Indonesia’s Regional Representative Assembly: Democracy, Representation and the Regions  

    

A report on the Dewan Perwakilan Daerah (DPD)        

Stephen Sherlock   

Centre for Democratic Institutions    

July 2005     

2

 

About the Author ............................................................................................................ 3 

About the Centre for Democratic Institutions .......................................................... 3 

Introduction ..................................................................................................................... 4 

What is the DPD?............................................................................................................ 6 

Constitutional role and powers....................................................................................... 6 

An advisory body not an upper house ............................................................................ 8 

An assembly for the regions.......................................................................................... 10 

Structure of the DPD ................................................................................................... 10 Leadership of the DPD.......................................................................................... 11 Ad‐Hoc Committees .............................................................................................. 12 Steering Committee ............................................................................................... 12 Legislation Committee .......................................................................................... 13 House Affairs Committee ..................................................................................... 14 Committee for Inter‐institutional Cooperation ................................................. 14 Ethics Council ......................................................................................................... 14 

Secretariat of the DPD.................................................................................................. 15 

Who are the Members of the DPD?.............................................................................. 16 

Paths to power............................................................................................................... 19 

Social and Occupational Backgrounds of DPD Members............................................ 20 

The DPD electoral system: how representative? .......................................................... 24 

Representation and “politics”....................................................................................... 27 

Representation in the SNTV electoral system .............................................................. 29 

Work in progress?: The first year of the DPD.............................................................. 31 

Making a non‐party assembly work ............................................................................. 36 

Conclusion...................................................................................................................... 39 

Appendix: DPD Members, Provinces & Votes ....................................................... 44

 

3

About the Author Stephen Sherlock is an Associate at the Centre for Democratic Institutions and a political analyst and development consultant, specialising in Indonesia and South and Southeast Asia. He worked for eleven years as an analyst and policy adviser on Indonesia and East Timor in the Australian Parliament and now divides his time between Indonesia and Australia, as a consultant on governance and political change. Email: stephen.sherlock@bigpond.com 

 

About the Centre for Democratic Institutions CDI was established in 1998 to assist in the development and strengthening of democratic institutions in developing countries.    Its mission is to harness Australian and international best practice in support of developing countries’ needs for democratic governance.  CDI’s work combines technical assistance and capacity building programs, networking, and interpersonal and knowledge exchange, including the dissemination of CDI’s original research on democracy and its institutions.    Its focus countries comprise Indonesia and Timor‐Leste in South East Asia and Papua New Guinea, Fiji, Solomon Islands and Vanuatu in Melanesia.   Centre for Democratic Institutions Research School of Social Sciences Australian National University Canberra  ACT  0200 Australia Phone:    61 2 6125 3197    Fax:      61 2 6125 9726 Email: cdi@anu.edu.au Website: www.cdi.anu.edu.au

4

Introduction  The Indonesian state has been in a process of transformation since the fall of the Suharto  regime  in 1998. The  first wave of  reform under  the unelected Habibie government  of  1998‐99  saw  the  removal  of  restrictions  on  civil  rights  such  as freedom  of  speech,  association  and  assembly,  the  creation  of  a  range  of  new political parties and organisations and  the country’s first democratic election  in over 40 years in June 1999. The movement of the parliament (DPR1) back into the centre stage of political life and the subsequent election of a new President then led  to  a  series  of  constitutional  reforms  that  were  completed  in  2003.  The constitutional reforms strengthened the powers of the parliament and eliminated most of the powers of the previously powerful quasi‐legislative body, the MPR.2 The power to elect the President was removed from the MPR and was placed in the hands of the people through direct election. In addition, a new assembly, the Dewan Perwakilan Daerah (DPD) or Regional Representative Assembly/Council was  created with  the  intention of  increasing  the  role of  the  regions  in making laws.   As  a new  representative assembly with  some quite unusual  features,  the DPD has not yet been analysed  in any detail. This study provides an  introduction  to the structure and operation of the DPD and examines some of the key issues that have  emerged  in  discussion  and  debate  about  the DPD  in  its  early  formative period.  The  study  considers  certain  questions  about  whether  the  DPD  is  as representative  of  the  regions  as  its  proponents  would  claim,  whether  it  has provided  a  new  entry  point  for  regional  aspirations  into  political  and  policy debate and what problems the DPD faces in attempting to define a role for itself in the future of Indonesian politics.  The DPD grew out of  the view  that  Indonesia’s  regions  should have a greater role in policy‐making at the national level and that that role should be played by a  second  chamber  of  the  central  parliament.  The  argument  developed  in  this paper, however,  is that  the DPD has not yet shown that  it can actually provide significant  input  into  the  national  legislative  process  or  act  as  voice  of  the regions. The major problem  is  that  the DPD  is  only  an  advisory  body  and  its areas of  responsibility are quite  limited and, as yet,  ill‐defined. Efforts by DPD Members  to  increase  their powers have become  a major preoccupation  for  the assembly and have arguably diverted its attention from the more immediate task 

1 Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) – People’s Representative Assembly. 2 Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) – People’s Consultative Council.

5

of demonstrating  that  it  can effectively use  the powers  it already has.   Critical issues  such  as  the  definition  and  extent  of  the  DPD’s  powers  and  how  the assembly should  interact with  the  legislative deliberations of  the DPR have not been  seriously  considered  and  have  been dealt with  on  an  ad‐hoc  basis.   The result is that the DPD’s only notable achievement to date is being what its leaders have  called  an  “ombudsman”  or  a  “post  office”,  gathering  grievances  and petitions amongst governmental and private  institutions and  individuals  in  the regions. The structure of the DPD is modelled on the DPR, but it is questionable whether  the  internal  organisational  arrangements  that  are  appropriate  for  the DPR are actually the best for a very different body like the DPD.  DPD Members are elected as individuals and are not permitted to be sponsored by political parties.  Despite concerns that political parties would attempt to take over and control the DPD through  indirect means,  it appears that there has not been  any major  organised  forays  into  the  assembly  by  the  parties. A  possible exception  is  that of Golkar, whose members and ex‐members are prominent  in the DPD. This does not seem, however, to be the result of a concerted effort by the party, but  instead  is a reflection of  the fact  that  the majority of people with governmental and political experience  in Indonesia have had some connections with Golkar in the past. The DPD has become an alternative path through which former  political  operators  from  the  New  Order  have  been  able  to  recreate themselves  in  the  democratic  environment  and  protect  themselves  from challenges to their influential status.   Apart  from  people  with  a  background  in  the  New  Order,  the  DPD  is  also composed  of  other  identifiable  kinds  of  individuals.  The  large  number  of businesspeople  elected  to  the DPD  suggests  that  the  assembly  has  become  a means by which independently wealthy people can win a national office without depending on  the  support of political party. There  is also a  clearly  identifiable pattern for local figures with traditional sources of status and influence to win a place  in  the  DPD.  Regions  with  strong  localised  support  for  religious organisations  like NU, Muhammadiyah  or  the  churches  have  tended  to  elect individuals with  these backgrounds  to  the DPD. The election results also show that it is a major advantage to be known in certain localities as being part of an aristocratic or well‐connected  family. Finally,  the minority of  individuals  in  the DPD  with  a  background  of  involvement  in  academia,  the  law,  media  and community  organisations  indicates  that  it  is  also  possible  to  be  elected  to  the DPD with a profile built around professional standing and social activism.  

6

The  electoral  system  created  for  the DPD has  given  rise  to  some major  issues about the powers, legitimacy and representativeness of the assembly. Faced with the reality of their limited powers, most DPD Members take comfort in the view that their chamber is more legitimate and representative than the DPR because it is  composed  of  non‐party  representatives.  This  is  seen  as  justification  for  the campaign to further reform the constitution in order to increase the powers of the DPD. In fact, however, the unusual features of the DPD’s electoral system create serious doubts  that claims  for greater  legitimacy and representativeness can be sustained.  Moreover,  the  absence  of  the  discipline,  predictability  and organisational direction provided by political parties can be seen as part of  the reason why  the DPD has  so  far  failed  to develop policy priorities or a plan of action beyond lobbying for increased powers. The first year of the DPD has been marked by drift and a lack of discernable progress.  

What is the DPD?  The DPD  is  an  elected  assembly  designed  to  increase  the  participation  of  the regions in the process of law‐making and the oversight of executive government. It  has  128  Members,  with  4  representatives  from  each  of  Indonesia’s  32 provinces. The DPD  is  the product of two parallel processes of political change occurring in Indonesia since 1998: firstly, popular and elite pressure for reform of the  state  to  widen  participation  in  decision‐making  and  accountability  and, secondly,  the devolution  of powers  from  the  capital,  Jakarta,  to  the provincial and district (kabupaten) levels of government in the regions.   

Constitutional role and powers  The  legal basis  for  the DPD  is Articles 22C and 22D of  the Constitution of  the Republic  of  Indonesia, which were  inserted  into  the  document  as  part  of  the constitutional amendments. The Constitution states that the DPD is elected from the provinces and has the following powers:  

1) Propose Bills to the DPR related to regional autonomy, central and regional relations, formation, enlargement and merger of regions, management of natural resources and other economic resources and Bills related to the financial balance between the centre and regions. 

7

 2) Participate in the discussion of Bills related to the matters in 

paragraph 1 above, as well as provide advice to the DPR on Bills on the State Budget and Bills related to taxation, education and religion. 

 3) Oversee  the  implementation  of  laws  related  to  the  matters  in 

paragraphs  1  and  2  above,  as well  as  submit  the  results  of  such oversight  to  the  DPR  in  the  form  of  material  for  its  further consideration.3 

 The constitutional reforms also changed the composition of the MPR, eliminating the previously unelected  regional  representatives  and  replacing  them with  the Members of the DPD. Article 2 (1) of the Constitution states that “the MPR shall consist of the Members of the DPR and the Members of the DPD. The remaining roles of  the MPR are now  to amend  the Constitution,  to swear  in  the President and to be the final decision‐maker in what would be quite lengthy proceedings to dismiss  the  President.  Some  leading Members  of  the  DPD  were  part  of  the regional  representatives grouping  in  the MPR  and  they  tend  to  look upon  the DPD  as  in  some ways  a  successor  institution  to  the MPR.  The MPR  is  now composed of the Members of the DPR and the Members of the DPD and two of the  four  Speaker  and Deputy  Speaker  position  in  the MPR  are  held  by DPD Members.  It is important to note that the Constitution does not explicitly state that the DPD is a  legislative body. The Constitution states  that  the DPR “holds  the power  to make  laws,” with  the  qualification  that  the DPR must  reach  “joint  approval” with the President (articles 20 (1) and (2)).4 The DPD is not mentioned at all in the context of law‐making powers.  

3 Article 22D, 1945 Constitution of the Republic of Indonesia. (Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945). Author’s translation. 4 It might be noted here that these two clauses could be interpreted as contradictory. If the DPR has the power to make laws, it should not be necessary for it to obtain joint approval from the President. Before the constitutional amendments, the power to make laws resided with the President alone. Removing the power from the President and explicitly stating that it resided with the DPR was seen as an important step for democratisation. In practice, however, the new formulation is ambiguous and gives executive government an effective power of veto at all stages of deliberations on a Bill. There are a growing number of Bills that have become frozen in the process because the government has refused to agree to the DPR’s draft Bill. See Stephen Sherlock, The Indonesian Parliament after Five Years of Reformasi, United Nations Support Facility for Indonesian Recovery, Jakarta, 2004 , pp. 29-30. But, in any case, the DPD cannot pass or agree to a Bill, it can only provide advice.

8

The constitutional amendments were embodied in Law 22/2003 on the structure and composition of  legislative bodies  (commonly known as  the Susduk  law, an acronym of its Indonesian title). The Susduk law provides a little more detail on how  the powers of  the DPD are put  into effect, particularly by providing some guidance on its interaction with the DPR. The law states that:  

• the DPR  invites  the DPD  to discuss  the DPD’s proposed Bills,  in accordance with procedures determined by the DPR.  

• discussion  with  the  DPD  takes  place  before  the  DPR  begins discussion on the Bill with the government.5  

• advice  from  the  DPD  on  matters  within  its  purview  is  to  be regarded  as  material  for  the  DPR  to  take  up  for  further consideration, including in its discussions with the government.  

• the DPD gives advice to the DPR on the appointment of Members of the Supreme Audit Agency (BPK). 

