EcuadorArequipa Perú
Tacna PerúFlorida Blanca Colombia
Zipaquirá ColombiaWarnes Bolivia
Armenia ColombiaTrinidad Bolivia
Piura PerúManta Ecuador
Sucre BoliviaTiquipaya Bolivia
Oruro BoliviaSanta Roza Ecuador
Tarija BoliviaEl Torno Bolivia
Portoviejo Ecuador
Diagnóstico – Área Fiscal
262
Para el análisis se considera que un Municipio con mayor impacto en la recaudación del
impuesto predial, implícitamente tiene una política adecuada de recaudación de dicho
impuesto en comparación a otros ingresos como tasas y otros. También muestra la
importancia de éste impuesto en la composición de los recursos propios que tiene el
Municipio.
Por el contrario, un menor impacto predial muestra la debilidad del Municipio en cobrar
el impuesto a los bienes inmuebles, situación que lleva a considerar que se deberían
implementar políticas adecuadas para mejorar la recaudación predial, sea a través de una
política de cobro o de la actualización y/o mejoramiento de la información catastral de
que dispone.
Gráfico N°19: Impacto Predial
Fuente: Elaboración propia en base a datos del PRAMEG
En el Gráfico Nº 19 se muestra que el Municipio de Chiclayo se ubica en el puesto
dieciocho con un ratio de 24%, lo que indica que el aporte del Impuesto Predial a los
recursos propios es en comparación a otros Municipios un nivel medio, como por ejemplo
en relación al mejor ubicado con un ratio de 44% que corresponde al Municipio de Florida
Blanca.
Estos datos confirman, que se tiene mucho por avanzar en políticas destinadas a
incrementar la recaudación del Impuesto a los Inmuebles Urbanos, como instrumento de
generación de recursos propios.
44%40%
39%38%
37%34%
33%30%30%30%
29%28%
26%26%
26%25%
24%24%
22%21%
20%17%17%16%
13%10%
6%5%
5%5%
3%2%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Florida Blanca ColombiaArmenia Colombia
Tiquipaya BoliviaSanta Roza Ecuador
Tarija BoliviaBreña Perú
Zipaquirá ColombiaManizales Colombia
El Torno BoliviaTabio Colombia
Sucre BoliviaOruro Bolivia
Arequipa PerúWarnes Bolivia
Piura PerúLince Perú
Trujillo PerúChiclayo Perú
Trinidad BoliviaPortoviejo Ecuador
Jesus Maria PerúLoja Ecuador
Machala EcuadorAmbato Ecuador
Tacna PerúEl Hatillo Venezuela
Barrancabermeja ColombiaLecheria Venezuela
Manta EcuadorNaguanagua Venezuela
Girardot VenezuelaSucre Venezuela
Diagnóstico – Área Fiscal
263
Inversión Per Cápita
Este indicador muestra el nivel de inversión efectuada por el Municipio por cada
habitante23.
Siendo que los gobiernos locales buscan la mayor ejecución de obras que beneficien al
vecino, un Municipio con mayor inversión per cápita muestra la intención de
proporcionar mayores obras y servicios en beneficio de la población.
En este sentido, se presenta el Gráfico Nº 20, donde se observa el ranking de inversión per
cápita de los Municipios estudiados.
23 Es importante aclarar que los datos de población fueron obtenidos de distintas fuentes de información, en algunos casos
son estimaciones de las gestiones 2007,2008 y 2009.
Diagnóstico – Área Fiscal
264
Gráfico N°20: Inversión Per Cápita (Dólares Americanos)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del PRAMEG
El Municipio de Chiclayo se ubica entre los municipio de menor inversión per cápita, con
un gasto de inversión por persona de $13 que está muy por debajo del nivel más alto que
invierte $455 por habitante.
Sin embargo, el monto invertido por habitante, no implica un juicio de valor respecto a la
calidad de la inversión, esta calidad dependerá de la eficiencia y eficacia del uso de los
recursos en relación a los objetivos alcanzados mediante los programas y proyectos
ejecutados por dicha inversión.
Ratio de Servicios Personales e Impuesto Predial
Este ratio muestra la capacidad de la recaudación del Impuesto Predial para cubrir la
planilla de Servicios Personales del Municipio ante una eventual caída de los ingresos por
transferencias del gobierno central, dado que este gasto es el de mayor inflexibilidad del
total de los egresos corrientes.
455339
322243
205198
175167
163161
152146
141131130129
12079
736666
534643
3534
291311
765
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Lecheria VenezuelaBarrancabermeja Colombia
Girardot VenezuelaManizales Colombia
Warnes BoliviaArmenia Colombia
Loja EcuadorFlorida Blanca Colombia
Portoviejo EcuadorTarija Bolivia
El Hatillo VenezuelaOruro Bolivia
Tabio ColombiaNaguanagua Venezuela
Machala EcuadorSucre Venezuela
Zipaquirá ColombiaAmbato Ecuador
Santa Roza EcuadorManta Ecuador
Sucre BoliviaTrinidad Bolivia
Tacna PerúPiura Perú
Tiquipaya BoliviaTrujillo Perú
El Torno BoliviaChiclayo Perú
Arequipa PerúLince Perú
Breña PerúJesus Maria Perú
Diagnóstico – Área Fiscal
265
Gráfico N°21: Ratio de Servicios Personales e Impuesto Predial
Fuente: Elaboración propia en base a datos del PRAMEG
El Municipio de Chiclayo muestra que con la recaudación del Impuesto Predial no cubre
la totalidad del costo de servicios personales, pues solo llega a financiar el 28% del mismo,
por lo que se evidencia que existe una deficiencia en el manejo de este gasto inflexible,
implicando una dependencia en relación a los recursos transferidos por el gobierno
central.
