IL GOVERNO E LE REGOLE DELL’ECONOMIA GLOBALE

NELL'ERADEI META-PROBLEMI

(Rules and Governance of Global Economyin the Era of Meta-problems)

Alessandro Costa

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via Raffaele Garofalo, 133 A/B00173 Roma

(06) 93781065

ISBN 978–88–548–2467–6

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I edizione: aprile 2009

INDICE

TABLE OF CONTENTS....................................................................................... VII PREFAZIONE.......................................................................................................... I INTRODUZIONE ................................................................................................. III FOREWORD ........................................................................................................VII

PARTE I

L’AMBITO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA............1 1. DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA E DIRITTO INTERNAZIONALE GENERALE...................................................................................................................1 2. AUTONOMIA E SPECIALITÁ DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA ...4 3. LA DIMENSIONE DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA.....................8 4. LE BASI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA: GLI INTERESSI DELLA COMUNITÁ DEGLI STATI IN CAMPO ECONOMICO ........................................14

4.1. Il commercio internazionale ........................................................................... 18 4.2. La moneta........................................................................................................ 19 4.3. L’investimento internazionale ........................................................................ 20 4.4. La promozione dello sviluppo ......................................................................... 21 4.5. Gli altri interessi a valenza economica ........................................................... 22

5. ECONOMIA, COMMERCIO INTERNAZIONALE E DIRITTO INTERNAZIONALE PUBBLICO DELL’ECONOMIA .....................................................................................26

5.1. Norme del diritto internazionale pubblico che disciplinano comportamenti degli Stati e degli altri soggetti della Comunità internazionale ............................ 28 5.2. Norme del diritto internazionale pubblico che disciplinano i comportamenti dei soggetti privati .................................................................................................. 30 5.3. Norme degli ordinamenti statuali che disciplinano i comportamenti dei soggetti nazionali in ambito economico internazionale ......................................................... 31 5.4. Norme derivanti dagli usi uniformi del commercio internazionale..................... 32

6. I CARATTERI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE PUBBLICO DELL’ECONOMIA.......33 7. LE MATERIE REGOLATE DAL DIRITTO INTERNAZIONALE PUBBLICO DELL’ECONOMIA......................................................................................................34 8. IL PROBLEMA DEI SOGGETTI ...............................................................................38

Indice

ii

PARTE II

NORME E ISTITUZIONI NEL SISTEMA ECONOMICO MONDIALE ........41 1. REGOLARE O GESTIRE GLI INTERESSI ECONOMICI DELLA COMUNITÁ DEGLI STATI ........................................................................................................................41 2. LA FUNZIONE DELLE ISTITUZIONI INTERNAZIONALI NEL SISTEMA ECONOMICO MONDIALE ................................................................................................................44

2.1. Le istituzioni internazionali come enti funzionali .......................................... 45 2.2. Le organizzazioni economiche internazionali nel quadro del sistema istituzionale mondiale ............................................................................................ 50

2.2.1. Le aree di cooperazione economica a livello regionale.................................57 2.2.2. La promozione dello sviluppo a livello regionale ..........................................59

2.3. Il diritto internazionale generale dell’economia come sistema istituzionale . 61 3. IL PROBLEMA DELLE FONTI NEL SISTEMA DELL’ECONOMIA GLOBALE..................63

3.1. Il valore della soft law ..................................................................................... 65 3.2. Il paradigma della obbligatorietà delle fonti del diritto.................................. 68 3.3. La soft law espressione delle grandi istituzioni internazionali ...................... 69 3.4. La soft law strumento di espressione di impegni politici................................ 75 3.5. La soft law elemento di rilevazione e consolidamento delle fonti consuetudinarie...................................................................................................... 77 3.6. La soft law metodo di cooperazione fra Stati.................................................. 79 3.7. Il Global Compact: un nuovo metodo di regolazione nel diritto internazionale dell’economia? ....................................................................................................... 82

PARTE III

I CARATTERI PRINCIPALI DEI TRE GRANDI SISTEMI ............................87 1. I TRE SISTEMI ISTITUZIONALI DELL’ORDINAMENTO ECONOMICO MONDIALE ..88 2. IL SISTEMA DEL COMMERCIO MONDIALE............................................................90

2.1. Il sistema del commercio mondiale: dal GATT al WTO ................................ 92 2.1.1. Il GATT primo assetto del sistema del commercio mondiale.........................92 2.1.2. La nascita del WTO.........................................................................................95

2.2. Le caratteristiche funzionali e strutturali del sistema WTO .......................... 97 2.2.1. La mission del WTO........................................................................................97 2.2.2. Le norme e le tecniche di base degli scambi commerciali internazionali .........98 2.2.3. La struttura del WTO ....................................................................................107 2.2.4. Il finanziamento del WTO .............................................................................108 2.2.5. Il metodo di soluzione delle controversie .....................................................108 2.2.6. Il metodo di soluzione delle controversie elemento caratterizzante del nuovo sistema del commercio mondiale ............................................................................116

2.3. La crisi del sistema del commercio: il Doha Round..................................... 118 2.4. Il WTO nel sistema del commercio mondiale: un modello vecchio per esigenze nuove .................................................................................................................... 121 2.5. I sistemi commerciali regionali..................................................................... 123

Indice

iii

2.6. Vantaggi e limiti dei sistemi commerciali regionali ..................................... 126 2.7. L’Unione Europea come il più avanzato sistema di integrazione economica regionale............................................................................................................... 129