 

An advisory body not an upper house  The  first  thing  that  is most evident  from a  reading of  the Constitution and  the Susduk  law  is  that  the  DPD  is  only  an  advisory  body.  It  has  a  role  in  the legislative process  in  that  it has  the power  to draft  laws on  regional  issues,  to participate in the discussion on the State Budget and Bills in certain other issues and  to  oversee  the  implementation  of  certain  laws.  But  the DPR  is  under  no obligation  to pass or even  to consider seriously  laws drafted by  the DPD or  to accept its advice. As mentioned, the Constitution gives the power to make laws to the DPR and the Susduk law makes it clear that input from the DPD is taken at the discretion of the DPR.  The DPD is sometimes referred to in media reports as Indonesia’s “Senate” and many DPD Members appear keen to be called “Senators”, probably in an attempt to boost perceptions of the chamber’s importance. This usage is, however, highly misleading  because  the DPD  is  in  no way  comparable  to  the US  Senate  or  to upper  houses  in  the  bicameral parliaments  that  exist  in  both  the Westminster tradition and  in many presidential systems of government. In the US Congress, the  UK  Parliament  and  in many  other  parliaments,  all  legislation must  pass through an upper house  in order  to be passed and,  in many cases  (such as  the 

5 The Constitution provides that all Bills must be discussed jointly by the DPR and government counterparts and that “joint agreement” between the two sides is required for a Bill to pass into law.

9

Australian Parliament) the upper house has veto powers. Even to talk of the new Indonesian  system  as  “bicameral”  is  questionable  because  it  suggests  that  all legislation passes through two houses (Patterson & Mughan 1999). But the DPD does not pass legislation, it can only introduce or give advice on a certain range of Bills in the DPR. Even the more generic term of “second chamber” that is often used  in comparative  literature  is appropriate only  in a strict  literal sense when discussing the DPD (Baldwin & Shell 2001). The fact that the DPD is an advisory body  and  is  limited  in  even  the  areas where  it  can  advise make  it difficult  to accord it even nominal or ceremonial equal status with the DPR.  The  DPD  is  thus  a  quite  unusual  example  of  a  second  chamber  because  it represents the odd combination of limited powers and high legitimacy. Its role in law‐making is limited to certain areas of policy, its powers are only advisory and no Bill  is actually  required  to pass  through  it  in order  to be passed, yet at  the same  time  it  has  the  strong  legitimacy  that  comes  from  being  a  fully  elected chamber. This combination does not seem to be replicated anywhere else in the world. There are second chambers  that combine strong powers with  the strong legitimacy of popular election, such as the US Senate and the Australian Senate, and  these  chambers  have  often  played  a  prominent  role  in  their  countries’ political  scene. On  the other hand,  there are  countries,  such as Canada, whose second  chambers  have  strong  powers  but  lack  legitimacy  because  they  are appointed by executive government. The Canadian Senate has a range of powers that sound impressive but which have historically been rarely exercised because the  Canadian  electorate  and  the  Senators  themselves  do  not  regard  a  body composed of government appointees to have the popular authority to impose its will on the lower house (Franks 1999).   There is a rich variety of forms of second chambers, but the norm is generally for their  powers  to  be  considerably  or  somewhat  less  than  their  “lower  house”, particularly with regard to financial bills, and for their system of selection to be in  some  way  indirect  (either  inheritance,  appointment  or  election  by  other legislatures  or  institutions)  and  thus  conferring  a  lesser  legitimacy  than direct popular  election  (Patterson & Mughan  2001).  Thus  political  theory  and  actual practice in most democratic countries has tended to come to regard lesser powers for a second chamber to be a natural accompaniment to indirect election and vice versa.  The  design  of  the DPD,  however,  has  created  expectations  amongst  its Members and supporters that its voice should be listened to. Indeed, as shall be discussed below, many DPD Members consider  that  the method of election  for the DPD  has  actually  conferred  a  greater  legitimacy  on  the DPD  than  on  the DPR. But its powers are such that it does not have the capacity to force the “other 

10

chamber” (the DPR) or the government to accept its position on any legislative or policy question.  

An assembly for the regions  The DPD could be seen as akin to the second chambers of a number of countries in  that  its  framers  aimed  to  increase  representation  of  the  regions. Internationally, such representation is sought to be achieved in a variety of ways. In  some  countries,  regional  representation  is  based  on  the  system  of  popular election.  The  US  and  Australian  Senates  are  both  popularly  elected,  but  the electoral district is the state (province), with each state having an equal number of representatives, regardless of population. Other second chambers, such as the German Bundesrat and the South African Council of Provinces, aim for regional representation  by  having  their  Members  elected  from  or  by  the  provincial legislatures  or  provincial  executive  government.  The  Canadian  Senate  is composed  of Members who nominally  represent  the provinces  (with numbers varying according to provincial populations), but the appointments are made by the Prime Minister of the Confederation.  The DPD is said to be an assembly for the regions because its constituencies are the  provinces  and  because  its  Members  are  elected  as  individual  non‐party candidates.  In  addition,  to  ensure  that  large  provinces  do  not  dominate  the assembly  each  province  has  equal  representation,  even  though  Indonesia’s provinces  range  in population  from under  1 million  to  nearly  40 million. The voting system  is by single non‐transferable vote  (SNTV), which means  that  the candidates with  the  four highest numbers of votes  are  elected. Candidates  for DPD election are not permitted to campaign as members of political parties or on the  behalf  of parties. They may,  however,  be members  of political parties  but may not be current office‐holders  in a party. The first election for the DPD was held in April 2004, in conjunction with elections for the DPR and the assemblies at provincial and district level (DPRD‐I and DPRD‐II). The first DPD was sworn in in October 2004.  

Structure of the DPD  The internal structure of the DPD is closely modelled on the example of the DPR, with certain important differences created by the absence of political parties. The philosophical approach  to decision‐making and  their embodiment  in a number 

11

of  organisational  principles  are  clearly  influenced  by  those  found  in  the DPR (Sherlock  2003).  These  include  the  direction  of  the  assembly’s  business  by  a strong collective leadership, collective decision‐making by consensus rather than an  organised  majority‐minority  division  and  the  concentration  of  decision‐making  power  in  specialised  committees,  with  plenary  sessions  reserved  for largely ceremonial endorsement of decisions made in ancillary bodies within the DPD.  

Leadership of the DPD  The operation of the DPD is overseen by the Leadership of the House (Pimpinan DPD), which is composed of a Speaker (Ketua) and two Deputy Speakers (Wakil Ketua), whose duty is not only to preside over sessions but to organise and lead the DPD. The Leadership  is characterised  in  the Rules of Procedure as being a ‘united  collective  leadership’.6  The  philosophy  underlying  this  description  is indicative of  the particular  role of  the Speaker(s) of  the  Indonesian parliament which  has  been  transferred  from  the  DPR  to  the  DPD.  In  most  democratic legislatures  it  is  usually  considered  that  the  presiding  officers  should  be impartial and ‘above’ partisanship, or should at least give strong consideration to the rights of opposition parties. The Leadership of the DPD, on the other hand, is seen  as  representing  a  collective  consensus  of  the  various  Members  of  the assembly. The Leadership  is  considered non‐partisan not  in  the  sense of being apart from party divisions but in the sense of articulating, or even embodying, a collective  expression  of  all  the main  views  in  the  DPD.  It  could  be  seen  as significant  that  the  terminology  to describe  the office  implies  that  it  is one  that ‘leads’ rather than ‘presides’.  The Leadership  is  elected  to  be  broadly  representative  of  the  regions.  For  the purposes of electing the Leadership the country is divided into three zones and one Member of  the Leadership must  come  from  each  zone. The  zones  are  the Western  Zone  compromising  the  10  provinces  of  the  island  of  Sumatra,  the Central Zone compromising  the 11 provinces of  Java, Bali and Kalimantan and the  Eastern  Zone  compromising  the  11  provinces  on  the  islands  of  Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku and Papua. The Speaker is Ginandjar Kartasasmita from West Java and the two Deputy Speakers are Irman Gusman from West Sumatra and Laode Ide from Southeast Sulawesi.7  6 “satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif” Peraturan Tata Tertib DPD, Article 18. 7 The actual election of the first DPD Leadership in September 2004 is described in some detail in “Dari Daerah untuk Bangsa”, Legislatif, 1-15 November 2004, pp. 25-29.

12

Ad‐Hoc Committees  Just  as  the  main  working  and  decision‐making  bodies  of  the  DPR  are  the Commissions and Special Committees,  the  real work of  the DPD  is centred on four Ad‐Hoc Committees (Panitia Ad‐Hoc (PAH)) which, despite their name, are standing  committees. Their  role  is  to discuss Bills  emanating  from  the DPR or initiated  by  the  DPD  and  to  execute  the  DPD’s  powers  in  the  area  of  the oversight of executive government. The structure and allocation of  functions of the PAH reflects the powers and authority of the DPD.  PAH I: regional autonomy, relations between the centre and the regions, and the creation, dissolution and amalgamation of regions.8 PAH  II:  management  of  natural  resources,  management  of  other  economic resources, balance of central and regional finances, and taxation. PAH III: education and religion. PAH  IV:  the state budget, results of  the audit of  the State Audit Agency  (BPK) and advice on the appointment of Members of BPK.  Each PAH  is composed of 32 Members, with one Member  from each province, each Member being expected to serve on one PAH. The membership of the PAH is selected annually  in a plenary meeting of  the DPD, so current arrangements will  mean  that  the  membership  will  change  each  year.  The  Committees  are headed by a Leadership, composed of a Chair and two Deputy Chair which, like the DPD Leadership is meant to be a united collective leadership.   In  addition  to  the  PA,  there  are  a  range  of  other  permanent  bodies  (alat kelengkapan) of  the DPD which are again modelled on  their counterparts  in  the DPR.  

Steering Committee   The Steering Committee  (Panitia Musyawarah)  is composed of 32 Members  (one from each province) whose function is to draw up the agenda for the sessions of the DPD  and  to  determine  policies  for  the  operation  and management  of  the assembly and to oversee the work of the various bodies of the DPD. It is headed 

8 The word “region” (daerah) is used interchangeably in two senses: to refer in general to the areas of the country outside the capital and to refer collectively to the three levels of sub-national government, the provinces, districts (kabupaten) and sub-districts (kecamatan).

13

by a Leadership with a Chair and two Deputy Chairs, elected by the Members of the Committee at a plenary session chaired by the DPD Leadership.  The Steering Committee’s roles are the same as those for the counterpart body in the DPR, which is a very powerful organ in that chamber. In remains to be seen, however, whether  the Steering Committee of  the DPD will be as central  to  the functioning of  the DPD as  it  is  in  the DPR. This  is one of  the areas where  the absence of political parties will have a crucial effect on how  the DPD  is able  to operate. The Steering Committee in the DPR derives its powers not only from its ability  to  control what  and when  is discussed, but  also  from  the  fact  that  it  is made up of the Leadership of the DPR, the Leadership of the Commissions and the Leadership of  the party  caucuses  (Fraksi).  It  is  thus  composed  of  the most powerful elements of all the key bodies of the parliament and is the place were the party caucuses are most directly and formally represented (Sherlock 2003).  The composition of the Steering Committee of the DPD, on the other hand, is no different from the composition of all the other bodies of the DPD, including the PAH.  The  32  Members  of  the  Committee  are  selected  as  individual  DPD Members and do not  represent established power players  from other bodies of the assembly. The absence of party caucuses means that the Committee is not an instrument for the enforcement of party direction and discipline along the  lines of its counterpart body in the DPR. It will be important to observe what, if any, conventions  come  to  be  developed  on  the  selection  of  Steering  Committee members.  Of  particular  interest  will  be  the  question  of  who,  if  anyone,  is reappointed to the Committee over a number of years and  is thus able to build up technical expertise and influence. 

Legislation Committee   The Legislation Committee (Panitia Perancang Undang‐Undang) is a committee of 32  DPD  Members  (one  from  each  province)  whose  function  is  to  plan  and prioritise  the agenda of  the DPD’s deliberations on Bills and  to  coordinate  the discussion of Bills by the PAH and other DPD bodies. The Committee can hold consultations meetings with the DPR, regional  legislatures, central and regional governments and the public and is the point of contact between the DPD and the Legislation  Council  of  the  DPR  (Baleg)  on  the  deliberation  of  Bills.  The Committee  is  also  responsible  for  evaluating  and  developing  the  Rules  of Procedure (Standing Orders) of the DPD and the DPD Members’ Code of Ethics. It is headed by a collective Leadership of a Chair and two Deputy Chairs.  

