HDR - PANAMA 2002 - Commitment to Human Development: A ...

Informe Nacional de DesarrolloHumano Panamá 2002

El compromiso con el DesarrolloHumano: Un desafío nacional

“ Tra n s formar el Panamá que

somos en el Panamá que

q u e remos, es misión

de todos y todas”

CAPÍTULO I I M P O R T A N C I A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O : U N A B A S E C O N C E P T U A L

Primera Edición: Junio, 2002.

Diseño y Diagramación: Ají Pintao, S.A.Portada: Ají Pintao, S.A.

Impreso por: Impresora Pacífico, S.A.

303.44P949 Proyecto Informe Nacional de Desarrollo Humano

Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2002 /Proyecto Informe Nacional de Desarrollo Humano. - Panamá:

Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002.

379p.; 30 cm

ISBN 9962-8832-0-2

1. DESARROLLO HUMANO - PANAMÁ

2. DESARROLLO ECONÓMICO 3. POBREZA

4. GASTO SOCIAL I. Título.

Í n d i c e s

Índice general

Pre s e nt a c i ó n

Eq u i po INDH

R e co n oc i m i e nto s 27

Pr ó l og o 31

¿Qué es un Informe Nacional de Desarrollo Humano? 31

¿Por qué un INDH en Panamá? 32

Singularidades de la experiencia en Panamá 32

Una invitación al diálogo y al compromiso 33

S I N O P S I S

I . La base co n ce p t u a l : los ante ce d e ntes del co n ce p to de De s a rrollo Humano 3 6

II. Transformar el Panamá que somos... 38

A.La radiografía del Desarrollo Humano en Panamá 39

B. Un enfoque en log ro s : los indica d o res de De s a rrollo Humano y la po b reza en Pa n a m á 39

C. Pobreza y desigualdad 41

D. Los diversos rostros de la pobreza 42

E. La educación como vía para la realización del po tencial humano 43

F. Panamá no mere ce ser po b re : g a s to público e inversión soc i a l 4 4

III. ...En el Panamá que queremos... 46

IV. ...Es misión de todos y todas. 47

CAPÍTULO I

Importancia del desarrollo humano: una base conceptual

I. ¿A qué llamamos Desarrollo Humano? 49

I I . De un país de pro f u n d a s desigualdades a un país de oportunidades para todos 50

1. El carácter ético de la pobreza en el marco del sistema democrático 50

2. La pobreza:un tema de Estado y un compromiso de la sociedad 52

III. Una nueva óptica para atender las necesidades humanas 53

IV. La generación de satisfactores para el Desarrollo Humano Sostenible 54

V. La pobreza humana 56

1. Una visión multidimensional de la pobreza 56

2. El núcleo irreductible de la pobreza 58

V I . Pre g u ntas generales que guían el primer INDH 5 9

Í N D I C E S

Í N D I C E S

CAPÍTULO II

Radiografía del Desarrollo Humano

I. Avances en el Desarrollo Humano de Panamá 63

A. El Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP) 63

1. Avances y rezagos en Desarrollo Humano 65

II. Análisis de las dimensiones del IDHP 6 7

A. Primera Dimensión: Acceso al Conocimiento 67

1. Avances y rezagos en el Acceso al Conocimiento 67

B. Segunda Dimensión: Longevidad 69

1. Logros y rezagos en Longevidad 70

C . Te rce ra Di m e n s i ó n :N i vel De ce nte de Vi d a 7 1

1.Indicador de Nivel de Ingreso 72

2.Indicador de Vivienda 73

a. Material de las viviendas 73

i) La vivienda en áreas indígenas 74

b. Indicador de Servicios Básicos 74

i) Servicios básicos en áreas indígenas 75

ii) Ava n ces en vivienda y acceso a servicios básico s 7 5

3.Indicador de Condiciones Laborales 76

CH. Avances y rezagos en el Nivel Decente de Vida 77

III. Síntesis de los avances del Desarrollo Humano de Panamá 77

IV. Indicadores complementarios al IDHP 78

A. Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG) 78

1. Dimensión de Acceso al Conocimiento 79

2. Dimensión de Longevidad 79

3. Dimensión de Nivel Decente de Vida 79

4.Indicador sintético de Desarrollo relativo al Género (IDG) 79

B. Índice de Potenciación de Género (IPG) 80

1. Dimensión de Participación Política 80

2. Dimensión de Participación en cargos ejecutivos y administrativos de alto nivel 80

3 . Dimensión de Pa rticipación de puestos pro fesionales y/o técnico s 8 1

4 .I n d i cador sint é t i co de Po tenciación de Género (IPG) 8 1

C. Índice de Pobreza Humana (IPH -1) 81

1 .Í n d i ce sint é t i co de Po b reza Humana 8 2

V. Una mirada a la pobreza de ingreso y sus determinantes 83

A . Po b reza vs. Po b rez a s 8 3

1. Distribución de los hogares y la población, por área y nivel de pobreza 84

2 . Edad y po b rez a 8 9

a. La Actividad económica de los pobres 90

VI. Hay logros y oportunidades, pero también profundas desigualdades 93

A . Fa cto res asociados con un bajo De s a rro l l o Humano, la pobreza y la desigualdad 97

CAPÍTULO III

Los diversos rostros de la pobreza en Panamá

I. Introducción 101

II. La gente bajo los lentes del Desarrollo Humano 101

A. La extensa pobreza rural 102

B. La creciente pobreza urbana 105

C. La oculta pobreza de la población afropanameña en las áreas urbanas 106

CH. La profunda pobreza indígena 108

1. Mortalidad 108

2. Analfabetismo 109

3. Servicios básicos 109

D. En síntesis 112

III. Los grupos indígenas:muchas voces, muchas verdades 113

A . La visión sobre el futuro : el “ Ka i m oca ra” 1 1 3

B. Los pueblos indígenas y el De s a rrollo Humano en Pa n a m á : po tencialidades y ca re n c i a s 1 1 4

C. Las potencialidades de los pueblos indígenas 114

1.La población indígena 114

2 . Los te rri to ri o s 1 1 5

a . El te rri to rio de la co m a rca en la visión de las co m u n i d a d e s 1 1 6

3. El capital social 117

a. El capital social en los espacios rurales 117

b. Los movimientos sociales 117

4. Capacidad de interactuar con la biodiversidad 118

5. Algunos elementos de la cultura indígena 118

a . La cultura e identidad en los espacios urbanos 1 2 1

b. Las voces de indígenas inmigra nte s 1 2 1

c. O rganizaciones urbanas indígenas, l í d e res e identidad étnica 1 2 2

6. Capacidad de articulación con otros sectores 123

7.En síntesis 124

CH. Las carencias de los pueblos indígenas 124

1.Inseguridad económica y producción agrícola 125

2 . La crisis de subsiste n c i a 1 2 6

a. Alimentación diaria 126

b. Necesidad de dinero en efectivo 127

3. Una creciente dependencia económica 127

a. Los comerciantes 127

b. Los patrones 128

i) Trabajo pagado rural 128

ii) Trabajo pagado urbano 128

4.Las condiciones de vida de las poblaciones indígenas 129

a. Vivienda y servicios 129

i) Sus voces sobre las condiciones de vivienda 1 2 9

b. Ed u ca c i ó n 1 2 9

Í N D I C E S

Í N D I C E S

i) Sus voces sobre la educa c i ó n 1 3 0

c. Salud 130

i) Sus voces sobre la situación de salud 132

5.Las migraciones indígenas 133

6. Recientes fuentes adicionales de vulnerabilidad 134

a.Inseguridad en la frontera 136

D. Procesos que inciden en la permanencia de la situación de pobreza 136

a. Redes familiares y sociales para la supervivencia económica 137

IV. Proyectos de desarrollo 138

A . Proye ctos de desarrollo vía organizaciones no gube rn a m e ntales (ONGs) 1 3 8

1. Los problemas 138

2. Visiones positivas 1 3 9

V. Propuestas indígenas para el De s a rrollo Humano 1 3 9

VI. Síntesis:implicaciones para el Desarrollo Humano 142

CAPÍTULO IV

La Educación como vía para la realización del potencial humano


A . La educa c i ó n :camino para la realización del potencial humano 145

B. La educación como medio efectivo para reducir la pobreza,aumentar los niveles

de bienestar individual y colectivo y mejorar el Índice de Desarrollo Humano 146

C. La educación abre las puertas al nuevo conocimiento y al mejor aprovechamiento

de las tecnologías 147

CH. La educación contribuye a la formación para el trabajo productivo, a lograr aprendizajes

a lo largo de la vida, y a despe rtar el espíritu emprendedor y empre s a rial de las pe r s o n a s 1 4 8

D. La educación es indispensable para forjar y difundir la cultura y los va l o res de la equidad,

la paz, y la necesidad de pre s e rvar el medio ambiente 1 4 8

1 .G é n e ro 1 4 9

2 . Ag u a 1 4 9

3 . La resolución pacífica de las co nt rove r s i a s 1 4 9

4. Educar para la ciudadanía 150

I I . Log ro s 1 5 0

A . El co m p romiso históri co con la educa c i ó n 1 5 0

B. Una inversión cre c i e nte en educa c i ó n 1 5 0

C . El sistema educat i vo panameño se ha expandido y cuenta con una impo rt a nte base

j u r í d i ca , institucional y técnico - pe d a g ó g i ca que favo re ce el cumplimiento de sus objetivo s 1 5 2

1 . La estru ct u ra del sistema educat i vo 1 5 3

2. Capacidad y cobertura del sistema 154

3. Los indicadores en educación reflejan logros significativos en la pasada década 155

III. Las desigualdades del sistema educativo 159

A. El sistema educativo panameño evidencia enormes desigualdades en cuanto a las

oportunidades de acceso y permanencia exitosa,lo cual refuerza la pobreza y la

inequidad social 159

1.Las desigualdades en alfabetización 161

2.Las desiguales tasas de escolarización 162

3.Las desigualdades del capital educativo en el país 163

4.Las escuelas de aula multigrado: cobertura versus calidad 163

5.La brecha digital,una de las más críticas hacia el futuro 164

6. Los niveles educativos definen las oportunidades laborales y salariales 165

7.La eficiencia interna 167

8. Los contenidos y estrategias de aprendizaje poseen poca relevancia social y

contribuyen poco a la preparación para enfrentar los desafíos de la sociedad

del conocimiento 168

9. El personal docente, factor esencial en la nueva educación,está negativamente

afectado por el insuficiente desempeño, la falta de motivación y los pocos

incentivos a su labor 169

10. Debilidades en la formación y capacitación del personal docente 170

11. Motivación e incentivos en la profesión docente 171

12. Al carecer de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas, el sistema

educativo tiene dificultades para renovarse 172

13.La planificación y gestión del sistema actual responden insuficientemente a las

exigencias de una gerencia moderna y eficiente, y a las demandas de las

poblaciones locales 172

a.La descentralización educativa en Panamá 173

14. Aunque se incrementan los recursos, la gestión financiera en educación carece

de la eficiencia deseada para lograr mejores resultados 173

a.La baja eficiencia interna genera sobre-costos educativos 173

b. La débil gestión afecta la ejecución de los proyectos educativos 174

c. Sólo el 16.8% de los aportes del sector privado llega a las áreas rurales 174

B. Los problemas y brechas 175

I V. S u pe rando la po b reza para co n s t ruir opo rtunidades y cimentar el De s a rrollo Humano en el país 177

A. Los fines primordiales del modelo organizativo que se adopte deben ser: mejorar la

equidad, aumentar la calidad y reforzar la eficiencia del sistema educativo 177

B. Las políticas públicas educativas deben focalizarse para atender la pobreza 180

C. Hay que acortar la brecha tecnológica 181

CH. Urge mejorar la calidad de los contenidos y del proceso de enseñanza-aprendizaje 181

D. Hay que aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión educativa 183

E. Urge motivar al docente panameño y mejorar la calidad de su formación 184

F. H ay que buscar consenso para tener éxito en las acciones de tra n s fo rmación educat i va 1 8 6

CAPÍTULO V

Panamá no merece ser pobre:gasto e inversión social


A. El gasto público social (GPS) es un instrumento para redistribuir oportunidades

entre la población 189

B. El gasto público social para el Desarrollo Humano es altamente rentable y productivo

Í N D I C E S

Í N D I C E S

para toda la sociedad 190

II. Los contrastes en el gasto público social 191

A. El GPS ha crecido sostenidamente, pero la pobreza se mantiene 191

B. El aumento del GPS y GPSpc es procíclico, o sea,que sigue un patrón cercano a la

evolución de la economía panameña 192

C. El gasto corriente es el principal tipo de gasto dentro del GPS 193

1. Comparación entre GPS/GSI/GSF 195

2. Comparación entre sectores 195

a. Salud 195

b. Educación 196

c. Se g u ridad social (pensiones y jubilaciones) 1 9 6

c h . Trabajo y pro tección soc i a l 1 9 7

d. Vivienda y servicios básico s 1 9 7

e. Pro m oción del desarrollo co m u n a l 1 9 7

3 . Tasa media de cre c i m i e nto por secto r, en la década de los 90’s 1 9 8

C H . Pa ra el año 2000, los po rce ntajes más elevados de ejecución pre s u p u e s t a ria del GIS

co rre s po n d i e ron a los secto res de trabajo y fo rmación labo ral e infra e s t ru ct u ra vial,

m i e nt ras que el más bajo le co rre s pondió al sector multisoc i a l 1 9 9

1. Los contrastes entre el gasto público social per cápita y el Desarrollo Humano en

América Latina y el Caribe 199

a. El nivel de desarrollo actual es el resultado de las inversiones pasadas;las

inversiones actuales incidirán en el nivel de desarrollo futuro 200

b. Consideraciones en torno al gasto en servicios sociales básicos 2 0 0

2. Consideraciones en torno a la cobertura, calidad, equidad, eficiencia e impacto 201

a . Ed u ca c i ó n 2 0 1

b. Sa l u d 2 0 2

c. Servicios básicos 204

c h . Se g u ridad social (pensiones y jubilaciones) 2 0 4

3. Los contrastes entre el gasto público social y la pobreza humana en América

Latina y el Caribe 205

III. Una mirada introspectiva al gasto público social en Panamá 206

A. La eficiencia y la eficacia del GPS:una necesidad impostergable 207

1 . Ce nt ralización de las decisiones y manejo de los re c u r s o s 2 0 8

2 . Falta de co ntinuidad en los prog ramas y proye cto s 2 0 9

3 . Le ntitud del proceso administrat i vo 2 1 0

4 . Falta de indicadores apropiados 2 1 0

5.¿Se está midiendo el grado de efectividad del gasto? 211

B. La estructura de financiamiento del gasto publico social:elemento clave en su

sostenibilidad 211

1 . El patrón de financiamiento de la inversión social en Pa n a m á 2 1 3

2. El Fondo Fiduciario para el Desarrollo 214

3 . Préstamos en ejecución 2 1 6

C. A manera de síntesis 217

I V. En la búsqueda de soluciones: hacia una nueva gestión social 217

A. Hacia una nueva gestión social 218

1. Aspectos de orden político 220

2 . As pe ctos de orden legal 2 2 0

a . Calidad de las leye s 2 2 0

b. Ma rco fiscal tra n s p a re nte 2 2 1

3 .O rd e n a m i e nto del proceso pre s u p u e s t a ri o 2 2 1

a. Objetivos y sostenibilidad de la política fiscal 221

b. Normativa fiscal 221

c. Marco macroeconómico 221

ch. Separación de los compromisos existentes de las nuevas políticas 221

d. Indicación de los riesgos fiscales existentes 222

4. Desarrollo de un sistema público de adquisiciones que sea abierto, competitivo

y transparente 222

5. Aspectos de orden institucional y administrativo 222

a. Descentralización de la estructura del Estado 222

b. Revisión del actual modelo de administración pública 223

c. Re fo rmas administrat i va s 2 2 3

6. Desarrollo de códigos de ética 223

7. Participación ciudadana 224

a. Experiencias de participación ciudadana en proyectos de inversión social 224

b. Nacimiento de organizaciones no gubernamentales 225

c. Nuevos retos que demandan la participación ciudadana 225

8. Rendición de cuentas 225

CAPÍTULO VI

R e f l exiones sobre los desafíos del Desarrollo Humano en Panamá

I. Una nueva cultura ética con énfasis en la solidaridad humana y social 229

II. Participación ciudadana y diversidad cultural 230

III. Reformas institucionales hacia la equidad 231

IV. Una nueva visión para la gestión estatal 232

NOTAS 235

BIBLIOGRAFÍA 241

ANEXO METODOLÓGICO

Nota 1 - Vidas indígenas y Desarrollo Humano:una mirada desde las comarcas y la ciudad 253

Nota 2 - Análisis del gasto social 254

COMPENDIO ESTADÍSTICO 257

Í N D I C E S

Í N D I C E S

Índice de cuadros

2 . 1 Es cala de va l o res para la inte rp retación del Índice de De s a rrollo Humano de Panamá (IDHP) 6 3

2 . 2 Í n d i ce Nacional de De s a rrollo Humano de Pa n a m á , por prov i n c i a , co m a rca y áre a . Años 1990 y 2000 64

2.3 IDHP: Avances y rezagos en Desarrollo Humano, por distrito. Año 2000 66

2.4 IDHP: Avances en el Acceso al Conocimiento, por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000 67

2.5 IDHP: Avances y rezagos en el Acceso al Conocimiento, por distrito. Año 2000 68

2.6 IDHP: Longevidad en Panamá, por provincia y comarca. Años 1990-1997 69

2.7 IDHP: Avances en Longevidad, por Distritos. Año 2000 71

2.8 IDHP: Avances en el Nivel de Vida, por provincia, comarca y área.Años 1990 y 2000 71

2.9 I D H P: I n g reso promedio estimado de las personas por prov i n c i a , co m a rca y áre a . Años 1990 y 2000 73

2.10 IDHP: Porcentaje de hogares con viviendas y servicios aceptables, por provincia, comarca y área.

Años 1990 y 2000 74

2.11 IDHP: Índice habitacional, por provincia, comarca, zona urbana-rural y total nacional.

Años 1990 y 2000 75

2.12 IDHP: Avances en Empleo, por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000 76

2.13 IDHP: Avances en la dimensión Nivel Decente de Vida, por distritos.Año 2000 77

2.14 Componentes del Índice de Pobreza Humana para países en desarrollo (IPH-1) 82

2.15 Situación de la pobreza humana, por distritos. Año 2000 83

2.16 Resultado de estudios anteriores sobre la pobreza en Panamá 85

2.17 Evolución de la pobreza y de la pobreza extrema en Panamá. Años 1991-1998 86

2.18 Posición relativa de la pobreza por área,según la población total,el total de pobres y el total

de pobres rurales e indígenas. Año 2000 88

2.19 Promedios del ingreso general mensual y del ingreso de los pobres. Brechas e intensidad

de la pobreza de ingreso, por provincias y comarcas indígenas. Año 2000 92

2.20 Tasas de desempleo, por nivel y área de pobreza. Año 2000 92

2.21 Coeficientes de GINI para Panamá,estimados a través de diversos estudios 94

2.22 Estimaciones del Coeficiente de THEIL para Panamá.Años 1983-1997 95

2.23 Brechas per cápita para la pobreza general y extrema.Años 1990-1999 95

2.24 Curva de Lorenz: Promedios de ingreso mensual por decil para Panamá. Años 1997-2000 96

3.1 Carencias en Longevidad y Acceso al Conocimiento, por provincia, comarca, zona urbana-rural

y total del país. Años 1997 y 2000 108

3.2 Logro en mortalidad y analfabetismo, por distritos. Año 2000 109

3.3 IDHP: Nivel de Vida. Carencias en servicios básicos e ingreso, por provincia, comarca, zona

urbana-rural y total del país. Año 2000 110

3.4 Desnutrición en menores de 6 a 9 años, por provincia, comarca, zona urbana-rural y total del país .

Año 2000 110

3.5 Logro Desnutrición y Nivel de Vida IPH, por distritos. Año 2000 111

3.6 Distribución de la población indígena de Panamá,según etnia.Año 2000 115

3.7 Nivel de vida de las poblaciones indígenas. Porcentaje de hogares. Años 1990 y 2000 128

3.8 Indicadores de salud:promedio nacional e indígena.Año 2000 130

3.9 Tipo de atención al parto. Porcentaje de la población atendida, por tipo de atención,según

área. Año 1997 131

3.10 Instalaciones de salud en las comarcas indígenas. Año 2000 131

4.1 Tasa de asistencia combinada (primaria,secundaria y superior), población de 6 a 24 años, según

provincia, comarca, zona urbana - rural y total del país. Años 1990 y 2000 156

4.2 Porcentaje de docentes con formación superior, por provincia, comarca, zona urbana-rural y total

del país. Años 1990 y 2000 156

4.3 Porcentaje de docentes indígenas, según comarca y total del país. Años 1980 y 1985 157

4.4 Porcentaje de personas de 10 y más años alfabetizadas, según provincia, comarca, zona urbana-

rural y total del país. Años 1990 y 2000 157

4.5 Porcentaje de personas entre 10 y 24 años alfabetizadas, según zona urbana-rural y total del país

Años 1990 y 2000 158

4.6 Años de escolaridad promedio de la población de 15 años y más, según provincia, comarca, zona

urbana-rural y total del país. Años:1990 y 2000 159

4.7 Evolución de la escolaridad promedio de la población de 10 años, según zona urbana-rural

y total del país. Años 1990-2000 160

4.8 Tasas de repetición y deserción -Cohorte de Primaria y Secundaria. Años 1990-1995 168

5.1 Características y evolución del GPS en Panamá. Años 1980-1999 192

5.2 Ejecución de programas de inversión pública estratégicos para la implementación de la política

y estrategia de desarrollo social. Año 2000 199

5.3 Panamá: Gasto en servicios sociales básicos (SSB) del gobierno central. Promedio 1997-1999 202

5.4 Panamá: Disparidades en la educación, por años de instrucción y porcentajes 203

5.5 Panamá: Afiliación al Seguro Social (en porcentajes) 203

5.6 Panamá: Disparidades en los servicios de infraestructura básica ( en porcentajes) 204

5.7 América Latina y el Caribe (17 países):gasto público social per cápita, como porcentaje del PIB

y como porcentaje del gasto público. Años 1998-1999 205

5.8 Comparación del gasto per cápita en servicios sociales básicos de Panamá con el de 12 países

más de América Latina y el Caribe 206

5.9 Evolución del déficit del sector público. Años 1995-2000 213

5.10 Estructura de financiamiento de los programas de inversión social.Año 2000 214

5.11 Ejecución de los programas de inversión social. Año 2000 215

5.12 Fondo Fiduciario para el Desarrollo: Saldo depósitos al 31 de diciembre de cada año financiero.

Años 1995-2000 216

Í N D I C E S

Í N D I C E S

Índice de recuadros

3.1 El acceso al crédito para los grupos de alta prioridad 125

3.2 El ascenso del nivel del mar y sus implicaciones para la Comarca Kuna Yala 135

4.1 La repetición, un problema que tiene múltiples causas 168

4.2 El proceso de enseñanza y aprendizaje en los pueblos indígenas 169

4.3 Fundación Gabriel Lewis Galindo - "El Educador del Siglo XXI" 171

4.4 Fundación EMPRETEC Panamá - “Programa de Desarrollo de la Capacidad Emprendedora” 175

4.5 Lecciones de la experiencia latinoamericana 179

4.6 SENACYT - “Proyecto de Esquemas de Aprendizaje Científico y Tecnológico” - (PEACYT) 180

4.7 SENACYT - “Infoplazas” 182

4.8 INAFORP/COSPAE - “Fortalecimiento del Sistema de Formación Profesional Dual” 183

Índice de gráficos

Índice de Desarrollo Humano, por provincias, comarcas, y área urbana-rural. Panamá 1990-2000 40

Disparidad entre distritos en las dimensiones del Índice Humano. Panamá 2000 40

Disparidad entre distritos en las dimensiones de pobreza humana 42

Tasa bruta de cobertura, por nivel educativo, por pobreza rural indígena y no pobres urbanos 44

2.1 Avances en Desarrollo Humano, por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000 64

2.2 Síntesis de los resultados del IDHP 66

2.3 Avances en el acceso al conocimiento, por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000 68

2.4 IDHP: Avances en Longevidad en Panamá, por provincia y comarca. Años 1990 y 1997 70

2.5 IDHP: Avances en el Nivel Decente de Vida en Panamá, por provincia y comarca.

Años 1990 y 1997 72

2.6 Disparidad en la dimensión de Nivel de Vida entre mujeres y hombres. Panamá Año 2000 79

2.7 Logro en dimensiones del IDHP e IDG. Panamá Año 2000 80

2.8 Disparidad entre distritos en los niveles de pobreza humana, por dimensión. Panamá Año 2000 82

2.9 Distribución de la pobreza en los hogares, según área. Año 2000 84

2.10 Distribución de la pobreza en la población nacional,según área. Año 2000 84

2.11 Nivel de pobreza de los hogares. Año 2000 86

2.12 Nivel de pobreza en la población.Año 2000 86

2.13 Pobreza extrema de los hogares, en las provincias y en las comarcas indígenas. Año 2000 87

2.14 Pobreza,según grupos de edad y área. Año 2000 89

2.15 Pobreza,según grupos de edad y nivel de pobreza. Año 2000 90

2.16 Ingresos de los pobres e ingreso general, por provincia. Año 2000 91

2.17 Curva de Lorenz para Panamá. Año 2000 97

4.1 Gasto público social en educación y cultura. Años 1990-1999 151

4.2 Proporción de escuelas, según nivel educativo. Año 1999 154

4.3 Tasa de alfabetismo en la población de 10 años y más. Año 1997 162

4.4 Cobertura por nivel de educación y área. Año 1997 162

4.5 Cobertura por nivel de educación (tasa neta). Año 1997 163

4.6 Años de estudio aprobados, según situación de pobreza. Año 1997 163

4 . 7 Total de escuelas con labo rato rio de info rm á t i ca en la educación pri m a ri a , por prov i n c i a . Año 2000 164

4.8 Población ocupada,según nivel educativo. Año 2000 165

4.9 Población ocupada sin grado alguno o educación primaria, por provincia. Año 2000 166

4.10 Población ocupada de 10 años y más de edad, por ingreso mensual,según nivel de instrucción.

Año 2000 166

4.11 Promedio de años para graduarse de educación primaria, por provincia y comarcas. Año 2000 167

4.12 Alumnos que completan el sexto grado de primaria, por provincias y comarcas,

(rendimiento aparente). Año 2000 167

5.1 Gasto público social,gasto público no financiero y PIB a precios corrientes. Años 1980-1999 191

5.2 Panamá: evolución del GPS del gobierno central en términos reales. Años 1980-1999 192

5.3 Evolución del producto per cápita y las prioridades del gasto social en Panamá. Años 1980-1999 193

5.4 Gasto público social,gasto social e inversiones y gasto social de funcionamiento, a precios

corrientes. Años 1980-1999 194

Í N D I C E S

Í N D I C E S

5.5 Panamá:gasto corriente y gasto de capital en el gasto social total del gobierno central.

Años 1980-1999 194

5.6 Panamá: evolución del gasto público social por sectores. Años 1980-1999 195

5.7 Panamá: evolución del gasto público en educación. Años 1980-2000 197

5.8 Composición del gasto social y su tasa media de crecimiento durante la década del noventa 198

5.9 América Latina y el Caribe (16 países). Gasto público social per cápita (excluyendo seguridad

social,1998-99) e Índice de Desarrollo Humano (1999) 200

5.10 América Latina y el Caribe (12 países). Gasto público en servicios sociales básicos (circa 1996)

e Índice de Pobreza Humana (1999) 207

5.11 Ingresos, gastos y déficit/superavit como % del PIB del sector público no financiero.

Años 1995-2000 213

Índice de mapas

Po rce ntaje de hog a res con ca rencias múltiples, por distri to. Panamá 2000 4 2

2.1 Í n d i ce de De s a rrollo Humano, por provincia y co m a rca . Año 2000 65

3.1 Carencias múltiples por distritos. Año 2000 112

4.1 Po rce ntaje de población de 10 años y más alfabe t i z a d a , por distri to s. Año 2000 1 5 8

4.2 Promedio de años de estudio aprobados: población de 4 años y más, por distritos. Año 2000 1 6 0

Í N D I C E S

Í N D I C E S

Índice de diagramas

Esquema conceptual del Desarrollo Humano Sostenible 37

Las dimensiones de la pobreza humana 41

América Latina y el Caribe (16 Países): Gasto público social per cápita (excluyendo seguridad social,

1998-1999) e Índice de Desarrollo Humano, 1999 45

América Latina y el Caribe (12 Países): Gasto público social en servicios sociales básicos, 1996 e

Índice de Pobreza Humana,1999 46

1.1 Esquema conceptual del Desarrollo Humano Sostenible 54

1.2 La generación de satisfactores para el Desarrollo Humano Sostenible 55

1.3 Evolución de los enfoques y metodologías más utilizados para medir la pobreza 57

1.4 Las dimensiones de la pobreza humana 58

4.1 Incentivos que contribuyen a mejorar la motivación y desempeño de los maestros 185

5.1 Procedimiento para el diseño y ejecución del Plan de Inversiones 207

5.2 El proceso de inversión social y el ciclo presupuestario 208

5.3 Fases de lo político-social 211

5.4 Calidad de la democracia 225

Siglas

AAAS American Association for the Advancement of Science

ACE Asociaciones Comunitarias de Educación

AECI Agencia de Cooperación Española

ALCA Acuerdo de Libre Comercio de las Américas

AMUNG Asociación Municipal de Entidades No Gubernamentales

AMUPA Asociación de Municipios de Panamá

ANAM Autoridad Nacional del Ambiente

ANCON Asociación Nacional para la Conservación de la Naturaleza

APEDE Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa

APEMEP Asociación de Pequeños y Medianos Productores de Panamá

APUDEP Asociación de Profesores de la Universidad de Panamá

ARI Autoridad de la Región Interoceánica

ASOCODE Asociación de Organizaciones Campesinas Centroamericanas para la Cooperación

y el Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

BM Banco Mundial

CADE Conferencia Anual de Ejecutivos de Empresa

CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza

CBMAP Corredor Biológico Mesoamericano del Atlántico Panameño

CDS Comité de Desarrollo Sostenible

CEASPA Centro de Estudios y Acción Social Panameño

CECC Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana

S I G L A S

S I G L A S

CEFACEI Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial

CELADE Centro Latinoamericano de Demografía

CENA Consejo Económico Nacional

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CGK Congreso General Kuna

CINTERFOR Centro Interamericano de Investigación sobre Formación Profesional

COIF Centro de Orientación Infantil

CONADEL Coordinación Nacional para la Descentralización y el Desarrollo Local

CONEP Consejo Nacional de la Empresa Privada

CONATO Consejo Nacional de Trabajadores Organizados

COONAPIP Coordinación Nacional de Pueblos Indígenas

COSPAE Consejo del Sector Privado para la Asistencia Educacional

CSS Caja de Seguro Social

DGPP Dirección General de Políticas Públicas - Ministerio de Economía y Finanzas

DHS Desarrollo Humano Sostenible

DNPDI Dirección Nacional de Planificación y Desarrollo Indígena - Ministerio de Gobierno y Justicia

DPI Dirección de Programación de Inversiones - Ministerio de Economía y Finanzas

DPS Dirección de Políticas Sociales - Ministerio de Economía y Finanzas

EDUCO Educación con Participación de la Comunidad

EMPRETEC Programa de Desarrollo de la Capacidad Emprendedora

ENB Enfoque de Necesidades Básicas

ENV Encuesta de Niveles de Vida

EUPAN Editorial de la Universidad de Panamá

FECI Fondo Especial de Compensación de Intereses

FES Fondo de Emergencia Social

FIS Fondo de Inversión Social

FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

FMI Fondo Monetario Internacional

FNUAP Fondo de las Naciones Unidas para actividades de Población

GEF Global Environment Fund

GS Gabinete Social

GPS Gasto Público Social

GSPC Gasto Social per cápita

GTZ Agencia de Cooperación Alemana

IAT Índice de Adelanto Tecnológico

ICASE Instituto Centroamericano Superior de Enseñanza

ICE Indicadores Complejos de Evaluación

IDAAN Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales

IDG Índice de Desarrollo Relativo al Género

IDH Índice de Desarrollo Humano

IDHP Índice de Desarrollo Humano de Panamá

IFI Instituciones Financieras Internacionales

IPG Índice de Potenciación de Género

IFARHU Instituto para la Formación y Aprovechamiento del Recurso Humano

IMF International Monetary Fund

INAC Instituto Nacional de Cultura

S I G L A S

S I G L A S

INA Instituto Nacional de Agricultura

INAFORP Instituto Nacional de Formación Profesional

INDE Instituto Nacional de Deportes

INDH Informe Nacional de Desarrollo Humano

INRENARE Instituto Nacional de Recursos Naturales

IPADEM Instituto Panameño de Desarrollo Humano Municipal

IPH Índice de Pobreza Humana

IPHE Instituto Panameño de Habilitación Especial

IVU Instituto de Vivienda y Urbanismo

MDPI Instituto para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario

MINSA Ministerio de Salud

MIPPE Ministerio de Planificación y Política Económica

MPMP Marco Presupuestario de Mediano Plazo

MI Método Integrado

MIT Massachussetts Institute of Technology

MOP Ministerio de Obras Públicas

OEI Organización de Estados Unidos Iberoamericanos

OIMT Organización Internacional de las Maderas Tropicales

OIT Organización Internacional del Trabajo

OITCEW Congreso General de las Tierras Comunales y la Organización de las Tierras

Colectivas Emberá Wounaan

OMC Organización Mundial del Comercio

OMS Organización Mundial para la Salud

ONG’S Organizaciones No Gubernamentales

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPS Organización Panamericana de la Salud

PEA Población Económicamente Activa

PEMASKY Proyecto de Estudio y Manejo de Áreas Silvestres de Kuna Yala

PIB Producto Interno Bruto

PNDI Programa Nacional de Desarrollo Indígena

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

PRD Partido Revolucionario Democrático

PREAL Programa para la Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

PRODE Programa de Desarrollo Educativo

PRONADE Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo

PRONAN Programa Nacional de Nutrición

SIAL/OIT Sistema de Información y Análisis Laboral / Organización Internacional del Trabajo

SID Sistema Integrado de Indicadores para el Desarrollo

SIDA Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

SINAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SINIP Sistema Nacional de Inversiones

TI Transparencia Internacional

TLC Tratado de Libre Comercio

UDELAS Universidad Especializada de las Américas

S I G L A S

S I G L A S

UNAM Universidad Nacional Autónoma de México

UNCEP Unión de Centros Educativos Particulares

UNED Universidad Estatal de Distancia

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación,la Ciencia y la Cultura

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UNCTAD Comisión de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas

USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

UTP Universidad Tecnológica de Panamá

“Transformar el Panamá que somos

en el Panamá que quere m o s ,

es misión de todos y todas”.

Al inicio del nuevo milenio, la sociedad parece haberalcanzado un nuevo estadio de desarrollo, denominado“sociedad del conocimiento”, el cual se caracteriza porlos avances en la ciencia, las comunicaciones y latecnología. Grandes descubrimientos científicos como eldel genoma humano están transformado los modos devida, tal y como los conocemos hoy. A s i m i s m oobservamos cómo los avances tecnológicos y la Internetrevolucionan las comunicaciones, acortan distancias eimprimen una velocidad increíble a la difusión delconocimiento. En medio de ello, sin embargo, grandessectores de la población del mundo permanecen en lapobreza, privados de los adelantos científico-tecnológicos e intentando simplemente sobrevivirc a d a día.

Colocar al ser humano en el centro de los esfuerzos dedesarrollo, como lo establece el paradigma deldesarrollo humano sostenible, significa abriroportunidades y recursos para que los grupos queexperimenten alguna clase de exclusión puedanincorporarse, en calidad de sujetos y no objetos, entodos los ámbitos de la vida ciudadana. Y s i g n i f i c aigualmente reconocer que, mientras existan gruposhumanos en pobreza y sufriendo situaciones graves dedesigualdad, estaremos lejos de lograr el desarrollohumano sostenible al que aspira toda la población, y lejostambién de la consolidación de un sistema democráticofuerte y estable.

Este primer Informe Nacional de Desarrollo H u m a n o(INDH) Panamá 2002 que presentamos a laciudadanía, es el resultado del trabajo de un e q u i p omultidisciplinario de profesionales panameños ypanameñas, cuyo aporte se constituye en unainvitación a que dialoguemos sobre los avances quehemos alcanzado en aras de procurar el DesarrolloHumano de la población nacional, así como sobre elcamino que aún falta por recorrer, partiendo de unnuevo grado de conciencia que promociona unarenovada cultura de solidaridad.

El Informe realiza una lectura del tema de la Pobreza yla Desigualdad, iniciándose con una panorámica ampliasobre la realidad del país en esta materia. Se ofrece nosólo la requerida información cuantitativa, sino quetambién se aporta un cúmulo de información cualitativa

inédita que pone de relieve la singular perspectiva desdela cual los grupos en mayor pobreza y vulnerabilidadanalizan su realidad. Para complementar el análisis, elInforme se adentra en temas relativos al gasto einversión social, así como educación, cuya importanciacomo factores vitales para la atención de los problemasde la pobreza y la desigualdad se resalta en eldocumento.

Los hallazgos del INDH Panamá 2002 elevan a laesfera del debate público la existencia de situacionescuyas implicaciones económicas, políticas, y socialeshan escapado hasta ahora del conocimiento de vastossectores de la población nacional, y las cuales obligan areflexionar seria y serenamente. A través de sus páginasconoceremos profundamente el estado real deldesarrollo humano en el país, desglosado porprovincias, distritos y comarcas, comprenderemos cómoéste evoluciona, y arribaremos a conclusiones sobre eltipo de atención que necesitamos brindarle a los cientosde panameños y panameñas que esperan,justificadamente, aportar a su propio bienestar. Y seráentonces cuando, en la certeza de esa realidad,avanzaremos inequívocamente por la avenida de lareflexión que necesitamos transitar, dando vida almonitoreo ciudadano de la gestión de los gobiernos, yfortaleciendo con ello nuestra democracia. Más que uninforme, el INDH Panamá 2002 es la nuevaherramienta de la que dispone la sociedad p a n a m e ñ apara ayudarse a realizar tan u rgentes tareas.

Este Informe ha sido elaborado con el respaldo de lasprincipales instituciones y organizaciones del país,motivo por el cual sus recomendaciones están avaladaspor intensas sesiones de discusión, análisis ybúsqueda de consenso que constituyen, sin duda,valiosos insumos para los procesos de toma de decisiónde todos los actores que intervienen en la formulación ypuesta en marcha de las políticas públicas en cuestión.

La Dirección del Proyecto tomará todas las medidas paraasegurar la más amplia difusión del primer InformeNacional de Desarrollo Humano de Panamá, a fin de quelos ciudadanos y ciudadanas de todas las comunidadesdel país, incluyendo las más recónditas, puedanconocer, entender e interpretar la condición de desarrollohumano alcanzado en su distrito o comarca, para que

P R E S E N T A C I Ó N

Pre s e n t a c i ó n


puedan así colectivamente contar con elementos dejuicio objetivos para establecer sus metas futuras.

Al hacer público el INDH Panamá 2002 , e x t e n d e m o sun especial reconocimiento a la Asociación Panameñade Ejecutivos de Empresa (APEDE), quienes forjaron lasbases para la discusión amplia y participativa del temade la pobreza en CADE 2000. Agradecemos lacontribución desinteresada del Comité Asesor, el cualconstituyó una masa crítica vital para los análisis delInforme. Reconocemos también con aprecio el trabajoaportado por el Equipo Técnico del Proyecto y portodos los grupos temáticos, cuyos integrantes trabajaroncon tesón, entusiasmo y convicción para que esteInforme se ejecutara dentro de los términos establecidos.

Elizabeth FongRepresentante ResidentePrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Norberto DelgadoMinistro de Economía y Finanzas


Consejo ConsultivoS.E. Norberto Delgado-Ministro de Economía y Finanzas, Lic. Alvin Weeden-Contralor de la República, ElizabethFong-Representante Residente PNUD-Panamá, Marcos Allen, Hermann Castro, Jorge Cisneros, I. RobertoEisenmann, Balbina Herrera, Raúl Leis, Fernando Márquez, Angélica Maytín, Franklin Mezúa y Carlos Sucre.

Dirección del ProyectoElizabeth Fong, Representante Residente del PNUDNorberto Delgado, Ministro de Economía y Finanzas

Coordinación del ProyectoPaulina Franceschi

Equipo TécnicoMartín Fuentes, Amelia Márquez de Pérez, Maribel Landau, Carmen de Barroso

Coordinación TemáticaJuan Bosco Bernal, Grupo EducaciónLuisa Turolla, Grupo Gasto e Inversión SocialFrancisco Beens, Grupo de personas en condiciones de vulnerabilidad

Equipo de ApoyoGloria Rudolf, Raúl Leis, Enelda de González, Fernando Manfredo Jr., Nicolás Ardito Barletta, Gersán Joseph, PabloSauma, Pedro Güell, Miguel Gutiérrez

Consejo de RedacciónAmelia Márquez de Pérez, Enelda Medrano de González, Martín Fuentes, Paulina Franceschi

EdiciónIvette Ng de JaénGricel Berrios

Diseño, diagramación y producciónAjí Pintao, S.A.

Eq u i p o I N DH

27

R E C O N O C I M I E N T O S

La elaboración de este primer Informe Nacional deDesarrollo Humano fue el esfuerzo de un rico mosaicode panameños y panameñas, a quienes agradecemosprofundamente su colaboración y compromiso, y elhabernos permitido enriquecer este INDH Panamá2002 con sus enfoques, visión,aportes y consensos. Aldejar constancia de nuestro agradecimiento a todosellos, lo hacemos aún a riesgo de omitir la mención dealgún nombre.

Este esfuerzo no hubiese sido posible sin el apoyo,confianza y colaboración brindados por los miembrosdel Comité Co n s u l t i vo de este Proye cto, q u i e n e srespaldaron en todo momento la gestión realizada porla Coo rdinación y le infundieron motivación ydinamismo a su realización. Extendemos un especialreconocimiento a la Sra. Elizabeth Fong y al SeñorMinistro, Licenciado Norberto Delgado, directores delproyecto, por su liderazgo en la conducción.

La Coordinación agradece de manera muy especial lasco nt ribuciones del equipo técnico, personas cuya sdestrezas, conocimientos y capacidad de trabajar enequipo fue posible construir la plataforma que sirvióde base a esta hermosa experiencia que culmina con lap re s e ntación de este Primer Info rme Nacional deDesarrollo Humano de Panamá. Darle las gracias aAmelia, Martín, Maribel y Carmen,es poco por todo lorecibido. Extendemos un especial agradecimiento aIvette Ng de Jaén, quien tuvo la responsabilidad dealinear los contenidos y editar este primer INDH; aGri cel Be rrios por sus valiosas co nt ribuciones a lare d a c c i ó n ; y a Priscilla Co nte y Ma ca rio Mo ntes por suvalioso apo rte en el proceso de diagramación del Info rm e.

En segunda instancia, hacemos patente un sentidoagradecimiento a los Coordinadores Temáticos: el Dr.Juan Bosco Bernal, la Dra. Luisa Turolla y el ProfesorFrancisco Beens. El liderazgo demostrado, aunado asus conocimientos profundos de los temas a su cargoy a su extraordinaria capacidad de sistematizar tantosy diversos tan aportes, hicieron que esta primeraexperiencia produjera una gran riqueza en contenidosy datos.

A David Gi l , Ef raín Gómez , Ángel Mo rua Ac h i a g a ,Ri ca rdo De Freitas y Ají Pi nt a o, g racias po r

co nt ribuir con su creatividad al diseño de la portadadel documento.

Agradecemos igualmente su apoyo a cada uno de losm i e m b ros de los tres gru pos te m á t i co s, q u i e n e sapoyaron en diversos momentos la elaboración deeste INDH Panamá 2002, a saber:

Pro fesionales que apoya ron la gestión del Pro fesor Be e n scomo miembros de gru po sobre personas en co n d i c i o n e sde vulnera b i l i d a d: Al exis Al va ra d o, Alcibiades Al va ra d o ;Al f redo Ubaldo Acuña H.; Al va ro Miller B. , An aMo nt a l v á n , An a bel Ávila, Aníbal Pa s tor Núñez ,Apo l o n i oMiller B. , Antonino Aco s t a , Anselmo Liro, Au re l i a n oO rte g a , Blas Qu i nte ro, Cre s cencia Pra d o, De n i sMo nte n e g ro C., Do ris Bi l l , Ebinia Sa nto s, El a d i aCa rp i nte ro,Eligio Al va ra d o,Emilio Se m p ri s,Eric Ed u a rd oAc h u rra C., Ern e s to Va l l e s,Fe d e ri co Se l l e s,Fe l i c i ty Am o s,Fidel To rres C, Fra n c i s co Javier Si rex , Fra n klin Ga rri d o,Ge ra rdo Ma l o n ey, Gersán Joseph G., Gl o ria Ru d o l p h ,Gu i l l e rmina De Gra c i a , Gu i l l e rmo Ca s t ro, H é ctor EndaraH i l l , He raclio He rre ra , He raclio López H., He ri be rtoVa l d é s, Higinio Mo ntez u m a , Jaqueline Rod r í g u ez , Je s ú sMo l i n a , Julio Be rm ú d ez , José Agustín Me ro, Jo s éMe n d oz a , Ju s to Ga l l e g o s, Leonor Ca l d e r ó n , L i g i aHe rre ra , Le o n a rdo Mu ñ oz , Lo u rdes E. Loz a n o, Ma g a l iMi r ó , Ma rg a rita Gri f i t h , María Icela Me l é n d ez , Ma ri l í nMe d i n a , Ma rtín Fu e nte s, Matilde Ba rri o s,Miguel Gómez ,Mi rella Ma rt í n ez ,N é s tor V á z q u ez , Nis Ho racio Qu ez a d a ,Omar A. Castillo Hall, Omar Sánchez B. , O s car Be rru g ate,Po l i ca rpo De g a i z a , Raúl Le i s, René López , Ri t aSp a d a fo ra , Rod o l fo Be rru g ate, Rogelio Mo re n o, Ru f i n aVe n a d o, Rogelio Mo re n o, Silvino Tro t m a n , To m á sFe rn á n d ez Loaiza y To ribia Ve n a d o.

De s t a camos nuestro agra d e c i m i e n to para aquellaspersonas que co n t ri b u ye ron con apo rtes espe c i a l e s:Raúl Leis, cuyo aporte puntual en la sistematización dee s te capítulo fue inva l u a b l e ; a Gl o ria Ru d o l f,investigadora y responsable del innovador apor te delestudio cualitativo sobre la cosmovisión de desarrollode los pueblos indígenas; a S.E. Rodolfo Aguilera, ViceMinistro de Gobierno y Justicia, por contribuir confotos de grupos indígenas; a los Profesores HeribertoValdés y Gerardo Maloney, por aportar fotos y textoss o b re gru pos de personas en condiciones devulnerabilidad.

R e c o n o c i m i e n to s

28


Apoyaron la gestión del Profesor Bernal como miembrosdel grupo temático de Educación las siguientes personas:Abel Zeballos Ramos, Amadeo Basile L., Aracely DeLe ó n , Argelis Pi nto, Ca rlos Méndez , Dimas Ca s t i l l oTristán, Edilberto Méndez R., Ernestina T. de Castillo,Felipe Rodríguez, Fernando Falcón, Gladys C.de Julio,Gloria M. Moreno,José E.Torres A., José Vicente Romeu,Juan Fajardo, Markela Castro S., Marta de Cardoze,Melva de Mon,Miguel Angel Candanedo, Miguel AngelCañizales, Nelson Da Fonte, Olmedo García, Pedro N.Fr í a s, Raimundo Yo re t t, Re be ca Bi e be rach Me l g a r,Ricardo Vázquez, Roxana Castrellón, Tania de Gordón,Víctor Torres y Vielka Gozaine.

Apoyaron la gestión de la Dra. Turolla como miembrosdel gru po te m á t i co de Ga s to e Inversión Social lassiguientes personas: Angélica Maytín, Aquilino Chacón,Balbina Herrera, Blas Armien, Carlos Iglesias , CarmenCarrington, Carmen Miró, Ciro Jaén, Enelda Medranode Go n z á l ez , Fe rnando Márq u ez , Gre g o rio Urri o l a ,Ka rolina Ca m a rg o, Manuel Fl o re s, Ma rcos Al l e n ,Margarita Aquino, María Victoria de Crespo, MarilínMedina, Markela Castro, Nuvia de Jarpa,Omar Castillo,Osvaldo González, Rosa Elena de La Cruz, Rubiel Cajar,Valentín Escudero, Yanisell Oviedo, Zuleika de Herberty Ligia Herrera.

Agradecemos especialmente los aportes recibidos dePablo Sauma,que enriquecieron nuestra visión acercadel gasto y la inversión social en Panamá.

Deseamos dejar constancia de un espe c i a lagradecimiento al Grupo Asesor Estadístico, integradopor profesionales de la estadística y personal de laDirección de Estadística y Censo de la ContraloríaGeneral de la República, que tuvo a su cargo evaluarlos ajustes pe rt i n e ntes al calculo del Índice deDe s a rrollo Humano para Pa n a m á . En este gru po,liderado por Martín Fuentes, apoyaron las siguientespersonas: Rogelio Alvarado, Inocencio Chávez, DimasQuiel, Ciro Jaén, Omar Sánchez B., Markela Castro,Gersán Joseph, Julio Aizpurúa, Carlos Vega, OlmedoVarela,Amelia M.de Pérez,Nilka Urriola, Alvaro Cubilla,José Botello, Manuel Córdoba, Yadira Adames, Zuleikade Herbert, Heraldo Delgado y Néstor Aguirre.

Otro grupo que apoyo al equipo técnico de este INDHPanamá 2002 s o b re la base de sus traye cto rias yexperiencias verdaderamente invaluables son miembrosdel Comité Asesor: Gustavo García De Paredes, Angela

Arrue, Nicolás Ardito Barletta, Carlos Valencia, RaúlLeis, Fernando Manfredo Jr., Stanley Motta, LaurentinoCortizo y Stanley Muschett.

Ofrecemos un singular y sincero agradecimiento a losmiembros de APEDE, quienes en múltiples ocasionest u v i e ron a bien discutir con el equipo técnicoenfoques diversos en el tema de la pobreza,y entre loscuales distinguimos a los siguientes miembros: CarlosA.Sucre Camarano,Ariel Alba, Carlos Ernesto González,Irving H. Bennett N., Adolfo de Obarrio Díaz, AnaMatilde Gómez Ruiloba, Antonio Fernando FletcherCa l i po l i t t i , Ca rlos D. Ka ra m a ñ i tes Ca s ca nte,Concepción González González, Dagmar Itzel Araujode Al va rez , Ed u a rdo Enrique Pazmiño Urru t i a , Eri cOmar Caballero Barrios, Yimmy Papadimitriv, JaimeAdolfo Porcell Alemán, Jorge Pedro Matsufuji Aray,Juan Lacalle Moreno, Juan Carlos Mastellari Martinelli,Rubén Darío Ca rles Gri m a l d o, Aristides He rn á n d ez ,Klaribel Pittí y Martín Alvarez.

H ay otro gru po de personas -todo el personal delP N U D - Pa n a m á - , a quienes agra d e cemos enorm e m e nte,por el apoyo brindado en log í s t i ca ,s o po rte técnico y enm o t i vación co n s t a nte.

El proceso de elabo ración de este INDH Panamá 2002, s einició con un Primer Se m i n a rio de Ho m o l og a c i ó n.Dejamos constancia de nuestro agra d e c i m i e nto a laspersonas que, con su pre s e n c i a , en ese acto nosm o t i va ron al inicio de esta jorn a d a : Alvin We e d e n ,Miguel Gu t i é rrez Sa xe, Ligia He rre ra , Al va ro Miller B,Gu i l l e rmo Ca s t ro, Lamed Lambiz, Gersán Jo s e p h ,Rogelio Al va ra d o, René R. Rod r í g u ez , Amadeo Ba s i l e,Miguel A. Ca ñ i z a l e s, Ca rmen Ca rri n g to n , An g é l i caMay t í n , Denis Mo nte n e g ro, Ma rkela Ca s t ro, O m a rS á n c h ez , Ci ro O. Jaén G., Fra n c i s co Be e n s, No r be rtoDe l g a d o, Ed i l be rto Méndez , Argel Pi nto, Ma rcos Al l e n ,Balbina He rre ra , Ariel M. Al b a , Ara cely de Le ó n ,Fe rnando Fa l c ó n ,V í ctor To rre s, Gl o ria Ma n f re d o, E n e l d aM . de Go n z á l ez , Tania de Go rd ó n , Gl o ria Ru d o l p h ,Ga b riela Ca n d a n e d o, Rod rigo Ta rt é ,O s valdo Go n z á l ez ,Fe l i pe Rod r í g u ez ,Vi e l ka Goz a i n e, Juan Mo re n o, Lo u rd e sLoz a n o, Ca rmen Mi r ó , Juan Fa j a rd o, Jo rge Aro s e m e n a ,El be rto Co bo s, Ma ruquel Ca s t i l l e ro, Jo rge Le i g n a d i e r,Mi rella Ma rt í n ez , Ro be rto Ei s e n m a n n , Fe rn a n d oM á rq u ez , Ri ca rdo V á s q u ez , Rubiel Cajar y Luisa Tu ro l l a .

Este INDH Panamá 2002 fue validado por miembros delos tres grupos temáticos, por la Coordinadora Nacional

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de Pueblos Indígenas y por el Comité Co n s u l t i vo delProye cto. Por el aval y por el vo to de co n f i a n z aconferido, agradecemos a cada una de las personasque participaron en estos seminarios. Su aval fue unamuestra de apoyo contundente y de reconocimientoal esfuerzo realizado por muchos panameños ypanameñas.

As i s te n tes al Se m i n a rio de Validación con Gru po stemáticos: Sonia Arana de Talavera, Jesús Alemancia,Federico Selles, Omar Castillo, Luis H.Quezada, HeraclioLópez, Alexis Ají Degaiza, Irving Bennett, Ciro O. Jaén,Luisa Turolla, Marcos Allen, Tania de Gordón, José F.Botello, Julio A. Aizpurúa, Rosa Elena de De La Cruz,Dorothy Wilson, Nilka Urriola, Francisco Beens, RenéLópez, José E. Torres, Ernestina de Castillo, Elio Rujano,Dimas Castillo Tri s t á n , Sa n d ra Du t a ry, Juan Bo s coBernal, Miguel Gómez, Alexis Alvarado, Rufina Venado,Inocencio Chávez, Melania Flaco, Jacqueline Ruíz,MaríaV. de Crespo, Omar Sánchez, Markela Castro, Gloria M.Moreno, Raúl Leis, Enelda de González,Néstor Vásquez,Eligio Alvarado, Leonor Calderón, Franklin Mezúa yVi e l ka Goz a i n e. Re co n ocemos igualmente el apoyob rindado por la U n i versidad Es pecializada de lasAm é ri ca s al facilitarnos sus instalaciones para larealización de este seminario.

As i s te n tes al Se m i n a rio de Validación con los Pu e b l o sI n d í g e n a s : José Ol l e r, Benjamín Ga rc í a , Ma n u e l i to Pérez ,Pe d ro Es q u i ve l , O s valdo Al va ra d o, Pinel Ga rc í a ,Armando Díaz,Atencio Loz a n o,Na rciso Pa c h e co,Cri s o l oIs a ra m a , Fra n klin Mez ú a , Al exis Aj í , Cl e m e nt i n oBe rru g ate, Graciliano Cárd e n a s, Abigail Gra j a l e s,H a rm odio Vi va r, Aquileo Ol i vo, Eva Ol i vo, V í ctor Gu e rra ,Celestino Ma ri a n o, E n rique Pi n e d a , Higinio Mo ntez u m a ,Ti to Sa nt a n a , Ad o l fo Vi l l a g ra , El oy Sánchez , Ju l i oBe rm ú d ez , N i canor Aya rz a , Al exis Al va ra d o, El i g i oAl va ra d o, Dalis Eh rm a n , Be rn a rdo Jaén, Rufina de Jaén,Rogelio Mo re n o, Wa l ton Be rru g ate, Ca rmen Pat i ñ o,Digno Va l d é s, John Ma rt í n ez , Laida He n ry, Na rc i s oP é rez , Noemí Iglesias, Joseline Pérez , Na i per Ro s a l e s,Manuel Ma rt í n ez , Ma rio Ca b re ra , Si l ve rio Pérez , Me l a n i sFl a co R., José R. S u i ra y Crisolo Is a ra m a .

Al nivel institucional destacamos la participación y losaportes de las instituciones, organismos y entidadesaquí mencionadas:

Instituciones Académicas Universidad del Istmo

Un i versidad de Panamá (Instituto de Es t u d i o sNacionales (IDEN), Instituto Centroamericano para laAdministración y Supervisión de la Educación,ICASE yFacultad de Economía)Universidad Especializada de las AméricasUniversidad LatinaUniversidad Latinoamericana de Ciencia y TecnologíaUniversidad Católica Santa María La AntiguaUniversidad Tecnológica de Panamá

Entidades Gubernamentales:Asamblea LegislativaAutoridad Nacional del AmbienteCo nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca (Di rección deEstadística y Censo)Defensoría del PuebloMinisterio de la Presidencia - Fondo de Inversión SocialMinisterio de Desarrollo Agropecuario (Proyecto depobreza rural, Triple C)Mi n i s te rio de Economía y Finanzas (Di rección dePolítica Social, Unidad Técnica de Políticas Públicas,Di rección de Pre s u p u e s to de la Nación y Si s te m aNacional de Inversiones Públicas)Ministerio de EducaciónMinisterio de Gobierno y Justicia (Dirección de PolíticaIndigenista)Ministerio de Salud - Instituto Conmemorativo Gorgasde Estudios en SaludMinisterio de ViviendaMinisterio de TrabajoMinisterio de la Juventud, la Niñez,la Mujer y la Familia Gabinete Social

Otros organismos y entidades:Acción Cultural NgöbeAsamblea de la Sociedad CivilAsociación de Pequeños y Medianos ProductoresAsociación de Profesores de la Universidad de PanamáAsociación Panameña de Ejecutivos de EmpresaBanco del IstmoBanco ContinentalCentro de Estudios LatinoamericanosCentro de Estudios y Acción Social PanameñaCiudad del SaberCentro del Agua del Trópico Húmedo para AméricaLatina y el CaribeCámara Panameña de la ConstrucciónConferencia EpiscopalCongreso Ngöbe BugléCongreso General Kuna

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Consejo de RectoresConsejo Nacional de la Empresa PrivadaConsejo Nacional de Tra b a j a d o res Org a n i z a d o s(Comisión de Educación, Cultura y Deporte)Coordinadora de Mujeres NgöbeCoordinadora Nacional de Pueblos Indígenasen Panamá Coordinadora Nacional de las Mujeres Indígenasde PanamáDobbo YalaFundación Gabriel Lewis GalindoFundación para el Desarrollo SostenibleFundación para el Derecho de la Libertad CiudadanaInternational Resources GroupInstituto PanamericanoMagisterio Panameño UnidoSi s tema de Info rmación y Análisis Labo ra l /Organización Internacional del Trabajo (SIAL/OIT)Partido Revolucionario DemocráticoPastoral Social CáritasAgencia para el Desarrollo Internacional de EstadosUnidos (USAID)

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P R Ó L O G O

Panamá es una nación con gran potencial, pero congrandes desigualdades. Convencidos de que un ciudadanoinformado puede ayudar efectivamente a la consolidaciónde una democracia fuerte y participativa, la motivacióncentral de este primer I n forme Nacional de Desarr o l l oHumano (INDH) Panamá 2002 es dotar a la sociedad denuevos enfoques analíticos que le permitan trascender suhorizonte cotidiano y conocerse mejor, con sus carencias ypotencialidades, como paso previo a un renovado esfuerzopor impulsar el desarrollo de su gente. Una mayor igualdadde oportunidades aumenta el número y la efectividad delos que aportan a la creación de un Panamá másdesarrollado. Si la nación a todos nos alberga, su desarrolloa todos nos atañe.

Pensar en desarrollo humano es pensar seriamente en lagente de Panamá. El desarrollo humano es bueno paratodos, no sólo para quienes no lo tienen. Partiendo delreconocimiento de nuestra realidad social, y buscandofuentes de inspiración que permitan estimular larealización de nuestro potencial, podemos soñar con unpaís en donde genuinamente se propicie, favorezca yfacilite el esfuerzo de la gente para lograr sus anhelos devivir una vida digna y de calidad.

La gente de quien hablamos proviene de muy diversasrazas, culturas, condición y ubicación. Ti e n e npercepciones distintas de lo que significa ser panameños ypanameñas, y también de su situación y oportunidades.

¿Qué tienen en común una indígena Kuna, un cristianomestizo de Veraguas, una santeña descendiente deespañoles, un afro-panameño de raíces coloniales, otrodescendiente de antillanos, una capitalina de origen chinoo indostán, un comerciante de descendencia judía olibanesa, o uno de padres norteamericanos? En locotidiano, vemos personas que claramente combinan en sufisonomía y en sus costumbres todas estas razas y culturas.Todos y todas tienen en común, no sólo el compartir esteterritorio que yace entre Colombia y Costa Rica, sinotambién el ser protagonistas de una rica historia nacional.

¿ Qué es un Info rme Nacional de De s a rro l l oH u m a n o ?

Desde el año de 1990, el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) ha venido promoviendoinformes sobre Desarrollo Humano en diferentes países,con el objetivo de elevar la conciencia pública y promoveracciones que resuelvan los problemas críticos del

desarrollo humano sostenible, entendido en los términosde la siguiente definición adoptada por el PNUD en 1997:

“El Desarrollo Humano Sostenible es undesarrollo que no solamente genera crecimientoeconómico, sino que distribuye sus beneficiosequitativamente; que regenera el ambiente, enlugar de destruirlo; que potencia a las personas,en lugar de marg i n a rlas. El DHS otorgaprioridad a los pobres, ampliando sus opciones yoportunidades, y crea condiciones para suparticipación en las decisiones que los afectan.Es un desarrollo en pro del pobre, en pro de lan a t u raleza, en pro del trab a j o, de las mujere sy los n i ñ o s .”

Apartir del Informe Mundial de Desarrollo Humano de laoficina sede del PNUD, estos informes nacionales invitana analizar nuevas temáticas, como expresión de que elcrecimiento económico por sí solo no es suficiente paraentregar una medida adecuada de desarrollo y bienestar alas personas.

Además de tener una base de ciencia, de datos, desistematización y de construcción de consensos, el INDHes un instrumento de trabajo de cada sociedad, promovidopor el PNUD, que crea y hace público un conjunto demensajes que ayudan a construir un país -para las personasy por las personas- mediante esa traducción en mensajes delos hallazgos que surgen de los datos analizados. El INDHes un cambio de lógica: de la lógica de los datos a lalógica de los mensajes.

De esta manera, el INDH se torna entonces, porexcelencia, en un espacio de análisis que promueveestrategias y lineamientos de políticas concertadas paraimpulsar el desarrollo humano y la reducción de lapobreza. En muchos países, el INDH sirve para lapromoción de esfuerzos encaminados a lograr la meta -aprobada en el 2000 por la Cumbre del Milenio de lasNaciones Unidas- de reducir, al menos a la mitad, lapobreza extrema para el año 2015. En la región deLatinoamérica y el Caribe, los Informes Nacionales deDesarrollo Humano han sido un vehículo utilizado paraexaminar una gran gama de temas - desde los aspectos másgenerales hasta los más específicos, como son: la violenciay el desarrollo humano (Colombia, 1999), la capacidad delsector privado y la sociedad civil para promover eldesarrollo (Guyana, 2001), la descentralización y eldesarrollo humano (Venezuela, 1998), los jóvenes en

Pr ó l o g o

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P R Ó L O G O

riesgo (Trinidad y Tobago, 2000) y el estado de la nación(Costa Rica, 1997 al 2001, y El Salvador, 1999).

Para abrir el espacio de discusión nacional sobre el tema,este primer INDH de Panamá se torna en un espejo queproduce emoción, en el cual queremos que el país se mirey se reconozca honestamente, que se refleje con toda laalegría y el dolor que le cause lo que ve en el espejo, y quesea capaz de crear las voluntades y motivacionesnecesarias para cambiar.

¿ Por qué un INDH en Pa n a m á ?

Aunque conocedores y conocedoras de nuestrasrealidades, a diferentes niveles, los panameños ypanameñas parecemos no tener una clara conciencia sobrelos aspectos humanos de la pobreza, ni hemos despertadouna sensibilidad suficiente respecto a las implicaciones dela pobreza para el desarrollo nacional.

El 49% de todos los panameños y el 57% de los pobres,son menores de 20 años de edad. ¿Qué cantidad de talento,e n e rgía física y espiritual, realizaciones nacionales eindividuales, se desperdiciarán porque la mitad de lospanameños, o sea, la juventud de este país, no gozan de lasuficiente igualdad de oportunidades para realizarse?

En todos esos lugares, -entre la gente que vive, actúa ycrece en el territorio nacional- vemos una voluntad deluchar para lograr una vida mejor y mejores condicionespara sus hijos. Lo hacen con dignidad y según suspercepciones de una realidad que es, con frecuencia, duray limitada. Mas no cuentan, a menudo, con los mediosmateriales, ni con la infraestructura física, institucional ycultural para avanzar hasta donde les permita su potencial.

Mirar nuestra realidad de país a través del prismamultidimensional del desarrollo humano es una forma deencarar positivamente esa realidad, contribuyendo aafianzar una percepción nacional, cada vez más amplia, nosólo de que la calidad de vida para un amplio número depanameños y panameñas no es aceptable, sino de queexisten los medios, los conocimientos y los mecanismosque permitirían mejorar los resultados. Si la falta deoportunidades y las profundas desigualdades surgieron porla forma en que históricamente ha evolucionado Panamá,la generación actual de panameños puede hacer ladiferencia con las herramientas que la ciencia y latecnología ponen a su disposición, pero partiendo de uncambio de cultura y actitud.

Hay evidencia contundente de que, el modelo de desarrollono responde a las necesidades diversas que se desprenden

de las diferentes expresiones y rostros de la pobreza. Eneste sentido, el INDH Panamá 2002 señala un rumbo ysirve de guía para lograr ese cambio de cultura y de actitudque nos conduzca a un desarrollo humano digno ysostenible. En el trayecto para lograrlo, será necesarioconjugar la voluntad política y el consenso entre actoresdiversos, con la base institucional pública y privadaadecuada, y valores éticos bien arraigados.

Si n g u l a ridades de la ex pe riencia en Pa n a m á

En Panamá, el proceso de elaboración de este primerINDH se destaca porque recoge una serie de aspectosúnicos, a saber:

• La participación activa y comprometida de un ricomosaico de panameños y panameñas, quienes seincorporaron a cuatro grupos temáticos para trabajar,conjuntamente, en la construcción de consensos y dec o n t e n i d o s .

• El análisis de la realidad de las cifras sólo como unpunto de partida para el carácter proponente de esteInforme, porque el INDH Panamá 2002 va más allá dela descripción, el análisis y el cruce de variables, paraadvertir a todos los sectores de la sociedad panameñaque es menester comprometerse con la reducción de laintolerable disparidad de oportunidades existente en estepaís, que es de todos y todas.

• La capacidad de mirar a la luz de una nueva concepción-la del desarrollo humano-, los temas centrales depobreza y desigualdad, cuyo rango de prioridad nacionalse constata a través del análisis realizado. En estesentido, el Informe reconoce que las opciones humanasvan mucho más allá del bienestar económico, y que lapobreza humana tiene dimensiones más allá de lapobreza de ingreso.

• La oportunidad inédita de poder escuchar las voces delos grupos más vulnerables, particularmente losindígenas, cuya realidad cotidiana es un crudo eincuestionable reflejo de las carencias que caracterizanuna pobreza extrema. Se trata de crear un punto deencuentro, entre quienes viven la pobreza y quienestienen que ofrecer, con urgencia, alternativas, programasy servicios para remediarla.

• La presentación desagregada, por primera vez en el país,de los cuatro índices principales de desarrollo humanodel PNUD, los cuales constituyen insumos poderosos apartir de los cuales el Estado y la sociedad panameñapueden crear opciones de políticas públicas mejor

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P R Ó L O G O

enfocadas hacia la atención de aquellas carencias onecesidades básicas de desarrollo humano, en gruposhumanos específicos que conviven en el territorionacional.

Una invitación al diálogo y al co m p ro m i s o

El INDH Panamá 2002 es una iniciativa que invita atodos los sectores de la sociedad panameña a reflexionar,abriendo por primera vez las compuertas socioculturalesque pueden dar paso a un diálogo desde la singularperspectiva del desarrollo humano:

• Para los formadores de opinión, el Informe es unaherramienta contundente cuyo uso eficaz reafirmará sucompromiso con el desarrollo del país y reforzará susa rgumentos de convocatoria;

• Para la empresa privada, la información objetiva y claraque se vierte en el Informe permitirá enfocar elcompromiso social empresarial hacia las áreas que másatención demandan;

• Ala clase política, los datos desagregados en torno a loscuatro indicadores de desarrollo humano del PNUD quese presentan en el Informe ofrecen nuevas luces para suinserción en el diálogo nacional, en procura desoluciones concretas;

• Para quienes formulan políticas públicas, el Informeprovee un insumo confiable para uso en los procesos deevaluación de programas y proyectos a diversossectores, a través de los cuales se pueden redistribuirfondos públicos a favor del desarrollo humano;

• Para las autoridades de gobiernos locales, el Informehace resaltar las disparidades geográficas y les ofreceuna óptica desde la cual buscar un mejor balance en ladistribución de fondos, que permita superar o minimizaresas disparidades;

• Para los periodistas, el Informe es una fuente deinformación y análisis sobre los variados aspectos deldesarrollo humano, que les permitirá lograr un mayornivel de sensibilización en la sociedad sobre el país quesomos y el que queremos construir;

• Para los intelectuales y académicos, es un documento dereferencia en aspectos sociológicos, económicos,políticos, culturales y humanísticos que generará nuevasinquietudes e investigaciones, sobre las cuales sesustente la formulación de políticas de mayor equidad yjusticia;

• Para las ONGs, es una fuente de argumentos que lespermitirá promover causas específicas de desarrollohumano y ser, por ende, mejores catalizadores de lasacciones de una sociedad civil panameña proactiva yp a r t i c i p a t i v a ;

• Para el panameño y la panameña común, el Informe esuna valiosa fuente de conocimiento sobre Panamá, paraelevar su conciencia ciudadana sobre los temas dedesarrollo humano, pobreza, y desigualdad, y generarasí una mayor solidaridad y compromiso social.

El análisis de la pobreza y desigualdad realizado a travésdel proyecto del INDH Panamá 2002 nos revela que, ennuestro país, las desigualdades van más allá de lasexistentes en cuanto a la distribución de las riquezas y que,afrontar y solucionar el problema de nuestra pobreza, partede la premisa cierta de que hay diversas expresiones de lapobreza en nuestro país y que, por ende, se requierenacciones diversas.

Al hacer públicos estos mensajes, el INDH Panamá 2002logrará su cometido si, al ser acogido con buena voluntadpor la comunidad, fortalece el consenso existente de quetenemos que hacer mejor las cosas para alcanzar losobjetivos que nos hemos trazado como nación. Confiamosen que la emoción nacional que nos llenará al ver a unPanamá de grandes posibilidades, y la preocupación ques u rgirá ante un mejor conocimiento de las desigualdadesexistentes, serán un móvil lo suficientemente fuerte yperdurable para lograr que cada cual asuma como suyo,desde su respectivo entorno y con esfuerzos mejorarticulados, el compromiso con el desarrollo humanosostenible que se nos presenta como un importante desafíon a c i o n a l .

Es un honor presentar este primer Informe Nacional deDesarrollo Humano para Panamá, resaltando su mensajec e n t r a l :

El Compromiso con el Desarrollo Humano: UnDesafío Nacional

“ Tra n s formar el Panamá que somos en el Pa n a m áque queremos, es misión de todos y todas.”

Paulina Franceschi, Ph. D.C o o r d i n a d o r aInforme Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2002

U N I N F O R M E D E L A G E N T E P A R A L A G E N T E

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“Este esfuerzo contribuirá a la identificación de soluciones e insumos para laspolíticas públicas, validadas con la participación de las organizaciones de lasociedad civil y del sector privado; potenciará las capacidades investigativasnacionales existentes; y facilitará el seguimiento y control ciudadano sobre laatención de los problemas nacionales”.

S.E. Licdo. Norberto Delgado - Ministro de Economía y Finanzas

“Para mí, como mujer y como parte del pueblo indígena, estar en este Informesignifica mucho. Durante muchos años se han hecho informes y documentos queno reflejan la situación real de los pueblos indígenas, que tienen un sinnúmero deproblemas. Para nosotros, estar en el Informe y participar de las discusiones estrascendental, porque será de gran impacto vernos reflejados”.

Rufina Venado - COONAPIP

“Pude apreciar las contribuciones que miembros y miembras de la comunidadhacían para encontrar opciones prácticas a los problemas de desarrollo humano. Erauna demostración palpable de que las personas quieren participar en los eventos yen los procesos que afectan sus vidas. Reconocían que las soluciones no están sóloen manos del Gobierno, sino que se necesita de la participación del pueblo”.

Fernando Manfredo - Miembro del Comité Asesor del INDH Panamá 2002

“Califico el Informe como un esfuerzo, principalmente de la sociedad civil, que puedeaportar propuestas; más que un diagnóstico, es un informe propositivo para abrirnoslos ojos, de manera que podamos diseñar mejores estrategias para lograr undesarrollo socioeconómico, sin tendencias a favorecer a un grupo en especial”.

Felipe Rodríguez, Presidente de la Fundación EMPRETEC

E L I N F O R M E N A C I O N A L D E

D E S A R R O L L O H U M A N O

P A N A M Á 2 0 0 2

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U N I N F O R M E D E L A G E N T E P A R A L A G E N T E

U N IN F OR M E

D E L A GE NT E

PA R A L A G E N T E

Escuchemos las voces de pe r s o n a sque co nt ri b u ye ron en la elabo ra c i ó n

de este primer Info rme

“Para nosotros es bastante positivo (el Informe), sobre todo porque se ha tenido encuenta la participación de los gremios magisteriales y de todos los grupos que, dealguna u otra forma, tienen que ver con la educación.”

Gloria de Julio - Magisterio Panameño Unido

“Debemos desechar el planteamiento de que la pobreza es algo mental; hay queentender que la pobreza no es nueva, es histórica. Lo que ha ocurrido es que seagrava y no se vislumbra una intención clara de erradicar la pobreza. Aún c u a n d ohay buenas leyes, éstas no se implementan”.

Álvaro Miller - CONATO

“El principal reto para Panamá va en tres sentidos: que los diferentes sectoresutilicen el Informe como una herramienta para elaborar políticas de desarrollo demayor consenso en beneficio del país; que logremos aumentar los bajos índices dedesarrollo humano; y que se hagan los cambios necesarios para reducir el costooperativo del sector público, y que la inversión social llegue donde tiene que llegar”.

Fernando Márquez - CoNEP

“Considero que la labor realizada fue de primer nivel; el equipo de trabajo estuvocompuesto por profesionales de reconocida trayectoria. Lo más significativo fueconstatar que, juntos oposición, gobierno, sociedad civil y empresa privadapodemos llegar a consensos y trabajar por sacar adelante a nuestro país”.

Angélica Maytín - Asamblea de la Sociedad Civil.

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S I N O P S I S

Como vehículo para informar y elevar la c o n c i e n c i acívica y política, cada Informe Nacional debereflejar el contexto, las prioridades emergentes, y lasaspiraciones nacionales de cada país. Identificando lasrealidades, promoviendo el diálogo nacional comoexpresión constructiva de puntos de vista diversos, eidentificando políticas y estrategias alternativas paralograr el desarrollo humano, cada INDH debe surgir ynutrirse de los aportes de la colectividad nacional que lealberga.

En Panamá, el paso inicial para la construcción de esteprimer INDH lo dio la Conferencia Anual de Ejecutivosde Empresa del año 2000, conocida como CADE 2000, através de la cual se adelantó un importante esfuerzo quecolocó el tema de la pobreza en la agenda de Estado.Este evento logró convocar a las principales f u e r z a ssociales para que formularan sus p r o p u e s t a sencaminadas a enfrentar el grave problema de la pobrezade Panamá. El resultado formal de la conferencia fue laDeclaración CADE 2000 - “Hacia un Acuerdo Nacionalcontra la Pobreza”, un documento suscrito el 29 de abrilde 2000 por la Asamblea de la Sociedad Civil, el ConsejoNacional de los Trabajadores O rganizados (CONATO ) ,la Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas dePanamá (COONAPIP), el Consejo Nacional de laEmpresa Privada (CoNEP), y el Gobierno Nacional.Fungieron como testigos de la firma el Segundo Vice-Presidente de la República, el Arzobispo de Panamá,los Presidentes de APEDE y del CADE 2000, y laRepresentante Residente del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) en Panamá.

La APEDE, en su papel de promotor, invitó al gobiernoa proseguir la tarea. En respuesta, la E x c e l e n t í s i m aSeñora Presidenta de la República designó a tres

representantes gubernamentales al más alto nivel: elMinistro de Economía y Finanzas, el Contralor Generalde la República, y un Asesor Presidencial para el á r e asocial, para que se unieran a los representantes delresto de los sectores participantes en la conferencia,conformando así la “Comisión de Alto Nivel sobrePobreza”, que posteriormente integraría el ComitéConsultivo del INDH Panamá 2002.

Desde otro punto de vista fundamental, el compromisos u rgido de CADE 2000 fructificó también al sentar lasbases para declarar iniciado un debate nacional sobrela pobreza y la desigualdad en Panamá, al tiempo queconvocó al PNUD para que, en el marco de laelaboración del primer Informe Nacional de DesarrolloHumano, se analizaran estos trascendentales temas, seidentificaran metas, y se concordaran estrategias yplanes de acción para enfrentarlos. El mandatoinicial de CADE 2000 fue recogido por el ComitéConsultivo del INDH Panamá 2002 , cuyos i n t e g r a n t e sconsideraron imprescindible abordar como prioritarioslos siguientes sub-temas: educación, gasto público einversión social, y grupos en condiciones devulnerabilidad.

I . La base co n ce p t u a l : los ante ce d e ntes del

co n ce p to de De s a rrol lo Humano

Aún cuando desde la década de los sesenta se poneénfasis en el desarrollo social, no fue sino durante laúltima década cuando la discusión sobre el desarrollo,originalmente centrada en el crecimiento económico,evolucionó para plantear que el objetivo básico deldesarrollo humano es ampliar las opciones de laspersonas, incluyendo el acceso al ingreso y al empleo, ala educación y la salud, y a un entorno limpio y seguro.

E l c o m p r o m i s o c o n e l D e s a r r o l l o H u m a n o :

u n d e s a f í o n a c i o n a l

“ Tra n s formar el Panamá que somos en el Panamá queq u e remos, es misión de todos y todas”

S I N O P S I S

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S I N O P S I S

Este concepto tiene diversos antecedentes a partir de MabubUl Haq, impulsador del concepto de desarrollo humanodesde la década de los setenta, siendo los más recientes elresultado de los trabajos del Premio Nóbel de Economía,Amartya K. Sen. Apartir de 1990, cuando el PNUD publicael primer Informe Mundial de Desarrollo Humano y,particularmente tras la Cumbre de la Tierra celebrada en1992, la visión de desarrollo humano se amplía hacia elconcepto de Desarrollo Humano Sostenible, que emerg ecomo síntesis alternativa que intenta unificar las visiones dedesarrollo humano, crecimiento económico, y desarrollos o s t e n i b l e .

Desde una óptica amplia y abarcadora, el DesarrolloHumano se define como un modelo de desarrollo quecambia el centro de atención del esfuerzo para el desarrollo,ubicando a las personas, y no al crecimiento económico,como eje alrededor del cual se forja el desarrollo de un paísy sus habitantes. Es así como el Desarrollo Humano puedeentenderse como un proceso que conduce a la ampliación delas opciones de las que disponen las personas,particularmente en cuanto a tres oportunidades esenciales:poder tener una vida larga y saludable, poder adquirirconocimientos, y poder tener acceso, y producir los recursosnecesarios para, disfrutar de un nivel de vida decoroso. Sino se dispone de estas opciones esenciales, muchas otrasoportunidades permanecen inaccesibles (Diagrama 1).

Trabajar en el marco conceptual del desarrollo centradoen el ser humano exige la construcción de indicadores

que vayan más allá de la medida de los niveles deproducción de bienes y servicios que se conoce comoProducto Interno Bruto (PIB), porque éste no informasobre la distribución de esos recursos, ni sobre otrosaspectos de la vida humana, como son los culturales,sociales y políticos. A estos efectos, el PNUD hadesarrollado el Índice de Desarrollo Humano (IDH) ,un índice estadístico compuesto que no privilegiaúnicamente el ingreso, sino que mide además otras dosdimensiones básicas del desarrollo humano, como partedel esfuerzo por evaluar los avances y logros de un paísen materia de desarrollo humano:

• El acceso al conocimiento, que incluye los niveles dealfabetización y la tasa de matriculación combinada(primaria, secundaria y superior).

• La longevidad, medida a través de la esperanza de vidaal nacer, entendiéndose ésta como los años promedioque se espera puede vivir una persona de acuerdo a losniveles de mortalidad de la población en el país.

• El nivel decente de vida, que se mide a través delProducto Interno Bruto (PIB) per cápita.

En Panamá, este índice se ha elaborado siguiendo elesquema de los informes mundiales de DesarrolloHumano del PNUD, pero estableciendo elementosadicionales para profundizar en la evaluación del progresoespecífico del país, para ir más allá de la posición

Diagrama 1. Esquema conceptual del Desarrollo Humano Sostenible.

Fuente: Tomado de Amelia Márquez de Pérez. Conferencia: “La Pobreza en Panamá” (2001).

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internacional que ocupa el país en los Informesmundiales, y sentar con ello las bases para darleseguimiento a los avances que logre Panamá en materiade desarrollo humano de aquí en adelante. Estaestimación propia, hecha por el Proyecto I N D HPanamá 2002 es un ajuste metodológico a la realidadpanameña. En el caso de la dimensión del conocimiento,se incorporó la medición de años de escolaridad y elnivel de formación de los docentes, mientras que, para elnivel decente de vida, se utilizó el ingreso promedio delos hogares, las condiciones materiales de la vivienda, elacceso a los servicios básicos, y las condiciones deempleo.

En adición al IDH, el Informe introduce otros tresíndices complementarios: el Índice de Desarr o l l oHumano relati vo al Género (IDG) , que toma en cuentala desigualdad del logro en desarrollo humano entremujeres y hombres; el Índice de Potenciación deGénero (IPG) , que indica en qué proporción las mujeresparticipan activamente en la vida económica y política;y el Índice de Pobreza Humana (IPH) , que mide laprivación en cuanto a desarrollo humano en las mismasdimensiones que el IDH. Estos indicadores, promovidospor el PNUD, nos asisten en las tareas de evaluación yanálisis de los logros en materia de desarrollo humano,al permitirnos comprender mejor las dimensiones degénero y pobreza humana.

Para la elaboración de los índices de desarrollo humanohemos utilizado información estadística proveniente dela Encuesta de Niveles de Vida de 1997, elaborada por elMinisterio de Economía y Finanzas (ex - MIPPE); losdatos del Censo Nacional de Población y Vivienda de1990, los recientemente procesados datos del Censo de2000, la Encuesta de Hogares (1991-1999), estudiosdemográficos para determinar esperanza de vida ymortalidad temprana, y el Sistema de CuentasNacionales de la Contraloría General de la República; yla Encuesta de Nutrición del 2000, de los Ministerios deEducación y Salud.

I I . Tra n s fo rmar el Panamá que somos. . .

“Panamá es pequeño, larguito y angosto, una tripitaapenas. Es el cordón umbilical sin el cual las A m é r i c a sno serían una, sino dos. Panamá suena a totorrones enSemana Santa, a saloma al atard e c e r, y a monosa u l l a d o res en la madrugada de la selva indígena.”

Ileana Pérez Burgos. La Prensa - “Suplemento Ellas” (9de noviembre de 2001).

Panamá nos ilustra diariamente la existencia inequívocade perturbantes contrastes:

• Mientras que los turistas que visitan nuestro paísinyectan en un trimestre alrededor de 120 millones dedólares a la economía nacional, los niños y niñas enlas comunidades de Peña Blanca y Mununí de laComarca Ngöbe-Buglé asisten, cuando pueden, a unaescuela-rancho, sin haber comido y sin la certeza deque lo harán después de clases.

• Mientras que el Centro Bancario Internacional mueveen un año activos cercanos a los 38 mil millones dedólares, la preocupación de un importante número defamilias en los distritos de Las Minas, en la provincia deHerrera, y Donoso, en la provincia de Colón, es saber sifinalmente contarán con agua potable accesible.

• Mientras que en la República de Panamá existen 20centros universitarios públicos y privados, quereciben al 57% de los no pobres urbanos, sólo el 2.7%de los pobres y el 0.8% de los pobres extremos accedea la educación superior.

Panamá es un país pequeño con una población joven,relativamente reducida y multi-cultural. Posee yadministra uno de los cuatro principales canalesinterocéanicos del mundo, por el cual anualmentetransita el 4% del total de la carga que mueve el comerciointernacional, y el cual se complementa con un canal secoimportante para las redes internacionales del comercio. Enel país operan la Zona Libre más grande de América y unimportante Centro Bancario Internacional. Su exhuberantefauna y flora tropical brindan excelentes atractivosturísticos, sus tierras son fértiles, y ricos sus mares.

Si pensamos en la nacionalidad, vienen a la menteimágenes de la pollera y el montuno que nos llenan deemoción y, con la insignia tricolor por delante, ennuestra mente, empezamos a cantar “Alcanzamos por finla victoria...”. La vida en la ciudad nos pone en contactocon los “bien cuida’o”, el “raspa’o con un real de leche”,el sofoco de un baile en el Jardín Cosita Buena, o unapacible café en la Vía A rgentina. Las playas delArchipiélago de San Blas son el paraíso turístico. Elrecorrido por lo evidente de la campiña interiorana nosrecuerda vacas, caballos y siembras de arroz, caña omaíz. En los pueblos panameños, parece que la tierrahuele diferente, las casas de barro lucen atractivas, yhacen más sentido las procesiones de Semana Santa.

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S I N O P S I S

Lo anterior, sin embargo, son sólo pedacitos de la colchagrande de nuestra realidad y, aunque algunos dirían queel país tiene todo lo que se requiere para que su genteesté muy bien, ésta es sólo una parte de la realidadnacional: la parte de las potencialidades.

Hay otros pedacitos de esa misma colcha que no son tanencantadores: el escaso y esporádico ingreso de laseñora de La Enea que confeccionó la lujosa pollera; loscuriosos personajes de la ciudad, que son en verdadhombres y mujeres desempleados que tratan de llevar unsustento ínfimo a su hogar con lo que ganan con el“camarón”; los indígenas que sirven langosta en un hotelde Kuna Yala y que no pueden enviar a sus hijos a laescuela; las pintorescas casas de barro que no tienenservicio higiénico ni agua potable; y las oracionesfervientes de los pobres penitentes pidiéndole a Dios queles de salud o que cambie su situación económica.

A. La radiografía del Desarrollo Humano y la pobreza en Panamá

En el Panamá de hoy coexisten, casi sin rozarse, dospaíses: el país de los no pobres y el país de los pobres.Resalta claramente en las páginas del INDH Pa n a m á2 0 0 2 que, en la penumbra panameña, hay muchapobreza. Lo significativo es que la pobreza panameña noes sólo un problema técnico, ni científico, ni legal, nieconómico: se trata fundamental y críticamente de unproblema ético-social que trasciende los intereses de unsector específico para tornarse, por otra parte, en unproblema político cuyo abordaje obliga a construirconsenso entre todos los sectores, incluyendo a losmismos pobres, porque se trata de un tema que en verdadafecta a toda la sociedad.

Por todas sus complejas connotaciones, apoyar a lospobres del país involucra no sólo generar el debate. Parapasar del dicho al hecho, sabemos que no bastará laacción del Estado. Nos consta que será crucial contar,además, con la participación decidida de la empresaprivada y de las organizaciones de la sociedad civil,además del involucramiento real de las propiaspersonas afectadas. El reto es tal que habrá que definirlos compromisos, las responsabilidades concretas, y lascontribuciones que cada cual aportará.

Sin pretender ser exhaustivo, este resumen del I N D HPanamá 2002 presenta una panorámica de los datos másreveladores que se evidencian en cada una de las áreas

temáticas del Informe, con lo cual aportamos unaradiografía del país que somos. Como marco de referencia,anotamos aquí las preguntas fundamentales que guiaron laconstrucción del primer Informe para Panamá:

1. ¿Cuál es el estatus del Desarrollo Humano en Panamá(desagregado por provincia, distrito y área); y cómo semanifiestan la pobreza y la desigualdad de ingreso?

2. ¿Cómo se perfila el problema de la pobreza desde laóptica de los grupos en estado de vulnerabilidad?

3. ¿Cómo se comportan la educación y el gasto social,vistos como factores que contribuyen al desarrollohumano y que inciden fuertemente en la reducción dela pobreza?

B. Un enfoque en logros: los indicadores deDesarrollo Humano

Una mirada al IDH del país en sus tres dimensionesbásicas (longevidad, conocimientos, y nivel decente devida) durante la década 1990-2000, nos permiteidentificar geográficamente los logros alcanzados enesta materia al nivel nacional, provincial y distrital. Sepone de relieve que, en ese período, el IDH tuvo unincremento global promedio de 9.4%; sin embargo, aexcepción de Bocas del Toro y Coclé, las provincias ycomarcas del país se mantuvieron en las mismascategorías en las que habían sido clasificadas en 1990.Cabe destacar que la Provincia de Panamá sobrepasóclaramente el promedio nacional, seguida de Colón, LosSantos y Chiriquí, en escalas menores (Gráfica 1).Aunque las diferentes dimensiones del IDH tuvieronimportantes mejorías entre 1990 y 2000, es evidente quese mantiene una estructura de nivel de adelanto ydesigualdad que es importante resaltar. En la Gráfica 2se observa claramente el nivel de disparidad que seregistró entre los distritos con el mayor y con el menornivel de logro en cada una de las dimensiones del IDH.

Lo más revelador en este sentido es que la dimensióncon mayor adelanto y menor disparidad es la que incluyela longevidad o esperanza de vida al nacer, en la que eldistrito con menor progreso alcanza un logro medioequivalente al 64.3% del mayor nivel de logro alcanzadopor un distrito en el país. Sigue en orden descendente delogro la dimensión de educación, en la que el distrito conmenores resultados obtiene un logro bajo y equivalenteal 39.3% del alcanzado por el distrito con mayor

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adelanto. Mientras tanto, la dimensión del nivel decentede vida (que integra los indicadores de ingreso, empleo,vivienda y servicios básicos) presenta la situación máscrítica, por ser la dimensión que registró el menor logrorelativo y la más alta disparidad.

Encontramos, adicionalmente, un índice IDH resumenque ubica a los distritos más adelantados cerca del límitede inicio de la categoría de logro alto (0.801 y más), encontraste con los menos adelantados, que se ubican en el

nivel de logro bajo (menor a 0.401). Estos resultadosapuntan hacia la necesidad particular de reducir ladesigualdad en la dimensión nivel decente de vida y eneducación, como mecanismos capaces de mejorar elDesarrollo Humano de las personas.

En materia de género, el IDG indica que Panamá avanzaal disminuir las brechas existentes entre mujeres yhombres. Las mujeres panameñas se están educandomás, y permanecen en el sistema educativo incluso por

Gráfica 2 . Disparidad entre distritos en las dimensiones del Índice de Desarrollo Humano. Panamá 2000.

Fuente:INDH Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

Gr á f i ca 1. Í n d i ce de De s a rrollo Humano, por prov i n c i a s, co m a rca s, y área urbana-ru ra l . Panamá 1990-2000.