3. IL SISTEMA FINANZIARIO E MONETARIO MONDIALE ........................................134 3.1. Il ruolo del Fondo nel sistema monetario mondiale .................................... 136

3.1.1. La stabilità dei cambi quale principio base del sistema monetario internazionale..........................................................................................................136 3.1.2. Un’organizzazione internazionale a garanzia e tutela del sistema: le funzioni del Fondo Monetario...............................................................................................137

3.2. Una organizzazione internazionale di tipo nuovo: struttura privatistica a servizio di una funzione pubblica ........................................................................ 139 3.3. Integrazione monetaria regionale................................................................. 143

3.3.1. Il sistema monetario dei Paesi dell’Europa: dal Sistema Monetario Europeo all’Unione Economica e Monetaria .........................................................................145

3.4 Lo speciale ruolo della Banca per i Regolamenti Internazionali.................. 146 4. LA PROMOZIONE DELLO SVILUPPO: ONU E BANCA MONDIALE, UN SISTEMA DUALE.....................................................................................................................149

4.1. ONU e Banca Mondiale, un sistema duale .................................................. 149 4.2. Dialogo Nord-Sud e cooperazione allo sviluppo fra ideologia e azione: breve storia ..................................................................................................................... 152

4.2.1. Nasce l’interesse a promuovere lo sviluppo: Truman e i primi passi delle Nazioni Unite...........................................................................................................152 4.2.2. Inizia il confronto: gli anni Sessanta ed il primo Decennio ONU per lo sviluppo ...................................................................................................................155 4.2.3. Il sistema “duale” si afferma: ONU e Banca, un conflitto di potere...........157 4.2.4. La risposta dell’ONU: UNDP, UNIDO e UNCTAD....................................160 4.2.5. Un successo: la nascita ed affermazione del sistema europeo di promozione dello sviluppo negli anni del confronto ..................................................................162 4.2.6. Il secondo Decennio: apice del confronto ed inizio del dialogo..................165 4.2.7. Il Nuovo Ordine Economico Internazionale e la Carta dei diritti e doveri economici degli Stati: una codificazione delle ideologie degli anni Settanta........166 4.2.8. Dal conflitto al negoziato..............................................................................168 4.2.9. Dal quarto Decennio agli obiettivi del Millennio: il diritto dello sviluppo sostenibile nell’era della globalizzazione...............................................................170 4.2.10. Gli obiettivi del Millennio...........................................................................172

4.3. I sistemi attuali della promozione dello sviluppo.......................................... 174 4.3.1. Il sistema ONU: UNDP, UNCTAD, UNIDO e le altre Agenzie e Programmi.................................................................................................................................174 4.3.2. Il sistema Banca Mondiale............................................................................184 4.3.3. L’Unione Europea.........................................................................................194 4.3.4. I sistemi regionali..........................................................................................197

PARTE IV

SOGGETTI ED ALTRI ATTORI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA .............................................................................................199 1. I SOGGETTI TRADIZIONALI: STATI E ISTITUZIONI INTERNAZIONALI................199 2. LE IMPRESE MULTINAZIONALI ..........................................................................200

Indice

iv

2.1. Imprese multinazionali o gruppi a-nazionali? ............................................. 203 2.2. Regole di condotta per le imprese multinazionali ........................................ 208 2.3. Qualche paradosso significativo ................................................................... 211

3. LE ORGANIZZAZIONI NON GOVERNATIVE .........................................................213 3.1. Il problema della natura delle ONG ............................................................. 216 3.2. Chi sono le ONG ........................................................................................... 218 3.3. I rapporti tra Stati e ONG ............................................................................. 222 3.4. Il ruolo attuale delle ONG nella società e nell’economia mondiale: la tutela degli interessi pubblici globali ............................................................................. 225

3.4.1. L’Amicus Curiae a conferma del ruolo della società civile nel sistema economico internazionale .......................................................................................229

4. IL PROBLEMA DEI SOGGETTI NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA236

PARTE V

I PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA .............................................................................................243 1. SOVRANITÀ ED UGUAGLIANZA NEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELLA GLOBALIZZAZIONE .................................................................................................244

1.1. La sovranità degli Stati in materia economica ............................................. 244 1.1.1. Una sovranità inefficace ...............................................................................254 1.1.2. L’uso efficace del potere come criterio per il riassetto della sovranità ......261 1.1.3. Da una sovranità assoluta ad una sovranità strumentale............................262 1.1.4. I più antichi principi di libertà degli scambi come limite alla sovranità degli Stati: il pensiero di Georg Schwarzenberger .........................................................265

1.2. Il principio di uguaglianza: evoluzione storica ............................................ 269 1.2.1. La fase della decolonizzazione......................................................................270 1.2.2. Gli anni Settanta ed Ottanta: l’affermarsi del concetto di Paese in via di sviluppo ...................................................................................................................270 1.2.3. L’era della globalizzazione...........................................................................271 1.2.4. Gli Stati diseguali nelle istituzioni di Bretton Woods...................................272

2. LA SOLIDARIETÁ: TERZO PRINCIPIO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA? ..................................................................................................276

2.1. Il concetto di solidarietà................................................................................ 276 2.2. Il principio di solidarietà fra diritto allo sviluppo e diritto dello sviluppo ... 278 2.3. Il diritto dello sviluppo .................................................................................. 281 2.4. Il diritto allo sviluppo .................................................................................... 284

2.4.1. Il valore delle fonti internazionali alla base del diritto allo sviluppo e del principio di solidarietà............................................................................................284 2.4.2. La specificità delle risoluzioni contenenti i programmi di azione dei Decenni ONU per lo sviluppo ...............................................................................................286