14

The Legislation Committee is modelled on the DPR’s Legislation Council (Baleg), a body that has become increasingly central to the work of the DPR because the Council  now  oversees  the  production  of  all  Bills  initiated  by  the  DPR,  often including  the  actual  drafting  of  the  Bills.  The  Council  has  also  become  an important  interface  between  the DPR  and  the government. Once  again,  it will again  be  interesting  to  observe  if  the DPD Legislation Committee  takes  on  as influential role as its counterpart in the DPR. 

House Affairs Committee   The House Affairs Committee  (Panitia Urusan Rumah Tangga)  is responsible  for the oversight of the internal affairs of the DPD, including the DPD’s own budget. It  is  constituted  in  the  same  way  as  the  other  bodies  of  the  DPD,  with  a membership of 32 DPD Members, selected annually and with one representative from each province. It is headed by a collective Leadership composed of a Chair and two Deputy Chairs. 

Committee for Inter‐institutional Cooperation  The  Committee  for  Inter‐institutional  Cooperation  (Panitia  Kerja  Sama  Antar‐Lembaga Perwakilan9)  is  responsible  for managing and developing  relations and cooperation  between  the DPD  and  other  representative  legislative  institutions, under  the  guidance  of  the  DPD  Leadership.  The  Committee  oversees  the dispatching  and  reception  of  delegations  from  other  legislative  bodies,  both bilateral  and multilateral,  under  the direction  of  the DPD  Leadership  and  the Steering Committee. The Committee is composed of 32 Members (one from each province) selected annually and headed by a collective Leadership with a Chair and two Deputy Chairs. 

Ethics Council  The  Ethics  Council  (Badan  Kehormatan)  is  charged  with  the  responsibility  of investigating complaints made against DPD Members regarding their continued fitness    for  office  or  allegations  of violation  of  their oath  or  the DPD Code  of Ethics.  The  Council  can  call  witness  and  gather  other  evidence,  can  reach conclusions  about  its  investigations  and  recommend  sanctions  such  as termination of a Member from a leadership position in the DPD or as a Member of  the DPD.  But  it must  refer  conclusions  and  recommendations  to  a  plenary 

9 This translates literally as “Inter-Representative Institution Cooperation Committee”.

15

session of the DPD for final decision. The Council is constituted in the same way as  DPD  Committees,  with  32  Members  (one  from  each  province)  and  a Leadership of a Chair and two Deputy Chairs.  

Secretariat of the DPD  A major problem confronting  the DPD  is  the  fact  that  the  financial and human resources  at  its  disposal  to  support  its  work  are  completely  insufficient, particularly  for  an  assembly  that  is  still  in  the  formative  stages  of  its development. The resources available to support the DPR are meagre and those it does have  are poorly organised  and managed,  but  the DPR  at  least has  the benefit of a complement of staff and physical resources inherited from its earlier years  of  existence  as  a  rubber‐stamp  chamber during  the New Order. But  the DPD is not even able to call on upon such accumulated sources of support.   As an interim measure, the immediate administrative and specialist needs of the DPD have been met by  the Secretariat of  the MPR. With  the great reduction  in the powers and role of the MPR, and particularly since the end of the work of the MPR committee on constitutional reform, this was a logical short‐term move. But the MPR Secretariat was not designed for a chamber that meets on a continuous basis  like  the  DPD.  The MPR  Secretariat  does  have  the  advantage  that  it  is relatively flexible compared to the DPR Secretariat and it was reportedly able to redirect  staff  existing  staff  to new  tasks. But  the DPD  is urgently  in need of  a Secretariat  that  is  structured around  its own  institutional needs. Current plans are  that  a DPD  Secretariat will be  established  by  the  end  of  2005, but  outside observers are sceptical that this objective will be met. A Presidential Decree will be required to establish the DPD Secretariat, but this has not yet been issued.10  The MPR Secretariat has a staff of around 300 personnel, with the great majority of these being administrative and security staff.11 There are around 15 staff with the  qualifications  to  provide  the  kind  of  intellectual  support  necessary  for  a modern legislature. These include 5 legal drafters who had been brought into the MPR Secretariat  to work on  the constitutional amendment process. There are a number  of  staff with  law  and  politics  backgrounds,  but  none with  high  level qualifications in disciplines such as economics and education. These latter areas  10 Interviews with MPR Secretariat staff and staff of international agencies. Jakarta, May 2005. 11 The DPD building is located inside the DPR/MPR compound, but the MPR Secretariat is responsible for the security of the DPD building as well as the MPR Secretariat building. The DPR Secretariat is responsible for the perimeter security of the compound and for DPR facilities.

16

are, of  course, a major  focus  for  the work of  the DPD and  the absence of  staff with  such  expertise  is  a  glaring weakness  that  reflects  the  fact  that  the MPR Secretariat  was  not  designed  for  the  purposes  of  supporting  the  DPD.  DPD Members are provided with an allowance for one member of staff each. Most of these  staff  are  not well  qualified  and  tend  to  be  regarded  by Members  as  an opportunity to dispense patronage or to employ relatives. 

Who are the Members of the DPD?  An  important element of the discussion and debate that  led to the formation of the DPD was the  idea that it should be made up of people different from those that tend to fill the ranks of the DPR. It was intended that the DPD should not be dominated  by  the professional party politicians  in  Jakarta,  but  should  contain people from a diversity of backgrounds who are strongly connected with a base in the regions.  The first clear trend is the strong presence of Members with Golkar connections, with one estimate putting  it at 24, or 19 per cent of  the assembly. These  range from  former  national  leaders  such  as  the  Suharto‐era  Ministers  Ginandjar Kartasasmita  (now  the  DPD  Speaker)  and  Sarwono  Kusumaatmadja,  to provincial party functionaries such as the Aceh representative, Helmi Mahera Al Mujahid,  to  the  North  Sumatra  representative,  Raja  Inal  Siregar,  a  former Governor of that province and retired military officer, who described himself as an “adviser” to Golkar.12 One of the Deputy Speakers of DPD, La Ode Ida, also worked as an adviser  to  the Golkar Faction  in  the DPR  from 1997  to 1999.13 A large proportion of those with a relationship with Golkar appear to be from the “green” or Islamic elements of the party, with a number having been involved in ICMI and Muhammadiyah.   The prominence of former Golkar figures is not surprising because it was by far the  official  party  during  the  Suharto  regime  and  membership  was  critically important to the acquisition of any kind of position of public office or influence. Golkar was the only party permitted to organise at the regional level and it was a parallel  but  integral  part  of  local  administrative  structures.  In many  regions Golkar leaders make up a major proportion of the individuals with political and administrative  experience  and  with  a  high  public  profile  in  their  local 

12 Profiles of Members of the Regional Representative Council 2004-2009, MPR RI Secretariat General & International IDEA, Jakarta, 2004. 13 Ibid., p. 287.

17

communities and provinces. The  situation  is  reminiscent of  the hold on public life still held by figures from the Stalinist parties of the former Soviet bloc. There was never anything like a “purge” of New Order figures after the fall of Suharto, so  many  appear  to  have  used  their  longstanding  networks  and  profile  as  a launching pad for election to the DPD. Three other Members declare themselves to have had associations with other parties, two from parties that existed under the New Order, PPP and PDI/PDIP and only one  from a party  launched  since 1998, the Islamic PBB.  Possibly  the  most  striking  feature  of  the  composition  of  the  DPD  is  the prominence of business people. About 50 Members describe themselves as being “entrepreneurs”, in “private business” and so on, which makes them the largest single group  in the DPD. There are some who have had previous experience  in public office, but  the DPD  is notable  in  that  it  seems  to have attracted a  large number of  individuals with  a purely business background  that have had  little previous overt involvement in public politics.   A large number of religious leaders or individuals with connections to an Islamic or Christian organisation were elected to the DPD. Around 30 DPD Members, or 23  per  cent  of  the  assembly,  have  such  connections  as  a major  part  of  their profile. These  include prominent  leaders of  the  Islamic modernist organisation Muhammadiyah,  such  as  Irman  Gusman  from  West  Sumatra,  as  well  as  a number of  figures who  are well known  in  their provinces  for  their  role  in  the Islamic traditionalist organisation, Nadhlatul Ulama (NU) and in Islamic schools (pesantren)  run  by NU.  In  the  large  provinces  of West, Central  and East  Java, where NU is especially influential, 5 of the 12 DPD Members have a prominent background in NU pesantren.14 There are 8 DPD Members with links to Christian organisations, mainly from eastern Indonesia where Christians are concentrated. In many  cases, however,  they  could not necessarily be described  as  “religious leaders” because their religious affiliations are just one part of their profile.  Along with  religious  leaders  from  organisations with  a  strong  local  identity, there  is a group of  individuals who  are prominent  in  their province or  region because their families have traditional local aristocratic or adat connections. The clearest example  is probably Gusti Kanjeng Ratu Hemas, the wife of  the highly influential Sultan of Yogyakarta. Two of the four Balinese Members are scions of the  aristocratic  families  of  Bali.  Representing  North  Maluku  are  Nita  Budhi Susanti,  the wife of  the Sultan of Ternate and Djafarsyah,  the Sultan of Tidore, 

14 Profiles of Members, op. cit., pp. 125-179.

18

while Arief Natadiningrat and Ratu Cicih Kurniasih come from traditional ruling families  in West  Java  and  Banten  respectively.  One  of  the  Central  Sulewesi representatives, Nurmawati Bantilan, has a family name famous in the province for its long history of occupying prominent professional and public positions.  Many of the DPD Members have had a background in regional government and administration, either as civil servants, members of regional assemblies such as DPRDs,15 or as  leading officials such as provincial Governors and district heads (Bupati). Nine Members  have  held  local  government  office  under  the  Suharto regime or since 1998, 5 have been Members of provincial or district  legislatures and 6 were Members of the MPR as regional representatives, meaning that they were appointed by  local assemblies. Many  individuals with such a background have had  careers  in  the  civil  service and  this  is  reflected  in  the background of many  DPD  Members.  The  heavy  involvement  of  the  military  in  local administration under the Suharto regime has, however, not lead to high military or police numbers in the DPD. The presence of 5 former uniformed officers in the DPD  from  the police and military would be  considered quite unusual  in most democratic  countries, but  it  could be  seen  as  relatively  small  in  the  context of Indonesian history.   The  final  category  of DPD Member which  can  be  identified  are  those with  a background in academia or the professions, particularly the media and law. The Deputy Speaker of the DPD, Laode Ide, best exemplifies this strand in the DPD membership, with a professional background in higher education combined with a public profile built around public commentary in the media and work for non‐government organisations (NGOs), as well as a short period as an adviser to the Golkar faction  in  the DPR. There are 20 Members who give  their occupation as lecturer or academic, as well as 4 Members with legal qualifications and 11 with a background in the media.   Female representation in the DPD is perhaps higher than many people expected, with 27 women being elected. This is 21 per cent of the assembly, a figure which compares  favourably with  the 11 per cent representation of women  in  the DPR (Bessell  2004).  A  couple  of  the    women  could  be  seen  as  continuing  in  the tradition  of  Megawati,  Benazir  Bhutto  or  Indira  Gandhi  and  being  elected because  of  their  relationships with male  figures. A most  notable  example,  as mentioned above, is the wife of the Sultan of Yogyakarta who is a very popular  15 DPRD = Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Regional People’s Representative Assembly. These exist at the provincial level, where they are known as DPRD-I and at district (kabupaten) level, where they are known as DPRD-II.

19

figure  in  his  province  and  the  only member  of  one  of  the  former  aristocratic families who has  a national profile. Sultana Hemas’  election demonstrated  the great local popularity of the Sultan in Yogyakarta because she actually received the highest individual vote (in percentage terms) of any candidate for the DPD. With 43.31 per cent of the vote in her province, she far exceeded the vote of any other DPD Member, most of whom received from 5 to 20 per cent. Interestingly, the candidate with the second highest vote was another “wife”, Aida Ismet, the wife of  the Governor of Riau  Islands, who won 35.78 per cent. Further surveys would be required to identify the extent to which voters who supported women candidates did so because of the candidates’ gender.  