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más tiempo que, los hombres. Los indicadoresigualmente señalan que las mujeres mantienen por logeneral su mayor longevidad debido a sus característicasbiológicas, lo que indicaría que no existen problemas desalud marcadamente más negativos hacia las mujeres,aunque existen áreas que evidencian mayor disparidad.Es en la dimensión del nivel decente de vida, sine m b a rgo, en donde sobresale la mayor desigualdad entérminos de género, afectada principalmente por nivelesde ingreso laboral que señalan la existencia de menoresingresos para las mujeres, a pesar de los nivelescrecientes de educación y capacitación que ellas exhiben.

En contraste, el IPG revela, de manera general, unaimportante mejoría (17.2% al nivel nacional) entre 1990y 2000. Se resalta que la participación femenina enpuestos profesionales y técnicos es bastante alta, siendocasi similar a la de los hombres (49.2%), lo cual indicaconsistentemente una mayor calificación e inserción delas mujeres en estos perfiles. La participación en puestosde gerencia y administración para el año 2000 tambiénha mejorado, indicando una mejor percepción de lascapacidades de las mujeres para ocupar estos puestos,aunque la situación dista mucho de ser equitativa entodas las áreas del país.

A pesar de estos avances, en cuanto a la participaciónpolítica dentro del IPG se manifiesta una disparidadespecialmente alta entre hombres y mujeres. Es muy pocala participación de las mujeres en cargos derepresentación política en el año 2000, lo cual serelaciona con la visión social, con las estrategias de lospartidos políticos, y con el propio interés de las mujeresen incursionar en esta forma de participación en la tomade decisiones. Cabe destacar, sin embargo, que lasociedad panameña muestra un nivel de aceptaciónfavorable al papel de la mujer en cargos políticos, al tenercomo Presidenta de la República a una mujer, y al habertenido mujeres, tanto en la Presidencia de la A s a m b l e aLegislativa, como de la Corte Suprema de Justicia.

El Índice de Pobreza Humana (IPH) nos permiteaproximar el fenómeno de la pobreza mediante lacuantificación de la vulnerabilidad respecto a lasoportunidades y necesidades básicas de la población.De esta forma se logra identificar a los grupos ensituación de pobreza más crítica, es decir, que poseenmúltiples carencias, lo que ocasiona que tenganmenores oportunidades para lograr el desarrollohumano (Diagrama 2).

El IPH para Panamá nos muestra resultadospreocupantes, pues, pese a los avances logrados por elpaís durante la última década, la pobreza humanapersiste, con diferente magnitud, en todas las zonas delpaís. Incluso existe una especial concentración enalgunas de ellas, lo cual es indicativo de la existencia desituaciones críticas para el desarrollo humano de lapoblación, que trascienden las opciones culturales. Seidentifican distritos con carencias simultáneas enalfabetización, ingresos y servicios básicos, mediante locual se puede pasar a ubicar geográficamente núcleoscríticos de la pobreza más aguda, aquélla que tieneexcluida a una parte de la población de las oportunidadesdel desarrollo (Mapa 1).

C. Pobreza y desigualdad

La pobreza es un fenómeno complejo, estructural ymultidimensional para el cual no se ha encontrado a lafecha la metodología de medición perfecta, pero en elque se han invertido muchos esfuerzos de investigación.En este sentido, al revisar la pobreza de ingreso, elINDH Panamá 2002 hace una contribución adicionalque consiste en proporcionar información actualizada,porque la pobreza de ingreso constituye una de lasmayores fuentes de desigualdad en la poblaciónpanameña.

De acuerdo con las estimaciones realizadas para elINDH Panamá 2002 a partir del Censo 2000 y basadasen la Línea de la Pobreza oficial, se observa que la

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Di a g rama 2. Las dimensiones de la po b reza humana.

Fuente: Adaptado del IDH,PNUD (1997).

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pobreza general de ingreso en Panamá alcanza un40.5% de la población, de las cuales 26.5% viven encondiciones de pobreza extrema.

Se estima también que, en cifras absolutas, la pobrezaextrema es mayor en la provincia de Panamá, seguidapor la pobreza indígena prevaleciente en las comarcas.Las provincias que presentan los mayores grados deprofundidad e intensidad de la pobreza son Darién,Veraguas y Coclé.

En términos de género, se corrobora que hay doshallazgos principales. Primeramente que, de entretodos los segmentos de pobreza, el mayor peso de lasjefaturas femeninas está en el grupo de la pobrezaurbana. En segundo lugar, se observa una marcadadiferencia salarial en detrimento de la mujer, en todoslos grupos.

Podemos concluir diciendo que, entre 1970 y el2000, los porcentajes de pobreza se mantuvieronentre el 37% y el 42% de la población nacional, yque la pobreza extrema osciló entre una cuarta y una

quinta parte de la población. No podemos asegurarque se trate de un fenómeno estacionario en el cualno ha habido cambios, pero las cifras parecensugerir que se trata de un problema estructural.Habría entonces que considerar como atípicos ycoyunturales los niveles de pobreza alcanzados en1990; una vez superada la crisis, parece que elproblema retornó a las magnitudes que hamantenido en los últimos 30 años. De ser así, esgrande el desafío para la sociedad panameña,porque implica reflexionar profundamente sobre lacalidad y la efectividad de las estrategias que habráque instrumentar para lograr generar reduccionessustantivas en la magnitud de la pobreza existente.

D. Los diversos rostros de la pobreza

En Panamá existen numerosos grupos humanos enestado de vulnerabilidad. No es posible, entonces, tener“el retrato del pobre”, sino que son, más bien, muchoslos retratos. En el INDH Panamá 2002 se destaca queestán viviendo en condiciones de gran vulnerabilidadlos campesinos y obreros agrícolas en áreas rurales; los

Mapa 1. Porcentaje de hogares con carencias múltiples , por distrito. Panamá 2000


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pobres urbanos, incluyendo a la población afro-panameña; y los pobres indígenas.

El análisis de las carencias u oportunidades básicas parael desarrollo humano ilumina desigualdades en losambientes rurales, e indica cómo éstas se comportan deforma distinta en diferentes lugares, al tiempo que seponen de relieve las diversas expresiones de la pobrezay las diferentes caras de los pobres en Panamá. ElInforme resalta también que existen brechas abismalesen las dimensiones de analfabetismo, mortalidad antesde los 40 años, desnutrición, y nivel de vida, por zona,entre los que tienen mayores y menores carencias(Gráfica 3).

De entre todos, los más pobres entre los pobres son losindígenas. La pobreza indígena es calificada de“abismal” por el Banco Mundial, y de “masiva yprofunda” por el Gobierno Nacional. En algunas zonasindígenas, entre el 30 y el 40% de la población poseecarencias múltiples, lo cual los lleva a ser consideradoscomo un grupo humano de alta prioridad para el país, enel tema de políticas públicas focalizadas. (Mapa 1). Poreste motivo, el INDH Panamá 2002 le dedica a losindígenas un apartado de contenido cualitativamenteespecial y a través del cual se procura resaltar, ante todo,el aspecto cultural. Se aprecia a los indígenas como ungrupo humano con una clara identidad cultural porp r e s e r v a r, cuyo desafío está en definir por sí mismoscómo ampliar sus oportunidades y bienestar dentro delmarco nacional, pero logrando al mismo tiempo el

reconocimiento de su diversidad y la justa valoración desus aportes a la cultura nacional. Responder a esedesafío significa analizar, no solamente las intensascarencias, la exclusión social, y la diversidad culturalamenazada, sino también, y por sobre todo, la gama desus potencialidades, y hacerlo bajo el entendido de quehay que flexibilizar los enfoques e incorporar a lospropios actores al proceso de construcción deld e s a r r o l l o .

E. La educación como vía para la realización del potencial humano

En el INDH Panamá 2002 resalta a todas luces quePanamá tiene oportunidades históricas por aprovecharen el campo educativo. Aunque la educación quetuvimos, sobre todo desde el punto de vista de lacobertura y alfabetización, constituyó en su momentouna oportunidad bien aprovechada, la oferta educativaactual no parece ser capaz de satisfacer lo que serán lasdemandas del futuro.

Hoy sabemos que la sociedad del futuro será unasociedad enfocada hacia el conocimiento y lainformación. No hay persona u organización en elmundo que pueda pasar por alto las transformacionestecnológicas actuales, que se entrelazan con la tendenciaa la mundialización para crear nuevos paradigmas. Esastransformaciones pueden ampliar las oportunidades delas personas en la medida en que se utilicen para mejorarla vida humana y, en especial, para reducir la pobreza.

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Gráfica 3. Disparidad entre distritos en las dimensiones de pobreza humana. Panamá 2000.

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Através del desarrollo humano se puede lograr aprovecharel desarrollo tecnológico, con lo cual se crea un círculovirtuoso en donde ambos se refuerzan mutuamente.

En ese contexto, a pesar de que en el Informe sedocumenta que Panamá ha progresado en materia deprestación de servicios (aumentos en alfabetización,cobertura escolar, calificación del personal docente yaños de escolaridad), persiste la necesidad de mejorar elresultado de índices considerados claves para acceder aese conocimiento: los índices de permanencia de losjóvenes en el sistema educativo, de disponibilidad deinfraestructura básica y de mejoras en el perfil de lacalificación de los docentes.

El Informe subraya, además, que existen problemas decalidad en los contenidos y procesos educativos, undesigual acceso a la educación, una falta departicipación de la sociedad, una falta de pertinencia dela educación que se ofrece, una falta de incentivos alpersonal docente, y una escasa rendición de cuentas ymedición de resultados. Así, cuando se comparan losambientes rural e indígena, por ejemplo, se evidencia unadesigual distribución de las oportunidades educativas,con lo cual se tiende a reforzar la pobreza y la inequidadsocial. Los hallazgos más significativos, sin embarg o ,guardan relación con las brechas en cuanto al acceso a laeducación pre-escolar y la educación media, y en cuanto arepitencia y deserción, las cuales se manifiestanclaramente entre los grupos indígenas (Gráfica 4). Es decirque mientras registramos logros en cuanto a cobertura yalfabetización, también encontramos impresionantesdesigualdades en la educación que reciben d i f e r e n t e sgrupos humanos en Panamá.

Al mirar las disparidades, el espejo refleja un Panamáque tiene dos sistemas educativos: uno muy cercano a la

modernidad, y otro muy rezagado y disminuido encuanto a su capacidad de ofrecerle a los estudiantes losnuevos contenidos y modalidades educativas quepuedan satisfacer sus necesidades. Aquí resalta, porejemplo, la profundidad de la brecha digital. Y n o spreguntamos entonces: ¿qué debemos hacer paraaprovechar las oportunidades, la significativa inversiónestatal, y la voluntad de un país que históricamente haapostado a la educación, para construir lasoportunidades del mañana que demandan nuestroshijos? ¿Qué debemos hacer para que ese 47% de lapoblación panameña, los jóvenes, tengan acceso a estasoportunidades educativas?

F. Panamá no merece ser pobre: gasto público e inversión social

La concepción del desarrollo humano valora el gastosocial como una inversión imprescindible, precisamenteporque favorece la capacitación de los seres humanospara ser más productivos y amplía las oportunidadespara el mejoramiento de las condiciones de vida de losciudadanos, acercando el bienestar a todos y todas.Detrás de los números y tendencias, en Panamá haypersonas con diferentes expresiones de pobreza. Laevaluación de esta situación debe asegurar que el gastosocial contribuya de forma eficiente a cerrar brechas, yno a consolidarlas.

En esta primera edición, el INDH de Panamá presenta unanálisis del gasto público social para el período 1980-2000, rescatando lo relevante acerca de los montos, de lasostenibilidad y del impacto de ese gasto. Para efectosdel análisis, el Informe usó las fuentes de datos de laContraloría General de la República y del Ministerio deEconomía y Finanzas. Esos datos permitieron observarel comportamiento de los sectores, sus avances y

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida,1997.

Gráfica 4. Tasa bruta de cobertura, por nivel educativo, por pobreza rural indígena y no pobres urbanos.

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limitaciones, los factores que requieren ser fortalecidos,y el papel de la sociedad civil en su monitoreo.

El examen de los datos consultados nos indica que:

• Se evidencia un fuerte y sostenido crecimiento delgasto público social durante el período 1980-2000.

• El gasto social por persona creció 4 veces más que elproducto nacional por persona. La ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL) habla de unestimado de $642.00 por persona en 1997 y resaltaque, al nivel centroamericano, Panamá y Costa Ricaejecutaron un gasto social per cápita más elevadorespecto a los demás países, que en su mayoría noalcanzaron los $100.00 por persona en 1997.

• El gasto en Salud Pública representa el primer renglónde gasto social, seguido por el sector Trabajo yBienestar Social, y el sector Educación.

• El gasto corriente (planilla, operaciones ytransferencias a instancias gubernamentalespertinentes a la prestación de servicios socialesbásicos) es el principal tipo de gasto dentro del totaldel gasto público social, constituyendo más del 80%.

• El gasto de capital o inversión social, es decir, eldinero disponible para inversión, se contrae o crece deacuerdo a la evolución de las finanzas públicas y a laposibilidad de conseguir financiamiento externo.Generalmente sirve como la variable de ajuste en laejecución presupuestaria.

• En cuanto a la sostenibilidad del financiamiento, sepuede colegir que la alta dependencia del gobiernocentral en los ingresos de capital puede convertirse enuna limitación para el gasto social.

• Solamente el 2% del gasto público total es ejecutadopor los municipios y provincias.

• Hay pocos espacios para la participación c i u d a d a n aen la definición de la orientación que deben tener lasdecisiones de inversión social.

• Es necesario mejorar y fortalecer los sistemas d einformación que permitan medir el impacto delgasto e inversión social con base en resultados.

Lo anterior subraya el hecho de que, a pesar de tener unalto nivel de gasto social total y de servicios socialesbásicos relativamente aceptables, Panamá no ha logradoindicadores similares a los alcanzados por otros paísesen su misma situación (Diagrama 3). La implicación esque la ejecución de ese gasto mediante programassociales a cargo del sector público refleja problemas encuanto a la cobertura de importantes grupos de lapoblación y arroja diferencias en la calidad de losservicios que éstos reciben, reduciéndose con ello sueficiencia e impacto. Si se compara, adicionalmente, elgasto per cápita en servicios sociales básicos con elÍndice de Pobreza Humana (IPH), nuevamente resaltaque Panamá es uno de los países con más alto gasto,pero con una incidencia de pobreza más alta, si se lecompara con otros países que tienen similares nivelesde inversión social (Diagrama 4).

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Diagrama 3. América Latina y el Caribe (16 Países): Gasto público social per cápita (excluyendo seguridad social,1998-1999) e Índice de Desarrollo Humano, 1999.

Fuente: CEPAL (2001) y PNUD (2001)

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Lo novedoso que aporta el INDH Panamá 2002 en esteanálisis es que, de manera contundente, nos dice que elmodelo de desarrollo del país no responde a lasnecesidades diversas que emanan de las diferentesexpresiones de la pobreza evidentes en el país. Panamáno merece ser pobre, y no tiene por qué ser pobre. Eneste sentido, del análisis del Gasto e Inversión Social sedesprende fehacientemente que, como país, tenemos queaspirar a un mejor y más equitativo desarrollo humano ya una clara reducción de la pobreza. Hablamos,entonces, de la dorada oportunidad de concertar contodos los sectores un nuevo modelo de desarrollo basadoen la búsqueda de la equidad, el desarrollo económico, laconservación ambiental, y la eficiencia. El I N D HPanamá 2002 es un hito en ese camino.

I I I . . . . En el Panamá que quere m o s. . .

¿ A qué aspiramos los panameños y panameñas? ¿Cuáles nuestra visión de país hacia el futuro?

La década de los noventa fue rica en experiencias dediálogo y concertación, cristalizados en acuerdosocurridos a través de ciclos de reuniones que dieronlugar a la Declaración de Bambito, los A c u e r d o sPanamá 2000, la Visión Nacional 2020, y pactossociales específicos como el de la descentralizacióngubernamental. En este sentido, la Visión Nacional2020 -cuyo lema lee: “Repensando el País”-, nos hablade un claro proceso de consenso en la definición delPanamá que aspiramos lograr para el año 2020. Estasingular experiencia recoge las diversas inquietudes de

una representación de la sociedad civil y política,aportadas dentro de un ejercicio pluralista ydemocrático en donde se establecieron metas yobjetivos de largo plazo, así como el compromisonacional para hacer realidad una visión al año 2020.

El análisis sobre desarrollo humano, pobreza ydesigualdad realizado en este primer INDH es pruebafehaciente de que existe consenso entre los panameños ypanameñas sobre las necesidades del desarrollo humanoque debemos atender. Todos queremos “algo mejor”, yese algo mejor significa la esperanza de tener una mejorcalidad de vida en el presente y para el futuro, partiendodel entendimiento de que el crecimiento económico y eldesarrollo humano deben darse en paralelo yretroalimentarse siempre. En el marco del DesarrolloHumano no sólo es importante mejorar la capacidad deactuar de la gente, en forma más igualitaria, sinotambién el abrirle oportunidades de participación,creándoles un ambiente en el cual, con su esfuerzo,puedan lograr sus metas y realizar su potencial. En loeconómico, ésto se logra con un crecimiento económicodinámico, ya que éste debe aportar la generación deempleos, el aumento de los recursos fiscales, elincremento en el ingreso per cápita, y el entornosaludable para que las personas en general, los pobres enparticular, y las pequeñas empresas rurales y urbanas,puedan afianzarse y prosperar.

Estas reflexiones cobran creciente relevancia al analizarel comportamiento demográfico de la poblaciónpanameña, según el último Censo Nacional del 2000.

Diagrama 4. América Latina y el Caribe (12 Países): Gasto público social en servicios sociales básicos, 1996 e Índice de Pobreza

Humana, 1999.

Fuente: Elaborado con datos de Ganuza y otros (1999), Benegas y Sauma (2000) y PNUD (IDH 2001).

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Hacia futuro hay que considerar que, si bien hoy tenemosuna población mayoritariamente joven, mañana tendremosun elevado porcentaje de personas adultas ubicadas en elrango de edad económicamente activa y en la tercera edad.

En el Panamá que queremos, y a partir de los consensosidentificados entre los grupos temáticos que participaron enla elaboración de este INDH Panamá 2002 , identificamoselementos importantes que deben estar presentes en elmodelo de desarrollo que eventualmente adopte el país:

• Reformas institucionales que sean coherentes con larealidad de los panameños y panameñas, que atiendanlas necesidades del desarrollo humano sostenible, yque reduzcan la pobreza.

• Crecimiento económico dinámico y sostenido quehaga efectiva la igualdad de oportunidades para todoslos grupos y regiones.

• Políticas públicas focalizadas para elevar la eficienciay la efectividad del gasto público social.

• Reducción de las desigualdades en la calidad y accesoa servicios educativos y de capacitación.

• Respeto a la multi-culturalidad y una crecientevaloración de los aportes de los diversos gruposhumanos a la cultura nacional.

• Fortalecimiento de la participación ciudadana enproyectos de desarrollo.

• Una cultura ética y de solidaridad nacional, que sehaga palpable en la realidad.

IV. ... Es misión de todos y todas.

Los panameños y panameñas tenemos todos uncompromiso con el Desarrollo Humano como un desafíonacional. Para enfrentar y mitigar los problemas de lapobreza y la desigualdad que hoy nos agobian, Panamátendrá que sobrepasar las ataduras de la filantropía y elpaternalismo, realizando un magno esfuerzo colectivoque nos una y nos permita crecer armoniosamente y alritmo de los tiempos por venir.

Para alcanzar los niveles deseados de desarrollo humanosostenible, el INDH Panamá 2002 marca un derrotero ysirve de brújula para transitarlo, al asistir en la

edificación de al menos tres de las condiciones básicasr e q u e r i d a s :

1. Una cultura de desarrollo humano.El Informe esinstrumento para impulsar la docencia indispensabledestinada a la adquisición y puesta en práctica -encada uno de los panameños y panameñas-, delconocimiento, los valores, y las actitudesrelacionados con la confianza, la solidaridad, laidentidad, el orgullo, la motivación, y el espírituemprendedor. Es una docencia social que puede serpromovida desde la sociedad, la comunidad, lafamilia y la propia escuela, con el apoyo de múltiplesactores (comunicadores sociales, docentes,sindicalistas, empresarios, dirigentes de ONGs yentes gubernamentales).

2. Un cuerpo de políticas para el desarrollo humano.El Informe sustenta la elaboración de políticas delargo y mediano plazo, con definiciones operativas,sentido concertado, sostenibilidad en el tiempo, yenfoque estratégico, con el objetivo de que éstasapunten al logro de mayores niveles de desarrollohumano, la reducción de la pobreza y una mayorequidad social.

3. Un nuevo paradigma gerencial del Estado. ElInforme puede utilizarse como herramienta quefacilite el diseño y la puesta en marcha de un nuevomodelo de gestión de las instituciones del Estado, ysu relación con el entorno social y económico. Sepropone un modelo que destaque la eficiencia en lagestión de los recursos, el compromiso de lasociedad y los actores con el desarrollo humano, elvalor de la información y los indicadores, así comodel monitoreo, la evaluación y la rendición decuentas.

Estas condiciones deben cruzarse transversalmente porla centralidad que debe merecer la gente, con sudiversidad, necesidades, potencialidades y capacidades.Si la nación a todos nos alberga, su desarrollo integral atodos nos atañe y a todos nos beneficia.

El compromiso con el Desarrollo Humano: undesafío nacional.

. . . Tra n s formar el Panamá que somos en elPanamá que queremos, es misión de todos y detodas.

S I N O P S I S

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CAPÍTULO II M P O R T A N C I A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O : U N A B A S E C O N C E P T U A L

El concepto de desarrollo humano fue dado a conocer enPanamá, por primera vez, a través de una serie deconferencias dictadas durante los años 70 por Mabub UlHaq, uno de sus más fervientes promotores, anteimportantes sectores profesionales del país. Conposterioridad, el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) inició la publicación anual delInforme de Desarrollo Humano del organismo, que hasido recibida con gran avidez por la comunidadacadémica, intelectual y política del país. La Oficina delInforme, con sede en Nueva York, ha reconocido desdehace más de un quinquenio que, al privilegiar lacomparación internacional, quedan ocultos loscontrastes que ocurren dentro de cada país; por tal razón,ha procedido a alentar la elaboración de los InformesNacionales de Desarrollo Humano, una iniciativa a laque se han sumado más de 135 países y a la cual Panamáse incorpora al inicio de este tercer milenio, con éste, suprimer Informe.

Con el propósito de facilitar la comprensión einterpretación de los resultados obtenidos de estaprimera radiografía del Desarrollo Humano de Panamá,se dedica este primer capítulo a compartir la baseconceptual que sirve de sustento al Informe. De estamanera, la sociedad panameña contará con los elementosbásicos para ponderar sus avances y restricciones en elcamino de lograr una mejor calidad de vida, a la luz deldesarrollo humano sostenible.

En este contexto también se presentan los principalestemas que abordará el Informe y las preguntas centralesque se quieren responder en cada una de sus partes.

I. ¿A qué llamamosDesarrollo Humano?La definición clásica del desarrollo humano sosteniblenos advierte que se trata de:

“un desarrollo que no solamente genera crecimientoeconómico sino que distribuye sus beneficiosequitativamente; que regenera el ambiente en lugar de

destruirlo; que potencia a las personas en lugar demarginarlas. El Desarrollo Humano otorga prioridad alos pobres, ampliando sus opciones y oportunidades ycrea condiciones para su participación en las decisionesque les afectan. Es un desarrollo en pro del pobre, en prode la naturaleza, en pro del trabajo, de las mujeres y delos niños (PNUD, 1997)”.

La aceptación que ha tenido en la sociedad panameña elparadigma del desarrollo humano, promovido por elPNUD, descansa en el hecho de que coloca al ser humanocomo el centro del desarrollo, como el vértice hacia elcual deben armoniosamente converger el accionar de laeconomía, la política, la cultura y el desarrollo social.Como bien ha señalado el sociólogo chileno, PedroGuell (2000): “hay desarrollo humano cuando loscambios y mejoría de los sistemas económicos y políticosle llegan a las personas concretas, en su vida concreta ycuando, en respuesta, estas personas asumen elcompromiso de apoyar el progreso económico y eldesarrollo de la democracia.”

Se establece, por lo tanto, una dinámica recíproca entresistema social y ciudadanos mediante la cual las personasconfiarán y apoyarán el sistema, siempre que percibanbeneficios de los frutos del desarrollo y se construyan lasrelaciones sociales sobre bases de confianza, credibilidad,participación y solidaridad. Es precisamente sobre esasbases que una sociedad construye su capital social.

El capital social, como componente fundamental deldesarrollo humano, está constituído por el conjunto denormas, redes, organizaciones, tradiciones, actitudes yvalores que proveen cohesión a una determinada sociedad(De Vy l d e r, 1995). El concepto promueve una visiónholística del sistema de relaciones sociales imperante yse fundamenta en la hipótesis de que, a mayor grado deresponsabilidad social activa en una determinadasociedad, mayor será el grado de cohesión social ydesarrollo de la misma. Esta visión se convierte, a suvez, en un desafío para los grandes sectores de lasociedad(1) y, particularmente, para la sociedad civil, dela cual se espera que asuma un papel más beligerante enla creación de redes de apoyo para colaborar en el

C A P Í T U L O I I m po rtancia del desarrollo humano:una base conceptual

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mejoramiento de la calidad de vida y en el fortalecimientodel liderazgo democrático.

La traducción del concepto de desarrollo humanosostenible a la práctica supone la adopción, ejecución yevaluación de políticas y programas en áreas clavesentre las que destacan: la erradicación de la pobreza, eldesarrollo del potencial humano, la equidad y laigualdad de género, la prevención y tratamiento delVIH/SIDA, el empoderamiento de las comunidades, lainclusión y la equidad sociales. Estas áreasespecializadas interactúan entre sí y se entrelazan conotros ejes transversales importantes como son: losderechos humanos, la equidad de etnia y región, elempleo, la salud y la educación.

I I . De un país de pro f u n d a sdesigualdades a un paísde opo rtunidades paratod o s

Diversos estudios e investigadores han destacado lasgrandes oportunidades que Panamá tiene para sudesarrollo (ONU, 2000; Paez de Barros, 2000; Ardito B.,2001; Manfredo, 2001). Se ha afirmado también quePanamá no es un país pobre, sino un país con recursos,pero con una distribución muy desigual del ingreso,como se demostrará en el siguiente capítulo. Parasuperar esas profundas desigualdades es un requisitoindispensable el ampliar las oportunidades para todos ytodas; ello conlleva algunas reflexiones sobre la pobrezacomo un problema ético y sus implicaciones para el sistema democrático. Estas reflexiones promueven elreconocimiento de que la pobreza es un tema de Estadoen el cual todos los sectores sociales tienen queparticipar, incluyendo a los propios grupos en pobreza,debido a que los análisis efectuados demuestran que nosólo se trata de un problema complejo que a todos nosafecta, sino que su atención no es de corto plazo y que,por lo tanto, se requieren soluciones institucionales.

1. El carácter ético de la pobreza en el marco del sistema democrático

Los componentes éticos con respecto al tratamiento de lapobreza adquieren una relevancia distinta cuando se lesobserva desde la óptica de los derechos humanos y de lademocracia. La relación entre pobreza y derechos

humanos ha sido establecida, con mayor claridad, por lacorriente de pensamiento denominada pobreza humana,la cual se analizará en el Capítulo III, que aborda el temade los grupos humanos que viven en condiciones devulnerabilidad.

Al enfocar la pobreza como fenómeno multi-dimensional,la pobreza humana abarca las privaciones que restringena los pobres en el ejercicio de los derechos democráticosa la participación, y que se expresan en las restriccionesreales que confrontan estos grupos para hacer escucharsu voz y tener acceso a los niveles de decisiones. OscarAltimir (1984) ha sido enfático cuando, en referencia alnúcleo irreductible de pobreza absoluta(2), afirma que:

“La norma absoluta que nos sirve para definir estenúcleo irreductible, cualquiera que sea la situaciónnacional que le sirve de contexto, nace de nuestranoción acerca de la dignidad humana y de launiversalidad que le otorgamos a los derechos humanosbásicos, cuyo cumplimiento no debería depender de laescasez local de recursos, ni de la re s i g n a c i ó nculturalmente incorporada a lo largo de siglos demiseria y opresión.”

Los análisis de Amartya Sen, Premio Nóbel de Economía,sobre el ejercicio del derecho humano a la libertad,fundamentan la relación entre pobreza y derechoshumanos al establecer que las privacionesexperimentadas por los pobres impiden que éstos puedan,deliberadamente, decidir entre opciones de vida yoportunidades sociales. La contribución más reciente enesta discusión la ofreció el Informe de DesarrolloHumano 2000 del PNUD, que vincula sin reparo eldesarrollo humano con los derechos humanos, al tiempoque ubica a la pobreza dentro de esta perspectiva. Otrascorrientes de pensamiento sobre la pobreza hanreconocido también que existen desigualdades en elacceso a las oportunidades económicas, sociales ypolíticas, que afectan negativamente a los pobres.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, porconsiguiente, resulta denigrante que importantes sectoresde la ciudadanía, y particularmente quienes viven encondiciones infrahumanas, experimenten las privacionesde la pobreza, ya que ello puede comprometer laposición de un país en torno al respeto y promoción delos derechos humanos básicos, y es evidencia de lafragilidad del sistema democrático. En la medida en quelos estados asuman un compromiso pleno de respeto a

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CAPÍTULO II M P O R T A N C I A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O : U N A B A S E C O N C E P T U A L

los derechos humanos como base de la democracia ysuperen la visión clásica de restringirlos a los derechosciviles y políticos, en aras de promover, en el mismonivel de importancia, el ejercicio de los derechoshumanos de la segunda y de la tercera generación, lasociedad comprenderá mejor la necesidad de enfrentar elproblema de la pobreza con un alto sentido de justicia ysolidaridad humana.

Independientemente de que, en teoría, existe la igualdadante la ley para todos los ciudadanos, y de que la normaconstitucional prohibe cualquier tipo de discriminación,la práctica diaria demuestra, con evidencias recogidas enuna gama de investigaciones, que los sectores pobresreciben un trato desigual en la sociedad, que no tienenacceso a las mismas oportunidades, y que esascondiciones contribuyen a perpetuar la pobreza humana.La exclusión social se acentúa cuando se acompaña deotros factores como el género, el grupo étnico y la edad.

Uno de los ejemplos más reveladores es el que seobserva en los servicios de educación de las áreas ruralese indígenas, los cuales muestran severas desigualdadesen el contenido, intensidad y calidad de los servicioseducativos ofrecidos en esas áreas, con lo cual se hacenpatentes las enormes privaciones que, en el desarrollo desus capacidades, experimentan los niños pobres defamilias campesinas e indígenas (MEF, 2000). Comoresultado, sus oportunidades futuras de inserción en laeducación formal de niveles superiores y, posteriormente,en la fuerza de trabajo, serán menores al compararseincluso con las oportunidades que tendrán los niñospobres de las áreas urbanas, y sobre todo con respecto alos niños que asisten a la escuela privada. Si a estasituación adicionamos el peso de la etnia (ser indígena),el género (ser mujer) y la edad (ser joven o adultomayor), las dimensiones de la exclusión y de desventajasocial serán mayores.

En este contexto, las políticas públicas –particularmentelas de acción afirmativa (aquéllas que se encaminan acorregir diferencias, brechas y condicionesdiscriminatorias)–, adquieren mayor relieve, comorespuestas del conjunto de la sociedad ante losproblemas sociales públicos. Las políticas de acciónafirmativa tendrán que seleccionar los “satisfactores” demayor impacto para enfrentar el fenómeno de laexclusión social y proceder al desarrollo de lascapacidades de las personas, particularmente si seencuentran en pobreza absoluta. Recordemos aquí que

solamente el desarrollo de capacidades creará lascondiciones de “empoderamiento” de los pobres que lespermitirá convertirse en sujetos, y no en objetos, de supropio proceso de desarrollo.

La pobreza, por lo tanto, no es sólo un fenómenocuantitativo –expresado en tasas, porcentajes e índices yal cual se destinan recursos para su atención–, sino quees un problema político cuyo abordaje requiere delconsenso entre todos los sectores, incluyendo a losmismos pobres, porque afecta a toda la sociedad en suconjunto. Es, igualmente, un problema ético en el quesubyacen valores de trasfondo como la dignidad humanay la justicia social, los cuales llevan al cuestionamientode la calidad de vida que todo ciudadano merece, delacceso a las oportunidades para el ejercicio de losderechos humanos, y de las posibilidades de lograr laintegración social para la convivencia pacífica ysolidaria. Es también un problema humano,experimentado por personas de carne y hueso cuyaautoestima puede ser lesionada, al tiempo que se generanresentimientos sociales, agresión, violencia einfelicidad. Y es, finalmente, también un problemacultural que exige elevar los niveles de consideración yrespeto hacia la idiosincrasia de los diversos grupos,siempre y cuando la diversidad cultural no se utilice parajustificar costumbres y conductas atentatorias contra losderechos humanos fundamentales.

El examen de los conceptos anteriores nos lleva a lassiguientes reflexiones que servirán de base para otrosanálisis en el contexto del INDH Panamá 2002:

• La pobreza no es sólo un problema social y, por lotanto, de competencia de la política social. Muy por elcontrario, requiere de esfuerzos conjuntos eintegrados de políticas afirmativas en los ámbitoseconómico, social y ambiental, a la luz del desarrollohumano sostenible. Al no ser un tema exclusivo delsector social, la pobreza exige un tratamiento trans ymulti-sectorial.

• La pobreza involucra factores éticos y compromete elejercicio de los derechos humanos, evidenciando lafragilidad del sistema democrático.

• Abordar la pobreza tampoco puede hacerse desde unenfoque paternalista, sino que requiere de ampliasdiscusiones y de consenso, así como del desarrollo decapacidades para el “empoderamiento” de los grupos


pobres. Esto supone la adquisición de las capacidadesy destrezas mínimas para organizarse, desarrollar elespíritu emprendedor, incrementar su productividad,aprender a competir, insertarse en los mercados,gestionar fuentes de financiamiento y manejareficientemente sus recursos para mantener el accesoal crédito. No se desconoce el hecho de que existencomunidades pobres cuyas privaciones son tanprofundas, que el Estado tendrá primero que efectuaruna inversión social fuerte para proveerles lainfraestructura mínima de apoyo.

• El desarrollo de capacidades y oportunidades sefundamenta en el entendido de que las personas son,y deben ser, las protagonistas de su propiodesarrollo y que, por lo tanto, deben tener acceso aoportunidades económicas y sociales, y a canales deexpresión que les den vocería y participación en lasdecisiones que les atañen. Esta premisa, que tambiénpromueve el “empoderamiento” de los pobres, ponede relieve la importancia del desarrollo comunitariolocal y de las políticas focalizadas, para acercar losrecursos a quienes más lo necesitan.

• El fortalecimiento del sistema democrático y elrespeto al pleno ejercicio de los derechos humanosobliga a las sociedades a atender con prioridad elproblema de la pobreza y alcanzar la meta mundial dereducir la pobreza extrema, a la mitad, para el año 2015.

2. La Pobreza: un tema de Estado y un compromiso de la sociedad

El cumplimiento de la meta señalada en el párrafoanterior, la cual forma parte de la Declaración aprobadaen la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas,celebrada en Nueva York en el año 2000, demanda laparticipación y compromiso de todos los sectores delpaís y obliga a revisar las relaciones entre gobierno,sociedad civil y empresa privada en el proceso deformulación, ejecución y evaluación de las políticaspúblicas, en el marco de una renovada visión de lagobernabilidad democrática. Esta última contribuirá alDesarrollo Humano Sostenible, siempre que se adopteny desarrollen los siguientes componentes:

• una visión de desarrollo sustentada en la participacióny el consenso ciudadano;

• capacidad de responder a los problemas nacionales en

el marco de la equidad social, de género, de región yde etnia;

• el cumplimiento de la ley, y el respeto por la justiciay las instituciones democráticas;

• la gestión gubernamental eficaz, eficiente ytransparente, capaz de proporcionar informaciónsobre los asuntos públicos; y

• un gran sentido de responsabilidad social, capaz decomprender la importancia de rendir cuentas ante lasociedad por sus acciones y por el manejo de losrecursos del país.

Los esfuerzos de consolidación democrática en AméricaLatina han puesto de relieve la necesidad de retomar elconcepto del Estado Nación en su acepción original einclusiva, de modo que los asuntos que afectanseriamente a la colectividad, como el de la pobreza,además de ser considerados como temas de agenda deEstado, promuevan la participación organizada de unaciudadanía informada y fortalecida, en las diferentesfases del proceso de las políticas públicas. Unaconcepción moderna de la gobernabilidad democráticaamplía y supera las visiones tradicionales de considerarque la gobernabilidad sólo atañe al ejerciciogubernamental o que se refiere a la colaboraciónarmónica entre los órganos del Estado, o que espatrimonio de la clase política. Muy por el contrario, lamisma tiene una connotación inclusiva, a través de lacual sectores como la empresa privada y la sociedadcivil compartirán con el gobierno los procesos deadopción y ejecución de políticas encaminadas a atenderlos grandes problemas nacionales, sin que ésto signifiqueque el gobierno pierda el liderazgo que le corresponde.

Al Estado, entendido como la sociedad en su conjunto,le corresponde atender los temas de trascendencianacional y establecer objetivos comunes y concertadoscomo grandes acuerdos sociales. En el trasfondo de estanueva gobernabilidad democrática se mueve elreconocimiento de que los problemas de un país son detal complejidad que demandan compromisos y solucionesinstitucionales y que, por consiguiente, éstos debentrascender los períodos gubernamentales.

La década de los noventa, en Panamá, fue rica enexperiencias de diálogo y concertación, las cuales sevieron cristalizadas en acuerdos ocurridos a través de

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ciclos de reuniones que dieron lugar a la Declaración deBambito, los acuerdos Panamá 2000, la visión 2020 ypactos sociales específicos como el de ladescentralización del Estado. Ello no agotó, sinembargo, la agenda de discusión de los complejosproblemas nacionales, como el de la pobreza y ladesigualdad, que constituyen el tema central de esteprimer Informe Nacional de Desarrollo HumanoPanamá 2002.

La Conferencia Anual de Ejecutivos de Empresa,conocida como CADE 2000, adelantó esfuerzosimportantes en esta línea, al colocar el tema de lapobreza en la agenda de Estado y al convocar a lasprincipales fuerzas sociales como son los trabajadores,los empresarios, los pueblos indígenas y lasorganizaciones de la sociedad civil a que formularan suspropuestas para enfrentar el grave problema de lapobreza. El diálogo sostenido entre los gruposmencionados sentó las bases para que, en el marco delINDH Panamá 2002, se analicen los temas de pobrezay desigualdad y, en forma concertada, se recomiendenestrategias para enfrentarlos. Una vez presentado esteInforme, la sociedad civil y la empresa privada,lideradas por el Gobierno, tendrán ante sí el desafío dedefinir y adoptar políticas más eficaces y eficientes enpro de los objetivos planteados.

III. Una nueva ópticapara atender lasnecesidades humanas

Para examinar los avances en materia de desarrollohumano sostenible es indispensable observar, entérminos de acceso y distribución, cómo las necesidadeshumanas son atendidas, qué bienes y servicios produce lasociedad para atenderlas, y cuáles capacidades yoportunidades le permiten a la población una vidasatisfactoria mediante la transformación de estoscomponentes en realizaciones en materia de desarrollohumano.

Amartya Sen y Manfred Max-Neef, un distinguidoacadémico chileno, han ofrecido una contribuciónintelectual importante al análisis de las necesidadeshumanas, como punto de partida para el examen deldesarrollo humano. Max-Neef (1995: p.38) advierte que

las necesidades humanas fundamentales son finitas,pocas y clasificables; que son las mismas en todas lasculturas y en todos los períodos históricos; y que lasvariaciones ocurren en términos de los satisfactores y node las necesidades, ya que los primeros son determinadosc u l t u r a l m e n t e .

Los aportes de Sen y Max-Neef también superan ellimitado esquema tradicional que restringe la atención delas necesidades humanas al ámbito de la política social, yaportan como contribución suya una visión integradorade lo económico y lo social, a la que posteriormente se haunido el factor ambiental. Las necesidades básicasidentificadas por Max - Neef se agrupan en doscategorías, las cuales coinciden y complementan lascapacidades identificadas por Amartya Sen (1978, 1984).La fusión de ambas clasificaciones facilita laidentificación de las siguientes necesidades ocapacidades: Subsistencia, Protección, Salud,Conocimiento, Identidad, Afecto, Libertad, Creación,Movilidad, Ocio o Recreación, y Participación (Max-Neef, 1995: p. 37), que aparecen ilustradas en elDiagrama 1.1. Por tratarse de necesidades humanas, éstastienen una dimensión individual y otra social; tienencomponentes materiales, pero también espirituales. Suspotencias generan avances hacia el desarrollo humano ysus carencias conducen a algún tipo de pobreza humana.

Ambos autores advierten que, cuando el enfoque selimita a las carencias o necesidades insatisfechas, sepierde de vista el hecho de que las necesidades humanasen sí mismas constituyen también un recurso potencial dedesarrollo. Max-Neef (1995: p. 45), específicamenteafirma que:

“...Concebir las necesidades tan sólo como care n c i a simplica restringir su espectro a lo puramente fisiológico,que es precisamente el ámbito en que una necesidadasume con mayor fuerza y claridad la sensación de faltade algo. Sin embargo, en la medida en que lasnecesidades comprometen, motivan y movilizan a laspersonas, son también potencias y, más aún, puedenllegar a ser recursos. La necesidad de participar espotencial de participación, tal como la necesidad deafecto es potencial de afecto”.

Igualmente, los autores citados coinciden en que losconceptos de necesidad y de “satisfactores” denotanasuntos distintos. El concepto de necesidad define tantolas carencias como las potencias que tiene que satisfacer

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una población para alcanzar sus logros o realizaciones,mientras que el concepto de “satisfactores” se refiere alas formas históricas, culturales y espaciales en que ungrupo social le hace frente a las necesidades. De estamanera, la alimentación y el abrigo serán “satisfactores”de la necesidad de subsistencia; la educación y lainvestigación serán “satisfactores” de la necesidad deconocimiento; los servicios de nutrición, vacunación yhospitalización serán “satisfactores” de la necesidad desentirse saludable; y los de vivienda y seguridad socialserán “satisfactores” de la necesidad de protección(Max-Neef, 1995: p. 36).

Para pasar de la carencia a la potencia, se requiere que lasociedad (a través de los servicios sociales del gobiernoo de los servicios sociales privados, con o sin fines delucro) provea un conjunto de “satisfactores” muydiversos, que van desde el alimento hasta los valoresespirituales, y que genere bienes y servicios,oportunidades y opciones adecuadas, accesibles yequitativas para todos sus miembros. A fin de evitar losriesgos del paternalismo y el clientelismo, los“satisfactores” proporcionados por los gobiernos, através del gasto social, promoverán el desarrollo decapacidades que habiliten a las personas para tomar parteactiva en la solución de sus problemas y el logro de unavida plena. En la medida en que estos “satisfactores”contribuyan a atender esas necesidades humanas en

forma oportuna y adecuada, la sociedad podrá identificarlogros o realizaciones conducentes al desarrollo humanosostenible, como se observa en el Diagrama 1.2. Cuandoocurra lo contrario, la disminución de logros orealizaciones conducirá hacia la pobreza humana.

IV. La generación desatisfactores para elDesarrollo HumanoSostenible

Analizar solamente la provisión de bienes y servicios es,por lo tanto, insuficiente y no garantiza que la sociedadcomo tal esté creando las capacidades necesarias paradesarrollar en su población las habilidades o destrezasrequeridas para avanzar hacia sus objetivos de desarrollohumano. Para ilustrar esta afirmación, la literaturapresenta varias situaciones y ejemplos clásicos. Uno deellos está relacionado con los programas y recursosdestinados a la desnutrición: los gobiernos invierten unagran cantidad de dinero en quintales de comida que sondistribuidos en las escuelas, especialmente en las áreasrurales. En los esfuerzos iniciales de evaluación depolíticas en América Latina, se ha podido detectar que

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Fuente: Tomado de Amelia Márquez de Pérez. “Conferencia La Pobreza en Panamá”(2001).

Diagrama 1.1. Esquema conceptual del Desarrollo Humano Sostenible.

CAPÍTULO I

no basta con saber cuántas raciones de comida sedistribuyeron y a cuántos niños cubrió un determinadoprograma o proyecto, ya que el resultado obtenido revelaque muchos niños desnutridos profundizaron susituación, en tanto que los niños nutridos más bienmejoraron su condición.

Los resultados de este ejemplo ponen de manifiesto laausencia de logros y realizaciones, desde la perspectivaen que Amartya Sen define ambos conceptos. Indican,además, que el gasto y la inversión social no fueron nieficaces ni eficientes, porque no llegaron a quienes teníanla necesidad, ni tampoco contribuyeron a generar lascapacidades requeridas en la población para mejorar elestado nutricional de aquellos grupos que presentaban lacarencia. Finalmente, también ponen en evidencia lasdeficiencias de la gerencia social, que no cuenta coninstrumentos efectivos de seguimiento que sean capacesde dar el alerta oportuno, para poder introducir medidascorrectivas a tiempo.

Otro ejemplo se observa en el sistema educativo.Usualmente la cobertura educativa, el número de aulas yla distribución por niveles, entre otros, se han utilizadocomo indicadores de logros en este campo. Ala luz de lagerencia basada en resultados, sin embargo, estosindicadores quedan limitados a informar volúmenes ocantidades, que si bien son datos valiosos, no permitenapreciar en toda su magnitud las capacidades que sepueden estar creando según la calidad de la educaciónadquirida, ni cómo esas capacidades y servicios se

transforman en realizaciones, como sería la inserciónexitosa en el mercado laboral. Ellos tampoco permitena p r e c i a r, por ejemplo, los valores, destrezas sociales ymetas de vida que adquiere el estudiante con miras adesarrollar una actitud positiva y emprendedora quecimente logros futuros y fortalezca su autoestima. Comose ha afirmado, para que los bienes y servicios educativospasen de satisfactores a logros o realizaciones, requierencumplir con requisitos de calidad, eficiencia y eficacia,focalización y oportunidad.

El problema no estriba solamente en que la gestióngubernamental se haya medido, hasta ahora, sólo entérminos de producción de bienes y servicios, sino másbien en que existe una experiencia latinoamericana muylimitada con respecto a la medición de los resultados y ala valoración de los impactos. De allí el énfasis dado a losinformes sobre la labor realizada para rendir cuentassobre el desarrollo de una política, y no a la evaluaciónde los impactos de la política.

El desarrollo de las políticas públicas, como disciplinaseparada de la administración, y los avances de lagerencia moderna, particularmente de la gerencia social,ofrecen nuevos marcos de conocimiento con los quetodos los sectores tienen que familiarizarse. Laevaluación de políticas demanda nuevas destrezas en elsector gubernamental, pero también un aprendizaje de lasociedad civil, de forma tal que los procesos de rendiciónde cuentas sean útiles y eficaces, tanto en la evaluacióndel buen manejo de los recursos del Estado, como en el


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Diagrama 1.2. La generación de satisfactores para el Desarrollo Humano Sostenible.

Fuente: INDH Panamá 2002.


desarrollo eficiente y eficaz de su gestión,independientemente del órgano del que se trate(ejecutivo, legislativo o judicial). La evaluación de laspolíticas públicas, además de ser un proceso técnico,constituye el instrumento por excelencia para elmonitoreo y seguimiento ciudadano de las gestiones degobierno y de los avances alcanzados por una sociedaddeterminada.

V. La pobreza humanaTarde en la noche, José regresa agotado y frustrado.Otro día buscando trabajo infructuosamente. Cansado ycon hambre, lo único que tiene para subsistir es lasiembra de yuca del vecino, quien le ha autorizado paraque la coseche y la sancoche cuando no tenga paracomer. En la noche oscura y sin luz eléctrica, cuandoJosé avanza hacia el sembradío, una de sus piernas seentierra en un hueco de aguas negras, que se utiliza enausencia de una letrina. José siente rabia e impotenciay, en una especie de auto-castigo, cae rendido decansancio, sin siquiera asearse. Al día siguiente iniciaráuna nueva batalla por su supervivencia.

La anterior es una anécdota real de alguien que reside enlas barriadas marginales que rodean la ciudad de Panamá.S u rgen de su lectura múltiples reflexiones: ¿Hasta cuándoresistirán los valores de José que le impiden claudicar ycaer en manos de la delincuencia y la violencia? ¿ Te n d r ála democracia algún significado para José?

La situación de José es también un claro ejemplo de lasituación de carencias en desarrollo humano quedenominamos pobreza humana. José vive encondiciones de pobreza extrema: no consigue trabajoporque su acceso al conocimiento es muy limitado; suscondiciones de vida son insalubres e insatisfactorias; nopuede proveerse el ingreso adecuado, ni siquiera paracomer; y su longevidad se ve afectada precisamente porese conjunto de condiciones de vida.

1. Una visión multidimensional de la pobreza

Una discusión seria sobre la pobreza en Panamá requiereestablecer con claridad un marco conceptual común, quefacilite la comunicación entre la diversidad deinterlocutores interesados en la identificación yejecución de estrategias efectivas, eficaces y eficientespara reducir la pobreza en el país. Es obvio que la

pobreza, y particularmente la pobreza extrema, ponen enevidencia las carencias en desarrollo humano sostenibleque experimentan grupos importantes de la población deun país. Esta situación se agrava cuando la pobreza no esel resultado de la carencia de recursos en el país, sino deuna profunda desigualdad en la distribución del ingreso,y más aún cuando las desigualdades de esta naturalezavan acompañadas de otros tipos, como son lasdesigualdades en razón de la etnia, de la región y degénero, así como por el acceso desigual a lasoportunidades y a los servicios básicos. Enfrentar elproblema requiere de una nueva óptica que no estébasada ni en la filantropía ni tampoco en el paternalismogubernamental, sino más bien en el esfuerzo conjunto dela sociedad para enfrentar, en forma integral, unproblema sumamente complejo que a todos nos afecta ya todos nos atañe.

De conformidad con el planteamiento anterior, esteprimer INDH Panamá 2002 comparte con los lectoresel marco conceptual sobre la pobreza humana paraofrecer una visión integral del problemamultidimensional de la pobreza y complementar lascontribuciones que han hecho otras corrientes, las cualesaparecen resumidas en el Diagrama 1.3.

Como ya hemos señalado anteriormente, Amartya Sen(1987) introdujo el concepto de pobreza de capacidadesunido a la dimensión de libertad. En otras palabras,según el autor, las personas alcanzarán sus logros(realizaciones) en la medida en que cuenten con lasoportunidades para desarrollar las capacidades que lesllevarán a acceder y decidir sobre diversas opciones ensu vida. La visión de Sen es similar al famoso adagiooriental que reza “no le des un pescado al que tienehambre: enséñale a pescar”, cuyo mensaje fundamentales el de desarrollar la capacidad para bastarse a sí mismo(aprender a pescar para comer), en vez de generardependencias propias del modelo paternalista yclientelista (recibir la dádiva del pescado, que servirá dealimento). Las realizaciones o logros, por lo tanto,podrán medirse a partir de los resultados alcanzados enla creación de capacidades.

Sen considera que los bienes y servicios corresponden alámbito de la pobreza relativa, toda vez que sutransformación en realizaciones tiene diferentesconnotaciones para las personas y grupos humanos.Anotamos aquí que, por ejemplo, el poder adquirir unavivienda de bajo costo tendrá un significado distinto

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CAPÍTULO I

para quien no tenía una vivienda propia, vivía hacinadoo provenía de una vivienda marginal, que para quienexperimenta el empobrecimiento de las clases medias ymedia alta y ha tenido que reducir sus expectativas ysubsistir con una vivienda de bajo costo.

El carácter multidimensional del concepto de pobreza decapacidades es inclusivo e incorpora los siguientescomponentes:

• Pocas oportunidades de participación para serescuchados en los altos niveles de decisión;

• Acceso restringido al mejoramiento de destrezas yconocimientos;

• Acceso limitado a los servicios de salud y a losmedicamentos;

• Exclusión de la seguridad social; y

• Acceso casi inexistente al crédito privado y a losrecursos públicos.

La pobreza de capacidades, noción que surgió como unaalternativa en el proceso mundial de búsqueda de

mediciones cada vez más precisas de un fenómenoaltamente complejo, ha dado paso a una visión másamplia, que es el concepto de la pobreza humana:

La pobreza humana es la denegación de oport u n i d a d e sy opciones básicas para el desarrollo humano, o sea laimposibilidad de vivir una vida larga, sana y creativa yd i s f rutar de un nivel decente de vida, liber t a d ,dignidad, respeto de sí mismo y de los demás (IDH,1997: p. 5).

La privación de capacidad básica abarca la privaciónen años de vida, salud, vivienda, conocimientos,participación, seguridad personal y medio ambiente.Cuando se combinan estos diferentes tipos de privaciónse limitan gravemente las opciones humanas (IDH,1997: p. 32).

La pobreza humana es multi-dimensional y no sólo serefiere a la pobreza de ingreso. Las cuatro dimensionesbásicas que condensan la condición de pobreza humanaadmiten una serie de combinaciones y variaciones,dando como resultado pobrezas humanas de distintosniveles de gravedad, pero todas atendibles en el marcodel desarrollo humano sostenible. Esas cuatrodimensiones son:


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Diagrama 1.3. Evolución de los enfoques y metodologías más utilizados para medir la pobreza.

Fuente: Preparado por Amelia Márquez de Pérez. “Conferencia sobre Pobreza y Desarrollo Humano” (2000).


• La vida bre v e : Contrasta con el objetivo de lograruna vida sana y prolongada. En este aspecto, lapobreza humana se caracteriza por la muerte atempranas edades, o sea, antes de los cuarenta años.

• El analfabetismo: Se refiere a una de las privacioneshumanas más importantes, toda vez que es ladimensión que impide a los seres humanos adquirir elconocimiento necesario para sobrevivir e insertarseen la vida productiva. Al analfabetismo absolutohabría que añadir el analfabetismo funcional, el cualse refiere a las personas que aprendieron a leer yescribir alguna vez en su vida, quizá en los primerosgrados de la enseñanza primaria, pero que con eltiempo han perdido las destrezas elementales. Esaspersonas sufren la privación del conocimiento, lascomunicaciones y el acceso a la tecnología, por lo quesus capacidades y oportunidades de progresar sehallan muy reducidas.

• La falta de medios materiales: Esta dimensión serefiere al aprovisionamiento económico general. Enesta dimensión se consideran las privaciones por faltade agua potable, el porcentaje de niños menores decinco años desnutridos y el acceso a los servicios desalud; sin embargo, los países definirán losindicadores más apropiados según su nivel dedesarrollo. Así, el peso que tendrá el mismo indicador(por ejemplo, acceso a agua potable) será diferente enla realidad de un país desarrollado y en la de un paísen vías de desarrollo.

• La exclusión social: El concepto de exclusiónconlleva un componente social, ya que se refiere a laspersonas excluidas de la interacción social o de laparticipación en la vida de la comunidad y de losprocesos de toma de decisiones. El concepto deexclusión social es útil en la medida en que seestablece, no sólo como un fenómeno deconocimiento, sino como un foco de atención decarácter práctico. Usualmente está acompañado deformas diversas de privación, incluida la caída delpoder adquisitivo de la población afectada. En untrabajo reciente, Amartya Sen analiza el desempleocomo un instrumento de exclusión (Sen, 2001).

De conformidad con la teoría, las diferentes dimensionesde la pobreza humana se entrelazan y dan lugar a unaserie de combinaciones de distintos matices y niveles deprofundidad, como se observa en el Diagrama 1.4. Así,

por ejemplo, una persona puede ser analfabeta funcionaly, por lo tanto, ver disminuidas sus oportunidades decomunicación, interacción social y tecnología, perocontar con ingresos suficientes debido a la actividadeconómica que realiza, como puede ser la ganadería enpequeña escala; mientras que otra persona puede seralfabetizada e inclusive profesional, pero en la zona enla que vive está privada del acceso a recursosfundamentales para la salud, como el agua potable.

2. El núcleo irreductible de la pobreza

Cuando las privaciones convergen en un mismo punto segenera un núcleo que representa a la población queexperimenta todas las dimensiones de pobreza. Esenúcleo, que puede observarse en el centro del Diagrama1.4, es definido por Amartya Sen como el núcleoirreductible de pobreza absoluta y es el que requiere laatención de mayor prioridad. Sen clasifica en seis lasprivaciones de capacidades fundamentales que debenconverger para que exista ese núcleo:

• la privación de la capacidad para alimentarse onutrirse;

• la privación de la capacidad para evitar contraerenfermedades prevenibles;

• la privación de la capacidad para protegerse delmedio ambiente;

• la privación de la capacidad para vestirse,

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Fuente: Adaptado del Informe Mundial de DesarrolloHumano. Año 1997.

Diagrama 1.4. Las dimensiones de la pobrezahumana

CAPÍTULO I

• la privación de la capacidad para movilizarse otransportarse y

• la privación de la capacidad para educarse.

Sen (1978) añade que este núcleo irreductible deprivación absoluta –se refiere a la pobreza extrema– setraduce en muerte por hambre, desnutrición y miseriaevidente. Su crudeza es igual en un país que en otro, enla ciudad que en el campo, y en las diferentes épocas.En la pobreza absoluta no hay mayores diferencias entérminos de tiempo y espacio.

Sen señala, además, que existe otro grupo de necesidadesque muestran un carácter relativo o variable con respectoa las formas en que se satisfacen y en las cuales incidenfactores culturales y sociales, como son las capacidadespara vivir sin avergonzarse, la participación en la vidacomunitaria, y la auto estima o respeto de sí mismo(a).En la pobreza relativa, los factores histórico-culturales,incluyendo los valores, así como la estructura decomercialización de un país, inciden en la creación decapacidades para satisfacerlas. Existen, por lo tanto,fuertes diferencias en la forma en la que sociedades ygrupos humanos le hacen frente. Entre ellas tenemos eltipo de ropa que es necesario llevar, la naturaleza de lasactividades sociales que se celebran, o las formas en quese usa el tiempo libre, así como el uso generalizado o node artículos electrodomésticos, que se considerannecesarios por los modos de vida que se hayan adoptadocolectivamente (Sen, 1984: p. 337).

V I . Pre g u ntas genera l e sque guían el primer INDHEste primer Informe Nacional de Desarrollo Humanode Panamá 2002 procura abrir un espacio para ladiscusión de los temas mencionados y ofrecer insumosimportantes para el análisis de los logros alcanzados porla sociedad panameña en materia de desarrollo humanoy reducción de la pobreza. Es indudable que estosinsumos serán de gran valor para fortalecer las políticaspúblicas; no obstante, no escapará al investigadorespecializado el hecho de que, para realizar evaluacionesde política y de gestión gerencial gubernamental serequiere contar con información sistematizada,específica, desagregada y actualizada, que va más allá delas publicaciones tradicionales. De allí que la

actualización de los sistemas de información, apoyadosen las tecnologías de la información y la comunicación,constituye un requisito indispensable para que todociudadano tenga acceso transparente a la informaciónsobre el manejo honesto de los recursos del Estado ytambién a la forma como son ejecutadas las acciones degobierno.

Al construir el INDH Panamá 2002, se tuvieron encuenta como marco de referencia una serie de preguntasa las cuales se deseaba dar respuesta:

1. ¿Cuál es el estatus del Desarrollo Humano dePanamá, desagregado por provincia, distrito y área, ycómo se manifiesta la pobreza y la desigualdad enPanamá, desde la perspectiva de la pobreza de ingresoy de la pobreza humana?

2. ¿Cómo se perfila el problema de la pobreza desde laóptica de los grupos vulnerables y si puede darse unpunto de encuentro entre la visión de los técnicos queformulan las políticas y la visión de quienes viven lapobreza?

3. ¿Cómo se comportan la educación y el gasto social,vistos como factores que inciden fuertemente en lareducción de la pobreza?

La discusión de los temas que abordan estas preguntasy las respuestas que ofrece el Informe van acompañadaspor el Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP),cuyos detalles metodológicos aparecen en el AnexoMetodológico. El IDHP se ha elaborado dentro delesquema del Informe Mundial de Desarrollo Humanodel PNUD, pero estableciendo elementos adicionalespara profundizar en la evaluación del progreso del país,y sentar con ello las bases para darle seguimiento a losavances que se logren, de aquí en adelante, en materia dedesarrollo humano.

Esta estimación propia, hecha por el Proyecto INDHPanamá 2002, es un ajuste metodológico del ÍndiceMundial a la realidad panameña, que hace eco de lasrecomendaciones emanadas, tanto de los participantes enel Primer Seminario sobre Desarrollo HumanoSostenible que el PNUD auspició en 1996, como deHABITAT y del Comité Asesor Estadístico, el cualrealizó un examen riguroso de los datos con el fin degarantizar la confiabilidad, validez y sostenibilidad de lainformación.


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En respuesta a la primera pregunta se presenta el IDHP,el cual permite identificar geográficamente los logrosalcanzados en esta materia al nivel nacional, provincialy distrital. El IDHP se complementa con el Índice dePobreza Humana (IPH), el Índice de Desarrollo relativoal Género (IDG) y el Índice de Potenciación de Género(IPG). Se aspira a que la lectura combinada de los cuatroíndices favorezca el ambiente para la adopción depolíticas que focalicen en términos de coberturapoblacional, y también en términos de los factores quetienen un mayor peso en cada una de las provincias ydistritos, de manera que quienes tomen las decisionescuenten con elementos concretos para determinarresponsabilidades sectoriales y prioridadesp r o g r a m á t i c a s , así como para fortalecer los mecanismosde asignación de los recursos.

En adición al IDHP, también se estimará la pobreza deingreso, según la línea de pobreza oficial basada en laEncuesta Niveles de Vida (MEF, 1997), y se examinaránlos datos relativos a la educación y el ingreso según elsexo de las jefaturas de hogares, el tamaño de los gruposfamiliares, y la edad de los dependientes. El examen serealizará por área (es decir, si la pobreza es urbana,rural o indígena), y por nivel de pobreza (es decir, si espobreza general o pobreza extrema). Se observarántambién las desigualdades a través de los indicadoresmás relevantes sobre este particular. Las estimacionesde los Índices y de la pobreza de ingreso están basadasen el Censo Nacional de Población y Vivienda del año2000.

Para responder a la segunda pregunta se efectúa unanálisis de las dimensiones más severas de la pobrezahumana en las provincias y los distritos del país,complementada con una revisión analítica del perfil delos grupos en condiciones de mayor pobreza yvulnerabilidad en las áreas urbanas, rurales e indígenas.En este sentido, el INDH Panamá 2002 ofrece unespacio para que las voces de los sectores más pobres ycon mayor vulnerabilidad dentro del país seanescuchadas.

El Informe se detiene en los grupos indígenasmayoritarios, por constituir los grupos más expuestos alas condiciones severas de vulnerabilidad y aquéllos enlos que convergen todo tipo de carencias. En su análisis,sin embargo, el INDH Panamá 2002 enfoca y destacatambién las potencialidades que tienen estos gruposhumanos, las cuales constituyen su mayor recurso para

el desarrollo. Además de los documentos e informesaportados por los investigadores y profesionales, serealizaron consultas con las autoridades indígenas y con loslíderes e integrantes de organizaciones r e p r e s e n t a t i v a sde los pueblos indígenas, y se llevó a cabo un estudiocualitativo que permitiera, desde su propia perspectiva,captar su visión de desarrollo, sus expectativas y susaspiraciones. De esta manera, se ofreció a los grupos enpobreza una tribuna pública y seria que les permitecompartir con autoridades y técnicos, gruposo rganizados y ciudadanía en general, su visión depobreza y desarrollo. Como fruto de este nuevo diálogo,esperamos aproximarnos al establecimiento de un puntode encuentro entre quienes viven la pobreza y quienestienen que ofrecer alternativas, programas y serviciospara combatirla, sean éstos privados o públicos.

La tercera pregunta tiene como sustento el hecho de quela educación y el gasto e inversión sociales constituyendos de los factores principales que contribuyen aldesarrollo humano, en la medida en que proporcionanbienes y servicios, que pueden crear capacidades en lapoblación para satisfacer las necesidades humanas ytransformarlas en logros del desarrollo humano. Conrespecto al tema educativo se analizarán lasdesigualdades existentes, tanto en el acceso como en lacalidad de los servicios y su impacto sobre la pobreza,al tiempo que se rescatarán experiencias educativasinnovadoras que han sido promovidas desde el sectorprivado, la sociedad civil y el gobierno. Se intentaresponder también a preguntas específicas como lassiguientes:

• ¿En qué medida está contribuyendo el EstadoPanameño a desarrollar capacidades educativas en lospobres?

• ¿Hasta qué punto alcanzan los pobres los beneficiosde los servicios educativos?

• ¿Requieren de algún tipo de entrenamiento y apoyosespeciales los docentes que laboran con gruposvulnerables, en zonas de difícil acceso y en lascomarcas indígenas?

Como resultado de los análisis sobre el tema deeducación se espera identificar las necesidadeseducativas del lado de la oferta y la capacidadinstitucional existente para satisfacer las necesidadeseducativas de los pobres; efectuar el análisis de la eficacia

60

CAPÍTULO I

de la inversión educativa, así como de la participación dela comunidad educativa en la atención de lasnecesidades de los pobres; y promover el concepto deeducación para la vida, examinando el perfil e incentivosrequeridos por el personal docente, particularmenteaquéllos que prestan servicios en las áreas rurales eindígenas. Todo ello se logra complementando lainformación que aparece en los respectivos capítulossobre Educación y Gasto e Inversión Social del INDHPanamá 2002, respectivamente.

Con respecto al gasto y la inversión sociales, que son delos más altos de América Latina, se analiza sucomportamiento durante las dos últimas décadas. Dadoque la magnitud del gasto público social contrasta conlos niveles de pobreza existentes en el país, se generaninterrogantes sobre su eficiencia y eficacia. Losrecientes procesos de reforma del Estado presentan unatendencia a reorientar el gasto y la inversión social haciaaquellos sectores de población que no son alcanzadospor el gasto privado y que debieran tener prioridad, dadosu nivel de pobreza absoluta. El examen que se llevará acabo en este Informe se circunscribe al sector públicoporque no se cuenta con información sistematizada delsector privado, aunque empíricamente se reconoce elaporte de las iglesias, los clubes cívicos, laso rganizaciones no gubernamentales (ONGs) y otraso rganizaciones de base.

Las principales preguntas en materia de gasto einversión sociales son las siguientes:

• ¿Cuál es la dinámica entre gasto e inversión, y a quéáreas mayormente se dirige?

• ¿Benefician el gasto e inversión a quienes más lonecesitan?

• ¿Qué restricciones enfrentan al gasto e inversión, ycómo puede mejorarse su eficiencia?

• ¿Por qué es importante el control ciudadano de laeficiencia y eficacia del gasto público?

Como resultado de la investigación, se ofrece noúnicamente un análisis del gasto y la inversión públicadel país durante las dos últimas décadas, sino tambiénuna evaluación del impacto de las r e s t r i c c i o n e sfinancieras y de información que se confrontan, así comola revisión crítica de la dinámica entre gasto corriente y

gasto de capital o inversión y sus implicaciones. Seseñalan también los beneficios de la focalización delgasto y los procesos de descentralización comoalternativa viable para re-direccionar recursos hacia lospobres, así como la conveniencia del ejercicio efectivodel control ciudadano sobre la eficiencia y la eficacia deese gasto público.

El Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá2002, por la naturaleza de los temas que aborda y losobjetivos que persigue, constituye un instrumento deanálisis, de discusión y de trabajo para políticos yacadémicos, para periodistas y científicos, y parahombres y mujeres de todos los estratos sociales y detodos los grupos humanos. En su contenido hay valiososinsumos para enriquecer los procesos de formulación yejecución de las políticas públicas dirigidas hacia lasuperación de las barreras que enfrentamos en el arduocamino hacia el Desarrollo Humano Sostenible y haciala reducción significativa de la pobreza extrema enPanamá.


61

CAPÍTULO IIR A D I O G R A F Í A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O Y L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

Trabajar en el marco conceptual del desarrollo centradoen el ser humano exige la construcción de indicadoresque van más allá de la medida de los niveles deproducción de bienes y servicios que se conoce comoProducto Interno Bruto (PIB), porque éste no ofrecemayor información respecto a la distribución de esosrecursos, ni de las características positivas o negativasque ha tomado ese proceso de producción, ni de otrosaspectos de la vida humana como son los culturales,sociales y políticos. A estos efectos, el PNUD hadesarrollado el Índice de Desarrollo Humano (IDH), quees un índice estadístico compuesto que no privilegiaúnicamente el ingreso, sino que mide tres dimensionesbásicas del desarrollo humano, como parte del esfuerzopor evaluar los avances y logros de un país en materia dedesarrollo humano. Estas tres dimensiones son:

• El acceso al conocimiento, que incluye los niveles dealfabetización y la tasa de matriculación combinada(primaria, secundaria y superior);

• La longevidad, medida a través de la esperanza devida al nacer y entendida como los años promedio quese espera puede vivir una persona, de acuerdo a losniveles de mortalidad de la población del país;

• El nivel decente de vida, que se mide a través del PIBper cápita.

En Panamá, este índice IDHP se ha elaborado dentro delesquema del Informe Mundial de Desarrollo Humano delPNUD, pero estableciendo elementos adicionales paraprofundizar en la evaluación del progreso específico delpaís y poder sentar con ello las bases para darleseguimiento a los avances que logre Panamá en materiade desarrollo humano de aquí en adelante. Estaestimación propia, hecha por el Proyecto INDH Panamá2002, es un ajuste metodológico a la realidad panameña.Específicamente, en el caso de la dimensión deconocimiento se incorporó la medición de años deescolaridad y el nivel de formación de los docentes,mientras que para el nivel decente de vida se utilizó elingreso promedio de los hogares, las condicionesmateriales de la vivienda, el acceso a los serviciosbásicos, y las condiciones de empleo.

I. Avances en elDesarrollo Humano de PanamáLos avances en desarrollo humano en Panamá a los quese refiere este apartado han sido estimados a través delIDHP, pero con los ajustes antes mencionados. Lasdimensiones principales de acceso a conocimientos,longevidad y nivel decente de vida fueron ponderadascon el mismo peso, pero con las adiciones señaladas. Losdetalles de la metodología pueden ampliarse utilizandolas Notas Técnicas incluidas al final de este Informe.

A continuación se presentarán los resultados globales delI D H P y, posteriormente, los resultados más relevantesde cada dimensión. Para interpretar las puntuacionesalcanzadas por provincias, distritos o áreas se deberáaplicar la siguiente escala (Cuadro 2.1), elaborada paratal efecto:

A. El Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP)

Para el año 2000, el Índice de Desarrollo Humano dePanamá (Cuadro 2.2) revela avances importantes, loscuales colocan al país en la categoría de logro medioalto (0.601 a 0.800) al nivel nacional y en las zonas

63

C A P Í T U L O I I Radiografía del Desarrollo Humanoy la pobreza en Panamá

Cuadro 2.1. Escala de valores para la interpretacióndel Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP)

Rango Categoría en el Índice

0.000 a 0.200 Muy Bajo

0.201 a 0.400 Bajo

0.401 a 0.600 Medio

0.601 a 0.800 Medio Alto

0.801 a 1.000 Alto


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CAPITULO II R A D I O G R A F Í A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O Y L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

Gráfica 2.1. Avances en Desarrollo Humano por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a d atos de la Contraloría General de la República.

Cu a d ro 2.2. Í n d i ce Nacional de De s a rrollo Humano de Pa n a m á ,por prov i n c i a , co m a rca y áre a . Años 1990 y 2000.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a datos de la Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca .

Provincia IDH Panamá 1990 IDH Panamá 2000 % Incremento 1990-2000

Bocas del Toro 0.584 0.619 5.9

Coclé 0.578 0.650 12.5

Colón 0.659 0.715 8.4

Chiriquí 0.625 0.692 10.7

Darién 0.455 0.504 10.7

Herrera 0.610 0.690 13.2

Los Santos 0.627 0.710 13.3

Panamá 0.719 0.764 6.2

Veraguas 0.527 0.600 13.9

Comarca Kuna Yala 0.389 0.448 15.2

Comarca Emberá Wounaan 0.321 0.392 22.2

Comarca Ngöbe Buglé 0.307 0.363 18.2

Comarca Wargandí --- 0.390 ---

Comarca Madungandí --- 0.402 ---

Promedio Nacional 0.646 0.707 9.4

Urbano 0.732 0.776 6.0

Rural 0.519 0.576 10.8

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urbanas. Esta categoría también se mantiene en lasprovincias de Panamá (0.764), Colón (0.715), LosSantos (0.710), Chiriquí (0.692), Herrera (0.690),Coclé (0.650) y Bocas del Toro (0.619). En este grupo,las provincias que muestran el crecimiento más rápidoentre 1990 y 2000 son: Los Santos (13.3%), Herrera(13.2%) y Coclé (12.5%).

Se aprecia un logro medio (0.400 a 0.600) en las zonasrurales (0.576), en las provincias de Veraguas (0.600) yDarién (0.504), y en las comarcas Kuna Yala (0.448) yMadungandí (0.402). Entre 1990 y 2000, elcrecimiento más rápido en este grupo lo tuvo lacomarca Kuna Yala (15.2%). Registran un logro bajo(menor a 0.400) en el año 2000 las comarcas Wa rg a n d í(0.390), Emberá (0.392) y Ngöbe Buglé (0.363),aunque éstas han mostrado mejorías en torno al 20%entre 1990 y 2000.

Como se observa en la Gráfica 2.1 y el Mapa 2.1, laProvincia de Panamá sobrepasa claramente elpromedio nacional, seguida de Colón y Chiriquí, enescalas bastante menores. Evidentemente, estas tresprovincias ejercen un peso específico fuerte en lacalificación final obtenida por las áreas urbanas dentroel IDHP.

1. Avances y rezagos en Desarrollo Humano

A continuación se presentan los 10 distritos del país conmayor logro en Desarrollo Humano (Cuadro 2.3 y Mapa2.2), los cuales superan los 0.700 puntos (logro medio aalto), y entre los cuales destacan Las Tablas (0.757),Chitré (0.762), San Miguelito (0.769), David (0.770) yPanamá (0.783).

Se presentan igualmente los 10 distritos con menoreslogros en Desarrollo Humano, mostrando todos ellosvalores de rango bajo (menor a 0.400). Entre é s t o sdestacan Besiko (0.349), Kankintú (0.354) y Mirono(0.355), Nole Duima (0.368) y Müna (0.369), todospertenecientes a la comarca Ngöbe Buglé, los cualesrepresentan logros inferiores al 45% del nivel alcanzadopor los distritos con mayor desarrollo.

Se aprecia en la Gráfica 2.1 que los indicadores de lastres diferentes dimensiones del IDH muestranimportantes avances entre 1990 y 2000, aunque es obvioque se mantienen las desigualdades estructurales. En laGráfica 2.2 se puede observar el nivel de disparidad queexiste entre los distritos con el mayor y menor nivel delogro en cada una de las dimensiones del IDH, cuyodetalle se explica a continuación:


Mapa 2.1. Í n d i ce de De s a rrollo Humano, por provincia y co m a rca . Año 2000.

Fuente: Contraloría General de la República. Dirección de Estadística y Censo.

66

• La dimensión con mayor adelanto y menor disparidades la de longevidad o esperanza de vida al nacer. Sepuede apreciar que el distrito con menor progresoalcanzó un logro medio, el cual equivale al 64.3% deldistrito que alcanzó el mayor nivel en el país (de logroalto).

• En materia de acceso al conocimiento, el distrito conmenores resultados calificó en la categoría de logrobajo, alcanzando tan sólo el 39.3% del distrito conmayor adelanto, el cual calificó en la categoría de altonivel de desarrollo (superior a 0.801).

• La dimensión nivel decente de vida (que integra losi n d i c a d o res de ingreso, empleo, vivienda y serviciosbásicos) presenta la situación más crítica, siendo ladimensión de menor logro relativo y la que tiene la disparidad más alta. El distrito con menoresresultados alcanza un logro muy bajo (menor a 0.201),que equivale sólo al 2.3% del logro alcanzado por eldistrito con mayor adelanto en esta dimensión.

El análisis por distrito revela que los más adelantadosestán cerca del límite con la categoría de logro alto(0.801 y más), mientras que los menos adelantados seubican en el nivel de logro bajo (menor a 0.401), el cualrepresenta sólo un 44.6% del logro máximo alcanzadopor un distrito para el año 2000. Esta situación destacala necesidad de elaborar políticas orientadas a promoverel avance de las dimensiones más rezagadas y, sobretodo, a reducir las desigualdades especialmente en ladimensión nivel decente de vida (ingreso, empleo,

CAPÍTULO II R A D I O G R A F Í A D E L D E S A R R O L L O H U M A N O Y L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

Cu a d ro 2.3. I D H P: Ava n ces y rezagos en De s a rrollo Humano, por distrito. Año 2000.


ÍndiceDistritos Desarrollo

Humano

Dolega 0.734

La Chorrera 0.734

Colón 0.740

10 Distritos con Taboga 0.749

mayor logro Arraiján 0.752

Las Tablas 0.757

Chitré 0.762

San Miguelito 0.769

David 0.770

Panamá 0.783

Besiko 0.349

Kankintú 0.354

Mirono 0.355

10 Distritos con Nole Duima 0.368

menor logro Müna 0.369

Sambú 0.370

Ñürüm 0.374

Kusapín 0.384

Wargandí 0.390

Cémaco 0.399

Gráfica 2.2. Síntesis de los resultados del IDHP


67

vivienda y servicios básicos), así como en la deeducación, a fin de activar mecanismos efectivos paramejorar la calidad de vida de las personas. El avancelogrado durante la década en cuanto a la cobertura deinfraestructura y servicios básicos de educación permitep e n s a r, por ejemplo, que la inversión pública puedeser una herramienta útil para ayudar a reducir lasdisparidades entre regiones y aumentar el nivel de vida dela población, si éstas tienen como finalidad reducir lasdisparidades entre grupos humanos y si se adoptanpolíticas adecuadamente focalizadas.

II. Análisis de lasdimensiones del IDHPEl análisis detallado de las dimensiones del Índice deDesarrollo Humano de Panamá (IDHP) 2002 ofreceinsumos importantes para la toma de decisiones depolítica, pues permite apreciar los logros obtenidos encada una de las variables e indicadores que han servidode fundamento para su construcción, desagregados porprovincia, comarca y área (urbana-rural). La observaciónpor separado de cada dimensión permite, adicionalmente,detectar las zonas que presentan mayores rezagos en labúsqueda del desarrollo humano sostenible y las que, porende, requieren de atención prioritaria. De esta forma, lasautoridades regionales y municipales, así como losciudadanos y ciudadanas interesados, pueden percatarsedel nivel de logros alcanzados en cada una de lasvariables estudiadas y observar su desempeño encomparación con otras provincias, distritos y comarcas.

A. Primera dimensión: Acceso al Conocimiento(1):

Entre el año 1990 y el 2000 (Cuadro 2.4), esta dimensiónha tenido un incremento del 10.3% al nivel nacional, frentea un 16.4% en el sector rural, destacándose el crecimientode las comarcas Ngöbe Buglé (47.3%), Emberá (38.9%) yKuna Yala (30.0), y el de la provincia de Darién (27.6%).

En el año 2000, lideran el logro educativo, con un nivelmedio a alto, las provincias de Panamá (0.777), Colón(0.746) y Chiriquí (0.717) y aparecen con los menoresresultados, aunque con un importante crecimiento, tal ycomo se indicara arriba, las comarcas Kuna Yala (0.496),Emberá (0.462), Ngöbe Buglé (0.367), Madungandí(0.332) y Wa rgandí (0.330), con niveles considerados de

logro medio a bajo. El sector rural alcanza un logro medio(0.585) y el sector urbano un logro medio a alto (0.783).

En la Gráfica 2.3 se aprecian los avances logrados en ladimensión de acceso al conocimiento del IDHP. Elordenamiento de las comarcas y provincias respecto allogro en la dimensión educativa en los años 1990 y 2000ilustra una tendencia similar entre ambos años, salvo elcaso de la provincia de Los Santos, que mejora suposición respecto a 1990. La línea trazada en la partesuperior de la gráfica marca el nivel de logro promediodel país en el año 2000, línea que sólo es superada porColón, Panamá y, en general, por las áreas urbanas.

1. Avances y rezagos en el Acceso al Conocimiento

A continuación se presentan los 10 distritos del país conmayor logro en esta dimensión (Cuadro 2.5), los cuales


Provincia Índice Índice %

y Área Educación Educación Incremento

1990 2000 1 9 9 0 - 2 0 0 0

Bocas del Toro 0.523 0.624 19.3

Coclé 0.587 0.684 16.5

Colón 0.696 0.746 7.2

Chiriquí 0.636 0.717 12.7

Darién 0.423 0.540 27.6

Herrera 0.608 0.697 14.6

Los Santos 0.586 0.705 20.2

Panamá 0.732 0.777 6.2

Veraguas 0.559 0.635 13.6


Co m a rca Emberá Wo u n a a n 0.332 0.462 38.9





Urbano 0.742 0.783 5.4

Rural 0.503 0.585 16.4

Cuadro 2.4. IDHP: Avances en el Acceso al Conocimiento, por provincia,comarca y área. Años 1990 y 2000.


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superan los 0.700 puntos (medio a alto), y entre loscuales destacan Chitré (0.786), Panamá (0.795) y David(0.799). En contraste, se presentan los 10 distritos conmenores logros en el año 2000, entre los que destacanBesiko (0.314), Wa rgandí (0.330) y Madungandí(0.332). Salvo Kusapín y Sambú, la mayoría de estosdistritos presenta valores inferiores a 0.400 (consideradobajo), lo que representa menos del 50% del logroalcanzado por los distritos más avanzados.

La dimensión de Acceso al Conocimiento tiene especialimportancia porque, durante gran parte del siglo XX, sele ha atribuido a la educación un papel importante en lamovilidad social (Sáinz, 1996), para asegurar que lasposiciones sean asignadas a partir de los méritos ycapacidades demostradas en el proceso formativo, ydebilitando con ello la jerarquización de la sociedad entorno al linaje o al poder económico. En años recientes,sin embargo, el agotamiento de la forma de gestión delproceso educativo mediante la cual se privilegian losmedios (cobertura) sobre los fines (aprendizaje) llevó aun drástica reducción de la eficiencia del Estado(burocratización) en cuanto a prestar servicioseducativos e iniciar la mejoría y adaptación a los nuevoscontextos. Como resultado, se han generado fuertesdiferencias de calidad entre la educación pública y la


Gráfica 2.3. Avances en el acceso al conocimiento por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000.


Cuadro 2.5. IDHP: Avances y rezagos en el Acceso al Co n oc i m i e nto, por distri to.Año 2000.


Distritos Índice

Educación

Santiago 0.740

Colón 0.766

Las Tablas 0.766

10 Distritos con Arraiján 0.768

mayor logro La Chorrera 0.770

Taboga 0.780

San Miguelito 0.782

Chitré 0.786

Panamá 0.795

David 0.799

Besiko 0.314

Wargandí 0.330

Madungandí 0.332

10 Distritos con Kankintú 0.340

menor logro Müna 0.349

Mirono 0.350

Nole Duima 0.362

Ñürüm 0.392

Kusapín 0.417

Sambú 0.438

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privada, habiéndose producido una segmentación de laoferta educativa y una fuerte desigualdad entre sectoressociales. Los indicadores que se presentan para Panamáconfirman la desigualdad social que existe con respectoal acceso a una educación de calidad.

La experiencia en América Latina indica que hoy senecesitan más años de escolaridad que antes para obtenerlos mismos resultados mínimos de integración cultural ylaboral. Retoman entonces su importancia en el logroeducativo el estrato social de origen y las redes socialesde pertenencia, ya que son mayormente las personas queprovienen de hogares con mayor educación y recursos–y muchas veces también de áreas urbanas–, quieneslogran acceso a la mejor educación y los mejoresresultados educativos (reforzados por el hogar deorigen), así como un mejor y más rápido acceso almercado de trabajo a través de sus redes sociales depertenencia.

B. Segunda dimensión: Longevidad

En esta dimensión, Panamá presenta los mejoresresultados globales, con un incremento de 1.7 años en

promedio (3.6%) en una década (Cuadro 2.6). Comoveremos, algunos de estos resultados se hallan muycercanos a los de los países desarrollados, básicamenteen función de los avances logrados en las últimasdécadas en materia de salud pública y servicios desaneamiento básico. Un importante progreso presentanlas zonas que tenían menor esperanza de vida en 1990,como es el caso de las comarcas Emberá (9.4%) yNgöbe Buglé (7.4%) que, en el año 1997, tenían unaesperanza de vida al nacer de 58.9 y 66.1 años,respectivamente. Es notoria, no obstante, la baja en losaños estimados para Darién durante el período 1990 -1997, cuando la esperanza de vida estimada descendió,de 67 a 64.6 años.

En consonancia con esta realidad, los progresosregistrados en las áreas más deprimidas del país sedeben al éxito de las intervenciones para reducir lamortalidad causada por enfermedades que típicamenteaquejan a los menores (tales como diarreas agudas,enfermedades gastro-intestinales y enfermedadesrespiratorias, entre otras), que demandan la capacitaciónen hábitos de higiene y la expansión de la cobertura deservicios básicos.


Fuente: Co nt raloría Ge n e ral de la República. Di rección de Es t a d í s t i ca y Ce n s o.

Cuadro 2.6. IDHP: Longevidad en Panamá, por provincia y comarca. Años 1990-1997(2).

Provincia Esperanza Esperanza Índice Índice %

de vida de vida Longevidad Longevidad Incremento

1990 1997 1990 1997 1990 - 1997

Bocas del Toro 66.9 69.3 0.698 0.739 5.8

Coclé 71.8 73.6 0.780 0.810 3.8

Colón 70.7 72.6 0.761 0.793 4.1

Chiriquí 70.8 72.9 0.764 0.799 4.6

Darién 67.0 64.6 0.700 0.660 -5.7

Herrera 72.8 74.5 0.797 0.826 3.6

Los Santos 73.9 75.7 0.816 0.845 3.6

Panamá 75.1 75.9 0.835 0.848 1.6

Veraguas 67.6 70.1 0.711 0.752 5.8

Comarca Kuna Yala 65.9 67.8 0.682 0.713 4.5

Co m a rca Emberá Wo u n a a n 56.0 58.9 0.517 0.565 9.4

Comarca Ngöbe Buglé 63.3 66.1 0.638 0.685 7.4

Comarca Wargandí --- 64.6 --- 0.661 ---

Comarca Madungandí --- 66.2 --- 0.668 ---

Promedio Nacional 72.2 73.9 0.786 0.815 3.6

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Según el último Censo Nacional de Población yVivienda (2000), Panamá tiene una población de2,839,177 personas, casi equiparada por sexo, de lascuales casi las dos terceras partes se concentran en áreasurbanas. La tendencia a la estabilización del crecimientopoblacional, asociada a las menores tasas de mortalidad,favorecerá el envejecimiento de la población y, con ésto,el cambio del perfil de las enfermedades que requeriránatención. De cara al futuro, por consiguiente, losproblemas de salud de mayor complejidad que sepresentan mayormente en las áreas urbanas (tales comoenfermedades cardíacas, neurológicas y tumores, entreotras) hacen presumir que, en algunos años, elcrecimiento en la esperanza de vida pudiera ser máslento o estabilizarse, a menos que se prevean loscorrectivos y se realicen las inversiones necesarias paraatender esos problemas de salud, crecientementecomplejos, hacia los cuales irá transitando el país amedida que avancen los cambios ya mencionados en lacomposición etárea de la población. El país debeplantearse el desafío que representan estos cambiosdemográficos, en razón de que ellos conllevan unapresión creciente sobre la demanda de empleoremunerado y sobre los sistemas de seguridad social y desalud pública (Márquez de Pérez, 1999: p.56-58).

En la Gráfica 2.4 se aprecia el ordenamiento de lascomarcas y provincias, en 1990 y 1997, respecto alindicador de Longevidad. La línea trazada en la partesuperior de la gráfica marca el promedio de logro alnivel nacional (0.815) en el año 1997, el que sólo fuesuperado por las provincias de Panamá (0.848), LosSantos (0.845), Herrera (0.826), y Coclé (0.810), que seubicaron en la categoría de logro alto (sobre 0.800). Losresultados más bajos, pero aún dentro un nivel de logromedio (entre 0.401 y 0.600), fueron para la comarcaEmberá (0.565), la provincia de Darién (0.660) y lacomarca Wargandí (0.661), entre otros.

1. Logros y rezagos en Longevidad

A continuación se presentan los 10 distritos con mayorlogro (logro alto) en Longevidad (Cuadro 2.7), quesuperan los 0.800 puntos, y entre los cuales destacanGuararé (0.852), Bugaba (0.859) y David (0.861).

Se presentan, igualmente, los 10 distritos con menoreslogros en la dimensión de Longevidad del IDHP en elaño 1997; éstos se ubican, sin embargo, dentro del rangode logro medio del Índice. Entre ellos destacan Sambú(0.553), Cémaco (0.569) y Chepigana (0.660), con


Gráfica 2.4. IDHP: Avances en Longevidad en Panamá, por provincia y comarca. Años 1990 y 1997.


71

logros un poco menores al 77% del alcanzado por losdistritos con mayor longevidad.

C. Tercera dimensión: Nivel Decente de Vi d a

Por tratarse de una dimensión compleja que contempla, asu vez, tres indicadores separados (ingreso, condicioneslaborales y condiciones de la vivienda), en esta sección sepresentan, en primer término, los resultados generalesresumidos, para luego pasar a un análisis delcomportamiento de cada uno de los tres indicadores quecomponen esta dimensión. Como se ha señalado, el logroen el nivel decente de vida da cuenta del logro medioentre los tres indicadores combinados, obteniéndose asíun acercamiento más completo a los mínimos requeridospara lograr el desarrollo humano de los panameños.

Las tendencias señaladas para estos tres indicadores serecogen en el indicador sintético de Nivel Decente de

Vida (Cuadro 2.8), cuyos resultados indican un logro enla categoría media alta en el área urbana (0.671),principalmente en el área metropolitana, que abarca lasprovincias de Panamá y Colón. Luego siguen LosSantos (0.581), Chiriquí (0.559) y Herrera (0.549),destacando por su crecimiento entre 1990 y 2000 lasprovincias de Veraguas (33.1%), Herrera (29.3%) yDarién (28.7%). Se aprecia un menor logro rural(0.398), pero con un incremento más rápido (17.4%), ytambién se registra una mejoría del orden del 30%, entre1990 y 2000, en las comarcas Kuna Yala y Emberá,aunque se mantienen en un nivel de logro muy bajo(menor a 0.250). Nuevamente llama la atención el casode Bocas del Toro, provincia en la que se registró undescenso en esta dimensión entre 1990 y 2000.

En la Gráfica 2.5 se aprecia el ordenamiento de lasprovincias y comarcas en el logro de la dimensión NivelDecente de Vida. La línea trazada en la parte superior


Distritos ÍndiceLongevidad

2000

Chame 0.844

Las Tablas 0.847

Arraiján 0.847

10 Distritos con La Chorrera 0.848

mayor logro San Miguelito 0.849

Los Santos 0.849

Panamá 0.850

Guararé 0.852

Bugaba 0.859

David 0.861

Sambú 0.553

Cémaco 0.569

Chepigana 0.660

10 Distritos con Wargandí 0.661

menor logro Pinogana 0.661

Kusapín 0.667

Tolé 0.667

Chiriquí Grande 0.675

Mirono 0.675

Cañazas 0.676


Cuadro 2.7. IDHP: Avances en Longevidad, por distritos. Año 2000.


Prov i n c i a Í n d i ce Í n d i ce %

y Áre a N i vel de vida N i vel de vida I n c re m e nto

1 9 9 0 2 0 0 0 1 9 9 0 - 2 0 0 0

Bocas del Toro 0.531 0.494 -7.0

Coclé 0.366 0.456 24.5

Colón 0.521 0.606 16.4

Chiriquí 0.475 0.559 17.6

Darién 0.242 0.311 28.7

Herrera 0.424 0.549 29.3

Los Santos 0.479 0.581 21.3

Panamá 0.592 0.666 12.5

Veraguas 0.311 0.414 33.1







Urbano 0.610 0.671 10.1

Rural 0.339 0.398 17.4

Cuadro 2.8. IDHP: Avances en el Nivel de Vida,por provincia, comarca y área.Años 1990 y 2000.

de la gráfica indica el valor promedio nacional en el año2000, el cual sólo superan Panamá, Colón y el promediode las zonas urbanas. En general, se aprecia una mejoríaentre 1990 y 2000, salvo el retroceso que ocurre en laprovincia de Bocas del To r o .