2.5. L’affermazione e l’evoluzione del diritto allo sviluppo e del principio di solidarietà nelle fonti internazionali.................................................................... 289

2.5.1. Le posizioni degli Stati..................................................................................294 2.5.2 Alcune considerazioni sulla posizione della Comunità internazionale circa il diritto allo sviluppo .................................................................................................300

2.6. Il principio di solidarietà............................................................................... 303

Indice

v

2.6.1 La solidarietà nell’ambito delle fonti internazionali.....................................305 2.6.2 Il principio di solidarietà risultato della prassi della Comunità internazionale in materia di promozione dello sviluppo ................................................................310

2.7. La solidarietà nuovo principio consuetudinario del diritto internazionale . 328 3. LA COMUNITÁ DEGLI STATI DALL’ERA DELLA CONSERVAZIONE A QUELLA DELLA COLLABORAZIONE..................................................................................................331

PARTE VI

CONCLUSIONI: IL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’ECONOMIA ELEMENTO DI TRASFORMAZIONE DEL DIRITTO INTERNAZIONALE................................................................................................................................335 CONCLUSIONS: INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AS AN ELEMENT OF TRANSFORMATION IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW .................367

PRINCIPALI ABBREVIAZIONI E ACRONIMI .............................................397 BIBLIOGRAFIA GENERALE ...........................................................................403 INDICE ANALITICO..........................................................................................415

TABLE OF CONTENTS

PREFACE ................................................................................................................ I

FOREWORD ........................................................................................................ III

FOREWORD (English) ...........................................................................................VII

PART I

THE SPHERE OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ...............................1

1. INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AND PUBLIC INTERNATIONAL LAW ................1

2. AUTONOMY AND SPECIFICITY OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ..................4

3. THE DIMENSION OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ........................................8

4. THE ECONOMIC INTERESTS OF THE GLOBAL COMMUNITY OF STATES AS THE BASIS OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ............................................................14

4.1. International trade ......................................................................................... 18 4.2. Money ............................................................................................................. 19 4.3. International investments .............................................................................. 20 4.4. Development promotion ................................................................................. 21 4.5. Other economic interests ................................................................................ 22

5. ECONOMY, INTERNATIONAL TRADE AND PUBLIC INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ..........................................................................................................................26

5.1. Rules of public international law governing behaviour of States and other subjects of the International Community .................................................... 28 5.2. Rules of public international law referring to the behaviour of private entities ................................................................................................................... 30 5.3. Rules of domestic legal systems referring to the behaviour of private subjects in the field of international economy ...................................................... 31 5.4. Rules originating from international trade customs and standards ............. 32

6. SPECIAL CHARACTERISTICS OF PUBLIC INTERNATIONAL ECONOMIC LAW .......33

7. MATTERS GOVERNED BY PUBLIC INTERNATIONAL ECONOMIC LAW .................34

8. THE PROBLEM OF SUBJECTS ................................................................................38

Table of contents

viii

PART II

RULES AND INSTITUTIONS OF THE WORLD ECONOMIC SYSTEM......41

1. REGULATING OR MANAGING THE ECONOMIC INTERESTS OF THE GLOBAL COMMUNITY OF STATES ..........................................................................................41

2. THE FUNCTION OF INTERNATIONAL INSTITUTIONS IN THE WORLD ECONOMIC SYSTEM ....................................................................................................................44

2.1. The international institutions as functional entities ..................................... 45 2.2. The international economic institutions in the framework of the global institutional system ..................................................................................... 50

2.2.1. The Areas of regional economic co-operation ..............................................57 2.2.2. Development promotion at a regional level ..................................................59

2.3. Public international economic law as an institutional system ...................... 61

3. THE PROBLEM OF SOURCES IN THE GLOBAL ECONOMIC SYSTEM .....................63 3.1 The value of soft law ....................................................................................... 65 3.2 The paradigm of the binding force of the legal sources ................................. 68 3.3 Soft law as expression of the international institutions ................................. 69 3.4 Soft law as instrument for establishing political commitments ...................... 75 3.5 Soft law as an element of affirmation and consolidation of customary law ........................................................................................................ 77 3.6 Soft law as a method of co-operation between States ..................................... 79 3.7 The Global Compact: a new type of source for international economic law? ....................................................................................................... 82

PART III

THE PRINCIPLE FEATURES OF THE THREE FUNDAMENTAL WORLD ECONOMIC SYSTEMS .......................................................................................87

1. THE THREE BASIC INSTITUTIONAL SYSTEMS OF INTERNATIONAL ECONOMY....88

2. THE WORLD TRADE SYSTEM ...............................................................................90 2.1 The world trade system from GATT to WTO .................................................. 92

2.1.1 The first phase of world trade. The GATT era ...............................................92 2.1.2 The creation of WTO .......................................................................................95

2.2 Functions and structure of the WTO system .................................................. 97 2.2.1 The mission ......................................................................................................97 2.2.2 The rules and the basic techniques for international trade ............................98 2.2.3 The structure .................................................................................................107 2.2.4 The funding ....................................................................................................108 2.2.5 The dispute settlement procedures ................................................................108 2.2.6 The dispute settlement as a fundamental feature of the new world trade system .....................................................................................................................116

2.3 The crisis of the Doha Round ....................................................................... 118 2.4 The WTO in the global trade system: an old pattern for a new world ......... 121 2.5 Regional trade systems .................................................................................. 123 2.6 Advantages and limits of regional trade systems .......................................... 126