Paths to power  There are a number of clear patterns to the kind of people who have been elected to  the  DPD.  Their  backgrounds  could  be  put  into  five  categories:  business, government  and  the  bureaucracy,  religion,  aristocratic/traditional  and professional/social activist. It is important to be clear, however, that these are not watertight  categories  into which  each Member  can  be  neatly  placed.  On  the contrary,  there  is  a  large  overlap  between  them  and many Members  could be identified  in  more  than  one  way.  The  Deputy  Speaker,  Irman  Gusman,  for example, has prominent Islamic modernist connections, having been involved in both  Muhammadiyah  and  ICMI,  but  he  clearly  identifies  himself  as  a businessman  with  “a  modern  management  approach”  to  politics,  rejecting associations  with  “sectarianism”.16  In  a  similar  way,  most  of  those  with  an aristocratic background identify themselves as businesspeople or professionals.  With  these  reservations  in  mind,  the  following  tabulation  produced  by  the international  development  organisation,  International  Institute  for  Democracy and Electoral  Systems  (IDEA) presents  a  view  of  the  composition  of  the DPD which gives a good impression of the relative strengths of different kinds of DPD Members.       

16 Interview with Irman Gusman, Jakarta, May 2005.

20

Social and Occupational Backgrounds of DPD Members Source: International IDEA  

  

 The  usefulness  of  these  categorisations  is  that  they  give  an  insight  into  the sources of prominence, influence and resources on which DPD Members drew in order  to win  election. They provide  a broad picture of  the paths  to power  for DPD candidates. Without  the organisational and  financial resources of political parties behind them, candidates for the DPD mobilised political and/or financial capital behind them in a number of ways.   Some  drew  upon  their  standing  as  leaders  of  religious  organisations  or  as members of  families with high  traditional status and were able  to  translate  the respect of local people into electoral support. In the case of the religious leaders, this had both  local and national dimensions,  in  that NU, Muhammadiyah and the Catholic and Protestant  churches  are notionally  Indonesia‐wide bodies but 

No  Category  Total 

1.  Golkar background  26 

2.  Other party backgrounds (PDIP, PPP)  2 (1‐1) 

3.  MPR (Regional delegates, Social group delegates)  9 (6‐3) 

4.  DPR   2 

5.  Regional parliaments (DPRD I/II)  8 

6.  Business people  50 

7.  National Executive (Ministers)  2 

8.  Regional Executive (Governors, District Heads, other)  6 (3‐1‐2) 

9.  NGO/activist  8 

10.  Academia  20 

11.  Islamic Traditionalist  19 

12.  Islam Modernist  21 

13.  Non Islamic religious organisations  6 

14.  Military (TNI/Polri)  5 

15.  Media  11 

16.  Law  4 

21

actually have a strongly regional character to their patterns of adherence. Hence the DPD  figures most  clearly associated with NU  come  from East and Central Java, while  those with Muhammadiyah  connections  are  strongly  represented amongst  the Members  from  Sumatra  and most  of  the Christian Members  are from  eastern  Indonesia.  In  the  case  of  aristocratic  and  adat  figures,  local allegiances were clearly paramount. Thus one path to the DPD was to draw upon highly  localised  religious  and  other  traditional  identities  or  allegiances, frequently  referred  to  in  Indonesian political discourse as “primordial”, a  term that often has disparaging connotations.  Other  DPD  candidates  were  able  to  mobilise  electoral  support  out  of  their background  as  powerful  political  figures  during  the New  Order, whether  as ministers,  governors,  district  heads  or  prominent  officials  in  the  regional bureaucracy. Recent research has shown that there is marked trend for some new provincial  legislatures  and  positions  of  district  heads  and mayors  to  be  taken over by “politicos” from the previous regime who have been highly successful in surviving  the  transition  and  thriving  in  new  positions  of  power  that  are,  in theory at  least, now democratically accountable (Robison & Hadiz 2004, Malley 2003). According  to Hadiz  (2003:  p.5),  it  is  an  indication  “of  the  success  that Soeharto‐era  local  elites  have  had  in  reconstituting  their  power  in  a  more democratic environment dominated by parties and parliaments”. The evidence from the DPD suggests that this new assembly has also become one of the ways in which this is being achieved.  Not only is the DPD being seen as a new path to power in itself, but the assembly is  also being used  as  a  stepping  stone  to power  in  the  regions. At  the  time of writing, direct popular elections for the positions of governor, district heads and mayors  are  being  held  for  the  first  time.  Around  ten  DPD  Members  are candidates  for  these elections, a  fact  that was greeted with  acclamation by  the majority of Members when  it was announced by Speaker Ginandjar at the May 2005 plenary session of the DPD.17 That such a large number of Members would stand for a new office so soon after taking on the responsibilities of a position in the DPD does not  suggest  that  they  took  their  seat  in  the DPD very  seriously. Should most  of  those Members  be  successful  in  their  bid  for  new  offices  and leave  the DPD,  it  could have  a highly disruptive  effect on  a  chamber  that has only just begun to function as a representative assembly and which, as discussed below, still has very few achievements  to  its name. Of equal concern  is the fact that the majority of Members do not appear to view this development with any 

17 Observation by the author, May 2005.

22

concern or opprobrium. Many Members consider that standing for other offices while still a DPD Member is  justified by the fact that they could achieve a great deal more  in  the  powerful  positions  of  governor,  district  head  or mayor,  as compared to working in the relatively powerless DPD.18   The relative prominence of DPD Members with a background  in academia,  the law,  media  and  community  organisations  suggests  that  a  further  way  of mobilising support for a DPD is through professional standing and involvement in  professional  and  other  organisations,  activism  or  advocacy.  This  is  a  very diverse group  and  further observation  and  research  is  required here  to gather insight  into  the manner  in which  such  people  gathered  support  amongst  the electorate.  It  seems,  however,  that  there  were  very  few  Members  explicitly sponsored or supported by NGOs. The most notable exception is Muspani from Bengkulu, a lawyer by profession who has been a leading figure in human rights and  environmental  organisations  and  whose  candidacy  for  the  DPD  was championed  by  a  number  of  NGOs  in  his  province.  Notwithstanding  the prominent  role accorded NGOs and  civil  society organisations  in  international development  and  democratisation  literature,  the  sector  remains  very weak  in Indonesia  and  is  dominated  by  the  urban  middle  class,  professionals  and students. There capacity to mobilise electoral support has been shown to be weak in other national and regional elections.   It  appears  that  a  combination  of  factors  is  often  required  for  people  with  a professional or activist profile to be elected. Laode Ide, for example, is known for his media profile and advocacy work, but he has lived most of professional life in Jakarta,  far  from his  “home” province of Southeast Sulawesi.  In  this province, however, he was able to boost his support through the strong recognition of his family name which denotes  that he comes  from a  local aristocratic  family. One might also mention the example of Ferdinanda Ibo Yatipay from Papua who is a retired  civil  servant,  but  who  campaigned  on  a  platform  of  supporting  the establishment of the Papuan People’s Council.  The  final,  and perhaps most  common, path  to  a  seat  in  the DPD  is  through  a business  background. The  largest  single  grouping  that  one  can  identify  in  the DPD  is  business  people  and  entrepreneurs.  As  previously  noted,  it  is  a longstanding  characteristic  of  Indonesian  politics  that  politicians  acquire  18 The reaction of many DPD Members at the plenary session indicated that they fully approved of the candidacy of their colleagues in the regional heads elections and saw no negative implications for the functioning and status of the DPD. A number of Members told the author that they fully understood and supported their colleagues’ actions, but one or two expressed surprise and disappointment.

23

business interests during (and as a result of) their involvement in politics. But the interesting  feature of  the DPD  is  that  there  is a  large number of Members who identify  themselves  as  businesspeople  and do not  appear  to have  a history  of previous  involvement  in  politics,  at  least  in  the  sense  of  being  office‐holding politicians.  The most  likely explanation  for  this  is  that  in  the absence of  the patronage and financial  support  of political parties,  business people  are much more  likely  to have  their  own  personal  resources  to mobilise.  It  is well  known  that wealthy individuals can obtain a favourable place on a party ticket for election to the DPR or a regional legislature by giving generously to a party. But this route to office, of course, means involving oneself in the internal machinations of the party and possibly being subordinated to a patron and the power‐brokers within the party machine. The DPD, on  the other hand, may  seem attractive as an  independent path  to  personal  political  influence,  free  of  party  entanglements,  for  a  person with  sufficient  means  to  pay  the  substantial  costs  of  an  electoral  campaign. Election  campaigns  usually  involve  considerable  expenditure,  not  only  on printing,  advertising  etc, but  also  for  the distribution of gifts of  clothing,  food packages and so on  to voters and  for  the payment of  transport and attendance money  to  those  attending  rallies.  An  ambitious  individual  without  large resources must enter  the political game  through a party, but  the DPD allows a businessman  with  funds  and  time  on  his/her  hands  the  luxury  of  a  “non‐political” entry into politics and a free hand to play the game as he/she pleases.  An  important  observation  on  the  composition  of  the  DPD  and  the  paths  its Members have taken to a seat  is that there really does not seem to have been a concerted effort by  the political parties  to move  into  the DPD and  to control  it indirectly by placing their supporters in the assembly. As previously noted, there is a substantial proportion of the DPD who are members of Golkar, have Golkar connections or a history of  involvement with Golkar. But research  to date does not suggest that this was an organised effort by the party. Rather, it is a reflection of  the  fact  that Golkar allegiances were essential  for a political or bureaucratic career under the New Order and, to repeat a point made earlier, the politicos or apparatchiks of the New Order are continuing to play a prominent role in post‐Suharto  political  life,  including within  non‐Golkar  parties  (Hadiz  2003,  2004). And, of course, some Golkar or ex‐Golkar  figures are widely  regarded  to have stood  for  election  to  the DPD precisely because  they had  lost  influence  in  the party. Both Golkar and non‐Golkar Members of  the DPD  insist  that  those with links to Golkar do not work as a political bloc within the assembly. As elaborated below, however, some Members have observed that the influence of New Order 

24

modes  of  thinking  and  organisation  are  clearly  evident  amongst  those with  a Suharto‐era past. Only 3 DPD Members appear  to have connections with other parties, a  fact which  reinforces  the  impression  that  there has not been a major attempt by the parties to win a presence in the DPD.  Of course, were the DPD a more powerful body there would certainly be a great deal more interest from the political parties. If, as so many Members of the DPD wish, the powers of the DPD are enhanced, successive elections may see a large number of  candidates  being  covertly  or  indirectly  supported  by  the parties.  It should  not  be  forgotten  that  the  law  does  not  prevent  party members  from standing  in DPD  elections,  nor  is  the  nature  of party  support  for  a  candidate clearly defined. So  far, however,  the parties have overtly  respected  the goal of keeping the DPD free of control by political organisations. Future research on the conduct  of  DPD  elections  and  the  functioning  of  the  chamber will  probably uncover an interesting web of connections between DPD Members and political parties.  It  seems very  likely  that  the  first party  that might  attempt  to  exercise some organised influenced over the DPD would be Golkar since its members or ex‐members are both most prominent and the most experienced in the assembly.  