Acontinuación se detallan los resultados particulares decada uno de los tres indicadores que componen estadimensión del IDHP:

1. Indicador de Nivel de Ingreso

Para el año 2000, los mayores avances en materia deingreso ocurrieron en la región metropolitana. Comopodrá apreciarse en el Cuadro 2.9, las provincias dePanamá y Colón alcanzaron el mayor logro, con 0.616y 0.535, respectivamente, en tanto que, en lasprovincias centrales, destacan Los Santos (0.508) yHerrera (0.499), aunque estas últimas se sitúan en elrango medio. A pesar de que el sector rural ha

incrementado de manera importante su ingresopromedio entre 1990 y 2000 (10.7%), el mismomantiene un rango considerado como bajo (0.390), yel cual representa el 64% del logro alcanzado por laszonas urbanas (0.609). La mayoría de las comarcas quepresentan un importante crecimiento en el ingreso(entre 20 y 30%) también se mantienen dentro deniveles bajos (menores a 0.400). Bocas del Toro fue laúnica provincia cuyo ingreso se deterioró (-6.1%) a lol a rgo de la década pasada.

Hay que reconocer que, en las áreas mencionadas, esmás difícil captar la producción y el consumo entérminos monetarios (dinero) debido a que se auto-produce gran parte de lo que se consume en los hogaresy se intercambian bienes en la comunidad, sin quenecesariamente se utilice el dinero como medio para eseintercambio. Los datos de ingreso en las áreas rurales eindígenas constituyen una aproximación a los ingresosen concepto de salarios agrícolas de los trabajadores que

72



Gr á f i ca 2.5. I D H P: Ava n ces en el Nivel De ce nte de Vida en Pa n a m á ,por provincia y co m a rca . Años 1990 y 1997.

73

venden su mano de obra para complementar laprovisión de bienes en el hogar.

2. Indicador de Vivienda

Las variables relacionadas con las característicasmateriales y de acceso a servicios fueron integradas enindicadores sintéticos que pretenden dar cuenta de lascondiciones globales de habitabilidad con que cuentanlos hogares panameños.

El primer indicador incluye, por una parte, a los hogaresque cumplen simultáneamente con los requisitospropuestos de aceptabilidad material (piso, pared yt e c h o )( 3 ) y por la otra, al porcentaje de hogares quepresenta condiciones aceptables en el aspecto de losservicios (que incluyen acceso a agua, sistema desaneamiento y servicio eléctrico), una dimensión a laque es más difícil de acceder por su complejidad.

a. Material de las viviendas

En este renglón se mantuvieron como las áreas de mayorlogro las provincias de Panamá y Colón, que poseen unacifra cercana al 90 % de sus viviendas en condicionesaceptables, seguidas por Chiriquí (85.4%) y Los Santos(83.2%). Entre las comarcas, el mejor resultado en el año2000 lo mostró la comarca Emberá, con un 20.5%.

En cuanto a las condiciones materiales, entre 1990 y2000, se observó un crecimiento del 8.3% en la cantidadde viviendas en condiciones materiales aceptables(cuadro 2.10), crecimiento que fue mayor en buena partede las áreas comarcales y en el sector rural, en donde elnivel de viviendas aceptables creció en un 11.9%. Estasáreas mantuvieron, sin embargo niveles bajos de logro(sólo cerca del 10% de viviendas tenían materiales másdurables), afectadas por la más lenta transformación delas viviendas indígenas y la continuación del uso de sus


(a) La estimación de los ingresos fue ajustada por Cuentas Nacionales.(b) Balboas anuales por persona a precios constantes de 1987.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a d atos de la Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca .

Cuadro 2.9. IDHP: Ingreso promedio estimado de las personas por provincia, comarca y área.Años 1990 y 2000 (a).

Provincia y Área Ingreso Ingreso Índice Índice %

ajustado (b) ajustado (b) Ingreso Ingreso Incremento

1990 2000 1990 2000 1990 - 2000

B/. B/.

Bocas del Toro 1202 1034 0.452 0.425 -6.1

Coclé 800 1110 0.378 0.438 15.7

Colón 1554 1899 0.499 0.535 7.3

Chiriquí 1227 1527 0.456 0.496 8.7

Darién 606 824 0.328 0.384 17.1

Herrera 1041 1558 0.426 0.499 17.2

Los Santos 1198 1632 0.452 0.508 12.4

Panamá 2267 2957 0.568 0.616 8.5

Veraguas 696 1080 0.353 0.433 22.6

Comarca Kuna Yala 273 352 0.183 0.229 25.0

Comarca Emberá Wounnan 286 364 0.191 0.235 23.0

Comarca Ngöbe Buglé 117 124 0.029 0.040 36.9

Comarca Wargandí --- 525 --- 0.301 ---

Comarca Madungandí --- 857 --- 0.391 ---

Promedio Nacional 1575 2098 0.501 0.553 10.4

Urbano 2331 2846 0.573 0.609 6.3

Rural 694 854 0.352 0.390 10.7

74

materiales tradicionales. Incluso en las comarcas NgöbeBuglé y Madungandí, los logros fueron menores al 8%en el año 2000. Se dio el caso también de la comarcaKuna Yala, que presentó deterioro en sus condicionesmateriales de vivienda, de acuerdo a las estimacionespara 1990.

i) La vivienda en áreas indígenas

Puesto que en las áreas indígenas predomina el uso demateriales tradicionales y que están disponibles en laszonas en que habitan, se aprecia en el indicador bajosresultados para ellas, ya que se trata de materiales menosdurables y alejados de los patrones urbanos e inclusorurales(4). En el Censo del año 2000 se apreció que, en lascomarcas indígenas, el 61.3% de las viviendas tenía lasparedes de paja o penca, seguido por un 15.2% queutilizaba la madera. El 65.5% de los hogares indígenasutilizaba en sus viviendas la paja o penca también parael techo, mientras que el 32.6% utilizaba metal. Mientrastanto, el 72.4% de las viviendas tenía piso de tierra y el12.73% tenía piso de madera. Ésto dio como resultado

que, en el 38.8% de las viviendas indígenas,predominara la paja o la penca en paredes y techos, y queel piso fuera de tierra. Esta información es corroboradapor los datos recopilados por las propias comunidades,como en el caso de la comarca Emberá(5), en donde lainformación levantada en el área indicó que la viviendapredominante es el jorón con techo de penca y sinparedes, o con madera y cañas, y que en el pisopredominaba la madera o la gira.

b. Indicador de servicios básicos

La dotación de servicios básicos presentó un logro másbajo en todos las áreas, con un crecimiento promedionacional de 14.6% entre 1990 y 2000 (Cuadro 2.10), queincluye un más lento incremento de la cobertura en elsector urbano (4.4%) y un incremento más rápido en elrural (26.3%). Las coberturas más altas se registraron enlas provincias de Los Santos (73.0%), Herrera (62.4%) yPanamá (58.3%)(6), mientras que las coberturas más bajasestuvieron en las comarcas, con valores menores al 1%de los hogares en el año 2000. Destaca particularmente



Cuadro 2.10. IDHP: Porcentaje de hogares con viviendas y servicios aceptables, por provincia,comarca y área. Años 1990 y 2000.

Provincia Materiales Materiales % Incremento Servicios Servicios % Incremento

Aceptables Aceptables 1990 - 2000 Ace p t a b l e s Ace p t a b l e s 1990 - 2000

1990 2000 1990 2000

Bocas del Toro 82.1 81.4 -0.8 47.5 43.1 -9.3

Coclé 62.2 73.1 17.6 34.6 45.9 32.8

Colón 85.9 88.8 3.4 51.0 57.3 12.3

Chiriquí 77.1 85.4 10.8 41.2 55.6 34.8

Darién 37.6 45.3 20.5 10.2 21.4 109.2

Herrera 66.1 77.2 16.8 42.9 62.4 45.6

Los Santos 73.4 83.2 13.4 57.1 73.0 27.8

Panamá 90.7 93.2 2.8 50.8 58.3 2.7

Veraguas 44.4 60.0 35.2 27.2 40.2 47.7

Comarca Kuna Yala 10.4 9.0 -12.9 2.5 0.6 -77.8

Comarca Emberá Wounaan 7.4 20.5 177.6 0.1 0.4 458.7

Comarca Ngöbe Buglé 4.6 7.0 53.9 0.5 0.9 86.3

Comarca Wargandí --- 10.7 --- --- 0.0 ---

Comarca Madungandí --- 3.9 --- --- 0.2 ---

Promedio Nacional 77.1 83.4 8.3 46.9 53.7 14.6

Urbano 94.1 95.2 1.1 57.8 60.3 4.4

Rural 55.1 61.7 11.9 32.8 41.4 26.3

75

la situación de las comarcas, en donde crecieron másrápido los servicios entre 1990 y 2000, pero a partir decondiciones muy precarias, y las de la comarca de KunaYala y la provincia de Bocas del Toro, en donde seapreció un descenso en la cobertura entre 1990 y 2000.

i) Servicios básicos en áreas indígenas

En las áreas indígenas, debido a la baja cobertura de losservicios básicos, predomina el uso de recursostradicionales para resolver las principales necesidades deagua y saneamiento. En el Censo del año 2000 se detectóque, en las comarcas, el 34.7% de los hogares accedió aun acueducto público de la comunidad, un 32.6% laobtuvo del río o quebrada, y el 28.4% poseía un pozosuperficial; mientras tanto, el 76.0% declaró no tener unservicio sanitario y el 23.6% utilizó el sistema de"hueco" o letrina.

Por su parte, el alumbrado predominante en estoshogares son las lámparas de kerosén o diesel (93.8%).La información de 13 comunidades de la comarcaEmberá registró que la mayoría no poseen acueducto,embarcadero, planta eléctrica ni letrina, por lo queutilizan el río mayormente para sus necesidades. El aguala obtienen de ríos (como el Tupiza y el Turquesa) y laeliminan en el patio. La basura la botan en el monte o enel río, y utilizan principalmente la leña para cocinar. Entérminos del alumbrado, las comunidades indicaronutilizar la guaricha y la lámpara de kerosén, al tiempoque los hogares que tienen luz eléctrica (planta)señalaron recibirla sólo entre las 6:30 p.m. y 9:30 p.m.cada día.

Este acceso diferenciado de las comunidades indígenasa los servicios básicos se constituye en un elementomuy importante a considerar. Mientras que lascaracterísticas de los materiales de la vivienda puedenser diferentes por razones culturales, geográficas yclimáticas, el acceso a los servicios tiene una relaciónmás directa con las condiciones sanitarias y ambientalesen las que vive la población, de manera que afecta elvolumen, el tipo de enfermedades y la mortalidad de lapoblación, relación que se podrá apreciar mejor encuanto se comente el Índice de Pobreza Humana. Lasituación es más delicada aún cuando, para lasnecesidades de salud, las poblaciones únicamentecuentan con un puesto de salud, sin acceso a médicos,enfermeras o los medicamentos necesarios, situaciónque es muy usual en estas áreas.

ii) Avances en vivienda y acceso a servicios básicos

Un segundo indicador incluye de manera integrada loshogares que cumplen simultáneamente los requisitospropuestos de aceptabilidad material y acceso a servicios(6 variables), incluyéndose el valor expresado en uníndice de logro habitacional (proporción de logro). Eneste índice se propone considerar como satisfactorio ellogro en las 6 variables (logro vivienda)(7), ya que sepuede aceptar que los hogares tengan incompleto elindicador de hacinamiento, siempre que las condicionesde acceso, de materiales y de servicios básicos seanadecuadas.

De manera global, el porcentaje de viviendas concondiciones materiales y de servicios aceptables(Cuadro 2.11) fue mayor en el sector urbano (0.596logro medio), de logro bajo pero creciendo más rápidoen el sector rural (0.379) y, muy incipiente en lascomarcas, en donde, como hemos señalado,predominaron las viviendas y los servicios básicos



Provincia Índice Índice %

y Área V i v i e n d a V i v i e n d a I n c re m e nto

1990 2000 1990 - 2000

Bocas del Toro 0.469 0.419 -10.6

Coclé 0.325 0.435 34.0

Colón 0.496 0.557 12.2

Chiriquí 0.396 0.537 35.6

Darién 0.085 0.171 101.4

Herrera 0.389 0.568 46.2

Los Santos 0.524 0.679 29.7

Panamá 0.557 0.574 3.1

Veraguas 0.249 0.371 49.2

Comarca Kuna Yala 0.014 0.004 -68.1






Urbano 0.569 0.596 4.8

Rural 0.303 0.379 25.0

Cu a d ro 2.11. I D H P: Í n d i ce habitacional,por prov i n c i a ,comarca, zona urbana-rural y total nacional. Años 1990 y 2000.

76

tradicionales (menor a 0.010). En la comarca de KunaYala y en la provincia de Bocas del Toro incluso seapreció un deterioro de las condiciones habitacionalesdetectadas en 1990.

Los mejores resultados en vivienda y servicios básicosse registraron en Los Santos (0.679), con un logro medioa alto, mientras que Panamá (0.574) y Herrera (0.568)tienen un logro medio. También se ubicaron con un logromedio (entre 0.401 y 0.600) las provincias de Colón,Chiriquí, Coclé y Bocas del Toro, en tanto que Veraguaspresentó un logro bajo (0.371) y Darién, junto a lascomarcas, exhibió un logro muy bajo (menor a 0.200) encuanto a las condiciones habitacionales.

3. Indicador de condiciones laborales

Para el estudio de las condiciones de trabajo se utilizócomo indicador el nivel de ocupación con salariomínimo porque, además de que se cuenta coninformación disponible a diferentes niveles geográficos,éste nos señala en qué proporción el empleo le permite ala población obtener ingresos que les permitan acceder aalgunos bienes y servicios esenciales que favorecen sucalidad de vida. Adicionalmente, para analizar la

relación entre éste y otros indicadores de empleo, seutilizó la Encuesta de Hogares realizada por laContraloría General de la República en 1999.

Para calificar los logros en este indicador se utilizó elporcentaje de ocupados dentro de la Población Económi-camente Activa (PEA) que devenga un salario mínimo om a y o r, según la legislación laboral oficial( 8 ). Seutilizaron como límites de logro mínimo y máximo el0% y 100%, indicando éste último la situación másdeseable, aquélla en la cual todos los ocupados recibanpor encima del salario mínimo.

Entre 1990 y 2000, el nivel de ocupados con el salariomínimo y más creció un 25.1% (Cuadro 2.12), llegandohasta un índice de 0.685, con una brecha de 0.315 ó31.5% (1.000-0.685). Presentan los mayores logros laszonas urbanas, que crecen cerca del 26% en provinciascomo Panamá (0.807), Colón (0.726) y Herrera (0.578).Lo anterior no significa, sin embargo, que no existanbrechas a nivel urbano, ya que en la provincia dePanamá, en el año 2000, por ejemplo, todavía existía unabrecha de 0.193 (1.000 - 0.807); es decir, que el mercadolaboral de la provincia no podía ofrecerle un empleo conel salario mínimo al 19.3% de la PEA. En el caso de



Cuadro 2.12. IDHP: Avances en Empleo, por provincia, comarca y área. Años 1990 y 2000.

Provincia Índice Empleo Índice Empleo % Incremento Brecha

y Área mayor o igual mayor o igual 1990 - 2000 2000

Sa l a rio Mínimo 1990 Sa l a rio Mínimo 2000

Bocas del Toro 0.673 0.638 -5.1 36.2

Coclé 0.395 0.495 25.2 50.5

Colón 0.567 0.726 28.1 27.4

Chiriquí 0.574 0.645 12.3 35.5

Darién 0.312 0.379 21.2 62.1

Herrera 0.457 0.578 26.3 42.2

Los Santos 0.461 0.556 20.6 44.4

Panamá 0.651 0.807 24.1 19.3

Veraguas 0.330 0.437 32.2 56.3

Comarca Kuna Yala 0.108 0.168 56.1 83.2

Comarca Emberá Wounaan 0.150 0.214 42.2 78.6

Comarca Ngöbe Buglé 0.073 0.065 -11.2 93.5

Comarca Wargandí --- 0.278 --- 72.2

Comarca Madungandí --- 0.321 --- 67.9

Promedio Nacional 0.548 0.685 25.1 31.5

Urbano 0.688 0.810 17.6 19.0

Rural 0.361 0.425 17.6 57.5

77

Colón, esta brecha es bastante más alta, llegando a 0.274(1.000 - 0.726); es decir, que existe un 27.4% de la PEAsin acceso a un empleo en condiciones mínimas. EnCoclé y Veraguas, en el año 2000, la brecha llegó a50.5% y 56.3%, respectivamente, debido al mayor pesoen esas zonas del trabajo agrícola, que tiene un nivelsalarial más bajo.

Las zonas rurales tienen un logro bajo (en torno a 0.425),lo que indica un déficit cercano al 57.5%. Las comarcas,en donde el criterio del empleo con ingreso mínimo esmenos aplicable, tienen un logro muy bajo, aunque lascomarcas Kuna Yala y Emberá presentan una mejoríamás rápida (sobre 40%), favorecida por el incrementodel empleo asalariado en esas zonas. De igual forma, ellogro ha disminuído en Bocas del Toro (-5.1%), llegandosu déficit en empleo con al menos el salario mínimohasta el 36.2%, mientras que, en la comarca NgöbeBuglé, el logro bajó en -11.2%.

Basado en estos resultados, se pudo definir un perfil quedenota las principales diferencias entre las personas quedesempeñan ocupaciones con ingresos iguales o superiores al salario mínimo, y las que desempeñanocupaciones con ingresos inferiores al salario mínimo. Lostrabajadores con salarios iguales o superiores al salariomínimo participan en un 77.5% en el sector formal de laeconomía; de éstos, más de la mitad presenta un niveleducativo de secundaria completa e incluso estudiosuniversitarios, y sólo una quinta parte no llena dichosrequisitos. El 96.5% de este grupo son ocupados plenos, porlo que menos del 5% presenta algún grado de subempleo.

En contraste, más de la mitad de los ocupados coningresos por debajo del salario mínimo (59.2%)presentaron sólo educación primaria, mientras que elporcentaje se incrementa a 82.5% si se considera laeducación secundaria incompleta. El subempleo en estegrupo tuvo un peso importante (54.8%) y se divide de lasiguiente manera: un 14.4% eran subempleadosvisibles(9), es decir, que trabajan menos de 40 horassemanales, y un 40.4% eran subempleados invisibles, esdecir, que laboran más de 40 horas semanales, peroreciben menos del salario mínimo.

CH. Avances y rezagos en el Nivel Decente de Vi d a

A continuación se presentan los 10 distritos del país conlogro medio a alto (Cuadro 2.13) en esta dimensión, quesuperan los 0.600 puntos, y entre los cuales destacan Las

Tablas (0.658), Chitré (0.669), San Miguelito (0.676),Taboga (0.677) y Panamá (0.703). Se presentan tambiénlos 10 distritos con menores logros en la dimensiónNivel Decente de Vida del IDHP en el año 2000, entrelos cuales destacan Besiko (0.016), Müna (0.026), NoleDuima (0.031), Mirono (0.040) y Ñürüm (0.044) –todosde la comarca Ngöbe Buglé–, lo cual indica logros muybajos (menos de 0.200) e inferiores al 5% del alcanzadopor los distritos con mayor nivel decente de vida.

III. Síntesis de los avancesdel De s a rrollo Humanode PanamáLa revisión comparada del Índice de Desarrollo Humanode Panamá (IDHP) entre los años 1990 y 2000, así comola revisión separada de cada una de sus dimensiones,pone de relieve los siguientes aspectos:


Cuadro 2.13. IDHP: Avances en la dimensión Nivel Decente de Vida, por distritos.Año 2000.

Distritos Índice Nivel

Decente de Vida

Santiago 0.629

Aguadulce 0.632

Colón 0.638

10 Distritos con Arraiján 0.640

mayor logro David 0.649

Las Tablas 0.658

Chitré 0.669

San Miguelito 0.676

Taboga 0.677

Panamá 0.703

Besiko 0.016

Müna 0.026

Nole Duima 0.031

10 Distritos con Mirono 0.040

menor logro Ñürüm 0.044

Kankintú 0.046

Kusapín 0.068

Sambú 0.118

Kuna Yala 0.134

Cañazas 0.155


78

• Entre 1990 y 2000, el IDHP tuvo un incremento globalpromedio de 9.4%. Apesar de que esta cifra constituyeun avance, la situación estructural se mantuvoprácticamente igual: a excepción de Bocas del Toro yCoclé, el resto de las provincias y las comarcasindígenas se mantuvieron dentro de la misma categoríaen que habían sido clasificadas para 1990.

• La comparación del IDHP de 1990 y 2000 también revela que ninguna provincia o distrito del país logróel promedio necesario para clasificar en el nivel dedesarrollo humano alto, ni siquiera la provincia dePanamá, lo cual evidencia los desequilibrios internosdentro de cada provincia.

• La revisión por separado de las dimensiones del IDHPrevela que el mayor adelanto ocurrió en la dimensiónde Longevidad, en donde los 10 distritos con mayoravance alcanzaron la categoría de alto, o sea más de0.801.

• El menor adelanto ocurrió en la dimensión de NivelDecente de Vida, dentro de la cual el indicador devivienda obtuvo la puntuación más baja, con 0.557, quelo ubica en la categoría de logro medio.

• Los contrastes se observan mejor aún cuando, ademásde observar las dimensiones del IDHP por separado,también se revisa el desempeño por distrito. De estamanera encontramos ejemplos interesantes como loss i g u i e n t e s :

- Mientras que la Longevidad en David, Chiriquíse clasificaba con un índice alto (0.861), la deSambú, Darién clasificaba en nivel medio(0.553), es decir, dos categorías más abajo.

- En Acceso a los Conocimientos, David clasificó en el nivel medio alto (0.790), mientrasque Besiko, ubicada en área geográfica muycercana y dentro de la misma provincia, clasificóen la categoría medio baja (0.314).

- En la dimensión de Ingreso en el año 2000,Panamá calificó con 0.616 en la categoría medioalto, mientras que Kuna Yala clasificó en el nivelbajo, con 0.229.

- En Vivienda, la provincia de Panamá logró unnivel medio, con 0.574, en contraste con la

comarca Emberá, cuya puntuación fue de 0.002,es decir, muy bajo, dadas las carencias ycondiciones precarias de los materiales de lavivienda y del acceso al saneamiento.

- En Empleo, Panamá logró calificar en el nivelalto, con 0.807, mientras que la comarca Ngöbeapenas marcó el 0.065 en empleo remunerado.

Esta síntesis mueve a varias reflexiones:

En primer término, se hace evidente que los avances endesarrollo humano exigen afectar la composiciónestructural y deben por consiguiente ser, no sólocuantitativos, sino también cualitativos. Ello significa quelos distritos y provincias que califican en los niveles bajosy muy bajos deben, al menos, poder ascender a los nivelesmedios e, igualmente, que los que califican en nivelesmedios deben poder ascender a niveles medio altos.

En segundo lugar, los resultados parecen indicar que,para profundizar los avances en materia de desarrollohumano, se requiere estructurar y poner en marchapolíticas públicas específicas y debidamenteinstitucionalizadas, de forma tal que se garantice lacontinuidad de los programas y proyectos.

Tercero, para la adopción y ejecución de políticas mejorfocalizadas, efectivas y eficientes se requiere conocer conmayor profundidad las características y necesidades de losgrupos rezagados en materia de desarrollo humano, loscuales casi siempre viven en condiciones de pobreza.

IV. Indicadores complementarios al IDHPA continuaciónn se desglosan los resultados obtenidosen los tres indicadores de PNUD que complementan elIDHP:

A. Índice de Desarrollo relativo a Género (IDG)

A través del Índice de Desarrollo relativo al Género(IDG), que mide la desigualdad de logro entre géneros,es posible dar cuenta de las brechas existentes en el país


79

entre mujeres y hombres respecto al Desarrollo Humano.A mayor disparidad de género en los niveles deDesarrollo Humano, menor es el valor del IDG de unpaís en comparación con su IDH. (Ver A n e x oMetodológico).

1. Dimensión de Acceso al Conocimiento

En esta dimensión, los indicadores señalan que existeuna situación bastante similar entre hombres y mujeres,dado el mayor acceso y permanencia de las mujeres enel sistema educativo en los últimos años. En casos comolos de Coclé, Panamá, Colón, Chiriquí, Herrera y lascomarcas Emberá Wounaan y Ngöbe Buglé, la situaciónes levemente mejor para estas últimas. En casos comoBocas del Toro, Darién y las comarcas Wargandí yMadungandí, sin embargo, el acceso de las mujeres a lasoportunidades educativas es menos satisfactorio. (VerCompendio Estadístico).

2. Dimensión de Longevidad

En esta dimensión, los resultados tienden a ser mejorespara las mujeres debido a su mayor expectativa de vida,salvo en Darién, Herrera, y las comarcas Kuna Yala yNgöbe Buglé, en donde ésta es levemente menor. Elloparece indicar que las condiciones de vida que lasafectan en estas áreas logran deteriorar su mayorexpectativa de vida frente a los hombres.

3. Dimensión de Nivel Decente de Vida

En esta dimensión surgen las mayores disparidades entrehombres y mujeres, es decir, que el valor del IDG esmenor al valor del IDHP.

En vivienda, las mujeres presentan nacionalmente unlogro mayor al de los hombres (Gráfica 2.6). En empleo,las mujeres acceden en mayor medida a salarios quealcanzan al menos el salario mínimo; sin embargo, suparticipación en la PEA y en los salarios más altos esmenor. De todos, sin embargo, es en el indicador deingreso en donde se manifiesta la mayor disparidad(Gráfica 2.6), puesto que los resultados son más bajosen el IDG en todas las áreas, pero especialmente en lascomarcas y en la provincia de Bocas del Toro. Éstosignifica que, pese a la creciente inserción laboral de lasmujeres, éstas no siempre se incorporan en las mejorescondiciones laborales, sino que se ven afectadas porcondiciones de informalidad, subempleo y, aunquealcancen el salario mínimo, reciben en promediomenores ingresos que los hombres.

4. Indicador sintético de Desarrollo relativo a Género IDG

Desde el punto de vista de género, podemos afirmar quehay avances hacia disminuir las brechas entre mujeres yhombres (Gráfica 2.7). Los mejores resultados en el



Gráfica 2.6. Disparidad en la dimensión de Nivel de Vida entre mujeres y hombres. Panamá Año 2000.

80

IDG, es decir, los más altos logros en desarrollo humanopara hombres y mujeres, los exhiben Panamá, Colón,Los Santos y Herrera. En términos de equidad osimilitud en los resultados entre géneros (IDH e IDG),aunque no sean tan altos, poseen la mejor tendencia lasprovincias de Coclé, Colón, Los Santos y Herrera. Porotro lado, los resultados más bajos en el IDG los tienenlas comarcas, y la mayor diferencia entre IDH e IDGestá en Wargandí y Madungandí, lo que revela unamayor disparidad en las condiciones de desarrollo entrelos mujeres y hombres que viven en esas comarcas.

Los resultados en educación son los más positivos paralas mujeres, y éstas también mantienen, por lo general,su mayor longevidad debida a sus características biológicas. En el nivel de vida, sin embargo, se mantienela mayor inequidad, lo que nos señala la existencia deuna disparidad que revela recompensas inadecuadas alos niveles crecientes de educación y capacitación de lasmujeres, la cual debe ser revisada por toda la sociedad.

B. Índice de Potenciación de Género (IPG)

Para complementar el análisis de género se construye elÍndice de Potenciación de Género (IPG,) que mide ladesigualdad de género en la participación económica ypolítica, y en la adopción de decisiones en el país. Esteíndice se calcula utilizando cifras de tres indicadores, asaber: mujeres que forman parte del parlamento o

asamblea legislativa, mujeres en puestos ejecutivos yadministrativos de alto nivel en el país, y mujeresprofesionales y técnicas y el monto de ingreso per cápitapor género.

1. Dimensión de Participación Política

En este indicador, la disparidad entre hombres y mujereses especialmente alta y se refleja en una escasaparticipación de las mujeres a nivel nacional (11.5%) encargos de representación política en el año 2000 (VerAnexo Estadístico). Resaltan con valores un pocomejores las provincias de Colón (19.1%), Panamá(14.7%), Chiriquí (13.4%) y Herrera (13.2%), aunqueninguna supera el 20% de la participación. Ello indicaque la mayoría de los cargos de representación políticason postulados y ocupados por hombres, probablementeen función de la visión social sobre quiénes son los quegeneralmente participan en política, las estrategias de lospartidos políticos, y el propio interés de las mujeres enesta forma de participación.

2. Dimensión de participación en cargos ejecutivos y administrativos de alto nivel

Con este segundo indicador se capta el nivel departicipación de las mujeres en la toma de decisioneseconómicas, ya sea como ejecutivas o administradoras(jefaturas de alto nivel) de entidades públicas y privadas.



Gráfica 2.7. Logro en dimensiones del IDHP e IDG. Panamá Año 2000.

81


Para el año 2000, se observó que en este indicador lasmujeres tienen una participación un poco más igualitariafrente a los hombres, llegando a un promedio nacionaldel 39.1% de participación en el total de cargos en estaárea. Aquí presentan los mejores resultados lasprovincias de Panamá (40.2%), Colón (39.5%) y Herrera(39.2%), en tanto que la participación más baja está enlas comarcas de Madungandí y Emberá Wounaan. Estosresultados indican que hay una mejor percepción de lascapacidades de las mujeres, puesto que se estánincorporando en mayor número a los puestos dedirección y alta administración, que son puestos deconfianza generalmente designados por directorios oaltas autoridades. La situación no es equitativa, sinembargo, en todas las zonas del país.

3. Participación en puestos profesionales y/o técnicos

Con el tercer indicador se capta el nivel de participaciónde las mujeres en la toma de decisiones técnico-económicas, como profesionales y/o técnicos enorganizaciones públicas y privadas.

La participación de las mujeres en este ámbito esbastante alta (49.2%) y casi similar a la de los hombres.Por una parte, las mujeres superan la participación de loshombres en las provincias de Bocas del Toro (54.4%),Coclé (56.0%), Chiriquí (53.5%), Herrera (51.2%), LosSantos (51.6%) y Veraguas (51.4%), mientras que esconsiderablemente más baja en las comarcas deWargandí, Emberá Wounaan y Madungandí, en dondeno supera el 25%. Ésto indica, consistentemente, unamayor calificación e inserción de las mujeres en el perfilprofesional y técnico.

4. Indicador sintético de Potenciación de Género (IPG)

Con el índice sintético de Potenciación de Género sepresenta el nivel promedio de equidad en la participaciónentre mujeres y hombres en las esferas económica,ocupacional y política, un indicativo del nivel de accesoque tienen las mujeres a la toma de decisiones quedefinen el curso del desarrollo del país y de sus propiascapacidades humanas.

La evolución en el índice IPG entre 1990 y 2000presenta grandes transformaciones y una importantemejoría (16.3% a nivel nacional), salvo en el caso de l a scomarcas Wa rgandí y Madungandí, lo que refleja la

mayor inserción laboral de la mujer en esferas quedemandan de mayor calificación. Si analizamos laevolución y la magnitud del cambio, notamos que losadelantos más importantes en el período losmanifiestan Darién, Coclé y Herrera, que crecen porencima del 40%, al igual que las comarcas Kuna Yala yNgöbe Buglé. Es significativa también la mejoría delsector rural (34.7%) frente al crecimiento en el sectorurbano (12.9%).

En general, las mejorías aparecen influidas por elincremento del nivel educativo de las mujeres, lo quefacilita que su participación en el ámbito técnicoprofesional sea alta y les abre camino en los puestos dealta dirección en los cuales estaban menos insertas haceuna década. No sucede igual, sin embargo, con suparticipación como representantes en el ámbito político,la cual continúa siendo menor, tal vez reflejando lasparticularidades del sistema político y el nivel de interéspersonal de las mujeres por participar en este ámbito dela vida pública.

En el año 2000, los más altos resultados en lapotenciación de género (equidad en la participación) seregistraron en Colón (0.556), Panamá (0.528), Herrera(0.498) y Chiriquí (0.495), en tanto que la participaciónmás baja se manifestó en las comarcas de Wargandí(0.006), Emberá Wounaan (0.151), Madungandí (0.129)y, un tanto mejor, en la Ngöbe Buglé (0.322) y la deKuna Yala (0.283).

C. Índice de Pobreza Humana (IPH -1)

La Pobreza Humana se refiere al estado de privación delas dimensiones más esenciales necesarias para hacerposible el desarrollo humano: la longevidad, el acceso aconocimientos, y el acceso a los servicios básicos(Cuadro 2.14).

Como se detallara en el primer capítulo, el IPH refleja ladistribución del progreso en un país en términos dePobreza Humana, e identifica a la población que aúnvive con carencias en esas dimensiones más básicas ycríticas para la calidad de vida, las cuales van más alládel ingreso. El IPH apunta hacia los grupos que obtienenlos índices de desarrollo humano más bajos, aquéllosque fluctúan entre 0.000 y 0.100 del IPH, como unamedida que cuantifica no a toda la poblacióncarenciada, sino especialmente a la más críticamentevulnerable; por ello, este índice complementa el IDHP

82

y nos permite cuantificar la cantidad de personas ygrupos que se están quedando marginados del progresoporque viven en condiciones que atentan contra elfortalecimiento de sus capacidades y la oportunidad deintegrarse a la sociedad activa y productivamente.

1. Índice sintético de pobreza humana

En esta categoría encontramos que la disparidad entredistritos fue bastante alta, como se aprecia en la Gráfica2.8. El nivel de mortalidad antes de los 40 años es ladimensión con menor incidencia, en razón de que eldistrito con menor resultado tuvo 4.5 veces másmortalidad que el distrito con mayor logro. Lasdimensiones de analfabetismo, desnutrición y serviciosbásicos tuvieron incidencias más altas –cercanas al 80%de la población con carencias -en las zonas más

afectadas. En la dimensión Nivel Decente de Vida, ladiferencia entre los distritos con menor y mayor carenciafue de 26.9 veces; en desnutrición infantil fue de 42.6veces; y, en analfabetismo, llegó a 92.1 veces dedisparidad de logro. En promedio, el distrito con mayorpobreza humana (75.2%) presentó 20.1 veces mayorcarencia que el distrito más adelantado (3.7%).

En el Cuadro 2.15 se puede apreciar que, entre losdistritos, los mayores porcentajes de Pobreza Humana enel año 2000 estuvieron en los distritos comarcales NoleDuima (51.2%), Mironó (56.2%), Cémaco (57.0%),Müna (58.7%), Kusapín (59.2%), Kankintú (64.3%),Besiko (64.7%), y en los corregimientos comarcales deMadungandí (60.8%) y Wargandí (75.2%). Entre tanto,los menores porcentajes se apreciaron en San Miguelito(3.7%), Panamá (4.2%), Chitré (4.6%), Arraiján (4.9%),


Fu e nte : INDH Panamá 2002,en base a datos de la Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca y Mi n i s te rios de Ed u cación y Sa l u d.

Gr á f i ca 2.8. Di s p a ridad ent re distri tos en los nive l e s de pobreza humana, por dimensión.Panamá Año 2000.

Cuadro 2.14. Componentes del Índice de Pobreza Humana. Países en desarrollo (IPH-1).

DIMENSIÓN IPH-1 ADAPTADO PARA PANAMÁ

1. Longevidad % de personas que no sobrevivirán hasta los 40 años (P. 1 . )

2. Conocimiento % de adultos analfabe tos (P. 2 . )

3.Nivel decente de vida % de personas sin acceso a servicios de agua potable (P. 3 . 1 . )% de hog a res con ingreso infe rior a la canasta básica (P. 3 . 2 . )% de hog a res sin acceso a servicio sanitario (P. 3 . 3 . )


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David (5.5%), Aguadulce (5.5%), La Chorrera (5.6%),Colón (6.7%), Las Tablas (6.7%) y Santiago (7.0).

Por considerarlo de importancia para complementar laevaluación de las características y necesidades descritasen el análisis anterior, en el siguiente apartadoefectuamos un análisis adicional, desde la perspectivadistinta de la pobreza de ingreso y sus determinantes.

V. Una mirada a lapobreza de ingreso y susdeterminantesComo ya se ha señalado, la pobreza es un fenómenosumamente complejo para el cual no se ha encontrado ala fecha la metodología de medición perfecta, pero en elque se han invertido muchos esfuerzos de investigación,sin que se de la suficiente correspondencia en las

políticas que se adoptan para su reducción sustantiva. Enesta línea de pensamiento, la contribución del INDHPanamá 2002 consiste en proporcionar informaciónactualizada y mucho más detallada para que el diálogoentre sectores de la sociedad panameña cristalice y sepuedan adoptar medidas concretas con las que todas laspartes se sientan comprometidas.

En este apartado se revisa la pobreza de ingreso porvarias razones. En primer término porque, como ha sidola forma tradicional de estudiar la pobreza en Panamá, sepuede encontrar información histórica. En segundo lugarporque, en Panamá, la pobreza de ingreso constituye unode los renglones más deteriorados del Índice de PobrezaHumana (IPH), según se podrá apreciar en la discusiónque aparece en el siguiente capítulo sobre Grupos enEstado de Vulnerabilidad. Y, en tercer lugar, porque lapobreza de ingreso constituye una de las mayoresfuentes de desigualdad en la población panameña.

Los Censos Nacionales de Población y Vivienda del año2000 aportaron la base de datos para la estimación de lapobreza de ingreso, para lo cual utilizamos la línea depobreza oficial por persona al mes, que fue establecidaen B/.76.4 para la pobreza general y B/.43.8 para lapobreza extrema, en base en la Encuesta Niveles de Vidade 1997. Esta línea fue ajustada en 1.25%, a su vez, paraacomodar la variación mostrada por el índice de preciosde los alimentos, de acuerdo con la metodologíaensayada con buenos resultados por Niek de Jong y RobVos (2000), así como por Paez de Barros (2000). En basea esta metodología, las estimaciones generales indicanque la pobreza de ingreso en Panamá alcanzó a237,316 hogares, cifra que representa un 34.3% deltotal de los hogares. La población afectada abarcó untotal de 1,131,439 personas, equivalente al 40.5% dela población nacional. Estas cifras son producto delajuste realizado tras no incluir a un 1.6% de la poblaciónnacional que distorsionaba los datos, al no habersuministrado información sobre las variables de ingreso.

A. Pobreza vs. Pobrezas

La pobreza de ingreso no es igual para todos los grupos,como demostrara la Encuesta Niveles de Vida (MIPPE,1997) sino que difiere según el área (rural, urbana,indígena) o el nivel (no extrema o extrema). Elreconocimiento de estas diferencias es crucial para lacanalización de los recursos del Estado hacia los gruposde población que más los necesitan.

Cuadro 2.15. Situación de la pobreza humana,por distritos. Año 2000.


Distritos Porcentajepoblación con

carencias

Kuna Yala 50.5

Nole Duima 51.2

Mirono 56.2

10 Distritos Cémaco 57.0

con mayores Müna 58.7

carencias Kusapín 59.2

Madungandí(10) 60.8

Kankintú 64.3

Besiko 64.7

Wargandí(11) 75.2

San Miguelito 3.7

Panamá 4.2

Chitré 4.6

10 Distritos Arraiján 4.9

con menores David 5.5

carencias Aguadulce 5.5

La Chorrera 5.6

Colón 6.7

Las Tablas 6.7

Santiago 7.0

84

En el contexto urbano, por ejemplo, el acceso a losservicios está más condicionado por el poder adquisitivoque por la existencia o disponibilidad de los mismos. Encontraste, en el contexto rural e indígena, el acceso a, yla disponibilidad de los servicios básicos están muylimitados, pero la red de relaciones sociales queconforman el capital social comunitario se convierte enun activo cuyo potencial pudiera ser fundamental para eléxito de las estrategias de reducción de la pobreza. Deesta forma, las políticas para la reducción de la pobrezano pueden limitarse a perseguir objetivos globales, comogarantizar la universalidad de algunos servicios quepromueven el desarrollo humano de la población, sinoque tendrán que focalizarse en función de lasnecesidades diferenciadas de los grupos en pobreza.

1. Distribución de los hogares y la población, por área y nivel de pobreza

En primer lugar se examina cómo se distribuye lapobreza de ingreso en los hogares y en las personas,según el área en la que se localizan, sea ésta urbana, ruralo indígena.

En la población estudiada para el año 2000 se encontróque, de los 691, 516 hogares que hay en la República dePanamá, un total de 237,316, -o sea, el 34.3%-, vivían encondiciones de pobreza. En la Gráfica 2.9 se observa ladistribución en porcentajes de la pobreza de hogares anivel nacional. Cabe anotar que es usual que la

distribución de la pobreza por hogares presenteporcentajes más bajos que cuando se refiere a laspersonas individualmente, debido a que el número depersonas de los grupos familiares más pobres es mayorque el de los no pobres y, más que por el número demenores dependientes, ésto se debe a la convivencia deparientes y amigos cercanos dentro de un mismo hogar.

La Gráfica 2.9 permite apreciar que la pobreza ruralalcanza a cerca de una quinta parte del total de loshogares panameños (18.3%), seguida de la pobrezaurbana (13.0%) y, por último, de la pobreza indígena(3.0%). Aquí es importante destacar que el Censo dePoblación y Vivienda del 2000 ha incluido las comarcasindígenas recientemente creadas y que, aunque haconsiderado la auto-definición étnica para facilitar estasestimaciones sobre los pueblos indígenas, el dato queaquí aparece se refiere sólo a los hogares localizados enlas propias comarcas.

La distribución de la población pobre en porcentajes sepuede observar en la Gráfica 2.10. El total de la pobrezaindividual (número de personas) fue de 1,131,439panameños y panameñas, o sea, el 40.5% de la poblacióntotal en el año 2000. La distribución de ese total fue lasiguiente: un poco más de medio millón de esa cantidadvivía en el área rural; el área urbana presentó laconsiderable cifra de 408,408 personas; y el número depobres indígenas residentes en las comarcas, fue de143,336 personas.



Gráfica 2.9. Distribución de la pobreza en los hogares, según el área.Año 2000.


Gráfica 2.10. Distribución de la pobreza en la población nacional,según área.Año 2000.

85


Al efectuar una comparación del sexo de las jefaturas dehogar con las áreas de pobreza, se pudo observar que lasjefaturas masculinas predominaron en todos lossegmentos con excepción de pobreza urbana en el quelas jefaturas femeninas duplicaron las masculinas. Deellas, el 40% experimenta la pobreza extrema y un 27%se haya en la región metropolitana.

Para una población total que no alcanza los tres millonesde habitantes, estas cifras merecen una reflexión seria.

Resumiendo, para el año 2000, la pobreza de ingreso en Panamá afectó a 237,316 familias, equivalente al34.3% de todos los hogares del país, lo que representa a1,131,439 personas, o sea, al 40.5% de toda la poblaciónnacional. La distribución de la pobreza de ingreso, anivel individual, presenta una tendencia muy similar a lade la pobreza de ingreso de los hogares, pese a que suparticipación aumenta en términos de personas, por larazón antes explicada. En la pobreza rural se halla el20.7% de la población, en la pobreza urbana el 14.6% y,en la pobreza indígena, el 5.1%.

En el Cuadro 2.16 se pueden apreciar las diferentesestimaciones y, si bien es cierto que no son comparables,sus resultados sí son compatibles. De esta manera sepueden observar coincidencias en los resultados dediversos estudios anteriores sobre la pobreza de ingresoen Panamá, cuyas estimaciones, salvo en dos casos,oscilan entre el 37% y el 42% para la pobreza general ypara la pobreza extrema, entre una cuarta a una quintaparte de la población. A pesar de que no podemosasegurar que se trate de un fenómeno estacionario en elque no han habido cambios, las cifras parecen sugerirque se trata de un problema estructural; en consecuencia,los niveles de pobreza alcanzados en 1990 debenconsiderarse atípicos y coyunturales toda vez que, superada la crisis, el problema pareció retornar amagnitudes parecidas a las que ha mantenido en losúltimos treinta años.

A continuación se presentan los datos sobre los nivelesde la pobreza de ingreso en Panamá. Los porcentajes depobreza extrema indican el número de hogares y depersonas que no logran ni siquiera cubrir sus necesidades

Cuadro 2.16. Resultado de estudios anteriores sobre la pobreza en Panamá

Au to r A ñ o Línea de Po b rez a Po b rez a Ob s e rva c i o n e sPo b reza B/. Ge n e ral % Ext rema %

Mo l i n a 1 9 7 0 - - - 3 9 2 5 Estudio realizado en1 9 8 0 3 7 1982 - Ce n s o s

Ei g my 1 9 7 7 150.00 ( a ) 4 8 - - - Encuesta sobre Ga s to sen los Hog a re s

C E PA L 1 9 8 2 127.00 ( a ) - - - 2 1 Mu e s t ra EH

P N U D - M I P P E 1 9 8 3 - - - 3 8 . 7 2 0 E n c u e s t aSoc i o - e co n ó m i ca

M I P P E 1 9 9 0 - - - 5 0 2 4 - - -

S I A L / O I T 1 9 9 0 - 2 0 0 0 - - - - - - - - - Ver cuadro 20

E N V - 9 7 1 9 9 7 905 Ge n e ral ( b ) 3 7 1 9 Línea An u a l519 Ext re m a

Ba n co Mu n d i a l 2 0 0 0 I d e m I d e m I d e m Basado en laE N V - 9 7

P N U D - M I P P E 2 0 0 0 I d e m 4 2 - - - Basado en laE N V - 9 7

I P E A - P N U D 2 0 0 0 I d e m 4 2 2 6 Basado en laE N V - 9 7

PNUD INDH 2 0 0 1 I d e m 4 0 . 5 2 6 . 5 Basado en losCensos 2000

(a) Co s to Mensual de la Ca n a s t a(b) Co s to Anual (por pe r s o n a )

Fuente: Años 1970 a 1983, tomado de Sahota (1990);años posteriores resumidos por el INDH Panamá 2002.

86

alimenticias mínimas, mientras que los porcentajes depobreza no extrema representan a las personas quelogran cubrir el costo de la canasta de alimentos yalgunas necesidades básicas adicionales, pero cuyoingreso per cápita no llega a 1.75 veces el costo de lacanasta básica de alimentos. Se presenta comocomplemento el Cuadro 2.17, que contiene la única seriede datos sobre la evolución de la pobreza de la décadabajo estudio. Cabe advertir, empero, que estasestimaciones se han hecho sólo sobre el ingreso y que, alestar basadas en las Encuestas de Hogares, no incluyenni el ingreso agrícola hasta 1998, ni las áreas indígenashasta el año 2000. La disminución con respecto al iniciode la década es de alrededor del 10%, aunque hubo unpequeño incremento entre los años de 1995 y 1997.

Como se observará en la Gráfica 2.11, los hogares queviven en pobreza caen mayormente dentro de la pobreza

extrema, y alcanzan un total de 154,030 hogares. Lascifras parecen indicarnos que 2 de cada 3 hogares pobresviven en pobreza extrema, otro hallazgo significativoque indica que las condiciones de pobreza en la mayoríade los hogares pobres son severas. Cumplir con la metade la Cumbre del Milenio en cuanto a reducir la extremapobreza a la mitad para el año 2015, por consiguiente,requerirá de políticas y programas sumamenteespecíficos y debidamente focalizados.

En términos del volumen de ciudadanos afectados(Gráfica 2.12), el análisis de los niveles de pobreza deingreso indica que, de las 1,131, 439 de personas que sonpobres, un total de 741, 612 personas viven en pobrezaextrema. Esto evidencia que se mantiene la tendenciaobservada en los hogares, en cuanto a que cerca de 2 decada 3 personas pobres en Panamá experimentan lapobreza extrema.



Gráfica 2.12. Nivel de pobreza en la población.Año 2000.

A ñ o s To t a l Po b rez a Po b rez aNo Ext re m a Ext re m a

1 9 9 1 4 8 . 5 2 3 . 7 2 4 . 8

1 9 9 2 4 4 . 4 2 1 . 2 2 3 . 2

1 9 9 3 4 2 . 9 1 9 . 6 2 3 . 3

1 9 9 4 3 9 . 1 1 7 . 8 2 1 . 3

1 9 9 5 3 9 . 7 1 8 . 0 2 1 . 6

1 9 9 6 4 0 . 9 1 8 . 6 2 2 . 3

1 9 9 7 4 1 . 9 1 9 . 7 2 2 . 2

1 9 9 8 4 0 . 6 1 8 . 4 2 2 . 2

Cuadro 2.17. Evolución de la pobreza y de la pobreza extrema en Panamá. Años 1991-1998 (%).

Fuente: SIAL/OIT, en base a d atos de la Contraloría General de la República.


Gráfica 2.11. Nivel de pobreza de los hogares.Año 2000.

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Para observar mejor el comportamiento relativo de losniveles de pobreza de ingreso, en la Gráfica 2.13 seexaminó la distribución interna de estos niveles en cadaprovincia. La medición del INDH Panamá 2002 ,efectuada sobre el ingreso y empleando las líneas depobreza oficiales, indican que las provincias conmayores porcentajes de pobreza extrema en el año 2000fueron Darién, que tiene un 53.0% de pobreza extrema;Veraguas, con un 45.2%; y Coclé, que registra un 39.0%.

Este resultado se asemeja al del estudio realizado por GianSingh Sahota (1983), quien encontró que estas tresprovincias eran las de mayor pobreza. Ello implica que, en17 años, el único cambio que ha habido es que Dariénahora ocupa el primer lugar, que antes tenía Ve r a g u a s .Los datos del estudio de Sahota indicaron, en sumomento, que Veraguas tenía el 51% de la pobreza crítica,Darién el 40.4%, y Coclé el 39.2%. Aunque es obvio que,tratándose de unidades de análisis diferentes y de períodos

distintos, no se pueden hacer comparaciones mecánicas,resulta de todas formas sintomático que sean lasmismas tres provincias que pre s e n t a ron los mayore síndices de pobreza crítica en 1983, las que tambiénp resenten los mayores índices en el año 2000.

Como se observa también en la Gráfica 2.13, la pobrezaextrema en los hogares indígenas que residen en lascomarcas alcanzan los porcentajes más altos, lo cualdenota la existencia de una pobreza muy aguda.

En términos del número de personas afectadas por lapobreza extrema en las provincias, Darién presenta un60.3%, Veraguas un 48.3%, Coclé un 43.4% y Bocas delToro un 43.7%. La revisión urbano-rural podríallevarnos a la explicación de que estas provinciasconcentran la mayor cantidad de la pobreza rural y quelo mismo ocurre en el caso de las comarcas indígenas, locual parece confirmar la tesis de que la mayoría de la


Fuente:INDH Panamá 2002, en base a d atos de la Contraloría General de la República.

Gráfica 2.13. Pobreza extrema de los hogares en las provincias y en las comarcas indígenas. Año 2000.

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pobreza extrema se halla en el ambiente rural.

Es importante observar, no obstante, que el examen de losporcentajes de pobreza extrema y pobreza no extremadentro de las provincias, como valores relativos, puedenllevar a conclusiones equivocadas si no se observan,simultáneamente, los valores absolutos. De esta maneratenemos que, aunque la provincia de Panamá presenta un10.7 % de la pobreza extrema, no se puede concluir que éstano constituye una prioridad para la política gubernamentaly para la sociedad en su conjunto. En términos absolutos,la cifra más grande de hogares en pobreza extrema es lade la provincia de Panamá, en donde alcanza a 38,105h o g a res que dan cobertura a 163,410 personas. Estasituación es comprensible, dado que las áreas oeste y estede la provincia de Panamá son receptoras históricas demigrantes provincianos e indígenas.En el orden de los valores absolutos siguen Veraguas, con

22,532 hogares en pobreza extrema de ingreso; Herrera,con 20,581 hogares; y Coclé, con 17, 374 hogares. Lascomarcas indígenas, a pesar de sus altos porcentajesinternos, representan cifras absolutas menores que lasprovincias antes señaladas. Entre 65 y 15,000 oscila elnúmero de hogares indígenas de las comarcas en pobrezaextrema, aunque ellos incluyen a alrededor de 136,000personas, cifra que supera el volumen de personas enpobreza extrema dentro de cada provincia, con excepciónde la de Panamá. Las cifras parecen indicar que laconcentración mayorde la pobreza extrema de ingre s o ,en términos absolutos, está en la provincia de Panamá,seguida por el conjunto de las comarcas indígenas.

Con el propósito de ofrecer una visión integral de laposición de la pobreza de ingreso, por área, en términosrelativos (es decir, dependiendo de la unidad con la quese está comparando), se ha preparado el Cuadro 2.18.


Área Población Total de Total Pobres

Total Pobres Rural-Indígenas

TOTAL(12) 2,794,104 1,131,439 723,031

Pobreza Urbana 408,408 408,408 n.a.

Pobreza Rural 579,695 579,695 579,695

Pobreza Indígena 143,336 143,336 143,336

No Pobres 1,662,665 n.a.* n.a.

Nivel

Pobreza Extrema 741,612 741,612 547,762

Pobreza No Extrema 389,827 389,827 175,269

No Pobres 1,662,665 n.a. n.a.

Porcentajes

TOTAL 100 100 100

Pobreza Urbana 15 36 n.a.

Pobreza Rural 21 51 80

Pobreza Indígena 5 13 20

No Pobres 60 n.a. n.a.

Nivel

100 100 100

Pobreza Extrema 26 66 76

Pobreza No Extrema 14 34 24

No Pobres 60 n.a. n.a.

Cuadro 2.18. Posición relativa de la pobreza por área,según la población total,el total de pobresy el total de pobres rurales e indígenas. Año 2000.

n.a.* = no aplica

Fuente:INDH Panamá 2002, en base a d atos de la Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca .

89


En el mismo se puede apreciar cómo varían losporcentajes en función de si la comparación es con lapoblación total del país, si es la población total encondiciones de pobreza, o si es la población pobre de lasáreas rurales e indígenas.

Una interrogante que surge del cuadro anterior se refierea cuánta de la pobreza extrema y de la pobreza no extremaestá localizada en el área rural y cuánta está en las áreasurbanas. En términos de hogares pobres, en el área ruralse localiza un 71% de la pobreza extrema y un 46% de lapobreza general, mientras que en las áreas urbanas está el29% de la pobreza extrema y el 54% de la pobrezageneral. Del grupo de los hogares no pobres, el 80%reside en las áreas urbanas y sólo una quinta parte de ellosen el área rural. En términos del número de personasafectadas, las proporciones se mantienen, aunque losporcentajes indican un ligero aumento en el volumen delas personas en pobreza extrema que residen en las áreasrurales, (debido a los grupos familiares numerosos delsector indígena), mientras que los porcentajes de pobrezageneral aumentan en el número de personas de las áreasurbanas, también por la composición de los gruposfamiliares que acogen en su seno, tanto a familiaresmigrantes, como a amistades cercanas.

2. Edad y pobreza

La observación de los tipos de pobreza de ingreso porgrupos de edad revela que un total de 207,883 de los

niños menores de 6 años (54.7%) vive en condiciones depobreza y que, dentro de ese grupo, los niños indígenasrepresentan el 15.2%. Se trata de cifras que es posibleatender si se enfocan adecuadamente los recursos delEstado.

En la Gráfica 2.14 se observa que la pobreza de ingresoes más alta en los grupos dependientes, particularmentelos de 6 a 15 años, que representan el 30% de la poblaciónindígena pobre de las comarcas, seguida por el área rural,que tiene al 26.4% de la población pobre en ese grupo deedad, y un 26.2% en el caso de las áreas urbanas.

Los volúmenes de población en pobreza, observados porárea, comienzan a decrecer a partir de los grupos de 16a 41 años, que es cuando ocurre la mayor participaciónproductiva. En este grupo de edad, la pobreza urbanaaumenta proporcionalmente su peso, posiblemente porlas migraciones rurales e indígenas, aunque no llega asuperar la magnitud relativa de la pobreza rural. Talcomportamiento sugiere que la población en edadproductiva se concentra en las áreas urbanas enbúsqueda de oportunidades laborales, mejores ingresos,y acceso a los servicios. Llama la atención, además, ladisminución de la pobreza por área en las edadesavanzadas, lo que pareciera mostrar consistencia con labaja esperanza de vida que presentan estos grupos, encontraste con la expectativa de vida de los no pobres,quienes evidencian un mayor número de adultosm a y o r e s .

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

Gráfica 2.14. Pobreza,según grupos de edad y área. Año 2000.

90

Observamos con interés en la Gráfica 2.15 que, en todoslos grupos de edades, la pobreza extrema es mayor que lapobreza no extrema. En los grupos de edades menores de15 años y en los grupos de 54 a 65, o sea, en ambas colas,la pobreza extrema es el doble del volumen de personasque clasifican dentro de la pobreza no extrema. Estasituación parece corroborar los análisis en el sentido deque la disminución de la pobreza ha beneficiado aquienes estaban en la pobreza no extrema y que, noobstante, para quienes experimentan la pobreza extrema,la situación se ha tornado más crítica, según se haceevidente en el examen de las brechas elaborado porS I A L / O I T.

a. La actividad económica de los pobres

Las estadísticas nacionales agregadas sobre ladistribución de la población por actividad económica uocupación describen el comportamiento de la mayoríade la población, es decir, de los no pobres. Cuando, porel contrario, se enfocan los grupos en pobreza, se puedeobservar cómo las actividades económicas y lasocupaciones guardan matices un tanto diferentes para lasáreas urbanas, rurales e indígenas, así como para los queviven la pobreza no extrema y la pobreza extrema.

Los pobres de las áreas urbanas se concentranmayormente en el comercio (30%), en ocupaciones talescomo las de vendedores ambulantes, trabajadores delimpieza y de oficios domésticos; obreros y jornaleros de

baja calificación, trabajos relacionados con laconstrucción, la industria, la mecánica y las artesanías(17%); y como operadores de equipos y maquinarias, ocomo conductores (7.5%). Les siguen el trabajo agrícola(6.7%) y el trabajo de oficina (5.4%). El 30% restante sedistribuye en diversas actividades, en porcentajes demuy poca significación.

Cerca de dos tercios de los pobres de las áreas rurales seconcentran en los trabajos agroforestales (60%), seguidode un 13% que trabaja como jornaleros o vendedoresambulantes, como artesanos (8%), o como vendedoresen tiendas y comercios pequeños (7.5%). En el sectorindígena, la concentración en las actividadesagroforestales alcanza el 88% y el 12% restante sedistribuye en cifras poco significativas entre artesanías,trabajos de servicio y otros.

Si observamos las actividades según el nivel de pobreza,encontramos que la población que se ubica en la pobrezano extrema se concentra en las ventas ambulantes, eltrabajo doméstico y de servicios, como obrero ojornalero de baja calificación (24.6%), y en lasactividades agrícolas (23.8%). El resto se distribuye porigual entre el trabajo de vendedores en el comercio(15.3%) y el trabajo de artesanía y manufactura (14.7%).Un 7% es conductor u operador de máquinas y equipos,y sólo un 4.3% realiza trabajos de oficina. En términosdel nivel educativo, tan sólo un 1.7% tiene un nivelprofesional o de técnico medio, en tanto que el



Gráfica 2.15. Pobreza,según grupos de edad y nivel de pobreza. Año 2000.

91


porcentaje restante participa en proporciones mínimasde otras actividades económicas.

En el caso de quienes experimentan la pobreza extrema,la actividad de mayor concentración es la actividadagrícola (58.3%), seguida de los vendedores ambulantes(13.1%), los artesanos y trabajadores de la construcción(8%), y los trabajadores de servicios y ventas enestablecimientos comerciales (7.5%). Un 1.4% de ellostrabaja como empleado de oficina y un 2.4% comooperadores de maquinaria, mientras que el 10% restanteparticipa en otras actividades en porcentajes pocosignificativos.

No hay que hilar muy delgado para percatarse que laremuneración por la participación en este tipo deactividades es baja y no recompensa el esfuerzo humanoque muchas de ellas conllevan. Al no poder satisfacer lasnecesidades fundamentales y no contar con lascapacidades para abrirse camino en actividades demayores ingresos, como señala Sen, se ilustra claramentela existencia de una situación de exclusión social quedemanda políticas específicas en torno a la educación, laformación profesional, el mercado laboral, lasoportunidades de crédito y la focalización del gasto social.

La exclusión social y la marginalidad se pueden observartambién en función del ingreso, de las brechas, y de laintensidad o profundidad de la pobreza. Para ilustrar la

posición de los pobres, en la Gráfica 2.16 aparecen susvolúmenes de ingreso en comparación con el ingresogeneral, lo cual permite observar que los mayorescontrastes se hallan, en su orden, en las provincias dePanamá, Colón, Los Santos, Herrera y Chiriquí.

En el Cuadro 2.19 se presentan los ingresos promedio dela población, por provincia y comarcas; el ingresopromedio de los grupos en pobreza; la brecha oprofundidad de la pobreza de ingreso, que es elporcentaje del valor de la línea de pobreza que le falta alingreso de los pobres para llegar a la línea de la pobreza;y la intensidad de la pobreza, que es el valor de la brechaal cuadrado. Como se observará, el ingreso promedio delos pobres es casi una tercera parte del ingreso generalque existe en el país. Las provincias de Darién, Veraguasy Coclé presentan los ingresos promedios másdeprimidos, los cuales son comparables yocasionalmente inferiores a, los ingresos promedio dealgunas comarcas indígenas como Wa rgandí yMadungandí. A pesar de ello, los ingresos promedios delas comarcas indígenas de Kuna Yala, Emberá y,particularmente, los Ngöbe-Buglé, son los más bajos dela República. Aquí anotamos, como bien lo han señaladoalgunos grupos indígenas, que el ingreso no esprecisamente el mejor indicador de sus niveles depobreza, razón por la cual el análisis se ampliará cuandose examine su caso específico en el capítulo relativo alos grupos en condiciones de vulnerabilidad.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a d atos de la Contraloría General de la República. .

Gráfica 2.16. Ingresos de los pobres e ingreso general, por provincia. Año 2000.

92


Nivel de Total Empleado Desempleado Tasa dePobreza Desempleo

TOTAL 1,115,805 970,682 145,123 13.0

Pobreza Extrema 257,019 226,518 30,501 11.9

Pobreza No Extrema 143,963 125,298 18,665 13.0

No pobres 714,823 618,866 95,957 13.4

Área de Pobreza

TOTAL 1,115,805 970,682 145,123 13.0

Pobreza Urbana 148,385 128,384 20,001 13.5

Pobreza Rural 209,446 183,328 26,118 12.5

Pobreza Indígena 43,151 40,104 3,047 7.1

No Pobres 714,823 618,866 95,957 13.4

Cuadro 2.20. Tasas de desempleo, por nivel y área de pobreza. Año 2000.



Provincias y Ingreso Ingreso Brechas de Intensidad deComarcas General de los Pobres Pobreza la Pobreza

Promedio Promedio % %

TOTAL (Pa í s ) 1 9 8 3 1 5 9 3 5

Bocas del To ro 9 8 3 1 6 0 3 6

Coc l é 1 0 5 2 9 6 3 3 9

Co l ó n 1 7 9 3 4 5 6 3 1

Ch i ri q u í 1 4 4 3 9 5 0 2 5

Da ri é n 7 8 2 1 7 2 5 2

He rre ra 1 4 7 3 4 5 6 3 1

Los Sa nto s 1 5 4 3 6 5 3 2 8

Pa n a m á 2 7 9 3 9 4 8 2 3

Ve ra g u a s 1 0 2 2 7 6 5 4 3

C . Kuna Ya l a 3 3 1 2 8 4 7 1

C .E m be r á 3 4 1 6 7 9 6 3

C .N g ö be Bu g l é 1 2 6 9 2 8 4

C .Wa rg a n d í 5 0 2 8 6 3 4 0

C . Ma d u n g a n d í 8 1 2 3 7 0 4 9

Cu a d ro 2.19. Promedios del ingreso general mensual y del ingreso de los po b re s. Brechas e intensidad dela pobreza de ingreso, por provincias y comarcas indígenas. Año 2000.

93


Mientras más alto sea el porcentaje de las brechas,mayor es la distancia entre el ingreso del ciudadanopobre y su posibilidad de alcanzar la línea de pobreza.En este sentido, las brechas más profundas se localizan,en su orden, en la Comarca Ngöbe-Buglé, la ComarcaKuna Yala, la Comarca Emberá, y en la Provincia delDarién.

La observación del desempleo presenta un panoramamuy interesante en las comarcas indígenas. En el Cuadro2.20 observamos que las tasas de desempleo más bajasaparecen, precisamente, en esas comarcas. Para ahondarun tanto en el por qué de esta situación, es importanteseñalar que, en la construcción cultural del trabajo de lospueblos indígenas, la ocupación no necesariamenteocurre en función de un salario en dinero, sino que esvista como parte del aporte a las actividades de sustentofamiliar y de beneficio colectivo. Ello explica el por quéde los bajos ingresos monetarios, a pesar de que existenunas bajas tasas de desempleo.

A su vez, la baja tasa de desocupación indígena (7%)afecta la tasa de desempleo cuando ésta es observada porel nivel de pobreza de ingreso, lo cual explica la aparentecontradicción de que la pobreza extrema muestre unatasa más baja de desempleo que la pobreza no extrema.Para el resto de los grupos, las tasas de desempleo sonaltas, pero es necesario señalar que también incluyen alos desalentados, o sea, a aquella población quedecidió dejar de buscar trabajo tras enfrentarse ar e i t e r a d o s intentos infructuosos.

El análisis de la relación entre el tipo de ocupación y elingreso no estaría completo si no se observara el factoreducativo. Como es de esperarse, los no pobres tienen elnivel educativo más alto (secundaria incompleta) y ungran número de ellos completa el primer ciclo. Losgrupos en pobreza de ingreso presentan, en cambio,niveles educativos bastante inferiores: los pobresurbanos alcanzan la primaria completa, los pobresrurales en promedio apenas sobrepasan el cuarto grado y,entre los indígenas, el promedio se ubica mayormente enel segundo grado.

A todas luces, la baja calificación aparece como unfactor decisivo en el acceso limitado a oportunidadeslaborales y a mejores ingresos; por lo tanto, las políticasy programas educativos para los pobres no sóloconstituyen una prioridad, sino que sus contenidos ymetodologías ameritan reflexiones y revisiones

profundas que nos lleven a superar las lagunas ydesigualdades existentes. Un análisis prolijo de lasituación educativa, como factor importante en elcombate de la pobreza, se presenta en el capítuloespecífico.

V I . Hay log ros yo po rt u n i d a d e s, pe rotambién pro f u n d a sd e s i g u a l d a d e s

La existencia de profundas desigualdades en Panamá esun fenómeno reconocido históricamente, pero el mismoha adquirido mayor relieve en la medida en que elinstrumental técnico de medición ha sido delconocimiento de círculos más amplios de profesionalesy estudiosos. Como se podrá observar en el Cuadro2.21, medidas como las del coeficiente de GINI han sidoaplicadas por investigadores internacionales desde hacevarias décadas en Panamá. En el trienio más reciente seha utilizado el coeficiente de Theil, otra medida dedesigualdad, en tanto que la curva de Lorenz es otramedida básica para justipreciar la desigualdad y quizásla medida más empleada tradicionalmente, por cuantopermite comparar los niveles más bajos con los másaltos, para establecer la proporción de las diferencias. Laestimación de las brechas –la distancia que hay entre elingreso promedio de los pobres y el de los pobresextremos para alcanzar las líneas de pobreza oficiales–contribuye también a detectar los grados de desigualdad,tal como pudo observarse en el análisis del Cuadro 2.19.En esta sección revisamos igualmente los resultados delos diferentes estudios que mayormente han contribuidoa documentar el problema. En el Cuadro 2.21, tomadodel estudio dirigido por el Dr. Gian Singh Sahota (1983),pueden apreciarse los coeficientes estimados entre 1960y 1983, seguidos por estudios posteriores que se hanincluido en ese cuadro para mostrar las pequeñasoscilaciones que han habido hasta el presente.

Del cuadro mencionado puede observarse que loscoeficientes más bajos son los que se han estimado sobrelos Censos de Población, en los que el dato del ingresopresenta algunas restricciones en captar los ingresos másaltos, dada la tendencia de la población a registraringresos menores a los reales. Otra consideración que

94

hay que tener presente es que, cuando el coeficiente deGini se estima para los hogares, usualmente es inferior alestimado a niveles individuales. Los estudios anterioresno son comparables entre sí, pero todos muestran valoresbastante cercanos que ilustran la persistencia de altosniveles de desigualdad en nuestro país.

El coeficiente de Theil tiene la ventaja de permitir lamedición de la desigualdad entre los grupospoblacionales, a diferencia del coeficiente de Gini, quesólo mide la desigualdad global. Esta medida más finaha sido empleada en los estudios realizados por elInstituto de Estudios Sociales de La Haya (Holanda),dirigidos por Niek de Jong y Rob Vos, quienes,basándose en la Encuesta Niveles de Vida de 1997 y enla Encuesta Socioeconómica de 1983, estimaron los

coeficientes de Theil sobre el ingreso para ambosperíodos. Los resultados para las áreas urbanas y rurales(incluyendo o excluyendo a la población indígena y dedifícil acceso) se resumen en el Cuadro 2.22.En su análisis de la distribución del ingreso en las áreasurbanas de Panamá durante la década de los 90, De Jongy Vos (2000) advierten que el crecimiento rápido delingreso promedio de los hogares urbanos, entre 1991 y1994, se explica por el crecimiento del empleo. En elsegundo lustro de la década, el efecto del empleodisminuyó y hubo un incremento en la desigualdaddebido a cambios en la estructura del empleo que seexpresaron en una mayor proporción de trabajadores yjefes de hogar activos en actividades informales duranteel período 1994-1998. El factor educativo tuvoincidencia en la desigualdad, en función de que el


Fuente: Años 1960 a 1983, tomado de Sahota (1990);años posteriores resumidos por el INDH Panamá 2002.

Cuadro 2.21. Coeficientes de GINI para Panamá,estimados a través de diversos estudios.

Año de la Coeficiente ObservacionesEstimación de GINI

1 9 6 0 0 . 5 0 C E PAL (1969) basado sólo en los salarios de Panamá y Co l ó n

1 9 6 9 0 . 5 6 Mc Lu re (1974) con base en los ingresos re po rtados en la Encuesta de Hog a res de 1969

1 9 7 0 0 . 6 0 Sahota (1972) basado en ingresos totales re po rtados en el Censo de 1970, el Censo Ag r í cola de 1970 y la Encuesta de Hog a res de 1969

1 9 7 0 0 . 4 5 C E PAL (1974) basado en ingresos totales del Censo de 1970, sin ajustes para los co m po n e ntes imputados

1 9 7 0 0 . 5 6 Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca (1975), basado en los ingresos totales de la Encuesta de Ingresos (1971), sin ajustes para los co m po n e ntes imputados

1 9 8 0 0 . 4 4 Aro s e m e n a - Al va rado (1980), basado en el Censo de 1980, sin ajustes para los co m po n e ntes no monetari o s

1 9 8 0 0 . 4 7 Sahota (1983) basado en el Censo de 1980, ajustado por auto - co n s u m o, i n g reso en espe c i e, y beneficios no distri b u í d o s

1 9 8 3 0.46 (hog a re s ) Sahota (1983) basado en ingreso co m p re n s i vo de la Encuesta Na c i o n a l0.55 (individual) Soc i oe co n ó m i ca de 1983

1 9 6 7 - 1 9 8 4 0 . 5 7 I n fo rme de De s a rrollo Humano (1992), estimado para un lapso de 12 años

1 9 7 5 - 1 9 8 8 0 . 5 7 I n fo rme de De s a rrollo Humano (1993), estimado para un lapso de 12 años

1 9 9 7 0.49 (co n s u m o ) Mi n i s te rio de Economía y Finanzas (1999), basado en la Encuesta Nive l e s0.60 (ingre s o ) de Vida de 1997

2 0 0 0 0.52 (urbana) De Jong y Vos (2000) basado en la Encuesta de Niveles de Vida de 19970.56 (ru ra l )

95

proceso de liberalización tuvo como resultado un usomás intensivo de la mano de obra calificada, a raíz de locual se acentuaron las desigualdades internas entretrabajadores calificados y no calificados, y entre lostrabajadores en el sector formal y los trabajadores en elsector no formal.

El análisis de las brechas, a través de la década, corroborala situación de desigualdad e ilustra, además, la evoluciónde la pobreza general y de la pobreza extrema. Estos datoshan sido procesados por SIAL/OIT, bajo la dirección deBolívar Pino, y tienen como unidad de análisis el ingreso;sin embargo, al estar basados en las Encuestas deHogares, presentan la limitación de no incluir las áreasindígenas hasta el año 2000 ni los ingresos agrícolas hasta1998. Es, no obstante, la única serie sistemática sobre ladécada de la cual se dispone, y la misma es totalmenteválida y confiable para las áreas urbanas.

Las brechas miden la distancia entre el ingreso promediode los pobres y de los pobres extremos con respecto a laslíneas de pobreza. Observando el Cuadro 2.23apreciamos que, a pesar de que en términos globales la


Cu a d ro 2.22. Estimaciones del Coe f i c i e nte de THEIL p a ra Pa n a m á .Años 1983-1997.

Á re a 1 9 8 3 1 9 9 7

U R BA N A 0 . 4 4 0.51

RU RAL (incluyendo áre a s

indígenas y de difícil acce s o ) n . d. 0.63

RU RAL (exc l u yendo áre a s

indígenas y de difícil acce s o ) 0 . 6 0 0 . 5 7

N ACIONAL (incluyendo áre a s

indígenas y de difícil acce s o ) n . d. 0 . 6 7

N ACIONAL (exc l u yendo áre a s

indígenas y de difícil acce s o ) 0 . 6 2 0 . 6 3

Fuente: De Jong, Nick, Vos, Rob. Distribución del Ingreso en Panamá. PNUD-MEF (2000).

Fuente: SIAL/OIT, en base a Encuestas de Hogares de la Contraloría General de la República y datos sobre la Canasta Básica,estimados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

A ñ o s P O B R E ZA GENERA L P O B R E ZA EXT R E M A

I n g re s o % re s pe cto a I n g re s o % re s pe cto a % re s pe cto ape r Línea de pe r Línea de Po b rez a Línea de Po b rez a

c á p i t a Po b rez a c á p i t a Ext re m a Ge n e ra l

1 9 9 1 6 1 . 8 8 - 2 2 . 4 6 2 3 . 7 0 - 1 8 . 4 7 - 6 0 . 6 4

1 9 9 2 6 4 . 7 3 - 2 3 . 9 1 3 5 . 6 1 - 1 8 . 7 1 - 6 3 . 0 3

1 9 9 3 6 5 . 2 5 - 2 4 . 5 1 2 6 . 0 6 - 1 8 . 8 2 - 6 3 . 7 0

1 9 9 4 6 4 . 9 0 - 2 4 . 1 0 2 5 . 6 3 - 1 8 . 8 7 - 6 3 . 3 7

1 9 9 5 6 6 . 7 5 - 2 4 . 2 9 2 5 . 9 7 - 1 9 . 5 5 - 6 5 . 0 7

1 9 9 6 6 6 . 7 3 - 2 6 . 8 7 2 5 . 0 8 - 2 1 . 7 2 - 6 8 . 5 2

1 9 9 7 6 8 . 2 6 - 2 4 . 8 8 2 5 . 1 3 - 2 1 . 4 4 - 6 8 . 0 1

1 9 9 8 6 9 . 2 0 - 2 5 . 4 0 2 6 . 2 1 - 2 1 . 0 9 - 6 8 . 3 9

1 9 9 9 6 6 . 7 5 - 2 7 . 0 1 2 4 . 2 8 - 2 2 . 6 0 - 6 9 . 4 8

Cuadro 2.23. Brechas per cápita para la pobreza general y extrema.Años 1990-1999.


pobreza disminuyó en 10% entre 1990 y 1999, lasbrechas se hicieron más profundas para los pobresextremos. En consecuencia, a medida que avanzó ladécada, se hizo más difícil para los pobres extremos darel salto para salir de la pobreza.

Los análisis de las Encuestas de Hogares de la décadadel 90 y de la Encuesta de Niveles de Vida que realizó elInstituto de Pesquisas Económicas del Brasil (IPEA),bajo la dirección de Ricardo Paez de Barros (2001),señalan que existe un elevado grado de asimetría en ladistribución del ingreso. Así lo demuestran las medidasde tendencia central aplicadas a los datos sobre ingresode la ENV-97. Cerca del 70% de la población del paísvivía en familias con ingreso per cápita inferior a lamedia, dando como resultado una proporción elevada defamilias pobres con un ingreso per cápita inferior a losB/. 200.00 mensuales.

La comparación de la situación de desigualdad de Panamácon respecto al resto de Centroamérica revela que "elingreso medio de los más pobres es mayor en Costa Rica,el Salvador, y Guatemala, que en Panamá", por lo que ladesigualdad en la distribución del ingreso tiende a sermayor en Panamá que en los países mencionados, conexcepción de Guatemala. Sólo el ingreso medio de losmás pobres en Panamá supera el de los pobres deNicaragua y Honduras. Cuando se observa el ingreso delos más ricos en Panamá, sin embargo, éste es muchomayor que el de los más ricos de todos los paísescentroamericanos (Paez de Barros, 2001: p.19 y 21).

Por su parte, la curva de Lorenz trabaja sobre el supuestode que, cuanto menor sea el grado de desigualdad, mayordeberá ser la proporción del ingreso apropiado por lospobres y menor la proporción del ingreso apropiado porlos más ricos. Para ello se divide a la población endeciles o centiles, y se observa el comportamiento de ladistribución del ingreso; una vez se tienen las unidadesde observación, se estiman las proporciones o razones.Las observaciones usualmente se hacen calculando larazón entre el ingreso de los 10% más ricos y los 40%más pobres, y la razón entre el quintil más pobre y elquintil más rico.

En el Cuadro 2.24 se observa la distribución del ingresopor deciles o décimos. La distribución de 1997 indicaque el ingreso promedio del 10% más pobre era inferiora los B/.10.00 por mes, en contraste con el del 10% másrico, que era casi 100 veces superior (Páez de Barros,

2001: p.7). Para el año 2000, el 10% más pobre alcanzólos B/.10.00 y la relación con el 10% más rico semantenía también a un nivel casi 100 veces superior.

Analizando la curva de Lorenz, Paez de Barros (2001: p.20-21) encontró que el 40% más pobre se apropiabasolamente del 7% del ingreso, mientras el 10% más ricose apropiaba del 45% del ingreso (Gráfica 2.17). Lascomparaciones por quintiles revelaron que el 20% máspobre se apropiaba apenas del 1.7% del ingreso, y que elquintil más alto recibía el 63% del ingreso total. Lasestimaciones de las proporciones dieron como resultadoque el ingreso promedio del 10% de los ricos era 26veces mayor que el 40% más pobre, y el ingreso mediodel quintil más alto era 38 veces mayor que el quintilmás bajo.

Para el año 2000, aparentemente mejoró la participaciónrelativa del 40% más pobre, la cual se incrementó a13.8%, mientras que el 10% más alto apenas aumentómuy levemente a 45.18%. Una situación similar demejoramiento ocurrió al analizar los quintiles más bajosy más altos de ingreso. Mientras el quintil más bajoobtuvo el 2.37% del ingreso, el quintil más alto bajó unpoco a 62.27%. Las distancias parecieron reducirse al

96

Fuente: Estimaciones de IPEA (2001) basadas en la ENV-97,y por el INDH Panamá 2002, basadas en el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2000.

Cuadro 2.24. Curva de Lorenz: Promedios de ingreso mensual por decil paraPanamá. Años 1997 y 2000.

Deciles de la 1 9 9 7 2 0 0 0Di s t ri b u c i ó n B / . B / .

Pri m e ro 8 . 7 10

Se g u n d o 2 3 . 2 30

Te rce ro 4 0 . 7 5 2

Cu a rto 6 0 . 4 7 4

Qu i nto 8 3 . 5 1 0 0

Sexto 1 1 5 . 1 132

S é p t i m o 1 5 8 . 4 1 7 5

Oct avo 2 2 5 . 8 2 4 0

Nove n o 3 4 1 . 6 3 6 0

D é c i m o 8 5 5 . 3 9 5 2


presentar el 10% más rico un ingreso 17 veces más queel 40% más pobre, y el ingreso medio del quintil másalto fue 30 veces más que el quintil más bajo. Estareducción aparente de la desigualdad puede estarrelacionada con las dificultades censales para captar losingresos altos, por lo que las Encuestas de Hogares y deNiveles de Vida parecieran ser un poco más confiablesen cuanto a la captación del ingreso.

A. Factores asociados con un bajo Desarrollo Humano, la pobreza y la desigualdad

Por tratarse de un problema estructural y complejo, lascausas de la pobreza no son de fácil identificación ypodrían remontarse al fenómeno de concentración-exclusión existente en el país desde el tiempo de lacolonia, que fuera generado por un desarrollodesequilibrado de la economía basada en los servicios yen la tenencia del suelo urbano como base de poder (Jaén,1998). Ambos fenómenos contribuyeron a sentar lasbases de desigualdad con las que se irían conformando lasestructuras de poder y la estratificación social de Panamá,visibles actualmente en los ámbitos económicos,

políticos, sociales, étnicos e inclusive regionales. La dualidad ha sido una de las características queintroduce distorsiones en la economía panameña. En lahistoria reciente, esta dualidad se ve acrecentada por elestablecimiento de enclaves modernos tales como laZona Libre de Colón, el Centro Bancario Internacional,y el área del Canal de Panamá con sus puertos de altura,entre los más relevantes. Como resultado, estasempresas utilizan alta tecnología, en contraste con laproducción artesanal mayoritaria; generan ingresosfiscales importantes pero baja empleomanía; y seconvierten en fuentes de enormes diferencias salarialescon el resto de los trabajadores del país. A la dualidad seunen otras distorsiones derivadas del proteccionismo delestado y las prácticas monopolísticas del Estado que hanmotivado un programa de reformas económicas porparte de los gobiernos, a partir de la década de losnoventa (BM, 2000), sin que se puedan documentar losefectos esperados sobre la pobreza en Panamá.

Desde un punto de vista más pragmático, la pobrezatambién está asociada con una serie de procesos que vanocurriendo en las sociedades, los cuales hacenpredecibles los comportamientos futuros y abren la

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Gráfica 2.17. Curva de Lorenz para Panamá. Año 2000.


posibilidad de incidir en los mismos para tener un gradode impacto sobre la pobreza. En esta lógica es que seobservan fenómenos asociados con la pobreza como sonlas migraciones del campo a la ciudad, el accesolimitado a las oportunidades educativas, la tasa dedependencia en el hogar, las tasas de fecundidad, loscambios demográficos, el desempleo, los ingresos, lascondiciones de la vivienda y el acceso a serviciosbásicos elementales como el agua potable y elsaneamiento ambiental. La determinación del peso deestos factores, dentro de un contexto espacial e histórico,facilita el diseño y adopción de políticas públicas que, alser focalizadas adecuadamente, pueden tener un impactosignificativo en los grupos poblacionales y regionesgeográficas que requieren atención prioritaria.

A continuación se describen las principales áreas deacción, dentro de las cuales se ubican factores como losseñalados en el párrafo anterior y los cuales están mayormente asociados con la pobreza extrema. Deberecordarse que los volúmenes mayores de casos depobreza extrema, en cifras absolutas, se encuentran en laProvincia de Panamá, seguida de las áreas indígenas.Las provincias de Darién, Veraguas y Coclé tambiénpresentan volúmenes importantes.

Implicaciones para las políticas públicas

EducaciónEn vez de contribuir a la integración ymovilización social, la educación se ha convertidoen otra fuente de desigualdades. Se requierenpolíticas dirigidas, no sólo a equipar lasoportunidades de los sectores pobres y no pobres,sino a considerar las especificidades de las zonasde mayor pobreza, entre las cuales destacan ladispersión de la población, la diversidad cultural ylingüística (en el caso de los indígenas), lamovilidad durante la etapa de cosecha, y lasfacilidades para elevar la educación de adultos.Debe recordarse que las poblaciones más pobresno han logrado ni siquiera completar la educaciónprimaria, un elemento clave que debe resolverseporque perpetúa la exclusión social y mediatizalos avances de los programas y proyectos ded e s a r r o l l o .

Trabajo e ingresoLos ingresos derivados del empleo en el sectorinformal y en la agricultura son bajos en función

de su baja productividad y, por lo tanto,contribuyen a mantener el círculo vicioso de lapobreza. Dado que los programas de formaciónprofesional y de formación empresarialdemandan destrezas que los grupos en mayorpobreza no satisfacen, la relación calificación-productividad requeriría de acciones coordinadascon el sector educativo para lograr acelerar laalfabetización, como paso previo a la posteriorarticulación de políticas de formaciónprofesional, empleo, producción y formaciónmicro-empresarial.

Servicios básicosEl acceso al agua potable y al saneamientoadecuado son activos vitales cuya carencia incideen las condiciones de salud de la población y ensu vulnerabilidad ante las enfermedades. Losacueductos rurales han ayudado a resolver elproblema de distribución y acceso al agua, perono el problema de la calidad. Del análisis pordistrito se desprende que aún hay problemas deacceso que no se circunscriben a las áreasindígenas; por ejemplo, los distritos de Las Minasen Herrera, y Donoso en Colón, presentanporcentajes de 32.1% y 46.5% de hogares sinacceso ni siquiera a "agua entubada".

Vivienda y ambienteLa vivienda ha demostrado ser uno de losaspectos más carenciados en los hogares de lapobreza extrema. Se reconoce que hay elementosculturales que tienen que ser considerados almomento de la toma de decisiones de política,pero no por ello debe soslayarse la vulnerabilidada la que están expuestos los grupos en pobrezaextrema en este sentido, los cuales van desde laseguridad personal hasta unos altos niveles deriesgo de contraer enfermedades infecto-contagiosas, los cuales atentan contra su salud.

Organización y factores psicosocialesSi bien es cierto que en las áreas rurales y,particularmente, en las áreas indígenas, segeneran redes de apoyo para la supervivencia, lacarencia de destrezas sociales por los bajosniveles educativos, la falta de acceso aoportunidades, el desconocimiento delfuncionamiento institucional y también delmanejo de recursos constituyen serias

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limitaciones. Es importante impulsar políticasque fortalezcan la organización comunitaria, laeducación popular, y el desarrollo del liderazgopara que los programas y proyectos logren sucometido, puesto que hay evidencia suministradapor organizaciones campesinas e indígenas,comprometidas con proyectos productivosexitosos, que demuestran que parte de susostenibilidad descansa en el fortalecimiento desus niveles de organización y en la elevación desu auto-estima. Ello se logra a través de fuertesinversiones multilaterales en la capacitación, asícomo en los apoyos que reciban para elmercadeo, la gestión del crédito bancario, y laresponsabilidad colectiva para honrar loscompromisos financieros (Márquez de Pérez,2000; Rudolf, 2001).

Los factores antes anotados pueden aportar elementosutilizables al momento de adoptar políticas específicas,pero debe recordarse que el éxito de las mismas guardarelación con los niveles de crecimiento económico delpaís, con la voluntad política para llevar a cabo unabatalla agresiva contra la pobreza extrema, y con laparticipación activa y comprometida de las comunidadespobres, las cuales requieren ser sujeto –y no sólo objeto–de dichas políticas. Resulta evidente que un abordaje ental sentido realza la importancia de la descentralizacióncomo forma de acercar los recursos y las oportunidadesa los sectores en pobreza extrema, tanto en el áreaurbana como en las rurales e indígenas.

99

101

CAPÍTULO IIIL O S D I V E R S O S R O S T R O S D E L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

I. IntroducciónEn el primer capítulo del INDH Panamá 2002 se señalóque el Desarrollo Humano es un concepto que involucraun proceso de ampliación de la gama de opciones de lagente. En 1994, el Informe Mundial sobre DesarrolloHumano del PNUD introdujo el concepto de seguridadhumana, que representa la existencia de una serie decondiciones básicas para que la gente pueda ejercer esasopciones de las que habla el Desarrollo Humano conseguridad y libertad, y para que pueda tener confianza enque las oportunidades que tiene hoy no se perderánmañana (PNUD 1994). El argumento es que, sin seguridadbásica y derechos, las personas no podrán crear o teneruna oportunidad real para desarrollar sus capacidades,con lo cual se propicia un círculo de pobreza ysubdesarrollo.

Para el PNUD, la seguridad humana tiene dosdimensiones fundamentales: la primera es la protecciónante la vulnerabilidad crónica como el hambre, lasenfermedades y la represión; y la segunda es la protecciónante repentinas y dañinas interrupciones de los patronesde vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el trabajo, o enla comunidad. Ambas dimensiones sugieren que seríaaltamente beneficioso que los países pudieran reducir almáximo la ocurrencia de estas amenazas para laseguridad humana, las cuales se pueden agrupar en sietecategorías principales (PNUD, 1994).

• Inseguridad económica• Inseguridad alimentaria• Inseguridad en materia de salud• Inseguridad personal• Inseguridad ambiental• Inseguridad de la comunidad y cultural• Inseguridad política.

Un tipo de amenaza crónica a la seguridad básica de laspersonas es la pobreza, porque involucra la i n s e g u r i d a deconómica, alimentaria y en materia de salud, entre otras.Por lo tanto, cuando hablamos de grupos en condicionesde vulnerabilidad, nos referimos a aquellos segmentosde la población que, aún teniendo potencialidades, han

tenido menos oportunidades para fortalecerlas y habitanen áreas en las cuales les es difícil satisfacer susnecesidades esenciales debido a la ausencia de serviciosbásicos e infraestructura económica. La vulnerabilidadproviene, entonces, del hecho de que, si no se tiene laseguridad de poder cubrir las necesidades más esencialesde manera permanente, difícilmente se podrán cubrirotras necesidades más complejas y potenciar bien lascapacidades para acceder a niveles más altos deldesarrollo humano. En este contexto, la supervivenciadiaria se convierte en su principal desafío, manteniéndosela vulnerabilidad de estas personas ante las amenazasinternas y externas del entorno en el que habitan, sin quepuedan modificar activamente esas condiciones.

Iniciamos este capítulo con un acercamiento a los gruposen condiciones de vulnerabilidad presentes en el país, através de la presentación de sus principales características.

II. La gente bajo loslentes del desarrollohumano

Habiendo establecido la interrelación entre los conceptosde Desarrollo Humano, seguridad, vulnerabilidad ypobreza, en esta segunda parte del capítulo, iniciamos unrecorrido en busca de los diferentes rostros de la pobrezahumana en Panamá. Partimos del entendimiento de quelas carencias constituyen una clara expresión de lavulnerabilidad o condiciones de riesgo para el desarrollohumano, y de que éstas están presentes en contextos muydiversos de nuestro país, tanto rurales como urbanos.Entre los grupos humanos en pobreza que tenemos enPanamá podemos mencionar a los pobres rurales, a losindígenas y a los pobres urbanos, incluyendo a los gruposa f r o - p a n a m e ñ o s .

Para enriquecer el conocimiento acerca de estossegmentos del Panamá que somos, a continuaciónexaminamos algunas de las características mássobresalientes de cada uno de ellos:

C A P Í T U L O III Los diversos rostros de la pobreza en Panamá

102

CAPÍTULO III L O S D I V E R S O S R O S T R O S D E L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

A. La extensa Pobreza Rural

Históricamente, el campo panameño ha estadorelegado del desarrollo nacional por su carácterperiférico que concentra pobreza, pues el epicentro dela principal actividad económica es y ha sido el áreade tránsito metropolitana. Como lo afirma GloriaR u d o l f( 1 ), la población rural e indígena se ha idotransformando, especialmente después de la II GuerraMundial, de una economía rural de subsistencia a unaeconomía cada vez más vinculada al mercado, lo queha incidido sobre el desenvolvimiento del minifundioy la concentración de la gran propiedad agraria. Laeconomía monetaria acentúa la migración rural urbanade la población, urgida por la necesidad del ingresonecesario para el consumo básico y la educación delos hijos.