Table of contents

ix

2.7 The European Union as the most advanced system of regional economic integration ........................................................................................... 129

3. THE WORLD FINANCIAL AND MONETARY SYSTEM ...........................................134 3.1 The role of the Fund (IMF) in the world monetary system ......................... 136

3.1.1 The stability of exchange rates as the basic principle of the international monetary system ...............................................................................136 3.1.2 An international organization managing the system: the role and functions of the International Monetary Fund .......................................................137

3.2 A new kind of international organization: a private pattern for a public function .................................................................................................... 139 3.3 Regional monetary integration ..................................................................... 143

3.3.1 The European countries’ monetary system: from European monetary system to Economic and Monetary Union .............................................................145

3.4 The role of the Bank for International Settlements ..................................... 146

4. THE PROMOTION OF THE GROWTH IN DEVELOPING COUNTRIES: THE UN AND WORLD BANK AS A DUAL SYSTEM .........................................................................149

4.1 UN and World Bank, a dual system .............................................................. 149 4.2 North-South dialogue and development co-operation between ideology and action: a brief history .................................................................... 152

4.2.1 The rising interest in promoting development: Truman and the first steps of the UN .......................................................................................................152 4.2.2 The confrontation begins: the sixties and the first UN Development Decade ....................................................................................................................155 4.2.3 The dual system consolidates: UN and the World Bank, a power struggle ...................................................................................................................157 4.2.4 The UN answer: UNDP, UNIDO and UNCTAD .........................................160 4.2.5 A success: the birth and consolidation of the European development system in the years of North/South confrontation ..................................................162 4.2.6 The second Development Decade: the height of the confrontation and the beginning of the dialogue ..........................................................................165 4.2.7 The New International Economic Order and the Charter of the Economic Rights and Duties of States: a codification of the ideologies of the seventies ......166 4.2.8 From conflict to negotiation .........................................................................168 4.2.9 From the fourth Decade to the Millennium Goals. Sustainable development law in the globalization era ..............................................................170 4.2.10 The Millennium Development Goals ..........................................................172

4.3 Current development promotion systems ...................................................... 174 4.3.1 The UN: UNDP, UNCTAD, UNIDO and the other UN Agencies and Programs .........................................................................................................174 4.3.2 The World Bank ............................................................................................184 4.3.3 The European Union development promotion ..............................................194 4.3.4 Regional development systems ......................................................................197

PART IV

SUBJECTS AND OTHER PLAYERS IN INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ......................................................................................................................199

1. THE TRADITIONAL SUBJECTS: STATES AND INTERNATIONAL INSTITUTIONS ...199

Table of contents

x

2. MULTINATIONAL ENTERPRISES ........................................................................200 2.1. Multinational enterprises or a-national groups? ........................................ 203 2.2. Rules of conduct for multinational enterprises ........................................... 208 2.3. Some significant paradoxes ......................................................................... 211

3. NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS ..........................................................213 3.1. The problem with the nature of NGOs ........................................................ 216 3.2. Who are the NGOs? ..................................................................................... 218 3.3. Relations between States and NGOs ............................................................ 222 3.4. The current role of NGOs in society and world economy: the safeguard of global public interests ..................................................................................... 225

3.4.1 Amicus Curiae as a proof of the role of civil society in the international economic system .....................................................................................................229

4. THE PROBLEM OF SUBJECTS IN INTERNATIONAL ECONOMIC LAW ..................236

PART V

THE GENERAL PRINCIPLES OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW .243

1. SOVEREIGNTY AND EQUALITY IN INTERNATIONAL GLOBALIZATION LAW .....244 1.1. Sovereignty of States in economy ................................................................ 244

1.1.1. An ineffective sovereignty ............................................................................254 1.1.2. The effective use of power as a criterion for the reallocation of sovereignty .............................................................................................................261 1.1.3. From an absolute to an instrumental sovereignty .......................................262 1.1.4 The most ancient principles of freedom of commerce as a limit to State sovereignty: the opinion of Georg Schwarzenberger ...................................265

1.2. The principle of equality from a historical perspective ............................... 269 1.2.1. The decolonization phase .............................................................................270 1.2.2. The seventies and eighties: the emerging of the concept of developing country ....................................................................................................................270 1.2.3. The globalization era ...................................................................................271 1.2.4. The unequal States in the Bretton Woods institutions .................................272

2. SOLIDARITY: THE THIRD PRINCIPLE OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW? ..276 2.1 The concept of solidarity ............................................................................... 276 2.2 The principle of solidarity between the right to development and development law .................................................................................................. 278 2.3. What does development law mean? ............................................................. 281 2.4. The right to development .............................................................................. 284

2.4.1. The value of traditional international law sources in supporting the right to development and the solidarity principle ..........................................................284 2.4.2. The specificity of the UN resolutions containing the UN Programs of action for the development decades .......................................................................286

2.5. The strengthening and evolution of the right to development and of the solidarity principle in international law sources .......................................... 289

2.5.1. The positions of States .................................................................................294 2.5.2. Some remarks about the position of the Community of States on the right to development .......................................................................................................300

2.6. The solidarity principle ................................................................................ 303

Table of contents

xi

2.6.1. Solidarity in international law sources ........................................................305 2.6.2. The solidarity principle as a result of the practice of the community of States in development promotion ...........................................................................310

2.7. Solidarity as new customary principle in public international law ............. 328

3. THE COMMUNITY OF STATES FROM PRESERVATION TO COOPERATION ..........331

PART VI

CONCLUSIONS: INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AS AN ELEMENT OF TRANSFORMATION IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW ................335

CONCLUSIONS: INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AS AN ELEMENT OF TRANSFORMATION IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW (English) ....367

ABBREVIATIONS ..............................................................................................397

LIST OF REFERENCES ....................................................................................403

INDEX ..................................................................................................................415

PREFAZIONE

Volentieri mi assumo la responsabilità di avere rimesso la penna in mano ad Alessandro Costa.