The DPD electoral system: how representative?  As previously mentioned,  the DPD was designed  to be  a  regional house with non‐party  representatives.  Therefore  a  particular  electoral  system  was introduced with these objectives in mind: all provinces have the same number of representatives, candidates can only stand as individuals and the voting system is  single  non‐transferable  vote  (SNTV).  The  election  of  individual  non‐party candidates  has,  for  many  partisans  of  the  DPD,  become  the  single  most important  distinguishing  feature  of  the  assembly.  They  have  argued  strongly that  DPD  Members  are  “representatives  of  the  people”,  in  contrast  to  DPR Members who merely “represent political parties”.   Predictably, many DPD Members  support  this  position, with  some  seeing  the DPD  as  a  “balance”  to  the  party  loyalties  of  the DPR  and many  going  to  the extent of claiming to have greater legitimacy than the DPR because the DPD is a more  true  reflection  of  the  electorate’s  aspirations. Amongst  those who make such claims are leading Members such as the Speaker Ginandjar Kartasasmita.19 Following  on  from  the  prominent  public debate  that  lead  to  the  creation  of  a 

19 Interview with the author, Jakarta, May 2005.

25

system  of  direct  election  of  the  President  in  2004,  partisans  of  the DPD  have begun  to  inject new and  specific meanings  into  the phrase “direct election”.  In this discourse, a vote  for an  individual candidate  is presented as  the only vote worthy of  the  title  “direct” and  a vote  for  a party  candidate  is portrayed  as  a lesser and somehow  less genuinely democratic choice.20 Of course, much of this language,  especially  its more  extreme  formulations,  is  part  of  the  arguments mustered to support the campaign for increased powers for the DPD in relation to the DPR, as well as to increase the size of the assembly from its current status of one‐third of the DPR.   Rhetoric aside, what has been the effect in practice of the special features of the DPD electoral system and how well have  the  ideals of  representativeness been realised?  In  particular,  how well  do  the  claims  for  a  special  higher  quality  of representativeness stand up to closer scrutiny? Studies of systems of election for representative chambers have repeatedly shown that the particular methods and procedures for creating parliaments and governments can have important effects on election results . Moreover, different systems can be used to achieve different objectives.  Proportional  representation  systems,  for  example,  are  usually employed when  the most  important  goal  is  to make  the  assembly  as  close  as possible a reflection of the electorate’s opinions, while majoritarian systems such as single member electorates (in Indonesia called  the “district system”), usually emphasise  the  importance of stability of government and of  reaching decisions (McLain 1991). As McLain emphasises, however, “’representation’  is one of  the slippery core concepts of political theory” and the various objectives  implicit  in the  different  views  are  not  always  compatible  (McLain  1991:  172).  Particular systems may not only fail to achieve the expected results, they can also produce outcomes that were completely unintended by their creators.   The most obvious effect of the electoral system for the DPD is that vastly greater representation is given to smaller provinces than larger ones: the small provinces of around 1 million have one representative per 250,000 people while provinces with over  30 million people have one  representative  for over  7 million people (Datta:  8).  The  provinces  of  eastern  Indonesia  and  Sumatra  have many more representatives  than  those  on  Java.  Java  contains  60  per  cent  of  Indonesia’s population  but has  only  19 per  cent  of  seats  in  the DPD  because  it has  just  6 provinces  and  therefore  24 DPD Members.  The  three  largest  provinces,  East, Central and West Java contain around half the population of Indonesia but have less than 10 per cent of the seats. At the other extreme, the 16 provinces of eastern 

20 See Profiles of Members, op. cit., eg. pp.21, 40, 58, 61, 93, 104.

26

Indonesia (including Bali), which together have  just 20 per cent of the country’s population,  received  exactly half of  the  seats  in  the DPD. The  10 provinces of Sumatra, with  the  remaining 20 per  cent of  the population, have 40 of  the 128 seats (31 per cent).  The advocates of regional weighting along provincial lines would argue that this result was  the  intended  and  desirable  result  of  the  system  and  ensures  that smaller,  remote  and  poorer  provinces  are  given  greater  representation  to compensate  for  their disadvantage  and  location. Closer  examination, however, reveals that the system is a rather crude instrument for achieving such objectives and  that many  anomalies  have  created  unfair  results  for many provinces  and regions and for particular groups within them.   In  the  case of  Java,  for example, while  it may be  true  that  Java  is  the home of Indonesia’s  great  and powerful,  the  island  also  contains  huge  numbers  of  the country’s poor whose geographical proximity  to  the centres of power provides little material benefit. In any case, questions could be raised about the rationale for  giving  four  seats  to  the  province  of  Banten,  which  shares  the  putative advantages  of  being  located  on  Java  (and  is  right  next  to  Jakarta),  but  has  a relatively small population, while  the masses of people  in a huge province  like West  Java,  with  no  particular  economic  advantages,  also  has  four representatives? Equally, the centre of power and privilege, Jakarta, still has four DPD Members even though its population is far below the big provinces of Java. Similar questions might  raised  about why  the  citizens of Yogyarkarta,  a  small and  highly  influential  city,  have  as many DPD  representatives  as  their  vastly more numerous Central Javanese cousins.  Similar  anomalies  could  be  pointed  to  in  eastern  Indonesia.  For  example, relatively  large  provinces  such  as  East  and  West  Nusa  Tenggara  or  South Sulawesi  have  fewer  DPD  representatives  per  head  of  population  than  the smaller provinces on Sulawesi and Kalimantan, even though the former share all the remoteness and disadvantage of eastern Indonesia.   Of greater concerns is the possible perverse effect of the system on the dynamics of eastern  Indonesian politics. The already very small province of Maluku was divided into the two new provinces as part of conflict resolution in the area, thus doubling  its  representation  in  the  DPD.  Unsympathetic  observers  in  larger neighbouring  provinces  might  ask  themselves  why  an  incapacity  to  live peacefully with one’s fellows should be rewarded with greater representation in Jakarta. Such arrangements could even be seen as creating further  incentives  to 

27

fissiparous  tendencies  in  an  already  conflict‐prone  region.  Indeed,  a  common interpretation of the decision to divide Papua into three provinces, in violation of the Special Autonomy Law, was that certain locally‐based elites saw it as a way of  increasing  the  range  of  mechanisms  for  accumulating  power  and  wealth, including seats in local assemblies and governments and in the DPD.  The only region that appears to have DPD representation in rough proportion to its population is Sumatra, although it is slightly under‐represented. But the fact that Sumatra is an exception is, in itself, anomalous. Many regions of Sumatra are arguably no better geographically or economically placed  that much of eastern Indonesia, yet they have been allotted far fewer representatives in the DPD. And as  in eastern  Indonesia, questions  could be  raised about why,  for  instance,  the small number of citizens of Riau and Riau Islands, who are strategically located near Singapore and whose provinces have good natural resources, have the same number of DPD Members as larger and less well‐located and endowed provinces in  the  rest  of  Sumatra. The division  of  the  old province  of Riau  into  two was certainly not caused by a desire for more DPD representation, but the possibility of  having double DPD  seats might  be  an  extra  element  of  encouragement  for other provinces to emulate the Riau example.  

Representation and “politics”  The  principal  of  regional  representation  implies  that  placing  a  particular individual  in  an  assembly who  is  elected  by  the  population  of  that  province means  that  that  individual  “represents”  the  province.  The  suggestion  is  that minority groups within those provinces (defined variously on lines of ethnicity, religion,  socio‐economic  standing  and  so  on)  benefit  from  representation  that they would otherwise be deprived of. Yet, at the same time, the inference is also made  that  these “representatives” would not be bound by  sectional    identities but would  speak  for  their  province  as  a whole,  the  unspoken  assumption  of which  is  that all  the people  in  the province have  common  interests. Provincial representation was  therefore meant,  simultaneously,  both  to  supersede  and  to speak for minority interests and identities.  Many  creators  of  the DPD were probably  aware  of  the  complex  reality  of  the abstract idea of “representation” in practice. But they focused their attention on the  issue of  the potential  for  cooption of provincial  representation  by political parties. Hence the idea of non‐party candidature for DPD election. As mentioned earlier,  the  objective  was  to  bring  a  new  type  of  representative  of  regional 

28

opinion to the national legislative process, one of a different breed from the party politicians who  congregate  in  Jakarta. During debate on  the Susduk  law  in  the DPR there were differences of opinion about how connected to party affiliations that DPD candidates should be permitted  to be, but  the common  idea was  that quarantining the campaign from party candidates would lead to a different and more  genuine  kind  of  representation  that was  free  of  “politics”.  Thus  it was decided  that candidates could not be  funded or sponsored by parties and  they could not hold office in a party structure.   It appears, however, that the goal of non‐party representation has proved to be incompatible with the goal of provincial representation. While the provisions on party support and membership were meant to distance all parties from the DPD on  an  equal basis,  the provincial  composition of  the DPD has  actually greatly enhanced the influence of some political traditions in the assembly over others. If all  parties  were  evenly  supported  throughout  the  country  this  would  not happen, but the reality is that most Indonesian political parties are quite regional in character, with concentrations of popularity in different areas.  Golkar in particular has benefited from the regional composition of the DPD. We have  already  noted  the  strong  presence  of  DPD  Members  with  Golkar connections,  either as holders of national or  regional administrative office  that required Golkar membership during  the Suharto era, or as  figures  in  the party structure  and  party  organisations.  But  if  Golkar’s  position  in  the  DPD  was explicable only in terms of strengths the party inherited from the New Order, it could  be  expected  that Golkar‐connected DPD Members would  come  from  a uniform cross section of Indonesia’s regions. In fact, however, they tend to come from provinces  in eastern  Indonesia, where  the pervasiveness of Golkar within local  administrative  structures  and  political  life  under  the  New  Order  was always much greater than in Java. Golkar has been able to hold onto a dominant position in these areas after the collapse of the Suharto regime, a dominance that has enabled  its networks  to win a  large number of DPD seats, even  though  the candidates were not officially endorsed by the party. In the DPR also, Golkar is particularly strong in eastern Indonesia (Sherlock 2004). Thus because the eastern regions  are  greatly  over‐represented  in  the  DPD,  there  was  an  inherent advantage in having a Golkar background. The weighting designed to advantage a particular region has created clear political effects, effects that are arguably an imbalance in political representation.  The  opposite  effect  has,  of  course,  been  felt  in  Java  because  of  its  under‐representation in the DPD. This is especially notable in the case of Members with 

29

connections  to NU. As mentioned  earlier,  5  of  the  12,  or  42  per  cent  of DPD Members  for East, Central  and West  Java have  strong NU  connections.  If  this figure was replicated in a truly proportional DPD, up to 20 per cent of the DPD might  have  NU  connections  and  might  be  sympathetic  to  the  National Awakening Party (PKB). Of course  it  is not possible to assume that NU or PKB support  would  be  translated  in  such  a  mechanical  way  into  a  differently constituted  DPD.  But  this  calculation  does  give  some  indication  of  the representational disadvantage suffered by a major religious and political current because of the way the DPD is elected.   

Representation in the SNTV electoral system  In  addition  to  the  anomalies  created  by  equal  numbers  of DPD Members  per province, the SNTV electoral system (also known as “first past the post”) has also produced  some  notable  election  results  which  raise  interesting  questions regarding  the  representativeness  of  the DPD.  Internationally,  this  system  has received  frequent  criticism  (Wall  2004)  and many  countries  in  the Asia Pacific region have moved away from it as part their processes of political reform (Reilly 2004:  11‐14).  The  SNTV  system  in multi‐member  constituencies  has  led  to  a situation where not one single DPD candidate received an absolute majority of votes  in his/her  constituency.  In  fact,  all  but  four DPD Members were  elected with  less  than 20 per cent of  the vote and 62 per cent  (79 Members out of 128) received less than 10 per cent. The SNTV system in multi‐member constituencies leads to a great scattering of votes across candidates and the winning candidates often  receive  only  a  small  number  of  votes  above  the  candidates  they  defeat (Reilly 2004).  In a  large province such as West  Java,  for example,  the vote was spread across 42 candidates. Since almost all DPD Members received the support of only 5 to 20 per cent of the people of their province, claims that they represent the  province  should  be  treated  carefully.  (See  Appendix  for  DPD Members’ votes.)  The system produced an extraordinarily high rate of “wasted” votes, that is votes that  did  not  elect  any  candidate.  In  over  half  of  the  provinces  (17  of  32)  the combined vote  for all  four  successful candidates  ranged  from as  low as 27 per cent of  the  total vote  in  their province  to a high of 40 per cent. In other words, from 60  to 73 per cent of  the voters  in  those provinces did not vote  for any of their putative representatives in the DPD. In only six provinces did the total vote for the four successful candidates equal an absolute majority.  