Los importantes niveles de pobreza existentes en elsector rural se entienden mejor cuando se observa quela agricultura es sólo responsable del 7% del PIB y del 22% del empleo total del país. Así, aunque el sector no

agrícola emplea a más de un tercio de los trabajadoresrurales, el 53% de los pobres extremos dependenmayormente de la agricultura. Los pobres rurales usanla mayor parte del ingreso agrícola para susubsistencia y, siendo éstos las dos terceras partes deltotal de la población rural del país, únicamente poseenuna tercera parte de la tierra agrícola.

La población rural más pobre se dedica a la agriculturaminifundista subdotada, sin título de propiedad niacceso a crédito, asistencia técnica o capacitación. Sila extensión de la tierra es pequeña e informal, estapoblación no tiene acceso ni a insumos, ni a crédito, nia canales de comercialización de sus productos; esd e c i r, que está fuera de los circuitos del mercado, ygenera tan poca productividad que es una actividad desubsistencia con poco o ningún equivalente monetario.En este marco, una familia de gran tamaño, bajo niveleducativo e inserta en el minifundismo es el prototipodel núcleo rural pobre (Wiens, Sobrado y Lindert,1998).

Por sus características de marginalidad, encontramosque la pobreza rural en Panamá afecta principalmentea los siguientes grupos humanos:

• El campesino pequeño parc e l e ro o minifundista,que ocupa fincas pequeñas de quince hectáreas ymenos, en forma de propiedad, ocupación oarriendo. Éste sobrevive en una economía desubsistencia sobre la base de cultivos, crías deanimales o producción de artesanías. Sólo unapequeña parte de esta población logra mover suproducción como excedentes y mejorar su economíamonetaria, mientras que algunos también se ofrecencomo mano de obra para el peonaje en fincasgrandes y medianas.

• El campesino semi-asalariado, minifundista o sintierra, que vende su fuerza de trabajo durante unaparte del año para subsistir. Tanto las parcelas desubsistencia como las que generan excedente noproducen una economía monetaria suficiente, lasprimeras por sólo producir para el auto-consumo, ylas segundas por la competencia de medianos ygrandes productores modernizados. Se ofrece elejemplo de poblaciones en distritos como SanFrancisco, La Mesa, Las Palmas y Cañazas, enVeraguas, que son contratadas en las plantacionesde caña privadas y estatales. Las dos terceras partes

Ag a p i to Muri l l o. Ag ri c u l to r. Nov i e m b re 2001, Da ri é n .Fuente: He ri be rto Va l d ez .

103


de los hogares del campo tienen que obteneringresos fuera de sus parcelas, y la mayoría de éstosson campesinos minifundistas.

• Los obre ros agrícolas , que son mano de obraasalariada ubicada en plantaciones de caña, beneficiosde café, industrias avícolas y de procesamiento dealimentos, fincas ganaderas y compañías bananerasen las provincias de Bocas del Toro y Chiriquí.Comparativamente, poseen mejores ingresos que losotros dos grupos.

• La población indígena, que se inserta en los tresgrupos anteriores, y una parte de la cual habita elespacio de tierras comarcales alejadas tanto del

impacto directo de las inversiones productivas comode las políticas sociales del Estado en la magnitudrequerida.

Para los pobres rurales, el ajuste económico afecta a loscultivos tradicionales, mientras que los cultivos deexportación no tradicional todavía son insuficientescomo para generar impactos significativos. El Estado haasumido la titulación masiva de tierras, otorgando otitulando parcelas individuales, pero sin mejorarsignificativamente el acceso a insumos, comercializacióny tecnología. Es por ello que el pequeño propietario(indígena o campesino) acaba vendiendo su finca, a bajosprecios, en el mercado de tierras, y migrando rumbo afronteras agrícolas o ciudades.

En 1990, más del 90% de las localidades de todas las

provincias de Panamá eran lugares con menos de 500

habitantes. Estadísticamente, el coeficiente de correlación de

-0.83 demuestra claramente que la dispersión de la población

panameña tiene un efecto negativo para el desarrollo. De allí

que se afirme que, en Panamá, cuanto más dispersa es la

población rural de un distrito, menor es su nivel de

desarrollo.

El significado de la dispersión rural en el desarrollo en

nuestro país queda reflejado en la gráfica siguiente, en donde

se correlaciona el porcentaje de población dispersa con los

niveles de desarrollo alcanzados por los distritos, de acuerdo

con la clasificacion hecha en el libro titulado Regiones de

Desarrollo Socioeconómico de Panamá1980-1990 (1994).

Son muchos los efectos negativos asociados a la dispersión

de la población, entre los cuales se destacan lo siguientes:

a) La gran distancia que separa a las pequeñas localidades

hace necesario largos y difíciles recorridos, a los pobres y

escasos medios de transporte y de comunicación tornan

difícil, costosa y poco eficiente la existencia y prestación de

los más elementales servicios, (educación, asistencia a la

salud, justicia, servicios culturales, etc.);

b) La dispersión de los grupos sociales reduce su fuerza y

cohesión;

c) El aislamiento de una elevada proporción de la población,

con respecto a los centros de consumo, torna lento y costoso

el traslado y posterior venta de los productos que ellos

generan;

d) Las grandes distancias dificultan al desocupado conocer

las oportunidades de trabajo, y le impiden al empleador

localizar al trabajador que necesita.

Una política que incentive el desarrollo rural debe

forzosamente tomar en cuenta la naturaleza y magnitud de la

dispersión de este grupo de localidades, reforzando

creativamente en ellas la existencia de todo tipo de servicios

y de actividades económicas, educativas y sociales en

general. A fuerza de darle mejores oportunidades de vida a la

población rural del área, ello podría incentivar a la población

dispersa para que paulatinamente se asiente en ellas, de

forma permanente.

Ligia Herrera

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

A más dispersión rural, menor desarrollo

104


CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

Desde que el Canal de Panamá abrió sus puertas al

tránsito marítimo, el 15 de agosto de 1914, se ha convertido

en un eslabón vital del comercio mundial. El Canal de

Panamá es un puente de agua dulce en el que los buques

son elevados, en tres etapas, a la altura de 85 pies –nivel

del Lago Gatún–, para luego descender en otros tres pasos

al nivel del mar. Cada vez que las esclusas se llenan de

agua para elevar los navíos, se consumen 50 millones de

galones de agua que no son recuperables. El agua proviene

de la denominada Cuenca Hidrográfica del Canal, que

cubre un área de 342,000 hectáreas y dentro de la cual están

ubicados los dos grandes lagos de Gatún y Alajuela. De la

misma Cuenca proviene el agua para el consumo humano

de las ciudades de Panamá y Colón.

Los estudios de la demanda futura de tránsito por el Canal

de Panamá apuntan hacia un aumento del servicio, así

como a la necesidad de ampliar el Canal para ofrecer

cobertura a buques más grandes que los actuales, lo cual

se traduce en una mayor necesidad de agua. Igualmente,

el aumento de la demanda del consumo de agua potable

en la región metropolitana en razón del crecimiento

poblacional también ejerce presión sobre los mismos

recursos naturales.

A la fecha, la recomendación de la Autoridad del Canal de

Panamá es que se construya un tercer juego de esclusas y

embalses de aguas adicionales que cubrirían unas

235,000 hectáreas en la ribera occidental del Canal, para

suplir las necesidades operativas de la vía y las del consumo

humano en las ciudades adyacentes. En el proceso de

evaluación y decisión sobre la ampliación del Canal, sin

embargo, no se podrá ignorar que la economía panameña

requiere de los beneficios directos e indirectos del

funcionamiento del Canal, ni tampoco el derecho de los

panameños que, por habitar el área de la Cuenca, se

verían directamente afectados, además de los derechos de

otros beneficiarios o afectados potenciales que viven

fuera de la misma.

Se estima que la solución a este problema constituirá una

oportunidad, pero también un significativo reto nacional

cuya solución exigirá la participación del Estado, la

Autoridad del Canal de Panamá y la Sociedad Civil para

buscar decisiones consensuadas que van, desde las

técnicas, hasta las eminentemente humanas. En el

proceso de esta toma de decisiones es conveniente, por lo

tanto, tener presente las siguientes consideraciones

importantes, a saber:

• La necesidad de alcanzar un consenso nacional antes

del diseño final de la ampliación, y del inicio de su

ejecución o construcción.

• La lógica y debida indemnización por las

reubicaciones de la población, así como la atención

integral de los costos sociales y emocionales que

ocasionarán la disgregación y el desarraigo.

• La conservación de la integridad del ecosistema ya

que, desde la perspectiva ambiental, el Canal de

Panamá está ubicado en una de las áreas de mayor

riqueza y diversidad biológica. Este punto constituye,

por consiguiente, el máximo desafío del siglo XXI para

cualquier visión nacional de desarrollo económico y

urbano.

• Mantener al Canal de Panamá como símbolo de la

identidad nacional y de nuestra soberanía. El logro de la

soberanía jurídica en el territorio nacional con la

entrega del Canal ha ofrecido a los panameños una

nueva oportunidad para definir un proyecto social que

haga del mismo un proyecto de, y para, los

panameños.

Fernando Manfredo Jr.

La ampliación de la cuenca hidrográfica del Canalde Panamá: Un desafío técnico y humano paranuestra generación

105

L O S D I V E R S O S R O S T R O S D E L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

B. La creciente pobreza urbana

“La pobreza urbana tiende a convertirse con másfacilidad en miseria que la pobreza rural.

Antiguamente, los valores transmitidos permitíanp rescindir del bienestar material. Hoy, en cambio, laseguridad económica es el valor supremo y, en suausencia, se cae en el abismo de la miseria.... Lap o b reza se produce cuando las condicioneseconómicas son extremadamente bajas, y la miseriacuando a estas condiciones económicas difíciles se leañade la desesperanza. La miseria surge cuando ya noqueda esperanza”.

En este sentido, las ciudades, sobre todo lasmegápolis, son el cultivo de la miseria, porque en ellasla persona tiende a encontrarse desraizada, sola, sinrelaciones y sin ningún grado de pertenencia. CuentaDominique Lapierre que había encontrado másmiseria en los barrios marginados de Nueva York queen la India.”

Moro, 1999: p. 5-6.

La migración hacia la ciudad suma a la pobreza urbanaen Panamá, parte de los y las migrantes rurales eindígenas, que es considerable y proyectivamenteascendente. Según el Banco Mundial, en Panamá “esprobable que una mayor proporción de pobres seconcentre en el futuro en las áreas urbanas”. La pobrezarural indígena y la pobreza urbana son partes de lamisma concatenación de pobreza (polo rural a polourbano), que no es sino expresión estadística de ladesigual distribución del ingreso territorial y funcionalque se ha documentado para Panamá.

Según la Encuesta de Niveles de Vida (MEF, 1997) y elBanco Mundial (Lindert, 1999), el 56% de los 2.8millones de habitantes de Panamá viven en áreas urbanas,y la pobreza urbana es de 15% con relación al 64.9% depobreza rural, al 95.5% de pobreza indígena y al 37.3%de pobreza al nivel nacional. La realidad de esta partedel Panamá que somos se puede desglosar, a su vez, dela siguiente manera:

• Los niños y los jóvenes menores de 18 añosrepresentan cerca de la mitad (46%) de todos loshabitantes urbanos pobres.

• El quintil de la población más rica de Panamá, que es fundamentalmente urbana metropolitana, recibe41.5 veces más ingreso, y consume en promedio 15veces más, que el quintil más pobre que vive en lasáreas urbanas.

• La tasa de desocupación urbana en 1997 (10.3%) eramayor que la desocupación rural (8.6%). Eldesempleo urbano es dos veces mayor que el de lasáreas rurales e indígenas, y es especialmente altoentre las mujeres.

• La mayor parte de los pobres urbanos está empleadaen servicios públicos comunitarios (mujeres) y en elcomercio, y tiene menos probabilidades de trabajar enel sector público. Los hombres trabajan en formaindependiente o como jornaleros, y las mujeres enlabores domésticas o por cuenta propia. El subempleoes más alto entre los pobres urbanos.

• La mayoría de los pobres urbanos vive en casasindividuales, pero sólo el 24% tienen títulos depropiedad de la vivienda. La invasión es uno de losmedios predilectos para obtener el terreno en el cualconstruir sus viviendas. La tercera parte viven encasas de paredes de madera o de otros materialesprecarios. El 22% de las casas tiene piso de tierra ymenos de tres habitaciones, con promedio de trespersonas por pieza, comparado con los no pobres,que ubican a 1.3 personas por pieza. El 25% le hanhecho mejoras a sus casas en los últimos 12 meses;dos terceras partes lo han logrado a través de la auto-construcción usando ahorros, de la ayuda familiar yde amistades y, en último lugar, con crédito.

• La mayoría de los pobres urbanos tienen agua, peroun 50% tienen conexiones externas y el servicio es

Do ranel Go n z á l ez , Za p a te ro. Nov i e m b re 2001.Fuente: He ri be rto Va l d ez.

CAPÍTULO III

106


i r r e g u l a r. El 75% se quejan de la calidad del agua,presión, potabilidad etc. El 58% no paga por el agua, yel 41% no están conectados al sistema de alcantarilladoo tanques sépticos. En cuanto a la electricidad, hayacceso pero existen quejas en cuanto a la calidad delservicio. El 60% no paga por la electricidad.

• En cuanto al acceso al crédito, sólo el 20% ahorra,frente al 50% de no pobres que sí ahorra. El volumentotal de préstamos en el país se otorga en un 71% a lasáreas urbanas, pero el 99% va a los no pobres y sólo el1% va a los pobres urbanos.

• Los pobres urbanos son usuarios de un transportecolectivo lento e inseguro.

Una última parte del análisis de la pobreza urbana serefiere a sus repercusiones para la construcción del capitalsocial, dado que ésta ofrece una menor capacidadasociativa que los sectores rurales e indígenas, por lo cualse torna en elemento clave para reconstruir el tejidosocial. Un estudio publicado por Leis en 1998, sobre labase de una encuesta en el ámbito nacional, permitiócaptar que el 75.9% de los encuestados mayormenteurbanos no participan en ninguna organización, enrelación a un 24.1% que responde que sí participa enalgunas, tales como clubes deportivos (9.6%),asociaciones pro mejoras o de desarrollo comunal (8.3),partidos políticos (3.6%), centros juveniles (3.5%),centros culturales (2.3%), asociación de voluntarios(2.4%), sindicatos (2.1) y centros de madres (1.5%). Lospobres urbanos justifican la no participación porquetienen problemas de tiempo (8.7%), falta de interés(6.6%) y por la falta de organizaciones que motiven(6.1%). Un 93% sí favorece la opinión de que una accióno rganizada ayuda a resolver los problemas de lacomunidad: un 69.3% dice estar muy de acuerdo, y un24.2% afirma estar de acuerdo.

Según el mismo estudio, el 74.1 % de las personas está deacuerdo con aumentar la participación de los ciudadanosy el 17% prefiere limitar esa participación. Entre los queestimaron positivo aumentar la participación están laspersonas con mejores niveles de educación, que residenen áreas urbanas y metropolitanas. Puesto que mucha dela capacidad de reaccionar de las comunidades dependede su capacidad asociativa, las relaciones recíprocas y lasredes sociales tienen su origen en vínculos familiares porparentesco y lugar de origen, y en redes locales formadasmás recientemente, que asumen multiplicidad de formas.

De lo anterior se desprende la importancia que tienen lacapacidad asociativa y la participación, con relación a lacapacidad de superar o mitigar situaciones adversas o degenerar activos con relación al impacto social y lavulnerabilidad, pues ambas refuerzan los valores desolidaridad y tolerancia, y el sentirse co-responsable delprogreso social y comunitario, y de la seguridadc i u d a d a n a .

Si bien es evidente la bajísima integración a asociacionesy organizaciones de diverso tipo, y lo poco denso de lasjustificaciones que ofrecen los pobres urbanos para nop a r t i c i p a r, es muy significativa, en cambio, la inclinaciónhacia la acción organizada de la población para resolversus problemas y hacia la opción por aumentar laparticipación ciudadana. Visto en este contexto, lasmigraciones de diferentes grupos humanos panameñospueden significar una amenaza para su identidad culturaly como grupo, aunque cierta parte logra rearticularse enlas áreas rurales y urbanas, e incluso redimensionar sucultura e identidad.

C. La oculta pobreza de la población afropanameña en las áreas urbanas(2)

Apesar de ser crisol de razas y una síntesis étnico-culturalde Europa, América Indígena y África, el Panamá de todosy todas continúa sin valorar correctamente la presencia ycontribución de los africanos y sus descendientes en laformación y el desarrollo integral de la nación. En efecto,desde la época colonial en la que predominó la esclavitud,hasta los tiempos del Canal de Panamá, la población negrafue la pieza de trabajo fundamental para la generación de lasriquezas directas e indirectas provenientes de la explotaciónde nuestro principal recurso, la posición geográfica. Elsistema de explotación y opresión racial al que estuvo

Mujeres afro-panameñas.Fuente: Fotografía proporcionada por Gerardo Maloney.

107


sometida esta población, no sólo le impidió recibir losmerecidos beneficios de su trabajo, sino que también lacondenó a vivir en las mayores condiciones de pobreza ym a rginación social, desde entonces y hasta nuestros días.

Es clave señalar que la población afro-panameña, ensus diferentes grados de mestizaje, constituye más dela mitad de la población panameña total. Ésta seencuentra localizada, como mayoría de la población enlas provincias de Bocas del Toro, Darién, Colon yPanamá. En menor proporción, los afro-panameñostambién viven en las provincias de Chiriquí (región dePuerto Armuelles), Herrera, Coclé y Los Santos.

El sociólogo Gerardo Maloney afirma que, histórica yculturalmente, la población afro-panameña tiende a seragrupada en dos grandes categorías: los negros colonialesy los negros antillanos. Son negros coloniales losdescendientes de los primeros negros que llegaron aPanamá en calidad de esclavos. Hoy en día, éstos llevanapellidos latinos, hablan español, y se consideranprimeramente panameños. Están ubicados principalmenteen la costa de la provincia de Colón, en el Darién, en laregión este de la provincia de Panamá (Chepo), y en elArchipiélago de Las Perlas. En las ciudades de Panamá yColón, son los principales moradores de barriadaspopulares y marginales como Santa Ana, Chorrillo,Curundú y San Miguelito. En las provincias centrales,viven en ciudades y poblados como Antón, Natá, SantaMaría, Parita, y Puerto A r m u e l l e s .

El segundo grupo, el de los negros antillanos, estáconformado por la población que inmigró del Caribe aPanamá para trabajar en las obras del Ferrocarril (1850),el Canal Francés (1890) y el Canal de Panamá (1904).Esa población provenía mayormente de Jamaica,Barbados y las Antillas Menores; actualmente se ubicanprincipalmente en las ciudades de Colón y Panamá, y enla provincia de Bocas del Toro.

Esta segunda población tiene apellidos anglosajones yhabla primordialmente en inglés, aunque las generacionesactuales de descendientes son bilingües. En razón de queeste grupo ha estado laboralmente ligado a las actividadesdel Canal de Panamá, al revertir el Canal a nuestro paíscomo producto de la terminación de los Tratados To r r i j o s -C a r t e r, ellos han ido perdiendo su principal fuente detrabajo y deteriorando con ello su condición social. Elejemplo más crítico de esta situación es la tasa d edesempleo de la provincia de Colón.

En términos generales, es importante resaltar que lasituación de los afro-panameños sería mucho más grave siuna parte importante de esta población no hubieseemigrado a los Estados Unidos, en procesos migratorioscasi permanentes, aunque con épocas de incrementosignificativo: la década de los 50, los fines de los años 60,después de la firma de los tratados Torrijos-Carter 1977 y1979, y durante la crisis estructural de 1985. Al insertarseen ese país, estos afro-panameños desde allá sostieneneconómicamente a sus familiares que permanecen enPanamá, mediante el envío de dinero.

Es muy difícil determinar con exactitud el grado específicode pobreza y desigualdad que caracteriza a la poblaciónafro-panameña. Lo que sí se puede establecer es que losafro-panameños generalmente viven en las comunidadescon mayores tasas de desempleo, y en las áreas con seriosproblemas de salud y vivienda. En las ciudades de Panamáy Colón, están ubicados en las áreas con mayor incidenciade delincuencia y criminalidad. De esas áreas tambiénprovienen muchos de los menores en condiciones difíciles.De igual forma, los niveles de violencia familiar,drogadicción y prostitución parecen tener mayor incidenciaen las comunidades afro-panameñas. El cuadro sedramatiza porque, en la situación generalizada de pobrezahacia donde confluyen el afro-panameño junto con otrosgrupos étnicos del país, el racismo y la discriminación sonfactores adicionales que actúan en su contra.

Los estereotipos raciales que los caracterizan comodelincuentes, indolentes, mendigos, con baja autoestima ycon poco interés de superación son conformados yutilizados para justificar las condiciones de los afro-panameños, lo cual parece justificar su poca presencia enc a rgos de decisión en el sector público y privado, así comosu poca incursión en el establecimiento de empresasprivadas propias, y su conformidad con ocupaciones comomaestros y profesores, empleados públicos o policías. Seaprecia, por otra parte, que la movilidad social de algunosafro-panameños por la vía política y del ejercicioprofesional (abogados, médicos, odontólogos, sociólogos,ingenieros, economistas, etc.) se logra mediante unesfuerzo mayor que el del resto de la población, y quepreservar esta condición requiere también de un esfuerzoadicional permanente. Esta realidad del afro-panameñoindica la conveniencia de empezar a atender lasparticularidades culturales de este grupo por parte delEstado, que normalmente no los vincula con ningún sectorespecífico en los planes y programas de desarrollonacional.

108


CH. La profunda pobreza indígena

La pobreza indígena en Panamá es catalogada de“abismal” por el Banco Mundial, y de “masiva yp rofunda” por el Gobierno Nacional. Entre suscaracterísticas podemos documentar las siguientes:

• La población indígena representa un grupo humanomuy significativo dentro de la población panameñatotal, sobre todo desde el punto de vista cualitativo,además de ser el 10% de la población total del país.

• El indicador de profundidad de la pobreza es muchomás grave en la población indígena que en los otrosgrupos: el 95.4% viven en pobreza y el 86.4% viven enextrema pobreza. Además, de las personas indígenasque viven en extrema pobreza, muchos viven muy pordebajo de la línea de extrema pobreza. Los NgöbeBuglés, los Emberás-Wounaan y los Kunas enfilan enorden descendente la escala de pobreza indígena,estando los primeros en la peor situación y los últimoscerca del promedio general del área rural.

• El análisis de las carencias en dimensionesfundamentales para el desarrollo humano que se

desprende de la evaluacion del Índice de PobrezaHumana nos revela que, en este grupo humanoparticular se concentran múltiples carencias y que,por ende, los más pobres entre los pobres son losindígenas.

A continuación revisaremos las carencias de este grupohumano, enfatizando las principales dimensiones que enellos contribuyen a generar su vulnerabilidad:

1. Mortalidad

El porcentaje de población que se estima morirá antes delos 40 años se ve afectado por las condiciones ambientalesy por el acceso a servicios básicos. Para 1997, los mayoresporcentajes de población que morían en Panamá antes d elos 40 años (Cuadro No. 3.1) se presentaban en la Comarca

Indígenas de la etnia Ngöbe Buglé.Fuente: Mi n i s te rio de Go b i e rno y Justicia.

Cuadro 3.1. Carencias en Longevidad y Acceso al Conocimiento, por provincia,comarca, zona urbana-rural y total del país. Años 1997 y 2000.


% Mo rt a l i d a d Tasa deProvincia a ntes 40 años An a l f a be t i s m oy Área 1997 2000

Bocas del Toro 10.0 16.9

Coclé 7.0 6.1

Colón 7.7 3.7

Chiriquí 7.8 7.7

Darién 13.7 21.2

Herrera 5.6 10.4

Los Santos 4.9 10.7

Panamá 4.9 2.7

Veraguas 8.2 15.2

C. Kuna Yala 12.0 38.5

C .E m berá Wo u n a a n 19.5 34.5

C.Ngöbe Buglé 13.5 45.9

C. Wargandí 13.7 85.5

C. Madungandí 12.8 63.7

Total País 6.5 7.6

Urbano 5.6 2.6

Rural 7.6 16.7

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Emberá (19.5%), la provincia de Darién (13.7%), laComarca Wargandí (13.7%), la Comarca Ngöbe Buglé(13.5%) y, con un porcentaje un poco más bajo, laprovincia de Veraguas (8.2%). En cambio, la menorm o r t alidad antes de los 40 años estaba en Los Santos(4.9%) y Panamá (4.9%). A nivel distrital (Cuadro 3.2),los mayores niveles de mortalidad se localizaban enKusapín (15.1%), Cémaco (19.2%) y Sambú (20.3%), ylos más satisfactorios en Guararé (4.5%), Los Santos(4.7%) y David (4.7), lo que es coincidente con losniveles de acceso a servicios de agua y saneamientobásico registrados en cada zona, ya que el uso de estosservicios no responde sólo a hábitos c u l t u r a l m e n t eurbanos, sino más bien a necesidades sanitarias b á s i c a spara el control de enfermedades.

2. Analfabetismo

Por su parte, el mayor nivel de analfabetismo en el año2000 (Cuadro 3.1) estuvo presente en las comarcas deWargandí (85.5%), Madungandí (63.7%), Ngöbe Buglé

(45.9%), Kuna Yala (38.5%) y Emberá (34.5%), ademásde Darién (21.2%) y Bocas del Toro (16.9%).Presentando el menor nivel de analfabetismo estánCoclé (6.1%), Colón (3.7%) y Panamá (2.7%). A niveldistrital (Cuadro 3.2) se aprecia un mayor analfabetismoen Müna (43.6%), Besiko (54.1%) y Kankintú (56.8%), yel más bajo en Taboga (0.9%), San Miguelito (1.9%) yPanamá (1.9%).

Esta situación señala que persisten en algunas zonas delpaís serias carencias en habilidades básicas como lalectura y la escritura, además de la necesidad de aplicaruna educación bilingüe que permita mejorar laalfabetización en zonas indígenas, ayudando con ello areducir las grandes diferencias existentes en lasoportunidades educativas en el país.

3. Servicios básicos

Respecto al nivel decente de vida, que incluye elporcentaje de hogares con carencia de agua, saneamiento

Cuadro 3.2. Logro en mortalidad y analfabetismo, por distritos. Año 1997 y 2000.


% Mo rt a l i d a d Tasa dea ntes 40 años An a l f a be t i s m o

Distritos 1997 Distritos 2000

Guararé 4.5 Taboga 0.9

Los Santos 4.7 San Miguelito 1.9

David 4.7 Panamá 1.9

10 Distritos con Las Tablas 4.8 Colón 2.9

menos carencias Panamá 4.8 Arraiján 3.4

Bugaba 4.8 Chame 3.5

San Miguelito 4.9 David 3.5

La Chorrera 4.9 Aguadulce 3.9

Arraiján 4.9 Balboa 4.0

Chame 5.1 San Carlos 4.1

Wargandí 13.7 Cémaco 35.3

Chepigana 13.7 Kuna Yala 38.5

San Félix 13.9 Nole Duima 40.5

10 Distritos con Ñürüm 13.9 MIrono 40.5

más carencias San Lorenzo 14.6 Kusapín 41.6

Kankintú 14.6 Müna 43.6

Tolé 15.1 Besiko 54.1

Kusapín 15.1 Kankintú 56.8

Cémaco 19.2 Madungandí 63.7

Sambú 20.3 Wargandí 85.5

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e ingresos bajo la canasta básica de alimentos (Cuadro3.3), las peores condiciones se observan en el año2000 en las comarcas Kuna Yala (68.9%),Madungandí (74.6%), Emberá (75.1%), Ngöbe Buglé(78.9%) y Wargandí (86.5%), además de Darién(45.9%), Veraguas (25.9%) y Bocas del Toro (28.4%).Por el contrario, el menor volumen de hogares concarencias está en Colón (12.2%), Los Santos (11.9%) yPanamá (5.9%). Como vimos anteriormente, estasnecesidades son básicas para la salud y la expectativa devida de la población; sin embargo, las mismas deben serresueltas no en abstracto, sino considerando losrecursos disponibles en cada zona e incorporandolas particularidades culturales de cada grupo social.

En cuanto al agua potable, si bien es cierto que hubo unadisminución de la carencia de agua en el área rural, sucalidad sigue siendo inferior porque no es potable entodo los casos, ni hay control permanente y sistemáticosobre la cloración u otro sistema artesanal depurificación.

A nivel de los distritos del país (Cuadro 3.5), losporcentajes más altos de carencias en esta dimensión denivel de vida se aprecian en Kankintú (84.9%),

Sin agua Sin Ingreso bajo Nivel deProvincia potable saneamiento canasta básica Vida(3)

y Área 2000 2000 2000 2000

Bocas del Toro 25.9 15.8 43.7 28.4

Coclé 8.5 3.3 43.4 18.4

Colón 8.0 4.8 23.9 12.2

Chiriquí 17.7 4.8 26.0 16.2

Darién 40.7 36.9 60.3 45.9

Herrera 6.4 4.2 30.6 13.7

Los Santos 3.9 3.9 28.0 11.9

Panamá 3.6 2.1 11.9 5.9

Veraguas 16.7 12.6 48.3 25.9

Comarca Kuna Yala 32.3 92.0 82.4 68.9

Co m a rca Emberá Wo u n a a n 89.3 57.1 78.8 75.1

Comarca Ngöbe Buglé 70.1 73.2 93.4 78.9

Comarca Wargandí 100.0 99.3 60.3 86.5

Comarca Madungandí 76.3 84.3 63.1 74.6

Total País 10.2 6.8 26.5 14.5

Urbano 2.0 1.4 11.1 4.8

Rural 25.5 16.9 52.2 31.6

Fuente: Mi n i s te rio de Ed u ca c i ó n y Mi n i s te rio de Sa l u d:“V Censo de Talla en Es co l a res de Primer Gra d o”.

Provincias Desnutrición Infantil

Bocas del Toro 36.3

Coclé 21.7

Colón 14.2

Chiriquí 15.4

Darién 31.3

Herrera 9.2

Los Santos 6.9

Panamá 10.1

Veraguas 26.6

C. Kuna Yala 66.3

C.Emberá Wounaan 60.1

C.Ngöbe Buglé 71.8

Total País 21.9

Urbano 8.0

Rural 26.9

Cu a d ro 3.4. De s n u t rición en menores de 6 a 9 años,por provincia, comarca, zona urbana-rural y total del país. Año 2000.


Cuadro 3.3. IDHP: Nivel de Vida: Carencias en servicios básicos e ingreso, por provincia, comarca, zonaurbana-rural y total del país. Año 2000.

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Wargandí(4) (86.5%) y Besiko (86.8%) y las menorescarencias en San Miguelito (3.2%), Chitré (4.1%) yPanamá (4.7%), lo que no implica que éstos sean losdistritos más ricos, sino que son los que presentan menosdéficits críticos en su población respecto a algunasvariables esenciales.

Complementariamente se puede señalar que la mayordesnutrición en menores de 6 a 9 años en el año 2000(Cuadro 3.4) está presente en las comarcas Ngöbe Buglé(71.8%), Kuna Yala (66.3%) y Emberá (60.1%), además dealtos niveles en Bocas del Toro (36.3%), Darién (31.3%) yVeraguas (26.6%). La menor desnutrición la presentan LosSantos (6.9%), Herrera (9.2%) y Panamá (10.1%).

Entre los distritos destacan por su mayor nivel dedesnutrición (Cuadro No.3.5) los de Nole Duima(71.8%), Müna (77.9%) y Ñürüm (81.0%) de la comarca

Ngöbe Buglé, mientras que con los mejores resultadosaparecen Pocrí (1.9%), Panamá (3.0%) y Parita (3.5%).

En adición al análisis que pr e s e n t a m o santeriormente –al enfocar el núcleo irreductible de lapobreza en Panamá–, podemos identificar gruposque enfrentan carencias severas en difere n t e saspectos de sus necesidades esenciales. Son hogares ypersonas entre quienes predominan simultáneamenteel analfabetismo, la mortalidad antes de los 40 años,la carencia de necesidades básicas tales como aguapotable y saneamiento, e ingresos inferiores a lacanasta básica de alimentos. En el Mapa 3.1 seobserva el porcentaje de hogares con care n c i a smúltiples por distrito. Los resultados más críticos(sobre el 10% de la población) se manifiestan enBesiko (39.3%), Kankintú (38.4%), Kusapín(28.8%), Müna (25.2%), Mironó (18.3%), Cémaco

DesnutriciónInfantil

Distritos 2000

Pocrí 1.9

Panamá 3.0

Parita 3.5

10 Distritos con Chitré 4.0

menor carencia Balboa 4.8

Tonosí 5.4

Pesé 5.7

Santa María 6.0

Los Santos 6.1

Las Tablas 6.4

Sambú 56.8

Cémaco 60.0

Kusapín 62.9

10 Distritos con Kuna Yala 66.3

mayor carencia Mirono 68.6

Kankintú 71.0

Besiko 71.6

Nole Duima 71.8

Müna 77.9

Ñürüm 81.0


Cuadro 3.5. Logro desnutrición y Nivel de Vida IPH, por distritos. Año 2000.


CarenciasNivel de Vida

Distritos 2000

San Miguelito 3.2

Chitré 4.1

Panamá 4.7

Arraiján 5.8

Aguadulce 6.6

La Chorrera 6.8

David 7.0

Las Tablas 7.4

Santiago 8.3

Colón 8.4

Kuna Yala 68.9

Nole Duima 69.4

Madungandí 74.6

Mirono 77.4

Cémaco 79.6

Müna 80.5

Kusapín 81.7

Kankintú 84.9

Wargandí 86.5

Besiko 86.8

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(17.5%), Nole Duima (16.6%), Ñürüm (11.9%), todosellos distritos pertenecientes a comarcas indígenas.

D. En síntesis

El análisis realizado evidencia claramente que lospueblos indígenas presentan niveles impresionantes depobreza, lo cual no sólo los ubica como un grupohumano en estado de vulnerabilidad, sino tambiéncomo un grupo humano de alta prioridad:

• La población de las comarcas Wargandí, Ngöbe Bugléy Emberá y, entre las provincias, la de Darién, son lasque presentan el mayor nivel de mortalidad antes delos cuarenta (40) años.

• Entre las poblaciones con mayores carencias de aguapotable y saneamiento están las comarcas indígenas,pero también la provincia de Darién. A pesar de losavances que se han logrado, todavía hay que mejorarsustantivamente el nivel de vida de estos gruposhumanos.

• Con respecto a las carencias de ingreso, laspoblaciones indígenas aparecen más afectadas,

aunque hay que reconocer que el apoyo comunitario yfamiliar les permite al menos sobrevivir. Entre lasprovincias aparecen con grandes carencias en ingreso,en su orden: Darién, Veraguas, Bocas del Toro yCoclé.

• Los pueblos indígenas de Panamá presentan mayoresniveles de carencias múltiples, como se puedeapreciar en el Mapa 3.1; es decir, son hogares queposeen simultáneamente personas con analfabetismo,carencia de agua y de saneamiento, y niveles deingreso per cápita inferiores a la canasta básica dealimentos, además de ser áreas con una mortalidadtemprana más alta. Ello recalca que los pueblosindígenas enfrentan agudas condiciones devulnerabilidad, convirtiéndose en grupos prioritariospara las políticas públicas.

En razón de estas realidades, dedicamos este apartado acompartir la visión de este grupo sobre el DesarrolloHumano Sostenible. Si podemos comprender mejor suforma de vida, también podremos tener visiones dedesarrollo compartidas e incluyentes, y mejorar elimpacto de las políticas públicas, dándoles elementos aellos mismos para reafirmar su cultura y desarrollar sus

Mapa 3.1. Carencias múltiples por distritos. Año 2000.


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capacidades, y permitiendo un intercambio cultural en elque “todos ganen”, sin la pérdida de la propia identidad.

Dentro del enfoque de Desarrollo Humano es importanteconocer la diversidad cultural dentro de un país y, en estecaso, conocer las expectativas que los propios grupos encondiciones de vulnerabilidad tienen sobre el bienestar.Desde esta perspectiva, es posible trascender el términohabitual de “grupos marginados” aplicado a las minoríaso a los pobres, y recabar información de interés sobre sucontexto cultural y también sobre la existencia de lazosde solidaridad y cooperación (capital social) quedeterminan una forma de vida y metas distintas.

En este sentido, el presente Informe podría serconsiderado como un reconocimiento explícito de lasituación real de los pueblos indígenas dentro de lacomunidad nacional, situación que se caracteriza por lasintensas carencias, la exclusión social y la amenaza a ladiversidad cultural proveniente de un modelo de estadocentralista.

I I I . Los gru pos indígenas:muchas voce s, m u c h a sve rd a d e sEn esta última parte del Capítulo III, el INDH Panamá2 0 0 2 entrega un espacio especial, de naturaleza altamentecualitativa, como un aporte especial a través del cualpodemos detenernos a escuchar a un grupo humano, losindígenas, a partir de sus propios testimonios.

El apartado recoge los testimonios de 15 mujeres y 16hombres indígenas de diferentes edades, quienesprovienen de los sectores más empobrecidos de las trescomarcas más grandes en Panamá: Emberá-Wounaan,Kuna Yala, y Ngöbe-Buglé. Por medio de entrevistasgrabadas con estas 31 personas (la mitad viviendo en lascomarcas, la mitad en la ciudad de Panamá) se trató decaptar algo sobre sus perspectivas acerca de la vida queestán viviendo hoy en día y de la vida que esperan parael futuro. Se añadieron también algunos aportes de losparticipantes en el grupo de trabajo conformado por elINDH Panamá 2002 para darle contenido a esta secciónen especial.

Aquí se combina la información secundaria disponible deestudios anteriores sobre la materia realizados en

Panamá, la cual tiene una base técnica y externa a lospropios sectores afectados, con la información de lafuente primaria, que son las personas de los pueblosindígenas entrevistadas específicamente para esteInforme. De esta manera se busca reforzar los elementosrespecto a las potencialidades y carencias que poseenestos grupos humanos, desde la perspectiva de quienesviven directamente la situación de vulnerabilidad, asícomo recoger sus propias propuestas de solución.

El presente esfuerzo se hace en el entendido de que elconocimiento, el respeto y la valoración de la riqueza ydiversidad cultural del país son elementos esencialespara un Desarrollo Humano incluyente y que, a travésdel conocimiento de otras visiones de progreso, lospanameños ampliamos nuestra propia cosmovisiónsobre el proceso de desarrollo en general, añadimosnuevos elementos a las ideas de bienestar y calidad devida que tenemos, y abrimos ventanas para laparticipación de todos los sectores en la definición de lasmetas del país y en la búsqueda de su realización.

A. La visión sobre el futuro:El “Kaimocara”

“Cuentan los Bokota(5) que, al comienzo del mundo, yaestaba el sol, y que un gran y sabio cacique,contemplando que existía mucha violencia y desmanesentre los humanos y contra la naturaleza, les pidióamarse y hacer buenas obras en conjunto. Al ver que nocambiaban, ni le hacían mucho caso, advirtió:

“Si ustedes continúan así, harán que se apague la luzdel sol y que todo el mundo quede a oscuras.”

La única manera de librarse de este castigo era constru i rc e rcos alrededor de las casas para que los pro t e g i e s e n ,lo que salvó a muchos de su propia indolencia. Luego dediez días a oscuras, el sol salió para todos y loss o b revivientes poblaron diversos lugares de la tierr a . ”

Para salvarse de la oscuridad de los tiempos, desdetiempos inmemoriales los pueblos indígenas panameñosconstruyeron cercas que los protegiesen y hoy aguardantodavía a que el sol salga para ellos y ellas. Su precariasituación socioeconómica es una afrenta para ellos ypara el país mismo, pues existen los recursos y lacapacidad para abordar la situación, superar losproblemas y construir las soluciones junto a los pueblosindígenas, que no están inermes, sino que exigen ser

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sujetos de su propio desenvolvimiento, pues sonportadores de las energías y las potencialidadesrequeridas para avanzar.

Los indígenas panameños tienen una visión, y ésa laresumen los Emberás con la palabra kaimocara, quepara ellos quiere expresar el sueño, la utopía que sebusca alcanzar o construir. Cada persona, cada sectoro pueblo, tiene su kaimocara; el asunto es crear lacapacidad de juntarlos todos, perdiendo algo yaceptando algo cada uno, pasando luego a convertirlo enun sueño común que nos represente y sea aceptable paratodos y todas en Panamá.

B. Los pueblos indígenas y el Desarrollo Humano en Panamá: potencialidades y carencias

“Al principio no había nada: en ese tiempo Dios hizoprimero una casa. Primero, Dios recogió todos losbejucos para amarrar los palos. Entonces, en cuatrodías, hizo la casa y la terminó toda.

Entonces recogió los pedazos sobrantes de bejucos yencargó a un niño que los botara lejos. El encargadopensó: ¿Por qué yo no lo puedo ver? dijo él, y lo vio.Eran sólo un poco de culebras que se fueron lejos,arrastrándose, y al ver eso, él se asustó y lo dejó. Poreso hay muchas culebras en la tierra.

Después de terminar toda la casa, entonces al sur pusodos pescados y también al norte, para que el mar deafuera no entrara adentro. Si estos pescados se quitande ahí, el mar de afuera entra y nos ahoga. Adentro dela casa hay tierra y mar también. La casa es de forma detotuma y el infierno está fuera de la casa.”

Montezuma. Los abuelos nos contaron. ComarcaNgöbe. 1991.

Las palabras que recogió Montezuma invitan a mirar,pensar y sentir de manera más integral la realidad delmás afectado de todos los sectores pobres: los pueblosindígenas. La casa hecha de bejucos y palos es laidentidad erigida como uno de los valores fuertes de lacosmovisión indígena. Hacedores de cultura e historia,sostenedores de la biodiversidad y portadores comogrupo humano del más alto nivel de capital social delpaís, se sitúan al mismo tiempo, y sin lugar a dudas, enel sector de la población nacional con las mayorescarencias en el orden socioeconómico.

Los pueblos indígenas poseen carencias que suponenvulnerabilidad pero, al mismo tiempo, potenciali-dades, no sólo para su propio desarrollo, sino comoaporte al desarrollo humano sostenible de Panamá.Adentro y afuera de la casa hay mar y tierra, y lacasa en forma de totuma puede aportar a construirlos caminos de acceso al país que propone la VisiónNacional 2020(6).

C. Las potencialidades de los pueblos indígenas

1. La población indígena

La principal potencialidad de los pueblos indígenases su propia población, sus recursos humanos que,como se advierte, son muy diversos y extendidos portodo el país. Concentrados en cinco comarcas y territorioshabitados, pero de difícil acceso, esta población estáubicada primordialmente en seis provincias: Darién,Bocas del Toro, Chiriquí, Veraguas, Colón y Panamá. Setrata de una población que ha sobrevivido acciones degenocidio y etnocidio, pero que posee identidad,capacidad asociativa y posibilidades de desen-volvimiento en la medida en que tengan acceso aoportunidades con equidad.

Las poblaciones indígenas se diferencian de la urbana orural por su dimensión étnica, que puede ser entendidacomo “aquel agregado o comunidad auto-conscientecaracterizado por un conjunto de creencias, actitudes ovalores compartidos, una lengua propia, una nacionalidado sentido de pertenencia comunal, y una asociación, realo imaginaria, con una historia o territorio específicos, loque confiere unas características diferentes o peculiaresen relación con otros grupos que así lo reconocen.”(Moreno, 1997: p. 4). El grupo étnico, como conjuntosocial, desarrolla lazos fuertes de solidaridad o identidadsocial, teniendo como fundamento los factores señalados,a los que deben agregarse los aspectos históricos.

Las etnias indígenas que habitan el istmo de Panamá seencuentran hoy distribuidas en tres modalidades diversas(Ordóñez, 1996: p. 89):

• Los grupos que han permanecido relativamenteaislados y que conservan sus propios esquemasculturales y económicos;

• Los grupos que conservan gran parte de su cultura,

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pero que están directamente articulados a unaeconomía de mercado, sean rurales o urbanos;

• El sector de la población “desindianizado” por elintegracionismo, y que ha perdido sus esquemasculturales y sus formas de organización.

Ubicaremos como población indígena a los dosprimeros, estructurados en ocho pueblos indígenas quesuman aproximadamente 285,231 personas: Ngöbe,Kuna, Emberá, Wounaan, Buglé, Naso, Bokota y BriBri, y quienes representan el 10% de la poblaciónpanameña (Cuadro 3.6) según los Censos Nacionales del2000.

La mayoría de esta población está en el área rural, y losprincipales puntos de concentración son los siguientes:

• La Comarca Ngöbe-Buglé (Ley 10 de 1997);

• Las comarcas Kunas de Kuna Yala (Ley 16 de 1953),Madungandí (Ley 24 de 1996) y Wargandí (Ley 34 de2000), y las dos comunidades Kunas de Pucuru yPaya (Takarkunyala), las cuales se encuentran en elParque Nacional de Darién (Decreto Ejecutivo 21 de1980);

• La Comarca Emberá-Wounaan (Ley 22 de 1983) yotros territorios ubicados en la provincia de Darién;

• Los Naso, que viven en el Parque Internacional de LaAmistad; y

• Los Bri Bri, que viven por las orillas de Río Sixaola,en la frontera de Panamá con Costa Rica.

2. Los territorios

Un poco más de la mitad (53%) de los pueblosindígenas, o sea, unas 150,073 personas, habitan en lascinco comarcas mencionadas, las cuales ocupan el 20%del territorio panameño, equivalente a 15,103.4 Km2 d elos 75,517 Km2 que posee el país.

Las reivindicaciones de los movimientos indígenas hanestado siempre muy ligadas al territorio, pero sumadastambién a exigencias en defensa de sus idiomas, culturay hábitat. La Comarca( 7 ) “es un terruño indígena cono rganización política semiautónoma bajo la jurisdiccióndel gobierno nacional. Aunque es, a la vez, una divisióngeopolítica y un sistema administrativo con límitesgeográficos y regulaciones internas, no es independientedel Estado.” (Herlihy, 1995: p. 81)

“Más bien, el Estado reconoce los rasgos únicos de lasociedad indígena, en contraste con la nacional, y ambosgobiernos –nacional e indígena– alcanzan acuerdosgenerales: los indígenas se acomodan a ciertos interesesdel Estado de soberanía, seguridad y explotación derecursos, para poder ganar su propio terruño. Pero sonellos quienes toman la mayoría de las decisiones queconciernen a aspectos culturales, económicos y políticosque afectan a sus poblaciones. Dentro de los límites deesta región geopolítico-administrativa, los indígenas, engran parte, se gobiernan a sí mismos bajo su propiosistema político, pero todavía mantienen fidelidad alEstado.” (Herlihy, 1995: p. 81). Este concepto tiene sufundamento en las raíces étnicas y territoriales de unpueblo, y supone el mantenimiento de las característicaspropias de esas comunidades emanadas de su historia eidentidad. Es un concepto muy diferente al de reserva,que significa marginalidad y apartheid.

La legislación sobre las Comarcas ubica la propiedad yuso colectivo de esos territorios, siendo éstosi n e m b a rgables e inadjudicables. Cada pueblo indígenaposee un sistema de tenencia aceptado por las leyesindígenas sobre la base de la propiedad individual de lastierras trabajadas, y la herencia enmarcada en laproducción y consumo familiar. La mitad de los hogares

Cuadro 3.6. Distribución de la población indígena de Panamá,según etnia.Año 2000.

Fuente:INDH Panamá 2002, en base a datos de la Co nt raloría Ge n e ral de la Re p ú b l i ca .

Población Absoluta Porcentaje

Total de la Pob. Indígena 285,231 100%

Ngöbe 169,130 59%

Buglé 17,731 6%

Kuna 61,707 22%

Emberá 22,485 8%

Wounaan 6,882 2%

Naso Teribe 3,305 1.2%

Bri-Bri 2,521 0.9%

Bokota 993 0.3%

No declararon 477 0.2%

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poseen algo de tierra, pero las tres cuartas parte noposeen título de propiedad individual. En el caso de losKunas, además de la familiar, existe la propiedadpersonal y la comunal cooperativa. (Alvarado 2000).

No toda la población indígena está dentro de lasComarcas; algunos, como los Naso, Bri Bri o Bokota, nolas poseen, y otros muchos no viven en ellas, aunque yaestén delimitadas. Así, la mitad de los Kunas viven fuerade sus comarcas. La mayoría de los Emberá-Wounaan,producto de su gran dispersión, están fuera de la suya yexigen la legalización de lo que designan como TierrasColectivas. La migración, producto de la marginación yel abandono, provoca que el 47% de los indígenas vivanfuera de estos territorios autónomos.

Las comarcas representan un gran recurso para eldesarrollo integral del país, a partir del desafío de lograrestructurar y realizar planes de desarrollo humanocomarcales hacia los cuales puedan converger factoress i n é rgicos que permitan elevar la calidad de vida de susintegrantes.

a. El territorio de la comarca en la visión de las c o m u n i d a d e s

Las respuestas dadas en las entrevistas del estudiocualitativo fueron muy claras con respecto al sentido depertenencia a su lugar de origen. Sin importar si sonKuna, Emberá-Wounaan, o Ngöbe-Buglé o si sonhombres o mujeres, jóvenes o viejos, ellosinvariablemente expresan su preferencia por vivir en lacomarca hoy en día. Cuando les preguntamos, “¿Adónde preferirían vivir si en este momento pudieranescoger cualquier parte de Panamá?”, todos, exceptouno, respondieron que eligirían quedarse justo dondeestán, en sus comarcas.

Dijo un hombre Emberá de 36 años:

“Acá, en mi tierra, porque acá tiene más ambiente,porque acá... hay más facilidad que estar en Panamá.Aquí tengo mis hijos, mi señora, mi tierra.”

Y una mujer Kuna de 43 años lo refirió de esta forma:

“Mejor aquí porque... ha escuchado muchos comentariosde que en Panamá la vida es muy... difícil vivir, mientrasque aquí está en su comunidad y tiene sus cosas aquí, sucasa, aunque no está muy cómoda...”

Estas respuestas sugieren que, para ellos, éste no es sóloel lugar donde tienen sus raíces y su historia, sino tambiénun lugar en donde se sienten física y socialmentecómodos. Dijo un joven Ngöbe de 30 años:

“ Q u i e ro vivir aquí porque estoy tranquilo; en la ciudadme sentía asustado... [Aquí en mi comunidad] salgo,...estoy feliz de la vida.”

Otra idea común en las explicaciones acerca de su deseode vivir y permanecer en la comarca se refería a sussentimientos de orgullo por la producción propia yde control en sus vidas. Durante las entrevistas lesplanteamos la pregunta: “¿Cuáles son las cosas buenasde su trabajo, las cosas que le gustan?”, a la cual 10 delos 15 sujetos mencionaron sentimientos positivos portener un trabajo del cual se benefician directamente ellosy sus familias. Hombres y mujeres, jóvenes y ancianos,Kuna, Emberá-Wounaán y Ngöbé-Buglé, todos, y encifras similares, resaltaron la satisfacción o elsentimiento de orgullo por la producción propia:

“La ventaja es que ya cultivamos lo propio, y de que noestamos dependiendo de un jefe superior a nosotros, ysiempre teniendo en cuenta que tenemos que producirpara la familia.” (Ngöbe hombre, 29 años)

“[En mi casa] yo hago todo... Todo lo que es cultivo amí me gusta, porque como yo digo uno lo cultiva y lebeneficia, y por eso lo hace con ánimo. ...Así que es lomismo que cuidar los pollos, ya que de un momento aotro uno los mata y está siendo beneficiado del pollo. Asíque yo pienso que me gusta bastante cuidar estos ani-males...” (Ngöbe mujer, 25 años)

En muchas de estas descripciones sobre el orgullo propioque puede proceder de la auto producción, se escuchaademás a las personas reconocer otra ventaja de vivir enla comarca: el sentimiento de tener algo de control sobresus propias vidas. Este sentimiento fue expresado tambiénen contextos no relacionados con el trabajo; por ejemplo,un hombre Kuna (51 años) notó que en su vida en lacomarca podía decidir cómo utilizar su tiempo y conquién:

“Aquí es mejor... Aquí sí hay tiempo. Nadie me obliga atrabajar. Hoy estoy descansando, cosa que en Panamáno se puede. Tal vez mañana me quedo también. Hayveces que hasta cuatro días me quedo en la casa con mifamilia, no hay problema.”

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3. El capital social

Se entiende por capital social los “rasgos de lao rganización social, como la confianza, las normas yredes, que pueden mejorar la eficacia de la sociedadfacilitando acciones coordinadas”( 8 ), o bien “laconfianza en los sistemas de ayuda recíproca y las redessociales que vinculan a la gente de la comunidad”..., o,como lo define F. Fukuyama, “la capacidad de losindividuos de trabajar junto a otros, con grupos yo rganizaciones, para alcanzar objetivos comunes”( 9 ).

El capital social de los pueblos indígenas puedeubicarse a varios niveles: el capital social en el ámbitode base en los espacios rurales y en los espaciosurbanos, y el capital social en el ámbito de losmovimientos sociales étnicos, cuya combinación hapermitido acciones significativas para la consecución dereivindicaciones tales como legislaciones, comarcas yotros logros.

a. El capital social en los espacios rurales

Las comunidades indígenas tienen mayor capacidadasociativa que las no indígenas, pues cuatro quintaspartes participan en algún tipo de organización, conrelación a tres cuartos de las comunidades rurales noindígenas y la mitad de las comunidades urbanas. Lascomunidades indígenas poseen, además, una mayorcapacidad de comunicación horizontal interna dentrode cada comunidad, y de comunicarse entre las diversascomunidades. Los que viven dentro de las áreasindígenas tienen un capital social más sólido que losindígenas que viven fuera, en áreas urbanas (36%) yrurales (26%) (Vakis y Lindert 2000).

Según la percepción colectiva de las comunidades ( 1 0 )

( M E F, 2000), los mayores niveles de organización en elpaís están en las comunidades indígenas (82.5%) yrurales (79.5%). El 63.5% de las comunidades que notienen ninguna organización respondió que alguna vezsu comunidad sí se había organizado para resolver losproblemas que les afectaban a todos. En el quinquenio1992-1997, la participación de los miembros de lacomunidad con trabajo voluntario, para conseguirmejoras de beneficio común, fue alta (67.8%),registrándose los mayores niveles de participación enlas áreas de difícil acceso (77.8%), rurales (77.5%) eindígenas (70%). La participación urbana alcanzó el55.6%. Estos niveles de participación se produjeron a

pesar de que las comunidades indígenas son las quemenos ayuda (10%) reciben.

Aunque no se tuvo la oportunidad de investigar a fondoel tema de la organización social y el capital social en lascomunidades(11), en la comunidad Ngöbe que visitamosencontramos testimonios que sugieren la importancia dela idea de “la comunidad” como una unidad de granvalor social. A continuación, tres individuos de doshogares diferentes ofrecen sus pensamientos:

“La cosa más importante hoy día en mi vida es estarbien con todos en mi comunidad y no tener pro b l e m a s .Tratar de quedar bien con todos y tener presente aDios.” (Ngöbe hombre, 30 años)

“[Mi preocupación es que,] como tengo poco tiempode vivir aquí, no conozco mucho la gente. Muy pocosalgo y no tengo comunicación con la gente. Entonces,allí es donde yo no tengo base... pues entonces uno notiene campo... Entonces, allí es donde yo a vecestambién tengo mi baja.” (Ngöbe mujer, 25 años)

“En mi etapa de adulto todavía reconozco que la vidano es solamente... espiritual [sino que también esi m p o rtante] mi familia y yo siempre ahora re c o n o z c oque yo necesito algo más de Dios y éso me involucramás con la comunidad y me ayuda a estar más socialcon la comunidad.” (Ngöbe hombre, 29 años)

Mientras que lo anterior sugiere que la asociación esuna dinámica real y valorada en la vida social, existenfuerzas que contrarrestan esta dinámica, las cualesexaminaremos más adelante (Véase la parte IV.Proyectos de Desarrollo).

b. Los movimientos sociales( 1 2 )

Los pueblos indígenas se han articulado enmovimientos sociales étnicos con dimensiones locales,nacionales y regionales. Sus acciones contienen dosdimensiones: el espacio y los procesos.

• El espacio es visto como territorio y conjunto derecursos, y se expresa por la demanda del uso, gocey manejo sobre los recursos naturales existentesdentro de dichas porciones.

• Los procesos se dan en el territorio como espaciojurisdiccional y se expresan en el reclamo sobre el

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control de los procesos políticos, culturales, sociales yeconómicos que los afectan; y por la capacidad deimponer su propia normatividad para llevar a cabo yregular dichos procesos. (Zúñiga, 1998, p. 143)

Para obtener sus territorios y algunos de sus derechos,los indígenas han tenido que combinar ancestralmentela lucha y la negociación: los Kunas se insurreccionaronen 1925 y los Ngöbe-Buglé sostuvieron intensasmovilizaciones durante décadas para obtener lademarcación comarcal. Hoy en día, los términos de lanegociación están mejor definidos en cuanto a laresponsabilidad y representatividad, las cuales recaenen los Congresos Generales de cada pueblo indígena yen sus coordinaciones nacionales. Es evidente que losdiversos gobiernos nacionales reconocen cada vez másesas competencias y liderazgos.

4. Capacidad de interactuar con la biodiversidad

Si el aislamiento histórico de los pueblos indígenas poruna parte ha contribuido a su marginamiento, por la otraha sido favorable a la conservación de las culturas y delos recursos naturales, los cuales no han sido todavíaafectados profundamente gracias tanto a su ubicacióngeográfica como a las prácticas sostenibles tradicionalesde los pueblos indígenas.

En Panamá, y en el resto de Centroamérica, existe unae s t recha relación entre las áreas de bosques vírgenesy los establecimientos de las poblaciones indígenas.“Muchos de estos pueblos tienen profundosconocimientos acerca del medio en que viven y de lasdiferentes especies de plantas y animales, yhan desarrollado técnicas sofisticadas para elaprovechamiento sostenible de estos recursos”(Deruyterre, 1997, p. 5). Esta capacidad de interacciónnace de la cosmovisión y espiritualidad de lospueblos indígenas, que interrelaciona como unatelaraña la armonía de los diversos componentes de lavida, en los cuales el ambiente es un punto esencial. Lamisma constituye, por lo tanto, un aporte singular a laconcepción de desarrollo sostenible que debería primaren el país y en el ámbito global.

5. Algunos elementos de la cultura indígena(13)

Las culturas indígenas de nuestro país constituyensistemas en los que el ser humano y la naturaleza se uneníntimamente, en la concepción indígena de que el

desarrollo, la naturaleza y el ser humano son uno sólo.Estas culturas conciben que la tierra y los recursosnaturales no son de nadie en particular, sino que le hansido prestados por la naturaleza, y por Dios a lacomunidad, por lo que son el patrimonio general de lospueblos, para el uso colectivo de la gente. Como son detodos, tienen que ser utilizados “racionalmente”,pensando en la generación que viene, pues “siempre hayque dejar para los hijos que vienen”.

Las instituciones indígenas tradicionales refuerzan lapertenencia a la comunidad, cumplen el papel dereproductores de su identidad y de educadores envalores, y son, además, instituciones religiosas donde seinvoca a Dios. Se reconoce, no obstante, que no todoslos aspectos de la cultura indígena son buenos, sobretodo las costumbres que atentan contra los derechos delas personas, tales como la violencia contra la mujer ylos niños.

Hay que destacar que, en la visión indígena de antaño, eltrabajo grupal o comunitario no es para la acumulacióno el lucro sino para el consumo y su distribución, y quedebe haber reciprocidad entre los vecinos y lascomunidades porque se supone que cada familia estáhaciendo lo mismo y todos están funcionando como unsistema global. Esa visión está cambiando, sin embargo,porque ahora la lógica del mercado y el dinero ya hanentrado a las comunidades.

Para los indígenas, la salud es el estado de equilibrio enel ser humano, pues creen que la enfermedad se dacuando hay un desequilibrio, que puede surgir de lanaturaleza o del ecosistema. Ellos consideran que lanaturaleza tiene un espíritu y que, si se atenta contra ella,se desatan las epidemias. En su relación con lanaturaleza hay una profunda mitología, un profundosentido filosófico y humano.

El Desarrollo Humano Sostenible para los pueblosindígenas no sólo se relaciona con el mundo exterior;es decir, para éllos no sólo cuentan la política, lasociedad, la economía, el ambiente, la cultura, latecnología, etc. y su relación con otros seres. En suconsciencia, el concepto también tiene aspectos demoralidad, del sistema de creencias, de los valores, delos aspectos psicológicos y de las actitudes, unaespecie de cosmovisión que integra dimensionesmateriales y espirituales. Algunos participantes loexpresaron así:

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“Estamos hablando de un todo, porque para mí lafamilia es un todo. Por ejemplo, a los jóvenes tambiéndesde la enseñanza desde la niñez, a los niños y lasniñas les enseñan que no deben robar. Eso para nosotroses un valor que se les enseña, tanto a los niños como alas niñas: no robarás, y el valor de ser solidario ohermandad, lo que nosotros llamamos ‘hermana’.Decimos ‘hermana’, aunque no somos de padre y madre,en el sentido de que somos iguales, tenemos la mismasituación.”

“Se les enseña a la niña y el niño que tienen quetrabajar, se les enseña esa responsabilidad. No es untrabajo forzado que tiene que hacer, es parte de enseñarleque, tanto hombre como mujer, debe ser responsable y,sobre todo, respetar a los otros.”

Se puede afirmar que la familia todavía es, para lospueblos indígenas, el núcleo o la célula básica de lacomunidad, la sociedad y la cultura, y que la familia esla que sirve como transmisora de sus valores y de sureligión, fortaleciendo los vínculos de solidaridad eidentidad. He aquí muestras de sus expresiones:

“La calidad de vida sería para mí que tengamos todo lonecesario para vivir, que se nos respete nuestra propiaintegridad como pueblo indígena, nuestro pro p i ot e rritorio, que es tan importante para nuestraautodeterminación.”

“Para todos los pueblos indígenas, el desarrollo seríaf o rtalecer y desarrollar los valores propios de los pueblosindígenas y la calidad de vida sería también sentir ysaberse respetado en todos sus valores. Ésto no implicanecesariamente cambios bruscos; sin embargo existenaspectos negativos que se podrían evitar, como elalcoholismo y las drogas.”

“Este es un espacio. Si yo traigo a un señor de la comarca(sabio), no (se le debe ver) como (un) payaso. Hay querespetarlo, porque es un miembro de la comunidad ysabe cosas que yo no sé, y es muy respetado en lacomarca. Cuando se abren esos espacios, la gente varespetando nuestros valores.”

Las formas típicas de vivienda, vestido y lenguaje decada pueblo indígena de nuestro país proveen evidenciavisual del deseo compartido y de la decisión de la gentede mantener un sentido de identidad –un sentido depertenecer a un lugar, a un territorio en particular, y a un

grupo social en específico. Nuestros entrevistados dieronamplio testimonio de esta afirmación de territorio,cultura e identidad, y algunas de las maneras en las queestas potencialidades compartidas les ofrecíansatisfacción personal, placer, alegría, fuerza ysignificado. Al mismo tiempo, sin embargo, describieronsus vidas como una enorme lucha contra una crisiseconómica devastadora y creciente que amenaza supropia supervivencia. Estos dos temas fueron recogidosde manera increíblemente similar, a pesar de los grandesespacios sociales y físicos que dividen a las trescomarcas y comunidades en las que viven estaspersonas.

La cultura e identidad no son barreras para el desarrollohumano, sino todo lo contrario, pues se fundamentan envalores e imaginarios que articulan factores claves comosostenibilidad, organización comunitaria e historia. Porsu origen y trayectoria, los pueblos indígenas sonposeedores de una identidad muy definida en todas lasdimensiones de su existir. Ésta es una de sus fortalezasmás importantes y un elemento clave para su desarrollo,a pesar de que no todos los de afuera lo reconocen así.Por ello han sido habituales los enfoques, provenientesde sectores de los no indígenas, que proponen e imponenuna integración de los pueblos indígenas y les exigenque pierdan sus valores propios, en aras de sumarse a la“civilización” o a la nación. Para un hombre Ngöbe (30años):

“Como somos indígenas, tenemos nuestra comarca y nodebemos nunca perder nuestras costumbres... Eso deque se hable español puede servir mucho para salir, porlo menos para afuera se necesita desenvolverse bien.Pero nunca olvidar nuestra lengua en la tierra nuestra...Mis hijos no hablan [dialecto] en la escuela, peroaprenden en la casa.”

Yabilikiña, Sáhila Kuna lo resume de esta manera:“¿Quién dijo que estamos cansados de ser indios?”

Además del sentido de pertenecer a un territorio, a unlugar, los sujetos de nuestras entrevistas expresaron unfuerte sentimiento de arraigo y de pertenencia a ungrupo particular de personas, con quienes compartenrelaciones y valores profundos. Pudimos constatar que elmundo cultural único al que entramos al momento devisitar cada una de las tres comunidades no eran vestigiodel pasado, sino reflejo de las preferencias de la gente enla actualidad. La gente indígena continúa sus prácticas

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porque, al hacerlo, expresan su deseo de identificarsecon un grupo particular de individuos. Hacerlo tambiénpuede traerles placer. He aquí algunas de sus voces:

“Quisiéramos mejorar nuestra casa, nuestro rancho,nuestro hogar, aunque preferimos este tipo de vivienda(de palma), porque para este tiempo de verano es muyfresca.” (Ngöbe hombre, 30 años)

“...aquí las casas de pencas tienen una ventaja... paraun cultivo de arroz yo puedo acomodarlo arriba, ...comosi fuera un depósito,... y claro, [me gusta], siempreutilizando los recursos del ambiente que es la palma.”(Ngöbe hombre, 29 años)

Otras formas culturales que expresan este sentimiento depertenencia a un grupo en particular también fueronmencionadas a través de nuestras entrevistas. Una mujerKuna soltera (de 28 años) habló con entusiasmo acercade la danza o baile kuna en su vida: “Cada semana haydanzas kunas y me encanta ir.” Y cuando se le preguntóa un hombre Emberá, de 36 años de edad, qué era lo queusualmente hacía para divertirse, contestó:

“Aquí nosotros utilizamos la cultura Emberá, latradición del Emberá... cultura es una tradición quesiempre los Emberá usamos acá, como los instrumentoscomo tambor, música, se baila... y, sí, me pongo a echarcuentos del tiempo antiguo, lo que los bisabuelos,abuelos, los antepasados contaban, uno empieza acharlar.”

Pero es el l e n g u a j e –una de las formas culturales máspoderosas para transmitir y fortalecer las profundasconexiones sociales entre los miembros de un grupo–, laque fue mencionada con más frecuencia a través de lasentrevistas. Aproximadamente la mitad de las personascon las que hablamos mencionaron el problema actual deque los niños sólo aprendan español en las escuelasprimarias, una práctica que, al decir de algunos, socava sutemprano éxito educativo, su sentido de identidad étnica,y sus medios de comunicación con las generaciones másviejas de su gente que hablan primordial o únicamente “eldialecto.” Claramente, ésta es una práctica educativa quetambién amenaza con eliminar los lenguajes indígenasdentro de una generación.

Una joven Ngöbe de 25 años de edad, madre de dospequeños, expresó el mismo deseo de conservar sulenguaje en los siguientes términos:

“ [ Yo pienso que los niños deben aprender] los dosidiomas [en la escuela], porque si, por ejemplo, leenseñamos [solamente] nuestro idioma –eso pasabaantes– y venían la gente de afuera y ellos no se podíanc o m u n i c a r. En cambio, si se les enseña los dos, secomunican fácil acá y allá.”

Para tener la posibilidad de obtener éxito académico, losniños y niñas indígenas deben hablar español, ya quesus “dialectos” no son usados, enseñados u honrados enlas escuelas. No es sorprendente entonces que, mientraslos padres de cinco de los hogares de este estudio hablanlengua indígena en sus casas, pocos de sus hijos hablaneste idioma. Aún en los tres hogares con niñospequeños, la mayoría de los cuales no han comenzado laescuela, los padres y las madres dicen que tratan dehablarles en español, porque ven que ésto es necesariopara su futuro éxito educativo. Un hombre Kuna (43años) lo planteó de esta manera:

“En la casa hablo Kuna con la señora, pero españolcon los hijos, porque hablan puro español en la escuelay no quiero que ellos se atrasen.”

Si los idiomas indígenas continúan sin tener un lugar enlas escuelas a las que asisten sus hijos, puede que éstosse conviertan en poco más que un recuerdo distante alpasar de una generación. Puesto que la ley que requiereuna educación bilingüe puede ser capaz de desaceleraro revertir este proceso, dos de los entrevistadosexplicaron por qué consideraban importante suimplementación:

Un hombre Kuna (63 años) indicó que, sin ella, losniños indígenas que vienen a estudiar a la ciudad, peroque hablan “dialecto,” sufren serias desventajas en lasescuelas.

“La Constitución Nacional dice que tiene que serbilingüe [la educación], ...que tienen que enseñarles lalengua de nosotros. [Pienso que] está import a n t ep o rque me he dado cuenta de una realidad, que lleganmuchachos de Kuna Yala y, cuando llegan, tro p i e z a np o rque como ellos hablan la lengua de nosotro s ,cuando llegan acá tienen que hablar obligatoriamenteel español. [Otra razón por qué] es importante es queactualmente [algunas] las muchachas de aquí, algunaslatinas, quieren aprender el idioma de nosotros yn o s o t ros le estamos enseñando...con palabrasmagníficas.”

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Una mujer Emberá (41 años) habló de una desventajasimilar para los niños y niñas indígenas que viven en lascomarcas, como una razón para establecer programasbilingües allá, y sugirió que, en las escuelas de la ciudad,las lenguas indígenas sean enseñadas por lo menos losSábados:

“[En la comarca] deben enseñar en nuestra idioma,porque eso facilita a los niños indígenas a entendermejor. [Cuando] va un latino y empieza hablar todo enespañol, nuestros niños quedan todos perdidos, porquecomo ellos hablan su idioma, entonces a veces noaprenden mucho. Es por eso que hay un choque deentendimiento.

[En la ciudad], los niños y niñas que son nacidos ycriados aquí, lógicamente, ellos van a hablar elespañol... Claro, aquí en la ciudad es muy difícil deintroducir nuestro idioma. [Pero] por lo menos puedanponerlo una clase sabatino, ...entonces, un cursosabatino, como coger un curso de inglés, ...por lo menospara empezar... Y quizás no solamente van a ir losEmberá a mejorar, en perfeccionarse, sino es que van air otra gente que también quieren aprender, así comomuchos aprenden el español, el portugués, el alemán.”

Esta misma mujer nos recuerda que perder su idioma eslo mismo que perder “...una de las cosas que másidentifica quiénes somos.”

Existen fuerzas, sin embargo, como las migracionesindígenas, las comunicaciones y la tecnología que estángenerando acelerados procesos de aculturación (opérdida del referente cultural), usualmente a través de ladesterritorialidad y descolección ( 1 4 ). Ello equivale adesconectarse del territorio y de las colecciones demonumentos, rituales y objetos que son parte de laidentidad de muchos grupos humanos, así como unaradical reorganización de las formas de producción y decirculación de bienes simbólicos. Las culturas son cadavez más híbridas e interculturales(15), aunque al mismotiempo se van produciendo nuevas formas derecuperación de la memoria e identidad a través deprocesos formales e informales.

a. La cultura e identidad de los espacios urbanos

Producto de la migración rural urbana, cada día másindígenas se congregan en la ciudades, con el riesgo de

su atomización y desarticulación. Una parte de ellos, sine m b a rgo, logra hacerse visible y conservar así suidentidad astillada en el contexto urbano. Los Kunas, porejemplo, han logrado estructurar a nivel urbano lossiguientes espacios:

• Las asociaciones por capítulo, según la comunidadde origen. Cada capítulo representa el pueblo o lugarde residencia, existiendo en la actualidad(16) capítuloscon sedes fijas y periodicidad en las reuniones.

• Los lugares de residencia. Los Kunas tienden anuclearse y a crear sus espacios, llegando a convertira edificios de cuartos de alquiler enteros en coloniasKunas, con estructuras de acogida para reciénllegados o desempleados. Un fenómeno de la últimadécada ha sido la aparición de barrios periféricosocupados por Kunas y en los cuales se intentareproducir sus formas de organización en el ámbitourbano. Estas son barriadas como Kuna Nega –la másantigua– en donde viven unas 500 personas; LomaCová, con 1200 personas; KosKuna, en Veracruz, con500 habitantes; y Takarkunyala, en Va c a m o n t e ,con 300 moradores. Una parte significativa de losinmigrantes Kunas en la capital están articulados enbarrios propios.

• La actividad deportiva, en especial a través deequipos y ligas de baloncesto y fútbol.

• Las asociaciones gremiales y culturales, como laUnión de Estudiantes Kunas, la Juventud Duiren, lasasociaciones de danzas y arte, y la Unión deTrabajadores Kunas (Área del Canal), que impulsa unproyecto de manejo de las áreas silvestres de KunaYala (PEMASKY) y la cual ha realizado un trabajomuy importante en la delimitación sostenible de lascomarcas Kunas.

b. Las voces de indígenas inmigrantes

La mayoría de las seis parejas inmigrantes entrevistadaspara este estudio parecen mantener una rica vida, con sufamilia extendida, en el Panamá urbano. Cuando lespreguntamos: ¿Cuáles son las cosas que más le hacensentir feliz?, 11 de los 16 individuos –casi el 70%–hablaron de sus relaciones familiares. Y cuando lespreguntamos: ‘Hoy en día, ¿qué es lo más importante ensu vida?’, 9 de 15 respuestas (60%) estaban relacionadascon el estar con, o cuidar de, la familia.

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La idea de ‘familia’ en la ciudad, como en la comarca,parece incluir a un amplio grupo de parientes. Dentro desus hogares, los inmigrantes urbanos que entrevistamosa l b e rgaban a una variedad de parientes por periodoscortos o largos de tiempo. En el momento de nuestrasentrevistas, por ejemplo, 4 de los 6 hogares incluíanparientes que no fueran la pareja y sus hijos. Además deparientes viviendo en sus hogares, la mayoría de losentrevistados tienen varios otros miembros de su familiaque han emigrado y ahora viven en la ciudad de Panamá.Aunque no dimos seguimiento sistemáticamente a lapregunta de las redes familiares urbanas, aprendimosque por lo menos 12 de los 14 adultos con quieneshablamos tenían por lo menos un hermano o hermanaviviendo en la capital (o, en un caso, en Colón).

Todo indica que, con frecuencia, estos parientes (ahoraurbanos) están en contacto en la ciudad, algunas vecesviviendo cerca, y dando apoyo importante. Hayejemplos de inmigrantes urbanos que ayudaron aparientes que vinieron de la comarca a encontrar unlugar donde vivir, o empleo, o a continuar sus estudios.En otro ejemplo, una mujer Kuna (35 años) nos contóacerca de una hermana que la ayuda vendiendo las molasque ella cose en un pequeño puesto de artesanías que lahermana maneja. Los itinerarios ajetreados y las grandesdistancias físicas en la ciudad ciertamente impiden eltipo de visitas diarias que se describen para la comarcaKuna; sin embargo, miembros de tres de los seishogares, mencionaron las visitas del fin de semana conmiembros de la familia como una gran manera en la queellos se divierten:

“Cuando me aburro me voy [a donde mi hija] por lanoche... Me quedo viendo televisión, a distraer un pocoallá, a ver cómica, novela...” (Kuna mujer, 58 años)

“Los domingos que es libre voy a visitar a mis hermanos.Voy con mi esposa y el bebé.” (Emberá hombre, x años)

c. Organizaciones urbanas indígenas, líderes e identidad étnica

Otra fuente de unidad e identidad étnica en la ciudad sepresenta en la forma de grupos indígenas organizadosalrededor de asuntos étnicos, políticos, económicos,sociales y/o culturales que benefician a sus comarcas ysu gente. Aunque no fue posible estudiar este tema tanimportante de manera sistemática, sí se procuró tener unvistazo de estas dinámicas al incluir tres hogares urbanos

que tuvieran al menos un miembro que fuera profesionaly/o un(a) líder político(a) étnico(a). ¿Qué luz pueden susvoces iluminar en sus actuales esfuerzos para promoverla identidad y unidad étnica, en un momento histórico enel que la gente indígena se encuentra ampliamenteesparcida a través del espacio rural y urbano?

Los tres líderes políticos que entrevistamos han vividoen la ciudad de Panamá por muchos años, pero se hantrasladado entre la ciudad y la comarca, con frecuenciacomo parte de su trabajo. Ellos tres están incluidos entrelos ocho individuos que nos dijeron que esperabanregresar a vivir en sus comarcas algún día.

“...En Panamá, hay organizaciones indígenas..., y noso-tros estamos acercando a ellos. Le estamos explicandoque somos Emberá, somos de la comarca, que por algúnmotivo... han venido hacia acá [Panamá]. Pero la ideafundamental es de no olvidar de nuestro movimiento yno olvidar de nuestra gente. Estamos acá pero... vamosa seguir nuestra lucha con nuestra comarca.” (Emberáhombre, 54 años)

¿Qué tipo de trabajo político realizan ellos y ellas? ¿Dequé maneras trabajan para promover la solidaridad eidentidad étnica?

Una fuente potencial de cohesión e identidad étnicaurbana yace en aquellas áreas de la ciudad en dondegente del mismo grupo étnico han venido a vivir juntos.Ni los individuos Ngöbe ni los Emberá en este estudiovivían todavía en este tipo de comunidades étnicas,aunque uno de los hombres Emberá nos dijo que subarriada, en pleno crecimiento cerca de Pacora, presentauna población Emberá que crece rápidamente. Lascomunidades y barriadas étnicas mejor documentadas, yprobablemente las más grandes y viejas, han sidoestablecidas por los inmigrantes Kunas.

Se entrevistó a un hombre Kuna (63 años) que sedescribió a sí mismo, y fue descrito por otros, como unlíder de la comunidad en una barriada Kuna. El trabajopolítico que él escogió discutir durante nuestra entrevistafue su actual esfuerzo para encontrar apoyo yfinanciamiento para dos proyectos de la comunidad, unode reciclaje y el otro un taller de costura. Como él lo ve,estos proyectos de “desarrollo económico” podríanaliviar el desempleo en la comunidad, al tiempo quefortalecería la identidad étnica en la ciudad. Asu manerade ver:

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“[ N o s o t ros Kuna tenemos] ciertos problemas que hayen la comunidad, como es la producción, como es laempleomanía, ...[Mi sueño es, por medio de estosp royectos]... ver una comunidad pro d u c t i v a ,d e s a rrollada y ver que todos mis hermanos Kunastengan su empleo, tengan sus casas bien construidas yla comunidad con todo sus carreteras bien, comedorinfantil, biblioteca para que todos estos muchachosKunas que estén llegando [a la ciudad], que vienendetrás de nosotros, que disfruten ésto, que vivan la vidacómoda, y la vida Kuna aquí [en la ciudad].”

El trabajar para mejorar las circunstanciassocioeconómicas de las mujeres indígenas es una tareaonerosa; las estadísticas nacionales demuestran que lafalta de acceso a recursos e información para lasmujeres, hoy en día, excede de manera alarmante aaquélla de los hombres indígenas. La líder Emberá (41años) a quien entrevistamos para este estudio hatrabajado durante muchos años como organizadora delas causas de las mujeres en la comarca, y describe lasituación de las mujeres indígenas como una de “triplediscriminación” –contra su género, su clase y su etnia:

“La preocupación que sería ahora mismo sería la pocaoportunidad que tenemos como mujeres [indígenas] alacceso a la educación, la poca oportunidad que tenemosal trabajo... Por ser mujeres, somos tres vecesdiscriminada. Así, por decirlo, el hecho de ser mujer, serpobre, y sobre todo, por ser indígena... La oportunidadno es igual.”

En la siguiente cita, ella misma sugiere que su trabajocomo organizadora y líder étnica es ayudar a lasmujeres indígenas a entender la naturaleza de estatriple discriminación y la importancia de luchar por suidentidad étnica, al mismo tiempo que luchan por suigualdad de género:

“Desde que ven a una mujer indígena con su vestido,siempre la van a ver como un objeto y no como unsujeto... Entonces, allí es que nosotros demostramosnuestra capacidad de hacerle entenderle a ellos....Entonces, es como una protección doble que tenemosque dar, de no perder nuestra identidad y demostrar a lagente que tenemos igual capacidad”.

Luchar por la igualdad de género, no solamente por “elmejoramiento de la vida de mujeres”, ha probadohistóricamente ser una lucha muy compleja para los

movimientos de mujeres. Con frecuencia involucraconfrontar desigualdades de género dentro de su propiogrupo, así como también contra aquéllas impuestasdesde afuera. En este caso, como en otras situacioneshistóricas (Molyneux, 1986; Chinchillo, 1993), el reto delos grupos de mujeres indígenas es encontrar maneras demoverse hacia los derechos e igualdad de género, sindebilitar el movimiento por los derechos e igualdadétnica.

Un líder político Emberá (54 años) de muchos años hatrabajado en diversos niveles del movimiento Emberápor la solidaridad, los derechos y la identidad étnica. Élve este tipo de trabajo político como comenzando desdeadentro de cada uno de los hogares, con la lucha poreducar a los miembros de la casa. En su opinión:

“La formación académica... es el futuro de nosotros...La formación no solamente es para una satisfacciónpersonal ni familiar, sino más bien porque yo veo entremás nos formemos, nuestro movimiento, nuestra comarca,va a coger más fortaleza, más fuerza. [Eso es] porquevamos a tener personas más preparadas que va servirleal pueblo.”

6. Capacidad de articulación con otros sectores

El movimiento indígena ha logrado involucrarse ainstancias de participación más amplias, desde dondepuede proyectarse mejor. A continuación se resaltan doscasos de este tipo de participación:

• Asociación de Pequeños y Medianos Productoresde Panamá ( A P E M E P ) –El único esfuerzoconcertado que ha tenido capacidad de agrupar asectores diferentes del área rural y delinear unaestrategia es la APEMEP, una asociación fundada en1991 y en la cual participan 168 mil miembros y 246o rganizaciones de base (incluyendo cooperativas,asentamientos, grupos de producción, asociaciones ytres congresos generales indígenas.)

La Nueva Estrategia de APEMEP (2001) ubica comoobjetivo estratégico la transformación del medio ruraly el desarrollo de una agricultura limpia y moderna,junto con el desarrollo de otras actividadeseconómicas complementarias (el comercio, laindustria rural, el turismo, la pesca, etc.), con el fin deelevar la calidad de vida de los pequeños productoresagropecuarios, en un contexto de consolidación de la

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cultura nacional, de seguridad y soberaníaalimentaria, de equidad social, de sostenibilidadambiental y de estabilidad de los asentamientos de lospequeños y medianos productores en el territoriorural.

A pesar de que APEMEP está trabajando desde hacecasi diez años por una estrategia productiva dealcance nacional, por la tierra y por el acceso a losfactores productivos, por el derecho a la autonomía eidentidad de los pueblos indígenas y campesinos,estos objetivos no logran alcanzarse y, en muchoscasos, se producen retrocesos porque generalmentelogran canalizar ciertas demandas puntuales yespecíficas a través de organismos del Estado,mientras que los planteamientos más estratégicosparecen no encontrar los caminos de la negociación ola concertación.

• Coordinación Nacional Para La Descentralizacióny el Desarrollo Local ( C O N A D E L ) –Por primera vezen el país, en 1998 se logró articular en una instanciaa un conjunto de sectores interesados en impulsar elproceso de descentralización, conformada por losmunicipios (a través de A M U PA), el CongresoGeneral Kuna, la Asamblea de la Sociedad Civil, laProcuraduría de la Admi-nistración, ONGs como elCentro de Estudios y Acción Social Panameño( C E A S PA) y el Instituto Panameño de DesarrolloHumano Municipal (IPADEM), la Dirección deGobiernos Locales del Ministerio de Gobierno yJusticia y, posteriormente el MEF, con el apoyo deo rganismos internacionales tales como UNICEF, BID,F N U A P y PNUD. La creación de CONADELtiene ungran significado, pues establece una alianzaestratégica entre los gobiernos locales y sectores de lasociedad civil.

El “Pacto por las Descentralización y el DesarrolloLocal”, firmado por los integrantes de CONADELel 5de abril de 1999, constituye el canal a través de cualacuerdan transformar el centralismo y el “transitismo”,que ha caracterizado a la sociedad panameña. Dado quela articulación con los poderes locales municipales yuna efectiva descentralización son clave para elfortalecimiento de las comarcas y de sus propiosregímenes municipales indígenas, el trabajo que realizael organismo es trascendental para lograr unatransferencia de competencias y de recursos que losb e n e f i c i a r í a .

7. En síntesis

Las seis potencialidades descritas anteriormenteconstituyen activos para el desarrollo humano de laspoblaciones indígenas de Panamá, que muchas vecespasan desapercibidos. En cambio, ubicando únicamentelas carencias surgen más bien acciones asistencialistas,paternalistas e integracionistas que presuponen que losindígenas deben dejar de serlo para encontrar el caminoal desarrollo. Sería beneficioso que, en su lugar, yponderando positivamente las potencialidades de estosgrupos humanos, se reconozca a estos pueblos como elprincipal sujeto de un desarrollo enriquecido por lospropios aportes que ellos logren desarrollar.

CH. Las carencias de los pueblos indígenas

El proceso de construcción de este apartado especial nospuso en contacto con una vida llena de profundascontradicciones, tanto en las comarcas como en laciudad. Por un lado, los indígenas describen una vidanutrida por un poderoso sentimiento de pertenencia a ungrupo cultural y social, de compartir el territorio, y deorgullo por el trabajo que hacen en sus casas, fincas,montes y lugares de trabajo. Por el otro lado, sinembargo, viven una vida de urgentes necesidades detrabajo y de alimento, lo que implica una profunda ycreciente dependencia en fuentes externas de poder yriqueza, y una experiencia de crecientes desigualdades,tanto dentro de sus comarcas como fuera de éstas.

Dadas las circunstancias económicas extremadamentedifíciles que prevalecen hoy en las comarcas, muchos venal Panamá urbano como una gran fuente de esperanza, detrabajo, de dinero, y también de educación. Lo que sededujo de nuestras entrevistas con hombres y mujeres enlas comarcas fue que, sin importar sus dudas y suspreferencias, muchos han dejado sus hogares y/o hanmandado a sus hijas e hijos jóvenes a trabajar y/o estudiaren los centros urbanos. Con frecuencia, especialmente en elcaso de las mujeres, son las pioneras, la primera generaciónde sus familias en convertirse en habitantes urbanos.

Las tres jóvenes familias no profesionales que entrevistamosclaramente enfrentan el más grande reto económico, unalucha por satisfacer sus necesidades básicas que esesencialmente igual a su vieja lucha en la comarca. Enadición a la discriminación hacia las personas indígenas engeneral y la falta de credenciales profesionales quepudieran expandir sus posibilidades de empleo, ellos

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también enfrentan una etapa muy difícil en la vida de unafamilia, aquélla en la que hay muchos niños chiquitos quealimentar y pocos trabajadores adultos para satisfacerdicha necesidad.

Las tres familias profesionales entrevistadas, que hanestado en la ciudad por más tiempo que la mayoría de losinmigrantes no profesionales, han logrado adquirir unmayor grado de estabilidad económica, pero sólo unafamilia ha podido subir al estatus de la modesta clasemedia urbana.

1. Inseguridad económica y producción agrícola

Los Censos Nacionales de 1990 y 2000 nos indican quelos ingresos en diferentes partes del país son acentua-damente desiguales y nos permiten diferenciarlos porcomarcas y por regiones del país. Así, el ingreso realp r o m e d i o( 1 7 ) anual de las personas fue de 273 balboas en1990 y de 352 balboas en el 2000 para los y las habitantesde la Comarca Kuna Yala; de 286 y 364 balboas,respectivamente, para la Comarca Emberá; y deúnicamente 124 balboas para la Comarca Ngöbe Buglé enel año 2000. Ésto en comparación con 2,267 y 2,957balboas para la Provincia de Panamá, y el promedio ruralde 694 y 854 balboas, en los años respectivos.

Las condiciones para la agricultura en las comarcasindígenas y zonas rurales son adversas. Según lasPercepciones Colectivas de las Comunidades Rurales, enel quinquenio 1992-1997, la producción agrícola tuvo unatendencia de cambio negativa, pues en el 48.9% decomunidades disminuyeron las cosechas. La venta de lascosechas también tuvo un cambio negativo: en el 38.6%de las comunidades las ventas disminuyeron y fueronprincipalmente las comunidades rurales y de difícil accesolas más perjudicadas. El 52.9% vende sus cosechas aintermediarios, y el 39.7% hace ventas directas enmercados, tiendas, y cooperativas; en cambio, lascomunidades indígenas las venden a instituciones públicasy a exportadores. Las comunidades opinan que recibenpoca asistencia técnica: más de la mitad (67.9%) nocuentan con este apoyo, lo cual afecta mayormente a lascomunidades de difícil acceso e indígenas. (MEF, 2000).

El acceso a crédito es escaso y no beneficia al área rural,quedando excluidas casi la totalidad de las comunidadesindígenas, y la mayoría de las de difícil acceso. El 19%de los indígenas, comparado con el 37% de los noindígenas, poseen ahorros, y sólo el 8% de los indígenas

Recuadro 3.1

El acceso al crédito p a ra los gru pos de alta pri o ri d a d

En Panamá, los grupos de alta prioridad tienen muy

poca oportunidad de acceder a crédito por las vías

tradicionales, y son pocas las instituciones que están

organizadas para prestar este servicio. De hecho, se

pudieron detectar solamente dos instituciones -el FIS e

IDEAS- que dan crédito a los grupos de alta prioridad

en el interior del país, además de una Institución

(MIBANCO) en la ciudad:

1 . - El Fondo de Inversión Social (FIS) o t o rg a

pequeños préstamos (B/. 30.00, 40.00 ó 50.00) a

personas naturales o grupos, usualmente para comprar

herramientas para la pesca y la agricultura.

El FIS también otorga un capital semilla a las

comunidades escogidas mediante ONG´s. Tras un

proceso de capacitación, las ONG´s deben constituir

un Comité de Crédito y elaborar un Reglamento de

Crédito para las personas de la comunidad que

soliciten crédito, quienes deben gozar de una buena

reputación dentro de la comunidad.

Además, esas personas reciben una preparación y

concienciación acerca de su responsabilidad, pues

deben saber y comprender que deben devolver el

monto del crédito con un pequeño interés (5%) y que,

si no devuelven el crédito, que se les quitará alguna de

su pertenencias.

El FIS aparentemente tiene una experiencia muy

positiva con los grupos indígenas en el área de Chiriquí,

Bocas del Toro y el Bayano. Hasta la fecha, ha invertido

un “capital semilla” de B/. 204,610.00, distribuido en

las siguientes áreas: B/. 73,000.00 en el área Ngöbe (en

7 comunidades), B/. 26,000.00 en el área de Naso (en 2

comunidades), B/. 88,610.00 en el área del Bayano (en

7 comunidades) y B/. 17,000.00 en el área Wounaan (en

2 comunidades). La experiencia es todavía reciente

para poder evaluar completamente los logros.

(continúa)

126


han solicitado créditos, destacándose lo distante quegeográficamente están de las sedes de las instituciones decréditos formales, y las limitadas garantías que poseenlos indígenas para acceder al crédito. Los créditosaprobados fueron más para consumo personal o familiarque para la producción, lo que puede indicar el accesocada vez mayor que se le ofrece a los asalariados, endesmedro de la producción agrícola directa (MEF, 2000).

Las poblaciones indígenas buscan generar más recursosa través de la movilización laboral de la mano de obra,pero los ingresos son muy bajos. La mitad de los y lasindígenas (tres cuartas partes de hombres y una terceraparte de mujeres) son parte de la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA), pero los salarios porhora para ellos son un tercio más bajos que los de los noindígenas. La mitad está empleada en el sector agrícola,que proporciona muy bajo ingreso en comparación conotros sectores (20% se emplean en el comercio y 12% enservicios a la comunidad). El 90% de los y las indígenasestán laborando en el sector privado, pero dos terceraspartes de ellos lo hacen como sector informal. El 60% delos ingresos provienen del trabajo y una quinta parte dedonaciones externas(18).