Mi sembrava importante, anche per la linea di ricerca seguita dall’Istituto di Diritto Internazionale della Seconda Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, che venisse concentrata in un lavoro organico una tematica così attuale ed impor-tante come il sistema economico mondiale, le sue regole e le sue istituzioni.

Gli studiosi italiani non hanno mai dimostrato una particolare inclinazione per il diritto internazionale dell’economia, forse perché nel nostro Paese non esiste una forte tradizione, come in Francia o in Inghilterra, o forse anche perché l’antica siste-matica delle materie accademiche vede ancora il diritto e l’economia in gran parte lontani, divisi da frontiere dogmatiche, oltre che dalla logica dei tradizionali percorsi formativi.

La storia accademica e professionale di Alessandro Costa permette una visione a largo raggio, in grado di considerare la realtà ed i fenomeni dell’economia attuale non soltanto dalla tranquillità delle biblioteche, ma dal rumore dei campi, delle fabbriche e delle strade di un mondo che è divenuto negli ultimi venti anni troppo rapidamente grande ed al tempo stesso piccolissimo.

Si vede quindi molto bene in questo studio, né poteva essere diversamente, la capacità di riflessione ed analisi tipica del ricercatore, accanto ad incursioni, se non nel futuro, almeno in quel mondo che potrebbe essere domani, cui non sempre i giu-risti accordano sufficiente attenzione, ancora così legati al principio secondo il quale il diritto è quello che sta scritto da qualche parte, su qualche tavola di pietra o di coc-cio, o comunque sulla carta, da Hammurabi in poi.

Non so quanto potranno essere apprezzati e condivisi i frequenti riferimenti a possibili strade da percorrere nella revisione dei principi, delle regole e delle istituzioni che da troppo tempo ormai sovrintendono immutati al sistema che tradizionalmente ha governato la Comunità degli Stati. É certo, però, che questo lavoro ne rende evidente la rapida obsolescenza, mostrando anche, e soprattutto, i limiti dello Stato nazionale, che non soltanto non è più l’attore principale della scena economica mondiale, ma difetta sempre più delle capacità e dei poteri necessari a provvedere alle esigenze delle comunità umane.

Nella grande boiler room della globalizzazione sfumano sovranità ed ugua-glianza degli Stati e si impongono le imprese e le organizzazioni della società civile.

Prefazione

II

Sono queste ultime oggi ad animare l’economia mondiale: potrà ancora il diritto internazionale restare a guardare?

Il lavoro sottolinea fortemente il ruolo delle istituzioni internazionali: con tutti i loro difetti e carenze, esse rappresentano pur sempre la più grande innovazione della Comunità degli Stati a partire dal secondo dopoguerra. Che esse possano rappre-sentare una grande speranza per il futuro della società umana nell’economia globale non è certo una novità. Eppure, i Governi nazionali non sembrano muoversi su questa via, certamente perché troppo gelosi delle prerogative antiche di uno Stato sempre meno efficace, come ben dimostra la crisi finanziaria internazionale che oggi viviamo.

Pur nell’ambito di una visione così innovativa e libera dagli schemi tradizionali della ricerca scientifica, colpisce il ruolo ancora riconosciuto in questo lavoro non tanto alla documentazione, quanto alla dottrina. È però anche vero che le lunghe citazioni, soprattutto degli Autori stranieri, se da un lato, certamente, appesantiscono un poco il corso della trattazione, dall’altro rappresentano sicuramente una ideale tavola rotonda fra i non molti cultori della materia, costruendo, fra l’altro, un filo logico e storico che, a partire dai primi studi organici degli anni Settanta, giunge alle grandi ricostruzioni della dottrina francese con Carreau e Juillard e inglese con Qureshi, fino alle visioni più innovative e moderne di Feuer, Cassan, Jackson, Rajagopal e Schrijver.

Maria Clelia Ciciriello

INTRODUZIONE «Di fronte allo scatenarsi del male, gli uomini, non sapendo cosa fare, smisero di

rispettare sia il divino che l’umano. Vennero così sconvolti tutti gli usi osservati prima…». Con queste poche righe il grande storico Tucidide descrive l’esplosione di uno dei primi e forse più grandi fra i meta-problemi, quello della peste di Atene, il grande flagello che rappresentò per la città greca un fattore di crisi così importante da accelerarne significativamente il declino economico e politico.

Oggi l’esplosione dei grandi meta-problemi, soprattutto a causa della globa-lizzazione economica, è sotto gli occhi di tutti. Le grandi crisi ambientali, uma-nitarie, sanitarie, migratorie e, ancor più, quelle finanziarie rappresentano altrettante sfide e danno luogo a molti ed urgenti interessi e necessità cui gli Stati sarebbero in grado di rispondere solo coralmente, e cioè come comunità globale. Nessun Paese, neppure quelli più grandi e potenti, dispone delle capacità per affrontare e risolvere i problemi globali, che ho preferito in questo studio definire “meta-problemi” su indicazione affettuosa dell’amico e giornalista economico Luca Ciarrocca. Questo termine possiede infatti una semantica che evoca in modo particolarmente efficace quei problemi che vanno oltre la naturale sfera di competenza delle comunità umane delimitate dalle frontiere dello Stato.