30

 The  vastly  different  sizes  of  the  provinces  affected  the  size  of  the  vote  for individual candidates, but not markedly so. The bigger the province, the greater were the chances that a Member would be elected with less than 10 per cent. In the four large provinces on Java, only 2 of the 16 Members just managed to cross the  10  per  cent  threshold  (11.15  and  11.26  per  cent).  Both  of  these  were candidates with  strong NU  connections.  The  very  small  provinces  of  Papua, West Irian Jaya and North Maluku returned 4 Members with between 10 and 20 per cent each and gave  these 4 candidates more  than 50 per cent of  the vote  in total. But even many  relatively  small or middle  sized provinces did not  return very  high  votes  for  individual  candidates  or  very  high  total  votes  for  all successful candidates. In Aceh, North Sumatra, Riau, South Sumatra, Lampung, Bangka Belitung, Bali, West Nusa Tenggara, Central and West Kalimantan and Southeast Sulawesi the total vote for all winning candidates was less than 40 per cent  of  the  electorate  and  either  3  or  4  candidates  in  each  province  failed  to receive more  than 10 per cent. Standing  in a small province gave a candidate a better  chance  of  receiving  a  relatively  higher  vote  than  standing  in  a  large province, but virtually all candidates still failed to receive the support of even a fifth of their constituents.  It is interesting to note some particular local results that were heavily influenced by  the SNTV  system. Because SNTV often has  the  effect of  scattering  the vote across a  large number of candidates, single communities  that otherwise have a strong  overall  identity may  not  achieve  the  level  of  representation  that might have  been  predicted.  This  occurred  in  the  case  of  South  Sulawesi,  where  a province  with  strongly  Islamic modernist  character  elected  only  two  Islamic candidates, with the other two going to Toraja Christians. This occurred because a large number of candidates were fielded out of the Islamic community because of  internal divisions,  thus  splitting  the vote. The Christian  community,  on  the other hand, proved more cohesive, put  forward fewer candidates and achieved representation in the DPD well above its numbers in the province.   Of course, in a proportional representation (PR) system such as used for the DPR, the vote for successful individual candidates might also be a small percentage of the electorate, as might be the quota won by, or allotted to other candidates. But the  existence  of  parties  melds  candidates  together  into  blocs  that  arguably provide each individual Member with a more credible claim to represent a wider constituency. Moreover  the PR  system  in  the DPR has produced  a  far  smaller number of “wasted” votes  than  the extraordinarily high numbers  recorded  for 

31

the  DPD.  The  great  majority  of  Indonesians  did  not  actually  vote  for  the candidates elected to the DPD.   There is continuing debate about the merits of different electoral systems in the literature on this subject. The debate is probably unresolvable because it involves balancing  off  different  and  competing  objectives.  There  are  strengths  and weaknesses  in  any  electoral  system,  but  the  claims  for  greater  legitimacy  or representativeness  made  by  proponents  of  the  DPD  system  are  difficult  to sustain  in  the  face of  close  analysis. The  combination of  three  elements,  equal numbers  of  representatives  for  each  province  regardless  of  population,  the banning  of  party  candidates  and  the  SNTV  voting  system,  have  produced  a highly  idiosyncratic pattern of  representation  in  the DPD. This may be not be seen  as  problematic  if  the  particular  objectives  of  special  representation  for remote and poor  regions and minorities was consistently achieved. But, as has been argued above, it is difficult even to make a case that the stated objectives of the DPD system have actually been realised in practice.  

Work in progress?: The first year of the DPD  The  first DPD was elected  in April 2004 and  its Members  sworn  in  in October 2004. As has been mentioned, the DPD has limited powers but is surrounded by the  legitimacy  that comes  from direct popular election. This has confronted  the Members of  the DPD with  the challenge of using  the political clout of popular legitimacy  to bolster  the  limitations of  the powers and authority  that has been conferred on it. As an entirely new body, the DPD has embarked on this project while needing to establish a basic institutional framework and set of procedures for  internal organisation and  for  relating  to  the DPR,  the  central   government, provincial legislatures and provincial governments. What progress has the DPD made in its first year of operation and what does its progress so far suggest about its future role in Indonesian politics?  The  principal  achievements  of  the  DPD  to  date  have  largely  been  internal institutional  ones.  Since  the DPD  is new,  it  is understandable  that  it  needs  to dedicate a  considerable part of  its  first months  in establishing  its own  internal rules, procedures and  structures. The DPD has adopted Rules of Procedure or Standing    Orders  (Peraturan  Tata  Tertib)  and  the  various  bodies  of  the  DPD provided  for  in  those Rules have been constituted  (Yudhini 2004). Many of  the operating procedures have been put  into practice  in a range of deliberations. A 

32

cycle  of  sessions  has  been  established which  involves  a  number  of weeks  of plenary  sessions  and meetings  of  Committees  and  other  bodies,  interspersed with a number of weeks of recess during which Members are expected to carry out  “working  visits”  in  their  provinces  to  “gather  aspirations”  amongst  their constituents.  It is significant to note, however, that virtually all of the work of the drafting of the  Rules  of  Procedure was  actually  done  by  officials  in  the MPR  Secretariat during the final session of the MPR Committee which produced the changes  in the  Constitution.  The  DPD  Members  themselves  produced  only  minor amendments to the draft Rules of Procedure they received from the MPR, mainly to introduce the idea of the three regions that should be represented in the DPD Leadership.  This  principle  also  became  reflected  in  the  composition  of  the Leaderships of the various Committees.   The  drafting  of  the  Rules  of  Procedure  by  parties  other  than  the  Members themselves  appears  to  have  had  a  significant  effect  on  shaping  internal arrangements  in  the  DPD.  As  noted  above,  the  structure  of  the  DPD  was modelled very closely on the DPR, but this is not necessarily desirable when the DPD has such different powers,  functions and composition  from  the DPR. The Steering Committee of the DPR, for example, is a very powerful body because it allows  for  coordinated management  of  DPR  business  by  the most  influential elements of the House and it brings together the political parties and the working bodies  of  the  DPR.  The  DPD  Steering  Committee,  on  the  other  hand,  is  a collection  of  individual Members  selected  on  a  somewhat  random  basis. With one‐quarter of the assembly sitting in the Committee, there seems to be a danger that  the  flow of work  through  the DPD could be  impeded  if such an unwieldy body finds it difficult to agree. While the Steering Committee of the DPR might have an unfortunate tendency to dictate to ordinary Members of that chamber, it does  so  because  it  represents  the  leaders  of  the  parties.  The members  of  the Steering  Committee  of  the  DPD,  on  the  other  hand,  represent  no‐one  except themselves and have no authority to back up their decisions.  Of particular concern is that the Rules of Procedure provide very little guidance on  the  crucial  issue  of  how  the  DPD  should  interact  with  the  DPR  or  the President and central government ministers. The Rules are silent on the nature of the working relationship with regional executives and legislatures. On questions such  as  how  the DPD  should  relate  to  executive  government,  the  assumption seems  to  have  been  that  the DPD  could  largely  imitate  the  procedures  of  the DPR.  The  problem,  of  course,  is  that  the  DPD’s  powers  of  oversight  over 

33

executive  government  are  far  more  limited  than  the  DPR’s.  The  DPR,  for example, has the power to summon (panggil) Ministers and government officials to appear before it, but the DPD only has the authority to invite (undang). Critical issues about what this means in practice have not been resolved. For example, if a Minister  is  invited  to appear,  is  it necessary  for  the President  to agree  to  the Minister’s  attendance  and  can  a  DPD  Committee  and  a  Minister  make  an agreement on something without Presidential approval? Are such meetings to be only for exchange of information or can government representatives be made to account  for  and  justify  government  actions?  On  whose  authority  should  an invitation to a Minister or official be issued, the DPD Leadership, the Committee or a plenary session?  Because  the  functions of  the DPR  are  so different  from  the DPD’s,  there  is no guidance  to be  found  in  the DPR Rules of Procedure on certain  issues  that are critical  to  the  functioning  of  the DPD.  In  particular,  because  the DPD’s main potential influence over the legislative and policy‐making process is through  its input into the decisions made by the DPR, its working relationship with the DPR must be clear and explicit. From the DPD’s point of view, the rules governing the relationship  should  be  organised  and  scheduled  to  facilitate  its  maximum involvement and input. Few of these details have, however, been decided upon. On the matter of the DPD’s input on the State Budget, for instance, no provision has been made to specify at what point in the DPR’s deliberation of the Budget that the DPD should make its recommendations. Technical questions with critical political ramifications, such as when and how the DPD should receive the draft Budget and whether it should come straight from the government or through the DPR, have yet  to be worked out. Within  the DPD,  the question of who should carry out  the Budget  function has also not be resolved. Should  it be  the role of PAH  IV  alone,  or  should  the  plenary  be  required  to  endorse  the  decisions  of PAH IV, or should the matter be referred to a special task force of some kind?  The fundamental question of how the DPD’s areas of authority are to be defined has not been clarified. What, for example, is an issue of regional autonomy and what is not? And more importantly, who is to make these decisions and who will decide which Bill meets the criteria for DPD involvement and which do not? Will such decisions be made by the DPD or the DPR alone, or will they be made by negotiation between the two institutions. Because basic questions about how the DPD can actually carry out its constitutional mandate in practical terms have not been seriously  tackled, at  the  time of writing  (May 2005) many of  the working bodies of the DPD have not yet begun to operate in an active sense. Few of the PAH  have  been  able  to  develop  a  set  of  priorities  for  their  work,  let  alone 

34

establish a plan of action for the coming period. Even basic procedural questions such as when and how PAH  should  report  to  the plenary have not been dealt with.21  Because  many  procedural  questions  have  not  been  ironed  out  by  either  the leadership bodies or the Members of the DPD, evidence of the work of the DPD in political and policy terms is hard to find. The Assembly has become the focus of petitions and complaints by  large numbers of  individuals, organisations and institutions  throughout  Indonesia. When Members  undertake  their  “working visits” they find no shortage of people in their constituencies who want to come to  them with business,  employment,  financial,  family  and other problems  and disputes, as well as more organised  lobbying on  the part of  foundations, non‐government organisations, firms and so on. They have also become the target of lobbying by regional legislatures and administrations, particularly at the district and  sub‐district  level, which  appear  to  see DPD Members  as a  channel  to put pressure on higher levels of government in Jakarta to address local problems and to support new projects. They also report that significant numbers of people look upon their representatives as sources of direct financial assistance (sumber dana).  Some  DPD  Members  have  also  become  involved  in  what  they  have  called “controlling”  the  conduct  of  the  elections  for  the  positions  of Governors  and district heads (bupati), positions which are being directly elected for the first time in  2005.  This  involves  Members  going  to  their  respective  provinces  and observing  the  actions  of  local  officials.  For  instance,  they  have  scrutinised  the selection  process  for  candidates  to  see  if  regulations  are  being  correctly implemented. In cases where irregularities have been found, DPD Members have reported the  incidents  to the media and raised  them with  the  local office of  the Election Commission (KPUD).22  It  is notable  that most of  the DPD’s activities  to date have  largely  involved  the Members acting  independently  in their  individual capacities. Tasks that require collective  strategic  thinking,  planning  and  coordinated  action  have  not  been prominent  in  the  work  of  the  assembly.  In  particular,  the  DPD’s  record  of achievement in lawmaking is non‐existent. This is not to suggest that, in the time available to date, the DPD should already have passed Bills through the DPR, or even  that  it  could  be  expected  to  have  drafted  some  Bills.  But  no  available evidence  indicates  that  the DPD  has directed  attention  to developing  a  list  of  21 For a detailed discussion of many of the procedural issues that need to be dealt with by the DPD see Yudhini (2004). 22 Interviews with DPD Members, Jakarta, April 2005.