179%169%
159%147%
133%120%
87%78%
68%67%
64%58%
52%50%
47%47%
39%38%38%
35%31%30%
28%28%28%
26%24%24%
9%7%7%
6%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% 160% 180% 200%
Manizales ColombiaZipaquirá Colombia
Florida Blanca ColombiaArmenia Colombia
Sucre BoliviaTabio Colombia
Breña PerúWarnes Bolivia
Oruro BoliviaMachala Ecuador
Trujillo PerúLince Perú
Tiquipaya BoliviaTarija Bolivia
Jesus Maria PerúTrinidad BoliviaEl Torno Bolivia
Portoviejo EcuadorSanta Roza Ecuador
Arequipa PerúLoja Ecuador
Piura PerúEl Hatillo Venezuela
Chiclayo PerúAmbato Ecuador
Barrancabermeja ColombiaLecheria Venezuela
Tacna PerúGirardot Venezuela
Manta EcuadorNaguanagua Venezuela
Sucre Venezuela
Planes de acción: Área Fiscal
Plan de Acción – Área Fiscal
Del diagnóstico anterior se concluye que la Alcaldía de Chiclayo puede incrementar sus
recursos propios para hacer frente al creciente gasto y a las necesidades de infraestructura
para la población.
Se analizaron las fuentes de ingreso susceptibles de mejora y se determinó que el
Impuesto Predial es el que mayor potencial presenta y la recaudación del mismo puede ser
fortalecida desde la siguiente perspectiva:
Puesto que en el capítulo referido al Sistema de Información Territorial se propone
realizar un relevamiento completo de información del área urbana y poner en ejecución
una aplicación que administre esa información en este modulo se sugiere implementar
herramientas que no dependan de esa información para poder brindar resultados en corto
plazo y las mismas se detallan a continuación:
Plan de Acción – Área Fiscal
270
1.- Institucionalización del Presupuesto y Programación
Financiera Multianual
En función del análisis realizado el municipio debe iniciar una etapa de Programación y
Planificación de mediano y Largo Plazo, en un marco participativo del proceso
presupuestario.
Por lo tanto, se plantea la oportunidad de generar un sistema de programación Financiera
Multianual que jerarquice la planificación estructurada y desplace la asignación
discrecional de recursos, garantizando la sostenibilidad y viabilidad de la planificación
estratégica, en la que la participación de todos los actores del municipio sea activa, en
todo el proceso presupuestario. En este sentido se platea dos componentes importantes
dentro de la herramienta como son:
Institucionalización del Presupuesto
Este componente de la herramienta se basa en la necesidad que tiene el municipio de
contar con un instrumento que ayude a los actores del proceso presupuestario a mejorar la
gestión, resolviendo las falencias que existen en cada una de las diferentes fases del
proceso presupuestario, buscando mejorar la gestión presupuestaria con instrumentos
concretos que hacen al accionar fiscal-financiero del Municipio.
Desarrollando una herramienta de gestión que ordene el proceso presupuestario e
introduzca elementos de análisis que sean utilizados en cada una de las fases
presupuestarias, de manera que la asignación y uso de los recursos estén manejados bajo
los criterios de Transparencia, Eficacia, Eficiencia, Participación y Sostenibilidad.
Plan de Acción – Área Fiscal
271
La herramienta diagnostica la gestión del proceso presupuestario mediante la ejecución de
una encuesta detallada, la cual busca identificar las causas que generan las debilidades y
fortalezas de cada una de las fases de dicho proceso, para luego elaborar una propuesta de
mejoramiento de la gestión presupuestaria, incorporando indicadores de desempeño,
impacto y la generación de reportes gerenciales, que sean de uso recurrente del personal
que participa en el proceso presupuestario.
Programación Financiera Multianual
Este componente, busca más allá de la priorización del gasto contar con un instrumento
para determinar mecanismos que garanticen el cumplimiento de las metas, establecidas
dentro lo planificado en la gestión en un marco de mediano y largo plazo.
Establecer una metodología para evaluar el grado de sostenibilidad de la deuda municipal
y optimizar su estructura es un elemento prioritario en el municipio.
Generar escenarios alternativos que permitan medir los posibles impactos fiscales de
proyectos o programas multianuales en las finanzas, es otro aspecto necesario para la
institución.
En este sentido, se propone la implantación de un sistema de Información para la
programación financiera, de manera que el municipio disponga de una herramienta
tecnológica que le permita prever el uso de los recursos financieros, evaluando su
disponibilidad para coadyuvar en el cumplimiento de sus objetivos establecidos en el
marco de la planificación estratégica. Además de identificar los requerimientos de
financiamiento, permitiendo de esta manera evaluar tempranamente los eventuales
desajustes financieros, para ser oportunamente subsanados.
Asimismo, esta herramienta pondrá a disposición de los principales funcionarios del
municipio, información agregada la cual será de utilidad al momento de la toma de
decisiones, dotando al municipio de herramientas conceptuales y tecnológicas, las cuales
se utilicen como un instrumento básico orientados a promover la formulación de
pronósticos de la evolución de las finanzas, la evaluación del comportamiento de los
flujos de recursos y pagos, aspectos que apoyaran a la mejora de la planificación
financiara del municipio.
“…el principal motor del crecimiento es la acumulación de capital humano –de conocimiento- y la principal fuente de diferencias en los estándares de vida entre las naciones son las diferencias en capital humano. La acumulación del capital físico juega un papel esencial pero decididamente con un rol subsidiario.” (R. Lucas: 1993)
Sección V. Anexos Sistema de Información
Territorial