Anche se molto ci preoccupa quella finanziaria esplosa nella metà del 2008, sappiamo che le crisi economiche e finanziarie non sono una novità. A parte la grande depressione del 1929, oggi molto frequentemente evocata, è interessante notare come le bolle speculative vengano da molto più lontano. Sembra che la prima sia stata quella verificatasi nel 1630, in conseguenza della Tulipomania, e cioè della passione sfrenata manifestatasi in quegli anni in Europa per i tulipani. A tal punto questi fiori erano diventati di moda, che per comprarli ci si indebitava. A qualche audace commerciante di bulbi, che non aveva più prodotto da offrire agli acquirenti, venne la “luminosa” idea di vendere bulbi che ancora non esistevano. Questi primi futures crearono una grande bolla speculativa che esplose trascinando con sé i patrimoni di molte famiglie. Nell’Inghilterra del Settecento la bolla speculativa esplosa sulle azioni della South Sea Company causò tali e tanti danni e contraccolpi a livello economico e politico da indurre il Governo inglese all’adozione del Bubble Act, che proibiva la costituzione di società per azioni senza l’espressa autorizzazione del Parlamento.

In realtà, questo studio era nato come ricerca e riflessione su un importante settore del diritto internazionale attuale, il diritto internazionale dell’economia e le sue istituzioni. L’operare dei meta-problemi sulla scena politica ed economica mondiale ha però esercitato un impatto così forte sull’ordinamento che governava la

Introduzione

IV

Comunità degli Stati, da mutarne profondamente molte delle connotazioni fondamentali. Si sono manifestate trasformazioni che potrebbero rivelarsi radicali per quanto riguarda tutti gli elementi del sistema della governance mondiale, dalle norme che ne sono alla base, alle istituzioni, ma anche ai soggetti, e cioè a quelle forze che animano l’economia globale. Gli Stati sono molto meno sovrani, nel senso che sono molto meno capaci di provvedere alle necessità delle comunità umane sottostanti, sono certamente sempre più diseguali, almeno nell’economia, ed in ogni caso il bisogno fondamentale che essi avvertono è quello di una collaborazione costante ed attiva, che l’antica Comunità ottocentesca degli Stati non avrebbe potuto neppure immaginare. Trattati e consuetudini, tradizionali strumenti normativi della Comunità westfaliana degli Stati, mostrano evidenti ed irreversibili segni di obsolescenza. La risposta ai meta-problemi deve essere rapida e flessibile, dovendo mutare con il cambiamento vorticoso delle congiunture economiche e politiche: né trattati né consuetudini permettono cambiamenti rapidi ed efficaci.

La risposta potrebbe venire dai grandi organismi internazionali, dei quali la Comunità degli Stati ha cominciato a dotarsi soprattutto con la fine del secondo conflitto mondiale. Queste istituzioni però sono necessariamente figlie di una Comu-nità di Stati sovrani nazionali, poco disponibili a trasferire ad esse ampi poteri nella regolamentazione e gestione dei fenomeni economici e sociali. Le istituzioni inter-nazionali attuali sono quindi anch’esse vecchie almeno di cinquant’anni e i loro mo-delli non sono più in grado di far fronte a quelle nuove mission che richiederebbe l’economia globale attuale.

Se lo Stato non è più il principale attore della scena, è anche perché sono emerse nuove forze, e cioè le imprese multinazionali e le ONG. Che questi motori essenziali dell’economia mondiale siano diventati almeno nel mondo reale, se non in quello giuridico, soggetti a pieno titolo appare indiscutibile. L’ordinamento e le istituzioni della Comunità degli Stati non sono però preparati a fare i conti con queste nuove realtà, perché rimangono ancorati a un concetto di sovranità che assomiglia sempre più ad un principio astratto. Lo Stato Re è sempre più nudo, anche se non sa di esserlo, o non vuole ammetterlo. Non voglio dire che non si manifestino qua e là, ed, anzi, sempre di più a causa della attuale crisi economica, voci a favore di una rin-novata collaborazione nell’ambito della Comunità degli Stati. Molti sono coloro che comprendono che solo da quest’ultima potranno venire risposte adeguate ai grandi meta-problemi. Ciononostante, i risultati concreti di molte buone volontà restano limitati ed insufficienti.

Questo studio, pur nella sua inevitabile limitatezza, vuole far emergere quello che a mio avviso si presenta come il problema fondamentale da superare: l’incapacità dei Governi di Stati westfaliani a trasferire responsabilità e poteri ad organismi ed istituzioni internazionali che potrebbero offrire le risposte che la comunità umana attende. Anzi, sono proprio i Governi nazionali a dichiarare che tale trasferimento di poteri e responsabilità non può avvenire perché le istituzioni internazionali non sarebbero in grado di assumerli, afflitte come sono da cronici e gravi problemi di incapacità decisionale, burocraticità, alti costi e, in ultima analisi, inefficienza. Potremmo essere d’accordo che queste istituzioni, così come esse sono