35

priorities  for  legislative  action  or  has  even  selected  one  or  two  of  the  Bills currently  under  deliberation  in  the  DPR  as  appropriate  targets  for  DPD involvement. The DPD Legislation Committee has met on a number of occasions but has  not  yet  been  able  to draw up  any  specific proposals  for draft Bills  to submit  to  the DPR or  for  input  into Bills already before  the DPR. The National Legislation  Program  for  2005  (Prolegnas),  a  list  of  proposed  legislation  for  the coming year, names certain Bills as within the purview of DPD involvement, but the  list was drawn up by  the government  and  the DPR  together, without  any input from the DPD.  The  issue  that  has  occupied  the  greatest  amount  of  time  and  energy  amongst DPD Members has been their campaign to increase the powers of the assembly. As  noted  previously,  the  constitutional  amendments  gave  only  very  limited powers  to  the DPD and  from  the very beginning of  their  terms  in office, DPD Members  have  both  argued  publicly  and  lobbied  privately  to  have  the constitution  further  amended  to  strengthen  the  authority  of  the  DPD.  Their arguments focus on the contention that current arrangements have created “soft bicameralism” which,  it  is  argued,  does  not  reflect  the  fact  that  the DPD  is  a directly elected chamber with as much or even greater legitimacy than the DPR. It  is  also  sometimes  argued  that  “strong  bicameralism”  is  a  feature  of  large federations, with the inference that, as a large diverse country, Indonesia should have  similar  constitutional  arrangements.  Such  an  argument would,  however, appear to be counterproductive in a political culture such as Indonesia’s, where talk of  federalism  is often  seen  as  tantamount  to  encouraging  separatism. The assertion  that  the DPD would promote  fissiparous  tendencies and  threaten  the integrity of the Republic of Indonesia was, in fact, the main thrust of those who opposed  the creation of  the DPD during  the constitutional debates  in  the MPR (Pahlevi 2004).  But whatever the merits of the arguments in favour of bolstering the powers of the DPD,  concentrating  efforts  on  such  a  campaign  at  this  early  stage would seem to be problematic. When the assembly has yet to show any real results from its presence  on  the political  scene,  it  could  be  argued  that  it  is  a diversion  of resources  from  the  immediate  task of demonstrating  to both  the electorate and the policy‐making elite that the DPD can actually provide a representative voice for  the  regions  in  the national decision‐making.  Indeed, discussions with DPD Members  suggest a  level of preoccupation with  the question of  the assembly’s powers  that  reflects  an  inability  to  develop  a  strategy  for  using  its  existing 

36

authority effectively.23 Voices both  inside and outside the DPD have urged  it to develop  at  least  one  Bill  to  present  to  the  DPR  as  a  demonstration  of  the assembly’s potential. If such a Bill were to be rejected by the DPR, the rejection could  be  publicised  in  the  media  as  evidence  of  the  DPR’s  obstruction  and indifference and used to bolster the case for increased powers for the DPD. While such devices have been verbally accepted,  there has been no progress  towards realising them.24 Instead, any strategy for achieving the constitutional change has concentrated  on  backroom  lobbying  with  Members  of  the  DPR  and  the government. Discussions with leading Members makes it clear that they see the goal of increasing the DPD’s powers not as a long term project but as something to be achieved within the five‐year life of the current DPD.25  The reality of  the first months of  the work of  the DPD  is  that  it has not moved beyond  being  a  body whose Members  gather  complaints  and  petitions  from members  of  the public  and pass  them  on  the  relevant  authorities  in  executive government. The Deputy Speaker, Laode Ide, noted regretfully that the DPD was becoming just a “post office” and had had been given little opportunity by either the DPR or the government to become involved in policy‐making.26 The Speaker, Ginandjar, expressed a similar view,  likening  the DPD  to a  large but  inefficient and  expensive  “ombudsman”.27  This  result  seems  to  be  a  combination  of  the factors external to the DPD, especially the difficulty of getting cooperation from the DPR and the government when the assembly’s powers are so limited, and the internal  incapacity  of  the DPD  to  organise  itself,  draw  up  clear  and  detailed priorities and develop strategies to implement its plans.  

Making a non‐party assembly work  Observation of  the operation of  the DPD  in  its  less  than one year of  existence indicates  that  it  has  yet  to  develop  ways  to  expedite  decision‐making  in  an assembly  composed  of  individuals who  are  not  subject  to  party  discipline  or fraction  or  caucus‐based  organisation.  The most  basic  unit  of  organisation  on which  the  DPD  has  attempted  to  depend  is  that  of  a  delegation  from  each province. Because DPD Members theoretically represent a province, one Member 

23 Interviews with DPD Members, Jakarta, April – May 2005. 24 Interviews with academics, commentators and MPR Secretariat officials, Jakarta, April – May 2005. 25 Interviews with DPD Members, April – May 2005. 26 Interview with Laode Ida, Jakarta, April 2005. 27 Interview with Ginandjar Kartasasmita, Jakarta, May 2005.

37

from each province is represented on each PAH and other working body of the DPD  and  the  Speaker  routinely  calls  for  one Member  from  each  province  to report  back  from working  visits  or  to  speak  on  a  particular matter  before  a plenary session of  the assembly. This appears  to be seen as a kind of surrogate for the practice followed in the DPR where each party (or fraction) is represented on  the working bodies of  the DPR and each party  is  invited by  the Speaker  to give its views on decisions being deliberated. Some provincial teams reportedly work  more  cohesively  than  others,  with  the  four  Members  from  Bali  being observed  to cooperate most effectively.28 Beyond generalities, however,  there  is rarely  much  commonality  of  views  amongst  the  four  delegates  from  each province. The Members from South Sulawesi, for example, comprise a Protestant pastor, a  former naval officer and  two  Islamic clerics. Critically,  the system has not yet been tested over any seriously controversial issue. Discussions in plenary sessions have yet  to make a decision on a divisive question and bodies such as the PAH have so far barely operated as decision‐making entities.   Other  attempts  to  bring  the  DPD  Members  into  functional  groupings  have included  the  creation  of  regional  and  subject‐specific  caucuses.  The Members from the provinces of Sumatra have formed themselves into a Sumatra caucus, as have  those  from Kalimantan. A caucus of Members from “conflict regions” has also  been  established,  bringing  together Members  from  provinces  in  eastern Indonesia  that  have  been  affected  by  internal  civil  conflict,  such  as Maluku, North Maluku, Papua and West Irian Jaya. There have also been caucuses set up to  discuss  issues  such  as  the  environment  and  social welfare. At  the  time  of writing,  however,  such  caucuses  have  not  become  anything  other  than discussion groups.  Some Members have observed that although the Golkar and ex‐Golkar Members do  not  operate  in  a  factional manner,  there  is  a distinct  tendency  for  them  to think  and  act  in  common ways which  are  shaped  by  the  legacy  of  the New Order.29  In particular,  they  are  seen  as  giving priority  to  the protection  of  the perceived common  interests and  image of  the Members of  the DPD as a body. Some Members,  particularly  those  from  an  activist  background,  are  critical  of former figures from the New Order who the critics consider are more interested in defending their own positions, wealth and influence than in strengthening the DPD as a representative  institution and  law‐making body. There are also  latent tensions between former operatives from the New Order and younger Members 

28 Interviews with observers from international organisations and DPD Members, April – May 2005. 29 Interviews with DPD Members, Jakarta, May 2005.

38

with  a  activist,  professional  or  business  background  over  ways  to  achieve political ends. The latter are more inclined to want to take issues into the public realm  and  use  the media  to  gain  public  support  for  their  position, while  the former want  to  adhere  to  the  traditional methods  of private  lobbying  and  the exercise of personal influence. Whether such differences will manifest themselves in organised  factions or  even  the growth of  informal groupings  remains  to be seen.  In  particular,  it will  be  insightful  to  observe  the  operation  of  the  DPD Leadership because  it  is composed of a formerly very powerful figure from the New  Order,  Ginandjar  Kartasasmita  and  two  younger  men  with  an academic/activist  and  business  background,  Laode  Ide  and  Irman  Gusman respectively.  The DPD has so far failed to develop some way to channel the various personal interests and agendas of its Members into workable units. This is a major element of  the  explanation  for  the  assembly’s  failure  to  become  more  than  an “ombudsman”  or  a  “post  office”.  Internationally,  it  is  the norm  for  legislative assemblies to be driven by the interaction between parties, factions or groupings of some kind, whether such interaction is conflictual, competitive or cooperative. Discipline  and/or political  coherence within  those groupings  tends  to  facilitate decision‐making and to provide predictability about how most members will act on any  issue. There  is a voluminous  literature on  the role of political parties  in parliaments, much of  it highly  critical of  the behaviour of parties, but  there  is general agreement about the function they perform in making parliaments work. Not only are parties a key element of internal operations, they often play a major part in developing the policy options that are debated.   The DPD, on  the other hand, faces the reality of  trying  to make decisions  in an assembly  composed  of  disparate  individuals.  It  is  a  commonplace  of  political commentary  that  chaos  and  unpredictability  are  the  common  results  of  a proliferation  of  political  parties within  parliaments.  It may  only  be  a  partial exaggeration  to  say  that  the  DPD  is  sometimes  like  an  assembly  with  128 different parties. All of the Members have come to the DPD with some particular objective  in mind, whether personal or political, but  there are  few mechanisms through which  those particular  interests can be sorted  into priorities  for action. One Christian Member, for example, was particularly motivated to be elected to the DPD  to promote  the  idea of  interfaith dialogue. But  there  is  little  sign  that even his Christian  colleagues  are  committed  to  a  similar goal  and,  in  fact,  the greater reality is that such ideas are received with hostility by a range of Islamic Members who take every opportunity to argue for the adoption of Islamic sharia. Such  a  diversity  of  views  is,  of  course,  not  unique  to  the  DPD,  but  other 

39

assemblies tend to sift the multiplicity of agendas through the coalition‐building that is inherent both in the very formation of political parties themselves and in their negotiations with other parties. 

Conclusion  The creation of  the DPD can be seen as one of  the  final acts  in  the  institutional rebuilding of  the  Indonesian  state  since  the end of  the New Order. A  series of constitutional  reforms  and  the  introduction  of  free  elections  for  all  levels  of government at the centre and the regions have transformed the range of possible future directions for Indonesian politics. But for all the institutional reforms that have  occurred, much  has  not  changed  in  the  political  scene.  Powerful  vested interests are still managing to resist a basic change in the nature of power politics and  there  are  still  remarkably  few new players  that have  entered political  life despite  the openings  that should,  in  theory, have been created by reformasi and democratisation since 1998. As a new institution, the DPD has arrived at a time when the building blocks of democracy all seem to be in place, but questions are beginning to be raised about what that actually means in practice.   The DPD was created with two main expectations: that it would provide a way for  a  new  kind  of  representative  from  the  regions  to  enter  into  the world  of national level decision‐making and that as an institution it would allow the voice of  the  regions  to  be heard  in  the making  of  laws  and  the  oversight  of  central executive government. This paper has attempted to gain some early insights into questions  such  as  how  representative  of  the  regions  the  DPD  actually  is  in practice, what kind of people have been elected  to  the DPD, how  the assembly has  operated  in  its  first  year  of  existence  and what  achievements  it  has  to  its name  so  far. The paper has concluded  that  the predictable  result of  the DPD’s very  limited powers has been  that  it has struggled  to  find a role  for  itself. This has been exacerbated by a lack of cohesion and strategic direction that appear to flow from the internal structure and composition of the DPD itself. On the other hand, it does appear that the objective of keeping the assembly out of the control of  political  parties  has  been  largely  achieved  and  that  the DPD  has  attracted some new individuals onto the national political scene, while providing a place where some figures from the old regime have been able to reinvent themselves in the new era of electoral politics.  The DPD  is still a very new body and  it would be unfair  to suggest  that  it has already failed to fulfil  the hopes vested  in  it by  its creators and supporters. But 

40

early  indications  are  that  fundamental  structural  features  built  into  the  DPD make  it  very  difficult  for  the  assembly  to  have  its  voice  heard  in  lawmaking, oversight and accountability of government and  the provision of both popular and  regional  representation.  A  combination  of  weak  authority  and  an idiosyncratic method of composition and election have  tended  to keep  it at  the margins of political power  in  Jakarta. The Speaker of  the DPD, Ginandjar, has expressed  the  view  that  the  DPD  has  about  two  years  to make  its mark  in political  affairs,  with  the  inference  that  it  would  otherwise  be  confined  to permanent impotence. Nevertheless, the history of second chambers throughout the world shows that such institutions tend to wax and wane in their power and influence, and it may well be possible for the Members of the DPD to establish an important place for the institution in national political life. The evidence so far is that such a project will be a difficult undertaking.    