2. La crisis de subsistencia

En adición a la inseguridad económica este estudiotambién pudo corroborar la crisis de subsistencia queenfrentan las poblaciones indígenas, la cual se haceevidente en los siguientes dos aspectos fundamentalesque se exploran a continuación.

a. Alimentación diaria

Muchas de las respuestas de los entrevistados sugieren laprecariedad de la seguridad alimenticia. Cuando se lespreguntó, por ejemplo: “¿Cuáles son las cosas que másle hacen sentirse preocupado?”, dos tercios de los 15sujetos (10 de 15) mencionaron la escasez de alimentosy/o de dinero para alimentos. De manera similar, a lapregunta “¿Cuáles son las cosas que más le hacensentirse triste?”, 9 de 14 (64%) respondieron que la faltade alimentos, dinero para comprar comida, o trabajo paraganar dinero y comprar comida...

¿ Y cuándo se sienten felices?

“Cuando recibo un ingreso económico, porque siemprese comparte con la familia.” (Kuna hombre, 23 años)

2.- La Institución para el Desarrollo Económico

Autosostenible (IDEAS): La metodología empleada

por IDEAS para otorgar crédito es el financiamiento

individual y el de grupos productivos (el grupo debe

contar con un mínimo de tres personas). Entre otros

requisitos, el solicitante debe dedicarse a una actividad

productiva, con una experiencia mínima de un año.

Debe contar también con una garantía acorde con el

monto solicitado (derechos posesorios, ganado, etc.),

aunque esta garantía no siempre es tan real. Los

solicitantes no son sujetos de crédito en la Banca

tradicional.

La experiencia de IDEAS se inició en 1996, con un

capital semilla de B/. 200,000.00 donado por “Vi s i ó n

Mundial”, una institución de trasfondo religioso.

Desde 1996 hasta el 2000 (5 años), IDEAS ha otorg a d o

494 préstamos (465 personales y 29 grupales), de un

monto promedio de B/. 1,190.00. Mediante los

préstamos se crearon 429 nuevos empleos.

Según IDEAS, la experiencia enseñó que las personas

que solicitan montos bajos son las que más están

dispuestas a cumplir con sus compromisos y estar al

día. Durante estos años, el monto de la morosidad más

allá de los 30 días era de alrededor del 1.75% de la

cartera activa. La acción de IDEAS se concentra

básicamente en la provincia de Veraguas, y 70% de los

clientes son del área rural.

3.- MI BANCO fue creado en 1997. Actualmente no

otorga crédito a los grupos de alta prioridad, sino que

su preferencia está dirigida hacia grupos solidarios

constituidos por pobres sin acceso a crédito por la vía

tradicional, de la Ciudad de Panamá y Chorrera, que

tienen el deseo de fundar microempresas.

Según la directiva, MI BANCO es el banco privado

más público, porque cada persona que tiene crédito en

el banco es accionista del mismo. Los primeros

préstamos no exceden los B/. 100.00; sin embargo, con

el tiempo, si la persona o el grupo ha dejado una buena

impresión, el préstamo puede alcanzar los B/.

25,000.00, sobre todo cuando se trata de la creación de

microempresas. MI BANCO presta una atención muy

especial al acompañamiento de sus clientes. Durante

los 3 años de su existencia, MI BANCO ha creado más

de 8,000 empleos.

127

CAPITULO IIIL O S D I V E R S O S R O S T R O S D E L A P O B R E Z A E N P A N A M Á

“Cuando como. Cuando recibo plata. Cuando la familiaestén bien de salud.” (Emberá hombre, 24 años)

“Que tengo bien a mi familia y tengo qué comer.”(Ngöbe hombre, 70 años)

A la pregunta de “¿Cuáles son las cosas que más le hacensentirse fuerte para superar sus problemas?”, no essorprendente que, de 13 respuestas, casi el 70%,mencionó el tener suficiente comida (5), o el suficientedinero para subsistir (4).

Finalmente, nada pudiese indicar la falta de seguridadalimenticia más claramente que el hecho de que, enrespuesta a la pregunta de “¿Qué cosas son lo másimportante en su vida hoy día?”, siete de 13 –más de lamitad (54%)– respondieron que “comida”:

“ S o b re todo cuando no hay fuente de empleo, no hayuna forma de uno buscar el sustento de acuerdo a lacondición de uno. (Ngöbe hombre, 29 años)

“ Trabajo permanente. Necesito un trabajo con salario,poco, pero permanente para así lograr arreglar micasa.” (Ngöbe hombre, 29 años).

“La casa está vieja y estoy bien preocupado por laslluvias... El problema es el transporte, ...es cómoconseguir un bote para traer los materiales de la casa...tengo uno alquilado...” (Kuna hombre, 51 años).

“ A veces nosotros acá en Darién queda duro loeconómico, así como la plata, a veces uno cosecha y losintermediarios quieren comprar barato la pro d u c c i ó n . ”(Emberá hombre, 36 años).

b. Necesidad de dinero en efectivo

¿Qué hacen las personas cuando su suministro diario dealimento, así como también el suministro de losmateriales que ellos necesitan para construir y mantenersus hogares, se vuelve inadecuado?. Ellos se ven en lanecesidad de buscar dinero en efectivo para comprarcomida, o botes para transportar materiales para lasviviendas desde lejos, o bloques para construir casas másduraderas.

La creciente necesidad de efectivo para comprar talesartículos de subsistencia fue uno de los mensajes másfuertes transmitidos por nuestros 15 entrevistados, tal

como se documentó en la sección anterior. Las entrevistassugieren, empero, que la creciente necesidad de buscarfuentes de dinero en efectivo no está sólo impulsada porla necesidad de comprar alimentos o materiales, sino queuna fuerza igualmente poderosa, según la mayoría de losentrevistados, es el deseo de poder enviar a sus hijos a laescuela, y el poderse beneficiar de los serviciosgubernamentales de salud que están disponibles. A m b o sdeben ser pagados con dinero en efectivo.

3. Una creciente dependencia económica

Una urgente y progresiva necesidad de recursos de sub-sistencia implica una profunda y creciente dependenciaen aquéllos que controlan dichos recursos. Nuestros 15entrevistados –mujeres y hombres de diferentes edadespertenecientes al sector más empobrecido de los trespueblos indígenas incluidos en el estudio– resaltan ensus testimonios esta creciente dependencia. Ellosdescriben a comerciantes que pagan muy poco por susproductos, a patrones que pagan muy poco por su manode obra, a servicios de educación y salud del Estado queno les enseñan ni los curan adecuadamente, y aproyectos de desarrollo de las organizaciones nogubernamentales y del Estado que benefician tan sólo auna pequeña minoría.

Acontinuación se ofrece una mirada a este aspecto de susvidas, que es tan diferente y hasta contradice a veces elsentimiento positivo de pertenencia y de orgullo en sutrabajo y familia que ha sido documentado anteriormente.

a. Los comerciantes

Primero están los comerciantes que compran susproductos a los precios más bajos y quienes, porconsiguiente, mantienen bajos los ingresos del hogar.

Una pareja Kuna registró sentirse preocupada por suingreso disminuido, ahora que los comerciantescolombianos han dejado de comprar sus cocos. En laspalabras de la mujer (43 años):

“Necesito plata porque con eso puedo ayudar [ymantener] a mis hijos, ...[pero] aunque teniendo cocos,los colombianos ya no lo están recibiendo a cambio ded i n e ro.”

La situación es peor aún, según nos explicó otro hombreKuna:

128


“Al mismo tiempo que los colombianos han dejado decomprar nuestros cocos, sus botes traen mercancía paravender que nuestros hijos quieren, y nosotros los padrestenemos que tratar de comprar.”

“Me puede tomar una semana terminar una de estaspiezas y todo lo que ellos me pagan son $2.50, pero ¿quéotra opción tengo? Yo necesito el dinero para alimentara mi familia.”(19)

b. Los patrones

Una segunda fuente de ingreso externo de la que dijerondepender los entrevistados para su subsistencia y futuroproviene de “jefes” que pagan por su mano de obra,tanto en áreas rurales como crecientemente en áreasurbanas.

i) Trabajo Pagado Rural

La escasez de este tipo de trabajo en las áreas rurales, asícomo su poca paga, refuerzan la inseguridad económicapara aquéllos que ya están experimentando déficits en susubsistencia:

“Como jornalero, me pagan barato, como a $2 balboaspor día, y... [lo hago porque] poco trabajo por salario seencuentra aquí.” (Emberá hombre, 24 años).

“... Sobre todo, el salario se hace difícil. Ya el salarioestá muy por debajo del trabajo que se realiza. Lo másque se hace son $4 dólares por día, y si tenemos quecomer este dinero y nada más, pasaríamos muy mal...Además, es difícil encontrar trabajo cerca de aquí...”(Ngöbe hombre, 29 años)

ii) Trabajo Pagado Urbano

La magnitud de la migración rural-urbana que hoy en díainvolucra a una proporción considerable de la poblaciónde los sectores más empobrecidos de cada una de las trescomarcas de nuestro estudio, aparece sugerida por lassiguientes estadísticas sobre la migración a la ciudad dePanamá, que provienen solamente de 6 de los hogaresvisitados:

• Cinco (5) hogares tenían a un(a) hijo(a) y/o a unhermano(a) ya trabajando y/o viviendo en la ciudadde Panamá. Las mujeres y hombres fueronrepresentados de igual manera en este grupo dei n m i g r a n t e s ;

• Los 3 hogares con niños mayores –Kuna, Emberá yNgöbe de manera similar– tenían al menos una hijatrabajando en la ciudad de Panamá como empleadadoméstica, un trabajo difícil por sus largas horas ybaja paga ( 2 0 ). En dos casos, la hija se había graduadorecientemente de primaria, y había sido enviadasubsecuentemente con “una señora” a trabajar en sucasa en la ciudad.

• Otro hombre Ngöbe (29 años), quien no queríaregresar a trabajar en la ciudad, dijo que lo único quepodría forzarle a regresar sería si no pudieraencontrar ninguna otra opción alternativa para poderayudar a sus (ahora pequeñas) hijas en su educación:

“Mi compromiso siempre ha sido de ayudar [a mishijas] en la escuela, en lo posible que yo tenga. Y encaso de que yo vea que van a un nivel más superior,va escalando un nivel de escuela, si no veo un trabajo

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a los Censos Nacionales de Población y Vivienda de 1990 y 2000.

Cuadro 3.7. Nivel de vida de las poblaciones indígenas. Porcentaje de hogares. Años 1990 y 2000.

Sin agua Sin agua Si n Si n I n g reso bajo I n g reso bajopo t a b l e po t a b l e Sa n e a m i e nto Sa n e a m i e nto Ca n a s t a Ca n a s t a

B á s i ca B á s i ca

A ñ o 1 9 9 0 2 0 0 0 1 9 9 0 2 0 0 0 1 9 9 0 2 0 0 0

C . Kuna Ya l a 4 0 . 6 3 2 . 3 5 6 . 1 9 2 . 0 8 0 . 1 8 2 . 4

C .E m berá Wo u n a a n 9 9 . 3 8 9 . 3 9 4 . 6 5 7 . 1 7 6 . 6 7 8 . 8

C .N g ö be Bu g l é 9 0 . 7 7 0 . 1 8 7 . 4 7 3 . 2 9 1 . 4 9 3 . 4

Pa n a m á 7 . 2 3 . 6 3 . 6 2 . 1 1 6 . 9 1 1 . 9

129


permanente aquí mismo, tendría que emigrar a laciudad para ayudarlas a ellas. Es la única forma.”

4. Las condiciones de vida de las poblaciones i n d í g e n a s

El nivel de vida de las poblaciones indígenas es elmás bajo del país , de conformidad con lo que seadvierte en el Cuadro 3.7 lo referente a su acceso alconsumo de agua potable, saneamiento básico ei n g r e s o :

a. Vivienda y Servicios

Las condiciones de vivienda ( 2 1 ) tienen una relacióndirecta con la salud de las poblaciones. Pocas de lasviviendas indígenas cuentan con material durable,s u m i n i s t ro de agua, e instalación sanitaria, conrelación al 94% de los no indígenas que usanmateriales durables en sus viviendas. Estas viviendasconcentran en promedio a más personas que el resto delas viviendas del país. La mayor parte de los indígenasdicen ser dueños de sus casas, pero el 79% no poseedocumentos que validen esta aseveración, lo cual losaleja de la posibilidad de acceder al crédito. Sólo el 7%trata o potabiliza el agua que viene de las quebradaso ríos; los servicios de recolección de basura soni n e x i s t e n t e s; y la mayoría tampoco tiene acceso a lae l e c t r i c i d a d .

Las poblaciones indígenas tienen la más alta tasa dec recimiento poblacional del país, pero su esperanzade vida es la menor( 2 2 ). Las familias indígenas tienen unpromedio de 6.6 miembros, a diferencia del promediode 4 miembros de las familias no indígenas, lo cual seexplica por tasas de fecundidad más altas: 3.5 nacidosvivos de mujeres indígenas, frente a 2.9 en las mujeresno indígenas.

i. Sus voces sobre las condiciones de v i v i e n d a( 2 3 )

Al tiempo que elogiaban sus casas, casi la mitad (6 de13 ó el 46%) de los que respondiero) nos contaronacerca de las serias dificultades que enfrentan ahora alconstruir y mantener tales casas, las cuales requierenreparaciones relativamente frecuentes porque losmateriales requeridos son escasos, están muy lejos,toma mucho tiempo conseguirlos y son de difícila c c e s o( 2 4 ):

“El problema con la casa de paja es que no me gusta laforma de buscar los materiales para construir la casa,p o rque es muy difícil. Tiene que ir al monte muy lejos abuscar ese material, y demora mucho tiempo paraterminar de constru i r. Y cada rato se dañan losmateriales de la casa. Pero después que la casa estáterminada, uno se siente bien.” (Emberá mujer, 18 años)

“Me gustaría de bloque porque es más durable, duraaños y años. En cambio, la casita de paja uno hay quecambiar cada cinco años.” (Emberá hombre, 36 años)

b. Educación

La situación de la educación en las comunidadesindígenas es la más desfavorable de todo el país.Según las percepciones colectivas de la comunidad( M E F, 2000), la escuela primaria existe en el 74% decomunidades. En las comunidades que no tienenescuela, sin embargo, los niños quedan excluidos delsistema escolar, especialmente si se trata decomunidades indígenas. A continuación se aportanalgunos datos a este respecto:

• Los indígenas tienen baja escolaridad. Según elCenso Nacional del 2000, de 244,841 indígenas demás de cuatro años de edad, con relación a laasistencia y nivel de instrucción, se cuantifica que88,170 no tienen grados de escolaridad aprobados, delos cuales la mayoría (50,083) son mujeres.

• En el año 2000, los años de escolaridad pro m e d i ode la población de más de 15 años es de 2.8 añosen la comarca Ngöbe Buglé, de 3.5 años en laEmberá ye 4.0 en Kuna Ya l a, comparados con los9.8 años de escolaridad promedio de la provincia dePanamá y con los 5.9 años del promedio rural. Elpromedio de escolaridad de los hombres es de cincoaños y, en las mujeres, menos de cuatro años.

• La educación bilingüe no se está poniendo enpráctica. Quienes hablan sólo el idioma indígenapertenecen al grupo más pobre, pues tienen enpromedio sólo un año de escolaridad, a diferencia delos bilingües, que poseen entre 7 y 9 años. Solamentela mitad de los y las estudiantes primariosindígenas tienen libros para estudiar, encomparación con el 91% de los y las estudiantesprimarios(as) no indígenas (Vakis, Renos yL i n d e rt, 2000).

130


i) Sus voces sobre la educación( 2 5 )

La mayoría de las personas nos dijeron que su futuro giraen torno a que sus hijos puedan obtener una educación.Recordemos que, cuando se les preguntó qué es lo queesperaban que sus hijos estuvieran haciendo en 15 años,el 70% (9 de 13 que respondieron esta pregunta) deseabaque estuvieran en la escuela o trabajando comoprofesionales, especialmente como maestros, y viviendocerca en la comarca.

Si, tal como sugieren nuestros sujetos, la agricultura (y/ola pesca) ya no pueden ofrecerles los medios paras u b s i s t i r, entonces ¿qué otra oportunidad existe para quelos niños se construyan un futuro, si no es por medio deuna educación que les pueda dar acceso a trabajo pagado,como el de un maestro o una maestra? El enviar a sushijos a la escuela, sin embargo, cuesta dinero; hayuniformes y útiles escolares que comprar y proyectos dela clase que pagar. Como nos manifestó un hombre Kuna:

“Todavía tengo mi monte para ayudar con la comidadiaria. Pero el problema es que necesito plata para laeducación y la salud de mis hijos. En la escuelanecesitan uniformes y cuadernos y plumas. Este año mihijo necesitó unos zapatos que nos costaron $27; peroAngela (su esposa) toma (a lo menos) 15 días para coseruna mola que vende por $20. Igual en el centro de saluda donde nos cobran por las medicinas.”

Los 15 hombres y mujeres con quienes hablamos dijeronque ellos pensaban que la educación provista por elEstado en sus comunidades eran fuentes potencialmente

importantes para su bienestar. Como se mencionó antes,las escuelas estatales y una educación para sus hijos,son unánimemente consideradas como la llave haciaun mejor futuro.

A pesar de que desean estos beneficios potenciales,nuestros sujetos pintaron una realidad menos color derosa, y cuando les preguntamos: “¿Cuáles son las cosasmalas en la educación primaria de sus hijos?”, tres de los4 adultos en los dos hogares Emberá se quejaron que losmateriales de la escuela, tales como las sillas y lostableros, están muy dañados, lo cual constatamosclaramente durante las visitas. Adicionalmente, cinco delos 8 que respondieron, que eran Ngöbe o Kuna,expresaron críticas hacia los maestros de sus hijos, entrelas cuales figuraban:

“Falta de... nociones y dedicación a la formación... losmuchachos salen con su sexto grado pero no sabiendocasi nada.” (Ngöbe hombre, 29 años)

“No llegan todo el tiempo..” (Ngöbe mujer, 25 años)En pocas palabras, la perspectiva de la mayoría delos 15 entrevistados fue que los recursos estatales, loscuales eran bienvenidos como fuentes potencialmentepositivas de recursos, no estaban funcionando deforma que les sirvieran mucho con respecto asatisfacer sus necesidades cotidianas más urgentes.

c. Salud

En materia de salud, los pueblos indígenas están almás bajo nivel de la población panameña . Los

Fuente: Ministerio de Salud. Salud de Pueblos Indígenas. Panamá, Julio 2000.

Cuadro 3.8. Indicadores de salud:promedio nacional e indígena.Año 2000.

Ca s o s Promedio Na c i o n a l Promedio Indígena

Mo rtalidad infant i l , por 1000 nacidos vivo s. TMI (1997) 1 7 . 6 8 4 . 1

Mu e rte mate rn a , por 10 mil nacidos vivo s.TMM (1998) 6 . 0 2 9 . 5

Mo rtalidad po s - n at a l , por 100 mil nacidos vivo s. ( 1 9 9 7 ) 6 . 8 2 0 . 4

De s n u t rición (1994) 1 7 . 7 6 8 . 0

Casos de leshmaniasis, por 100 mil habitantes (1996) 9 6 . 4 7 7 5 . 5

Casos de tube rc u l o s i s, por 100 mil habitantes (1998) 3 5 . 8 1 3 9 . 9

Casos de neumonía, por 100 mil habitante s 1 9 9 . 7 1 , 2 0 3 . 0

Mu e rtes por diarre a , por 10 mil habitantes menores de 5 años 6 . 4 3 2 . 0

131


servicios de salud son de difícil acceso para los pueblosindígenas por factores geográficos, climatológicos yeconómicos, y también porque no armonizan con sumedicina tradicional. Los indicadores de salud en laspoblaciones indígenas (Cuadros 3.7 y 3.8) no dejan lugara dudas acerca de la complejidad de la situación.

Como afirma la dirigente Toribia Venado: “La falta deinfraestructura que permita a los pueblos indígenasacceder a la atención en salud constituye la principallimitante, unido a la dificultad de contar con recursoshumanos capacitados y disponibles para laborar en esasregiones. Para recibir la mínima atención, lascomunidades deben desplazarse largas distancias, conescasos recursos económicos y confrontando dificultadesen cuanto a la calidad de atención de los serviciosm é d i c o s . ” ( Venado, 2001). Ésto se advierte claramente enlos Cuadros 3.9 y 3.10.

Según el Ministerio de Salud( 2 6 ), el acceso a la salud delos indígenas es insuficiente. El personal de saludidóneo es escaso: el promedio indígena es de 2.1médicos por 10 mil habitantes, mientras que elp romedio nacional es de 8.9. La red de atención deservicios médicos existentes en las comarcas tiene

dificultades para mantener la infraestructura de servicios,y no ofrece condiciones para dar la atención debida encuanto a consultas y hospitalización debido a la escasezde insumos, tecnología y equipos. Sólo el 40% de los ylas indígenas manifiesta consultar a un profesional de lasalud, frente a un 60% de los no indígenas.

Uno de cada 2 niños indígenas residente en susterritorios está desnutrido, a diferencia de uno decada 4 que vive fuera de las áreas indígenas, y de unode cada 10 de la población no indígena. “Ala poblaciónindígena se la ubica como de alto riesgo de sufrirdesnutrición en relación con los habitantes rurales noindígenas y urbanos, que clasifican como de bajo riesgo.El índice de severidad de desnutrición en situaciones dee m e rgencia sitúa a la población indígena en estadocrítico, y a la población rural en una situación seria( 2 7 ). ”Entre los factores que inciden en la problemáticanutricional de los niños indígenas menores de 5 añosestán:

• el ser indígena,

• niños y las niñas viviendo en hogares con 1-15hectáreas en áreas indígenas,

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida (1997).

Atención al parto To t a l Ur b a n o Ru ral no Indígena I n d í g e n a

Atendido por médico 8 2 . 3 9 5 . 2 8 0 . 7 2 4 . 9

Pa rte ra tra d i c i o n a l 4 . 7 0 . 6 5 . 4 2 1 . 8

E n fe rm e ra o auxiliar 4 . 1 2 . 7 5 . 3 6 . 5

Ma d re o miembro del hog a r 8 . 1 1 . 1 7 . 4 4 4 . 6

Pa rto en ca s a 1 3 . 2 1 . 4 1 3 . 8 6 7 . 9

Cuadro 3.9. Tipo de atención al parto. Porcentaje de la Población atendida, por tipo de atención,según área.Año 1997.

Fuente: Ministerio de Salud. Salud de Pueblos Indígenas. Panamá, Julio 2000.

Co m a rca Ho s p i t a l Ce nt ro Su bce nt ro Pu e s to de Sa l u d To t a l

Ku n a 3(28) 6 6 5 2 0

N g ö be Bu g l é 0 9 0 5 4 6 3(30)

E m berá Wo u n a a n 0 1 0 1 6 1 7

Ma d u n g a n d í 0 0 0 3 3

To t a l 3 1 6 6 7 8 1 0 3

Cuadro 3.10. Instalaciones de salud en las comarcas indígenas. Año 2000.

132


• el encontrarse lejos de los establecimientos de salud,

• el no estar vacunados,

• la baja escolaridad de las madres,

• los embarazos muy seguidos,

• los ingresos bajos, y

• la ubicación geográfica.

Todos estos factores están íntimamente relacionados conla actual situación de las poblaciones indígenas. Otrosproblemas que afectan a las familias indígenas son ladrogadicción, que abarca crecientemente a la poblaciónjuvenil indígena, y los índices de embarazo precoz entrelas mujeres jóvenes indígenas, de 13 a 20 años, que soníndices más altos que en el resto del país.

El Ministerio de Salud( 2 9 ) reconoce que el sistema desalud está basado en un modelo no indígena deatención, lo que genera baja aceptación. Existe escasapromoción de salud, de personal indígena en losservicios de salud, y poca orientación específica para elpersonal que labora con esta población. Es importanteseñalar que no ha existido una política del Estadopanameño hacia la promoción y conservación de losconocimientos de los pueblos indígenas en materia desalud, incluyendo el uso de plantas medicinales y cantosterapéuticos para la prevención y curación de lasenfermedades. El concepto de salud y enfermedad delos indígenas es otro, pues está ligado al concepto deequilibrio o desequilibrio con las fuerzas de lanaturaleza. La medicina en Panamá no hareconocido debidamente el aporte de la medicinatradicional indígena( 3 0 ).

La desaparición de los modelos tradicionales deo rganización para la producción, la pérdida de losvalores culturales (familia extensa y prácticas dereciprocidad) y el agotamiento de los recursos de latierra pueden menoscabar la situación de salud e incidiren el alto grado de desnutrición infantil indígena.(Alvarado, 2000). El peso innoble de esta situaciónrecae mayormente sobre las mujeres indígenas (porejemplo, las Ngöbe Buglé), pues la suma de unaalimentación deficiente, los partos múltiples, laviolencia doméstica y el agotamiento físico productodel trabajo en exceso las lleva a la muerte a edades más

tempranas que los hombres. “La exigencia de enfrentarnuevas relaciones sociales que alteran formas culturalesestablecidas por la sociedad tradicional en su procesos o c i a l i z a d o r, con una lógica diferente, le crean malestar,insatisfacciones e inseguridades que se expresan en laalteración de su salud mental y en diferentes formas deviolencia.” (De López y Farinoni, 1998: p. 166)

Se hace necesario enfatizar una política de salud quetenga como ejes los contenidos en la “Iniciativa para elDesarrollo de La Salud de los Pueblos Indígenas”, queimpulsa la Organización Panamericana de la Salud(OPS), en base a principios como los siguientes:

• Necesidad de un abordaje integral de la salud,

• Derecho a la autodeterminación de los pueblosi n d í g e n a s ,

• Derecho a la participación sistemática de los pueblos i n d í g e n a s ,

• Respeto y revitalización de las culturas indígenas,

• Incrementar el presupuesto, gestionar apoyosinternacinales, y establecer políticas especiales desalud en las comarcas.

Es importante mejorar las condiciones y la calidad devida de la población indígena a través de la puesta enmarcha de políticas y estrategias de promoción de lasalud con enfoque intercultural, entendido éste como“las interrelaciones equitativas y respetuosas de lasdiferencias políticas económicas, sociales, culturales,etáreas, lingüísticas, de género y generacionales,establecidas en un espacio determinado, entre lasdiferentes culturas (pueblos, etnias), para construir unasociedad justa ( 3 1 ). ”

i) Sus voces sobre la situación de salud( 3 2 )

Los gastos de salud también fueron mencionadosocasionalmente como una fuente de preocupacióndurante las entrevistas. En una respuesta sincera ysentida, un hombre Ngöbe (de 30 años) lamentó suinhabilidad de poder pagar por el cuidado de salud de sumadre enferma:

“[Yo me siento triste] por que mi madre está sufriendo...[Antes] ella sufrió por mí, y ahora que yo estoy hombre

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quisiera ayudarla y no puedo, porque no tengorecursos... Ella padece quebrantos de salud y eso mehace estar triste, porque no le pude dar lo suficiente, loque quería yo hacer por ella”

En respuesta a la pregunta:“¿Cuáles son las cosas malasen la atención de salud en su comunidad?”, 3 de los 13que respondieron (23%) –todos Kuna y de un mismohogar– mencionaron que los medicamentos era muycaros para poderlos comprar, mientras que otros 4 de losque respondieron señalaron que siempre había un escasosuministro de dichos medicamentos. He aquí algunas delas respuestas esta familia Kuna:

Del hombre (51 años): “En el centro de salud del Estadolas medicinas son muy caras, mientras que loscuranderos cobran más barato, 2 ó 3 dólares, y la visitaal médico depende de las medicinas.”

De la mujer (43 años): “En muchas ocasiones, la genteha manifestado que la medicina es muy cara y con todoeso el ministerio no va a rebajar la medicina .Usted lespide que le rebajen y no hacen caso.”

De manera similar, cuando se les preguntó “¿Cuáles sonlas cosas malas en la atención de su salud?”, 10 de los 13expusieron serias críticas en cuanto a los servicios desalud gubernamentales. Siete de esas críticas indicaronque los medicamentos con frecuencia no estabandisponibles para ellos o que eran muy caros. Otros 3criticaron las cortas horas de trabajo y el poco personalen los centros de salud, así como también la actitudnegativa por parte de algunos del personal, que “nosatienden de mala gana.”

En pocas palabras, la opinión de la mayoría de los 15entrevistados fue que los recursos estatales, aunquebienvenidos como fuentes potencialmente positivasde los recursos que necesitan, no estabanfuncionando de manera que les sirvieran mucho.Para corroborarlo se necesita solamente echar unvistazo a las mayores tasas de mortalidad que seregistran en las comarcas.

5. Las migraciones indígenas

Las poblaciones indígenas y rurales están en constantemovimiento migratorio, lo cual tiene un efectosignificativo sobre sus vidas. Dos tipos de migración sedan actualmente en nuestro país:

• Migración centrípeta: las desigualdades sociales yeconómicas que prevalecen en el país generan unacreciente migración de población rural no indígenahacia las ciudades, las fronteras agrícolas y losterritorios indígenas. Se produce entonces elenfrentamiento entre los colonos campesinos y lascomunidades indígenas por el usufructo de la tierra,además de un choque frontal entre dos maneras deinteractuar con la naturaleza. El resultado es elincremento de la deforestación y la degradación de losterritorios y del hábitat indígena por la vía de laprivatización a manos de poblaciones no indígenas, yaún de poblaciones indígenas que crecientemente venen ello, una forma de subsistir.

• Migración centrífuga: la situación de pobreza de losterritorios indígenas, a su vez, expulsa a la poblaciónhasta el punto que casi de la mitad de la poblaciónindígena no reside en las comarcas, habiendoemigrado para acceder a empleo remunerado yeducación, pero sin tener como opción real, enmuchos casos, el retorno a sus terruños o el aportareventualmente al mejoramiento de sus comunidadesoriginarias.

Según las percepción colectiva de las comunidades(MEF, 2000), existe una alta migración laboral (45.4%),en razón de que los mayores movimientos de poblaciónfuera de la comunidad se presentan en el 70% de lascomunidades indígenas. En el análisis de la migración dehombres y mujeres, por área, se observa lo siguiente:

• En las comunidades indígenas se dan los mayoresdesplazamientos de hombres (60.7%), frente a sólo el7% de migración de mujeres.

• Mientras que los hombres de las áreas rurales,indígenas y de difícil acceso van a trabajar enactividades agrícolas, los hombres urbanos trabajanen actividades no agrícolas.

• De manera contraria se comporta la migración de lasmujeres, que en un alto porcentaje van a trabajar enactividades no agrícolas, con excepción de lasmujeres indígenas, en donde casi la mitad va atrabajar en la cosecha de café (42.9%).

Según datos de los Censos Nacionales de Población yVivienda del 2000, de los 283,231 indígenas que habitanen Panamá, el 53% vive en 5 comarcas (106,716

134


personas en la Comarca Ngöbe Buglé; 7,630 en laEmberá Wounaan; 31,294 en la Kuna; 3,304 enMadungandí y 1,133 en Wa rgandí). El 47% restante delos indígenas se encuentra distribuido en el resto del país,especialmente en 6 provincias. Podemos así ubicar tresprincipales polos de atracción de la población migrante:

• El polo “transitista” metropolitano (Panamá yC o l ó n ) abarca un total de 45 mil indígenas, en sumayoría Kunas. La provincia de Panamá concentra a40,121 indígenas, mayoritariamente Kunas (24,133),Emberás y Wounaans (9,876), Ngöbe-Buglés (3,899)y Bri Bris (1,469). Las áreas urbanas con mayorpresencia indígena son: Panamá (8,152), SanMiguelito, Arraiján, y Colón, que alberga a 4,540indígenas (de los cuales 3,235 son Kunas) mas bien enel distrito cabecera, y 759 Emberás y Wounaans en elárea rural.

• El polo occidental –fronterizo con Costa Rica–, e s t áconstituido por las provincias de Bocas del Toro (con49,294 indígenas), Chiriquí (con 28,011 indígenas) yVeraguas (con 5,117 indígenas), que conjuntamenteagrupan a unos 82 mil indígenas que provienenbásicamente de las etnias Ngöbe-Buglé, en menorgrado de los Nasos y Bri Bri, y unos cuantos cientos delos Emberá Wounaan y Kunas. En Bocas del Toro, elporcentaje de población indígena es de casi la mitad dela provincia, y la misma está concentrada en losdistritos de Bocas y Changuinola, en las fincasbananeras. En el caso de Chiriquí, los indígenas tienenmayor presencia en 9 distritos en las áreas cafetaleras,bananeras y hortícolas. En áreas de estas tresprovincias se constituyó, en 1997, la Comarca Ngöbe-B u g l é .

• El terc e r polo es el oriental, que abarca la pro v i n c i ade Darién –limítrofe con Colombia–, y que cuentacon 11,332 indígenas viviendo fuera de su comarca,básicamente 9,229 de los grupos Emberá-Wounaan, y1,690 Kunas.

Es más alta la pobreza (96%) y extrema pobre z a(87%) entre los y las indígenas que viven en las áre a sgeográficas propias, que entre los que residen fuera deesas áreas (52% y 30%, re s p e c t i v a m e n t e ). Unos136,158 indígenas viven fuera de sus comarcas; de éstos,los que se insertan en el mercado laboral sonfundamentalmente los hombres, pues las mujeres se dedi-can a las labores domésticas (en su casa y en casas de

otras familias), además de la confección de artesanías,logrando generar la cuarta parte de los ingresosfamiliares. Ellas además conservan sus trajestradicionales y la lengua, con lo que se convierten enreproductoras de su cultura ante sus hijos y familiares.

Las principales causas de la migración entre los indígenasson las familiares, seguido por los matrimonios, laeducación y, finalmente, el empleo. Ésto varía, sine m b a rgo, pues entre los y las Kunas sobresale laeducación, y entre los y las Emberá, la familia es la causaprincipal de la migración (Vakis, Renos y Lindert, 1999).Un caso extremo son los y las Ngöbes:

“Las migraciones producen pequeños ingresos desubsistencia que alivian el hambre mientras que losindígenas están fuera de casa, pero que también los hacevulnerables a otros consumos, como el alcohol. Enpoblados cafetaleros de Boquete, Cerro Punta, RíoS e reno, y Volcán, e igualmente a lo interno de loscafetales, por ejemplo, en época de cosecha se hacevisible el drama de centenares de Ngöbes embriagados ytirados por el suelo, o peleando unos con otros, aupadospor latinos para tener espectáculos gratuitos en lascantinas... Puesto que las mujeres y los niños no manejanel dinero, sino el varón (aunque la mujer haya trabajadoigual que él), ésto afecta la armonía familiar y laalimentación de los niños. La situación de la mujerNgöbe es de gran discriminación: trabajan mucho y sutrabajo no es reconocido; muchas veces no son tomadasen cuenta y sufren, en mayor grado que los hombres, elanalfabetismo y la desnutrición.”

Quintero, 2001.

6. Recientes fuentes adicionales de vulnerabilidad

Aunque no se recolectaron datos sistemáticos sobre lostemas que se abordarán en esta sección, pareceimportante llamar la atención sobre algunas de lasrepuestas de los entrevistados, que sugieren loscrecientes efectos negativos de ciertos poderes einfluencias externos sobre su bienestar. Entre los Kunase mencionaron a los comerciantes colombianos, lasdrogas y el SIDA; entre los Ngöbes, el problema delSIDA, las drogas y el vandalismo; y, entre los Emberá, alos colombianos paramilitares y guerrilleros.

Tanto el hombre como la mujer que entrevistamos en unacasa mencionaron el gran impacto económico de la caídade los negocios con los comerciantes colombianos, y

mencionaron el aumento de la importación de drogas a suisla, que hace que los adictos les roben a sus parientes yvecinos para obtener el dinero para adquirirlas. Untrabajador de salud de la isla con quien hablé confirmó lapreocupación con respecto a las drogas, y también conrespecto al SIDA, sugiriendo que son los problemas desalud más difíciles en la isla.

En las palabras de nuestro sujeto Kuna (hombre 51años):

“(Me siento preocupado) cuando se le hace difícilconseguir dinero [porque]... mis productos, que son

pocos, los colombianos no les reciben a cambio dedinero.”

Una mujer Ngöbe (25 años) también sugiere que elSIDA es una amenaza creciente en su comunidad:

“Los problemas que me preocupan de la comunidad es,por ejemplo, ver como están saliendo los muchachos conSIDA... He escuchado casos de que están saliendobastante. Entonces, esos son los problemas que a vecesuno no sabe ni quiénes son, ni cómo, porque a veces nose manifiestan sino que el que tiene eso no dice nada,sino que cae otro.”

135

El promedio mundial del nivel del mar aumentó entre10 y 25 cm en los últimos 100 años: es probable queeste aumento esté relacionado en gran medida alincremento entre 0,3 y 0,6° C de la temperaturapromedio global de la atmósfera inferior desde 1860.

Actualmente los diferentes modelos predicen que elnivel del mar aumentará entre 15 y 95 cm para el año2100. Esto ocurrirá a causa de la expansión térmicadel agua de los océanos y de la afluencia de agua dulceproveniente del descongelamiento de los glaciares y elhielo. La velocidad, magnitud y dirección del cambioen el nivel del mar presentará variaciones locales yregionales en respuesta a las características de la franjacostera, cambios en las corrientes oceánicas, ydiferencias tanto en los regímenes de mareas como enla densidad del agua oceánica. El aumento previsto esde dos a cinco veces más rápido en comparación alexperimentado en los pasados 100 años.

El aumento previsto del nivel del mar podría inundarmuchas de las tierras bajas del país, dañando tierrasde cultivo de la costa y desplazando a centenares depersonas de las comunidades costeras y de laspequeñas islas - como es el caso en especial que nosocupa, la Comarca Kuna Yala. De igual manera, otrosector que corre alto riesgo es el turismo, el cual esuno de los principales factores económicos dentro dela región. También tendría implicaciones en la salud

la urgente necesidad de sistemas de saneamiento, de drenaje de aguas, y la depuración de aguasr e s i d u a l e s .

Dentro de las posibles medidas a tomar a corto plazopara reducir la vulnerabilidad y lograr aumentar lacapacidad de adaptación a esta problemática en laComarca Kuna Yala, cabe mencionar las siguientes:

• Planificar el uso de suelo para la zona continentalde la Comarca Kuna Yala.

• Establecer planes de concienciación y educaciónciudadana.

• Conocimiento y entendimiento de la cultura Kuna.• Sistemas de alerta temprana.

Podemos concluir entonces que el reto del cambioclimático para Panamá, dentro del DesarrolloHumano, es un reto importante, puesto que en estedocumento sólo se ha realizado un breve y sencilloanálisis de una población específica (Comarca KunaYala) con un problema específico derivado del cambioclimático (ascenso del nivel del mar). Ello nos obligaa comprometernos más con esta realidad nacional ymundial, y establecer todas sus relaciones con elDesarrollo Humano de nuestro país.

Programa Nacional de Cambio ClimáticoPNUD - Proyecto PAN/97/G31


Recuadro 3.2

El ascenso del nivel del mar y sus implicaciones para laComarca Kuna Yala


a. Inseguridad en la frontera

Cuatro (Kuna Yala, Emberá-Wounaan, Wa rgandí yMadugandí) de las 5 comarcas indígenas del país estánsituadas en la región aledaña a la frontera con Colombia.Ambos lados de la frontera colombo-panameña formanuna unidad parcial, pues están estructurados en regionescon condiciones y realidades muy similares. Sonpoblaciones pluriculturales en pobreza o extremapobreza, instaladas sobre territorios ricos enbiodiversidad en donde hay escasa presencia del Estadoy de la sociedad civil nacional, pero de alguna manerasituadas en la mira de los grandes intereses económicosglobales. Las diferencias entre lado y lado se encuentranen la dimensión espacial y el caudal poblacional y, enotros sentidos, son más de fondo, como los procesospolíticos de ambos países y la violencia armada queinvade progresivamente ambas regiones, directa(Colombia) o indirectamente (Panamá).

La región de la frontera Este de nuestro país es,históricamente, una construcción geopolítica y unespacio periférico marginado, la expresión de unprofundo desequilibrio regional. Hoy pasa, de ser unafrontera olvidada, a constituirse en frontera ardientedebido al recrudecimiento de la crisis colombiana. Laescalada del conflicto armado interno, el endurecimientode las políticas antiterroristas a escala global, y laprofundización de la crisis colombiana, con unatendencia al largo plazo, tienen impensablesrepercusiones para la Frontera Este y para el contextosocioeconómico político nacional.

La situación actual pone en peligro la existencia de laspoblaciones, aleja las posibilidades de desarrollocomarcal e inversiones en territorios indígenas, ypromueve la migración centrífuga, en lugar de priorizarsocio-económicamente el área, como deberías u c e d e r( 3 3 ).

Según una mujer Emberá (24 años), una fuerza externaque amenaza su bienestar son “los guerrilleroscolombianos”:

“[Me siento triste] cuando la gente hablan de losguerrilleros, eso nos deja asustado.”

Otra mujer Emberá, a quien entrevistamos luego en laciudad de Panamá, afirmó la importancia de estasituación en su decisión de emigrar:

“Aquí en Panamá es un poquito más bien que Darién,porque en Darién las cosas son más duro, y ahora estánlos colombianos... Han llegado cerca de nuestra casa yhan muerto una gente inocente, y mi familia y todostenemos mucho miedo.”

D. Procesos que inciden en la permanenciade la situación de pobreza

Las poblaciones rurales e indígenas se encuentranatrapadas entre dos formas de organizar la vida social y lavida cotidiana. Por un lado está la competencia, que es elprincipio rector del sistema económico y el sostén de lamodernización; por el otro está la reciprocidad, expresadaen formas comunitarias profundas de solidaridad. Estacontradicción no se da sólo en el campo, sino también enla ciudad, en donde miles de migrantes campesinos eindígenas se desenvuelven también entre estas dos lógicas,en la medida en que una parte de ellos logra adquirirvisibilidad y agruparse en las aglomeraciones urbanas.

Los pueblos indígenas en la actualidad viven un procesode transición: entre una economía de subsistencia y unaincipiente inserción en una economía de mercado. Esainserción se da por la vía de actividades productivas,artesanías y algunos productos agrícolas, perofundamentalmente por el movimiento de mano de obraorbitando fuera de su ambiente natural. Miles detrabajadores indígenas –principalmente Ngöbes yBuglés– son la fuerza de trabajo barata de empresasbananeras, cafetales, huertas y cañaverales.

La cosmovisión indígena, que tradicionalmente seexpresaba manejando el valor del uso sostenible de losbienes materiales, hace contacto con el sistemaeconómico fundamentado en el valor de cambio, lo cualcrea nuevas necesidades básicas que están fuera delalcance de la economía tradicional de auto-subsistenciae incorpora en forma dominante el factor monetario(dinero) en la sociedad indígena tradicional. Ante ello,los recursos forestales (árboles maderables), marinos(langostas y otros) y culturales (turismo, artesanías) seconvierten en fuentes generadores de ingreso monetariopara las comunidades, al mismo tiempo quedesorganizan las relaciones basadas en la solidaridad.“En una sociedad globalizante de mercados y bloques,las comunidades indígenas se debaten entre mantenersus procesos locales y su identidad cultural, y laadecuación a nuevas realidades y necesidades sociales”(Alvarado, 2000: p. 28).

136


La vulnerabilidad expresada en las carenciassocioeconómicas, la desintegración familiar y comunal, lapobre educación, y las diferencias de género constituyenun lastre que retarda o mediatiza la posibilidad de liberars i n é rgicamente algunas de las potencialidades de estosgrupos humanos, particularmente los recursos humanos(salud, nutrición, educación) y el uso desarrollista de losterritorios. Es un círculo vicioso que es necesario alterar através de programas de apoyo consultados y conparticipación activa de la gente, para generar a futuro uncírculo virtuoso.

Aunque ocupan el 20% del territorio nacional, hasta lafecha, los territorios indígenas no han podido generaroportunidades y fuentes de ingreso porque los sistemasproductivos indígenas tradicionales, aunque sonambientalmente sostenibles, no han podido articularse alas cadenas regionales, nacionales e internacionales decomercialización. No es la existencia de los territorioscomarcales la razón de la pobreza indígena, pues éstasexisten desde antes que sus demarcaciones; más bien, lapobreza es el producto de la confluencia de los factoresanteriormente mencionados, que repercuten en la yadeteriorada situación socioeconómica de los pueblosindígenas.

¿Cómo sobrellevan las comunidades indígenasproblemas tan profundos y satisfacen sus necesidadesbásicas de subsistencia? Sus respuestas a diversaspreguntas nos permiten vislumbrar algunas de susestrategias, y nos recuerdan que la gente de los pueblosindígenas de Panamá, son protagonistas de sus vidas–individual o colectivamente, conscientemente o no–, ycomúnmente toman decisiones y actúan para“arreglárselas” o para mejorar la situación de su vida. Aveces lo han logrado a través de org a n i z a c i o n e scolectivas grandes; otras veces trabajando más fuerte ensus montes, emigrando lejos para trabajar por unsalario, o conformando grupos pequeños de autoayuda.Ellos de manera creativa manipulan sus opcioneslimitadas de acción y elección, en la búsqueda dediminutas ventajas.

Dado el acceso severamente limitado que tienen a losrecursos materiales y a las redes de poder, estosintegrantes de los sectores más empobrecidos de suscomarcas parecen haber dependido principalmente desus propios esfuerzos, de sus propias redes familiares, yde amistades, para enfrentar las circunstancias. Ésto seevidencia en el siguiente testimonio:

“Esfuerzo propio; trabajar más tiempo, más duro”

Cuando se les preguntó durante las entrevistas acerca dequé era lo que más les causaba problemas hoy en día, 10de 15 personas mencionaron la falta de dinero, viviendao comida. ¿Y qué están haciendo -les preguntamos- parasalir de este problema? La mitad de los individuos, esdecir 5 personas, indicaron que ellos trabajaban mástiempo y/o más duro.

Una mujer Kuna, de 43 años, mencionó lo mismo acercade su trabajo confeccionando molas:

“Trabajo más, haciendo cualquier trabajo... El señortrabaja en agricultura, yo en las molas.”

Aquí hay otras descripciones de sus horarios de trabajomás pesados:

“Estoy pensando trabajar aún más duro. Pienso hacerbastante monte para sembrar ñame y arroz... [Aún enel tiempo de descansar, voy] al monte a cazar animalespara comer, o corto leña. Me siento mal cuando quedosin hacer nada. [Con tantas problemas] me gusta tenerel cuerpo ocupado de algo.” (Emberá hombre, 24a ñ o s ) .

a. Redes familiares y sociales para la supervivencia económica

Un hombre Ngöbe de 29 años expresó elocuentemente elpapel principal que juega el parentesco en las estrategiasde supervivencia económica hoy en día:

“[Me siento fuerte para superar los problemas] con lacomunicación de la familia, porque muchas vecesestamos defraudados, triste y nos comunicamos y es laforma en que nos organizamos para buscar el sustentodel día o el trabajo que necesitamos, porque si no fueraasí, fuera más la pobreza que tenemos; siempre tenemosque pensar en mirar hacia delante.”

Un hombre Kuna (51 años) mencionó un ejemplo decómo la comunicación dentro de su propia red social loayuda a resolver sus pequeños problemas económicos:

“Con el problema que tengo sobre el transporte, voydialogando con los familiares y mis amigos máscercanos... Son pobre también, y no pueden darme elbote que necesito, pero me dan ideas, consejos... me

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p restan una platita para alquilar o hacen uni n t ercambio entre un bote y mis guineos y otro productosde mi finca.”

Cuando estaba enfermo, un hombre Emberá (36 años)consiguió ayuda de un tío para la limpieza de su monte:

“Mi familia no me pueden ayudar mucho porq u etambién son pobre, [ pero sí] me pueden ayudar enpequeñas cosas. Por ejemplo, cuando yo y la señoraestábamos los dos enfermos hace poco y no podíamosirnos al monte, busqué ayuda de mi tío y él fue a limpiarpor dos días.”

I V. Proye ctos ded e s a rro l l oEn la actualidad se ejecutan diversos proyectos dedesarrollo en las áreas indígenas, incluyendo algunosque son específicos para el sector y otros concomponentes indígenas, en el caso de proyectos másamplios.

Un análisis de la efectividad de los proyectos y planesenfocados a la población indígena nos revelaimportantes consideraciones y consensos sobre losproyectos. Muchos proyectos de desarrollo importantespara el combate a la pobreza en las poblacionesindígenas no han producido los resultados esperados,pues han padecido de desaciertos administrativos, faltade continuidad, y ausencia de mecanismos de consulta,decisión y participación de las poblaciones indígenas.

Atendiendo a los plantemientos antes esbozados, sepresentan a continuación algunas sugerencia:

• Los Proyectos deben enmarcarse dentro de unaPolítica de Estado de mediano y largo alcance, y laejecución debe extenderse más allá de un períodoelectoral, para asegurar su continuidad.

• La participación de los “beneficiarios” o involucradoses no sólo prudente, sino indispensable, y debe darse,tanto en las negociaciones previas como en la fase deelaboración del proyecto, pasando por su ejecución yevaluación correspondiente.

• Al momento de la elaboración de un proyecto, hay

que tomar en cuenta el concepto de “calidad de vida”y de “Desarrollo Humano” que tenga el grupoinvolucrado.

• Se debe también considerar la metodología que seseguirá para la evaluación, incluyendo mecanismospara medir el impacto que tiene finalmente elproyecto sobre la población a la cual está destinado.

A. Proyectos de desarrollo vía organizaciones no gubernamentales( O N G s )

Comenzando en la década de 1990, un númerorápidamente creciente de organizaciones nogubernamentales también ha patrocinado proyectosrurales dirigidos a ayudar a la gente empobrecida...(34)

Desde la perspectiva de una persona ruralexperimentando niveles alarmantes de inseguridadeconómica, tal como las personas que entrevistamos enel estudio cualitativo, estos proyectos parecen ofreceresperanzas como una nueva e importante fuente deacceso a los escasos recursos de subsistencia y/o dineroen efectivo. Para muchos de ellos, los proyectos hantraído beneficios a la comunidad, pero a veces sólo unpequeño número de líderes del proyecto (o algunasveces, una sola persona) son quienes cosechan losbeneficios, con frecuencia sin cumplir susresponsabilidades(35).

A continuación se ofrecen: primeramente, sus propiasvoces que nos hablan sobre estos problemas y, ensegundo lugar, sus ideas sobre qué hacer para mejorar lasituación.

1. Los Problemas

“[Ahora no participo mucho]; hay que andar enreuniones y no tengo mucho tiempo. Un seminario mecuesta una semana perdida”. Pero yo he estado comocolaborador en proyectos de vivero de café, de plantasmaderables, viveros de diferentes cultivos, peropequeños, o en seminarios... Siempre he estado deacuerdo con los proyectos. El problema que siempre seda es que... al final, una sola persona es la que seadueña de todo y lo que es la mano de obra se pierde porcompleto. Es la falta de coordinación, y cuando ya nosdamos cuenta, tenemos que parar y la misma gentesiempre es la que está dirigiendo”. (Ngöbe hombre, 29años).

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“Nunca he participado. He escuchado que a veces salenbien, y a veces salen mal, a veces las personas delproyecto van a Panamá, y allá se quedan por muchotiempo y no vienen {para cumplir con las cosas]prometidas, ...[no] ...cumplen con lo que prometen”.(Emberá hombre, 24 años).

2. Visiones Positivas

“Estoy en un proyecto ahora. Tenemos cría de puerco yestamos trabajando el monte para sembrar plátanospara dar a los puercos. Si trabajamos bien, creo quedaría buenos resultados, [pero] todavía no hemosvendido nada. Apenas el proyecto está empezando. Tienecomo un año. Pienso ver plata al vender esos puercos.Ésta es mi primera vez participando en un proyecto”.(Emberá mujer, 35 años).

“Hay organizaciones que quieren ayudar. Seríabienvenida, porque acá en Darién queremos que venganproyectos para ver si avanzamos de esta pobreza quen o s o t ros estamos. No he sido miembro de variosproyectos, ahora solamente estoy con uno. Todos en lacasa están participando. Tenemos cría de puerco. Antesteníamos cría de gallina pero cambiamos a puerco.Teníamos un buen resultado con los pollos: los vendimosy hicimos una ganancia más o menos de $150. Puestodo tuvo bien. Ahora tenemos la intención de comprarunos 10 pollos”. (Emberá hombre, 36 años).

Estas voces de individuos que forman parte de lossectores más pobres de la población de sus pueblosindígenas nos proveen un mensaje claro en el sentido deque la llave para mejorar el éxito de estos proyectos esencontrar formas para incluir a todos los sectores, a ungrupo más amplio de la población, tanto en el trabajocomo también en el disfrute de los beneficios de losproyectos.

Un hombre Emberá lo planteó de esta forma:

“Para que salga mejor tiene que ser más organizado ytrabajar con más fé. Estamos solamente [en su proyectode puercos] 8 miembros, y sería mejor que la comunidadentera participe... Estos días tuvimos hablando de eso,para ver si mejoramos la calidad de vida que nosotrostenemos”.

Tres individuos tenían sugerencias específicas acerca deltipo de líderes que promoverían una mayor participación

y beneficios equitativos. Desde el punto de vista de unhombre Ngöbe de 29 años, por ejemplo, el liderazgodebe venir de afuera, pero de las proximidades:

“Siempre la persona que va a organizar el proyectotiene que ser una persona de afuera para tener unresultado para todos los demás... Mi sugerencia es quela persona que viene de afuera puede ser de Tolé, peroque esté a diario [aquí]... coordinando al empleado...De allí entonces pueden salir personas líderes que yaadquieren compromiso y claro allí puede superarse unproyecto”.

Un hombre Kuna de 51 años sugirió que los proyectosfuesen supervisados por las autoridades Kunatradicionales:

“Que las autoridades [es decir, el Sáhila, que es laautoridad máxima] deben participar y cualquierproyecto debe [tener] la firma de las Autoridades... Eldinero debe ser depositado en el banco de la comunidadpara que no lo manejen otras personas, porque cuandoviene un proyecto así lo dejan a los grupos y entoncesuno se acapara”.

Las sugerencias aparentemente sencillas que nosofrecieron algunos entrevistados para mejorar losresultados de los proyectos de desarrollo en suscomunidades nos dan, de hecho, luces abarcadorasacerca de la realidad socioeconómica prevaleciente enestas comunidades empobrecidas. Sus sugerenciasdestacan la necesidad, poco notada por los queplanifican los proyectos de desarrollo, de empezar estetrabajo con un conocimiento de los conflictos y de lasdesigualdades que existen dentro de una comunidad. Deesa forma se construyen proyectos que llegan a mássectores de “la base”.

V. Propuestas indígenas para elDe s a rrollo HumanoEs clave que se presenten y fortalezcan las propuestasgeneradas desde los grupos indígenas, pero sin perderde vista la necesidad de articular adecuadamente losprocesos de desarrollo autónomos de las comunidadesmultiétnicas con el desarrollo integrado de la nación, la

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planificación coordinada y el acceso a recursosnacionales e internacionales, que son más difíciles deobtener si se intenta de manera fragmentaria. Si escada vez más generalizada la perspectiva de que eldesarrollo de los territorios y de la población indígenadebe contar con su aporte y su concurso, vistos comosujetos del desarrollo humano, ¿Cuáles son laspropuestas indígenas frente al desarrollo humano?

• S e r reconocidos como pueblos, como entidades queexpresan particularidades que los diferencian social,política y culturalmente de las sociedades nacionalesen las que están insertos.

• C o n t a r con territorios que correspondan alderecho a organizarlos, disponiendo de los recursosnaturales en beneficio de sus propias actividades; y elderecho a ejercer y regirse por su propianormatividad, lo que convierte ese espacio enjurisdiccional.

• El derecho a la autodeterminación, para controlarcon su propia normatividad los procesos económicos,sociales, políticos y culturales gracias a los cuales elgrupo asegura su reproducción física y cultural.

• La afirmación de su cosmovisión, que considera ala naturaleza como parte integral de la vida, por loque debe armonizarse con ella, con una visiónintegral de lo ecológico, cultural y económico.

En la visión de los pueblos indígenas, lo anterior debeverse reflejado en una política indigenista másprogresista, conforme a las siguientes orientaciones y/oprioridades:

• En las áreas indígenas, el Estado debe establecerpolíticas claras y consultadas de coordinación y co-manejo de los Recursos Naturales y Ambientales,dando prioridad a los indígenas en su administracióny manejo, con responsabilidad y asistencia técnica deambas partes y respetando la cosmovisión indígena.Todo proyecto debe incluir estudios de impactoambiental; estudios de impacto social, económico ycultural en la región; y plan de aseguramiento de laparticipación indígena en los beneficios del proyecto.

• Para reforzar los D e rechos indígenas, creartribunales especiales en materia de derecho indígenay, en el ámbito internacional, propugnar por el

reconocimiento de la propiedad intelectual de lospueblos indígenas.

• En cuanto a la S a l u d reforzar la promoción,prevención, atención y rehabilitación de salud conenfoque intercultural y con participación comunitaria,así como promover campañas intensivas contra lasenfermedades más frecuentes.

• La ejecución de una política que intente cambiar elcurrículo y cultura de las escuelas públicas para darhonor a las lenguas y culturas indígenas sería un pasogigante hacia la meta de dar apoyo a la identidadétnica y su contribución a la promoción del desarrollohumano. Se debe implementar lo establecido en laley sobre educación bilingüe intercultural.

• La identidad cultural de los pueblos indígenasdebe prevalecer y ser promovida, tanto en el ámbitonacional como internacional. Mujeres y hombres delas tres comarcas nos describieron cómo sussentimientos de pertenencia a un grupo y a unterritorio particular -su identidad étnica- son unafuerza positiva central en sus vidas, por lo quepareciera importante, entonces, explorar avenidaspara preservar este sentimiento de identidad étnicacomo una manera nueva y adicional de promover eldesarrollo humano en Panamá. Hemos aprendido, noobstante que algunas de las prácticas estatales -particularmente las educativas- están socavando estesentimiento compartido de identidad étnica.

• Los grupos vulnerables en los pueblos indígenas (laniñez, tercera edad, mujer y juventud) deben contarcon programas especiales de atención de género,liderazgo juvenil, becas, pasantías y creación deempleos.

• Para promover el d e s a r rollo pro d u c t i v o, u rg erealizar un diagnóstico de la producción indígena,rescatar las tecnologías tradicionales de producción, yapoyar la transferencia de nuevas tecnologíasadecuadas y sostenibles; promover el procesamientoagroindustrial comunitario, para facilitar el acceso almercado; capacitar en planificación y administraciónde la producción y generación de servicios; capacitartécnicamente a los indígenas para elevar el control decalidad, sin perder las técnicas originales; y asegurarla disponibilidad de materia prima local(especialmente la de uso artesanal) mediante la

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regeneración de áreas degradadas y el manejosostenible de los recursos.

• Capacitación, manejo, uso y aprovechamientocomercializable y sostenible del bosque.

• Hay que promover la planificación del desarrolloecoturístico en comarcas y territorios, seleccionando

áreas potenciales, mecanismos de inversión ypolíticas de beneficios comunitarios. L o sconocimientos indígenas y su visión en torno a larelación hombre y naturaleza, deben formar partede los programas que se desarrollen en el ámbitoambiental, y fortalecer esos conocimientos con lacapacitación en el manejo del bosque, los senderosinterpretativos y otros.

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Haciendo acopio de sus potencialidades, los pueblosindígenas han logrado alcanzar hitos que seconstituyen en aportes significativos al desarrollohumano sostenible de Panamá. Entre ellosdestacamos los siguientes:

• En la actualidad, hay cinco indígenas ocupandocurules legislativas y, en el período 1999-2000,un legislador indígena logró ocupar, por primeravez, la Presidencia de la Asamblea Legislativa.

• Los pueblos indígenas han alcanzado el cruciallogro de darle un tratamiento institucional formala sus relaciones con el Gobierno Nacional. En1952 se constituyó el Departamento de A s u n t o sIndígenas en el Ministerio de Gobierno y Justicia,y seis años después, se organizó el InstitutoNacional Indigenista y de Antropología Social enel mismo Ministerio, para luego crearse laDirección Nacional de Política Indigenista (DPI).En enero del año 2000, se creó el ConsejoNacional de Desarrollo Indígena, cuya SecretaríaGeneral permanece en la DPI: este consejo setorna en una instancia de consulta y deliberaciónsobre políticas y acciones públicas concertadasentre los organismos estatales, los congresos yautoridades indígenas, y la sociedad civil.

• La capacidad de articulación de los pueblosindígenas se ejemplifica en diversas acciones.Entre éstas, el 12 de Octubre de 1995 losrepresentantes de los congresos indígenas Ngöbe-Buglé, Kuna, Emberá-Wounaan-Drua yMadugandí presentaron públicamente el "Plan deDesarrollo de los Pueblos Indígenas" al GobiernoNacional, teniendo como garante al Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).En torno a este Plan se organizó la "CoordinadoraNacional de Pueblos Indígenas (COONAPIP)",que integra a los Congresos Generales indígenas,a excepción del Congreso General Kuna.

• A lo largo de los años, la población indígena halogrado acciones significativas y avancesgraduales en materia legislativa nacional. Lalegislación de las Comarcas, referida al terruñoindígena con organización política semi-autónoma y una división geopolítica bajo lajurisdicción del Gobierno Nacional, ubica lapropiedad y los usos colectivos de esosterritorios, siendo éstos inembargables einadjudicables. El territorio de las comarcasrepresenta un 20% del territorio panameño, o sea,15,103.4 km2 de los 75,517 km2 que posee elpaís.

La cosmovisión de desarrollo de los pueblosindígenas que habitan nuestro país integra laconvivencia entre el hombre y la naturaleza, y noshabla de la necesidad de una armonía entre losdiversos componentes de la vida, entre los cuales elmedio ambiente es un punto esencial. De hecho,existe una estrecha relación entre las áreas debosques vírgenes y el establecimiento de poblacionesindígenas que no han sido afectadas profundamente,gracias a prácticas sostenibles tradicionales y desubsistencia, así como al profundo conocimiento quetienen estos pueblos sobre las diferentes especies deplantas y animales existentes en su entorno.

INDH Panamá 2002

Recuadro 3.3

Hitos importantes de los pueblos indígenas en Panamá


• En cuanto a fuentes de financiamiento y crédito, sedebe promover el establecimiento de políticascrediticias especiales; lograr que las instituciones decrédito atiendan las necesidades y limitaciones quetienen las comunidades que no son sujeto de crédito;y promover el ahorro, la capacidad empresarial yadministrativa, y la creación de alianzas estratégicaspara elaborar programas más globales de desarrolloque faciliten la consecución de financiamiento para eldesarrollo.

En adición a lo anterior, los líderes tradicionales(36)

destacan la importancia de que las comunidadesparticipen en los proyectos de desarrollo a través de suspropias organizaciones, con el fin de mejorar losprocesos de diagnóstico, formulación, ejecución yevaluación de los proyectos que los afectan. Tambiénresaltan la necesidad de que se le dé prioridad a lospueblos indígenas en los proyectos nacionales deinversión, favoreciendo el respeto de las leyes y planeselaborados para esas áreas y grupos, lo cual permitemejorar la gobernabilidad democrática del país.Recomiendan que se aborde el problema de la seguridaden la zona fronteriza con Colombia, inseguridad queestá afectando las condiciones de vida de la población deesas áreas. Y, finalmente, destacan su deseo de que se lesinvolucre en los procesos de diálogo y concertación quetraten sobre situaciones que afecten sus territorios,evitando con ello que se les impongan leyes y proyectosexternamente, como en el caso de la definición de áreasprotegidas o de proyectos de explotación de recursosdentro de sus comarcas.

VI. Síntesis:implicaciones para elDesarrollo HumanoEste capítulo nos ha permitido corroborar ycomplementar los estudios técnicos sobre lavulnerabilidad con las propias perspectivas de un grupode personas que viven esas carencias, lo cual enriqueceel diagnóstico existente sobre la pobreza en Panamá aldar a conocer las voces y los rostros humanos que viventras las cifras. Al poner de relieve la reflexión sobre elcarácter humano que debe imbuir todo proceso dedesarrollo, este apartado nos ha permitido rescatar

algunas implicaciones importantes para el desarrollohumano en Panamá, las cuales analizamos en esteapartado.

En un sentido fundamental, el crecimiento económicoque ha experimentado Panamá aún no ha tocado a lamayoría de los hogares indígenas incluídos en esteestudio cualitativo; por el contrario, su situación econó-mica parece estar deteriorándose hacia una crisis desubsistencia aún más amenazante. En la urg e n t enecesidad de obtener dinero en efectivo para comprar lorequerido para satisfacer sus nuevas necesidades básicas,la mayoría de ellos se ha visto impulsada a participar enla economía de mercado, pero ganando acceso tan sólo asus escalones más bajos.

Esta transformación –de ser agricultores (y/opescadores, etc.) de subsistencia primaria, a serdependientes de su participación en trabajo pagado–, esparte de un proceso mundial y de largo plazo que se hatornado especialmente intenso tras la Segunda GuerraMundial. Claramente, los pueblos indígenas han sido –yson– víctimas de fuerzas sociales que están fuera de sucontrol; sin embargo, ellos no han sido víctimas pasivas,sino que han acuñado estrategias que se apoyan en losdos recursos más disponibles a los grupos que tienenpoco acceso a los bienes materiales. Por un lado, ellos seexigen trabajar por más tiempo, con más ahínco y/o ennuevas maneras (tales como la migración de jóvenes ofamilias completas a las áreas urbanas), mientras que,por el otro lado, buscan ayuda dentro de su grupo étnico,especialmente de aquéllos que forman parte de su gran ycomplejo mundo de parentesco. En el análisis final,independientemente de que estas estrategias no hayanpodido prevenir la creciente crisis de subsistencia en suscomunidades (una crisis que se origina fuera de lascomarcas, en procesos nacionales y globales), ellasseguramente han sido clave para la supervivencia de lospueblos indígenas, a pesar de las dificultades internas yexternas.

Las voces indígenas aquí presentadas pueden colaboraren la identificación de aspectos específicos de la actualeducación estatal que parecen socavar la identidadétnica, que es un pilar potencial importante parapromover los procesos de desarrollo humano entre estosgrupos sociales. Es cierto que este estudio documenta ladesesperación existente entre algunas gentes indígenasen razón de su precaria situación socio-económica hoyen día en Panamá; el mismo también nos guía, empero,

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hacia puntos más optimistas. Cuando le preguntamos auna joven mujer Emberá de 21 años el por qué pensabaque habían tan pocas organizaciones Emberá en laciudad, ella respondió:

“Porque estamos empezando.”

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CAPÍTULO IVL A E D U C A C I Ó N C O M O V Í A P A R A L A R E A L I Z A C I Ó N D E L P O T E N C I A L H U M A N O

I. IntroducciónPor Desarrollo Humano Sostenible puede entenderse un"proceso conducente a la ampliación de las opciones delas que disponen las personas". En principio, estasopciones pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo,pero a todos los niveles de desarrollo, las tres opcionesesenciales para las personas son: poder tener una vidalarga y saludable, poder adquirir conocimientos y podertener acceso a los recursos necesarios para disfrutar deun nivel de vida decoroso. Si no se dispone de esasopciones esenciales, muchas otras oportunidadespermanecen inaccesibles." (1 )

A. La educación: camino para la realización del potencial humano

Para la educación, el concepto tiene implicaciones degran valor y alcance. Ésta contribuye al desarrollohumano en todas sus expresiones y es condiciónindispensable para participar en la construccióncolectiva de una vida más próspera y feliz para todas laspersonas. Es la educación precisamente la encargada depotenciar las disposiciones propias de cada cualaprovechando, a su favor, y también a favor de lasociedad, la diversidad de los dones heredados.(2)

Durante los últimos años, se ha tejido un amplioconsenso internacional acerca de la importancia quetiene la educación para el desarrollo humano. Sereconoce que la educación contribuye al desarrollo de laspotencialidades de las personas y que forma al serhumano para realizar una actividad productiva; paraparticipar activa y conscientemente en el mejoramientode su entorno familiar, comunitario y social; paraconvivir en armonía con otras personas; y paraincrementar la propensión a una vida sana, reduciendo lamortalidad y aumentando la esperanza y la calidad devida. Así mismo, se plantea que la educación es un factorque influye en la reducción de la pobreza y la exclusiónsocial, así como en la construcción de sociedades másdemocráticas, tolerantes, estables y pacíficas.(3)

Se observa una relación directa entre el nivel y calidad

de la educación, y el proyecto de vida de las personas. Lapoblación con un mínimo de doce años de escolaridadtiene mayor probabilidad de acceder a una actividadproductiva y a un salario digno, así como menoresposibilidades de ser pobre. De este modo, mujeres yhombres estarán en mejores condiciones de comprenderlos mensajes de salud, vivir en ambientes adecuados,comprender sus derechos y deberes, y participarconscientemente en el desarrollo de su comunidad y delpaís. Aún cuando esta relación entre educación ydesarrollo humano no es mecánica ni mágica, esimportante reconocer el papel potenciador que tiene elfactor educación, más que cualquier otro, en el empleo,el ingreso, el progreso, el bienestar común y la libertadciudadana.

La educación básica universal es una condiciónnecesaria para la plena realización de las personas y unpasaporte a otros niveles y modalidades de formaciónque contribuyen al aprendizaje de la cultura, la ciencia,la tecnología, y a la preservación de la salud, el medioambiente y la nutrición.

Todas las investigaciones sobre la infancia nos indicanque los primeros años del ser humano constituyen unaetapa de grandes cambios, los cuales ejercen unainfluencia decisiva y duradera en la vida adulta porquees en este período cuando se crean las bases deldesarrollo de las capacidades de pensar, hablar, aprender,razonar, comunicarse y convivir con otras personas. Enesta etapa se definen también los fundamentos de losvalores y las actitudes que definirán la personalidad delas personas en el futuro ( 4 ). En este sentido, lasdecisiones y opciones que, en materia de educación,salud y nutrición, se tomen en favor de la niñez, serándecisivas para sus vidas y para el porvenir del país.Cuando hay grupos de niños y niñas, que por razoneseconómicas y sociales, no reciben oportunamente estosestímulos y condiciones, se atenta no sólo contra sucalidad de vida, sino también contra el progreso del paísen general.

Los países con mayores niveles de desarrollo humanoson los que poseen también altos niveles de educación y

C A P Í T U L O IV La Educación como vía para larealización del po tencial humano

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CAPÍTULO IV L A E D U C A C I Ó N C O M O V Í A P A R A L A R E A L I Z A C I Ó N D E L P O T E N C I A L H U M A N O

han atendido de modo universal la educación básica desu población (de 8 a 11 años de escolaridad). En sentidoinverso, los países y grupos más pobres son los quegeneralmente registran los mayores índices deanalfabetismo y baja escolaridad. La educación básicaes la piedra angular para el desarrollo de habilidadescognoscitivas y aptitudes en ciencias y matemáticas, locual conlleva a desarrollar en los individuos una masacrítica de conocimientos especializados que les permitiráser parte de la era de las redes y del conocimiento.

Desde una perspectiva cuantitativa, se puede constatarque los cinco países que encabezan las naciones de másalto desarrollo humano –Canadá, Noruega, EstadosUnidos, Australia e Islandia-, tienen una tasa dealfabetización igual o superior al 99.0% y una tasa brutade matriculación (primaria, secundaria y terciariacombinadas) que oscila entre 100 % (Canadá) y 89%(Islandia). Por su lado, los países que ocupan los últimoslugares de desarrollo humano bajo –como son Etiopía,Burkina Faso, Níger y Sierra Leona–, tienen tasas dealfabetización que fluctúan entre el 36.3% y el 14%,mientras que la tasa bruta de matriculación varía entre el26% y el 15%.

B. La educación como medio efectivo para reducir la pobreza, aumentar los niveles de bienestar individual y colectivo, ymejorar el índice de Desarrollo Humano

La pobreza es un fenómeno íntimamente vinculado aldesarrollo humano. Si este último significa el desarrollode las capacidades plenas de las personas, la pobrezarepresenta la privación de estas oportunidades –no sólode los bienes y medios que contribuyen a un mayorbienestar material–, sino la denegación de la oportunidadde una vida decente, duradera y tolerable. Ello quieredecir que la pobreza cercena el futuro de las personas yrepresenta, en general, una situación que impide ejercerla ciudadanía plena, con sus deberes y derechos, con locual limita el ejercicio de la soberanía, la paz y lademocracia, al tiempo que fortalece los anti-valores delconformismo, de la desesperanza y de la dependencia.

La pobreza está afectada por la falta de acceso al mundode la lectura y la comunicación, e impide lograr elconocimiento y la tecnología que son fuentes de trabajo,producción, progreso económico y mejoramiento de lacalidad de vida. La insuficiente educación ocasionadapor las condiciones de pobreza es, por consiguiente,

causal de exclusión social y de una débil capacidadlaboral. Esta situación le sustrae al país y a su poblaciónuna enorme cuota del capital social indispensable paraproducir, competir, y vivir con dignidad y esperanza.

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (año1996), la pobreza se perpetúa cuando "las personashumildes, con poca educación y escasa capacidad paragenerar ingresos, llegan a ser padres y madres jóvenes, yno pueden asegurarles un buen desarrollo a sus hijos ehijas. Las secuelas más evidentes en la nueva generaciónson las dificultades para aprender, el fracaso escolar yuna menguada capacidad para generar ingresos. A lamiseria suelen sumarse otras desventuras, como lasenfermedades, las adicciones y la criminalidad."

Por su parte, Amartya Sen, Premio Nóbel de Economía,reconoce que las oportunidades educativas y la calidadde vida de la niñez tienen importancia, no sólo como underecho que les asiste, sino también para la vida futurade la sociedad por las siguientes razones: psicológicas yéticas, al preparar a las personas para lasresponsabilidades sociales futuras; económicas, puescontribuyen a la formación de seres útiles yeconómicamente productivos; sociales, al aportar en lapreparación para la convivencia armoniosa con otraspersonas; y políticas, porque contribuyen a forjar laparticipación ciudadana democrática (5).

Según el enfoque de desarrollo centrado en elcrecimiento económico, la educación es un medio paraaumentar la productividad, la competitividad y larentabilidad de la inversión económica. La génesis deeste enfoque tuvo lugar en la década de los sesenta,cuando se produjo un crecimiento económico sinprecedentes en los países industrializados y se buscótrasladar el modelo a las naciones pobres ysubdesarrolladas(6). Siguiendo este enfoque, la educaciónfue considerada el factor que podía explicar la diferenciaen el ritmo de la economía de los países. Diversosestudios han demostrado la relación entre educación ycrecimiento económico; así encontramos los análisis deoferta y demanda de mano de obra calificada, lasinvestigaciones sobre la rentabilidad económica de laeducación, y los análisis costo-beneficio en educación,todos buscando correlaciones entre la formación y losresultados de la economía.

La posterior agudización de las diferencias entre lospaíses de centro y de la periferia, así como entre los

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niveles de oportunidades dentro de los propios países,hicieron notar que no era suficiente el crecimientoeconómico y el incremento del ingreso para asegurar eldesarrollo de las personas. Esta constatación emerge deuna realidad que muestra que los países en desarrollo,aún en presencia de recursos naturales y de tasassostenidas de crecimiento económico, enfrentaban seriosproblemas de desigualdad, pobreza, deterioro ambiental,nutrición, disparidad entre sexos y ausencia de libertadesdemocráticas. La equidad como igualdad de capacidadesde las personas para funcionar en la sociedad, es decir,para ser y hacer, y para escoger el estilo de vida que másvaloran, se ha visto seriamente amenazada en AméricaLatina y en Panamá (7).

C. La educación abre las puertas al nuevo conocimiento y al mejor aprovechamientode las tecnologías

El Informe Mundial de Desarrollo Humano 2001 delPNUD, cuyo lema fue "Poner el Adelanto Tecnológico alServicio del Desarrollo Humano", nos permite tomarclara conciencia de la relación estrecha que existe entretecnología, desarrollo humano y crecimiento económico.Las innovaciones tecnológicas elevan la capacidadhumana, repercuten en el crecimiento económico porqueaumentan la productividad entre otros, y crean nuevasactividades, industrias y empleos. Por otro lado, lasinnovaciones tecnológicas son una expresión de lapotencialidad humana, de modo que, mientras máselevados sean los niveles de educación, mayor será lacontribución a la creación y difusión de la tecnología.

La educación abre las puertas al nuevo conocimientoy al mejor a p rovechamiento de las tecnologías,entendiéndose que una masa crítica de conocimientosespecializados es indispensable para poder adaptar ya d o p t a r tecnologías creadas en otros países.Presentada como un instrumento para el desarrollo, latecnología es útil en estrategias de combate a la pobreza,en tanto crea nuevas y mejores cosechas, mejoresmedicamentos, comunicaciones y oportunidadeseconómicas(8). De entre las tecnologías, la informática–una expresión del avance tecnológico y piedra angularde la "era de las redes"– es, para la educación, tanto unobjeto de estudio como un medio para tener acceso alconocimiento y a los aprendizajes de calidad. "Si algunaforma de desarrollo se está potenciando en el Siglo XXI,es la adquisición de conocimientos y la construcción delas capacidades tecnológicas" (IDH 2001).

Como ocurre en la gran mayoría de los países delmundo, esta herramienta no está siempre al alcance delos grupos humanos más pobres. Según el Informe deDesarrollo Humano 2001, Panamá ocupa el lugarnúmero 42 en el Índice de Adelanto Tecnológico (IAT) ypertenece a la categoría de los países “seguidoresdinámicos” (países que hacen uso dinámico de nuevatecnología, poseen conocimientos especializadossuperiores a los de países marginados y en donde ladifusión de viejas tecnologías es lenta y deficiente),categoría en la que se incluyen también naciones comoUruguay, Sudáfrica y Tailandia.

Esta tercera categoría está precedida por la de los“países líderes” y la de “países líderes potenciales”.Encabezan la primera categoría Finlandia, EstadosUnidos, Suecia y Japón, mientras que la segunda laencabezan España, Italia y la República Checa. De lospaíses de América Latina, forman parte, del segundogrupo México, A rgentina, Costa Rica y Chile. El cuartogrupo está formado por los marginados y el quinto porun bolsón de países que parecen no tener presencia en elcampo tecnológico. Una de las variables del índice IAT,la difusión y uso de tecnologías viejas como el teléfono,guarda relación con el número de anfitriones en laInternet (por mil personas), en la que Panamá tiene unapresencia de 1.9, Costa Rica de 4.1 y Finlandia de200.2.

La situación descrita anteriormente nos permite observarel lugar que ocupa nuestro país en el mundo tecnológicoy la magnitud del esfuerzo que debemos realizar comosociedad para alcanzar crecientes niveles de desarrollohumano.¿Cuáles son, entonces, las principales leccionesque para Panamá se derivan de la lectura del IDH 2001del PNUD?

• Los países con un bajo IAT registran menos años deescolaridad, en promedio, que aquéllos con alto IAT.

• El mayor logro en avance tecnológico se da enfunción de la pertinencia y calidad de la educación,más que en el promedio de años de escolaridad.

• Una masa crítica de conocimientos especializadoses indispensable para poder adaptar y adoptartecnologías creadas en otros países.

• Las políticas en ciencia y tecnología deben orientarsehacia el desarrollo de una actitud científica, que debe

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instalarse desde el inicio del proceso educativo,porque la ciencia y la tecnología son parte integral dela cultura de hoy.

CH. La educación contribuye a laformación para el trabajo productivo,a lograr aprendizajes a lo largo de la vida, y a despertar el espíritu emprendedor y empresarial de las p e r s o n a s

El cambio más importante que surge de las nuevasdemandas de la educación es que ella deberái n c o r p o r a r en forma sistemática la tarea deformación de la personalidad de los educandos. E ldesempeño productivo y emprendedor requiere deldesarrollo de una serie de capacidades que no se forman,ni espontáneamente, ni a través de la mera adquisiciónde informaciones o conocimientos; por ello, laeducación forma no sólo el núcleo básico del desarrollocognitivo, sino también el núcleo básico de lap e r s o n a l i d a d .

La educación para el trabajo es prioritaria para eldesarrollo humano. Un factor directamente asociado ala pobreza es el trabajo productivo, porque se consideraque los pobres en general son personas que no poseen unempleo o medio de generar ingresos suficientes parasatisfacer sus necesidades básicas y llevar una vidadecente. Tanto la inserción precaria en el mercado detrabajo, como su bajo nivel educativo y de competencialaboral, son situaciones generalizadas entre los gruposhumanos pobres. En este sentido, las posibilidades delograr un empleo o de insertarse en una actividadproductiva estable dependen de las característicaseconómicas del medio pero, también, en una proporciónimportante, de la formación lograda( 9 ). De allí que laeducación para el trabajo sea, además, una educaciónque transcurrirá a todo lo largo de la vida de laspersonas, tornándose en el hilo conductor de laformación, que le permite al individuo utilizar todos losespacios de su vida como un escenario de aprendizajepara el trabajo: se puede aprender en la escuela, la calle,el barrio, el espacio rural, el hogar, la empresa, elsindicato y de la propia experiencia.

En este sentido más amplio, la formación para el trabajorepresenta también una educación para la vida, quesignifica educación formal, pero también educación noformal e informal. Hablamos aquí de muchas cosas: de

auto-aprendizaje, de alternar formación y práctica, de laformación a distancia, de usar nuevas tecnologías ytambién las tecnologías convencionales, deperfeccionarse y capacitarse en el puesto de trabajo, decertificar la capacidad, de organizaciones modulares, detrabajar en diversas competencias, de emprenderiniciativas y proyectos, y de trabajar por elmejoramiento de su comunidad y del entorno social yn a t u r a l( 1 0 ).

Una de las tendencias más importantes en la formaciónpara el trabajo y para la vida dice relación con lacapacitación para el desarrollo del comportamientoe m p r e n d e d o r. Este tipo de capacitación se sustenta eninvestigaciones realizadas en la Universidad de Harvardy en el Massachussets Institute of Technology (MIT) delos Estados Unidos, que han generado la convicción deque el uso y aplicación que se haga de losconocimientos, así como la capacidad de desempeñogeneral, dependen en última instancia delcomportamiento humano. Estas investigacionesculminaron con la elaboración de un programa decapacitación centrado en tres áreas del comportamientohumano: el logro personal, la planificación y la auto-confianza, y el ejercicio del poder, tras lo cual laConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD) impulsó el programaEMPRETEC, destinado a crear hábitos y conductasemprendedoras en las personas, más allá de su condicióncultural, económica y social. El enfoque deEMPRETEC contribuye a forjar una personalidad másindependiente, creativa y responsable frente a losproblemas y los proyectos.

D . La educación es indispensable para forjar y difundir la cultura y los valoresde la equidad, la paz, y la necesidad de preservar el medio ambiente

La educación transmite porque quiere conservar, yquiere conservar porque valora positivamente ciertosconocimientos, ciertos comportamientos, ciertashabilidades y ciertos ideales( 11 ).

Un elemento que aparece con mucha fuerza dentro delas nuevas propuestas curriculares en los países de laregión son los ejes transversales -temas o contenidos dela época histórica y de la sociedad actual-, queresponden a problemas o conflictos de trascendenciaque requieren ser estudiados con sentido global, visto

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que se trata de aprendizajes considerados importantes enla formación integral y actualizada de las personas( 1 2 ).Algunos ejes transversales son: los derechos humanos,la educación ambiental, la perspectiva de género, laeducación preventiva integral, la educación enpoblación, la salud, el cooperativismo, el plan vial yeducar para la ciudadanía. Se espera que estos temastransversales se articulen a las experiencias deaprendizaje en diversas asignaturas, incluyendoEspañol, Matemática, Estudios Sociales y CienciasNaturales, así como en las diversas actividades queo rganice la escuela como parte de su programainstitucional.

A continuación se presentan tres ejes temáticos quepueden ser abordados transversalmente a través de losprogramas educativos que se ofrecen en nuestro país:

1. Género

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) hademostrado ampliamente que, en ningún país delmundo, las mujeres y los varones reciben un tratoigualitario, ni tienen las mismas oportunidades. No envano la ONU ha realizado cuatro ConferenciasMundiales sobre la Mujer (México, en 1975;Copenhague, en 1980; Nairobi, en 1985; y Beijing, en1995). Es necesario, por consiguiente, eliminar losestereotipos sexistas -tanto explícitos como ocultos- queestán presentes en el currículo educativo como uno delos medios más eficaces para lograr la equidad en laeducacion. Un ejemplo son los libros de texto en dondela figura predominante es la masculina, no sólo encantidad, sino también por los roles protagónicos queaparece desempeñando. Las mujeres han tenido, engeneral, pocas oportunidades de verse como líderes,heroínas, o científicas, lo cual limita el potencial dedesarrollo de su autoestima y su proyección futura comop e r s o n a .

2. A g u a

El agua es un elemento indispensable en la salud y lavida de la población, un bien social y económico deinestimable valor. Existe, sin embargo, unapreocupación creciente en el país y el mundo frente a losproblemas que tienden a reducir las fuentes y la calidadde este importante líquido, porque los estudios sobre elagua abordan con precisión la multiplicidad ycomplejidad de los problemas asociados con la

depredación sistemática del ambiente natural, elconsumo, el desperdicio, y también la accióncontaminante de los desechos humanos, agroquímicos eindustriales, entre otros. En este contexto, encontramosque la escuela tiene un papel importante que jugarmediante el auspicio de la investigación, la innovacióntecnológica, y la sensibilización social frente alproblema entre la población estudiantil, las familias y elpropio personal docente. Todo ello puede hacerlo através de la promoción de los beneficios de un cambiode actitud y de un compromiso con las alternativas quese propongan, y elogiando el valor asociado alcumplimiento de las disposiciones legales, los buenoshábitos de consumo y el desarrollo de una concienciaa m b i e n t a l .

3. La resolución pacífica de las controversias

Un tema de gran actualidad es el desarrollo de unacultura de paz que permita que los conflictos, lejos dedirimirse por la vía de la violencia y el enfrentamiento,se resuelvan pacíficamente mediante el diálogo, lanegociación y los acuerdos. Desde hace algunos años seaplican, en diversos países, medios alternativos pararesolver pacíficamente los conflictos, incluyendo lamediación, el arbitraje y la facilitación, entre otros. Lamediación pone más acento en el interés que en laposición: fomenta el diálogo, el convenio y el acuerdo,y desalienta el uso de la fuerza y la imposición. Lainserción de la cultura de paz y la resolución pacífica delas controversias en el currículo, desde la más tempranaedad posible, es una decisión educativa importante,visto el efecto que tiene la educación en la socializaciónde los valores y en las actitudes que definen elcomportamiento futuro de las personas.

Los temas descritos son de interés esencial en lasociedad actual y definen en sentido amplio parte delcapital social de un país, definido por Fukuyama como"un conjunto de valores o normas informalescompartidas entre los miembros de un grupo, quepermiten la cooperación entre los mismos( 1 3 )". Al igualque el capital físico (tierra, edificios, maquinaria) y elcapital humano (capacidad y competencia de laspersonas), el capital social es un elemento importante enla generación de riqueza y progreso del país, pues de laconfianza mutua que pueda generarse entre losmiembros de una comunidad pueden surgir suintegración y progreso. La relación respetuosa entrepersonas de sexos diferentes, la armonía con el medio

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CAPITULO IV L A E D U C A C I Ó N C O M O V Í A P A R A L A R E A L I Z A C I Ó N D E L P O T E N C I A L H U M A N O

ambiente natural, y la convivencia pacífica definencomportamientos positivos e importantes hacia el logrode un orden social más tolerante, democrático ycolaborativo, que favorezca el desarrollo humanon a c i o n a l .

4. Educar para la ciudadanía

Educar para la ciudadanía implica propiciar un procesode internalización de los valores, costumbres,tradiciones, creencias y actitudes del ser panameño, loscuales contribuyen a forjar una identidad nacional.Fortaleciendo el cultivo de la identidad nacional sefortalecen la comunicación y la convivencia socialarmoniosa y democrática que nos llevará a desarrollar entodos y todas un sentido auténtico de orgullo nacional yuna visión halagüeña del futuro que podamos juntosconstruir y compartir.

En síntesis, el reto que se le plantea a la educaciónpanameña consiste en traducir estos objetivos,s a b e res, y conductas deseables, en estrategias yacciones pedagógicas efectivas que puedan ser deldominio y aplicación eficaz del personal docente, encada aula de cada escuela del país. Parte de la brechaeducativa existente nace del hecho de que, pese a estasorientaciones, la gran mayoría de las escuelaspanameñas actualmente funcionan con perfilesajustados, más al pasado, que al presente o al futuro.

II. LogrosHabiendo revisado los objetivos de la educación,revisamos en la siguiente relación principales avances ylogros en la educación panameña en las últimas décadas.

A. El compromiso histórico con la educación

La historia de la educación panameña cuenta conalgunos hitos de espíritu transformador que intentaronpropiciar las condiciones para lograr la adecuación de lasestructuras y de los servicios educativos a lasnecesidades e imperativos de la población pobre ym a rginada. Algunos de esos hitos se describen acontinuación:

La Reforma Educativa. Se conoce con este nombre almovimiento educativo que se generó en el marco de las

políticas impulsadas por el régimen que accedió alpoder mediante el golpe militar de 1968. Estemovimiento propuso cambios en todas las esferas yniveles del sistema educativo, logrando transformaracerca del 50% de las escuelas del país en el períodocomprendido entre 1972 y su derogatoria en 1979, trasmanifestaciones de grupos de educadores, políticos yempresarios que se oponían a su aplicación.

Entre los principales cambios promovidos por laReforma Educativa en relación con los sectores ruralese indígenas, así como con la formación para el trabajo,se pueden señalar los siguientes( 1 4 ): la creación de losciclos básicos de producción; la aplicación del principioestudio-trabajo en los centros escolares, en todos losniveles del sistema; la comunidad como fuente delcurrículo; la formación de docentes y la elaboración detextos para áreas indígenas; la creación de losbachilleratos científicos con instrumentación tecnoló-gica; los centros de orientación infantil y familiar(COIF); la campaña de alfabetización de 1975; y lacreación de centros nocturnos de Educación Laboralpara jóvenes y adultos.

La Modernización de la Educación Panameña.Sustentado en la nueva Ley 34, entre 1995 y 1999, elMinisterio de Educación promovió el proyectoconocido como la “Estrategia Decenal deModernización de la Educación Panameña (1997-2006), definiendo cambios que apuntaban al desarrollode las políticas de mejoramiento de la equidad, lacalidad, la eficiencia, y la participación en, el sistemae d u c a t i v o( 1 5 ). Este proyecto obtuvo el respaldo de lasociedad panameña a través del "Pacto Nacional por laModernización de la Educación Panameña", que fuefirmado el 21 de enero de 1997 por dirigentes gremialesy representantes de partidos políticos, padres de familia,estudiantes, iglesia y clubes cívicos, entre otros, en elmarco del “Magno Congreso por la Modernización de laEducación”.

Específicamente vinculadas a la atención a los gruposmás pobres se incluyeron las siguientes iniciativas: latransformación curricular en todos los niveles delsistema; la elaboración de libros de texto y guíasdidácticas para los estudiantes más pobres del país; eldesarrollo de los "Centros Familiares y Comunitarios deEducación Inicial" (CEFACEI) en el área rural eindígena; la transformación de las escuelas de aulamultigrado mediante el proyecto "Escuela Nueva,

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Escuela Activa"; el proyecto de "Madres Maestras" enlas áreas rurales e indígenas; la ampliación de losprogramas del vaso de leche, la galleta nutritiva y lamerienda escolar; la descentralización de la educación,a través de la creación de las Juntas EducativasRegionales y Escolares (Ley 28 del 1 de agosto de1997); y el impulso al mantenimiento preventivo de lainfraestructura escolar en las áreas rurales, conparticipación de los padres y madres de familia.

La Agenda Educativa 2000-2004. En 1999, elMinisterio de Educación elaboró la "Agenda Educativa2000-2004", en la que se consignan las orientaciones yactividades que la institución rectora de la educaciónnacional impulsará en los próximos años para mejorar lae d u c a c i ó n( 1 6 ). Esta Agenda centra su atención en laampliación de la cobertura, el mejoramiento de lacalidad y el fortalecimiento institucional del sistemaeducativo del país.