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organizzate oggi, non sono adatte a svolgere il ruolo che dovrebbe essere loro affidato: dobbiamo però allo stesso modo osservare come le riforme necessarie dipendono pur sempre dalla volontà dei Governi degli Stati nazionali. Perché allora questi ultimi si lamentano, ma ben poco fanno per adeguare profondamente ed efficacemente il ruolo di quelle istanze di cooperazione di cui tutti avrebbero bisogno? La risposta appare sin troppo evidente: è molto difficile, probabilmente impossibile, che i Governi, che rappresentano il centro di potere delle società umane organizzate in forma statuale, trasferiscano poteri e competenze ad organismi internazionali dei quali attualmente non possiedono il controllo. La storia della integrazione europea, dalla CEE ai livelli di integrazione raggiunti con il Trattato di Lisbona, non ancora in vigore, rimane emblematica. Ci sono voluti cinquant’anni ad un gruppo di Stati già sufficientemente omogenei dal punto di vista economico, politico e sociale per costruire un’integrazione reale, conferendo ad istituzioni comuni poteri e competenze che prima appartenevano ai singoli Stati. È facile immaginare quanto sarebbe difficile operare su questa via a livello planetario. Sino ad oggi, una delle risposte più interessanti viene dai nuovi soggetti della comunità economica e politica globale, e cioè dalle imprese multinazionali e dalle ONG. Da un lato, infatti, le imprese si dotano autonomamente di norme e di principi di valore internazionale, come quelli sanciti dal Global Compact, dall’altro le ONG manifestano con sempre maggior forza la posizione della società civile globale, per denunciare le storture del sistema, come gli attentati all’ambiente o l’uso restrittivo dei diritti di proprietà industriale (come nel caso dei farmaci contro l’AIDS). Non ci vuol molto a trarne la conclusione che le imprese da una parte e la società civile dall’altra costituiranno, se non costituiscono già, i più rilevanti motori per un futuro di controllo e di gestione dell’economia globale, prendendo progressivamente il sopravvento sull’azione lenta, e a volte incoerente, dei Governi nazionali.

Se si legge con attenzione, ma non senza preoccupazione, il bellissimo libro di Jacques Attali, Une brève histoire de l’avenir1, anche volendo considerare qualche catastrofica previsione come mero esercizio di fantapolitica, è difficile non concordare sull’urgenza di trovare soluzioni ai più grandi fra i meta-problemi che affliggono oggi la società mondiale. Tucidide, evocando un grande meta-problema, ci aveva già fatto notare come il rischio più grave sia quello che l’umanità perda regole e valori e piombi quindi in un autunno della storia, in un nuovo medioevo. Allora sarebbe quanto mai vero, o tornerebbe tristemente d’attualità, quanto dice uno dei più grandi filosofi del 1900, André Glucksmann: «Que rien de ce qui est inhumain ne te soit étranger»2. Mi sono domandato a questo proposito se un giurista possa permettersi un’incursione nella filosofia. Mi confortano però le critiche al giuspositivismo di due grandi studiosi frequentemente citati in questo lavoro, Michel Virally e Guy Feuer, che manifestano già da tempo una certa insofferenza a ridurre il diritto soltanto a quello positivo, e cioè consistente in norme definite, se non addirittura scritte. Il diritto e le istituzioni del sistema economico globale si trovano

1 ATTALI J., Une brève histoire de l’avenir, Fayard, 2006 2 GLUCKSMANN A., Le XIe Commandement, Flammarion, 1991, p. 24

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spesso oggi nel difficile guado tra etica e diritto, valori e diritto, in ultima analisi in uno spazio tanto grande quanto indefinito che siamo soliti chiamare politica. Proprio a seguito della crisi economica che stiamo vivendo, da molte parti il ruolo della politica è richiamato a gran voce e sollecitato a livello nazionale ed internazionale. Sapranno quelli che ci rappresentano nei Parlamenti e nei Governi gestire la globalizzazione trasferendo poteri e competenze alle istituzioni internazionali? Questo lavoro potrebbe apparire a molti come un peana alle istituzioni interna-zionali, quelle stesse istituzioni delle quali troppo sovente ci lamentiamo senza renderci conto che esse rappresentano pur sempre il miglior elemento di realizzazione di quella seppur «modeste solidarité des ébranlés»3, e cioè di tutti gli esseri umani del mondo, che è l’unico strumento, ad avviso di chi scrive, per superare quella «communauté des convaincus»4 che fu il risultato delle ideologie del Novecento con il loro fardello di più di cinquanta milioni di morti.

Alessandro Costa

3 Ivi, p. 13 4 Ibid.

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«Faced with the unleashing of evil, not knowing what to do, mankind stopped respecting the divine and the human. Thus the customs earlier followed were disrupted…». Thus the great historian Thucydides described one of the first real meta-problems, the plague of Athens. This great burden was for the Greek city a factor so important that it is believed to have accelerated its economic and political decline.

Today the explosion of meta-problems, especially due to economic globalisation, is under everyone’s nose. The great environmental, humanitarian, health and migration crises, not to speak of the financial crisis, represent a number of challenges which produce many urgent interests and needs which States can only face chorally, that is as a global community. No country, not even the biggest and most important, has the capacity to address and resolve the global problems which I have preferred to call meta-problems in this study, following the affectionate advice of my friend and economic journalist Luca Ciarrocca. This term semantically evokes particularly well those problems that are beyond the natural sphere of competence of human communities defined by the boundaries of the State.

Although the financial turmoil of 2008 worries us terribly, we know that economic and financial crises are not new. Aside from the 1929 depression, often recalled these days, it is interesting how the speculative bubbles come from much further away. The first is said to have taken place in 1630, following the Tulipmania, that is the unstoppable passion for Tulips in Europe. The flowers were so popular and fashionable that people became indebted in order to buy them. Some audacious bulb merchants, who had not product left to offer their customers, had the brilliant idea to sell bulbs that did not yet exist. These first “futures” created a great speculative bubble, which exploded dragging down with it many families and their patrimonies. In England in the seventeen hundreds the speculative bubble exploded over the South Sea Company stocks, the damages at the economic and political level were so dire and fare reaching that the government was forced to adopt the Bubble Act, which prohibited the formation of public companies without the authorisation of the Parliament.