41

 BIBLIOGRAPHY 

 Aspinall, E. & Fealy, G. (eds.) (2003)  Local Power and Politics in Indonesia: 

Decentralisation and Democratisation, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore 

 Baldwin, Nicholas & Shell, Donald (2001)  Second Chambers, Frank Cass, 

London  Bessell, Sharon (2004)  “Indonesia” in Manon Tremblay (ed.), Sharing in 

Power: Women in Parliaments in Transitional and Developing Counties, University of Indiana Press 

 Datta, Indraneel (2005)  The Powers of the Regional Representative Council (DPD): 

Political and Legal Obstacles to a Democratically Representative and Efficient DPD in Indonesia, IDEA Policy Research Paper, February 2005 

 Feulner, Frank (2005)  “Menguatkan Demokrasi Perwakilan di Indonesia: 

Tinjuan Kritis Terhadap Dewan Perwakilan Daerah”, Jentera, 8, III, Maret, pp. 23‐40 

 Franks, C.E.S. (1999)  “Not Dead Yet, But Should It Be Resurrected? The 

Canadian Senate”, in Patterson & Mughan, pp. 120‐161 

 Hadiz, Vedi (2003)  “Power and Politics in North Sumatra: The 

Uncompleted Reformasi”, in Aspinall & Fealy, pp. 119‐131 

 KPU (2004)  Profil dan Program Dewan Perwakilan Daerah (DPR‐RI) 

2004 – 2009, Komisi Pemilihan Umum, Jakarta  McLain, Iain (1991)  “Forms of Representation and Systems of Voting”, in 

Held, D. (ed.) Political Theory Today, Polity Press  Malley, Michael (2003)  “New Rules, Old Structures and the Limits of 

Democratic Decentralisation” in Aspinall & Fealy, pp. 102‐117 

42

 MPR, Sekretariat Jenderal & IDEA (2004)  Profil Angotta Dewan Perwakilan 

Daerah 2004 – 2009, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat RI & International IDEA, Jakarta 

 Pahlevi, Indra (2004)  Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Keparlemenan di 

Indonesia: Predebatan Proses Pembentukan DPD dalam Rapat Panitia Ad Hoc I dalam Sidang Tahunan MPR 2001, unpublished M.Si. thesis, University of Indonesia 

 Patterson, Samuel & Mughan, Anthony (1999)  Senates: Bicameralism in the 

Contemporary World, Ohio State University Press.  ______ (2001)  “Fundamentals of Institutional Design: The Functions 

and Powers of Parliamentary Second Chambers”, in Baldwin & Shell (eds.), pp. 39‐60 

 Reilly, Benjamin (2004)  Democratisation and Political Reform in the Asia‐Pacific: 

Is there an “Asian Model” of Institutional Design?, APSEG Discussion Paper 04‐04, Australian National University, Canberra 

 Robison, R. & Hadiz, V. (eds.) (2004)  Reorganising Power in Indonesia: The 

Politics of Oligarchy in an Age of Markets, RoutledgeCurzon 

 Sherlock, Stephen (2003)  Struggling to Change: The Indonesian Parliament in an Era 

of Reformasi, Centre for Democratic Institutions, ANU, Canberra 

 _____ (2004)  Consolidation and Change: The Indonesian Parliament 

after the 2004 Elections, Centre for Democratic Institutions, Canberra 

 Wall, Alan (2004)  Single Non Transferable Vote Election Systems and the 

Elections for the DPD, International Foundation for Electoral Systems (IFES), Jakarta  

 

43

Yudhini, Etsi (2004)  House of the Representatives of the Regions (DPD)’s Standing Orders: Essential Rules of Order for the Newly Established Regional Second Chamber. A Commentary, National Democratic Institute, Jakarta 

  

44

Appendix: DPD Members, Provinces & Votes  1. Nanggroe Aceh Darussalam  Total No. Votes  Percentage Drs. H.A. MALIK RADEN, MM.  211,362  10.14 H. HELMI MAHERA AL MUJAHID  163,683  7.85 H. ADNAN NS, S.Sos  145,733  6.99 Dra. Hj. MEDIATI HAFNI HANUM  143,594  6.89 2. North Sumatra  Total No. Votes  Percentage Drs. H. ABD. HALIM HARAHAP  810,232  15.38 Ir. NURDIN TAMPUBOLON  321,570  6.10 RAJA INAL SIREGAR  316,358  6.00 Drs. H. YOPIE SANGKOT BATUBARA  277,649  5.27 3. West Sumatra  Total No. Votes  Percentage H. H. IRMAN GUSMAN, S.E., MBA  348,200  17.59 Drs. H. ZAIRIN KASIM  171,962  8.68 AFDAL. S.Si  170,872  8.63 Dr. MUCHTAR NAIM  116,795  5.90 4. Riau   Total No. Votes  Percentage Drs. H. SOEMARDI THAHER  226,570  11.38 DINAWATY, S.Ag.  140,069  7.04 INTSIAWATI AYUS, SH.  125,890  6.32 Dra. Hj. MAIMANAH UMAR  124,129  6.24 5. Jambi   Total No. Votes  Percentage NUZRAN JOHER, S.Ag.  137,018  11.29 Dra. Hj. NYIMAS ENA, MM.   125,548  10.35 MUHAMMAD NASIR  125,205  10.32 Drs. H. HASAN  113,379  9.34 6. South Sumatra   Total No. Votes  Percentage Hj. ASMAWATI, SE., MM.   447,540  14.31 Drs. H. M. KAFRAWI RAHIM   203,262  6.50 Drs. M. JUM PERKASA  193,920  6.20 Ir. RUSLAN WIJAYA, SE, M.Sc.  143,451  4.59 7. Bengkulu   Total No. Votes  Percentage Dipl. ING. BAMBANG SOEROSO  126,128  20.56 H. MAHYUDIN SHOBRI, SE.  81,278  13.25 MUSPANI, S.H.  58,742  9.57 Dra. ENI KHAERANI, M.Si.  47,095  7.68 8. Lampung   Total No. Votes  Percentage 

45

H. H. KASMIR TRI PUTRA, S.Pd, MM  289,684  8.73 Hj. HARIYANTI SAFRIN, SH  255,012  7.68 SUJADI  220,382  6.64 A. BEN BELLA  191,441  5.77 9. Bangka Belitung   Total No. Votes  Percentage H. ROSMAN DJOHAN  47,407  10.09 Drs. RUSLI RACHMAN, M.Si  40,219  8.56 FAJAR FAIRI HUSNI, SH.  39,735  8.45 Hj. DJAMILA SOMAD, B.Sc.  36,392  7.74 10. Riau Islands   Total No. Votes  Percentage AIDA ISMET  202,283  35.78 Ir. H. IDRIS ZAINI  64,988  11.50 BENNY HORAS PANJAITAN  59,715  10.56 HENDRY FRANKIM  53,218  9.41 11. DKI Jakarta   Total No. Votes  Percentage Hj. BRA. MOORYATI SOEDIBYO, SS., M. Hum,  457,996  10.30 Ir. SARWONO KUSUMAATMADJA  455,541  10.24 H. BIEM TRIANI BENYAMIN. S  360,573  8.11 Ir. H. MARWAN BATUBARA, MSc  316,528  7.12 12. West Java   Total No. Votes  Percentage Prof. Dr. Ir. H. GINANDJAR KARTASASMITA  1,869,767  9.83 PRA. ARIEF NATADININGRAT, SE  1,666,685  8.76 Prof. Dr. H. MOHAMAD SURYA  1,551,876  8.15 KH. SOFYAN YAHYA, MA  1,179,439  6.20 13. Central Java   Total No. Votes  Percentage Dra. Hj. NAFISAH SAHAL  1,767,178  11.26 Ir. H. BUDI SANTOSO  1,043,376  6.65 Drs. H. SUDHARTO, MA.  1,007,669  6.42 KH. ACHMAD CHALWANI     881,050  5.58 14. DI Yogyakarta   Total No. Votes  Percentage GKR. HEMAS   834,130  43.31 Drs. H. ALI WARSITO  132,407  6.88 Drs. H. ABDUL HAFIDH ASROM, MM.  126,348  6.56 H. SUBARDI  112,282  5.83 15. East Java   Total No. Votes  Percentage H. MAHMUD ALI ZAIN   1,955,025  11. 15 K.H. A. MUJIB IMRON, SH.  1,434,375  8.18 KH. M. NURUDDIN A. RAHMAN, SH.  1,268,498  7.23 Drs. H. MARDJITO GA  1,050,629  5.99 16. Banten   Total No. Votes  Percentage 

46

K.H. THOYIB AMIR   302,358  7.54 Dra. Hj. RATU CICIH KURNIASIH  298,040  7.44 H. APUD MAHPUD  238,624  5.95 H. SAGAP USMAN  229,776  5.73 17. Bali   Total No. Votes  Percentage I WAYAN SUDIRTA, SH.   245,343  12.68 NYOMAN RUDANA  157,475  8.14 Drs.IDA BAGUS GEDE AGASTIA  131,780  6.81 Dra. IDA AYU AGUNG MAS   123,961  6.41 18. West Nusa Tenggara   Total No. Votes  Percentage Drs. H. HARUN AL RASYID, M.Si.   256,944  13.09 Drs, H. SYAHDAN ILYAS   187,713  9.57 Drs. H. LALU YUSUF  135,233  6.89 

H.L. ABDUL MUHYI ABIDIN, S.Ag.   118,716 6.05  

19. East Nusa Tenggara   Total No. Votes  Percentage FRANS X ASSAN  291,062  14.09 Drs. YONATHAN NUBATONIS  205,034  9.93 JOSEPH BONA MANGGO  152,952  7.41 WILHELMUS WUA OPENG  148,074  7.17 20. West Kalimantan   Total No. Votes  Percentage Dr. PIET HERMAN ABIK. M.App., SC  172,563  9.44 MARIA GORETI, S.Sos., M.Si   138,901  7.60 SRI KADARWATI   136,687  7.48 H. ASPAR, SE  133,260  7.29 21. Central Kalimantan   Total No. Votes  Percentage Dr. KH. HADERANI H.N  121,126  14.68 Prof. KMA. M. USOP, MA  69,106  8.37 H. ABI KUSNO NACHRAN  66,319  8.04 PERMANASARI  64,096  7.77 22. South Kalimantan   Total No. Votes  Percentage Ir. H.M. SAID  249,888  17.37 Drs. H. MUHAMMAD SOFWAT HADI, SH.  195,988  13.63 H.A. MAKKIE, BA.  136,726  9.51 Drs. H.M. RAMLI  78,914  5.49 23. East Kalimantan   Total No. Votes  Percentage Drs. NURSYAMSA HADIS  198,964  16.19 LUTHER KOMBONG  160,616  13.07 Ir. Hj. EKA KOMARIAH KUNCORO, MA. CED  79,536  6.47 Ir. Hj. NUR ANDRIYANI  78,249  6.37 

47

24. North Sulawesi   Total No. Votes  Percentage Ir. MARHANY V.P. PUA  238,143  19.30 ARYANTI BARAMULI PUTRI   158,133  12.81 EDWIN KAWILARANG   117,628  9.53 Dra. SIENTJE SONDAKH MANDEY  76,176  6.17 25. Central Sulawesi   Total No. Votes  Percentage Hj. NURMAWATI D. BANTILAN, SE   186,337  16.28 Drs. ROGER TOBIGO   113,412  9.91 M. ICHSAN LOULEMBAH   101,660  8.88 Drs. H. FAISAL MAHMUD  83,435  7.29 26. South Sulawesi   Total No. Votes  Percentage H.M. AKSA MAHMUD   790,375  18.89 

Ir. H. ABDUL AZIS QAHAR MUDZAKKAR  636,856 

 15.22 

ISHAK PAMUMBU LAMBE  210,866  5.04 BENYAMIN BURA  175,697  4.20 27. Central Sulawesi   Total No. Votes  Percentage LA ODE IDA   154,367  17.17 Drs. K.H. MARWAN AIDID  66,062  7.35 Ir. H.M. YUNUS SJAMSOEDDIN  52,012  5.79 Drs. H. YOKOYAMA SINAPOY  48,378  5.38 28. Gorontalo   Total No. Votes  Percentage Drs. A.D KHALY  84,754  17.71 Prof. Dr. HI. NANI TULOLI  52,520  10.98 HI. AMIR ADAM  50,971  10.65 ROELAND NIODE  47,078  9.84 29. Maluku   Total No. Votes  Percentage Ny. MIRATI DEWANINGSIH, ST  128,193  19.51 ABRAHAM  DOMINGGUS  TUAPATTINAYA, BA  

62,477  9.51 

MIDIN B. LAMANY, SH  42,429  6.46 Drs. Hi. H.A. RAHAYAAN  40,711  6.20 30. North Maluku   Total No. Votes  Percentage ANTHONY CHARLES SUNARJO  65,842  15.36 Drs. JUANDA BAKAR  65,322  15.23 Ny. NITA BUDHI SUSANTI  60,814  14.18 HI. DJAFARSYAH  54,370  12.68 31. West Irian Jaya   Total No. Votes  Percentage SALOME CHRISTIN SAWAY, SH   52,143  18.54 ISHAK MANDACAN  44,808  15.94 

48

Dr. Ir. ABDUL M. KILIAN, MS  37,706  13.41 Drs. H. WAHIDIN ISMAIL  37,476  13.33 32. Papua   Total No. Votes  Percentage MARCUS LOUIS ZONGGONAO, BA   194,090  20.86 TONNY TESAR  149,078  16.02 FERDINANDA IBO YATIFAY  134,169  14.42 Pdt. Drs. MAX DEMETOUW  102,297  10.99 

 Source: Sekretariat Jenderal MPR & International IDEA, Profil Anggota Dewan Perwakilan Daerah 2004‐2009