En ese marco, el Ministerio de Educación trabajaactualmente en las siguientes acciones fundamentalesque están vinculadas a los grupos humanos pobres denuestro país: la ampliación de los programas CEFA C E Iy "Madre a Madre" para la educación inicial; revisión yajuste de la transformación curricular (de los planes yprogramas de estudio del período de gobierno anterior);campaña de alfabetización denominada "Leyendo en elNuevo Milenio"; distribución de textos escolares, guíasdocentes, anaqueles de bibliotecas y cuadernos detrabajo; alimentación y nutrición escolar (leche, galletanutritiva y crema enriquecida); producción de alimentosy huertos escolares; perfeccionamiento docente en elnivel nacional y regional; y rehabilitación de lainfraestructura escolar.

Iniciativas re c i e n t e s. Desde mediados del año 2001han surgido cuatro iniciativas independientesencaminadas al estudio y elaboración de alternativaspara mejorar la educación en Panamá: El “Diálogo parala Transformación Integral del Sistema EducativoNacional”, promovido por el Gobierno Nacional yfacilitado por el PNUD, las Mesas de Diálogo delPrograma del Promoción de la Reforma Educativa enAmérica Latina y el Caribe (PREAL), la Comisión deEducación del Municipio de Panamá, y el “Foro de laEducación Panameña”, creado por la A s a m b l e aLegislativa. Todas estas iniciativas tienen comoelemento común el querer construir un espacio dediálogo y consenso que propicie acuerdos duraderos

acerca de los cambios que requiere la educaciónnacional, en el entendido de que la concertación puedeser la mejor vía para lograr un fin trascendental, cual esel mejoramiento integral de la educación panameña.

B. Una inversión creciente en educación

Puesto que, en principio, los países que más invierten eneducación logran los niveles más elevados de desarrollohumano, un factor que indudablemente define el niveldel esfuerzo realizado por un país en materia deeducación es el financiamiento.

Históricamente, Panamá ha mostrado un nivel aceptablede financiamiento de la educación: entre 1990 y 1999,los recursos destinados a la educación y a la cultura seduplicaron, al pasar de 246.4 a 565.0 millones debalboas, considerando toda la inversión del gobiernocentral más los fondos descentralizados. Durante estemismo período, el aporte del PIB a la educaciónaumentó, de un 4.6% a un 5.6% en 1999 ( 1 7 ) y éste semantuvo con una participación promedio de 5.2% a lol a rgo del período. Dentro de los recursos del gobiernocentral, el aporte a la educación durante la décadapasada representó, en promedio, un 10.6%,constituyendo 1999 el año de mayor contribución(12.4%) y 1992 el de menor contribución (8.2%). (Ve rGráfica 4.1).

Los mencionados niveles de aporte ubican a Panamáentre los países del istmo centroamericano que másinvierten en educación pues, según CEPA L / C E L A D E ,el promedio del PIB asignado a la educación en 1994-1995 en los países de la región en 1997 era del 3.4%. Ala cabeza se encontraban Costa Rica (5.4%) y Panamá

CAPITULO IVL A E D U C A C I Ó N C O M O V Í A P A R A L A R E A L I Z A C I Ó N D E L P O T E N C I A L H U M A N O

Gráfica 4.1. Gasto público social en educación ycultura. Años 1990-99.

Fuente: Ministerio de Educación.

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(4.9%), mientras que los países que menos aportabaneran El Salvador (1.6%) y Guatemala (1.6%). En cuantoa la contribución per cápita, el promedio regional era deapenas 38.7 (US$); sin embargo, Panamá con 11 3 . 9(US$) superaba a todos los países del área, incluyendoa Costa Rica (100.9 US$). Es interesante observar que,en relación con el gasto en educación pública porhabitante en Panamá, éste ha mostrado una tendenciasostenida de crecimiento: de B/102.7 en 1990 subió aB/213.4 en el 2000, con un promedio de B/155.3( 1 8 )

durante la década.

C. El sistema educativo panameño se haexpandido y cuenta con una importantebase jurídica, institucional y técnico-pedagógica que favorece el cumplimientode sus objetivos

La educación constituye una de las empresas másgrandes, complejas e importantes del país. Es la quemás beneficiarios directos e indirectos posee, y una delas que más recursos financieros, humanos ymateriales insume. Por la diversidad de intereses dequienes en ella participan (estudiantes, docentes, padresy madres de familia, empresarios, autoridades delgobierno, líderes de la comunidad, comunicadoressociales, iglesias, y políticos, entre otros), es una de lasque más conflictos genera y es, también, una de lasactividades que más normas y disposiciones legales yreglamentarias posee.

La dirección formal del sistema educativo panameño seencuentra establecida en la Constitución Política de laRepública de Panamá, que dicta el principio fundamentalde que todos los panameños tienen derecho a laeducación y la responsabilidad de educarse, a la vez quele garantiza a los padres de familia el derecho a participaren el proceso educativo de sus hijos. En cuanto a suorientación y contenidos, la Constitución prevé que laeducación es democrática y está fundada en principios desolidaridad humana y justicia social. Reconoce que sufinalidad es fomentar en las y los estudiantes unaconciencia nacional basada en el conocimiento de lahistoria y los problemas de la patria. Asimismo estableceque se debe atender el desarrollo armónico e integral deleducando dentro de la convivencia social, en los aspectosfísico, intelectual y moral, estético y cívico, y que sedebe procurar educación para el trabajo útil en interéspropio y en beneficio colectivo. La Constitución tambiéndefine el carácter científico de la educación, el uso de los

métodos de la ciencia, y la difusión de sus resultados enfavor de la persona y la familia.

Por mandato constitucional, el Estado Panameñoo rganiza y dirige el servicio público de la educaciónnacional a través de la entidad rectora, que es elMinisterio de Educación. Los preceptos constitucionalesse desarrollan a través de la Ley Orgánica de Educación,que parte del principio de que el ser humano es sujeto yobjeto de la educación, y que ésta debe considerar losfactores biológicos, psicológicos y sociales de suformación y sus características, dentro del contextocultural. Al tiempo que se reconoce el derecho de crearcentros docentes particulares, se establece también que laeducación es una inversión social que debe beneficiar atodos los estratos de la sociedad, para lo cual se debecontar con el financiamiento necesario, tanto del sectoroficial como particular( 1 9 ).

En consonancia, el Estado ofrece una educación gratuitaen todos los niveles preuniversitarios y la hace obligatoriaen el Primer Nivel de Enseñanza. La gratuidad implicaque se le ofrecerá al estudiante de Educación Básica todoslos útiles necesarios para el aprendizaje. Se establecetambién que los establecimientos de enseñanza, seanoficiales o particulares, están abiertos a todos los alumnos,sin distinción de raza, posición social, ideas políticas,religión, o naturaleza de la unión de los progenitores oguardadores, y se crean tanto la educación laboral comoprogramas de promoción y educación para gruposindígenas, en vista de que poseen patrones culturalespropios.

Considerando el alcance de los principios antesmencionados, se puede concluir que la base jurídica delsistema educativo panameño es portadora de loselementos necesarios para construir una visiónarticulada, democrática y actualizada de la educación.Sus normas, sin embargo, no se han desarrolladosignificativamente y, en la actualidad, la mayor parte delas escuelas del país se rige por normas de los añoscincuenta, sesenta y ochenta. Para asegurar unaeducación que contribuya a disminuir la marginalidadsocial, las desigualdades económicas y elevar lascondiciones de bienestar y dignidad de los grupos depoblación excluidos de las oportunidades del desarrollohumano, por lo tanto se requiere que la Ley seaadecuadamente implementada y, sobre todo, explicitadaen programas y proyectos viables y concertados qu ealcancen a la población meta.

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1. La estructura del sistema educativo

Según la Ley Orgánica de Educación, el sistemaeducativo panameño es visto "como el conjunto deinstituciones, entidades y dependencias que desarrollanprogramas y ofrecen servicios educativos integrados yarticulados coherentemente, dándole unidad y continuidadal proceso de enseñanza y aprendizaje, y abarca tanto lasacciones educativas que se cumplen en lasinstituciones formales de enseñanza, como las que sedesarrollan fuera de éstas". El sistema conforma unaextensa red de servicios que abarca toda la geografíanacional y que está conectada con instalaciones deenseñanza en todos los corregimientos, distritos yprovincias del país. Dicha red comprende centrosescolares, instituciones y programas educativos decarácter formal y no formal que ofrecen servicios deenseñanza y aprendizaje, desde la educación inicial ypreescolar, hasta la superior universitaria. Se ofrecen,paralelamente, expresiones educativas no escolarizadas,destinadas a la población de primera infancia, juventudy personas adultas mayores, para atender objetivosdiversos (guarderías, centros de resocialización, dealfabetización y educación de adultos, y de capacitaciónpara el trabajo, entre otras)(20).

La entidad rectora es el Ministerio de Educación, el cuales responsable de coordinar con las diversas institucionesdel sector educativo y de la sociedad civil vinculadas ala educación, para alcanzar los fines y objetivos que se lehan asignado(21). Entre las instituciones del sector secuentan las siguientes: las universidades y centros deestudios superiores del país, el Instituto para laFormación y Aprovechamiento de los RecursosHumanos (IFARHU), el Instituto Nacional de Cultura(INAC), el Instituto Nacional de Deportes (INDE), elInstituto Nacional de Formación Profesional(INAFORP), el Instituto Panameño de HabilitaciónEspecial (IPHE), el Consejo Nacional de EducaciónS u p e r i o r, las Confederaciones de Padres y Madres deFamilia, las Asociaciones estudiantiles y lasorganizaciones de docentes.

Según la Ley 34 de 1995, el sistema educativo nacionalcuenta con una estructura académica compuesta por dossubsistemas, el regular y el no regular, los cualesdetallamos a continuación:

• El Subsistema Educativo Regular. El subsistemaregular comprende la educación formal,

escolarizada o sistemática para atender lasnecesidades educativas de la niñez y la juventud.Éste comprende tres niveles educativos: el PrimerNivel de Enseñanza o Educación Básica General, elSegundo Nivel o Educación Media, y el Tercer Nivelo Educación Superior.

• La Educación Básica General comprende onceaños gratuitos y obligatorios a partir de los cuatroaños de edad, y divididos en tres etapas: laEducación Preescolar (dos años), la EducaciónPrimaria (seis años) y la Educación Premedia (tresaños).

• La Educación Media, de acuerdo con esta Ley,es también gratuita, tiene una duración de tres años,y se propone formar a las personas para queprosigan estudios superiores o se inserten en elcampo laboral en las tareas del sector productivo.Se ha establecido que sus carreras son diversificadasy atienden a la población entre los 16 y 18 años deedad.

• La Educación Superior tiene como misión laformación profesional de alto nivel, la investigación,y la extensión y difusión de la cultura nacional;ésta se ofrece en establecimientos universitarios, nouniversitarios y de postmedia. En los últimos quinceaños, este tercer nivel ha logrado un crecimiento yd i v e r s i f i c a c i ó n extraordinarios; especialmente con els u rgimiento de instituciones universitariasparticulares y la expansión hacia el interior del país,con una universidad y diversos centros regionalesuniversitarios.

• El Subsistema Educativo No Regular. En el paísse dan diversas modalidades educativas noregulares, a saber:

• La Educación Inicial, que sirve a la niñez de 0a 5 años, ofreciendo estimulación temprana yatención integral a los niños y niñas, para quealcancen su bienestar físico, social, cognoscitivoy psicológico. Los COIF en los centros urbanosy los CEFACEIS en las áreas rurales e indígenasfuncionan dentro de este esquema.

• La Educación de Jóvenes y Adultos es unamodalidad orientada a ofrecer oportunidadeseducativas a la población de 15 años y más, que

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no ha tenido acceso a la enseñanza regular o que,habiéndola iniciado, por diversas razones no logrócompletarla. Esta modalidad cuenta con tresniveles: el primero, que atiende la alfabetización,la educación primaria y la educación Premedia; elsegundo, que se enfoca hacia la educación media;y el tercero, que atiende la educación superior. Apesar de que es una alternativa de gran potencialpara atender el rezago educativo de los grupos máspobres, este tipo de educación se encuentrainsuficientemente desarrollada en el país.

• La Educación Especial, que está destinada asatisfacer las necesidades de aprendizaje de laspersonas que, por sus condiciones físicas,sensoriales, mentales o sociales, no pueden recibirla educación mediante el subsistema regular. Losprogramas de esta modalidad educativa sonatendidos, en gran parte, por el InstitutoPanameño de Habilitación Especial (IPHE),una institución con medio siglo de existenciaque ha representado un modelo de atención dela población excepcional en la regiónlatinoamericana.

• La Educación Particular. Alrededor del 13%del total de la matrícula de todos los niveles deenseñanza preuniversitaria es atendido porestablecimientos particulares, que tienen unamayor cobertura en el Preescolar y la Media, ymenor en la Primaria. Este servicio esfundamentalmente urbano, con mayorconcentración en las ciudades de Panamá y Colón.Las regiones escolares como Darién, Kuna Yala yPanamá Este, lo mismo que otras comarcasindígenas, carecen de instituciones escolaresparticulares.

• Otras ofertas educativas. Además de lasinstituciones de educación formal y no formalanteriormente descritas, el país cuenta con unconjunto de instituciones y programas destinados ala formación profesional, que asume un carácter noescolarizado e informal aún cuando muchas de susofertas son sistemáticas y acreditadas debidamente.Entre las instituciones más importantes se encuentrael Instituto Nacional para la Formación Profesional(INAFORP), dependencia estatal que ofreceformación técnico-ocupacional en centros fijos queposee en las diferentes provincias y a través de

acciones móviles, en las más diversas áreas(agropecuaria, pesquera, artesanía, textil,construcción, madera, electricidad y gastronomía,entre otras). Un promedio de 14 mil personasegresaron de sus diferentes cursos entre 1995 y1999. Otras instituciones gubernamentales,incluyendo el Ministerio de DesarrolloAgropecuario (MIDA) y el Ministerio de Trabajo yDesarrollo Laboral (MITRADEL), ejercen tambiénacciones de capacitación que benefician a sectoresde las poblaciones de pobres y desocupados.

2. Capacidad y cobertura del sistema

En 1999, el sistema educativo panameño (Ver Gráfica4.2) contaba con un total 4,907 centros escolares en losdiferentes niveles y modalidades educativas(22), divididosasí: 2,930 centros educativos de Educación Primaria;1,448 centros de Preescolar; 461 centros de la Media; 25centros de Educación Especial; 15 centros de EducaciónSuperior; y 28 de Educación Suplementaria. Elcrecimiento más dinámico durante la década del 90 sedio en los siguientes niveles: el Superior (37.4%), elPreescolar (27.4%) y la Educación Especial (29.7%).Los de menor crecimiento fueron el Primario (5.7%) y elMedio (8.1%).

Gráfica 4.2. Proporción de escuelas, según nivel educativo. Año 1999.

Fuente: Contraloría General de la República.

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La educación superior se ha visto impactada por elacelerado surgimiento de centros de educaciónuniversitaria y no universitaria, sobre todo de tipoparticular: datos recientes revelan que existen enPanamá 20 universidades (4 oficiales y 16 particulares)y también unos 22 centros de educación nouniversitarios, de los cuales 10 están bajo laadministración del Estado(23).

El crecimiento del Preescolar se sustenta en laimportancia creciente que tiene entre los grupos urbanospara asegurar el éxito en los estudios, y en la facilidad quele ofrece a las familias, y particularmente a las madres quetrabajan, de contar con centros de atención integral parasus hijas e hijos pequeños. Estos servicios tienen unmenor desarrollo en las áreas rurales e indígenas.

La iniciativa privada ha complementado la acción delEstado en la oferta educativa, especialmente al nivel delos grupos urbanos no pobres. La menor participaciónde la iniciativa privada se encuentra en la EducaciónPrimaria (7.4%), que representa el nivel históricamentemejor atendido por el Estado, y el más extendido en lasáreas rurales, indígenas y urbano-marginales.

En 1999, alrededor de 784 mil estudiantes recibíanclases en las diversas instituciones del sistema educativonacional, lo cual significa que 1 de cada 3 personas denuestro país es beneficiaria directa de sus serviciosporque cursa un grado o año escolar en alguno de losniveles e instituciones ubicadas en el territorio nacional.

La Educación Primaria. Éste es, sin duda, el tramoescolar más difundido en el país, aún cuando es el quemenos ha crecido en la última década. Este nivel atiendea 383,891 estudiantes, bajo la orientación de 15,307docentes. Se trabaja en pequeñas instalaciones quetienen un promedio de 131.0 estudiantes, 5.1 docentes,5.2 aulas y 25 alumnos atendidos por un docente. Eltamaño de las escuelas varía según la provincia: en laprovincia de Panamá encontramos escuelas con unpromedio de 239.9 estudiantes, 91.1 docentes porescuela, y 28 estudiantes por docente; en Bocas del Toroel promedio es de 111.5 estudiantes, 4.1 docente porescuela primaria, y 27 estudiantes por cada docente; y enLos Santos, el promedio es de 52.1 estudiantes, 2.6docentes por escuela, y 20 alumnos por cada docente. Ladiferencia con el segmento de educación particular no essignificativa: éste último posee promedios de 7 docentespor escuela y 24 estudiantes por aula.

La Educación Media. Este nivel muestra una granexpansión, pero aún no cubre áreas importantes delsector rural pobre e indígena. En el año 1999, unos231,852 estudiantes eran atendidos por unos 13,247docentes, en centros con un tamaño medio de 514.0estudiantes, 29.3 profesores por colegio, y 18 alumnospor docente. El 45% del total de los centros de educaciónmedia se concentran en una sola provincia: Panamá; encambio, Bocas del Toro posee sólo el 0.05%, Los Santosel 0.03% y Kuna Yala apenas el 0.01% del total de loscentros de educación media. El acceso a la educaciónmedia sigue siendo restringido para el 74% de lascomunidades, especialmente las rurales, indígenas y dedifícil acceso, situación que se ve agravada por el altoausentismo de los jóvenes. Únicamente en un 28.9% delos centros escolares de educación media asisten todoslos jóvenes; en el resto, la inasistencia está asociada a lafalta de interés de los padres de familia, la situacióneconómica del hogar, los problemas de desintegraciónfamiliar, y el desinterés de los propios jóvenes.

La Educación Superior. Las instituciones deeducación superior en Panamá han registrado unincremento notable en sus matrículas y en la oferta decarreras. Se estima que unas 110 mil personas realizabanestudios en universidades panameñas en 1999, lo cualsignifica un crecimiento de más de diez veces lamatrícula que existía en 1970. Cerca del 85% de latotalidad de la matrícula universitaria correspondía a lasinstituciones oficiales y, dentro de esta categoría, unacuota importante estaba asignada a la Universidad dePanamá, que registraba 65,000 estudiantes. Lasinstituciones particulares aportaban el 15 % de la matrículade educación superior. La calidad en la formación, eldesarrollo de la investigación, la innovación tecnológicay la eficiencia en la gestión constituyen algunos de losproblemas y retos más importantes de este nivel(24).

3. Los indicadores en educación reflejan logrossignificativos en la pasada década

Asistencia escolar. Al nivel nacional, el crecimiento dela asistencia entre 1990 y 2000 llegó al 9.1%, nivel ésteque se vincula a la tasa de crecimiento de la inversión eneducación que fue, en promedio, de 9.7% anual en ladécada. En el avance de la asistencia escolar combinadase pueden destacar algunos elementos importantes (VerCuadro 4.1), tales como el incremento presentado por laszonas rurales e indígenas, que partían de niveles másbajos de cobertura.

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La mejoría en la asistencia escolar en las comarcas entre1990 y 2000 fue considerable, como en el caso de lacomarca Kuna Yala (32.9%) y la comarca Ngöbe Buglé(35.9%); sin embargo, las comarcas en el año 2000 semantienen en niveles inferiores al promedio del árearural (61.4%) que representa, a su vez, el 84% del logrou r b a n o . La excepción es la comarca Emberá, quealcanza un nivel de asistencia promedio del 67.1%. Delaño 2000, es especialmente bajo el nivel de asistenciaescolar de los jóvenes entre 6 y 24 años en Madungandí(24.0%) y Wa rgandí (12.5%).

Se aprecia simultáneamente un proceso de claradiferenciación de resultados en aquellas provincias delas cuales se han separado las nuevas comarcas (Emberáy Ngöbe Buglé), como son los casos de Bocas del To r o ,Darién, Veraguas y Chiriquí, las cuales consolidan unmayor logro frente a una concentración de los menoresresultados en las zonas ahora separadas de dichasprovincias. Destacan aquí los casos de Bocas del Toro yDarién, que presentan una mejoría en su coberturaescolar de 18.8% y 23.7%, respectivamente, entre 1990y 2000. Se documenta, al mismo tiempo, un proceso derápido avance en áreas que ya en 1990 tenían logros

importantes, como son Los Santos (72.2%), Herrera(71.7%) y Colón (71.1%), provincias que se consolidancon los mejores resultados en el año 2000, seguidos porPanamá y Veraguas (70.1%).

Formación docente. En cuanto al porcentaje demaestros con nivel de formación superior ouniversitario, encontramos que éste se ha incrementadoen todas las áreas (Cuadro 4.2), tanto por el aumento dela cobertura primaria en las zonas rurales y el énfasis dela secundaria en el área urbana, como por los cambiosen el perfil de la preparación de los docentes que, desdela década anterior, se orientan más al nivel universitarioque al vocacional que imperaba anteriormente.

El cambio más importante en cuanto a este aspecto seregistra en las zonas rurales e indígenas, con un 59.0%de crecimiento promedio, en donde el porcentaje dedocentes con educación superior era bastante bajo en1990; no obstante, el promedio se mantiene todavíalejos de los logros de las zonas urbanas, yproporcionalmente más lejos de lo que se encuentran entérminos de cobertura. En este sentido, las cifrasindican que la educación rural es principalmente



Cuadro 4.2. Po rce ntaje de doce ntes con fo rmación s u pe ri o r,por prov i n c i a , co m a rca ,zona u r b a n a - ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a datos de laContraloría General de la República.

Cuadro 4.1. Tasa de asistencia combinada (pri m a ri a ,s e c u n d a ria y supe ri o r ) , población de 6 a 24 años, según prov i n c i a , co m a rca(25),zona urbana - ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.

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primaria y que en ella existe menos personal preparadopara la formación superior, lo que influye directamenteen la migración en búsqueda de mejores oportunidadeseducativas.

A ésto es importante agregar la participación de lospropios miembros de los pueblos indígenas comodocentes: en el Censo del año 2000 (Cuadro 4.3) seaprecia que, de las personas ocupadas como docentes enKuna Yala, el 76.8% (84.1% en 1990) son indígenas,mientras que en la comarca Ngöbe Buglé son un 64.0%(65.6% en 1990), y sólo un 38.6% (42.6% en 1990) enla comarca Emberá. Según se aprecia también, laparticipación de los propios pueblos no es igual entrecomarcas (es mayor en Kuna Yala y luego NgöbeBuglé) y aparece disminuyendo entre el 2.5% y el 9.6%en el período analizado.

La alfabetización . El alfabetismo es una condición quese va acumulando paulatinamente en la población, y esmás difícil de incrementar en los tramos mayores deedad porque éstos no tienen un acceso mayoritario a losprogramas de alfabetización. Se observa un mayorcrecimiento en la tasa de alfabetización (Cuadro 4.4) dela comarca Emberá (11.5%), la comarca Ngöbe Buglé(21.1%) y Darién (9.3%), mientras que las comarcas deWa rgandí (14.3%) y Madungandí (36.2%) presentan losniveles de alfabetización más bajos. La comarca conmayor tasa de alfabetización (Emberá 65.5%)representa un poco más de dos tercios (70.9%) del logropromedio nacional (92.3%).

Los logros más altos en la tasa de alfabetización siguenconcentrados en la zona metropolitana: Panamá con97.3% y Colón con 96.2%. En las provincias centrales,


Cuadro 4.3. Po rce ntaje de doce ntes indígenas,según co m a rca y total del país.

Cuadro 4.4. Po rce ntaje de personas de 10 y más años alfabe t i z a d a s, según prov i n c i a , co m a rca ,zona urbana - ru ral y total del país. Años 1990 y 2000.


158

Coclé (93.9%) supera a Herrera (89.6%) y Los Santos(89.2%), los cuales tienen mejores resultados entérminos de asistencia escolar (Mapa 4.1). Al nivelnacional, la alfabetización creció en 4.3%, llegando aincrementarse en 4.9% en el área rural y en 1.8% en laurbana. Los más beneficiados son, sin duda, los gruposde jóvenes entre 10 y 24 años (Cuadro 4.5) que pasan deun promedio nacional de 93.5% de alfabetismo en 1990,a un 95.9% en el año 2000, promedios que llegan a91.1% en el área rural (frente a 88.5% en 1990) y 98.9%en la urbana (frente a un 97.8% en 1990).

Con referencia a la escolaridad (Cuadro 4.6), destacanlos aumentos porcentuales de las comarcas NgöbeBuglé (33.4%) y Emberá (19.5%), así como de lasprovincias de Veraguas (19.3%), Darién (18.1%), LosSantos (17.1%), Herrera (16.0%) y Coclé (14.0%), quetenían además niveles de escolaridad más altos en1990. Más débiles son los resultados en la comarcaKuna Yala, que ha tenido incrementos importantes encobertura del sistema educativo (32.9%), pero quemanifiesta menores resultados en alfabetismo ye s c o l a r i d a d .


Cu a d ro 4.5. Po rce ntaje de personas ent re 10 y 24 años alfabe t i z a d a s, según zona urbana-ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.


Mapa 4.1. Po rce ntaje de población de 10 años y más alfabe t i z a d a ,por distri to s. Año 2000.


159

La escolaridad promedio más alta en el año 2000 fuealcanzada por Panamá (9.8 años), Colón (9.0) yChiriquí (8.0), en tanto que la más baja se registró enlas comarcas Ngöbe Buglé (2.8), Wa rgandí (0.8) yMadungandí (1.8). La comarca con mayor escolaridadpromedio es la de Kuna Yala (4.0 años), que registraun 46.5% del logro en la escolaridad promedionacional (8.6), en tanto el promedio rural llega a 5.9años y el urbano a 10.0 años de estudio.

En el año 2000, el grupo de jóvenes de 15 a 24 añosalcanza en promedio una escolaridad de 9 años,llegando en el sector rural a 7.1 años, frente a lapoblación de 15 y más que llega sólo a los 5.9 años deestudios, en promedio, en esa misma área (Ver Mapa4.2). Ésto quiere decir que, a nivel nacional, enpromedio, los jóvenes que en 1990 tenían 10 años y 3.5años de escolaridad promedio incrementaron en 5.8años de los 10 posibles en el período hasta el año 2000,habiendo capitalizado el 58% de la educacióndisponible en ese momento para su edad. Esta cifrallega a 4 de 10 años (40%) en el área rural, y a 6.6 años(66%) en el área urbana (Ver Cuadro 4.7). En general,el incremento del logro educativo en materia decobertura y escolaridad ha sido positivo para estosgrupos jóvenes.

III. Las Desigualdades delSistema EducativoTodos los estudios regionales y nacionales muestran unafuerte asociación entre pobreza y unas limitadasoportunidades de acceso al capital educativo. En estasección se describen algunas de las situaciones dedesigualdad evidentes en el sistema educativo de nuestropaís.

A. El sistema educativo panameñoevidencia enormes desigualdades en cuanto a las oportunidades de acceso ypermanencia exitosa, lo cual refuerza la pobreza y la inequidad social

La falta de educación castiga con mayor rigor a lospobres, pues cuanto más pobre es el grupo humano,menor es su nivel de escolaridad y mayor la incidenciadel analfabetismo. Estas desigualdades se puedendocumentar inicialmente a través de la Encuesta deNiveles de Vida (1997) y el Censo Nacional del 2000:

• Mientras que las personas jefes de hogares pobrestienen apenas una escolaridad de 4.5 años, en los


Cu a d ro 4.6. Años de esco l a ridad promedio de la población de 15 años y más, según prov i n c i a , co m a rca , zona u r b a n a - ru ral y total del país. Años 1990 y 2000.


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hogares no pobres ésta alcanza a más del doble: 9.2años.

• El 1.2% de los pobres tiene 13 años y más deeducación, en tanto que el 62.2% de la poblaciónen estas condiciones no tiene ningún año deescolaridad.

• Cerca del 6.1% de la niñez pobre (entre 13 y 17 añosde edad) no ha completado siquiera un año deprimaria, mientras que 21% de los niños pobres, y

un 30% de la niñez en pobreza extrema, tieneneducación primaria incompleta(29).

• Mientras que los no pobres participan de laeducación secundaria en un 82%, sólo el 37% de lospobres y el 19% de los pobres extremos tienenacceso a este nivel de formación.

• Sólo un 3% de la juventud pobre tiene acceso a laenseñanza superior, en tanto que la no pobre accedea la educación superior en un 31%.


Cuadro 4.7. Evolución de la esco l a ridad promedio de la población de 10 años, según zona u r b a n a - ru ral y total del p a í s. Años 1990-2000.


Mapa 4.2. Promedio de años de estudio apro b a d o s : población de 4 años y más, por distri to s. Año 2000.


161


• La población no pobre de 12 años y más de edadalcanza 9.5 grados de escolaridad y la pobre totalalcanza 5.2 grados; así mismo, los pobres urbanostienen en promedio 7.0 años de escolaridad, lospobres rurales 5.1 años y los pobres indígenasapenas 3.3 años(30).

• La Educación Preescolar cubre apenas al 32.2 % deeste grupo de edad (4-5 años). En el área urbana seatiende al 47.6%, en tanto que en la rural se atiendeal 21.6%, y en la indígena sólo al 11.4%. El accesoa la Educación Preescolar es un privilegio de losgrupos no pobres: mientras que la niñez pobre y enpobreza extrema se beneficia apenas en un 18.1% y9.2%, respectivamente, la no pobre es atendida enun 47.6%(31).

• Existe una elevada percepción de que lascondiciones que presentan las escuelas en las áreasurbanas y rurales oscila entre muy buena y buena.Los grupos indígenas y los de áreas de difícil accesoconsideran, en cambio, que las condiciones físicasde sus escuelas, así como las condiciones de lasaulas, las bancas y los pupitres es de regular a muymala, insuficiente y que faltan las condicionesadecuadas para realizar la función educativa. Másde la mitad de las escuelas en las áreas indígenas yde difícil acceso carecen de tableros o pizarrones enbuenas condiciones. En estas mismas áreas, lasescuelas existentes carecen en una elevadaproporción de agua potable, servicios sanitarios y deelectricidad.

• La pobreza influye negativamente en lapermanencia escolarexitosa y en los aprendizajesde calidad: el 12% de la niñez en pobr e z aextrema y el 9% de la niñez en pobreza hanrepetido una o varias veces el mismo grado deeducación primaria, mientras que elestudiantado indígena presenta tasas derepetición y deserción que doblan las de las áreasurbanas y rurales. El 29% de los estudiantespobres de primaria y el 12% de los estudiantespobres de educación secundaria, carecen de librosde texto, siendo la falta de dinero la causa principal.En cambio, sólo el 4% de la población no pobre enprimaria, y el 5% de la no pobre en secundaria,presentan esta limitación. En la niñez indígena, estarelación alcanza el 60% de todos los estudiantes deprimaria y la quinta parte de secundaria(32). A esta

difícil situación se agregan otros factores como lafalta de materiales bilingües y la poca disponibilidadde personal docente en las comunidades rurales eindígenas, por nombramientos tardíos o inasistencialaboral.

Lo expresado anteriormente nos lleva pensar en laconveniencia de definir prioridades y focalizar losesfuerzos educativos como medio para evitar perpetuarla pobreza en la sociedad panameña.

1. Las desigualdades en alfabetización

Según el Censo Nacional de Población y Vivienda delaño 2000, la población alfabetizada de 10 años y más deedad alcanzó el 92.2%, lo cual representó un ligeroincremento respecto a 1990, cuando fue del 88.5%.Persisten, sin embargo, las desigualdades quedesglosamos a continuación:

• En su conjunto, la población femenina tiene unmenor nivel (91.8%) de alfabetización que loshombres (92.9%), diferencia que se mantieneconstante a lo largo de la década.

• El grupo con mayor nivel de alfabetismocorresponde a las personas entre los 15 y los 19 añosde edad (96.2%), en tanto que las personas de 25años y más de edad reflejaban el nivel más bajo(90.3%).

• Las provincias que se ubican con el mayor nivel dealfabetismo son: Panamá (97.3%), Colón (96.2%) yCoclé (93.9%); los índices más bajos se encuentranen Darién (78.7%), Bocas del Toro (83.1%) yVeraguas (84.8%).

• Al nivel nacional, la población indígena sigueteniendo los más bajos índices de alfabetización: enla Comarca Ngöbe Buglé sólo alrededor de la mitadestá alfabetizada (54.1%), mientras que en la KunaYala (61.5%) y la Emberá (65.5%), cerca de dostercios la población está instruida (Ver Gráfica 4.3).

• En estas comarcas, la diferencia en la alfabetizaciónentre hombres y mujeres es notoria y puede llegar areflejar hasta un 20% de disparidad( 3 3 ). En lasprovincias, esta diferencia según género oscila entreel 5.2% (Bocas del Toro) y el 0.9%% (Veraguas). Engeneral, se puede afirmar que la mujer indígena

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padece la menor alfabetización, tanto entre lospobres extremos (50.8%) como entre los pobrestotales (51.2%). Esta situación parece reflejar lae s t recha relación existente entre pobreza yalfabetismo, así como entre alfabetización ypoblación femenina indígena.

• Los programas de alfabetización y capacitación parael trabajo existen en una cuarta parte de lascomunidades urbanas y rurales, en menor cantidaden las indígenas, y no existen en las comunidades dedifícil acceso. Los programas de capacitación para eltrabajo sólo funcionan en un 20% de comunidades:las urbanas y rurales son las más favorecidas,mientras que las comunidades indígenas y de difícilacceso son las que menos servicios de este tiporeciben.

2. Las desiguales tasas de escolarización

Esta información nos permite conocer el número depersonas en edad de cursar un nivel educativo dado, y lasque se encuentran efectivamente matriculadas ycursando sus estudios en ese nivel. Según la ENV de1997, los resultados para Panamá son los siguientes:

• La tasa bruta de escolarización en EducaciónPreescolar (4-5 años) para el país es de 42% un

47.6% para el área urbana, 21.6% para la rural noindígena, y 11.4% para la rural indígena. Para lospobres en total, sin embargo, la tasa disminuyó al18.1%, afectando a todas las categorías de pobres.

• La tasa neta de escolarización en EducaciónP re e s c o l a r es más crítica para los pobre se x t remos: el índice fue de sólo el 9.2%, y de7.9% en la población rural indígena, mientrasque la población no pobre alcanzó el 47.6% deescolaridad. Este nivel, que pasa a ser parte de laEducación Básica General, se encuentrainsuficientemente diseminado en las áreas rurales eindígenas, y tiene poca proyección en la poblaciónpobre del país. (Gráfica 4.4).

• La tasa neta para la Educación Primaria alcanzó el92.3% en la población de 6 a 11 años de edad. Losgrupos urbanos lograron índices mayores (94.0%),mientras que los rurales pobres (91.6%) y los ruralesindígenas en pobreza extrema (81.9%) mostraronlos niveles más bajos de escolaridad primaria.

• El nivel Secundario (12 a 18 años de edad) mostróuna tasa nacional de escolaridad neta del 62.2%,pero en los grupos urbanos no pobres se registró un84.7%. Por el contrario, los grupos rurales pobresalcanzaron sólo un 36.7% y en los pobres e x t r e m o sel 19.0%. (Gráfica 4.5)


Gráfica 4.4. Co be rt u ra ,por nivel de educación y á re a . Año 1997.


Gráfica 4.3. Tasa de alfabetismo en la población de 10 años y más. Año 1997.


163

• La Educación Superior (18 a 25 años de edad)mostró una tasa neta de 21.1%, favoreciendo conun 34.7% a los grupos urbanos no pobres. Lapoblación pobre logró apenas una cobertura del2.7% y los pobres extremos de 0.8%. (Gráfica 4.5).

• Según el Censo Nacional del 2000, los grupos conningún grado de instrucción se concentranprincipalmente en las comarcas indígenas (NgöbeBuglé, 41.6%), y en las provincias de Bocas delToro (18.5%) y Darién (21.4%). En todas estasáreas, las mujeres presentan una situacióndesfavorable respecto a los hombres.

3. Las desigualdades del capital educativo en el país

Según el Censo Nacional del 2000, el promedio de añosde estudio aprobados por la población de 4 años y másera de 7.5, es decir, un poco más de la escolaridadprimaria. Las mujeres se encontraban sobre elpromedio (7.6 años) y los hombres un poco por debajo(7.3). Las provincias de Panamá y Colón estaban porencima del promedio nacional, (8.7 y 7.8) mientras queel resto oscila entre 4.3 (Darién) y 7.0 gradosaprobados (Chiriquí). A continuación otros detalles deimportancia en cuanto a las desigualdades del capitaleducativo del país:

• Las comarcas tienen promedios por debajo de 3.6grados (Kuna Yala), cerca de la mitad del promedionacional.

• Según la ENV- 97, la población de 25 a 39 años de edadtiene 9.6 grados de escolaridad; sin embargo, losgrupos pobres en este rango de edad tienen 6.3 grados,los pobres extremos 4.8 grados, y los grupos pobresindígenas apenas 3.5 grados. En contraste, la poblaciónno pobre posee 11 grados aprobados (Gráfica 4.6).

Comparándonos internacionalmente observamos que,mientras que en Panamá existen grupos con indicadoreseducativos cercanos a los de países de desarrollo humanoalto, también encontramos personas en situacioneseducativas tan precarias como las presentes en países queocupan la escala inferior de desarrollo humano bajo.

De igual forma se ilustra que la educación, al igual queotros tipos de capital social y económico, se encuentradesigualmente distribuida en el país y entre los gruposhumanos: a mayor ruralidad y pobreza, menor es elnivel de escolaridad. La acción a favor de estos gruposdemanda una estrategia y voluntad política especiales.

4. Las escuelas de aula multigrado: cobertura versus calidad

Se refiere a centros escolares de Educación Primaria en


Gráfica 4.5. Co be rt u ra , por nivel de educación (tasa n e t a ) . Año 1997

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida (1997)


Gráfica 4.6. Años de estudio apro b a d o s, según situación de po b rez a . Población de 25 a 39 años. Año 1997.

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los que un docente atiende dos o más gradossimultáneamente, en escuelas pequeñas de dos o tresaulas, que funcionan generalmente en áreas rurales y encomunidades pequeñas y poco pobladas, algunas de ellascarentes de servicios básicos y del equipamientonecesario para lograr los objetivos educativos previstos.Según el Ministerio de Educación, en el año 2000existían en Panamá 2,092 escuelas multigrado(equivalente al 75.6% del total de los centros deenseñanza primaria), que atendían a 10,013 estudiantes(31.0% de la matrícula de este nivel). Hay escuelas deeste tipo en todas las provincias del país: en SanMiguelito (19.7%), en Panamá (57.6%), y en PanamáEste (94.4%).

Como se ha podido observar, los grupos humanos pobres–sobre todo los que viven en las áreas rurales, indígenasy de difícil acceso–, tienen menos oportunidades deacceso y permanencia exitosa en el sistema educativo.Estos grupos registran los índices más bajos dealfabetización; sus tasas de escolarización están pordebajo del promedio nacional; son los que tienen losíndices de repetición y deserción más elevados; y sontambién los que asisten a escuelas de aulas multigrado,históricamente afectadas por los más bajos logros en losaprendizajes, los docentes menos motivados, y lainfraestructura física y equipamiento insuficientes y de

menor calidad. Una estrategia en pro de la equidad, lacalidad y la pertinencia de la educación para estossectores obliga, primero, al reconocimiento de losfactores que inciden en el esfuerzo educativo, así comouna articulación más eficaz de los proyectos, recursos yexperiencias innovadoras que se han venido impulsandoy que existen en el país.

5. La brecha digital, una de las más críticas hacia el futuro

Según datos del Ministerio de Educación, en el año 2000existían 149 laboratorios de informática en las 2,767escuelas primarias del país, lo cual representaba apenasun 5% de los centros. La mayor cantidad decomputadoras se concentraba en las escuelasmetropolitanas de Panamá Centro (37%) y San Miguelito(18%), mientras que Darién (1%), Bocas del Toro (2%) yPanamá Este (2%) disponían de la menor proporción deeste recurso (Gráfica 4.7).

Esta situación es reveladora de la enorme desigualdad enlas oportunidades educativas que tienen los estudiantes:las escuelas rurales, indígenas y urbano-marginales nodisponen en general de las computadoras y de lainterconexión telefónica a Internet que les permitirían elacceso al conocimiento, la tecnología y los códigos


Gráfica 4.7. Total de escuelas con labo rato rio de info rm á t i ca en la educación pri m a ri a , por prov i n c i a . Año 2000.


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básicos de la modernidad. De mantenerse esta situación,la brecha en la calidad de los aprendizajes será cada vezmayor en la población panameña, lo cual puedecontribuir también a incrementar la distancia que separaa nuestro país de otras naciones con mayores avancestecnológicos y con mayor índice de desarrollo humano.

6. Los niveles educativos definen las oportunidades laborales y salariales

Se ha documentado fehacientemente que la poblacióncon un mínimo de 12 años de escolaridad tiene mayorprobabilidad de acceder a una actividad productiva y a unsalario digno, así como menores posibilidades de serpobre. En Panamá, la población ocupada (10 años y más)representa unas 1,010,837 personas, según el Censo del2000. De este total, el 5.3% no posee ningún grado deescolaridad, el 32.0% tiene algún grado o estudiosprimarios completos, y los que poseen secundariaincompleta o completa constituyen el 38.2%. El resto dela población ocupada tiene estudios de postgrado,maestría, doctorado y otros de nivel superior nouniversitario. (Gráfica 4.8).

Llama la atención que los hombres son los de más bajonivel educativo entre los que trabajan, exceptuando lasituación de las comarcas indígenas, en donde son lasmujeres las que se encuentran en desventaja. Loshombres representan el 82.5 % de la población ocupadasin grado aprobado, y el 80.5% con primaria incompletay completa.

Los más bajos niveles educativos de la poblaciónocupada se encuentran en las provincias de Darién, Bocasdel Toro, Veraguas, y en las comarcas indígenas. EnDarién el 73.5% de la población trabajadora está singrado alguno de educación (20.3%), el 53.2% tiene sóloestudios primarios, el 20.1% tiene escolaridadsecundaria, y sólo el 3.7% tiene educación universitaria.En la Comarca Ngöbe Buglé, la población sin educacióny educación primaria representa el 89.4%. (Gráfica 4.9).

Las áreas cuya población trabajadora tiene mayor niveleducativo son: Panamá, Colón y Coclé. En la provinciade Panamá, por ejemplo, las personas sin grado alguno ycon escolaridad primaria representan sólo el 24.0% deltotal la población que trabaja; en cambio, las personascon estudios secundarios (43.8%) y con estudiosuniversitarios (22.6%) constituyen las dos terceras partesde su fuerza productiva( 3 4 ).

Otra vertiente de análisis la provee la población ocupadapor segmento del mercado de trabajo, a través de la cualse nota la influencia que tiene la educación en laubicación de la fuerza laboral dentro del mercadoocupacional y en las oportunidades que puede lograr enese mercado. Según la ENV-1997, las personas ocupadascon ninguna educación se sitúan mayormente en el sectorinformal (77.1%) y, en menor proporción, en el sectorformal (22.9%). Entre los que tenían educación primaria,el 69.8% trabajaba en el sector informal y el resto en elformal. Al incrementarse la escolaridad, cambiaba latendencia: entre los que tenían educación secundariahubo un 57.8% en el sector formal; entre los deformación postsecundaria, un 68.4%; y, finalmente, entrelos universitarios, el 81.3% trabajaba en el sector formal.

La relación entre nivel educativo y salario en la poblaciónocupada es otro tema de interés en el análisis de lapobreza en el país. Según el Censo de 2000 se observa,por ejemplo, que las personas trabajadoras sin ingresopertenecen mayormente (82.7%) a la población que tieneninguna escolaridad (27.6%) o una escolaridad primaria(55.1%). Las personas que devengan menos de 124balboas al mes corresponden a quienes han realizadoestudios primarios (56.4%) y secundarios (27.6%);igualmente, aquéllos con escolaridad primaria ysecundaria representan la mayor parte de las que gananentre 125 y 249 balboas. Con educación secundaria(49.4%) y universitaria (22.3%) se encuentra la mayorparte de la población ocupada que percibe entre 250 y


Gr á f i ca 4.8. Población oc u p a d a , según nivel e d u cat i vo. Año 2000.


166


Gráfica 4.10. Población ocupada de 10 años y más de edad, por ingreso mensual,según nivel de instrucción.Año 2000.


Gr á f i ca 4.9. Población ocupada sin grado alguno o educación pri m a ri a , por prov i n c i a . Año 2000.


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599 balboas de ingreso al mes. Las personas sin gradoque alcanzan este ingreso representan apenas el 1.1%(Gráfica 4.10).

A medida que se asciende en la curva de ingreso,predomina la presencia de quienes han estudiado en losniveles superiores del sistema educativo. A s íencontramos que, en el tramo de 800 y 999 balboas seconcentra un 57.9% de personas con estudiosuniversitarios, un 33.9% de personas con estudiossecundarios, un 7.6% con estudios de primaria, y sólo el0.6% de personas que no poseen grado. Ello equivale adecir que existe una brecha salarial muy grande pormotivos educativos: se podría decir que un egresado desecundaria puede llegar a devengar hasta cuatro vecesmás que uno de primaria y dos veces menos que uno deeducación superior. De este modo, la oportunidadeducativa de la población puede representar un factordeterminante en la participación de las personas en elmercado laboral y en la percepción de un ingreso que lepermita una calidad de vida digna.

7. La eficiencia interna

Una forma de conocer el rendimiento del sistemaeducativo, en la perspectiva de insumo/producto, es elestudio de la eficiencia interna mediante el seguimientode una cohorte hipotética de estudiantes, desde suingreso al primer año hasta su graduación del nivel, en elperíodo correspondiente. Este estudio permite conocer elnúmero de graduados al término de seis años, de losdesertores, promovidos y los que repiten (35).

Un análisis realizado en la cohorte de 1990 permitióconocer que en Primaria, por ejemplo, de cada 1000alumnos matriculados en primer grado, se graduaban419 sin reprobar en el año 1995. Después de tres añoslectivos, el número de graduados era de 805 alumnos,incluyendo a los alumnos repetidores. Así se pudoconocer que, para obtener una persona graduada enprimaria se re q u i e ren 7.4 años/alumno y que larelación insumo/producto es de 1.25, lo que indicaque existe un esfuerzo adicional del 25%. En laEducación Secundaria, este análisis reveló unaeficiencia menor, pues para obtener una personagraduada se requieren 9.7 años/alumno, en lugar delos 6. Aquí la relación insumo/producto es de 1.63.

Otro método de análisis, el de la eficiencia aparente,compara la matrícula del primer grado con la del sextogrado, en un mismo año. Según este método, en el año2000, el 84.4 % de los estudiantes alcanzaban el sextogrado en 6 años. En cuanto a los resultados, lasprovincias de Darién (con 57.6%) y Chiriquí (con62.9%) son las menos eficientes, lo mismo que laComarca Kuna Yala (con 58.7%), mientras que Coclé(con 96.9%) aparece como la más eficiente. En el IIIeraño sólo completan el 74.9% de los estudiantes, y en elVI año sólo el 51%. (Gráficas 4.11 y 4.12).

Entre los factores que permiten explicar mejor laeficiencia interna se encuentran los índices de repeticióny deserción. Para la cohorte de Primaria y Secundaria(1990-1995), las tasas de repetición y deserción seindican en el Cuadro 4.8.


Gr á f i ca 4.11. Promedio de años para graduarse de e d u cación pri m a ri a , por provincia y co m a rca . Año 2000.


Gr á f i ca 4.12. Alumnos que completan el sexto grado de pri m a ria por provincia y co m a rca ,( re n d i m i e nto apare nte ) . Año 2000.


168

Datos más recientes del Ministerio de Educación (1999y 2000) muestran un descenso en estas tasas derepetición y deserción en la Educación Primaria. Larepetición en el primer grado cayó al 10.9 %, en elsegundo grado al 9.8%, y en el sexto grado al 1.3%. Ladeserción bajó en el primer grado a 4.4%, y en el sextogrado a 0.5%(36).

8. Los contenidos y estrategias de aprendizajeposeen poca relevancia social y contribuyenpoco a la preparación para enfrentar losdesafíos de la sociedad del conocimiento

El significado y alcance de la educación de un país nose define únicamente por la cantidad de escuelas y


Educación Primaria (%)

Grados: I II III IV V VI

Repetición 17.6 14.0 10.3 7.6 5.6 1.8

Deserción 5.1 2.4 1.9 2.4 2.8 0.7

Educación Secundaria (%)

Grados: I II III IV V VI

Repetición 11.6 11.6 8.2 5.4 5.3 3.6

Deserción 12.7 6.9 10.2 15.3 10.2 5.8

Cu a d ro 4.8. Tasas de Re petición y De s e rción -Co h o rte de Pri m a ria y Se c u n d a ri a . Años 1990-1995


La repetición se asocia a problemas del contextosocioeconómico (pobreza, desintegración familiar,trabajo infantil), pero también guarda relación con laoferta educativa y con las estrategias de enseñanza-aprendizaje. Estas estrategias generalmente favorecena las niñas y niños que han tenido experienciaseducativas previas en sus hogares o que han pasado porel nivel preescolar. Aquéllos que no han recibido estasoportunidades de educación temprana y que, al mismotiempo, reciben menos apoyo en sus labores escolaresen el hogar, por el contrario, están expuestos a repetirvarias veces el primer grado y a desertar. Los hijos ehijas de las familias pobres tienen más probabilidadesde vivir la experiencia de repetir en la Primaria que losque provienen de los hogares no pobres.

La deserción en Secundaria guarda relación con ladisponibilidad de este servicio, el impacto que tiene enmuchos estudiantes el adaptarse a la org a n i z a c i ó nmulti-docente de este nivel (de un docente generalistaen primaria a docentes por materias en secundaria), a

los costos familiares y sociales de esta educación(uniformes, libros, materiales, transporte, merienda,etc.), a la necesidad de trabajar, y a una oferta educativamás limitada, especialmente en la Media antiguosegundo ciclo).

Resulta evidente, por consiguiente, que no basta que elniño o la niña acceda a la escuela; es importantetambién saber cómo evoluciona a lo largo del cicloescolar, puesto que se puede apreciar en los índices derepetición y deserción que, a medida que se asciendeen el sistema, mayores son los obstáculos paracontinuar. Estos obstáculos afectan con mayor rigor alos grupos más pobres y a los de las áreas más alejadasde los centros urbanos, en donde, tanto los problemaseconómicos, como los factores ligados a ladisponibilidad de servicios y a la calidad del procesode enseñanza-aprendizaje, influyen en el logro de losobjetivos educativos de estos sectores.

Recuadro 4.1

La repetición, un problema que tiene múltiples causas

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personal docente que posea, ni por el acceso a laformación que tiene la población, sino que se definentambién por la calidad de los aprendizajes que seadquieren bajo la orientación del centro escolar. Sereconoce, en general, que las escuelas panameñas quesirven a las amplias mayorías nacionales y a los sectorespobres e indigentes están afectadas por la débil calidadde los aprendizajes que ofrecen.

Una de las razones que puede explicar esta situación esel carácter pasivo de las relaciones pedagógicas que seexpresan en el aula de clases, puesto que en la prácticapedagógica predominan los métodos frontales,repetitivos y expositivos. El docente se convierte enproveedor de información y los estudiantes endepositarios pasivos de datos que deben repetir almomento de ser evaluados. En el caso específico de losniños y niñas de las áreas indígenas y rurales, los temascurriculares y los ejemplos que se ofrecen muchas vecescarecen de significado y pertinencia para ellos, y no seaprovechan los conocimientos previos y los aspectos dela cultura cotidiana como parte activa del proceso deaprendizaje (la familia, el barrio, la comunidad, elp a í s )( 3 8 ). Las necesidades básicas de aprendizaje, un

concepto que aportó la Conferencia Mundial deEducación para Todos (Tailandia, 1999), provee unmarco de referencia útil acerca de lo que se espera de laescuela en los primeros años de formación( 3 9 ).

9. El personal docente, factor esencial en la nuevaeducación, está negativamente afectado por el insuficiente desempeño, la falta de motivacióny los pocos incentivos a su labor

El personal docente es considerado un factordeterminante en la calidad de la educación y es, quizás,el factor que mejor garantizaría en el largo plazo lacontinuidad y el éxito de los cambios y la nueva culturaeducativa. Los cambios rápidos que se observan entodas las dimensiones de la vida de las personas generancambios también en los sistemas educativos y en elfuncionamiento de la escuela: se espera que el docenteno sólo acompañe estos cambios, sino que, desde susposibilidades, también los encabece. Tal como loexpresa el Informe Delors, "ésto significa queesperamos mucho del personal docente, que se leexigirá mucho... El aporte de maestros y profesores esesencial para preparar a los jóvenes, no sólo para que


La Ley Orgánica de Educación y las leyes que creanlas comarcas indígenas disponen que la educación enestas áreas deberá desarrollarse mediante un enfoquebilingüe e intercultural, tomando en cuenta lapreservación, el desarrollo y el respeto hacia laidentidad y el patrimonio cultural de estos pueblos.Estudios recientes sobre este fenómeno indican, sine m b a rgo, que no existe la educación bilingüe eintercultural, visto que los docentes (generalmente noindígenas) enseñan con base en un programa nacionalque aplican con criterio uniforme a toda la poblaciónescolar del país, y en el idioma español. Se carece delineamientos y medidas institucionales referidas a laadecuación curricular o la adaptación de métodos ytécnicas para la contextualización del programa deestudio a la realidad socio-cultural de los pueblosindígenas(37).

El choque cultural en general es muy fuerte: por unlado está una cultura cotidiana indígena con valores,visiones, referentes y una lengua singular que aportanlos niños y niñas que van a la escuela por primera vezmientras que, por el otro lado, se presenta una culturaescolar con patrones, contenidos, lengua y procedi-mientos diferentes. La existencia de escuelasincompletas y de aulas multigrado, y ladisfuncionalidad de los procesos pedagógicos en laescuela primaria, sumadas a la falta de personaldocente debidamente entrenado, y de recursos ymateriales educativos suficientes y adecuados a esasparticularidades culturales, son factores quefrecuentemente generan desventajas educativas en laniñez indígena y problemas de repetición y deserciónque les impiden el ejercicio pleno del derecho a unaEducación Básica de calidad.

Recuadro 4.2

El proceso de enseñanza y aprendizaje en los pueblosindígenas

170


aborden el porvenir con confianza, sino para que ellosmismos lo edifiquen de manera resuelta yresponsable(40)"

Los niños y niñas opinan acerca de cómo debe ser unbuen docente:

" Tiene que ser bueno, amigable y tener confianza enmí... debe escucharnos y comprendernos a todosnosotros... y no perder nunca la calma." Rosa. 9 años.Nueva Zelandia.

"Me enseña a portarme bien, me enseña a leer libros ycuentos, y me enseña a estudiar." Abdel. 7 años. Panamá.

"Que enseñe de verdad, no sea regañona, y cuando hagauna pregunta, la conteste." María Cristina. 11 años.Panamá.

"Me gusta un maestro que me enseñe a pensar y aencontrar respuestas por mí mismo." Bongani. 9 años.Zimbabwe.

"Un buen maestro es quien nos guía por el buen caminopara alcanzar nuestras metas."Analía. 12 años. México.

El gran desafío en este contexto se refiere a que, si bienla calidad y pertinencia de la educación depende de losbuenos docentes, también la situación del docentedepende de la educación. Tal como lo reconoce la OIT-UNESCO, si la enseñanza no inspira confianza ni gozadel apoyo de la comunidad, tampoco el personal docentepodrá contar con ese respaldo. Cuando la sociedadsubestima la función del sistema educativo y no valorasuficientemente sus aportes, se desvaloriza obliga-toriamente la situación de las personas responsables deejercer la función docente. Igualmente, el respeto que setiene por los educadores engendra respeto por la funciónque desempeñan. Cuando la profesión docente está malvista en la sociedad, este prejuicio se hace extensivotambién al sistema educativo oficial(41).

En este sentido el INDH Panamá 2002 indica que, apesar de que Panamá ha mostrado un interés especial enla formación y capacitación, y de que actualmentecontamos con una buena oferta de personal docentetitulado, persisten interrogantes en cuanto al nivel depreparación de este personal para realizar una labordocente de calidad. Resalta particularmente la necesidadde fortalecer los vínculos entre el Ministerio de

Educación, como empleador, y las institucionesuniversitarias como formadoras, para unificar criteriossobre los nuevos requerimientos en cuanto a la calidadde la formación de los docentes panameños, puesto quela calidad de la educación puede verse seriamenteafectada, tanto si el docente no posee las capacidadesy las competencias, como si no se le ofrecen lasoportunidades profesionales y la motivación necesariaspara que logre un desempeño óptimo.

10. Debilidades en la formación y capacitación delpersonal docente

Una buena parte de la población panameña percibe quela formación docente es deficiente y que tienedebilidades marcadas en cuanto los contenidos osaberes a trasmitir (¿Qué enseñar?), así como en elmanejo de las estrategias y técnicas didácticas (¿Cómoenseñar?) y de las situaciones relacionadas con lagestión eficiente del aula. Esta percepción obedece talvez al hecho de que la mayor parte de los programas deformación y capacitación docente en servicio gira aúnen torno a esquemas tradicionales que dejan de ladootros asuntos fundamentales, tales como elconocimiento matemático y del lenguaje, el desarrollodel pensamiento crítico y creativo, los valores, y elempleo de métodos que aseguren aprendizajes efectivosen las y los estudiantes.

Es necesario hacer notar, no obstante, que lejos estánlos tiempos en que, para ser maestro en Panamá, serequerían tres años de formación por encima del sextogrado de la escuela primaria (1926); a partir de 1995 seestableció que todos los docentes del país deben serformados en el nivel superior, en lugar de los tres añosen la Escuela Normal, a partir del primer ciclosecundario. Al pasar la formación docente de lasescuelas normales al nivel superior, no obstante,muchos panameños consideran que se perdió algo de la"magia pedagógica", y que la mística, la dedicación yel arte de enseñar que adquirían los egresados de lasescuelas normales han pasado a un segundo plano en lasuniversidades nacionales.

Otra esfera de preocupación radica en que el personaldocente que labora en las escuelas parece carecer de laformación necesaria para lograr crecientes niveles dedesempeño profesional, y que, a pesar de la significativainversión anual en acciones de capacitación en servicio,persisten debilidades importantes. El carácter genérico y

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poco focalizado de los seminarios y talleres, la escasarelación entre lo que se ofrece en la capacitación y losproblemas que enfrenta el docente en la tarea pedagógica,y el uso continuado de métodos frontales y enfoquestradicionales, aunado a la falta de compromiso delos beneficiarios para transferir lo aprendido al aula declases, son factores que están influyendo decididamenteen el poco éxito de estos programas.

11. Motivación e incentivos en la profesión docente

Contar con educadores bien preparados, competentes ydedicados a la labor de enseñanza-aprendizaje es unaaspiración de la sociedad, entendiéndose que el desfase enla calidad entre el trabajo de un buen y un mal educador

hace la diferencia en los resultados académicos de susestudiantes. Esta diferencia generalmente pone enevidencia, a su vez, la motivación y los incentivos quetiene la profesión docente y los cuales dependen dediversos factores, como son la selección (es decir atraer alos más talentosos y calificados); la evaluación, lasupervisión y la rendición de cuentas; el desarrolloprofesional y el apoyo a la docencia; las recompensas y elreconocimiento (salario, promoción y prestigio); y lascondiciones del lugar y ambiente de trabajo (ventilación,amplitud, iluminación, materiales, mobiliario, seguridad).

Se percibe generalmente que existe poca motivación eincentivos en los educadores panameños en razón de losbajos ingresos, las pocas oportunidades de desarrolloprofesional y el deplorable estatus social en el que se

A. Antecedentes

La Fundación fue creada en 1997, en memoria deGabriel Lewis Galindo, con la visión de contribuircon el fortalecimiento del sistema educativo enPanamá. Con las contribuciones de la empresaprivada, la fundación ha equipado con programaseducativos y acceso a Internet a 11 centros derecursos (9 escuelas, 1 centro para niños de CasaEsperanza, y 1 centro de las Madres; Maestras enPanamá), llamados "Salón del Siglo XXI".

El programa identifica al docente como uno de lossujetos promotores de cambio más importantes dentrodel sistema educativo. Enfoca la capacitación deldocente hacia actitudes conducentes al desempeñocomo mediador/a de los procesos activos de aprendizajede los/las educandos (as), y coloca al niño y la niña al

centro del proceso hacia una formación integral.

B. Objetivo general

• Ofrecer al educador un programa de formaciónintegral, desde una perspectiva personal yprofesional, para que sea capaz de ofrecer unmodelo de formación adecuada a la realidad delos niños y niñas de este siglo, que promueva el

desarrollo de su potencial dentro de un ambientefavorable para el aprendizaje y la formación devalores.

C. Elementos innovadores

• Fortalece el desarrollo personal y profesional deldocente, respetando el estilo propio del/ladocente, pero abierto al uso de estrategias de"aprender haciendo".

• Enfatiza la adopción de nuevas actitudes quereconozcan las necesidades de los niños y lasniñas por parte de los maestros capacitados.

• Se inserta dentro de la filosofía pedagógica de laEstrategia Decenal de Educación.

• Reconoce, de forma explícita, "la realidad de lasociedad actual" y el rol de la escuela comoun centro para la formación "integral" de suseducandas/os.

• Aplica, concientiza, evalúa y sensibiliza.

Fuente: Síntesis de 15 experiencias educativasinnovadoras presentadas en un Taller del GrupoTemático.

Recuadro 4.3

Fundación Gabriel Lewis Galindo - "El Educador delSiglo XXI"

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encuentra sumida la profesión docente. Los estudiantesuniversitarios de mayor capacidad intelectual einquietudes profesionales optan usualmente por carrerasmás prestigiosas, mientras que muchas personas conmenor interés y disposición para el estudio y lainvestigación son las que optan por los estudiospedagógicos y la profesión docente.

Un estudio realizado sobre las limitaciones sociales delas y los educadores concluye que, en general, estosprofesionales están siendo afectados negativamente pordiversos factores como son (42):

• El 60% busca ingresos adicionales trabajando enotras escuelas, ofreciendo clases particulares, ocomo vendedores.

• Hay carencia de lugares de recreación apropiadospara la persona y su familia.

• Hay una limitada capacidad de crédito para adquirirvivienda o realizar viajes de estudio o recreacióndentro o fuera del país.

• Los educadores de las áreas rurales e indígenastienen impedimentos para capacitarse o realizarestudios universitarios, y con ello lograr un ascensode categoría y una mejor remuneración.

• Existen demoras en la reclasificación de las escuelasy en la publicación de los concursos a puestosdirectivos en el sistema.

• Hay un incremento de los conflictos familiares, asícomo de los gastos de alojamiento, alimentación ytransporte, en los casos de docentes que trabajanalejados de su hogar.

12. Al carecer de mecanismos de evaluación yrendición de cuentas, el sistema educativo tiene dificultades para renovarse

Una de las políticas que más se impulsa regionalmenteen los últimos años guarda relación con la evaluación delos logros educativos, a partir de estándares educativosdebidamente consensuados, así como de los mediostécnicos para medir los logros en los aprendizajes yla responsabilidad que en ellos tienen los actoreseducativos. La evaluación representa, por consiguiente,un valioso instrumento de rendición de cuentas a la

familia y a la comunidad sobre los logros obtenidos yacerca de las brechas existentes en materia educativa.Permite también fortalecer la autoridad y confianza dedirectivos, docentes y comunidad, al tener informaciónsobre los procesos y resultados de la educación y poderrealizar los cambios que se requieren para mejorar losaprendizajes.

En Panamá, en 1995 se estableció el 31 de octubre comoel "Día de la Evaluación" y se realizó la primeraevaluación masiva y nacional, con estudiantes de VIgrado de Primaria, y de III y VI año de EducaciónSecundaria, en las asignaturas de Español y Matemática.Estas evaluaciones muestrales continuaron durante1996, 1997 y 1998, pero el proceso se vio afectado porla poca sostenibilidad técnica y administrativa, lainsuficiencia de recursos especializados en el tema, y laescasa utilización de sus resultados. Ello ha impedidoque el país cuente aún con un sistema que le permitadefinir sus estándares, medir sus logros, difundir susresultados y tomar decisiones para mejorar la educación,impulsando así una auténtica cultura de evaluación ymejoramiento continuo de la educación nacional. Enresumen, los resultados de la evaluación representan unfactor de importancia para medir también la eficacia dela escuela, y el desempeño de docentes y directores delos centros escolares (PREAL, 2000: p. 24).

13. La planificación y gestión del sistema actualresponden insuficientemente a las exigenciasde una gerencia moderna y eficiente, y a lasdemandas de las poblaciones locales

La descentralización es un proceso que ha generadogran interés en los gobiernos y sociedades de laregión latinoamericana en los últimos años, ytambién ha ocupado un lugar destacado en el debatesobre la reforma de los sistemas educativos. Losa rgumentos que favorecen esta opción van, desdelos efectos que tiene en la equidad y calidad de laeducación, hasta los que sustentan su importancia porlas consecuencias financieras y políticas que tiene suaplicación. Siendo un proceso asociado a la forma degobierno y al proceso de ejercer el poder, suimplementación debe analizarse en el contexto de lahistoria de nuestros países( 4 3 ).

En toda América Latina, la descentralización esconsiderada como un medio para lograr los objetivospropuestos (tomando en consideración los efectos

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políticos, sociales, financieros y administrativos de estamedida), y no como un fin en sí mismo. Ladescentralización entraña, igualmente, nuevas relacionesde poder. Se habla del poder que pierde una instanciacentral del estatal, provincial o departamental, y depoderes que se transfieren a otros actores a nivelmunicipal, institucional o regional.

La descentralización es un modelo organizativo opuestoa la centralización, situación en la cual la instanciasuperior de la organización concentra las decisiones, losrecursos y el poder. Entre la centralización y ladescentralización se ubica el proceso dedesconcentración, mediante el cual el nivel centraldelega funciones y tareas a una instancia menor, peroreteniendo el poder sobre los asuntos más importantes(nombramientos, traslados, mantenimiento deinfraestructura, etc.).

a) La descentralización educativa en Panamá

La descentralización educativa ha estado presente en lamesa del debate sobre temas educativos desde principiosde la República. Pasando por los intentos dedescentralización que se dieron en el marco de laReforma Educativa de los años setenta -la experiencia delas unidades descentralizadas de educación y lanuclearización educativa, un modelo organizativo que sepropuso fomentar la participación de los actores socialesy educativos en las áreas rurales-, encontramos que, en1997, se aprobó la Ley 28, que establece ladescentralización del sistema educativo panameñomediante la creación de las Juntas EducativasRegionales y las Juntas Educativas Escolares, que soninstituciones dependientes administrativa yfinancieramente del Ministerio de Educación, pero conplena autonomía funcional. Estos organismos estánintegrados por representantes del Órgano Ejecutivo, losgremios docentes, los padres y madres de familia, yrepresentantes de la sociedad civil.

Una vez aprobada la Ley, el Ministerio de Educacióninició su implementación pero la misma se vio afectadapor diversos factores, incluyendo la falta de capacitaciónde sus miembros, y la escasez de recursos y de equipos.En septiembre de 1999 se plantearon cambios en laimplementación de la Ley para recoger algunas de laslecciones derivadas de la experiencia, pero éstoscontinúan pendientes de aprobación por parte de laAsamblea Legislativa.

En conclusión, Panamá no ha definido aún un nuevomodelo de gestión del sistema educativo. El debate de ladescentralización es tan antiguo como reciente, puesdepende de las condiciones políticas y socioeconómicasque lleven a revisar los esquemas organizativos existentes,así como de las tendencias que se observan en otrasregiones y países.

14. Aunque se incrementan los recursos, lagestión financiera en educación carece dela eficiencia deseada para lograr mejores resultados

Durante la década de los ‘90 se pudo apreciar un graninterés por aumentar el presupuesto del sector educativo,tanto en el rubro de funcionamiento como en el deinversiones. Un indicador del financiamiento educativoguarda relación con el costo anual por alumno, el cual esvariable según nivel, pero que ha mostrado una tendenciaa incrementarse a lo largo de la pasada década. El costoper cápita en pre-primaria y primaria pasó, de 269.7balboas en 1990, a 378.4 balboas en 1999. En la Mediavarió de 336.0 balboas a 476.9 balboas; y, en la superioruniversitaria, se elevó de 1,091.0 balboas a 1,222.5balboas por estudiante.

El costo anual por alumno también difiere según el tipo deestudios (técnicos o académicos) o el tipo de carrerasuniversitarias. Según datos de 1995, el costo anual porestudiante en la carrera de Administración de Empresas dela Universidad de Panamá era de 473.00 balboas, mientrasque en Odontología era de 5,932 balboas, y en CienciasNaturales era de 7,609.00 balboas. Este fenómeno puedeexplicar también el gran número de universidadesparticulares con ofertas académicas que requieren pocainversión en infraestructura tecnológica o científica.

a. La baja eficiencia interna genera sobre-costos e d u c a t i v o s

Se puede conocer la eficiencia del gasto educativomediante el análisis de la relación entre la cantidad derepetidores y el costo unitario por estudiante. Así, deacuerdo con cifras del Ministerio de Educación, en el2000 se re g i s t r a ron en la Educación Primaria oficialunos 24,880 repitientes, a un costo por estudiante de378.42 balboas. En Secundaria se re g i s t r a ron 9,514estudiantes repitientes, a un costo per cápita de 476.91balboas. En ambos niveles se estima el sobre -costoeducativo por repetición en 13,952,410.34 balboas.

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Aún cuando la pasada década mostró una tendencia adisminuir la repetición en términos relativos, su monto encifras absolutos varía poco y los costos unitarios seincrementan cada año. Si bien se podría sustentar que larepetición es una tradición del sistema, y que algoaprenden los estudiantes repetidores, este proceso debeestudiarse con cuidado. Si las escuelas no se hicieron nipara fracasar ni para expulsar a sus alumnos; si secrearon para enseñar, trasmitir la cultura y promover losaprendizajes de todos, entonces ¿por qué existen repitientesen esta magnitud y, sobre todo, en las zonas pobres?

b. La débil gestión afecta la ejecución de los proyectos educativos

Según el Ministerio de Economía y Finanzas, en el año2000, el Ministerio de Educación mantenía en ejecuciónseis proyectos de inversión importantes, por un montode B/.70.7 millones. Estos proyectos están orientadosespecialmente a construcciones y mantenimientoescolar (B/.26.6 millones), equipamiento de escuelas(B/.7.3 millones); mejoramiento de la calidad de laeducación - PRODE (B/.13.5 millones); nutriciónescolar (B/.13.2 millones); mejoramiento de laEducación Básica - Banco Mundial (B/.10.0 millones);e igualdad de oportunidades (B/.322 mil). Estos fondosextraordinarios fueron ejecutados, en promedio, en un72.9%. La ejecución menor se observó enconstrucciones escolares (32.1%), un área crítica delsistema que está relacionada con el ambiente apropiadopara los aprendizajes; el mayor porcentaje fuealcanzado en nutrición escolar (99.1%).

Otro caso ilustrativo de la debil gestión lo ofrecen losproyectos educativos para la población indígena. Segúnel Ministerio de Educación, al menos seis proyectos confinanciamiento internacional para promover laalfabetización y la educación bilingüe - intercultural seimpulsaron a partir de fines de los años ‘80. Organismoscomo el BID, UNESCO, UNICEF y la Unión Europea,y países como Canadá, aportaron recursos financieros ycolaboración técnica para contribuir al mejoramiento dela educación en los pueblos indígenas y apoyar eldesarrollo de la enseñanza con un enfoque más centradoen la lengua y la cultura de estos grupos de población.Estos proyectos se vieron afectados, no obstante, por lapoca eficiencia y la falta de continuidad de susoperaciones, lo cual impidió el logro de los resultadosesperados y el impacto en las condiciones educativas dela población.

El Proyecto MINEDUC para la alfabetización ycapacitación en las áreas marginales correspondientes a lapoblación Ngöbe y Kuna, por ejemplo, fue suspendido araíz de la crisis política de 1989 y, al reanudarse, se hizobajo un esquema que descuidó el uso del método bilingüe,para ser reemplazado por el Español. El de la UNESCO -Ministerio de Educación para mujeres de la ComarcaEmberá no se concluyó "por los constantes cambiosadministrativos surgidos en la Oficina de Coordinacióncon la UNESCO, en el Ministerio de Educación". ElProyecto de Alfabetización y Post-AlfabetizaciónBilingüe Ngöbe del Oriente Chiricano tuvo logrosimportantes, pero la falta de supervisión y seguimientoafectaron su impacto. (Marmolejo et al., 2000).

Otra línea de análisis que conviene explorar es la delsobre-costo de funcionamiento de la educación, cuandolos grupos son menores a la norma nacional. La relaciónestudiante-docente indica que, en 1997, el número dealumnos por docente en la República era de 25 enEducación Primaria y de 18 en la Media. Hay provinciascomo Los Santos (19), Herrera (21) y Veraguas (21), sine m b a rgo, que estaban por debajo del promedio nacionalen la Primaria, lo mismo que en la Media. Através de unanálisis más detallado se podrían identificar, dentro de lasprovincias, las escuelas con grupos entre 12 y 18estudiantes por maestros o profesores. Los llamadosalumnos de "cartón" o invisibles, son una nota quecaracteriza estos casos, ante insuficientes controles porparte de la dirección y supervisión del proceso dematrícula y asistencia escolar.

Como se puede apreciar, en los últimos años el país hacontado con recursos suplementarios para mejorar laequidad y la calidad de la educación, en beneficio de losgrupos marginales del campo y de la ciudad. La dificultadmayor consiste en la débil capacidad de gestión y la faltade continuidad en las acciones comprometidas, lo cualrevela la insuficiente voluntad política por cumplir conestos proyectos, independientemente del Gobierno ogrupo de personas que los hayan incubado o promovido.Esta debilidad en la gestión, más que la falta de recursos,parece ser uno de los factores que impide que los servicioseducativos lleguen, a quienes debe llegar, con la calidad yla eficiencia necesarias.

c. Sólo el 16.8% de los aportes del sector privado llega a las áreas rurales

Tradicionalmente en Panamá se ha reconocido la

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importancia que tiene el aporte del sector privado a laeducación, reconocimiento que crece en los momentosactuales. Un estudio realizado recientemente porPREAL y la Unión de Centros Educativos Particulares,mediante la aplicación de una encuesta a una muestra decien empresas que operan en los diversos sectoreseconómicos del país, mostró algunos resultadosinteresantes, a saber:

• Las empresas privadas apoyan de modo diversa laeducación: con becas, asistencia técnica, aportesfinancieros, construcción de infraestructura escolar,alfabetización, capacitación laboral, capacitación dedocentes, suministro de textos y útiles escolares,suministro de alimentos, y capacitación a padres defamilia, entre otros.

• La mitad de estos apoyos se ofrece de modopermanente, y la otra mitad, ocasionalmente.

• La mayor parte de esta colaboración es recibida enlas provincias de Chiriquí, Colón y Panamá; sólo el16.8% de estos beneficios llega a las áreas rurales.

Los aportes de la empresa privada responden usualmente asolicitudes específicas, y es evidente que se requiereentonces incentivar esta valiosa colaboración, peroinsertándola dentro de una estrategia de acción que ofrezcaresultados más duraderos y efectivos en el sistema.

B. Los problemas y brechas

La educación panameña ha recorrido un camino difícil ya veces contradictorio. Ésta ha contribuido a difundir laalfabetización y la escolarización en una buena parte dela sociedad pero, pudiendo haber sido un factor esencialde movilidad social para reducir la pobreza y fomentar eldesarrollo humano, su oferta desigual y la pocarelevancia social de sus contenidos le han impedido

A. Antecedentes

Se crea a raíz del Convenio de Cooperación Técnicano Reembolsable No. ATN/MH-6720-RG entre laFundación para la Libertad Ciudadana y el BID, y sederiva del Proyecto Empretec de la Conferencia deNaciones Unidas para el Comercio y Desarrollo(UNCTAD).

El programa Empretec se ofrece en América Latina,África y Europa para dar soporte integral a la pequeñay mediana empresa mediante el fomento delcrecimiento, la innovación y los valores. En base almismo nace la Fundación Empretec Panamá, unanueva entidad, sin fines de lucro, y bajo elfinanciamiento del Fondo Multilateral de Inversiones-FOMIN-BID y de la propia Fundación Empretec. ElPrograma lleva 36 meses de duración, a partir defebrero del año 2000.

B. Población

• Adultos con potencial de liderazgo emprendedor.

C. Objetivo general

• Promover la conducta emprendedora en Panamá,a fin de lograr una mejora en los niveles de vidade todos los panameños.

CH. Elementos innovadores

• Trabaja sobre la premisa de que la capacidad deemprendedores se puede mejorar y fortalecer.

• Uso de la metodología propia de la andragogía, oaprendizaje de adultos.

• Trabaja sobre la conducta, valores y actitudes de lap e r s o n a .

• Se orienta hacia la auto-evaluación para propulsarcambios y la adquisición de compromisos propios.

• Provee un seguimiento, a través de asistencia técnica.• Orientado hacia la educación informal, con

pertinencia directa hacia el trabajo.


Recuadro 4.4

Fundación EMPRETEC Panamá - “Programa deDesarrollo de la Capacidad Emprendedora”

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cumplir con su misión en momentos históricos del país.En relación con la pobreza y la desigualdad, la educaciónpanameña muestra un conjunto de oportunidades –capitaldifícil de atesorar–, pero también brechas profundas queson expresión fehaciente de diferencias e inequidades, yreflejo de la condición de una sociedad dispar y excluyenteen donde el sistema educativo funciona a dos velocidades.

Las potencialidades se observan en un conjunto de factores:

• Una sociedad consciente en general, de que la educaciónes una herramienta de desarrollo personal y nacional;

• un sistema con amplia y diversa base jurídica,recientemente actualizada, que apunta a surenovación y democratización;

• una red extensa de escuelas primarias que ofrecenuna cobertura casi universal de educación primaria;

• una oferta educativa de Preescolar y de Media en unamplio número de áreas;

• un decreciente analfabetismo;

• una participación ascendente de las mujeres en laeducación;

• un incremento en el número de instituciones en laoferta de carreras de educación superior;

• un elevado número de profesionales formados endiversas áreas de especialidad;

• una abundante disponibilidad de personal docentetitulado en la mayor parte de las especialidades delsistema;

• unas estrategias e innovaciones de cambio educativoque se han formulado y pactado;

• un crecimiento progresivo del aporte financiero delEstado a la educación, en términos absolutos y relativos;

• una contribución del sector privado medianteservicios educativos y asignaciones monetarias y nomonetarias;

• un monto considerable de recursos obtenidos por lavía de la cooperación internacional; y

• un entorno nacional e internacional favorable a loscambios educativos.

Las brechas representan, en cambio, la distancia entre loesperado y lo alcanzado, entre lo básico que se desea y larealidad que se materializa. En este sentido, haynumerosas realidades que marcan cuán importantes sonesas brechas educativas en nuestro país:

• La principal brecha educativa en Panamá es ladesigual distribución de las oportunidades educativasentre los diversos grupos de población, lo cualrefuerza la pobreza y la inequidad social;

• Los grupos pobres tienen menos escolaridad y menosacceso, tanto al mercado laboral, como a un salarioadecuado para llevar una vida digna;

• La escolaridad en los grupos no pobres llega a ser eldoble de la de los grupos pobres;

• Las escuelas que sirven a las grandes mayoríasnacionales y a los pobres son menos eficaces que lasque sirven a los hogares no pobres;

• La nueva Ley Orgánica, que tiene orientaciones parala transformación educativa, no se ha implementadototalmente;

• La mayoría de las escuelas funcionan con normas delos años cincuenta, sesenta y ochenta;

• El sistema cuenta con recursos importantes que noson bien aprovechados, ante la ineficiencia en el gastoy las inversiones;

• Al docente se le ha incrementado su nivel académico,pero se le han mantenido o reducido las competenciasprofesionales específicas que requiere para enseñar ylograr aprendizajes eficaces;

• Existe un centralismo absorbente y rígido querefuerza el nivel superior del sistema, pero quedebilita la creatividad, iniciativa y participación de lasregiones educativas y los centros escolares;

• El país ha contado con propuestas de cambioeducativo imaginativas y pactadas socialmente, perose descontinúa su aplicación al cambiar las políticase d u c a t i v a s ;

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• El sistema ha crecido y se ha hecho más complejo,pero carece de mecanismos de investigación,planificación y evaluación que regulen sudesarrollo;

• Se cuenta con iniciativas de cambio educativoimpulsadas por diversos grupos, pero se carece deuna estrategia y voluntad para trabajar en función deun proyecto educativo común de toda la sociedad.

Las oportunidades y brechas que se han enunciado aquíofrecen referentes para una reflexión sobre el pasado yel presente de la educación panameña, a partir de loscuales se podría construir la educación que se desea enel futuro.

Conviene advertir que, si este paso se posterg ademasiado, el sistema educativo no colapsará, peroencontraremos que las nuevas generaciones y la propiasociedad padecerán la ausencia de una oportuna y sabiadecisión acerca de la formación de su más importanterecurso nacional. Y, si bien nunca es tarde para hacereducación de calidad, como dijera un sabiolatinoamericano, cuanto antes se inicie este proceso, másesperanza se ofrecerá al porvenir de la sociedad, laniñez y la juventud de nuestro país.

IV. Superando la pobrezap a ra co n s t ruir opo rt u n i d a d e sy cimentar el DesarrolloHumano en el país

Habiendo planteado con anterioridad en este capítulo loslogros, problemas y brechas que caracterizan a laeducación panameña, se ofrecen a continuaciónsugerencias que pueden ser útiles como insumos para laformulación y puesta en práctica de políticas quereduzcan los índices de pobreza y el riesgo social que seadvierte en la sociedad panameña.

A . Los fines primordiales del modelo organizativo que se adopte deben ser: mejorar la equidad, aumentar la calidady reforzar la eficiencia del sistema e d u c a t i v o

Una vía para lograrlo lo anterior mediante unaconcertación nacional en beneficio de una educación

con equidad y calidad, que privilegie estrategias comolas siguientes:

• Focalizar la atención en los grupos pobres,mediante los estudios, planes y proyectos quepermitan asegurar una educación básica de calidadpara todos, otorgando elevada prioridad a lossectores excluidos o rezagados de las oportunidadese d u c a t i v a s .

• Atender con prioridad el problema delanalfabetismo de los grupos más pobres,principalmente en las áreas indígenas, y elevar elnivel educativo de la mujer en esos contextos.

• Implementar en las escuelas indígenas la educaciónbilingüe-intercultural, con docentes debidamenteformados y motivados, y con los textos, guías ymateriales educativos para cumplir este objetivo.

• Fomentar la educación para el trabajo y para la vidaen todos los espacios y experiencias formativas quepuedan realizarse, desde los programas dealfabetización y post-alfabetización, propiciandolos diversos medios y modalidades de enseñanza -aprendizaje. La aplicación del enfoque decomportamiento emprendedor será indispensableen este caso.

• Asegurar que los niños del área rural, indígena yu r b a n o - m a rginal cuenten, en su escuela, con unamerienda y almuerzo diario que provean losnutrientes indispensables para una salud integral.

• Introducir la transformación curricular en laEducación Básica general y la Media, de modoplanificado y diversificado y con sentido degradualidad, asegurando las condicioneso rganizativas y materiales, y la preparación dedocentes protagonistas de estos cambios.

• Incrementar la atención de la niñez menor de 5 añosde las áreas rurales e indígenas mediante laexpansión de los servicios de educación inicial yp r e e s c o l a r, como parte de las políticas nacionalesde reducción de la pobreza y auspiciando laparticipación de la iniciativa privada.

• Reclutar docentes bien calificados, experimentadosy motivados para que trabajen en escuelas de las


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comunidades rurales, indígenas y urbano-m a rginales, ofreciéndoles los incentivos materialesy no materiales que aseguren su presencia ypermanencia en esas áreas.

• Fortalecer las escuelas de aulas multigrado condocentes bien capacitados; con los textos,materiales y guías indispensables; y con un sistemapermanente de asesoría pedagógica y curricular queasegure calidad en los aprendizajes.

• Articular escuelas de aulas multigrado a un centrode Educación Básica General que posea oferta dePremedia, de modo que se asegure la escolaridadbásica y obligatoria establecida por la Constitucióny la Ley.

• Mejorar las competencias del personal docente de laBásica y la Media, por medio de una políticaeducativa que estimule la calidad en la formaciónmediante alianzas entre las universidades y elMinisterio de Educación, incentivos profesionales,y criterios de reclutamiento que permitan atraer yseleccionar a las personas más talentosas ymotivadas hacia esta profesión.

• Fortalecer la capacidad de gestión, creatividad yparticipación de las escuelas para atender lasnecesidades educativas de sus estudiantes, medianteuna efectiva descentralización que permitatransferir a las regiones y centros escolares aquellosrecursos, información y poder de decisiónnecesarios para desempeñar su rol.

• Promover estudios más específicos sobre lascaracterísticas educativas que presentan los gruposmás pobres (situación, expectativas, servicios, yrecursos, entre otros), cuyos resultados permitansustentar las políticas y decisiones sobre elmejoramiento de la equidad, la pertinencia y lacalidad de la educación para estos grupos dep o b l a c i ó n .

• Crear y poner en marcha un sistema de evaluacióny rendición de cuentas que facilite la generación deinformación sobre los logros académicos yadministrativos del sistema, el tomar las decisionesmás adecuadas, y la capacidad de mantenerinformada a la comunidad educativa sobre losprocesos y resultados educativos.

• Mejorar la eficiencia en el gasto y la inversióneducativa, modernizando las normas, criterios ymecanismos que contribuyen a burocratizar lagestión, que aumentan los costos del sistema y quesubutilizan recursos valiosos que podrían mejorarlas condiciones educativas y la calidad de vida de lapoblación pobre.

• Impulsar el establecimiento de un sistema deplanificación estratégica (al nivel central, regional einstitucional-local) que utilice las herramientascientíficas para elaborar estudios, planes yproyectos, prospecciones, proyecciones, escenariosy simulaciones, de modo que las políticas ydecisiones que influyan en el futuro de la educaciónen el corto, mediano y largo plazo, esténsustentadas adecuadamente.

• Lograr un pacto político y social que permita lacontinuidad de los proyectos y políticas educativasmás allá de los períodos de los gobiernos y de losministros de educación.

Desde hace varios años, diversos paíseslatinoamericanos han iniciado cambios en los sistemaseducativos, con la finalidad de adecuarlos a lasnecesidades y demandas que les plantea un nuevo ycomplejo contexto socioeconómico y político. Productode estas decisiones se han impulsado movimientos que,bajo diferentes denominaciones (reforma, modernización,transformación), apuntan a replantear el modeloeducativo vigente y a proponer alternativas quecontribuyan a lograr una educación con equidad, mayorcalidad y eficiencia. A continuación una síntesis dealgunas de estas experiencias, valoradas como exitosaspor diversos estudios de organismos internacionales:

La Escuela Nueva . Es una experiencia educativainiciada en Colombia desde la década de los añossetenta, por iniciativa de un grupo de educadoresapoyados financieramente por ONG's. Actualmente esun programa oficial del gobierno que abarca a unas 17,000 escuelas, casi la mitad de los centros escolaresrurales del país. En un porcentaje elevado, las escuelasfuncionan con uno o dos docentes, quienes trabajan convarios grados simultáneamente, en comunidades cuyamatrícula no justifica tener un maestro para cada grado.El aprendizaje activo de los estudiantes mediante el usode diversos métodos (mesas de trabajo grupal, guías,bibliotecas, rincones, mapa escolar, diario escolar,


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gobierno escolar, promoción flexible), y de otrosmateriales y apoyos que reciben del Ministerio, seconvierte en lo fundamental del cambio pedagógico.(44)

P rograma Nacional de Autogestión para elDesarrollo Educativo (PRONADE). Representa unaexperiencia de Guatemala, iniciada en 1993, destinada aofrecer educación a la tercera parte de la niñez que noasistía a la escuela primaria en las áreas rurales eindígenas del país. Su finalidad es aumentar la coberturay mejorar la calidad de la educación que deben recibirlos estudiantes en los tres primeros grados de la escuelaprimaria. Unos 42 mil niños y niñas de Preescolar, y másde 237 mil de Educación Básica, son atendidosactualmente por PRONADE.(45)

Educación con Participación de la Comunidad( E D U C O ). Constituye una experiencia educativaimpulsada por El Salvador, a partir de 1993, para lograrque la comunidad asumiera mayor compromiso yresponsabilidad en la contratación de maestros,mantenimiento escolar, la evaluación y el control de lacalidad de los resultados educativos. Las escuelas delprograma son administradas por una A s o c i a c i ó nComunal para la Educación (ACE), integrada por padresy madres de familia que, conjuntamente con loseducadores, administran los recursos asignados por elEstado. Las escuelas de EDUCO funcionan encomunidades en donde no había escuela, o en áreas endonde las escuelas fueron cerradas por falta de docentesinteresados en trabajar en zonas de difícil acceso, o porla inseguridad que generaba el conflicto armado. Se hapodido incorporar a sus beneficios a más de 200 milniños, que representan dentro de la matrícula pública el53% de la educación Parvularia, el 24% del primergrado, el 16% del segundo y el 11% del tercer grado.(46)

P rograma de Capacitación Orientado a Jóvenes. Afines de 1991 se inició en Chile un programa decapacitación laboral orientado a jóvenes de escasosrecursos y poca experiencia en el trabajo. Este programa,a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social,facilita la inserción laboral de la juventud, especialmentede los sectores marginados que no trabajan ni estudian, através de una modalidad de capacitación que combinaarmoniosamente la pasantía en la empresa con prácticasy capacitación profesional. El programa incluye tambiénopciones de formación profesional para el empleo porcuenta propia, en el caso de hombres y mujeres jóvenesque viven en condiciones de pobreza extrema. Los cursos

son administrados por empresas públicas o privadas quehayan participado en una licitación pública.(47)

Las cuatro experiencias descritas sucintamente serefieren a esfuerzos por elevar las condicioneseducativas de los grupos pobres y excluidos de lasoportunidades de una vida decente. Ellas se insertan enprocesos nacionales de cambio educativo, y se sustentanen la equidad y calidad de los aprendizajes. Laparticipación de otros organismos y actores de lasociedad civil en la generación y gestión de estasinnovaciones representa una característica esencial deestos procesos.

RECUADRO 4.5

Lecciones de laexperiencialatinoamericanaLa reciente experiencia latinoamericana en materiade reformas y transformación de los sistemaseducativos ofrece una gama de ricas lecciones,algunas de las cuales podemos aprovechar conbeneficio al proponernos definir el rumbo delesfuerzo de cambio que deberá realizar Panamá, ensu búsqueda de una educación para la equidad y eldesarrollo humano:

• La educación tiene valor renovado. • La búsqueda de consensos y de concertación es

fundamental. • Los cambios no se pueden improvisar.• La nueva educación demanda nueva

institucionalidad. • La evaluación de resultados asegura buenas

decisiones educativas. • Hay urgencia de asegurar la sostenibilidad de

las políticas y cambios educativos. • Una atención prioritaria debe prestarse a la

equidad. • La capacidad innovadora es fundamental en los

procesos de cambio. • Los aprendizajes de calidad son el centro de

atención de los cambios. • La importancia de la solidaridad internacional

para apoyar la transformación de la educación.