This study was born as a research and reflection on an important sector of international public law, i.e. international economic law and its institutions. However the impact of meta-problems in global political and economic scene was such that it transformed the order which governs the Community of States, profoundly changing many of its fundamental connotations. There have been

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transformations which could radically impact all elements of world order and its institutions, from the norms on which it is based, to the international organizations, even the subjects, in other words all those forces which bring global economy to life. States are less sovereign in that they are less equipped to provide for the needs of the human communities, and are certainly ever more unequal at least economically, in any case they certainly feel the need for active collaboration which the old Community of States in the eighteen hundreds certainly wouldn’t even have imagined. Treaties and customs, traditionally normative tools of the westphalian Community of States, are showing irreparable sign of becoming obsolete. The answer to meta-problems must be fast and flexible, needing to mutate along with the vorticose changing of the economic and political conjunctures: neither treaties nor customs allow fast and efficient changes.

The answer could come from the international institutions, which the Community of States began to build after the second world war. These institutions however are necessarily the child of the Community of National Sovereign States, which remain reticent to transfer to these the powers for ruling and managing economic and social phenomena. International institutions are therefore themselves over fifty years old and they are not able to face up to the new missions required by the global economy today.

If the State is no longer the principle player it is also because new forces have emerged, i.e. multinational companies and NGOs. It is indisputable that these new essential engines of the world economy have become full subjects, in the real world if not too in the juridical one. However the order and the institutions of the Community of States are not ready to confront this reality, because they remain anchored to a concept of sovereignty which appears more and more abstract. The King State is ever bearer, even though it does not realize it or does not want to admit it. I do not mean that there aren’t here and there, and ever so more in the current climate or crisis, political declarations and other signs in favour of renewed collaboration within the Community of States. Many understand that this is the only way answers to meta-problems can be found. Nevertheless the concrete results of this good will are still limited and insufficient.

This study, despite its inevitable limits, wants to identify and highlight the fundamental problem we need to overcome: the incapacity of westphalian governments to transfer responsibility and power to the international institutions which could offer the solutions awaited by the human community. In fact, it is the National governments themselves that declare that such a transfer of power and responsibility is not possible because the international institutions wouldn’t be able to take them on, given their notorious chronic and grave problems in decision-making, bureaucracy, high costs, and finally inefficiency. We could agree that these institutions as they are structured today are not adequate to fulfil the role that would be bestowed on them: however we have to also take into consideration that those reforms necessary to become adequate also depend on the will of the governments of nation States. Then why do the latter complain, but do so little to adjust profoundly and effectively the role of these instances of cooperation which everyone needs? The

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answer is almost too evident: it is hard, if not impossible, for governments, who represent the centre of power of human societies organised into a State, to transfer their power and duties to international organisms of which they currently do not have control. The history of European integration, from the EEC to the levels of cohesion reached with the treaty of Lisbon, although not yet into force, remains emblematic. It took fifty years for a group of States, already relatively economically, politically and socially homogeneous, to build real integration giving common institutions the powers and responsibilities that used to pertain to the State. It is easy to imagine how difficult it would be to work this way at a global level. To this day the most interesting answers come from the new subjects of the global economic and political community, the multinational corporations and the NGOs. On the one hand such enterprises are now adopting autonomously norms and principles of international value, such as the Global Compact, on the other NGOs manifest ever so strongly the position of global civil society, to denounce the deformities of the system, such as the abuse of the environment or the restrictive use of industrial property rights (such as in the case of pharmaceuticals against AIDS). It doesn’t take long to conclude that the multinationals on the one hand and civil society on the other will constitute, if they do not already, the most relevant motors for a future of control and management of global economy, progressively taking over the slow, at times incoherent actions of national governments.

If one reads carefully, but not without preoccupation, the wonderful book by Jacques Attali, Une brève histoire de l’Avenir, even taking a catastrophic forecast into consideration as a thought experiment, it is hard not to agree on the urgency of finding new solutions to the greatest meta-problems which plague our global society. Thucydides, evoking a great meta-problem, has already pointed out that the most dangerous risk is that humankind loose all rules and values thus falling in an autumn of history, a new middle age. Then the words of one of the greatest philosophers of 1900s, André Glucksmann, would or sadly could be true: «que rien de ce qui est inhumain ne te soit étranger». I wondered at this point whether a jurist could allow himself an incursion into philosophy. I am comforted however by the criticisms of legal positivism by two great scholars often cited in this study, Michel Virally and Guy Feuer, who have manifested for some time now a certain intolerance toward reducing law to just the positive, that is constituted of definite norms, if not actual written ones. Law and the institutions of the global economic system are often today caught between ethics and law, values and law, in a space as large as it is undefined which we habitually call politics. Following the economic crisis which we are living, the role of politics is strongly called upon and solicited at a national and international level. Will those who represent us in Parliament and in Governments know how to handle globalization by handing over power and responsibility to international institutions? This work may appear to many as a peana to international organizations, those very institutions which we too often complain about without realizing that they represent nevertheless the best element of realization of that «modeste solidarité des ébranlés», i.e. humankind, and that they are the only instrument to overcome that «communauté des convaincus» which

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resulted from the ideologies of the 20th century with their burden of fifty million deaths.

Alessandro Costa