180


B. Las políticas públicas educativas deben focalizarse para atender la pobreza

La atención focalizada a las escuelas de las áreas ruralese indígenas debe ser parte de una política públicaeducativa destinada a mejorar las condiciones de

desarrollo humano de esos grupos. La limitadaexistencia de centros y facilidades para estudiar(internados, transporte, becas, etc.) es una condicionantereal para las oportunidades educativas del futuro de estosgrupos humanos, pues no es la misma cantidad dehabilitación la que requiere un niño indígena en Darién

A. Antecedentes

Proyecto para mejorar la educación de la ciencia,matemática y tecnología en las escuelas primarias ysecundarias del país, facilitando entrenamiento yasistencia a un núcleo de docentes con el propósitode que adquieran capacitación y experiencias en lasestrategias del Proyecto 2061, y adaptándolas a lasnecesidades de los educadores y estudiantes".

La ejecución se inició en el año 1999, habiéndosedesarrollado durante 29 meses en los siguientescentros pilotos: Instituto Fermín Naudeau, InstitutoAlberto Einstein, Centro Básico General Rep. deHaití, y la Universidad de Panamá. A partir del año2000 se extendió a la Escuela María Ossa de Amador,Escuela Japón, Escuela Secundaria Pedro PabloSánchez, Instituto Superior Juan DemóstenesArosemena, Escuela Josefina Tapia, Escuela NuevoArraiján, Escuela José Santos Puga y Escuela ElisaChiari.

B. Población que atiende

Estudiantes de Educación Básica General

C. Objetivos generales

• Mejorar el aprendizaje de la ciencia, lamatemática y la tecnología en las escuelasprimarias y secundarias de Panamá, ayudando alos educadores a ser mejores educadores.

• Reemplazar los métodos memorísticos deinformación por la construcción deconocimientos por parte del propio estudiante,

con la ayuda de experiencias de aprendizajeefectivas que les faciliten los educadores; esd e c i r, hacer de los estudiantes participantesactivos de su propio aprendizaje.

• Reemplazar la cantidad de conocimientos denuestro curriculum por la calidad de losconocimientos, de manera tal que el estudianteaprenda conceptos significativos y relevantes enel contexto de sus experiencias diarias.

CH. Elementos Innovadores

Es un proceso sistemático basado en el Proyecto 2061de la Asociación Americana para el Avance de laCiencia (siglas en inglés: AAAS), que propone:

• Ayudar a que los estudiantes desarrollen las ideasy hábitos mentales que necesitan para poderllegar a ser seres humanos compasivos, capacesde pensar por sí mismos y de encarar la vida coninteligencia.

• En base a un consenso de la comunidad científica"acerca de lo que debe ser un individuo queegresa de la escuela secundaria, se propone unconocimiento científico para todos, con larecomendación de que se reemplacen loscontenidos extensos y con comprensión mínima...con la menor cantidad de contenido, pero con unamejor selección y mejor enseñados, para lograrcomprensión."


Recuadro 4.6

SENACYT - “Proyecto de Esquemas de AprendizajeCientífico y Tecnológico” - (PEACYT)

181

que un pobre urbano en Panamá. Hay problemasdistintos que requieren enfocarse en esfuerzos distintos yubicando las herramientas más fuertes al servicio de lossectores más débiles.

Una línea de reflexión y de trabajo podría orientarsehacia organizar adecuadamente el financiamientoprivado de la educación, con miras a lograr incrementarlo.Existe un aporte desde los centros educativosparticulares y las empresas. El reto sería aumentar estaparticipación en áreas prioritarias como la educaciónpreescolar, la educación básica y la alfabetización, enfavor de grupos pobres, a través del diseño de estímulosespecíficos para las empresas, personas naturales yo rganizaciones interesadas en contribuir con el desarrollodel capital humano del país a través de la educación.

C. Hay que acortar la brecha tecnológica

Otra fuente de desigualdad está asociada con el acceso ala tecnología como instrumento capaz de mejorar lascondiciones productivas del país y las posibilidades deincorporar a los pobres a actividades laborales máscompetitivas. La "brecha digital" se produce en razón deque, en nuestros países, el acceso a la tecnología estálimitado a sectores de altos ingresos, o de la clase media,o a algunas actividades económicas como la banca y laactividad financiera.

Existen grandes bolsones que han hecho que Panamácalifique como menos que regular en su situación conrespecto a la tecnología en los indicadoresinternacionales. Las advertencias mundiales para cerrarla brecha digital, como medida para combatir elincremento de la pobreza, se sustentan en lasexperiencias de diversos países que, al darle acceso a lascomunidades pobres para que aprendieran a utilizar elinstrumental tecnológico en su beneficio, han podidopermitirles conectarse a fuentes de financiamientointernacionales para llevar a cabo pequeños proyectos dedesarrollo que les han puesto en contacto con la sociedadde la información y el conocimiento de nuestra era.

Panamá ha venido haciendo esfuerzos en este sentido,pero tropieza con la gran dificultad de que no encuentrauna audiencia lo suficientemente preparada paraentender y utilizar la gama de posibilidades tecnológicasque van mucho más allá de un procesador de palabras.Así lo demuestra la reciente publicación sobre losIndicadores de Percepción Social de la Ciencia y la

Tecnología en Panamá (SENACYT, 2001). Entre losesfuerzos que se encaminan con mayor claridad hacia lospobres están las Infoplazas, cuyo potencial de desarrolloapenas está comenzando a explotarse en favor de lascomunidades pobres del país y cuya filosofía se base enque la tecnología al servicio del desarrollo humanopuede contribuir a la reducción de la pobreza. Comomuy bien ha señalado Mark Mallock Brown,Administrador del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), la tecnología per se no esuna panacea, pero ofrece instrumentos cada vez másimprescindibles para mejorar la calidad de vida de laspersonas. No obstante, las disparidades existentes entrepaíses, y dentro de los países también, ha puesto derelieve que la "brecha digital" puede ahondar lascondiciones de pobreza y exclusión social deimportantes sectores de la población. Al facilitarle a lascomunidades pobres el acceso a la tecnología, se les abrenuevos horizontes en sus esfuerzos por superar lapobreza e integrarse a los mercados.

De cara al futuro, tal vez la acción clave es la inversiónen, y el uso creativo de, la tecnología detelecomunicaciones e informática en la educación. Lasescuelas rurales, indígenas y urbano-marg i n a l e sgeneralmente no disponen de estos recursos, y susestudiantes reflejan, por consiguiente, desventajassignificativas frente al resto en cuanto al conocimiento ymanejo de las tecnologías modernas. Cómo crearoportunidades igualitarias en el acceso a la informática ya las telecomunicaciones con fines de aprendizaje, ycómo evitar la ampliación de esa brecha tecnológica y enla calidad de los aprendizajes entre las áreas urbanas,indígenas y rurales, son preguntas fundamentales quedeberán responderse a través de la puesta en ejecuciónde acciones innovadoras.

CH. Urge mejorar la calidad de los contenidosy del proceso de enseñanza- aprendizaje

En esta etapa de la historia, se reconoce que el caudal deconocimientos aumenta y se renueva a velocidadesnunca antes vistas; se habla de renovaciones cada tresaños en ciertas disciplinas científicas (biología,química, etc.), y de menos de 18 meses en otras másinstrumentales (electricidad, telecomunicaciones,informática). De igual forma, la naturaleza trans-disciplinaria del conocimiento nos habla de que losplanes y programas de estudios deben estar marcadospor la flexibilidad y estar dotados de los medios que


182


hagan posible su continua actualización y adecuación alas particularidades de la población que se sirve y sue n t o r n o .

En un campo como el de las ciencias, por dar unejemplo, la magnitud y rapidez de los avances que sedan a nuestro alrededor - y sin que necesariamenteparticipemos en ellos - nos hace reflexionar acerca de laimperiosa e impostergable necesidad de fomentar una

cultura en favor de la ciencia y la tecnología en elsistema educativo nacional. Es clave que las autoridadeseducativas fomentean las sinergias entre el sistemaeducativo y las instituciones nacionales dedicadas apromover el desarrollo científico y tecnológico del país,tales como la Secretaria Nacional de Ciencia yTecnología (SENACYT) y la Ciudad del Saber, no seaque rápida e irremediablemente se haga imposibleacortar la distancia en desarrollo humano entre nuestro

A. Antecedentes

Proyecto co-financiado por la República de Panamá yel Banco Interamericano de Desarrollo (BID). LaFUNDACIÓN INFOPLAZA administra elproyecto, que es implementado conjuntamente conSENACYT.

Las Infoplazas son centros comunitarios de accesoa Internet con ventajas tarifarias brindadas por laempresa Cable & Wireless Panamá. Éstas se dan enasocio con fundaciones, asociaciones, juntascomunales, organizaciones no gubernamentales,cooperativas, gobiernos locales, alcaldías, juntaslocales, etc., de modo que los asociados compartenlos costos de la instalación y la operación de laInfoplaza.

A través de las Infoplazas se ofrecen otros recursos deinformación, tales como materiales multi-mediosinteractivos, y capacitación y enseñanza a distancia alas áreas rurales y urbanas del país. Se desarrolla unarchivo de información relativa a las actividadeseconómicas y comerciales propias de la región deubicación, además de su actividad social y cultura.

B. Población

• Comunidades a lo largo del país, en áreas urbanasy suburbanas.

C. Objetivo general

• Centros de acceso a la información queutilizan la tecnología informática y de las

telecomunicaciones para apoyar el desarrollosocial y económico de las comunidades.


• Enlace entre esfuerzos públicos y privados parael beneficio de sectores en situaciones demarginación.

• Uso de tecnologías de punta por parte de sectoresque, de otra forma, tendrían otro factor en sucontra e incrementarían su estado de marginacióno su total exclusión del contexto económicoglobal.

• Una forma de capacitación en la tecnología yacceso al conocimiento en condiciones de falta dealternativas para lograr ese acceso.

D. Alcance

Las Infoplazas brindan la oportunidad de "un saltogigante" hacia el acceso al conocimiento por parte depoblaciones que de otra forma no lo tienen, lo cualpuede significar un desarrollo económico y socialmás aproximado a lo equitativo. Es una oportunidadde transformación que ha de lograrse en la medidaque se den una divulgación y promoción adecuadasde los servicios disponibles, teniendo como meta lacapacitación general para toda la poblacióncomunitaria.

SENACYT, 2001

Recuadro 4.7

SENACYT - “Infoplazas”

183

país y los países más avanzados. Definir estrategias yexperiencias de enseñanza-aprendizaje más activas,participativas y reflexivas, que redunden en efectospositivos sobre la calidad del rendimiento escolar delalumnado, y en la aplicación del conocimientoadquirido a su entorno sociocultural y natural, sontareas para acometer de inmediato.

D. Hay que aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión educativa

Al referirse a este tema, el Informe 'Mañana es MuyTarde' expresa que:

"El modelo tradicional de gestión educativa es más unaparte del problema que un instrumento de solución delmismo. ... hasta la fecha, la mayor parte de la gestión ha

estado en manos de los gobiernos, que la han ejercido enforma predominantemente centralista, burocrática ypolitizada.. La mayor parte de los ministerios deeducación deciden sobre la construcción y equipamientode las escuelas, la contratación y políticas de personal,la dotación de libros, los planes académicos y lasevaluaciones, entre otros aspectos tanto académicoscomo administrativos. Las opiniones y requerimientosde personas que dirigen y administran localmente lasescuelas y, en particular, de los padres de familia, raravez son tomadas en cuenta. Los ministerios tienden a serinstituciones de crecimiento amorfo y sobrecargado defunciones, cuyos presupuestos y volúmenes de personalson relativamente altos..." (PREAL: 2000)

A pesar de que el centralismo en la toma de decisioneseducativas ha sido parte inherente la República durante


A. Antecedentes

Dentro del marco de cooperación técnicainternacional entre el Gobierno de Panamá y elGobierno de Alemania, en el año 1993 se inicia esteProyecto, cuya modalidad de formación profesionalinvolucra al sector gubernamental y al sector privado.

B. Población que atiende

• La población meta son hombres y mujeresjóvenes de entre 14 y 20 años de edad, que hayanterminado su bachillerato de las provincias dePanamá, Colón y Chiriquí. Otros participantes dela gestión son los empresarios, coordinadores ymonitores en las empresas formadoras, losintegrantes de las comisiones técnicas, losprogramadores, los instructores, y los directivosde los centros colaboradores.

C. Objetivo general

• Generar la sinergia entre las partes del “SistemaNacional de Formación Profesional Dual”, paragarantizar su sostenibilidad una vez se retire lacooperación alemana.


• Formación teórico-práctica (1 a 2 años deduración).

• Se da en un 80% en empresas formadoras delsector privado, y en un 20% en el INAFORP.

• El aprendiz es contratado por la empresa, yadquiere el derecho a recibir el 70% del salariomínimo durante el primer año y el 90% en elsegundo.

• El sector privado y el sector gubernamentaltrabajan juntos, no sólo en las políticas queorientan al sistema, sino también en laelaboración de la programación, el currículum yla evaluación de los aprendices.

• Se considera la variable género al incorporar a lamujer a esta modalidad de formación,tradicionalmente monopolizada por el hombre.


Recuadro 4.8

INAFORP/COSPAE - “Fortalecimiento del Sistema deFormación Profesional Dual”

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toda su existencia, en estos momentos parece ser más unimpedimento que un facilitador del desarrollo de laeducación. Para remediar sus efectos se impone crearuna nueva política de gestión educativa para Panamá, sinimprovisaciones, sino desplegando un esfuerzo de largoplazo para poder producir el cambio social que supere laresistencia a la innovación y el temor a lo desconocidoen los actores sociales, al tiempo que produzcatransformaciones en la estructura y funcionamientogeneral del Estado. Ello implica igualmente abocarse atareas de planificación sistemática, asesoría continua,organización, participación amplia y, sobre todo, depreparación de los cuadros técnicos y administrativosque asumirán las responsabilidades de implementarel proceso. La evaluación por objetivos, el seguimiento,y la rendición de cuentas a la comunidad deberán serparte inseparable de una experiencia de esta naturaleza.

Cambiar el modelo de gestión educativa de un país esun proceso complejo, heterogéneo y diverso, quefunciona de acuerdo con las condiciones nacionales ylas políticas de desarrollo nacional y educativo, en uncontexto de cambios económicos, políticos, culturalesy científicos que se dan con gran velocidad e intensidad.En lo que se refiere a la atención de los grupos humanosmás vulnerables, ésto indica que el esfuerzo deberíacentrarse en fortalecer el papel de las universidades, laso rganizaciones indígenas, y la Unidad de CoordinaciónTécnica de Educación Indígena creada en el Ministeriode Educación, de modo que la consolidación derecursos humanos y materiales se traduzca eninvestigaciones y estudios etno-educativos que aportenconocimientos sobre las necesidades de inversión eneducación, según corregimiento, distrito, comarca yregión educativa, como base parea identificar y definirprioridades.

Igualmente habrá que elaborar planes que permitandefinir con mayor precisión las metas de atención y eluso que tendrán los recursos, según las necesidades yprioridades establecidas; revisar los procedimientos deasignación de recursos, creando mecanismos másflexibles, descentralizados y con mayor participación delas comunidades locales; instrumentar las medidas derendición de cuentas a la sociedad en general; yfortalecer la transparencia y la fluidez en los actospúblicos y licitaciones relacionadas con la adquisiciónde bienes y servicios relacionados con la buena marchade la educación y la atención a las áreas marginales delp a í s .

E. Urge motivar al docente panameño y mejorar la calidad de su formación

Si se desea contar con buenos docentes que sirvan entodas las áreas geográficas del país, se debe pensar en eldesarrollo de una política de incentivos que contribuyaa elevar la moral y el desempeño de los profesionales dela educación. Esta política debería contribuir a erradicaralgunas debilidades del sistema y plantearse estímulostanto monetarios como no monetarios, que pueden serofrecidos de modo individual o grupal:

• Entre los incentivos monetarios se encuentran losincrementos salariales, la regularidad en el pago, elpago por mérito, fondos especiales para materiales,aumento salarial en función del costo de la canastabásica, fondo para emergencias familiares, subsidiopara vivienda, bonos por asistencia, bonos por elrendimiento de los estudiantes, financiamiento deproyectos escolares, y participación en proyectose d u c a t i v o s .

• Entre los incentivos no monetarios se cuentan elreconocimiento nacional o regional, apoyo enmateriales educativos, desarrollo profesional(capacitación en servicio, becas, educación adistancia, reuniones profesionales, pasantías.),apoyo de la comunidad, prestigio en la comunidad,relaciones armoniosas con las familias, facilidadesde transporte, cercanía de la escuela, vivienda en lacomunidad y servicios básicos de buena calidad enla escuela (luz, agua, teléfono), participación en latoma de decisiones, carga docente y administrativamejor repartida, flexibilidad de horario, mobiliario,y provisión de materiales de enseñanza, entre otros.

En lo referente a la política de formación docente, serecomienda que la misma sea parte de la política deeducación del Estado por esta razón, los lineamientosque se ofrezcan requieren ser vistos en un contexto másamplio, a saber:

• Marco legal: En sus artículos 264 al 275, la LeyOrgánica de Educación fijó los criterios, el perfil ylos procedimientos jurídicos para conformar estapolítica de formación docente.

• Perfil del educador: En el artículo 270 se trazan losrasgos generales del perfil del docente panameñoque se aspira a formar, al cual se pueden agregar

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otros como la capacidad para comprender alestudiante, para investigar, organizar y conducir elproceso enseñanza aprendizaje de manera efectiva;y la actitud creativa para introducir innovacionespedagógicas en la escuela y el aula. La Leyigualmente prevé que el docente debe poseer ungrado mínimo de formación a nivel de educaciónpostmedia. Adicionalmente, en el artículo 275 seestablece que el Ministerio de Educacióngarantizará que el personal docente yadministrativo que ejerza funciones en lascomunidades indígenas tenga una formaciónbilingüe, con dominio del español y de la lenguaindígena de la región.

• C a r rera docente: Este instrumento aparece creadoen la Ley Orgánica, pero aún no se ha desarrolladomediante la ley correspondiente. La CarreraDocente debe garantizar el acceso, permanencia,perfeccionamiento y egreso de las y los educadores;y contempla también el derecho y el deber quetienen los educadores a ser debidamente evaluadosen atención a su eficiencia profesional, supervisiónacadémica docente e investigación educativa.

• Perfeccionamiento docente: Convendría estudiarla viabilidad de crear un instituto o programa del

Estado responsable de la calidad de la educación enPanamá, y el cual se ocupe, entre otros asuntos, dela formación en servicio del personal docente,mediante el uso de nuevas tecnologías y enfoquesde educación presencial y a distancia quecontribuyan a la profesionalización del docentepanameño. Esta institución debería tener suficienteautonomía para que pueda innovar y desarrollareficientemente sus actividades y contar con elapoyo del gobierno, de las universidades y deo rganismos de la sociedad civil interesados en eltema.

• Uso creativo de las nuevas tecnologías y re c u r s o sde apre n d i z a j e: Toda la labor, incluyendo laformación inicial y continua del personal docente,debe apoyarse y nutrirse de las herramientastecnológicas que están al alcance y pueden servir ala educación en nuestros tiempos. La persona quedecide ser educadora tiene el deber de conocerdiversas alternativas tecnológicas y métodosdidácticos eficaces que le faciliten el logro deaprendizajes de calidad en sus alumnos. Aunque elacceso a la tecnología es importante para todaslas escuelas, es esencial para la capacitaciónpermanente del docente en servicio, que trabaja enáreas de difícil acceso.

Di a g rama 4.1. Incentivos que contribuyen a mejorar la motivación y desempeño de los maestros.

Fuente: Fombrum et al.,1984.


F. Hay que buscar consenso para tener éxito en las acciones de transformación educativa

Una de las lecciones más reveladoras de la experienciade cambio educativo en América Latina la representanlos acuerdos y consensos logrados entre los diferentesactores de la educación. Esta lección se sustenta en elreconocimiento de que la educación es unaresponsabilidad de toda la sociedad , y noexclusivamente de un Ministerio, gobierno o loseducadores, aún cuando todos ellos tienen un deberindeclinable que cumplir en este campo. A continuaciónse ofrece una panorámica de los principales actores queintervienen en nuestro proceso educativo nacional:

• En el caso de Panamá, la concertación educativa conlos gremios docentes se aprecia como estratégica,visto el papel beligerante que históricamente hantenido en la viabilidad de las políticas educativas delpaís. Actualmente existen tres org a n i z a c i o n e sgremiales nacionales, y también gremios docentesen cada una de las provincias, los cuales funcionande manera autónoma o como capítulos de lasasociaciones nacionales.

• La participación de los gremios de empresarios seha reflejado en el debate y elaboración de propuestaspara el mejoramiento de la educación, la creación deorganismos especializados para el tratamiento de lostemas educativos, la colaboración en elfinanciamiento de proyectos e institucioneseducativas, y otras formas de cooperación.O rganismos como el Consejo Nacional de laEmpresa Privada (CONEP), el Consejo del SectorPrivado para la Asistencia Educacional (COSPAE),la Fundación del Trabajo, la Asociación Panameñade Ejecutivos de Empresa (APEDE), la Cámara deComercio, Industrias y Agricultura de Panamá, y laUnión de Centros Educativos Particulares sonalgunos de los entes del sector empresarial queintervienen en políticas y programas educativos.Existen empresas que han asumido compromisoscon el financiamiento y desarrollo de proyectoseducativos en diferentes lugares del país mediantebecas, asistencia técnica, dotación de mobiliario,construcción de edificios escolares, capacitaciónlaboral, capacitación de docentes, suministro detextos y útiles escolares, entre otros.

• La familia tiene un compromiso importante con laeducación. Dado que la Constitución Política leasigna el deber y el derecho de velar y trabajar porla educación de sus hijos e hijas, en Panamá existenasociaciones, federaciones y confederaciones depadres y madres de familia a nivel provincial ynacional, que intervienen en la definición depolíticas y el impuso de proyectos de mejoramientode la educación. Este sector tiene un gran potencialcolaborativo y puede jugar un papel deextraordinaria importancia en los cambioseducativos.

• Los sindicatos y gremios de trabajadore so r g a n i z a d o s también expresan un interés crecienteen la educación, dado que reconocen en laformación y capacitación un medio esencial para lapromoción del trabajador, su adaptación a loscambios rápidos que experimenta el mundo laboral,y su capacidad de mejorar el nivel de vida de lafamilia. Cada una de las principales centralessindicales, así como el Consejo Nacional deTrabajadores Organizados (CONATO) que lasagrupa, y la Fundación del Trabajo, que integra aempresarios y trabajadores, han realizado estudios ydebates y, han participado en congresos, eventos ycomisiones sobre el tema de la transformación dela educación.

• Las fundaciones y organizaciones nogubernamentales (ONGs) , un fenómenoo rganizativo relativamente reciente en nuestromedio, han mostrado especial vocación por laeducación en el nivel comunitario y nacional en laatención de grupos específicos de población:mujeres, campesinos, niños de la calle, indígenas,adultos mayores, trabajadores, grupos pobres, niñezdiscapacitada, entre otros. Muchas fundaciones yONGs panameñas tienen objetivos educativos yalgunas de ellas desarrollan experiencias educativasinnovadoras dentro de su área de actividad, en lasque la promoción humana y la participación secuentan entre sus recursos estratégicos mási m p o r t a n t e s .

• Las iglesias tienden a tener un lugar importante enel debate y la búsqueda de alternativas educativas.La Iglesia Católica en Panamá, por ejemplo,históricamente ha participado en comisiones queestudian y proponen cambios a la educación

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nacional. Existe una Asociación de ColegiosCatólicos que trabaja por los fines educativos y laConferencia Episcopal, ente que integra los obisposcatólicos y que generalmente aporta puntos de vistaen relación con la educación y la sociedad.Igualmente, iglesias como la Episcopal, OrtodoxaGriega, Hebrea, Metodista, Evangélica y Bautistatienen una visión sobre la educación, poseencolegios y participan en acciones educativasc o m u n i t a r i a s .

• El Gobierno representa un sector fundamental en laconcertación educativa, pues tiene unaresponsabilidad sustantiva en las políticas,administración y financiamiento de la educaciónnacional. De un gobierno centralizador de la gestióneducativa, la sociedad ahora tiende a pensar engobiernos que otorguen mayores oportunidades alos sectores y actores sociales para que intervenganen las decisiones conducentes a resolver losproblemas educativos. La necesidad de formularpolíticas que trasciendan los períodosgubernamentales es parte también de las nuevasdemandas que se le formulan al Estado moderno.

• Igualmente, los medios de comunicación socialpodrían jugar un papel más constructivo en laformación de las capacidades humanas en el país,siempre que su programación estimulara laadquisición de conocimientos, el desarrollo dedestrezas y el aprendizaje de valores positivos parael desarrollo humano, y que la misma desalentaralos mensajes que destacan la violencia, ladelincuencia y la deshonestidad, como conductassocialmente correctas. En esta esfera convieneponderar la misión que cumplen Canal 11, Radio yTelevisión Educativa, FTV-Canal 5, y RadioNacional, todos los cuales constituyen vías, en elmarco de la educación no formal e informal, de granalcance para el desarrollo de las competencias ycapacidades humanas y sociales en favor de losgrupos de menor ingreso.

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CAPÍTULO VP A N A M Á N O M E R E C E S E R P O B R E : G A S T O E I N V E R S I Ó N S O C I A L

I. IntroducciónLas políticas sociales de un país promueven la equidadsocial cuando son capaces de influir en losdeterminantes estructurales de la distribución delingreso, como son la educación, el empleo, ladistribución de los beneficios del desarrollo y ladependencia demográfica, así como si fortalecen elcapital social, las redes sociales de apoyo y el desarrollode vínculos de solidaridad humana, entre diferentesgrupos, sin discriminación de ninguna naturaleza. Paraque las políticas sociales promuevan el desarrollohumano sostenible, no obstante, hay que considerarcondiciones adicionales como las siguientes: unapolítica social estrechamente vinculada con la políticaeconómica que apunte, en el largo plazo, hacia elincremento de la equidad y la inclusión, entendidascomo el acceso amplio de la población a los recursos ya las protecciones básicas; la posibilidad de expresarsey participar políticamente; un crecimiento económicoparticipativo, sostenido y bien distribuido, que genereun volumen de empleos de calidad para incrementar losingresos primarios de una sociedad y liberar así lase n e rgías creativas de sus miembros; y una reducción dela heterogeneidad estructural de los sectoresproductivos que reduzca efectivamente la brechaexistente entre distintas actividades y distintos agenteseconómicos.

El gasto y la inversión social constituyen el instrumentoa través del cual se ejecutan las políticas sociales y, porlo tanto, revelan el grado de consistencia que existe entreel discurso - la política adoptada y la práctica - y losrecursos que a ella se destinan. Para efectos del INDHPanamá 2002, se entiende como Gasto Público Social(GPS) tanto el gasto como la inversión sociales, queaparecen consignados en el presupuesto nacional y queprocuran mejorar las condiciones de vida de la poblacióny promover su bienestar colectivo, particularmente el delos grupos más desfavorecidos de la sociedad. Ennuestro país, la definición oficial del Gasto PúblicoSocial abarca los sectores de salud, seguridad social,educación y cultura, vivienda y servicios básicos, trabajoy protección social, y desarrollo comunal.

Este capítulo se dedica a la descripción y análisis de sucomportamiento, buscando luces que contribuyan aobservar y mejorar la eficiencia del mismo y su funcióncomo proveedor de los satisfactores para el DesarrolloHumano, a los que se hizo alusión en el primercapítulo.

A. El Gasto Público Social (GSP) es uninstrumento para redistribuir oportunidadesentre la población

El GPS es un reflejo de lo que cada sociedad ha idodelineando como ‘social’ en un período y es elinstrumento que permite valorar el peso específico quese otorga a las políticas sociales dentro de un Estado.Dicho en otras palabras, la magnitud y alcance del gastosocial varía dependiendo de lo que una sociedadconsidere como deber del Estado en un momento dado,así como de los actores o sectores de población a loscuales se considere ‘objeto’ de la política social; de allíque, en la evolución histórica de los países, encontramostoda una gama de perspectivas que van, desde unaconcepción totalmente individualista con una visiónsocial circunscrita a un plano de mera asistencia ocaridad pública, hasta concepciones más abarcadorasque plantean objetivos de bienestar y de seguridadsocial. En este proceso de maduración de las ideassociales y bajo el influjo del desarrollo de la sociedadindustrial, la educación y la preparación para el trabajoproductivo se consideraron como parte esencial de lainversión social, ésto es, del gasto incurrido con miras almejoramiento, en cantidad y calidad, de la fuerza detrabajo de un país.

Esta visión se ha visto enriquecida, en los últimos años,con las innovaciones tecnológicas y las necesidades deadecuación y actualización del recurso humano. Se haampliado así el radio para incluir una visión más socialque fortalezca el tejido de relaciones de apoyo mutuo ysolidaridad entre grupos y organizaciones, lo que se hadenominado 'capital social'.

Al difundirse la concepción del desarrollo como"Desarrollo Humano Sostenible", la variable ambiental

C A P Í T U L O V Panamá no merece ser pobre:gasto e inversión social

CAPÍTULO V P A N A M Á N O M E R E C E S E R P O B R E : G A S T O E I N V E R S I Ó N S O C I A L

adquirió relieve y la visión del pobre como depredadorcambió al colocarlo como centro del desarrollo por sucondición humana, de forma tal que pudiese dejar de serel objeto pasivo de la política social para convertirse ensu protagonista, uno capaz de participar en el proceso dedesarrollo a través de la adquisición de nuevascapacidades y destrezas que le benefician directamente.

Al ser el instrumento del Estado mediante el cual segeneran los "satisfactores" que permiten a la poblaciónen mayor desventaja social adquirir las capacidades paraparticipar en su propio desarrollo, el GPS es uncomponente indispensable en el análisis de la pobreza yla desigualdad, ambos temas centrales del I N D HPanamá 2002. Se espera que el gasto público socialcontribuya a la reducción de la pobreza y a aminorar lasdesigualdades sociales existentes. La descripción y elanálisis del gasto público social en Panamá que sepresenta a continuación le permitirá al lector observarlos avances y restricciones que éste ha confrontado yvalorar las recomendaciones para mejorar su gestión enbeneficio de la población en estado de pobreza.

El gasto público social puede influir en la distribucióndel ingreso, dependiendo de los objetivos que laspolíticas sociales y económicas se hayan trazado y de lasprioridades que tenga la sociedad en su conjunto, asícomo de las posibilidades de su financiamiento, sucontinuidad institucional, y el grado de eficiencia yeficacia con que se utilicen los recursos. Desde laperspectiva del Desarrrollo Humano, el GPS es unainversión, precisamente porque favorece lasoportunidades para el desarrollo y el mejoramiento de lacalidad de vida de las personas.

B. El gasto público social para elDesarrollo Humano Sostenible esaltamente rentable y productivo para todala sociedad

En los inicios de la década del '90, el concepto deDesarrollo Humano fue incorporado en la gestión socialdel Estado Panameño a través de dos proyectosfundamentales: el de “Unidad y Desarrollo Humano”,mediante el cual se desarrollaron los Diálogos deBambito y Panamá 2000, con resultados exitosos, y el“Programa de Desarrollo Humano (PRODESHU)”,ejecutado por el Fondo de Emergencia Social (FES), elcual sentó las bases de lo que es ahora el Fondo deInversión Social (FIS) y abrió el compás para la

participación del sector privado y de las organizacionesde la sociedad civil, como los grupos cívicos y lasONGs, en la ejecución de las acciones para reducir lapobreza.

Amediados de esa década se sentaron las bases de unavisión complementaria entre crecimiento económico ydesarrollo social, y se aprobó el documentodenominado “Nuevo Enfoque Estratégico Frente a laPobreza”, en donde se incorporan algunoscomponentes del Desarrollo Humano. Es en eldocumento "Política y Estrategia de Desarrollo Social2000-2004" (MEF, 2000), sin embargo, en donde seincorpora con toda claridad el concepto de DesarrolloHumano Sostenible y se establecen como prioridadesla reducción sistemática y duradera de la pobreza, laintegración de los grupos excluidos del desarrollo, yuna distribución más equitativa de la riqueza. En esedocumento se definen, además, metas concretas dereducción de la pobreza, a razón de dos puntosporcentuales por año, con la finalidad de que, para elaño 2004, la proporción de la población pobre baje del37 al 27%.

Otras metas, igualmente importantes, que aparecendefinidas en el mismo documento, son:

• Reducir el desempleo y mejorar la productividad yremuneración del trabajo.

• Promover una mejor distribución y aprovechamientode la tierra y la legalización de la propiedad.

• Extender a la micro, pequeña y mediana empresa elacceso a la infraestructura, el crédito, la asistenciatécnica, la tecnología apropiada, la capacitación, ylos canales de comercialización que aumenten suparticipación en la creación y distribución delingreso nacional.

• Enfrentar de manera frontal el problema de ladesnutrición infantil.

• Lograr un aumento significativo de la cobertura, larelevancia y la calidad de la educación.

• Alcanzar un aumento significativo de la cobertura yla calidad de los servicios de salud, agua potable, ysaneamiento que recibe la población, que sonvitales para elevar su calidad de vida.

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• Fomentar un agresivo programa de vivienda, quehaga accesible el financiamiento y la construcciónde vivienda de interés social.

• Promover a la familia como núcleo básico de lasociedad y brindar apoyo especial a los gruposvulnerables para que se integren de maneraadecuada a la vida económica y social del país.

• Impulsar una creciente participación de la sociedady las comunidades en la definición, priorización ygestión de los programas sociales.

Para el cumplimiento de estas metas se llevan a caboprogramas, proyectos y servicios directos a la poblacióncuya responsabilidad está a cargo de las institucionesministeriales y autónomas que canalizan recursos delgasto público social. Existe un ente coordinador, elGabinete Social, que preside el Ministerio de laJuventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, cuyo papelprincipal es la coordinación inter-institucional de lostemas de su competencia, y a nivel del cual se realizanesfuerzos por dar seguimiento a la 'Agenda Social' delgobierno.

I I . Los co nt ra s tes en elg a s to público soc i a l

A. El gasto público social ha crecido sostenidamente, pero la pobreza se m a n t i e n e

El gasto público social (GPS) creció en forma sostenidadurante los años 1980-1999, tanto en valor absolutocomo relativo, este último expresado como porcentajedel Producto Interno Bruto del país. De acuerdo a lascifras del MEF, el monto del Gasto Público Social endos décadas se ha más que triplicado: de un monto deB/. 539.2 millones en el año de 1980, equivalente al14.2% del PIB, el gasto llegó a alcanzar la suma de B/.1,820.7 millones en el año de 1999, lo que representóel 19.1% del PIB. ( Ver Cuadro No. 1 del CompendioEstadístico sobre Información gasto e inversión social).

En la Gráfica 5.1 se representa el GPS, el Gasto Públicono Financiero (GPSnf) y el PIB a precios corrientes parael periodo estudiado. El sector público no financierocorresponde al Gobierno Central, más las empresas no

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Fuente: INDH Panamá 2002, elaborado a partir del Cuadro 1 del Compendio Estadístico sobre Gasto Social.

Gr á f i ca 5.1. Ga s to público soc i a l , g a s to público social no financiero y PIB a precios co rri e nte s.Años 1980 - 1999.

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financieras (excluye al Banco Nacional de Panamá y laCaja de Ahorros).

Dicha evolución ha permitido que el gasto público socialper cápita (GPSpc), que alcanzó B/. 277 en el año de1980, llegara a representar B/. 648 en el año de 1999, conun crecimiento del 134% en el período 1980-99. El gastosocial por habitante en Panamá resulta así ser bastanteelevado, si se compara con el de otros países de la región:en promedio, en el año de 1999 se invirtió un valor d e648 Balboas en cada panameño en materia de serviciossociales, comparado con 277 balboas en 1980.

B. El aumento del GPS y GPSpc es procíclico, o sea, que sigue un patrón cercano a la evolución de la economía panameña.

La evolución del GPSpc en términos reales muestra, enlos años 1980-1999, cuatro comportamientos básicos

que siguen de cerca la evolución de la economíapanameña, según podemos observar a continuación:(1)

Al igual que con las cifras nominales, desde el punto devista real, el aumento del GPSpc se da de formasostenida durante el período analizado (Gráfica 5.2),aunque se hace más evidente en los años noventa, que escuando se da el mayor impulso a los gastos sociales enPanamá.

La evidencia empírica permite sostener que el GPSpcevoluciona en idéntico sentido que el producto percápita, y se relaciona directa y positivamente con laprioridad fiscal de ese mismo gasto social. Laasignacion social, concepto de la literatura de desarrollohumano que equivale a la prioridad fiscal de loseconomistas se mide como el cociente que representa elgasto público social respecto al gasto público total delsector no financiero, expresado en porcentaje(GPS/GPsnf x 100)(2). En Panamá utilizando cifras del

* deflatado con el índice de precios al por mayor.

Fuente: Contraloría General de la República y Caja del Seguro Social.

Gráfica 5.2. Panamá: Evolución del GPS del gobierno central,en términos reales*. Años 1980-1999.

Cuadro 5.1. Características y evolución del GPS en Panamá. Años 1980-1999.

Fuente: Estimaciones efectuadas por el profesor Gregorio Urriola, de la Universidad Tecnológica de Panamá.

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MEF, la asignacion social del gasto ha pasado del 29%al 47% en 20 años, mientras que la prioridadmacroeconómica, o sea la proporción que representa elgasto público social con relación al Producto InternoBruto (GPS/PIB x 100) se elevó del 14% al 20%, conuna leve tendencia a la disminución en el periódo 1995-1999. Este resultado es superior al alcanzado por lamayoría de los países en América Latina: en veinteaños, el gasto social por persona en Panamá crecióc u a t ro veces más que el producto nacional porpersona.

En el caso panameño, puede sostenerse que el GPSpc seincrementó más que el producto por persona (52% frenteal 13%) entre 1980 y 1999. Este incremento superiorobedece a que el gasto social per cápita no disminuyótanto como el PIB per cápita en la década de los ochentay superó las tasas de incremento del PIB per cápitadurante la mayor parte de la década de los noventa. Estecomportamiento se explica por la relativa inflexibilidadque tiene el GPS ante cambios macroeconómicos, dadoque el mismo contempla tanto gasto corriente comogasto de inversión, y que el primero ha representadotradicionalmente alrededor del 90% del total de GPS.En los momentos de ciclo económico adverso, cuandoel comportamiento de los ingresos fiscales se

mantiene por debajo de lo presupuestado, losgobiernos han actuado restringiendo el renglón deinversión cuando no tienen acceso a recursos decrédito externo. Ello tradicionalmente ha sido así porla poca capacidad de maniobra para reducir el gastocorriente, el cual presenta, en su composición, unmuy elevado porcentaje de planilla de lasinstituciones del sector s o c i a l. Como muestra laGráfica 5.3, el GPS se mantuvo en momentos de fuertecaída en la actividad económica y en los ingresosfiscales.

Se explica así cómo la evolución del gasto de inversiónsocial en Panamá presenta grandes fluctuaciones, quevan desde un mínimo de B/. 14.5 millones en el año de1989, hasta un máximo de B/. 355.7 millones en el añode 1996, año en el cual se alcanzó el monto más elevadode inversión social ejecutado en los veinte añosestudiados (Gráfica 5.4).

C. El gasto corriente es el principal tipo degasto dentro del GPS

Como veremos a continuación, el gasto corriente es elprincipal tipo de gasto dentro del gasto social total delgobierno central.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Gr á f i ca 5.3. Evolución del prod u cto per cápita y las pri o ridades del gasto social en Pa n a m á . Años 1980-1999.


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Gráfica 5.5. Panamá: Gasto corriente y gasto de capital en el gasto social total del gobierno central.Años 1980-1999.


Gráfica 5.4. Gasto público social,gasto social e i nversiones y gasto social de funcionamiento,a precios corrientes. Años 1980-1999.


1. Comparación entre GPS/GSI/GSF

Como se refleja en las Gráficas 5.4 y 5.5, alrededor del80-90% (dependiendo de la fuente) del gasto enservicios sociales corresponde a gastos corrientes.Este fenómeno en parte se explica por el volumen deservicios directos que se ofrecen a la población através de las escuelas, centros de salud y hospitales, alo largo y ancho de la Republica. Habría quedeterminar, sin embargo, si esas magnitudes puedenhacerse más eficientes, sin sacrificar los servicios quela población demanda.

2. Comparación entre sectores

Como se aprecia en la Gráfica 5.6, hay diferencias en lacomposición entre gasto corriente y gasto de capital. Esteúltimo se refiere a las inversiones que se realizan en losdistintos sectores sociales. El gasto de capital muestra unamayor importancia relativa en el caso de vivienda yservicios básicos, mientras que el gasto corriente tienemayor peso en sectores como educación y salud. En laGráfica 5.6 se muestra la evolución del gasto total pors e c t o r, lo cual sirve como referencia general para el análisis.

a. Salud

Se incluye en este sector el gasto del Ministerio de Saludy el de la Caja de Seguro Social, en lo referente alrégimen de enfermedad y maternidad.

Como se señaló anteriormente, el gasto en salud es elmás importante dentro de los sectores sociales.Basándonos en estimaciones propias para el INDHPanamá 2002, en términos nominales, el gasto percápita pasó de B/. 81.8 en 1980 a B/. 191.1 en 1999, osea, más que se duplicó; el gasto total, por su parte,aumentó de B/. 159.5 millones en 1980 a B/. 537.4millones en 1999, es decir, se triplicó.

En términos reales, el per cápita aumentó de B/. 90.3 de1997 en 1980 a Bls. 193.6 en 1999 y el gasto totalaumentó de 176 millones de balboas de 1997 a 544.4millones respectivamente (Gráfica 5.6).

La evolución temporal muestra un período de fuerteexpansión del gasto total entre 1980-87, seguido de unacontracción en 1988 y los dos años siguientes, iniciandoun nuevo proceso de crecimiento a partir de 1991(Gráfica No. 5.6).

A nivel latinoamericano, ese gasto per cápita seencuentra entre los más altos (CEPAL, 2001), junto conlos de Uruguay, Costa Rica, Brasil y Argentina, ésteúltimo muy por encima de los demás.

Respecto al PIB, este gasto pasa de representar un4,2% en 1980, a ser un 5,6% en 1998-99. Según elPNUD (1998), en los países de la OCDE el gasto públicoen salud representó, en promedio, un 6,4% del PIB en ladécada de los años noventa.

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Gráfica 5.6. Panamá: Evolución del gasto público social por sectores. Años 1980-1999.(En millones de balboas de 1997*).

* d e f l atado con el Índice de precios al por mayo r.



La información disponible no permite, lamentablemente,desagregar el gasto entre servicios básicos o atenciónprimaria de la salud (incluyendo planificación familiar),y otros niveles de atención. La única desagregaciónposible es a nivel institucional, o sea, diferenciando entreMinisterio de Salud y Caja de Seguro Social. En estecaso, como promedio para 1980-1999, y en base adatos de la Caja de Seguro Social los gastos de éstahan representado un 66% del gasto total en salud. Sibien es cierto en los últimos años los gastos delMinisterio de Salud muestran una tasa de crecimientomayor que los de Caja, éstos siguen teniendo una menorparticipación, siendo de 39.6% en 1999.

Como indican las propias cifras de la Caja de SeguroSocial (2001), para el año 1999 la institución estimabaque el régimen de enfermedad y maternidad cubría aun 66,7% de la población total, por lo que llama laatención su mayor participación en el gasto total, conrespecto al Ministerio de Salud, que atiende a toda lapoblación del país.

Por último, los gastos de capital en este sector han sidorelativamente bajos, pues la mayor p a rte se hadedicado a gastos corrientes.

b. Educación

Luego de ser el segundo sector en importancia desdela perspectiva del gasto social, educación pasó altercer lugar; sin embargo, ello no se debe a unareducción del gasto en términos absolutos, sino másbien al fuerte incremento del gasto en seguridadsocial (pensiones y jubilaciones).

En términos nominales, el gasto total en este sector pasóde B/. 161.9 millones en 1980, a B/. 446 millones en el2000 (Cuadro 1 del Compendio Estadístico sobre GastoS o c i a l) y, en balboas de 1997, de 178.5 millones a 459.7millones, respectivamente. Los mayores aumentos sedieron en la década de los noventa, pues en los ochentael crecimiento fue bastante moderado, con una caída alfinal, en 1999-2000 (Gráfica 5.6).

El gasto per cápita en educación pasó de B/. 83 en 1980,a B/. 163.5 en 1998, o sea, prácticamente se duplicó entérminos nominales, aunque luego, en 1999 y en el año2000, se redujo hasta B/. 156.2. En balboas de 1997,éste aumentó de 91.6 a 170.1, y luego se redujo hasta145.5, respectivamente.

Al igual que sucede con el gasto total y con el gasto ensalud, el gasto per cápita hacia el final del período essimilar al de los países con gastos en educación de nivelalto y medio-alto, entre los que se encuentran Uruguay,Chile, Brasil, Costa Rica, México y Argentina, ésteúltimo nuevamente por encima de los demás (CEPAL,2001).

Respecto al PIB, el gasto en educación no hasobrepasado el 5%, aunque ha mantenido valoressuperiores al 4%, para un promedio de 4,3% entre1980-2000. Según PNUD (1998), en los países de laOCDE el gasto público en educación representó, enpromedio para la década de los años noventa, un 5,1%del PIB.

Por nivel educativo, el renglón de Educación Primaria yPreprimaria es el que absorbe una mayor parte del gasto,además de que muestra el incremento más fuerte en ladécada de los noventa (Gráfica 5.7 y Cuadro 1 d e lCompendio Estadístico sobre Gasto Social).

La Educación Media ocupa el segundo lugar enimportancia en términos de gasto, aunque se haincrementado fuertemente en los últimos tres años(1998-2000). La Educación Superior, por su parte, seubica en el tercer lugar, y muestra dos períodos decrecimiento moderado, antes y después de 1992, año enque se dio un fuerte incremento.

Más del 90% del gasto total sectorial en educación seha destinado a gastos corrientes a lo largo delperíodo, re p roduciendo el panorama general delsector social, que muestra bajos niveles relativos degasto de capital.

c. Seguridad social (pensiones y jubilaciones)

Este sector es el que muestra un mayor c re c i m i e n t oa lo largo del período, el cual se da de formas o s t e n i d a (Gráfica 5.6 y Cuadro 1 de la Nota sobre elAnálisis del Gasto Social en Anexo). Se incluyen aquílas prestaciones de invalidez, vejez y muerte con carg oal gobierno central y las correspondientes a la Caja deSeguro Social, aunque estas últimas representan más del95% del total.

En 1998 y 1999, el gasto per cápita en este sector eracercano a 190 balboas de 1997, similar al de Costa Rica(216 US$ de 1997), pero menor al de Uruguay (1,101

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US$ de 1997), A rgentina, Brasil y Chile (respectivamente719, 554 y 389 US$ de 1997, según CEPAL, 2001).

El aumento en este sector se origina por u ni n c remento en el número de pensiones y jubilaciones.La Caja de Seguro Social (2001) estima que, en el año2000, un 4,6% de la población total recibía pensión ojubilación de su régimen, lo que significa 129,761personas, respecto a un 3,3% en 1990, es decir, 78,500pensionados y jubilados.

ch. Trabajo y protección social

Se incluye en este sector lo correspondiente a lasactividades que realiza el Ministerio de Trabajo yDesarrollo Laboral (que incluyen, entre otras, normas einspección laboral, conflictos y conciliaciones, etc.),además de la asistencia a ancianos e incapacitados, laprotección de menores, y lo correspondiente al programade riesgos profesionales de la Caja de Seguro Social.

Durante los años ochenta, el gasto en este sectorre p resentó menos de un 1% del PIB, pero luego hamantenido su participación por encima de esa cifrae, inclusive, en 1992 y 1998 ha superado el 2%.

La mayor parte del gasto dentro del sector es la quecorresponde al trabajo propiamente y, en segundo lugar,a los riesgos profesionales. Los montos destinados aotros tipos de protección son muy bajos.

Más del 95% del gasto sectorial corresponde a gastosc o r r i e n t e s (Cuadro 3C del Compendio Estadístico).

d. Vivienda y servicios básicos

Se incluye aquí lo referente a vivienda y urbanismo, poruna parte, y a servicios básicos, que incluyeabastecimiento de agua potable, alumbrado público,aseo y ornato, servicio de alcantarillado, servicios debomberos, y calles y aceras, por la otra.

El gasto en este sectores relativamente bajo, cerc a n oal 1% del PIB. Respecto a esta variable, hay pérdidade prioridad en los años noventa respecto a losochenta, o sea que, en estos años, el porc e n t a j ep romedio fue superior al de los noventa.

Dentro del sector, lo referente a servicios básicos tieneuna mayor importancia relativa.

Como se ha señalado, el porcentaje de gastos decapital en este sector es superior al de otros sectore s(Cuadros 3B del Compendio Estadístico).

e. Promoción del desarrollo comunal

La promoción del desarrollo comunal incluye el gastoen actividades de desarrollo comunal propiamente, deesparcimiento y recreación, y de fomento artístico yr e c r e a c i ó n .

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Gráfica 5.7. Panamá: Evolución del gasto público en educación. Años 1980-2000.(En millones de balboas de 1997)

* incluye enseñanza especial y educación adultos .** académica y técnica.



Esta actividad es la menos importante en términosde gasto, aunque en los últimos años muestra uni m p o rtante cre c i m i e n t o (Cuadro 1 del del CompendioEstadístico), llegando a alcanzar y superar un 1% delPIB a partir de 1996.

Hay en esta actividad un importante componente degasto de capital, superior al 50% de gasto totalsectorial, a part i r de 1996 (Cuadros 3A a 3C delCompendio Estadístico).

3. Tasa media de crecimiento por sector en la década de los 90’s

El Ministerio de Economía y Finanzas presenta cifrasdesagregadas del Gasto Público Social según lossiguientes sectores: Educación Pública, Salud Pública,Trabajo y Seguridad Social, Vivienda y Multisocial.Considerando esta clasificación, la Gráfica 5.8 muestrala composición del gasto social y su tasa media decrecimiento durante la década de los noventa. Enresumen, el análisis de la evolución del GPS por sectorespermite apreciar los siguientes hechos relevantes durantela última década:

• El Estado asignó, y sigue asignando, al sector saludla primera prioridad en cuanto a dotación de

recursos durante todo el período de análisis, lo quedestaca el valor que el país otorga a la salud de lapoblación. Un tercio de los recursos asignados alGPS han sido para este sector.

• El gasto en educación pública, si bien ha registradola tercera posición en importancia de acuerdo alpromedio de la década, ha evidenciado una mayordinámica de crecimiento al final de la misma.Durante el período estudiado, la tasa media decrecimiento anual de este sector del gasto socialascendió al 9.66%, la más alta registrada por losprimeros tres sectores en orden de importancia delgasto. Este hecho ha determinado que el valorabsoluto del gasto en educación pública supere elgasto en trabajo y seguridad social desde el año1997 en adelante, cuando se había mantenido pordebajo de éste durante la primera mitad de la década.La tendencia confirma la importancia creciente queel Estado viene asignándole a la educación, a raíz delos procesos de transformación de las estructurasproductivas y la necesidad de adecuarlas a losrequerimientos de la actualidad mundial.

• El gasto en trabajo y seguridad social, por otro ladoha registrado una tendencia inversa durante lasegunda mitad de la década de los noventa: ello

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Fuente:INDH Panamá 2002, elaborado a partir del Cuadro 1 del Co m pendio Es t a d í s t i co sobre Ga s to Soc i a l .

Gráfica 5.8. Composición del gasto social y su tasa media de crecimiento durante la década del noventa.


quiere decir que hubo una disminución del peso delsector sobre el total del GPS, lo que es explicado porsu tasa de crecimiento anual inferior a la de los otrossectores.

CH. Para el año 2000, los porcentajes máselevados de ejecución presupuestaria del GIS correspondieron a los sectoresde trabajo y formación laboral e infraestructura vial, mientras que el más bajo le correspondió al sector multisocial

La Dirección de Política Social del MEF ha elaborado supropia metodología para evaluar la ejecución de lossestratégicos para la implementación de la política yestrategia de desarrollo social del gobierno. De acuerdoa su criterio, los programas y proyectos estratégicos sonaquéllos que tienen como objetivo el mejoramiento yampliación de los servicios básicos prestados a lapoblación. Bajo ésta clasificación, se pueden destacarlos siguientes aspectos:

• Contempla una mayor gama de sectores, como sepuede apreciar en el Cuadro 5.2;

• excluye los recursos destinados al equipamiento yremodelación de los edificios administrativos de las

instituciones prestadoras de los servicios; e

• incluye algunos programas cubiertos por partidasdel presupuesto de funcionamiento.

De acuerdo a dicha clasificación, en el año 2000 elgobierno ejecutó el 69.9% del presupuesto asignado alos programas de inversión pública más estratégicospara el desarrollo social, por un monto total de B/.350.8 millones. El 62.7% del financiamiento de dichosp rogramas fue local, mientras que el 37.3% provino defuentes externas. Como se aprecia en el Cuadro 5.2, losporcentajes más elevados de ejecución correspondieron alos sectores de trabajo y formación laboral (88.0%) einfraestructura vial (84.3%), mientras que el más bajocorrespondió al sector multisocial (53.0%).

1. Los contrastes entre el gasto público social per cápita y el Desarrollo Humano en AméricaLatina y el Caribe

En la Gráfica 5.9 se muestra la relación entre el gastopúblico social per cápita - excluyendo seguridad social(para 1998-99, CEPAL, 2001), y el Índice de DesarrolloHumano (IDH) publicado en el Informe sobre DesarrolloHumano 2001 (para 1999, -PNUD, 2001-), para 16 países(o sea, dejando fuera a la A rgentina, cuyo gasto e IDH sonsuperiores al de todos los demás países). Como lo

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Cuadro 5.2. Ejecución de programas de inversión pública estratégicos para la implementación de la políticay estrategia de desarrollo social. Año 2000 (en miles de balboas).


confirman los datos allí mostrados, Brasil y Panamáson los países con un gasto social per c á p i t a(excluyendo seguridad social) superior a los 400 US$de 1997, pero con un IDH menor a 0,800, el límiteinferior de la situación considerada como "desarrollohumano alto".

La búsqueda de posibles explicaciones a esa situación,para el caso específico panameño, sirve de base paraextraer algunas conclusiones importantes sobre el gastosocial, a saber:

a. El nivel de desarrollo actual es el resultado delas inversiones pasadas, y las inversiones actuales incidirán en el nivel de desarrollo f u t u r o .

Dado que las inversiones sociales no rinden sus frutosinstantáneamente, al comparar el gasto y el nivel dedesarrollo actual se incurre en un problema detemporalidad, pues el nivel de desarrollo actual es elresultado de las inversiones pasadas, y las inversionesactuales incidirán en el nivel de desarrollo futuro.

Una primera explicación al menor grado de DesarrolloHumano en Panamá pudiera ser que, aunque los nivelesde gasto social actuales son relativamente altos, en elpasado no lo fueron tanto respecto a los demás países

que conforman el grupo de gasto alto o medio-alto; sinembargo, ése no parece ser el caso panameño. Aunquepara los años previos a los de la década de los ochenta noexisten series amplias sobre gasto social en los países,los datos para 1972 y 1982, recopilados en Petrei (1987),confirman que desde esos años Panamá pertenecía algrupo de países con gasto social per cápita relativamentealto o medio-alto.

b. Consideraciones en torno al gasto en servicios sociales básicos

Un análisis detallado de cada uno de estos aspectosrequiere amplia información que, en muchos de loscasos, no se encuentra disponible para Panamá. Por ello,en esta sección enfatizamos el análisis del gasto en losservicios sociales básicos, y en las característicasanteriores para los principales servicios públicos,utilizando para ello la Encuesta de Niveles de Vida de1997.

En las diferentes cumbres mundiales realizadas en ladécada de los años noventa, se reiteró la importancia delograr la cobertura universal de los servicios socialesbásicos en plazos de tiempo relativamente cortos (en el2015 ó antes). Además de que el acceso a estos servicioses un derecho de todos los ciudadanos del mundo, existela certeza de que la entrega de servicios sociales básicos

200

Fuente: CEPAL,2001 y PNUD, 2001.

Gráfica 5.9. América Latina y el Caribe (16 países). Gasto público social per cápita (excluyendo seguridad social,1998-99) e Índice de Desarrollo Humano (1999).

201


es una de las maneras más eficientes y costo-efectivas decombatir las más extremas manifestaciones de lapobreza. Tanto la Declaración de Copenhague (CumbreMundial para el Desarrollo Social, marzo de 1995),como el Consenso de Oslo (abril de 1996) señalan que,aunque la definición de los servicios básicos puedevariar de país en país, ésta en principio incluye:educación básica, atención primaria de la salud,servicios de planificación familiar, agua y saneamiento abajo costo, y programas de nutrición .(3)

Para el caso panameño se adopta esa definición, tomandoen cuenta la educación primaria (incluyendo ademáspreprimaria, enseñanza especial y educación de adultos),los servicios básicos de salud (incluyendo planificaciónfamiliar), y el agua y saneamiento básico. Se reconoce,sin embargo, que hay problemas para analizar elcomponente de salud pues, lamentablemente, no esposible separar el gasto en salud básica que realiza cadauna de las instituciones, entendido como el gasto enatención primaria de la salud. En el estudio realizado porla Dirección de Políticas Sociales del MEF (1996), concifras de la Dirección de Presupuesto de la Nación, seestimó que, del gasto total realizado en el período 1980-1992 por el Ministerio de Salud, la Caja de SeguroSocial, el IDAAN y la DIMA, un 34.8% correspondió ala atención de la salud de adultos, un 28.1% a la atenciónde la salud materno-infantil, un 18.7% al saneamientoambiental, un 15.7% a la administración y regulación, yel 2.7% restante a la construcción de centros de salud. Asu vez, el gasto de la Caja de Seguro Social representóun 56.3% del gasto total en salud, el del Ministerio deSalud un 26.5%, el del IDAAN un 13.8%, y el deDIMA un 3.4%.

Aunque salud básica es mucho más amplia que atenciónmaterno-infantil, para poder avanzar en el presenteanálisis se realiza una aproximación del gasto en saludbásica (incluyendo planificación familiar, a partir de esegasto). Entonces, dado que la estimación propia de saludno incluye ni al IDAAN ni a la DIMA, además de quetampoco incluye agua y saneamiento básico, el gasto ensalud materno-infantil representaría un 44.8% del gastototal en salud. Ahora bien, puesto que esa estimaciónincluye la parte de internamiento, se podría suponer queuna mitad corresponde a ese rubro y la otra mitad aatención ambulatoria y consulta externa, de manera queel 22.4% del gasto total en salud correspondería a laatención primaria de la salud.En el caso de agua potable y saneamiento básico, se

incluyen los programas de "abastecimiento de aguapotable, "saneamiento ambiental", y "servicio dealcantarillado" (Cuadro No. 1 del Compendio Estadísticosobre Información gasto e inversión social).

En el Cuadro 5.3 se muestran los resultados comopromedio para 1997-1999. Así estimado, el gastopromedio anual en servicios sociales básicos ha sido de313 millones de Balboas de 1997, lo que en términos percápita significa 113.1 balboas de 1997. De ese gastototal en servicios sociales básicos, la mayoría, un58.6%, corresponde a educación básica, lo quesignifica B/. 66.3 de 1997 percápita; un 37.1% a saludbásica, ésto es, B/. 41.9 de 1997 percápita; y el 4.3%restante al agua potable y saneamiento básico, lo queviene a ser B/. 4.9 de 1997 per cápita.

En términos de la magnitud relativa de ese gasto, losservicios sociales básicos re p resentan, comopromedio para 1997-99, un 3,3% del PIB, un 17% delos gastos sociales del gobierno general, y un 7,5% delgasto del sector público no financiero. Estainformación prueba que el gasto en servicios socialesbásicos es relativamente alto.

2. Consideraciones en torno a la cobertura, calidad, equidad, eficiencia e impacto

Los resultados hasta ahora obtenidos muestran que, apesar de tener un nivel de gasto social total y en serviciossociales básicos relativamente alto, Panamá no halogrado indicadores similares a los alcanzados por otrospaíses en su misma situación. Ello implica entonces quela ejecución de ese gasto, mediante programas sociales ac a rgo del sector público, presenta problemas decobertura, calidad, equidad, eficiencia e impacto. Otrofactor exógeno a la eficiencia del gasto público social esel impacto de la falta de un crecimiento económicosuficiente para lograr disminuir el desempleo y aumentarel ingreso per cápita, así como ampliar su distribución.Como se ha señalado, un análisis detallado de cada unade esas características requiere abundante información,la cual no se encuentra disponible para Panamá; sinembargo, la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 arrojainformación importante que debe ser tomada en cuenta.

Según los resultados de esa encuesta, publicados por elBanco Mundial (2000), hay importantes disparidades enel acceso y calidad de los servicios sociales que re c i b e nlos pobres, definidos éstos como aquellas personas con

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niveles de consumo o ingreso insuficientes paras a t i s f a c e r un conjunto de necesidades básicas. Seestimó que un 37% de la población se encontraba ensituación de pobreza en 1997.

A continuación se hace referencia a las principalesdisparidades:

a. Educación

En el caso de la educación, los niños y los jóvenespobres tienen, en general, menor acceso a la educaciónque los no pobres (Cuadro 5.4). De igual forma, lacalidad de la educación que perciben los pobres esmenor, como lo refleja el mayor porcentaje de niñospobres sin libros. Las tasas de repitencia son mayorespara estos niños y jóvenes. Como resultado de todo ello,los pobres muestran un menor logro educativo e,inclusive, menores niveles de alfabetización.

La situación del acceso de los pobres a la educaciónes especialmente grave en preescolar y luego ensecundaria, mientras que en primaria, aunque no

hay problemas graves de cobertura, sí los hay encalidad. Como resultado, hay fuertes desigualdadesen la distribución del gasto público social. Según laEncuesta de Niveles de Vida (2000), mientras que losestudiantes pobres representan el 43% del total deestudiantes, éstos solamente reciben el 28% del gastototal en educación. Hay diferencias también por niveleducativo, ya que en educación preescolar y secundariala distribución es regresiva, o sea, que beneficia más alos más ricos (y, en la universitaria, "altamenteregresiva"). También hay diferencias regionales, consesgos a favor de las áreas urbana y en desmedro de lasáreas rurales indígenas y no indígenas.

Para aumentar el impacto del gasto público eneducación, es necesario entonces cerrar las brechas decobertura y calidad.

b. Salud

Aunque Panamá muestra indicadores de saludrelativamente buenos a nivel nacional, existendiferencias tanto en las condiciones de salud como en

Fuente: INDH Panamá 2002, con cifras de la Contraloría General de la República y de la Caja del Seguro Social.

Cuadro 5.3. Panamá: Gasto en servicios sociales básicos (SSB) del gobierno central. 1/ Promedio 1997-1999.

203


el acceso a los servicios entre los pobres y los nop o b r e s .

Uno de los principales problemas que enfrenta el sectorsalud panameño es su fragmentación, la cual afecta sue f i c i e n c i a :

“La falta de integración en el financiamiento y lae n t rega de los servicios de salud entre estos tres actore s(Ministerio de Salud (MINSA), Caja de Seguro Social ysector privado) promueve la duplicación y sub-utilización de los servicios, lo que impide laseconomías de escala y crea aumentos innecesarios enel costo de los servicios. Además, el MINSA tiene una

inadecuada capacidad de formulación de política,financiamiento y regulación, una infraestru c t u r adeteriorada y sistemas de gestión e informacióno b s o l e t o s . "

Banco Mundial, 2000: p. 41.

Las cifras sobre gasto público en salud elaboradas en elpresente Informe nos muestran que, como promediopara 1980-1999, los gastos de la Caja de Seguro Socialhan representado un 66% del gasto total en salud; sine m b a rgo, la cobertura de esta institución es muyreducida y, además, muy desigual, entre grupos deingreso y áreas, como lo comprueban los datos de laEncuesta de Niveles de Vi d a .

Fuente: Banco Mundial,2000.

Cuadro 5.5. Panamá: Afiliación al Seguro S ocial (en porcentajes).


Cuadro 5.4. Panamá: Disparidades en la educación, por años de instrucción y porcentajes.

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Las desigualdades en este caso se dan por el acceso deun grupo más reducido de población (más rico y másurbano) a los servicios más costosos y, pre s u m i b l e m e n t e ,de mayor calidad, de la Caja del Seguro Social, y elacceso de una mayor p a rte de la población (más pobrey más rural - indígena) a los servicios de menor c a l i d a dque brinda el Ministerio de Salud.

Nuevamente en este caso, para aumentar el impacto delgasto público, es necesario solucionar los problemas deeficiencia a nivel institucional, y reducir las brechas decobertura y calidad.

c. Servicios básicos

Uno de los problemas más graves que enfrenta lapoblación pobre panameña es el acceso a los serviciosbásicos. Un bajo acceso a los servicios de agua potabley la mala calidad del servicio para aquéllos que lodisponen, la ausencia de servicio sanitario adecuado, asícomo baja cobertura del servicio eléctrico, resumen lasituación (Cuadro 5.6).

H a y, además, diferencias importantes en el acceso ycalidad de los servicios por á reas geográficas,siendo ambos menores en las áreas rurales ei n d í g e n a s .

Al igual que con los sectores anteriores, la solución alos problemas señalados requiere reducir las brechasde cobertura y calidad de los servicios pero, además,requiere todavía satisfacer las necesidades de losgrupos no pobres de población. A diferencia de loss e c t o res anteriores, se re q u i e ren aquí fuert e sinversiones adicionales.

ch. Seguridad social (pensiones y jubilaciones)

Dado que el principal régimen de pensiones es el de laCaja de Seguro Social, se reproducen aquí lasdesigualdades señaladas en el Cuadro 5.6 con respecto ala afiliación. El principal problema es la escasaprotección a los pobres y en las áreas rurales eindígenas, mientras que la ausencia de mecanismosadicionales de protección social a adultos mayores y


Cuadro 5.6. Panamá: Disparidades en los servicios de infraestructura básica ( en porcentajes).

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discapacitados agrava aún más el problema decobertura.

El país debe avanzar entonces hacia la definición de unared de protección social para estas personas, que incluyatambién la ampliación de la cobertura de la Caja deSeguro Social.

3. Los contrastes entre el gasto público social y la pobreza humana en América Latina y el Caribe

La CEPALmantiene actualizada una base de datos sobreel gasto público social al nivel latinoamericano: en laúltima publicación al respecto (CEPAL, 2001), Panamáaparece como uno de los países con gasto social alto omedio-alto, en un grupo de 17 países. En el Cuadro 5.7se muestra la comparación del gasto entre paísescorrespondiente a 1998-1999. Para el caso panameño se

optó por dejar los datos publicados por CEPAL, que sonmuy similares a los obtenidos mediante las estimacionesrealizadas.(4)

Junto con Costa Rica, Panamá ocuparía una terceraposición entre los países, detrás de Argentina y Uruguay,que ocupan una primer posición, con un gasto social percápita sumamente elevado (más de 1.500 US$ de 1997),y de Brasil y Chile, en segunda posición, con un gastoper cápita entre 1.000 y 800 US$ de 1997.

Al nivel centroamericano, Panamá y Costa Rica realizanun gasto per cápita muy elevado respecto a los demáspaíses, que en la mayoría de los casos no alcanzan 100US$ de 1997.

El esfuerzo macroeconómico que representa paraPanamá el gasto social es similar al de los países con

Fuente: INDH Panamá 2002, a partir de CEPAL,2001.

Cuadro 5.7. América Latina y el Caribe (17 países): Gasto público social per cápita, como porcentaje del PIB y como porcentaje del gasto público. Años 1998-99. (En cifras absolutas y relativas)

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gasto alto y medio-alto, o sea, cercano al 20% (16% enCosta Rica y Chile), pero no sucede lo mismo con elesfuerzo fiscal, ya que en Panamá éste es bastante menorque en esos países (Cuadro 5.7).

En lo que respecta al nivel de gasto per cápita enservicios sociales básicos en Panamá, la comparacióninternacional nos permite concluir que el mismo esrelativamente alto, y se encuentra en segundo lugar entrelos 13 países estudiados (Cuadro 5.8).

Como se ha indicado en capítulos anteriores, el Índice dePobreza Humana (IPH) que calcula el PNUD aproximael fenómeno de la pobreza por el lado de las necesidadesbásicas insatisfechas (NBI), como resultado de la faltade acceso a, y problemas de calidad de, los serviciossociales básicos,(5) por lo que constituye un excelenteindicador resumen. En la Gráfica 5.10 se compara elgasto per cápita en servicios sociales básicos con el IPHen cada uno de los países. Dejando de lado el problemade la temporalidad, nuevamente aparece Panamá como

uno de los países con alto gasto pero, en este caso, conuna mayor incidencia de la pobreza.

Esta condición indica que hay significativasdesigualdades en la focalización del gasto social y unafalta de efectividad y eficiencia en su ejecución.También indica que un lento crecimiento económico noha permitido absorber a la poblacion beneficiada por elmayor gasto social a un nivel de ocupación yremuneración más deseable.

III. Una miradaintrospectiva al gastopúblico social en Panamá

El marco institucional y jurídico vigente representa elcontexto real en el que el Plan de Gobierno adquiereforma y contenido, y es el que finalmente condiciona la

Fuente: INDH Panamá 2002, con datos de Ganuza y otros, 1999; Benegas y Sauma,2000.

Cuadro 5.8. Comparación del gasto per cápita en servicios sociales básicos de Panamá con el de 12 países más de América Latina y el Caribe.* (En US$ de 1996)

207


calidad de la inversión social, es decir, su grado deefectividad en función de las necesidades de la población.

Tanto en lo económico como en lo social, cada gobiernoencuentra durante su mandato ciertas condicionesestablecidas por el entorno internacional y la realidadnacional que determinan la disponibilidad de recursospara la inversión. La acción de gobierno dirigida a lainversión social debe poder asegurar también lacontinuidad de las políticas públicas y de los proyectosen ejecución, producto de la acción planificadora y de ladotación de recursos(6) proveniente de la gestión de

gobiernos anteriores. Aún dentro de este contexto,siempre existe un amplio espacio de maniobra para quecada gobierno imprima su sello a la gestión pública yexpanda notablemente sus planes operativos.

A. La eficiencia y la eficacia del GPS: una necesidad impostergable

En Panamá, la coalición política que gana las eleccionespresidenciales dispone de un período de cinco años en elpoder, al final del cual debe presentar sus propiasejecutorias ante el juicio popular. Cada gobierno

Gráfica 5.10. América Latina y el Caribe (12 países). Gasto público en servicios sociales básicos (circa 1996) e Índice de Pobreza Humana (1999).

Fuente: INDH Panamá 2002, con datos del Cuadro 4 del Compendio Estadístico sobre el Gasto Social y PNUD, 2001.

Diagrama 5.1. Procedimiento para el diseño y ejecución del Plan de Inversiones.

Fuente: SINIP - MEF, 2000.

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presenta a los ciudadanos su propuesta de Plan deGobierno la cual, legitimada por los votos que lo llevanal ejercicio del poder ejecutivo, se desarrollaposteriormente en un Plan de Inversiones y se traduce enplanes operativos anuales(7). Los objetivos de gobiernoorientan la preparación de planes sectoriales y conprioridades definidas.

Es importante señalar que el proceso de planificación searticular con un sistema general de seguimiento a laejecución de los planes que permita retroalimentarlo y, a suvez, incorporar las acciones correctivas que correspondancon el fin de garantizar el logro de los objetivos y metaspropuestos. El proceso de seguimiento y evaluación delimpacto global de la política social permite aumentar ymejorar la eficiencia y eficacia de la acción pública, asícomo la calidad de la inversión social.( 8 )

El progresivo perfeccionamiento de instrumentos quecoadyuven a elevar la calidad de la inversión social debeser una responsabilidad compartida entre el Gobierno yla sociedad civil. La participación ciudadana es underecho y deber democrático que demanda la existenciade un sistema político que facilite la participaciónciudadana en los procesos de toma de decisiones delgobierno, así como el funcionamiento de un sistema derendición de cuentas para retroalimentar el proceso deseguimiento y evaluación de las políticas públicas.

Las complejidades del marco institucional, aunadas a loslargos y burocráticos ciclos de proyecto fuertementec e n t r a l i z a d o s ,( 9 ) dan como resultado respuestas muylentas a las necesidades de la población. En algunoscasos, a la hora de la ejecución se requiere reformular losproyectos porque han cambiado las condiciones inicialesque definieron su conceptualización y diseño.

En Panamá existen legislaciones, normas yprocedimientos vigentes que, en algunos casos,requieren de una revisión para hacer más eficiente elproceso de inversión social. Es notorio también que eldesarrollo del propio proceso administrativo presentadebilidades: en este sentido, el MEF juega un papelpreponderante en el diagnóstico y propuesta decorrectivos para la correspondiente toma de decisión porparte del Órgano Ejecutivo, lo que incluye lapresentación de proyectos de ley al Órgano Legislativoen los casos en que se requiera la revisión del marcolegal. De acuerdo a la Dirección de Programación deInversiones de dicho ministerio, existen problemasasociados al proceso de gestión de la inversión pública,tales como:

• Centralización de las decisiones y del manejo derecursos,

• Debilidad de las instituciones públicas,

Fuente: SINIP - MEF, 2000.

Diagrama 5.2. El proceso de inversión social y el ciclo presupuestario.

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• Débil capacidad de financiamiento propio,

• Lentitud del proceso administrativo y

• Falta de indicadores apropiados

1. Centralización de las decisiones y el manejo de los recursos

Si bien existen oficinas regionales en cada instituciónpública del área social, el sistema todavía no haevolucionado hacia una delegación apropiada defunciones y responsabilidades que permita un manejomás eficiente y la agilización del proceso administrativo.Las prioridades tienden a ser determinadas por laburocracia del gobierno central, muy sensible a losgrupos organizados de presión, lo cual limita lacapacidad efectiva de intervención en los sectorespobres. Las leyes del país tampoco crean espacios paraque los ciudadanos participen en los procesos dedecisión del gobierno.

Por otra parte, los gobiernos municipales(10) son pocodesarrollados, por lo que es básicamente el gobiernocentral el que realiza inversiones sociales. Panamá es asíuno de los países centroamericanos en donde losmunicipios(11) tienen menos responsabilidades por laprovisión de servicios e infraestructura (BID, 2001):solamente el dos por ciento de los gastos públicos totalesson ejecutados por los municipios y las provincias, ymás del 65% de los municipios dependen del gobiernocentral para su funcionamiento.

Aún cuando los municipios son muy diversos, existe unconjunto de problemas comunes a todos ellos. Estosproblemas son de dos tipos: los que se resuelvenmediante la reforma del marco legal, y los de falta decapacidad institucional. En el primer grupo de problemasse destacan: a) el fraccionamiento del poder ejecutivolocal entre el Concejo y el Alcalde; b) la falta de claridaden la asignación de funciones a los corregimientos( 1 2 ) y alas juntas comunales; c) la ausencia de un mecanismo degobernabilidad metropolitana; y d) la falta de claridad delas responsabilidades municipales y nacionales. Asu vez,los principales problemas de capacidad institucional son:a) la ineficiencia de los procesos administrativos; b) laausencia de sistemas de administración financiera ytributaria; c) la sub-utilización del potencial tributario; d)la baja recuperación de costos por los servicios prestados;y e) la falta de un mecanismo apropiado de participación

ciudadana que permita mejorar la calidad de la inversiónl o c a l .

Como resultado de esta situación, Panamá no estárecibiendo los beneficios que la descentralización podríabrindar en materia de: a) una mejor asignación de losrecursos públicos; b) un mayor esfuerzo fiscal local y laampliación de la capacidad de inversión local; c) másparticipación ciudadana en el desarrollo local(13) y d) elfortalecimiento de la gobernabilidad municipal.

2. Falta de continuidad en los programas y p r o y e c t o s

La caracterización del marco institucional ha puesto demanifiesto las carencias del actual modelo deadministración pública panameña. Persiste elfuncionamiento de las instituciones bajo parámetros degestión pública obsoletos, en especial en los que serefieren a la gestión financiera y del recurso humano. Laadministración financiera es de tipo tradicional, bajo unrígido marco anual que no relaciona las metas con losrecursos y los procesos de gestión necesarios para sulogro. En el área de la administración del recursohumano no se evidencia todavía una orientación queprivilegie el profesionalismo y la adopción de nuevossistemas de incentivo según resultado, capaces demotivar a los administradores y equipos de trabajo paraalcanzar las metas propuestas.

Este modelo vigente se traduce en resultados pocofavorables, producto de una deficiente formulación,evaluación y gestión de los proyectos, y debidoprincipalmente a la carencia de personal adecuadamentecapacitado en las instituciones. Este aspecto resultaparticularmente agravado por los frecuentes cambios defuncionarios que se producen a raíz de cada cambio deadministración; y aún dentro de la misma administracióngubernamental, un cambio de la cabeza ministerialpuede ocasionar múltiples despidos de funcionarios ynuevos nombramientos. La ruptura de los equipos detrabajo y el período necesario de aprendizaje sonfactores negativos para el proceso(14). Las consecuenciasconcretas, que limitan la eficiencia y la eficacia de losproyectos, se pueden apreciar leyendo los documentosque generalmente se producen al cierre de una operaciónde préstamo que respalda un proyecto específico. Tal esel caso, por ejemplo, del proyecto de ‘Desarrollo Ruralde las Comunidades Ngöbe-Buglé’, que empezó anegociarse en 1992, se inició en 1994, logró

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implementar todos sus componentes en 1997, y seencontraba todavía en el 2001 gestionando unaampliación presupuestaria para consolidar acciones encurso. Entre otras consecuencias, el Informe deEvaluación del proyecto menciona las siguientes:

“La coincidencia del período de ejecución con tresgobiernos electos determinó el reemplazo de lasautoridades del organismo ejecutor y de losre p resentantes ante el Comité Directivo por lasinstituciones públicas involucradas; a lo anterior sesumaron varias renovaciones de los representantes anteel Comité Directivo por el Congreso General yRegionales Ngöbe-Buglé. Dichos cambios se tradujeronen una alta inestabilidad del personal de la UEP, quetuvo cinco Dire c t o res Ejecutivos, además de dosfuncionarios temporalmente a cargo de la Dirección,con una permanencia media de los primeros, en supuesto, de sólo quince meses. Esta inestabilidad tambiénafectó a otros puestos clave de la UEP, ya que hubo 27funcionarios a cargo de los componentes y de laadministración, con una permanencia media en elpuesto inferior a catorce meses. En resumen, los ochopuestos clave de la UEP estuvieron a cargo de treinta ydos personas, que permanecieron en su puesto unpromedio de catorce meses. Cabe agregar que ocho delas treinta y dos personas referidas fueron ascendidas deposiciones de inferior jerarquía en la UEP”.

3. Lentitud del proceso administrativo

Una vez asignados los recursos a un proyecto mediantelas correspondientes partidas presupuestarias, se iniciael proceso de gestión administrativa para contratar losbienes y servicios que entregará el proyecto. El mismobásicamente comprende diez acciones o etapas( 1 5 ):

1 . Planos y diseños;

2 . Pliego de Cargos, en el que se plasman los términosc o n t r a c t u a l e s ;

3 . Convocatoria, que es el período durante el cual serealiza el llamado a acto público;

4. Homologación, para aclarar interrogantes conrespecto al pliego de carg o s ;

5. Acto Público, durante el cual se reciben laspropuestas técnicas y económicas;

6 . Evaluación, donde se instala la comisiónevaluadora y ésta emite su informe;

7 . Adjudicación, mediante la cual se otorga el contratoa la empresa ganadora del acto público;

8 . Contrato, período durante el cual se formaliza elc o n t r a t o ;

9 . Refrendo, cuando se entrega el contrato a laContraloría General de la República para que pongasu refrendo; y

1 0 . Orden de Proceder, que es la fecha en que laInstitución entrega a la firma contratada la ordenpara iniciar el proceso de ejecución de la obra.

Como lo reconoce el propio Ministerio de Economía yFinanzas (2001):

“Existen problemas asociados al proceso de gestión de lainversión pública que afectan la ejecución de losp royectos, como es el tiempo de espera a la que tienenque someterse, mientras se cumplen pro c e d i m i e n t o sadministrativos lentos, tales como la Ley 56 deContratación Pública, que ha producido estancamientoen lo concerniente al proceso del acto público, lasdecisiones de Juntas Directivas, así como la espera defirmas para dar inicio a la ejecución. En otro orden dedificultades se registran proyectos que no pueden darinicio o completar el proceso de licitaciones por estar enespera de asignación presupuestaria, informe de laComisión Evaluadora, elaboración y revisión de diseñosy planos, así como el re f rendo por parte de la ContraloríaGeneral de la República, entre otras dificultades”.

4. Falta de indicadores apropiados

Uno de los elementos más importantes en el análisis deinversiones es el uso de indicadores durante la fase deejecución, con miras a retroalimentar el proceso. Esnecesario señalar que todavía no se ha podido establecerun sistema adecuado de indicadores para la gestiónsocial que mida los verdaderos impactos del gasto socialen cada sector. De acuerdo al Ministerio de Economía yFinanzas (MEF, 2001), el examen de la gestión social sehace difícil, entre otras, por las siguientes causas:

“Existen instituciones que ejecutan inversiones cuyopropósito u objetivo no es acorde con las funciones que

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su naturaleza por ley establece, lo cual pro v o c adistorsión al tratar de analizar los montos invertidossectorialmente. Otras debilidades encontradas en elp roceso... que no permite disponer de informaciónconsistente, suficientemente confiable, debido a laexistencia de múltiples fuentes, que se caracterizan porla falta de sistematización y estandarización”.

El éxito de la política social se mide por la capacidad dereducir los déficits sociales que se mantienen en lacomunidad. Su desempeño "depende de los programasy actividades que se ejecutan en el país, los que a su vezson el reflejo, tanto de las prioridades del gobiernofrente a los déficits sociales, como de la disponibilidady utilización de los recursos destinados a finess o c i a l e s " .( 1 6 )

La política social puede verse como un procesoproductivo en el cual el gobierno, una vez definido eldiseño de la política social, proporciona insumos(recursos monetarios y humanos) que son empleadospara ejecutar programas con el fin de reducir los déficitssociales. Una evaluación completa de la política socialdebiera englobar un análisis en los tres niveles, ya queresultados pobres o insatisfactorios pueden obedecer afallas en el diseño de la política social, o bien a factorescuantitativos y cualitativos asociados a la ejecución delos programas.

5. ¿Se está midiendo el grado de efectividad del gasto?

Como administrador de la cosa pública, el gobierno debelograr resultados, en un período determinado, de acuerdoa los recursos disponibles. La evaluación de la gestiónpública va más allá del análisis de la legalidad y

exactitud de las actuaciones operativas y financieras: esuna tarea que implica medir, sobre una base contínua enel tiempo, los resultados obtenidos por las principalesunidades y departamentos de una institución, ycompararlos con lo planificado y deseado.

Actualmente, el sector público no dispone de un sistemade indicadores sociales que permita evaluar en formasistemática el impacto en la reducción de la pobreza, laeficiencia y la eficacia de la gestión social y la equidadde la inversión social. Un sistema de indicadoressociales como el que se propone debe responder a dosobjetivos primordiales:

• Proveer, en forma oportuna, a las instituciones delárea social, los elementos de juicio necesarios paramejorar continuamente las decisiones que se tomanen materia de políticas, programas y proyectossociales.

• Proporcionar a la sociedad civil el acceso permanentea la información a la que tiene derecho, con el fin deevaluar el desempeño de los administradores aquienes se ha confiado el uso de sus recursos.

El sistema debe, a su vez, integrar varios tipos deindicadores sociales:

• I n d i c a d o res Simples de Seguimiento. Son aquéllosque expresan cuantitativamente manifestacionesrelevantes de las características sociales de lapoblación, describiendo la situación respectiva, sinjuicios de valor. (Ej. gasto presupuestado ye j e c u t a d o ) .

• I n d i c a d o res Complejos de Evaluación (ICE) .Confrontan los alcances efectivamente logrados,con las metas y objetivos previamente determinadosal definir la política social. Entre ellos hay quedistinguir entre:

• ICE de la gestión de las políticas, tendientes aevaluar acciones institucionales;

• ICE del impacto de la política, que evalúan losresultados sobre la sociedad; e

• ICE de la calidad, que valoran los resultados frentea una norma de calidad, o con respecto a lapercepción del usuario.


Diagrama 5.3. Fases de la política social

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• La clasificación tradicional del GPS en gastocorrientes y gastos de inversiones no es adecuada paramedir el grado de avance de las políticas sociales.

B. La estructura de financiamiento del gasto publico social: elemento clave en su sostenibilidad

En el caso de los servicios sociales a cargo del gobiernocentral, la estructura de financiamiento de esos servicioses prácticamente la misma que la del gobierno central,pues hay pocos recursos con destino específico, comopor ejemplo, el Seguro Educativo. Así, los ingresoscorrientes son los más importantes a lo largo delperíodo, representando un 75% de los ingresos totalescomo promedio para 1980-2000, aunque se presentanfluctuaciones, variando desde 54,5% en 1982 y 58,5%en 1997, hasta 99,9% en 1990 (Cuadro 4 del CompendioEstadístico sobre el Gasto Social).

Dentro de los ingresos corrientes, los ingresos tributariosson los más importantes, al punto que, como promedio,en 1980-2000 han representado el 50.9% de los ingresostotales del gobierno central. Los gobiernos retiran losingresos tributarios de los ingresos primarios de la gente.Su importancia relativa, sin embargo, ha venidodisminuyendo en los últimos años, y en 1997-98 y el año2000, apenas han alcanzado el 40%. A su vez, dentro delos ingresos tributarios, comparten importancia losingresos provenientes de impuestos directos e indirectos,aunque éstos últimos han representado un porcentajeligeramente mayor.

Como promedio, en 1980-2000, un 22% de los ingresosdel gobierno central correspondieron a ingresoscorrientes no tributarios, muchos de los cuales estánrelacionados con la actividad del Canal.

Por último se tienen los ingresos de capital, que hanproporcionado 16 de cada 100 balboas que han ingresadoal gobierno a lo largo de 1980-2000: 10,5 provenientesdel crédito externo y 5,5 del crédito interno, ésto es, de ladeuda pública.

Desde la óptica del presente, estos resultados sonimportantes por dos aspectos. En primer lugar, reflejan queel endeudamiento en que ha incurrido el gobierno centralno ha sido utilizado para financiar gastos de capital para laprestación de servicios sociales, pues no hay relación entrelas magnitudes. En segundo lugar, que al representar los

ingresos de capital un porcentaje tan elevado de losingresos totales del gobierno, las asignaciones paraservicios sociales podrían verse afectadas ante caídas en lacaptación de ese tipo de ingresos.

Además del gobierno central, se toma en consideracióna la Caja del Seguro Social, institución que se financiacon las contribuciones obrero-patronales de la poblaciónprotegida y la cual, según estimaciones de la propiainstitución, alcanzaba a un 66.7% de la población total(Caja de Seguro Social, 2001). La sostenibilidadfinanciera de los regímenes que maneja esta institucióndepende, tanto de la forma como se administren losrecursos, así como de una adecuada recaudación.El manejo apropiado de las finanzas públicas en elcontexto de un marco macroeconómico positivo ysostenible constituye una de las principalesresponsabilidades de cualquier gobierno. Es necesarioque los mercados financieros se mantengan abiertos paraque puedan acceder a ellos tanto los operadores privadoscomo el propio gobierno, consiguiendo fondos para elfinanciamiento de sus inversiones y operaciones. De allíque el equilibrio de las finanzas públicas debe procurarsepara garantizar la estabilidad del sistema económico.

El sistema financiero de Panamá presenta característicassingulares que se pueden resumir en los siguientesa s p e c t o s :

• Sistema monetario con uso del dólar de EstadosUnidos como moneda de curso legal( 1 7 ),

• Integración financiera al resto del mundo a travésdel sistema bancario( 1 8 ), y

• Equilibrio automático de la balanza de pagos.

Bajo estas condiciones de funcionamiento del sistemafinanciero, el acceso a financiamiento por parte delsector público depende del mantenimiento de losequilibrios macro-fiscales; de allí que los gobiernospanameños generalmente se han comprometido,mediante programas con el Fondo MonetarioInternacional (FMI), a metas macro fiscales quecontemplan una limitación del déficit y topes deendeudamiento, entre otras. En este contexto, el sectorpúblico no puede incurrir permanentemente en déficitfiscal. El Cuadro 5.9 presenta la evolución del déficit delSector Público No Financiero y del Gobierno Centraldurante el período 1995-2000.

213

En el corto plazo, los desequilibrios temporales debenser atacados mediante un programa de ajuste quecontemple medidas concretas para adecuar los flujos deingresos, tanto corrientes como de capital, a lasnecesidades reales de financiamiento del sector público.Estas medidas se diseñan para que, en el mediano plazo,se vuelva a equilibrar el flujo de egresos con el deingresos. Por otro lado, el logro de un mayorcrecimiento económico repercute positivamente,aumentando los ingresos fiscales y permitiendo unamayor asignación de recursos a los gastos sociales, sincomprometer el balance fiscal. La acción del Estadodebe apuntar hacia el logro de un mayor crecimientoeconómico y al el uso más eficente y efectivo del recursopúblico asignado al desarrollo social, con una mejorfocalizacion para ampliar la cobertura de los mas pobres.

1. El patrón de financiamiento de la inversión social en Panamá

El sector público panameño enfrenta un problema deestrechez fiscal, el cual se agudiza en períodos deestancamiento económico. Este problema es de tipoestructural(19) y ocasionado por:

• Una baja elasticidad de los ingresos, y

• Una marcada rigidez del gasto público ocasionadapor una alta concentración del gasto corriente,especialmente en pagos de planilla e intereses sobrela deuda(20).

El Estado generalmente cubre con sus ingresos el gasto



Cuadro 5.9. Evolución del déficit del sector público. Años 1995-2000 (en millones de balboas)


Gráfica 5.11. Ingresos, gastos y déficit/superavit como % del PIB del sector público no financiero.Años 1995-2000.

214


corriente (funcionamiento) y un bajo porcentaje (entre20% y 30%) del monto de la inversión pública, a travésde lo que se denomina ‘contrapartida nacional’. Lacapacidad de obtener nuevos préstamos ha sidogeneralmente la principal restricción a la inversión, enparticular a la inversión social. En efecto, para podercontener los gastos y lograr las metas de déficit, elgobierno por lo general opta por contener el monto de lainversión, debido a la inflexibilidad de los gastoscorrientes. Este tipo de decisión ocasiona también unfreno a los desembolsos de préstamos ya contratados conlas Instituciones Financieras Internacionales parafinanciar proyectos de inversión social(21).

De acuerdo a una reclasificación del gasto de inversiónsocial realizada por la Dirección de Políticas Sociales delMEF, los programas de inversión pública estratégicospara implementar la estrategia social del gobiernoincluyeron, en el año 2000, también algunas partidas def u n c i o n a m i e n t o( 2 2 ). La estructura general definanciamiento de dicho programa se presenta en elCuadro 5.10. La misma demuestra que el gobiernocentral debe financiar más del 50% de los recursosfinancieros de su programa de inversión social, en sumayoría, recurriendo a fuentes externas. La debilidadde esta estructura impacta, por un lado, en el costo de lainversión social y, por el otro, en los tiempos deejecución de la inversión. Como ya se señaló en otroapartado, cuando el gobierno no consigue los fondossuficientes para financiar el programa de inversiones, sedetiene la ejecución del presupuesto de inversión. Lo queocurre también frecuentemente es que proyectos quepodrían iniciarse en un año fiscal se desfasan al añosiguiente por falta de partida presupuestaria.

Se puede notar que la estructura de financiamiento puedevariar de acuerdo a los sectores sociales y la existencia deoperaciones crediticias contratadas previamente para

cada sector. Es así como las áreas de salud, infraestructuravial y vivienda cuentan con más altos niveles departicipación de recursos del crédito dentro de suestructura financiera.

La poca capacidad de ahorro del sector públicopanameño explica la gran debilidad que tiene el gobiernocentral a la hora de cubrir los requerimientos financierosque demanda el Plan de Inversiones; por ende, lasinstituciones públicas del sector social generan una grandemanda de recursos financieros externos, generalmentedirigida a instituciones financieras multilaterales como elBID y el Banco Mundial. Igualmente, la debilidadinstitucional del área social impone la necesidad dedirigir ingentes recursos, hacia las instituciones, con elfin de proporcionar la asistencia técnica necesaria paragarantizar la realización del ciclo de proyectos.

La red de soporte institucional se modifica y perfeccionageneralmente a principios de cada administración,cuando las Instituciones Financieras Internacionalesvisitan el país para dialogar con las nuevas autoridadessobre la visión que el gobierno tiene en materia dedesarrollo económico y social. De allí que se establezcanentendimientos de continuidad de operacionespreviamente negociadas, y sobre nuevas prioridades,para así acordar el futuro acceso a cooperación técnica yfondos de asistencia financiera. Entre los requisitos queevalúan estas Instituciones para determinar el acceso afondos está la evidencia de que el país mantendrá afuturo un marco macroeconómico estable, de acuerdo acriterios avalados por el Fondo Monetario Internacional.Cuando el país no cumple con tales condiciones serestringe el acceso a la asistencia técnica y financiera y,en el peor de los escenarios, se resquebraja el ciclo deproyectos sociales por la incapacidad institucional deprepararlos y financiarlos. Prueba de ello fue la rupturadel ciclo de proyectos de inversión social cuando la

Fuente: INDH Panamá 2002, a partir de datos del MEF.

Cuadro 5.10. Estructura de financiamiento de los programas de inversión social.Año 2000 [a] (en porcentaje)

215


República perdió su condición de sujeto de crédito en elaño de 1987, y al país le tomó más de cinco años volvera recuperar dicha condición.

2. El Fondo Fiduciario para el Desarrollo

Desde la segunda mitad de la década pasada, el Estado havenido transfiriendo al sector privado unaresponsabilidad creciente en materia de inversión eninfraestructura mediante los procesos de privatización(23)

y de concesiones administrativas, siempre manteniendolas funciones normativas, regulatorias y de coordinación.Este proceso ha ido generando ingresos de capital para elEstado, que se depositan, por Ley, en el ‘FondoFiduciario para el Desarrollo’, que administra el BancoNacional de Panamá.(24) A estos ingresos se suman otrosque genera el proceso de venta de los activos de las áreasrevertidas del Canal, bajo la administración de laAutoridad de la Región Interoceánica (ARI).

El actual marco legal faculta al gobierno para utilizar losréditos del Fondo Fiduciario para el financiamiento deprogramas de desarrollo económico y social, sin tocar elcapital del Fondo(25). Al 31 de diciembre del año 2000, elFondo registró un saldo de US$1,348.3 millones.(26) Esimportante recordar, además, que la participaciónaccionaria que el Estado retiene de las privatizacionestiene un valor estimado en libros de aproximadamente

US$1,200.0 millones; al momento en que se decidahacerlas líquidas, a su valor de mercado, los recursos quese generen deben entrar al Fondo Fiduciario. El Cuadro5.12 muestra el crecimiento del capital del FondoFiduciario. El lento crecimiento del fondo en añosrecientes se explica por la terminación de lasprivatizaciones más importantes, así como la lenta ventade los activos localizados en el área revertida del Canal.La Ley 22 de 2000 faculta al gobierno a utilizar hastaUS$ 559 millones, producto de los rendimientos delFondo en los años 2001-2004, repartidos así:

• US$ 200 millones en el año 2001,

• US$ 178 millones en el año 2002,

• US$ 95 millones en el año 2003, y

• US$ 86 millones en el año 2004.

Para el año 2001, el gobierno ha presentado un listado deproyectos de inversión social que están siendoejecutados por los distintos ministerios y algunasinstituciones descentralizadas. Al mes de junio del añode 2001, el Ministerio de Economía y Finanzas reportóun porcentaje de ejecución del 58.9% sobre el total deUS$ 200 millones asignados para el año. Si a este dato sesuma el valor de los nuevos contratos refrendados por la

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Presupuesto de la Nación.

Cuadro 5.11. Ejecución de los programas de inversión social. Año 2000 [a]

216


Contraloría (pre-compromiso), el porcentaje deejecución sube al 74.4%. En cuanto a la asignación delos recursos del Fondo Fiduciario a las distintasinstituciones que los canalizan hacia la ejecución deproyectos, las primeras cinco, en orden de magnitud derecursos asignados, son las siguientes:

Ministerio de Salud: US$ 39.7 millones

Ministerio de Economía y Finanzas: US$ 39.2 millones

Presidencia de la República: US$ 28.5 millones

Ministerio de Educación: US$ 25.6 millones

Ministerio de Obras Públicas: US$ 24.4 millonesTodas las instituciones mantienen en su presupuesto unacontraparte que complementa los recursos del FondoFiduciario, la cual en su total para el año 2001 representauna cantidad de recursos aproximadamente igual a lacantidad de recursos que provienen del Fondo Fiduciario.Es así como el sector público, en su conjunto, tienedisponibles, este año 2002, aproximadamente US$ 400millones para ejecutar obras de interés social.

En momentos en que se debate el uso de los recursos delFondo Fiduciario y la posibilidad de modificarnuevamente el marco legal que lo rige, parece importantedestacar el hecho de que, preservando el capital del FondoFiduciario, se garantiza un puntal fundamental en elcamino de la sostenibilidad del gasto público social. Elobjetivo coherente es mantenerlo, transformarlo, hacerlolo más productivo posible y aprovechar al máximo surendimiento, o sea, el flujo anual de ingresos netos queproduce, para consumir, ahorrar e invertir más.( 2 7 )

3. Préstamos en ejecución

De acuerdo al Ministerio de Economía y Finanzas, al mesde julio de 2001 se encontraban en fase de ejecuciónproyectos financiados por préstamos de distintasinstituciones internacionales que ascienden a un total deB/. 665.7 millones. De este total, existía un saldo pordesembolsar que asciende a B/. 378.4 millones, lo quecorresponde al 56.8% del monto total contratado. Lavariada cartera de préstamos en ejecución se refiere acontratos firmados durante el período 1993-2001, en sugran mayoría durante la pasada administración, conInstituciones Financieras Multilaterales y entidades degobierno y privadas que apoyan la importación deequipamiento para los sectores de educación y salud.Atendiendo al monto desembolsado a la fechaindicada, el sector educación se encontraba en elprimer puesto, habiendo ejecutado proyectos por unmonto total de 97 millones de balboas, con recursosprincipalmente provenientes del Banco Mundial y delBanco Interamericano de Desarrollo (BID), para lamodernización de la Educación Básica General y elequipamiento de escuelas profesionales y técnicas ac a rgo del Ministerio de Educación. Otros proyectosque han originado montos desembolsados importanteshan sido ejecutados por la Universidad de Panamápara equipar sus facultades, por la UniversidadTecnológica de Panamá, y por el Ministerio deEducación para ampliar la cobertura de la radio ytelevisión educativa.

Segundo en orden de importancia, el Sector Salud a lafecha indicada había originado desembolsos contrapréstamos en ejecución por un monto de 93 millones debalboas. Los principales programas ejecutados por el

Cuadro 5.12. Fondo Fiduciario para el Desarrollo: Saldo depósitos al 31 de diciembr e de cada año financiero. Años 1995-2000 (en millones de balboas).

Fuente: Banco Nacional de Panamá.

Año Monto Variación %

2000 1348.3 2.3

1999 1317.7 26.8

1998 1038.9 37.8

1997 754.1 834.4

1996 80.7 -

217


Ministerio de Salud han sido, en su orden: a) elprograma de rehabilitación del sector salud financiadopor el BID, b) el proyecto de salud rural, financiado porel Banco Mundial, c) la modernización de los serviciosmédicos, y ch) la construcción del hospital de Santiagode Ve r a g u a s .

El denominado Sector Multisocial, (según clasificacióndel MEF), que ejecuta una variada cartera de proyectospor medio del Fondo de Inversión Social (FIS) y elMinisterio de Economía y Finanzas, habíadesembolsado al mes de julio de 2001 un total de 53millones de balboas, contra una cartera de préstamos de233 millones. Se trata, casi en su totalidad, deproyectos que ejecuta el FIS. El ‘Programa deDesarrollo de Darién’, a cargo del MEF, y cuyo iniciode ejecución es reciente, muestra un montodesembolsado de 4.1 millones sobre un monto depréstamo disponible que asciende a 70 millones deb a l b o a s .

El Sector Vivienda mantiene en ejecución dosprogramas, con préstamos aprobados por el BID en elaño de 1997 por un monto de 53 millones, cuyo avancemuestra un monto desembolsado de aproximadamentela mitad de los fondos disponibles. Se trata de unprograma integrado de vivienda, y otro de vivienda ydesarrollo comunitario.

En el Sector Agropecuario y Medio Ambiente seejecutan cuatro programas: dos a nivel nacional y otrosque interesan a las provincias de Darién, Coclé,Panamá y Colón. El monto total de las operacionesfinancieras aprobadas por el Banco Mundial, el BID yel FIDA asciende a 58 millones de balboas, de loscuales hasta la fecha indicada se habían desembolsado21 millones.

C. A manera de síntesis

El gasto social en Panamá se ha caracterizado por serelevado y creciente frente a la persistencia de altosniveles de pobreza en el país, en especial en las áreasmenos favorecidas( 2 8 ): por consiguiente, el reto noradica tanto en incrementar los recursos asignados a lapolítica social, sino en que éstos lleguen efectivamentea la población objetivo y que se perciban cambios en sucondición de vida. Es la inversión social en laspersonas, con énfasis en las más desfavorecidas entérminos de Desarrollo Humano, el componente de

primer orden para el alcance de los objetivos de lapolítica social. Desde esta perspectiva interesa conocer,a través de la evaluación social: a) en qué medida sealcanzan los logros y se cumplen los objetivos de lapolítica social, b) qué efectos producen los resultadosen la población objetivo y cómo participa y percibe losbeneficios esta población, c) cómo se utilizan losrecursos, y ch) si se modifican o no los problemasdetectados en el tiempo previsto, entre otros (MEF,2 0 0 1 ) .

Detrás de los números y tendencias hay personas conexpresiones diversas de pobreza. Las institucionesdeben asegurarse de que la inversión social contribuyaefectivamente a cerrar las brechas, y no a consolidarlas.

I V. En la búsqueda des o l u c i o n e s : hacia unanueva gestión social

El gasto público social ha mostrado un fuerte aumentoen los últimos 20 años, manteniendo al país en unaposición de país de gasto social alto o medio-alto. Hanhabido cambios en la composición de ese gasto, con unfuerte incremento en los gastos en pensiones yjubilaciones (seguridad social), que ha pasado a ser elsegundo sector social en importancia, desplazando aEducación. Salud se mantiene como el sector másimportante desde el punto de vista del gasto social,aunque la mayor parte del gasto sectorial lo realiza laCaja de Seguro Social, que tiene una cobertura muyreducida. En general, el gasto en servicios socialesbásicos es también relativamente elevado.

No obstante lo anterior, el país muestra un menorDesarrollo Humano y su contraparte, mayor pobreza, encomparación con los demás países con niveles similaresde gasto. Esta situación se origina principalmente porproblemas de eficiencia en la utilización del gastopúblico, la falta de cobertura a grupos poblacionalesimportantes (pobres, áreas rurales e indígenas), y lasdiferencias en la calidad de los servicios que éstosperciben.

Con excepción de agua potable y saneamiento básico,donde sí parece que se requieren importantes inversiones

218


adicionales, el gasto público social puede considerarseadecuado para alcanzar los niveles de desarrollo/pobrezafijados en las diferentes cumbres mundiales, pero esnecesario solucionar los problemas de eficiencia,cobertura y calidad, buscando una mayor equidad eimpacto. Las áreas prioritarias de acción son: saludbásica; educación preescolar y secundaria en cuanto acobertura y calidad, y primaria en cuanto a calidad; yagua potable y saneamiento básico, a todo nivel. Entodos los casos, pero especialmente en este último, debedarse una mayor prioridad a la atención de los máspobres y a las áreas rurales e indígenas.

Si bien una buena parte del gasto se destina a serviciossociales básicos, y el gasto social total parece tener unnivel adecuado, debe considerarse la posibilidad de

reasignar recursos, de los servicios sociales no básicoshacia los básicos, al menos hasta que se logren lasprincipales metas sociales.

Por último, y actuando con una perspectiva de más larg oplazo, sería prudente proteger el nivel de gasto social ygarantizar su financiamiento. Apesar de que en el pasadose ha protegido este gasto, como lo demuestra sucomportamiento durante la crisis a finales de los añosochenta, la caída del gasto social del gobierno central delos dos últimos años estudiados (1999-2000), podría serindicativo de la urgencia de avanzar en el sentido dedefinir mecanismos para garantizarlo. Por el lado de lasostenibilidad del financiamiento, la alta dependencia delgobierno central de los ingresos de capital puedeconvertirse en una limitación para el gasto social, por lo

Para lograr un mayor y más efectivo desarrollohumano se necesita, por un lado, la capacitación de lapoblación y su participación en la vida nacional y, porel otro, un entorno de crecientes oportunidadeseconómicas, sociales y políticas que lo hagan viable.La creciente población necesita empleos, laoportunidad de mejores ingresos y también laoportunidad de moverse en una mayor amplitud deoportunidades económicas. Esa población tambiénnecesita acceso a infraestructura básica como aguapotable, saneamiento ambiental, electricidad,comunicaciones, vivienda y caminos de acceso. Todaesta gama de oportunidades y servicios básicos sólose pueden materializar con un crecimiento económicosostenido, que crea empleos, aumenta recursosfiscales y privados para invertir en programassociales y de necesidades básicas, permite mayoresingresos per cápita, y abre oportunidades derealización y bienestar para todos.

La Población: Dimensión del DesarrolloHumano

La población panameña crece al 1.8% anual. Estatasa de aumento ha disminuido considerablemente de

cuando llegó a crecer a más de 3% anual, hace más detreinta años. Como consecuencia de esa trayectoria,ahora decreciente, todavía tenemos que el 47% de lospanameños son menores de 20 años de edad, es decir,casi la mitad de la población. El 43% son adultosentre los 20 y 60 años, y el 10% son mayores de 60años.

Lo anterior implica que, anualmente, se incorporan ala fuerza de trabajo más de 35,000 jóvenes buscandoempleo. Por otro lado, el 43% de los adultos,equivalente a 1.2 millones de panameños, incluye un16% de desempleados y otro tanto empleados a muybajo nivel de remuneración.

Todas las encuestas nacionales y mundiales señalanque el mayor anhelo de las gentes son empleos bienremunerados. Esto apunta, sin duda, hacia un sentidode dignidad personal y de querer valerse por suspropios medios.

La significativa migración del campo a las áreasurbanas nos hacen pensar en la necesidad de generarun ambiente propicio para incorporarse a la vidaurbana y desarrollar su potencial.

CONTRIBUCION ESPECIAL

“ De s a rrollo Humano, o po rtunidades y cre c i m i e ntoeconómico”

(continúa)

219


La Necesidad del Crecimiento Económico

Para abrir oportunidades a la creciente fuerza laboral,Panamá necesita generar más de 60,000 empleosanuales; así lograría emplear a los jóvenes que seincorporan y reducir el alto nivel de desempleoexistente. Para poder generar esos niveles de empleo,la economía panameña necesita crecer, en promedio,más de 5% anual. Con un crecimiento anual de 1.5%,como el registrado en el 2001, el desempleo haaumentado considerablemente y se ha reducido elingreso per cápita.

Todos los esfuerzos que se hagan en educación ygasto social, de acuerdo a las recomendaciones deeste Informe, no lograrán suficiente desarrollo ymejoras en la calidad de vida para la mayoría, si no selogra un crecimiento económico sostenido de, por lomenos, un 4.5% anual. Desde luego que el desarrollode los recursos humanos contribuirá al logro de esosniveles de crecimiento, pero se necesita, además, todauna gama de políticas, actividades, inversiones,productividad de los recursos, y exportaciones paralograr tales metas.

El cuadro No. 1 muestra la relación del aumento en laproducción nacional y en el ingreso per cápita condiferentes niveles de crecimiento económico. SiPanamá sólo tiene crecimiento económico de un 3%anual, el ingreso per cápita, que es ahora de B/. 3,800anual, se duplicaría en 50 años. Si creciera al 10%anual, el per cápita se duplicaría en 12 años. A u ncrecimiento más probable del 6% anual, el per cápitase duplicaría a B/.7,600 en 18 años. Estas cifrasmuestran dramáticamente la influencia del crecimientoeconómico en el mejoramiento en la calidad de vida dela población y el tiempo necesario para lograrlo.

Internacionalmente está comprobado que elcrecimiento económico mejora el nivel de vida detoda la población. Esta característica se mantiene enel tiempo, inclusive en la década del ’90, cuando laglobalización y la apertura comercial de los paísesestán transformando las estructuras económicas.

Es evidente que el impacto del crecimientoeconómico sobre el desarrollo humano, sobre todo parareducir los niveles de pobreza, será mayor o menordependiendo de cómo y dónde se genere. Un mayorcrecimiento en sectores más intensivos en el uso demano de obra (como el agropecuario o el turismo)logra generar más empleos por unidad de inversión yde crecimiento. Un crecimiento económico que seaacompañado del apoyo y de la contribución de lapequeña y micro empresa también contribuye con másempleos y una mayor participación de los pobres.

Como en Panamá la gran mayoría de los pobres estánen áreas rurales y, sobretodo, en las comarcasindígenas, es necesario estimular actividadesproductivas que involucren a esa población en formasmás efectivas. Esto necesita los vínculos quepropician la información, la titulación de la tierra y laprotección a los derechos de propiedad, la asistenciatécnica, el crédito, el mercadeo, y el acceso. Conestos servicios puede aumentar la producción de losgrupos pobres y marginados, y ésta puede canalizarsemás efectivamente a los mercados, generandomayores ingresos para la población rural.

Por otro lado, la gran mayoría de los desempleadosestán en áreas urbanas, sobre todo de la región detránsito internacional. El estímulo a la inversión, a laproductividad, a las exportaciones en actividadesgeneradoras de empleo en las áreas urbanas,contribuiría a mejorar las condiciones de vida delpobre urbano. La pequeña empresa urbana tambiénrequiere de la asistencia técnica, el crédito, laprotección a los derechos de propiedad, y lainformación para vincularse mejor con la economíaformal. El mayor crecimiento económico de loscentros urbanos ampliará el mercado para bienes yservicios producidos en las regiones rurales,estimulando el aumento de su producción.

En todos los casos, la capacitación humana contribuirácon un mayor crecimiento económico y éste, a su vez,hará más efectivo el desarrollo humano, en un menorplazo, abriendo con ello más y mejores oportunidades,generando empleos, e incrementando el ingreso percápita y los recursos fiscales necesarios para financiarlos proyectos de desarrollo humano.

Dr. Nicolás Ardito Barletta

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que parece conveniente establecer mecanismos quegaranticen un mayor financiamiento de los gastos socialescon los ingresos corrientes.

A. Hacia una nueva gestión social

En materia de gasto público e inversión social, interesaidentificar aquellos aspectos de orden político, legal,institucional y administrativo que deben reformarse paraavanzar hacia un nuevo proceso de inversión social. Elmismo debe orientarse hacia una mejor toma dedecisiones y un uso más eficiente y equitativo de losrecursos en pro de un verdadero Desarrollo Humano. Setrata de un cambio estructural de gran relevancia quedemanda un análisis integral y efectivo del sistemapúblico del país y requiere de una reforzada capacidadpolítica y administrativa para realizarlo.

Para este tipo de cambios son necesarios sistemaseficientes de información en aras de poder medir elavance hacia los objetivos trazados con transparencia yplena responsabilidad social. La información se haconvertido, no sólo en un mecanismo fundamental parala toma de decisiones ilustradas, sino que ademásconstituye un instrumento para el monitoreo ciudadanode la evolución de la situación del país.

En este marco, diferentes instancias de gobierno haniniciado esfuerzos de seguimiento y medición de lainformación, aunque existe poca coordinación entre ellosy diferentes niveles de avance y profundidad. Entre losmás conocidos se pueden mencionar el Sistema Nacionalde Inversiones de Panamá (SINIP); el Sistema Integradode Indicadores para el Desarrollo (SID), en preparación almomento de la redacción de este informe; el Sistema deIndicadores de Ciencia y Tecnología de la SENACYT; ylos esfuerzos llevados a cabo por la Dirección de PolíticasSocial del MEF para concretar indicadores de evaluaciónde políticas sociales. Gran parte de ellos aún están en unafase descriptiva, que si bien es importante, requiere demayor profundización para proveer al ciudadano deinformación valiosa sobre la eficiencia, la eficacia, lapertinencia y el impacto social de las políticas sociales yel buen uso del gasto público social.

En la medida en que estos sistemas incipientes seconsoliden, los gobiernos contarán con un recursovalioso para dirigir el gasto público social hacia losgrupos y regiones que más los necesitan, para rendircuentas a la ciudadanía por su gestión y para promover

una renovada confianza ciudadana en sus autoridadespolíticas y administrativas. El Desarrollo HumanoSostenible se logra cuando el ciudadano común se sienteincluido en los beneficios del desarrollo, sabe cómo semanejan los recursos a los que él contribuye con susimpuestos, y cuando recibe información oportuna, asícomo servicios con calidad, eficiencia y equidad.

A continuación pasamos revista a algunos aspectos deimportancia tendientes a delinear la compleja tareanacional de introducir reformas hacia el mejoramientodel proceso de toma de decisiones en materia de gasto einversión social:

1. Aspectos de orden político

Un crecimiento clientelista de la administración públicagenera debilidad institucional en el área social, lo cualprovoca falta de coherencia entre el diseño de políticassociales y económicas, proyectos sociales poco eficaces,y una excesiva dependencia de la cooperación técnicainternacional. Adicionalmente, va perpetuando laexistencia de una maquinaria gubernamental corruptaque contrarresta todo esfuerzo por modificar la situación.Es necesario fortalecer la calidad de la representación yde los representantes para reducir los efectos de uncrecimiento clientelista de la administración pública,peligro que existe en cualquier país.

Este tema debe ser enfrentado, tanto por las instanciasinstitucionales previstas en la Constitución Nacional,como por el Tribunal Electoral y por los partidospolíticos a través de la democratización de susestructuras, de la preparación de cuadros técnicos, y dela promoción de sus mejores hombres y mujeres hacia elejercicio público. Lo anterior constituye una condiciónsine qua non para que se acorte la distancia entre laoferta electoral y los resultados de la gestión degobierno, usualmente una fuente de frustración para losciudadanos. La gente tiene derecho a esperar losresultados que se le han prometido en campaña. Laescasez de cuadros políticos y, a la vez, técnicamentecapacitados, dentro de los partidos, es un obstáculo parasuperar los tradicionales niveles de demagogia, ademásde que dificulta el diálogo nacional en búsqueda deconsensos. El análisis poco profundo de los problemas,aunado el desconocimiento de cómo enfrentarlos y conqué recursos habría que contar para hacerlo, hace que seprometan resultados espectaculares a corto plazo,generando falsas expectativas que terminan por no

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cumplirse. Los políticos pierden la credibilidad y laconfianza de la opinión pública se transforma enpesimismo, lo que frena de inmediato la iniciativaprivada.

2. Aspectos de orden legal

El desarrollo socio-económico del país requiere elevar lacalidad de las Leyes que aprueba el Órgano Legislativo.Este mejoramiento que se encuentra directamentevinculado al fortalecimiento de la calidad de larepresentación política, el aspecto de orden políticoseñalado más arriba.

a. Calidad de las leyes

El proceso legislativo en Panamá se caracteriza por suexcesivo grado de politización (partidización) y unacreciente tendencia a generar una proliferación de leyescon alta densidad regulativa. Las mismas, lejos depromover el desarrollo del país, fomentan la presenciaobstaculizante del Estado en todas las actividades de laeconomía nacional y amplían los poderesdiscrecionales de la administración pública. Dentro deuna economía de mercado como la nuestra, la falta dereglas del juego claras y de mecanismos simples para lageneración de actividades económicas frena losprocesos de inversión privada, contribuyendo así aaumentar el tamaño de la economía informal y aagudizar los problemas sociales.

b. Marco fiscal transparente

Un nuevo proceso para optimizar la inversión socialdebe ser transparente. Es necesario adoptar estándaresapropiados para la preparación de los datos einformación fiscal, de forma tal que garanticentransparencia en materia fiscal. El acceso a estos datosen forma oportuna debe ser garantizado por la Ley(Habeas Data). El establecimiento de nuevas prácticasrequiere también de una reforma del proceso queconduce anualmente a la aprobación de la Ley dePresupuesto de la Nación, la cual define las partidas degasto e inversión social, entre otras.

3. Ordenamiento del proceso presupuestario

Las mejores prácticas internacionales vinculadas alproceso presupuestario dictaminan que debe existirtodo un conjunto de normas y documentos públicos que

requieren de una visión de país de mediano y larg oplazo. Los mismos se refieren a:

a. Objetivos y sostenibilidad de la política fiscal

Las políticas fiscales no son sostenibles si conducen ala acumulación de un monto de deuda pública excesivocon relación a la capacidad de servirla que pueda tenerel país, a mediano plazo. Una forma simple y común deevitar el problema es la de adoptar una norma (reglafiscal) que establezca un techo de endeudamiento queno pueda superar el Órgano Ejecutivo (razóndeuda/PIB). Tradicionalmente, el gobierno panameñodiscute los techos de endeudamiento en el marco deprogramas negociados con el Fondo MonetarioInternacional, de modo que generalmente loselementos de juicios vertidos para establecerlos no sonde fácil conocimiento público y se manejan más biendentro de un círculo muy reducido de técnicosgubernamentales y de analistas internacionales yn a c i o n a l e s .

b. Normativa fiscal

Las reglas fiscales son formas de acuerdo (usualmenteleyes-marco) que restringen la acción del gobierno enmateria de política fiscal, garantizando así la sujeciónde la acción de cada administración a los principios deuna sana administración fiscal que se puedan acordarnacionalmente. Algunos ejemplos de reglas fiscalesson: un presupuesto balanceado, límites alendeudamiento del gobierno central o a su acceso alcrédito del Banco Nacional y la "regla de oro" de queel endeudamiento público no debe exceder el monto dela inversión.

c. Marco macroeconómico

Al igual que en muchos otros países, en Panamá elPresupuesto de la Nación se prepara dentro de unaperspectiva estrictamente anual, lo que a todas luces esinconveniente. De hecho, el ciclo del proyecto deinversión social va más allá de este breve período,motivo por el cual su diseño requiere deconsideraciones de largo plazo y su financiamientorequiere de estimaciones de mediano plazo. En estesentido, la aprobación del presupuesto anual debecolocarse dentro de un Marco Presupuestario deMediano Plazo (MPMP), basado en un marcomacroeconómico con proyecciones macro-fiscales

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desagregadas por institución. Es necesario señalar que,en gran parte, el Órgano Ejecutivo debe viabilizar estetipo de reforma porque la misma requiere de cambiosadministrativos relevantes. Aún así, el Órg a n oLegislativo, especialmente su Comisión dePresupuesto, deberá asumir una posición proactiva paraque esos cambios ocurran en el menor tiempo posible.Las mejores prácticas internacionales indican que elM P M P se formaliza en el proceso de presupuestacióny, a menudo, es un requisito explícitamente establecidoen la legislación que rige el proceso presupuestario.

ch. Separación de los compromisos existentes delas nuevas políticas

Un elemento vital de disciplina presupuestaria espoder identificar claramente los requerimientosfinancieros que crea la continuación de programasexistentes. Es conveniente así mantener separados losingresos y los gastos que se estima crearán las nuevasactividades que el gobierno se propone ejecutar en lafutura gestión: por ejemplo, el efecto de un cambio enpolíticas tributarias, o de un programa deracionalización de gastos debería poderse identificarcon claridad en el presupuesto.

d. Indicación de los riesgos fiscales existentes

Las estimaciones presupuestarias se basan en supuestosmacroeconómicos que, como tales, están sujetos acambios del entorno nacional e internacional. Elpresupuesto debería contener un anexo con indicaciónde los riesgos existentes, con posibles efectos en losingresos que sustentan los gastos públicospresupuestados. Este tipo de información ayudaríamucho a concertar también las acciones requeridas encaso de que se logren ingresos inferiores a lospresupuestados, lo que pudiese requerir un ajuste en losgastos (por ejemplo, estableciendo prioridades deinversión social).

4. Desarrollo de un sistema público de adquisiciones que sea abierto, competitivo y t r a n s p a r e n t e

Los actos de contratación pública siguen originandoentre la ciudadanía percepciones de corrupción. Sehace necesaria una revisión del marco legal existentecon miras a desarrollar un sistema público deadquisiciones que sea abierto, competitivo y

transparente. Debe considerarse igualmente lanecesidad de agilizar el proceso para dar respuestasmás rápidas a la población en materia de serviciossociales. La adopción de compromisos del tipoacordado entre la CSS y Transparencia Internacional(TI)-Panamá, por parte de otras instituciones, ayudaríaa dar mayor transparencia a la gestión de compras loque actuaría en la prevención de la corrupción.

5. Aspectos de orden institucional y a d m i n i s t r a t i v o

Es necesario contar con una estructura administrativapública eficiente orientada hacia la consecución deobjetivos claros y transparentes. La experienciademuestra que muchas de las causas de la corrupcióndeben buscarse en los errores institucionales de laadministración pública. Muchas de las reformasnecesarias requieren previamente de cambios al marcolegal, como se ha mencionado en el apartado anterior;no obstante, la mera aprobación de nuevas leyes essolamente una condición necesaria, pero no suficiente,para la modernización del Estado. De allí que esteproceso requiera que todos los involucrados en losprocesos de cambio adopten, y se sientan parte de, losnuevos modelos y procesos. Solamente la participaciónen los procesos de reforma bajo un liderazgo sensible einteligente garantiza este resultado. No existenfórmulas comprobadas para hacerlo, ya que cada paísdebe introducir los correctivos necesarios, de acuerdo asu propia realidad e idiosincrasia nacional.

A continuación se enfatizan los cambios de ordeninstitucional y administrativo que se considerafundamental introducir en Panamá:

a. Descentralización de la estructura del Estado

La descentralización desplaza la responsabilidad y laautoridad correspondiente a los niveles inferiores, encuyo caso resultará más fácil definir lasresponsabilidades y practicar los controles, enparticular porque las decisiones se toman en el nivel enque se generan los actos. El proceso de toma dedecisiones se tornará más eficaz, al estar lasautoridades más cerca de las necesidades de losciudadanos. La simplificación de los trámites y elacceso a información deberá completar la reforma,tornando más transparentes los procesosadministrativos para los ciudadanos.

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Los problemas vinculados a la excesiva centralizaciónque existe en la República han sido expuestos enapartados anteriores. Frente a esta situación, losmunicipios, junto con algunas organizaciones de lasociedad civil, están promoviendo una mayordescentralización hacia las administraciones locales. Enla Asamblea Legislativa está en discusión la reforma dela Ley 106, que define el régimen municipal yprovincial, cuyos aspectos más importantes son: a) laampliación de las competencias de los municipios, b) lamodificación del financiamiento municipal, y c) lainstitucionalización de la planificación participativa.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha brindadoasistencia técnica al Gobierno de Panamá para larevisión y mejora del proyecto de ley y para larealización de diagnósticos en los municipios de Panamáy David. El mismo tiempo, el gobierno está adelantandocon el Banco la preparación de una nueva operación depréstamo con el fin de obtener en el año 2002 losrecursos necesarios para aumentar la capacidad de losgobiernos locales, una vez se apruebe la reforma almarco legal vigente. Es necesario que el Órg a n oEjecutivo impulse decididamente los trabajos técnicosnecesarios para mejorar la capacidad institucional anivel local: de lo contrario, si se aprobase una futura Ley,ésta quedaría sin efectividad por la falta de definición delos mecanismos y la ausencia de condiciones apropiadaspara transferir recursos a los municipios. Es muydeseable que en los próximos años se produzca unavance importante en esta materia.

b. Revisión del actual modelo de administración p ú b l i c a

Es necesario transformar el actual modelo deadministración pública burocrática en un nuevo modelo,en el cual prevalezcan relaciones menos jerárquicas ymás orientadas al logro de objetivos. La estructuraorganizativa del Estado debe revisarse para que respondamejor a las necesidades actuales y a los procesos dedescentralización. Muchas reformas institucionales sehan dado en Panamá en forma aislada, sin una visiónintegral de todo el modelo de administración pública yde su capacidad de formular e implementar políticas paradar respuestas adecuadas, al menor costo posible, a losrequerimientos de la población.

Se ha afirmado que ni las políticas mejor formuladas ydiseñadas tienen mayores posibilidades de alcanzar

resultados satisfactorios si el modelo de administraciónpública que las pone en marcha no está sustentado enun sistema de incentivos, control y evaluaciónadecuado para los fines propuestos. En particular, en elárea social, la red institucional pública debe adecuarsea las modernas necesidades del desarrollo humano,dejando a un lado el enfoque tradicional de satisfacciónde necesidades básicas que ha determinado gran partede la institucionalidad vigente.

Considerando que la calidad del sector público sedefine como el conjunto de características que facilitanla formulación e implementación de buenas políticas, yque permiten al gobierno lograr sus objetivos de lamanera más eficiente, es a todas luces necesario hacerun balance de las experiencias que Panamá ha tenido enmateria de nuevos modelos de gestión. Un buen puntode partida son los sectores de Salud y Educación, quehan tenido las más altas tasas de crecimiento del gastodurante la década anterior. Este balance, junto con elconocimiento y análisis de las mejores prácticas a nivelinternacional ("best practices"), permitirá aportarvaliosos elementos de juicio en los diálogos nacionalesque permitirán finalmente adoptar nuevos modelos. Enel caso de Educación, este diálogo ya se ha iniciado conel apoyo neutral del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD).

c. Reformas administrativas

Un factor de vital importancia para su funcionamientoes la vinculación de los empleados públicos con elc a rgo que ocupan, y no con el partido respectivo o conlos grupos sectoriales de intereses políticos yeconómicos. En Panamá sigue todavía pendiente laplena institucionalización de la carrera administrativa.Si se desea que el empleado público tenga una visióninstitucional y un desempeño independiente de lascoyunturas políticas cambiantes, fundamentado en susconocimientos técnicos y aptitudes, es necesariocompletar a la brevedad el proceso de implementaciónde la carrera administrativa. Este proceso deberá contarcon el desarrollo apropiado de escuelas de capacitaciónpara la función pública, mediante el aporte creativo dela institucionalidad existente en el país, apoyada por lacooperación técnica internacional.

La remuneración adecuada del personal debe surgir deun sistema equitativo (Ley General de Sueldos), en elcual los ascensos respondan a criterios de mérito

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(eficiencia) otorgados en forma imparcial. La mediciónde la eficiencia, de acuerdo a los resultados obtenidos,requiere el establecimiento de un esquema de gestiónpor objetivos a todos los niveles de cada Institución.

6. Desarrollo de códigos de ética

Los códigos de ética son también de gran ayuda paraimpedir o combatir el surgimiento y la difusión de lacorrupción. Su adopción, en forma coordinada ypreviamente discutida con el funcionariado público,hace que el personal se identifique con las reglas de unagestión de la función pública esencialmente técnica ypolíticamente imparcial. Los nuevos principios debencontribuir a cambiar la forma de pensar del funcionariopúblico, para que: a) vea al ciudadano como un clientea quien hay que respetar y satisfacer, y b) se orientemás hacia el mercado, consciente de que su acción debefacilitar el funcionamiento del sistema económico quecrea riqueza para toda la nación.

7. Participación ciudadana

Para enfrentar los desafíos económicos, sociales,ambientales y políticos, una democracia requiere deciudadanos informados, con capacidad constructiva ycon ilusión, puesto que un ciudadano con información esun ciudadano con poder democrático. Panamá harecuperado su democracia hace poco más de una década,después de veinte años de dictadura militar, pero susalcances aún tienen limitaciones. Las elecciones libresson un requisito necesario, pero no suficiente, para unademocracia. El sistema político aún mantiene unaparticipación reducida de la población, lo cual limita lacapacidad del gobierno para identificar sus necesidadesreales, sobre todo en las áreas dispersas, favoreciendo laconcentración de los recursos de inversión social en loscentros urbanos.

Entendida como una figura que no se restringe a laposibilidad del ciudadano de elegir y ser elegido en unsistema democrático, la participación ciudadana implicala consagración del derecho a la información y de laparticipación de los ciudadanos en la toma de decisionesque atañen a la comunidad. En este sentido, de manerarelativamente reciente, la figura de la participaciónciudadana ha comenzado a insertarse en el ordenamientojurídico panameño, consagrándose en diversos textoslegales que ofrecen al ciudadano la posibilidad de estarinformado y ser oído, a nivel individual y colectivo. Así,

por ejemplo, la participación ciudadana es uninstrumento importante de gestión ambiental y seencuentra recogida en la Ley General de Ambiente . Eneste mismo sentido, la ley establece la obligatoriedad deque la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI)realice audiencias de consulta popular cada vez que vayaa tomar una decisión sobre el uso de áreas específicasque puedan afectar a propiedades privadas ubicadas enlas áreas aledañas.

En el país, poco a poco, se van abriendo mayoresespacios de participación que crean valiosas experienciasde diálogo y concertación, lo que sin lugar a dudas va enla dirección correcta en el sentido del mejoramiento delsistema democrático y el fortalecimiento de susinstituciones. Algunas de estas experiencias incluyen el‘Compromiso de Santa Maria La Antigua’, en el cual lospartidos políticos se comprometieron a actuar de acuerdoal objetivo común de seguir fortaleciendo lainstitucionalidad democrática. Esta experiencia fue elantecedente inmediato del esfuerzo de diálogo quecontinuó con las reuniones de Bambito I y II ( antes de laselecciones de 1994 ) y Bambito III ( post-elecciones),apoyadas por el PNUD; el Encuentro Panamá 2000; y,finalmente, el Diálogo para la elaboracion de la ‘Vi s i o nNacional Panamá 2020’, la cual representa un gran aportea la gobernabilidad democrática del país.

a. Experiencias de participación ciudadana enproyectos de inversión social

El proyecto ‘Combate a la Pobreza Rural y RecursosN a t u r a l e s ’ que ejecuta el Ministerio de DesarrolloAgropecuario bajo el financiamiento del Banco Mundial,provee valiosas experiencia en materia de participaciónciudadana. El proyecto, que "fomenta las relacionescolaborativas a través de los Comités de DesarrolloSostenible (CDS), como líderes transformadores de lacomunidad, y en donde se incluya la participaciónindígena y la equidad de género" ha apoyado a más de200 comunidades y 75 Corregimientos de Herrera, LosSantos y Veraguas. Un estudio socio-económicorecientemente desarrollado en el marco del referidoproyecto ha permitido concluir que:

• La participación comunitaria en la selección yejecución de los proyectos, y el aporte comunal,reducen el costo de los proyectos de infraestructuray también reduce el riesgo de sobre-diseñar obras,ajustándose mejor a las necesidades de cada


comunidad. Cuando existe participación yautogestión de las comunidades se logra un mejorcontrol presupuestario y, a la vez, se estimula el quela participación sea más activa.

• La participación comunitaria no siempre essuficiente para mejorar la sostenibilidad de losproyectos, en especial de los proyectos máscomplejos -como la rehabilitación de los caminosrurales, acueductos y puentes peatonales.

• El proyecto con participación comunitaria aumentala confianza de la población en el futuro. El CDS esla herramienta fundamental que empodera a lascomunidades locales y crea capital social.

b. Nacimiento de organizaciones no gubernamentales

Vale la pena mencionar que, tras la recuperación delsistema democrático, el esfuerzo de distinguidosciudadanos en pro de una mayor participaciónciudadana se concretó, en el año de 1995, con lacreación de la “Fundación para el Desarrollo de laLibertad Ciudadana”, una organización nogubernamental, sin fines de lucro, con la misión decontribuir al perfeccionamiento y profundización delsistema democrático mediante la permanenteparticipación ciudadana. Una de las más importantesgestiones de la Fundación ha sido la organización delCapítulo Panameño de Transparencia Internacional(TI), el cual funciona desde el mes de enero de 1996. T Ies una organización no gubernamental sin ánimo de

lucro, con sede en Berlín, y que tiene el propósito deluchar contra la corrupción, tanto a nivel global, en lastransacciones comerciales internacionales, como a nivellocal, a través de capítulos nacionales. El capítuloPanamá de TI trabaja en distintos proyectos tendientes aconstruir y consolidar un ‘sistema nacional deintegridad, entendiendo que es un conjunto deelementos que posibilitan que los distintos componentesdel Estado y la sociedad civil se organicen y actúen contransparencia, eficiencia y eficacia’.

c. Nuevos retos que demandan la participaciónc i u d a d a n a

Al iniciar la presente década, el país enfrentaimportantes desafíos que requieren que el gobierno ytoda la sociedad civil asuman nuevas y mayoresresponsabilidades, a partir de una visión-país de largoplazo. Es así como, en el año de 2001, el Gobiernopropicia, con el apoyo del PNUD, la creación de nuevosespacios participativos con el fin de definir la estrategiaa seguir y acordar los compromisos de acción necesariosque garanticen: a) la transformación con equidad socialdel sistema educativo, con el objeto de adecuarlo a losrequerimientos del desarrollo nacional, dentro de unnuevo entorno económico globalizado, y b) garantizar lasostenibilidad a largo plazo del sistema de seguridadsocial. Durante el último cuatrimestre del año 2001, lacrisis económica nacional, agravada por las nuevasamenazas del terrorismo internacional, ha impuesto lanecesidad de llegar mediante la participación y eldiálogo a un acuerdo nacional sobre la estrategianacional de desarrollo. Tanto el gobierno como grupos

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Diagrama 5.4 Calidad de la democracia.

Fuente: Miguel Gutiérrez Saxe. “Fundamentos de la Rendición de Cuentas en un Estado Democrático de Derecho”.Noviembre 2000.


representativos de la sociedad están conscientes de queúnicamente utilizando las herramientas del diálogo y laconcertación se pueden poner en marcha las accionesnecesarias para profundizar la democracia, revertir acorto plazo la tendencia negativa de la economía, yluego elevar paulatinamente el nivel de vida de todos lospanameños. Estas iniciativas todavía se estándesarrollando, por lo que una evaluación de susresultados será viable en el futuro cercano.

8. Rendición de cuentas

En una democracia de alta calidad deberían existir almenos tres tipos de rendición de cuentas fuertementedesarrollados: la política, la legal y la administrativa(Beetham, 1994).

La rendición de cuenta política se refiere a losmecanismos ciudadanos para monitorear elcumplimiento de las ofertas electorales, el buengobierno y la gobernabilidad. El objetivo debe ser elde sancionar al grupo o coalición política que obtuvocon engaño el voto ciudadano que lo colocó en elp o d e r. Entre los proyectos que maneja el capítulopanameño de TI se encuentra el del "Compromisoelectoral con candidatos" dirigido a propiciar lapresentación de compromisos claros frente al procesoelectoral. Con posterioridad a la firma, T I - P a n a m ásigue de cerca las acciones del candidato electo enfunción de gobierno, para luego informar a losciudadanos sobre el grado de cumplimiento de suoferta electoral. Existen también varios esfuerzos porencuestar periódicamente a los ciudadanos sobre supercepción del desempeño gubernamental, encuestaséstas que se difunden mediante publicación en diariosde alta circulación. TI-Panamá también realizaencuestas sobre percepción ciudadana en materia decorrupción (Corruptómetro).

La rendición de cuenta legal se refiere a losmecanismos de legalidad y justicia que de hecho seaplican en el país. Si bien la Constitución Política de laRepública de Panamá consagra en el Título III losderechos y deberes individuales y sociales, entre ellosla responsabilidad de los servidores públicos, de hechopodría existir una desigualdad entre la posición delciudadano común y corriente y la del funcionario delEstado ante la administración de justicia. La CorteSuprema de Justicia tiene, entre sus atribuciones, deacuerdo al Art. 203 de la Constitución, la jurisdicción

contencioso- administrativa, la cual básicamente hacereferencia al control de la legalidad en relación a losactos de la administración pública. El Código Judicial,en su Artículo 98, establece la materia administrativaque debe conocer la Sala Tercera de la Corte Supremade Justicia, instancia especialmente creada paraadministrar justicia en forma exclusiva respecto de losactos administrativos que involucran a funcionariosdel Estado.

Durante la década de los noventa, se debatióampliamente en Panamá la necesidad de defender losderechos del ciudadano ante el Estado. En el año de1995 se creó una Comisión Presidencial que tenía pormeta promover la creación de la Defensoría delPueblo, fundada en un proceso de consultas condestacados miembros de organizaciones de la sociedadcivil y ciudadanos interesados en la defensa ypromoción de los derechos humanos, tanto nacionalescomo extranjeros. Luego de un amplio proceso deconsulta y debate se promulgó la Ley N°7, de 5 defebrero de 1997, por la cual se creó la Defensoría delPueblo en la República de Panamá, la cual

"...está facultada para inquirir sobre actos, hechos uomisiones de la administración pública, incluyendocomo tal al Órgano Ejecutivo, gobiernos locales y a lafuerza pública, que pudiesen haberse re a l i z a d oi rregularmente; investigar y denunciar hechos, actos yomisiones...atender las quejas y situaciones queafecten los derechos humanos y pro m o v e r, ante laautoridad respectiva, que subsanen las condicionesque pro v o c a ron la queja".

La rendición de cuenta administrativa se refiere alos mecanismos para el control y evaluación de laeficacia y el trato decente en la función pública.También en este campo se han iniciado proyectos queapuntan a la institucionalización de mecanismos derendición de cuenta administrativa, aún cuando hacefalta mucho camino por recorrer. Vale la pena señalar,en la materia, el reciente ‘Convenio de Cooperación’,suscrito en el mes de noviembre de 1999, entre la CSSy TI-Panamá, y el cual tiene como objetivo creartransparencia en los procesos de contratación públicade dicha institución. Es así como en el sitio web de T I -Panamá, los ciudadanos interesados pueden accesar labase de datos de las compras de la CSS, que contienetodos los detalles relacionados con el proceso deadquisiciones de dicha institución. Otros proyectos

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importantes que propicia TI-Panamá en materia derendición de cuenta administrativa son:

• Declaración de bienes de funcionarios públicos,

• Legislación sobre conflicto de intereses,

• Códigos de Ética, y

• Ley de transparencia y participación ciudadana.

Sobre este último proyecto existen varios aportes enforma de proyectos de ley elaborados por distintossectores vinculados, tanto al gobierno como a laoposición y a gremios del sector privado. Los varioscontenidos han sido objeto de análisis en un recienteforo de consulta de los proyectos de leyes orientados ala transparencia de la administración gubernamental,promovido por la Asamblea Legislativa para contribuira la creación de un proyecto único a ser sometido alpleno de la A s a m b l e a .

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CAPÍTULO VIR E F L E X I O N E S S O B R E L O S D E S A F Í O S D E L D E S A R R O L L O H U M A N O E N P A N A M Á

El compromiso con el Desarrollo Humano nos congregaa todos los panameños y panameñas en un magnoesfuerzo para enfrentar los complejos problemas depobreza y desigualdad presentes en nuestro país, desdeun prisma que no parta ni de la filantropía ni delpaternalismo gubernamental, sino que implique unrenovado esfuerzo solidario a nivel de toda nuestrasociedad. Mirar a la gente panameña a través de losanteojos del Desarrollo Humano pone de relieve quesomos un país con profundas desigualdades y que, detrásde los números y tendencias, hay seres humanos conexpresiones diversas de la pobreza. En el camino haciala construcción de un país de oportunidades para todos ytodas, tendremos que definir claramente hacia dóndequeremos ir como sociedad y como nación.

El mundo actual se caracteriza por el cambiopermanente, los avances tecnológicos y la globalizaciónde la economía. Estos nuevos paradigmas nos obligan aintentar conjugar las necesidades del DesarrolloHumano de nuestros conciudadanos con los imperativosde un crecimiento económico equitativo que lo sustentey también con el desarrollo de una población que puedaser creativa e innovadora al adaptar o crear lastecnologías que nuestro desarrollo nacional requiera. Lasostenibilidad de este nuevo desarrollo estará en funciónde que podamos, no sólo preservar y conservar nuestroambiente, sino también potenciar a nuestra gente, que esnuestra principal riqueza. En el contexto inmediato deestos nuevos paradigmas, Panamá está aún por definir elpapel que quiere jugar, estableciendo para ello clarosobjetivos y trazando el rumbo que planea seguir paraalcanzarlos. La tarea, como se ha señalado, no es fácil,puesto que existen en el país grandes oportunidadesenfrentadas a profundas desigualdades en la calidad devida de muchos panameños y panameñas.

A lo largo de este primer Informe Nacional deDesarrollo Humano Panamá 2002 se ha discutido lagravedad de los problemas de pobreza y desigualdad, yhemos advertido que, así como hay realidades que nosproducen alegría, hay otras que nos producen dolor yconmueven nuestra conciencia. Dada su naturalezaprospectiva, este INDH Panamá 2002 se anima en un

esfuerzo por presentarle a la sociedad panameña unaserie de líneas específicas de acción que, en adición a lasindicadas específicamente en cada capítulo, cruzantransversalmente los temas discutidos. Estas líneas deacción surgen de un claro y contundente consenso entreactores varios de nuestra sociedad; las mismas reflejanque, para lograr el Panamá que queremos, se requiere deun concierto de voluntades - individuales, colectivas ypolíticas.

I. Una nueva cultura éticacon énfasis en lasolidaridad humana ysocial

Los cambios en las sociedades y en las instituciones noocurren per se: son los individuos, actuando solos y através de las instituciones, quienes promueven y realizanlos cambios. De esta forma, una sociedad que aspire amayores logros en materia de desarrollo humano tieneque aspirar, a su vez, a consolidar en su seno unaconciencia ética que privilegie los valores del respeto ala dignidad humana, la honestidad, la justicia, el respetoal orden, la tolerancia y, sobre todo, la convivenciapacífica.

Para lograr lo anterior encontramos que ‘la educaciónpara la vida’ se constituye en una propuesta importanteque alienta la formación de ciudadanos y ciudadanasresponsables, emprendedores, honrados, respetuosos ycolaboradores. Esta propuesta debe promoverse, porquees evidente que no deben continuar deteriorándose losvalores de la sociedad panameña: en el predominio del"juega vivo" – el mayor antivalor presente actualmenteentre nosotros-, subyace una postura de ganar - perder,en vez de ganar - ganar, que se aleja abismalmente de laética de solidaridad y tolerancia que ansiamos verprosperar.

El sistema educativo nacional en sus distintasacepciones no debe, por lo tanto, limitarse a formar

C A P Í T U L O VI R e f l exiones sobre los desafíos delDesarrollo Humano en Panamá

CAPÍTULO VI R E F L E X I O N E S S O B R E L O S D E S A F Í O S D E L D E S A R R O L L O H U M A N O E N P A N A M Á

trabajadores para el futuro. Su reto es formar a loshombres y mujeres de bien del mañana y, para ello,tendrá que hacer acopio de aprendizajes y estilos deconducta con un fuerte contenido de valores humanos ysociales. No obstante, la escuela no será exitosa en sulabor en tanto que las familias de nuestro país no asumanel papel central que les corresponde en estas tareas.

Para que pueda servirle de apoyo entonces a la labor dela escuela panameña, hay que darle una real y sentidaprioridad a la atención de la familia panameña. Sindescuidar por supuesto la definición de políticasdebidamente focalizadas para superar las desigualdades,empoderar a los grupos pobres, animar su participaciónen sociedad, y aprender a respetar genuinamente ladiversidad cultural, es menester retomar las políticas defamilia que, hasta la fecha, se han mantenido casiexclusivamente en una esfera declarativa. Y h a b r átambién que repensar la distribución del gasto, porque laforma en la cual se distribuye actualmente nos permitededucir que se le están asignando niveles inferiores deimportancia, de entre todos los actores que intervienenen la formulación y ejecución de las políticas públicas.En el proceso, habrá que rescatar los enfoquesencaminados a la educación para la vida familiar, laeducación sexual y la atención de los problemas de lafamilia, de modo que éstos se tornen en herramientasútiles en la forja de los valores de respeto y tolerancia, derelaciones de género armoniosas y de solidaridadhumana hacia todos, pero especialmente hacia losgrupos en mayores desventajas sociales.

El Desarrollo Humano propone un ciudadano connecesidades satisfechas y también con alta calidadprofesional y moral; por ello, mientras haya una evidentepobreza y desigualdad en nuestro país, no habráDesarrollo Humano. La meta tampoco se logrará conindividuos cuyas necesidades básicas estén satisfechas,pero quienes demuestren una calidad moral cuestionable.

II. Participaciónciudadana y diversidadculturalEl ‘empoderamiento’ de la ciudadanía se logra conorganización y con la debida información. Es por elloque este Informe tiene la intención de proporcionarle a

los diferentes grupos que componen la ciudadaníapanameña, una mirada a nuestra realidad cotidiana, perodesde la óptica nueva del Desarrollo Humano. A travésde esta perspectiva, los ciudadanos y las ciudadanas -yasean pobladores de las comarcas indígenas, agricultores,amas de casa, estudiantes, profesionales, empresarios,políticos o religiosos -podrán conocer la situación de susrespectivos distritos y cómo éstos se comparan con elresto de los distritos de la República en cuanto aDesarrollo Humano se refiere. Armados con elementosobjetivos que indican la naturaleza de los serviciosbásicos que se necesitan en cada distrito del país, lascondiciones de vida que requieren ser mejoradas conurgencia, y las situaciones más severas que constituyenuna vergüenza nacional y sobre las cuales hay que actuarcon prioridad, tanto el Gobierno como otros actores delos procesos de formulación de política podrán actuarsobre bases sólidas, objetivas y bien fundamentadas.

La información presentada en este Informe ayudará a laciudadanía a canalizar mejor sus demandas yexpectativas, a generar procesos de participacióncolectiva en el planeamiento de los programas yservicios que se requieran, a determinar responsabilidadescomunitarias y las de sus representantes en cargos deelección, y a medir los avances en Desarrollo Humanoque se vayan dando mediante el esfuerzo compartido.

En lo atinente a las políticas, programas y proyectosencaminados a fortalecer la participación ciudadana ensu propio bienestar, no podemos soslayar la realidad dela diversidad cultural. ¿Cuántos recursos se haninvertido infructuosamente por no haber tomado enconsideración los intereses, expectativas y patronesculturales de la población beneficiaria? En todo caso,debe quedar claro que el respeto al ejercicio de losderechos humanos debe estar por encima de prácticasculturales que de alguna manera atenten contra laseguridad y bienestar de la mujer, de la niñez o decualquiera de los miembros de la comunidad, o queperpetúen patrones que sostengan las condiciones devulnerabilidad y riesgo social de las personas.

Un ejemplo que puede ilustrar el mensaje que a esterespecto envía el Informe se refiere al trabajo con losresidentes de las áreas rurales e indígenas. Losprogramas dirigidos a los pobres de estas áreas tienenque entender y respetar sus esquemas de organizaciónproductiva pero, no por ello, perpetuarlos. Muy por elcontrario, partiendo de sus marcos originales de

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funcionamiento, será preciso orientarlos hacia estadiossuperiores de organización empresarial que les permitanaumentar su capacidad productiva y sus ingresos. Loscampesinos e indígenas que producen individualmentepueden ser fortalecidos en su capacidad empresarial y enaquellos casos en los que prevalecen sistemas comunaleso colectivos, habrá que explorar alternativas viables,tales como la organización cooperativa. En eldesenvolvimiento de estos procesos también sepromueven cambios en las relaciones de género y en laparticipación social de la mujer; no obstante, hay otroscomponentes -como, por ejemplo, las estructuras deorganización de los pueblos indígenas, su lengua y suscreencias religiosas- que estos grupos quisieranpreservar y los cuales tendremos que respetar y apoyar através de programas y proyectos específicos.

III. Reformasinstitucionales hacia laequidad Los programas y acciones estratégicas encaminados alograr la reducción de la pobreza y la desigualdadrequieren de consistencia y de compromiso por parte detodos los sectores nacionales pero, sobre todo, decontinuidad. La superación de las profundasdesigualdades sociales es una condición fundamental, nosólo para mantener un clima de paz, sino también parapermitir crear el ambiente propicio que asegure unagobernabilidad democrática que merezca la confianza dela gente y restablezca la credibilidad del público, vistocomo resultado concreto de la puesta en marcha deprogramas serios, de mayor alcance, realizados de caraal público.

Otro desafío importante es el de consolidar una visiónclara de Estado, partiendo de la ‘Visión 2020’elaboradaen 1997, así como la definición de una forma de operarlas instituciones públicas que sea honesta y eficiente. Ennuestra región, este desafío en particular ha generadoprofundas reflexiones y la búsqueda de soluciones queeviten una inminente extensión de las crisis que, en losúltimos años, han experimentado países comoColombia, Ecuador, Perú y, más recientemente,Argentina y Venezuela.

En el trasfondo de estas reformas necesarias, el excesivocentralismo que ha predominado en el Estado panameño

ha demostrado ser ineficiente y un generador de mayoresdesigualdades sociales, tal como se ha podido apreciaren los análisis referentes al sector educativo y al delgasto público social. Utilizando este marco dereferencia, la descentralización emerge como uninstrumento que permitiría canalizar recursos haciaquienes experimentan las peores condiciones depobreza, desigualdad y exclusión social. La visiónpaternalista tiene, empero, que ser sustituida por la quedefiende el desarrollo de las capacidades y de laspotencialidades de las personas, no sólo para que puedaninsertarse en mejores condiciones dentro de la fuerzalaboral, sino para que aprendan a vivir con decoro ydignidad, en pleno ejercicio de sus derechos yafrontando sus deberes. De lo que se trata es deincorporar a los pobres a los mercados y también a lavida ciudadana, pero sin discriminación de ningunaclase.

Sin duda alguna, la situación actual está afectada por elentorno internacional, además de las circunstanciaspropias de la coyuntura y de la estructura de la economíapanameña. Una política económica que propicie larecuperación y el posterior crecimiento económico tieneque considerar como estratégicas aquellas oportunidadesque el país tenga para generar empleo, en vista de que elcrecimiento económico de los últimos años ha sidoescaso y no ha tenido un impacto significativo en lageneración de empleo.

Un mayor énfasis en los sectores exportadores másdinámicos, como han sido la actividad portuaria ymarítima, el turismo, el procesamiento de los productosdel mar y el de algunos productos industriales yagroindustriales, podrían cumplir con el objetivo deincrementar el empleo, siempre y cuando se adoptenpolíticas bien estructuradas y con los suficientesincentivos. La producción agropecuaria de las áreasrurales, en donde radica la gran mayoría de lospanameños pobres, pudiera transformarse en una mayorfuente de producción, exportaciones y empleo silogramos que se ofrezcan oportunidades sostenidas decapacitación, acceso a la tecnología y mejoramiento delos sistemas de mercadeo internos e internacionales,todo ello acompañado del acceso al crédito y a lapropiedad de la tierra.

Las imperfecciones del mercado son innegables, peroello tampoco significa que es preferible una vuelta alpopulismo paternalista. Más bien implica pefeccionar

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CAPÍTULO VI R E F L E X I O N E S S O B R E L O S D E S A F Í O S D E L D E S A R R O L L O H U M A N O E N P A N A M Á

sus mecanismos, corregir sus fallas con accionesponderadas efectivas, y actuar para lograr desarrollo enformas consistentes con la libertad y el uso eficiente delos recursos. En una sociedad globalizada en la que latecnología está transformando vertiginosamente losmedios de comunicación y los modos de vida, losEstados tienen que fomentar el incremento de laproductividad en aras de ser cada vez máscompetitivos. Este esfuerzo guarda estrecha relación,nuevamente, con las políticas educativas y el asegurarla equidad en términos de la calidad de la educación yde los servicios básicos de los que muchos pobres seven privados aún.

Hablando de educación, si bien es cierto ésta no es unapanacea, sí es un vehículo para la vida en sociedad, parala inserción en la fuerza laboral y para enfrentar los retostecnológicos. Aquí la empresa privada tiene mucho queofrecer para enriquecer los programas de estudios y,particularmente, para enseñar a otros la visiónempresarial y emprendedora que logre fomentar en losciudadanos del futuro la creatividad requerida para quepuedan disfrutar de una vida profesional independiente,dentro del sector moderno de la economía.

La pequeña y micro empresa, en particular, sonvehículos de empoderamiento y desarrollo humano quetrascienden lo económico, al fortalecer la autoestimaindividual. Hasta la fecha, como lo ha reconocidoC E PAL, éstos han sido de los sectores másdesprotegidos en las políticas de apertura de losmercados, sobre todo porque los cambios ocurrieroncuando estaban aún en proceso de desarrollo y no habíanalcanzado los estadios que les permitieran contar con elcapital, el acceso al crédito, y el buen posicionamientoen los mercados locales e internacionales requeridos porlas políticas de apertura. Probado está que la pequeñaempresa rural agropecuaria puede incrementar suparticipación en la economía, siempre que ésta vayaacompañada de asistencia técnica apropiada para elevarla productividad, así como de programas dereconversión y diversificación hacia productos conmayor potencial de aceptación y una creciente demandaen los mercados externos.

Para hacer viables todas estas líneas de acción, sinembargo, habrá que desarrollar una nueva cultura para lagestión pública: una cultura sustentada en la medicióndel impacto de los resultados obtenidos, a la cual nosreferiremos en el apartado siguiente.

IV. Una nueva visión parala gestión estatalDentro de un contexto de gobernabilidad democráticacomo proceso incluyente, las políticas públicas son elresultado de grandes acuerdos sociales para atenderproblemas públicos de prioridad. Las decisiones depolítica y su ejecución, anteriormente reservadas a losgobiernos, involucran en la actualidad la participaciónde sectores como las organizaciones de la sociedad civily la empresa privada, sobre bases de diálogo yconcertación.

La rendición de cuentas, uno de los componentes básicosde la gobernabilidad democrática, no se limita al manejode los recursos, sino que también observa la capacidadde respuesta del Estado frente a los grandes problemaspúblicos, los grados de eficiencia y eficacia de lagestión, y el impacto que han tenido las políticasejecutadas en cuanto a mejorar la calidad de vida de lapoblación. Esta medición de los impactos de laspolíticas constituye, hoy por hoy, un valioso instrumentode monitoreo y evaluación que nos permite determinar,no sólo si los recursos fueron bien usados, sino tambiénlos niveles de avance o retroceso que la sociedad haalcanzado. Los elementos mencionados conllevan uncambio de mentalidad: de informar resultados, a unaevaluación del impacto de esos resultados.

Esta visión de la gestión estatal que hemos descrito vamás allá en cuanto supone una conducta transparente departe de quienes manejan la cosa pública y, por ende, unacceso fácil a la información sobre ejecución por partede cualquier ciudadano interesado. Para marcar unavance gradual pero significativo en este sentido,anotamos que recientemente en Panamá se ha aprobadouna ley sobre transparencia, que contiene el recurso delhabeas data, lo que indica que se está fortaleciendo elderecho ciudadano a la información. Queda pendienteque el ciudadano y ciudadana hagan uso de esa nuevapotestad.

Los análisis del gasto público social ponen en evidencia,por otro lado, la necesidad de reforzar los sistemas deindicadores y de información con los que cuenta el país,así como el requerimiento de una coordinación másefectiva entre los mismos. El INDH Panamá 2002 hadesplegado un gran esfuerzo para presentar los índicesdesagregados hasta el nivel de distrito; no obstante, largo

232


es el camino que falta por recorrer para poder efectuar unanálisis a fondo del impacto de los recursos invertidos enlos programas y proyectos sociales. Todo ello implicaque hay que efectuar una revisión profunda de cómo seasignan las partidas en el presupuesto nacional, y revisartambién la calidad de los instrumentos de monitoreo yseguimiento, incluyendo la identificación y evaluaciónde los resultados.

Un desarrollo preocupante es que los sistemas deinformación han comenzado a proliferardesarticuladamente: es así como los sistemas deindicadores sociales no guardan relación alguna con loseconómico – financieros, ni éstos con los detecnología. Urge entonces realizar esfuerzosintegradores que faciliten la información de conjunto atodo público que la requiera, y para ello hay queemplear las más adecuadas tecnologías de informáticay telecomunicaciones. La implantación, por ejemplo,del concepto del ‘e-government’ (o acceso electrónicoal Gobierno) sería un medio valioso para establecer unnivel de coordinación, mientras que las ‘infoplazas’tienen el potencial de convertirse en instrumentos quecontribuyan al empoderamiento real de lascomunidades, particularmente de las más pobres.Existen igualmente bajo consideración otrasherramientas con buenas perspectivas de servicio a lacomunidad, incluyendo sistemas de indicadoressociales y financieros sobre temas de desarrollo.

233

235

N O T A S

Capítulo I1. Según la clasificación general del PNUD (1997), los grandes

sectores nacionales se refieren al gobierno, la sociedad civil y la

empresa privada. En algunos países se separa a los partidos

políticos de la sociedad civil para conformar un cuarto sector, al

que se denomina la sociedad política.

2. El núcleo irreductible de pobreza absoluta fue identificado por

Amartya Sen y se refiere a aquellos grupos en los que convergen

carencias de todo tipo. Su explicación aparece en la sección

relativa a la pobreza humana de este capítulo.

Capítulo II1. Se refiere a la proporción promedio que ha avanzado la población

entre el mínimo y máximo logro en los indicadores educativos. Los

detalles metodológicos se encuentran en la Nota Metológica del

Compendío Estadístico.

2. Se utiliza el año 1997 como la estimación más reciente posible de

la esperanza de vida con los datos existentes, y la misma es válida

hasta que se realicen las nuevas proyecciones de población a partir

del Censo Nacional del 2000.

3. Para mayores detalles de la metodología, ver las Notas del

Compendio Estadístico.

4. Los valores cercanos a 0 no indican que no se disponga de alguna

forma de servicio básico, sino que los métodos utilizados no son los

más deseables en términos de durabilidad y salubridad.

5. Congreso Emberá Wounaán. “Plan de Desarrollo Comarcal,

Encuesta al Producto Emberá Comarcal.”

6. Este menor resultado para la provincia de Panamá se debe a que, en

el indicador de servicios para el sector rural, se define como

aceptable hasta el uso de la letrina sanitaria y la disposición de

agua, aunque sea fuera de la vivienda; en cambio, en el sector

urbano no se clasifica la letrina, y el agua debe estar

preferentemente dentro de la vivienda, por lo que el indicador es

más exigente respecto a servicios básicos para esta área.

7. Los valores 0.000 en el logro en vivienda no indican que no se

disponga de alguna forma de vivienda, sino que los materiales y

servicios utilizados no son los más deseables en términos de

durabilidad y salubridad.

8. Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. Asesoría Económica.

Departamento de Salarios.

9. Se utilizan las definiciones de OITvigentes para Panamá.

10.Corresponde a un corregimiento comarcal.

11.Ibídem.

12.Corresponde al total de la población incluida en el análisis. La

población oficial para el año 2000 es de 2,839,177 habitantes.

Capítulo III1. Ver con provecho Rudolf, 2000.

2. Gerardo Maloney.

3. Como promedio simple de los tres indicadores anteriores.

4. En estricto rigor, Wa rgandi y Madungandí corresponden a

corregimientos comarcales, pero son presentados aquí para reflejar

con mayor detalle la situación de las comarcas.

5. Ver Rodríguez 1994, páginas 97-100.

6. Proceso concertado de repensar el país realizado en 1998 con

participación de todos los sectores y auspiciado por el PNUD.

7. El concepto de comarca fue utilizado en Mesoamérica en la

Colonia para designar una región, pueblo o provincia

especialmente ubicado en un área distante y de difícil acceso, que

requería una administración especial, pero su uso histórico sugiere

una región cultural, fronteriza, indígena. (Herrera, 1982, pág. 75).

8. Ver Putnam, 1993.

9. Ver Fukuyama, 1995.

Notas

N O T A S

10.Se refiere al estudio de Percepciones Colectivas de la Comunidad

realizado por el MEF en base a la Encuesta de la Comunidad. Es

la percepción de un conjunto de personas de 438 comunidades

rurales, urbanas e indígenas que analizaron su realidad desde la

perspectiva de sus vivencias, necesidades y aspiraciones.

11. Estudio cualitativo en comunidades indígenas. Proyecto INDH

2002.

1 2 .Según Aníbal Quijano, se trata de “la tendencia de un sector

determinado de la población de una sociedad a presionar sobre

alguno o algunos aspectos de la estructura de la sociedad, con

la finalidad de cambiarlos en algún sentido, de manera

deliberada.” Para Daniel Camacho, es “una dinámica que se

genera en la sociedad civil, y se orienta hacia la defensa de

in tereses espec í f icos , y que cues t iona f ragmentar ia o

absolutamente las estructuras de dominación prevaleciente,

buscando transformar las condiciones de crecimiento social”.

Los movimientos sociales pueden ser clasistas (obreros,

campesinos, capas medias...) o ser pluriclasistas (urbano,

regional, étnico, estudiantil, femenino, juvenil, ecológico,

pacifista, religioso, nacionalista, de la tercera edad, cultural, de

ciudadanía, etc.). Leis (2000)

13.Definidos en base a los resultados de las reuniones de trabajo del

Proyecto INDH Panamá 2002 sobre el tema de los grupos en

condiciones de vulnerabilidad.

14.Ver García Canclini, Néstor, “Escenas sin territorios” en L a

comunicación desde las prácticas sociales . México. 1990.

15.En una encuesta participativa con indígenas Emberás Wounaan de

la selva darienita sobre preferencias en función de montar la

primera emisora de radio de la región, “Radio Voz Sin Fronteras”,

en 1995, éstos escogieron la diversidad de varios ritmos sobre la

posibilidad de sólo escuchar su música.

16.Entrevista a Loys Paniza, Secretaria Indígena, 5 de noviembre

1992.

17.Ingreso per cápita anual, por persona, en Balboas, a precios de

1987.

18.Ver Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de

Vida, 1997.

19.Las mujeres Emberá están vendiendo su arte tejido (usualmente

denominado ‘artesanías’) con cada vez más frecuencia, aunque no

se indagó acerca de su situación mercantil ni de los comerciantes

que la controlan.

20.El trabajo doméstico tiene, sin embargo, ciertas ventajas para una

mujer joven de una familia rural empobrecida (Rudolf 2000, págs.

140-47), y actualmente alguna gente joven toma estos empleos con

la esperanza de poder continuar sus estudios al mismo tiempo.

21.Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida.

Ministerio de Economía y Finanzasa, Panamá, 1997.

22.La esperanza de vida en la Comarca Emberá era de 19 años menos

que en la provincia de Panamá en 1990 y de 17 años menos que en

1997. En la comarca Kuna Yala, el 12% muere antes de los 40

años, comparado con el 19.5% en la Emberá Wounaan y con el 4.9

% de la provincia de Panamá en 1997. Proyecto INDH Panamá

2002.

23.Estudio cualitativo del proyecto INDH Panamá 2002 .

24.Sería interesante saber si hay una escasez también de los

especialistas que saben construir las diversas partes de las casas

“tradicionales.”

25.Estudio cualitativo INDH Panamá 2002.

26.Ministerio de Salud. Salud de Pueblos Indígenas. Panamá, 2000.

27.Ministerio de Economía y Finanzas. “Estado nutricional de la

niñez panameña menor de 5 años de edad”. MEF: Panamá, 2000.

28.Estos hospitales cuentan con limitaciones tecnológicas y de

personal. Salud de Pueblos Indígenas. Panamá, Ministerio de

Salud. Panama, 2000.

29.Ministerio de Salud. “Salud de Pueblos Indígenas”. Panamá, 2000.

30.Un caso diferente es el Hospital Civil de Guadalajara, Mexico, en

donde se combina la medicina moderna con la tradicional indígena,

para curar enfermedades mentales, en el proyecto de Etnosiquiatría

del occidente de México, que ubican como “una propuesta de

mestizaje de recursos médicos”,según cable de la agencia de

noticias EFE. La Prensa. Panamá, 31 de junio de 2001.

31.Ministerio de Salud. “Iniciativa para el Desarrollo de la Salud de

las Poblaciones Indígenas”. Panamá: Ministerio de Salud. 2000.

32.Estudio cualitativo del INDH Panamá 2002.

33.Ver R.Leis. “Cinco Ideas Claves sobre la Frontera Este”. Ponencia

al Congreso Nacional de Sociología, Panamá, 2001.

34.Durante la década de los 80, mientras el número de las ONG

236

N O T A S

aumentaba rápidamente a lo largo de Latinoamérica, habían

muy pocas establecidas en Panamá debido a la oposición al

régimen del Gral. Manuel A. Noriega. Tras la invasión

estadounidense, las ONGs empezaron a proliferar: por

ejemplo, en 1989 habían aproximadamente 30 ONGs en

Panamá que trataban el asunto del medio ambiente, mientras

que, para 1994, habían 131 (Herrera 1996:57). Arce (1995:2)

postula que parte del auge de las ONGs después de la invasión

se debió al alto número de profesionales desempleados debido

a los despidos por ajustes estructurales dirigidos por el

Presidente Guillermo Endara.

35.Éstas están entre las mismas críticas dirigidas hacia los proyectos

de desarrollo del Estado y de las ONGs, de acuerdo a un reciente

análisis basado en el trabajo de campo, de larga duración, realizado

en una comunidad rural en las tierras altas de Coclé (Rudolf 1999

y 2000, capítulos 6 y 8).

36.Taller de validación del INDH en el marco del Congreso

Indigenista. Panamá 5 de diciembre de 2001.

Capítulo IV1. PNUD. 1995, Págs. 15 - 16.

2. Savater, 2000

3. Ver sobre este tema PREAL, 2000.

4. UNICEF, 2001.

5. Ver Sen, “Invertir en la infancia: su papel en el desarrollo”. BID,

2000, Págs. 5-6.

6. Delors, et.al., 1996.

7. Sobre este concepto de equidad social, ver a Sen en PNUD, 1992.

8. PNUD, 2001.

9. Ver Cafferata, 1987.

10.Ver Labarca, 1999.

11. Ver Savater, 2000.

12.Ver Reyzábal y Sanz, 1999.

13.Ver Fukuyama, 1999, Págs. 35-36.

14.Sobre el movimiento de Reforma Educativa ver, entre otras fuentes,

las siguientes: Ministerio de Educación. 1971 y también: Céspedes,

et al., 1979.

15.Ministerio de Educación, 1997.

16.Ministerio de Educación, 1999.

17.Si se considera sólo la inversión del gobierno central en educación

en el año 1999, está fue equivalente a un 4.7% del PIB.

18.Ministerio de Economía y Finanzas, Informe de Inversión Pública,

2001.

19.Se refiere a la Ley 47 de 24 de septiembre de 1946, Orgánica de

Educación, con las Adiciones y Modificaciones Introducidas por la

Ley 34 del 6 de Julio de 1995.

20.Ver Arrien, et al., San José, 1998. También ver a Bernal, et al., Págs.

IX y X.

21.Ver la Ley Orgánica de Educación, 8-B.

22.Contraloría General de la República, 2000.

23.Bernal, 2001.

24.Bernal, 2001, Pág. 17.

25.Las comarcas Wa rgandí y Madungandí corresponden a

corregimientos comarcales, pero se incluyen a este nivel de

agregación geográfica para dar una visión más completa de la

realidad indígena.

26.Estimación no disponible para 1990.

27.Estimación no disponible para 1990.

28.Sólo las comarcas Kuna Yala y Emberá estaban constituidas

formalmente en 1990; por lo tanto, los datos de las demás comarcas

en 1990 corresponden a los indicadores estimados para las áreas

que actualmente ocupan oficialmente esas comarcas.

29.Ministerio de Economía y Finanzas, 2001, Pág. 33.

30.Banco Mundial, 2000, Pág. 14.

31.Ministerio de Economía y Finanzas, 2001, Pág. 33.

32.Banco Mundial, 2000, Pág. 17.

237

N O T A S

33.Según el Censo 2000, la mujeres Ngöbe-Buglé alcanzaron 44.7%

de alfabetización, en tanto que los hombres alcanzaron el 64.1%.

34.Ver Contraloría General de la República, 2000, Vol.II, Población,

Cuadro No.16.

35.Tomado de Bernal, 2001, Págs. 46-47.

36.Ministerio de Educación. I n d i c a d o res de Eficiencia Interna

observados entre los años 1999 y 2000. 2001.

37.Marmolejo, et al., 2000.

38. Ibídem, Págs. 32-33.

39.UNESCO - UNICEF, 1999.

40.Delors,1996, Págs. 161-162.

41.OIT-UNESCO, 1988, Párrafos 13-17.

42.Bernal, et al., 1999. Págs. 37-38.

43.Leis, 2000, Pág. 24.

44.Tomado de Carnoy y De Moura, 1996. Ver también PREAL, 1998

y Gómez Buendía, 2001.

45.PREAL, 1998.

46.Ver Gómez Buendía, 2001, Páginas 190-191 (Recuadro 5-6).

También PREAL, 1998, Pág. 15; Arri´n et al., 1998.

47.Ver CEPAL/UNESCO/Naciones Unidas, 1992, Pág. 171.

Capítulo V1. El contenido de este apartado proviene del examen del gasto

público social panameño realizado por el Prof. Gregorio Urriola

Candanedo, de la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP), con

base en datos proporcionados por el Ministerio de Economía y

Finanzas. En el examen, el Prof. Urriola ha aplicado la

metodología propuesta por la CEPALy cuyo resumen se encuentra

en CEPAL. Panorama Social de América Latina, CEPAL, 1998.

2. Ver Gráfica 5.3.

3. Como se indica en CEPAL, 1997, Pág. 92, "dependiendo del grado

de desarrollo socioeconómico alcanzado por un país, es preciso

definir el gasto en capital humano de manera más amplia, lo que

significa incorporar erogaciones cuya finalidad sea satisfacer

necesidades más allá de las básicas, como, por ejemplo, educación

secundaria y superior, así como atención de salud a niveles más

altos".

4. El gasto social per cápita estimado por CEPALpara 1998-99 fue de

642 US$ de 1997, mientras que promedio para esos años del gasto

aquí estimado sería de 702 US$ de 1997 (cuadro A 4 . b ) .

Independientemente de la fuente, pues los datos que utiliza la

CEPAL podrían ser los del Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF), hay varios aspectos que inciden en la diferencia. Por una

parte, CEPAL considera el gasto social del sector público no

financiero, o sea, incluyendo el IDAAN, pero también podrían

haber diferencias en los sectores sociales considerados,

especialmente en el caso de desarrollo comunitario. Otra diferencia

se origina en el deflator utilizado, pues CEPALutiliza el Índice de

Precios Implícito en el PIB, mientras que aquí se utilizó el Índice

de Precios al por Mayor.

5. El IPH mide las privaciones (pobreza) en los países en desarrollo

en cada uno de los tres aspectos básicos del desarrollo humano:

longevidad, conocimientos y nivel de vida. El nivel de pobreza se

obtiene como un promedio ponderado.

6. Es importante señalar que, a principios de su gestión, el acceso que

un gobierno tiene a recursos externos de financiamiento

multilateral para la inversión social puede verse limitado por una

mala planificación del gobierno que lo precedió. Contrario sensu,

si la gestión del gobierno anterior fue eficiente en materia de

planificación social, el nuevo gobierno encuentra una amplia gama

de proyectos sociales en distintas etapas del ciclo de planificación

y ejecución, lo que le permitirá lograr sus objetivos con menor

esfuerzo.

7. "El principal objetivo en la elaboración de un Plan Operativo Anual

se centra en contar con un instrumento práctico que presente en

forma integrada y coherente las distintas acciones que ejecutará en

un año el Gobierno para aportar en la solución de los problemas

sociales, en particular el de la pobreza, a nivel nacional, provincial

y local". MEF, Dirección de Políticas Sociales. Plan Operativo del

año 2000. Panamá, Agosto de 2000.

8. Ibídem.

9. “Actualmente, la toma de decisiones de la política social en

Panamá es básicamente central, tanto por que las decisiones de

distribución de recursos se toman en el nivel nacional, como porque

se concentran en el Ministerio de Economía y Finanzas como

apoyo básico de las decisiones de la presidencia y en la Asamblea

238

N O T A S

Legislativa cuando se convierte en norma presupuestal." Tomado

de: Sarmiento, 2001.

10.Con excepción de la Alcaldía de la Ciudad de Panamá.

11. La República de Panamá cuenta con alrededor de 2,83 millones de

habitantes, repartidos en un total de 75 municipios.

12.Ibídem. "Cada municipio asigna un rubro del presupuesto a los

corregimientos para que éstos mantengan una planilla pequeña y

financien algunos proyectos de inversión. Estos recursos son

limitados y se asignan sin mecanismos de control que garanticen su

buen uso y transparencia."

13.La legislación reconoce la importancia de la participación

ciudadana en la definición de las inversiones locales, pero no

establece mecanismos operativos en la materia.

1 4 .En Panamá se encuentra vigente la Ley que crea la carrera

administrativa. Se ha creado para administrarla una Dirección

General de Carrera Administrativa dentro del Ministerio de la

Presidencia; sin embargo, son notorios los vicios en su

aplicación. Los partidos políticos, una vez en el poder, se

manejan bajo el concepto de "espacios políticos" mediante los

cuales consideran que le corresponde nombrar a copartidarios y

simpatizantes en la planilla del sector público según las

negociaciones políticas realizadas dentro de la coalición

ganadora. Estas negociaciones reparten entre los partidos las

Instituciones Públicas existentes. Estas viejas prácticas,

difíciles de erradicar, generan también problemas de

coordinación interinstitucional que obstaculizan la gestión de

gobierno y crear incoherencias entre el plan oficial de gobierno

y la ejecución del mismo.

15.Ver MEF. Manual de Seguimiento y Evaluación de la Inversión

Pública, 2001, Pág. 34.

16.Ver MIPPE, 1994.

17.En Panamá, el dólar estadounidense tuvo una circulación paralela a

la de la moneda colombiana desde mediados del Siglo XIX. La

Constitución Política de febrero de 1904 prohibió la emisión de

"papel moneda de curso forzoso". El Balboa ha funcionado para

todo efecto práctico como unidad de cuenta, mientras que el dólar

ha sido la moneda usada para las transacciones.

18.El sistema bancario panameño está integrado al resto del mundo, ya

que los agentes financieros locales pueden acceder a recursos

internacionales a costos competitivos y sin limitaciones legales o

administrativas.

19.La estrategia fiscal necesaria para superar el problema estructural

es un tema pendiente de debate en el seno de la sociedad panameña.

Varias ideas se han vertido por parte de grupos representativos y del

gobierno, pero todavía no ha sido posible alcanzar un acuerdo

nacional sobre este tema tan trascendental.

20.La República de Panamá ha acumulado altos niveles de deuda

pública, cuyo servicio constituye una grave limitante a la capacidad

de inversión. Este tema debe ser discutido en el contexto de una

estrategia fiscal nacional que contemple el logro de un equilibrio

fiscal a mediano plazo.

21.La contrapartida nacional que complementa los préstamos

internacionales debe fluir "pari passu" , de acuerdo al avance del

proyecto de inversión. Estas condiciones se definen por lo general

en los contratos de préstamo que suscribe la República de Panamá.

22.Ver Cuadro N°4 del Compendio Estadístico sobre gasto e inversión

social.

23.En Panamá se encuentra privatizada la provisión de servicios

públicos en las siguientes áreas: puertos, generación y distribución

de energía eléctrica, y telecomunicaciones.

24.Leyes 20 de 1995 y 22 de 27 de 2000.

25.El capital del Fondo puede colocarse en depósitos a plazo en banco

nacionales e internacionales con grado de inversión; bonos con

garantía hipotecaria; títulos de deuda o valores de renta fija del

mercado secundario; bonos de la República en el mercado

secundario; bonos y títulos de la Autoridad del Canal de Panamá.

26.Ver MEF, Informe de Coyuntura Económica, 2000, Pág. 27.

27.Ver Ardito Barletta, 2001.

28.El MIPPE (actualmente MEF) contó con la asistencia técnica del

Banco Mundial para integrar la información socio-demográfica y

económica de la ENV97 y de los Censos Nacionales de Población

y Vivienda de 1990, así como para preparar el Mapa de Pobreza

que presenta la distribución geográfica de los niveles de pobreza

por provincia, distrito y, en algunos casos, hasta por corregimiento.

Ver MEF. Mapa de Pobreza: metodología para su elaboración.

1999.

Compendio Estadístico1 . Documentos del Proyecto de Mejoramiento de las Encuestas d e

Condiciones de Vida, (CEPAL, BID, Banco Mundial).

Disponibles en la página web del proyecto en http://www.eclac.cl

239

N O T A S

2. Se utilizan las definiciones de OIT vigentes para Panamá.

3. PNUD, 2000 y 2001.

4. Valor ajustado del límite internacional de U$ 40.000, de acuerdo al

costo de vida de Panamá frente al de países de mayor desarrollo.

5. Ponderando los límites de escolaridad urbano y rural.

6. Valor ajustado del límite internacional U$ 40.000, de acuerdo al

costo de vida de Panamá frente al de países de mayor desarrollo.

7. Balboas anuales a precios constantes de 1987.

8. Para el cálculo del índice de ingreso se utiliza el mismo

procedimiento del IDHP e IDG pero se expresan los valores de la

fórmula en datos absolutos y no como logaritmos.

7. Banco Mundial. "Panamá Estudio sobre Pobreza. Prioridades y

estrategias para la reducción de la pobreza". Banco Mundial,

1999. Volumen 2: anexos.

8. Ministerio de Salud y Ministerio de Educación. IIIer y Vto "Censo

de Talla de Escolares de Primer Grado", 1988 y 2000.

240

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ANEXOSA N E X O M E T O D O L Ó G I C O

Nota 1 - Vidas Indígenasy Desarrollo Humano:una mirada desde lascomarcas y la ciudad

I. Objetivo

Este estudio cualitativo y exploratorio pretende añadir alINDH Panamá 2002 algunas voces provenientes de lascomunidades indígenas actuales, en un esfuerzo porcaptar sus perspectivas acerca de la vida que estánviviendo hoy día y la vida que esperan para el futuro. Através de sus propias palabras, los entrevistados nosenseñan sobre las potencialidades, crisis, carencias yamenazas que enfrentan, y también sobre las formascreativas de lucha y las estrategias que emplean paraconservar lo que a ellos y ellas más les importa, altiempo que se adaptan a los contínuos cambios en lascondiciones de vida. Sobre la base de estos datosdescriptivos, se evalúan las implicaciones para laspolíticas de desarrollo que pudieran contribuir a unestado de bienestar, o "Desarrollo Humano", para lospueblos indígenas.

II. Lazos de colaboracióncon organizacionesindígenasEl estudio fue diseñado e implementado a través de unproceso de colaboración con dos org a n i z a c i o n e sindígenas. La Coordinadora Nacional de PueblosIndígenas de Panamá (COONAPIP) nos suministró suapoyo, consejos y participación activa en el diseño delestudio, en la obtención de los permisos pertinentes departe de las autoridades indígenas, y en la selección delas comunidades para las entrevistas. Dos mujeresmiembros de la organización trabajaron como colegas eintérpretes en la recolección de los datos, cada una en supropio pueblo indígena: Rufina Venado colaboró con laspersonas Ngöbe y Melania Flaco con las entrevistasEmberá. Sonia Henríquez y Antoña Alba, del ConsejoNacional de Mujeres Indígenas de Panamá(CONAMUIP) también fueron colegas claves en lasentrevistas de personas Kuna en la ciudad.

III. Diseño del estudio

El diseño del estudio tuvo dos limitaciones principales:el poco tiempo disponible (seis meses) y el deseo deincluir a miembros de los tres pueblos indígenas másgrandes en Panamá (Emberá-Wounaán, Kuna Yala, yNgöbe-Buglé), incluyendo para cada pueblo a algunaspersonas que vivían en las comarcas (los territoriosindígenas en el campo) y en la ciudad. Para explorar laspreguntas de la investigación sistemáticamente, hicimosentrevistas grabadas (en el idioma preferido por lapersona entrevistada) en una comunidad rural y en unavecindad urbana, para cada uno de los tres gruposindígenas antes mencionados.

A. Selección de las comunidades rurales ylas vecindades urbanas

A través de un proceso de colaboración con laso rganizaciones indígenas antes mencionadas, seescogieron los sitios de las entrevistas, incluyendo unacomunidad en cada una de las tres comarcas y variasvecindades en la capital de Panamá. En cuanto a lascomunidades en las tres comarcas y por razonesesencialmente prácticas, buscamos comunidadesaccesibles en el sentido de que se pudiese llegar a ellasdentro del lapso de una hora o dos, después de haberentrado a la comarca. Otro criterio clave fue que setrataran de verdaderas "comunidades indígenas", en elsentido de que no vivieran en ellas personas "latinas",que la mayoría de la gente hablara el lenguaje de supueblo, y que la mayor parte de las mujeres vistieran laropa "tradicional" de su pueblo.

B. Seleccionando los hogares para lasentrevistas

En cada comunidad rural y vecindad urbanaseleccionamos dos hogares para las entrevistas.

Para explorar la diversidad de perspectivas según géneroy edad, quisimos conversar con una mujer y un hombreadulto en cada hogar (y en algunos, con un/a joventambién) y quisimos buscar un hogar con todos los hijospequeños (menores de 6 años) y otro con todos los hijosmayores de 12 años. Además, para captar las voces delos sectores más empobrecidos (porque son las voces dela mayoría de la población indígena y las voces quemenos atención reciben) quisimos buscar hogares en lascomarcas en donde ninguno de los adultos tuviera uncargo político ni profesional. En la ciudad, decidimosexplorar un contraste en cuanto a este aspecto: mientras

ANEXO A N E X O M E T O D O L Ó G I C O

que el hogar con hijos pequeños estaba exento deprofesionales o líderes políticos (como en la comarca), elsegundo hogar incluyó a por lo menos un adultoprofesional y/o líder político.

Dadas las características deseadas, el proceso paraseleccionar los hogares fue el siguiente: para cadacomunidad y vecindad seleccionada se procuró solicitar(de una persona de la organización indígena que nosestaba colaborando) 2 listas de 5 hogares cada una. Unalista incluiría 5 hogares en los que todos los niñostuvieran menos de 6 años, y ningún adulto o adultatuviera cargo profesional o político. La otra lista eraigual, pero en los 5 hogares todos los niños tenían másde 12 años (además, en la ciudad, la mitad sí tenía a unmiembro profesional). De cada una de estas listas seescogieron al azar y se ubicaron a los hogares en orden(de l a 5); entonces, se entrevistó el primer hogar encada lista, siguiendo al segundo hogar, si el primero nose consiguiera.

C. Las entrevistas y los sujetos

Todas las entrevistas duraron más o menos una hora, yfueron grabadas para preservar las mismas palabras decada entrevistado. Con dos excepciones (en la ciudad),las mismas fueron administradas en la casa de la persona,usando el idioma preferido por cada persona entrevistada.En reciprocidad por esta ayuda, al terminar entregamos acada hogar algunas libras de arroz y frijoles.

En total, se llevaron a cabo 31 entrevistas con 15 mujeresy 16 hombres, cuyas edades se encontraban entre los 18y los 70 años. La mitad de las personas vivían en las trescomarcas, y la otra mitad en la ciudad de Panamá.

Nota 2 - Análisis delgasto socialLa medición del gasto público social en Panamá haencontrado tradicionalmente limitaciones en cuanto adisponibilidad de información. En cumplimiento de loscompromisos internacionales adquiridos (en la "CumbreMundial a favor de la Infancia" realizada en 1989 y porel reconocimiento de la "Convención sobre los Derechosdel Niño" ratificada en Panamá en 1990), la Repúblicade Panamá a inicios de la década de los noventa se habíapropuesto alcanzar una serie de metas globales yespecíficas para el año 2000. Para tal efecto, había quemedir en forma contínua la proporción del gasto público

orientada al sector social, con miras a lograr un mayorbienestar de la población, con prioridad otorgada a losgrupos más vulnerables.

En 1996, la Dirección de Políticas Sociales del entoncesMinisterio de Planificación y Política Económica, hoyMinisterio de Economía y Finanzas (MEF), publicó unaserie de gasto público social para 1980-1992, elaboradadirectamente con información de la Dirección dePresupuesto de la Nación de dicho Ministerio. Para laclasificación de los gastos se utilizó el criterio de laDirección de Presupuesto de la Nación, que consideratodos los gastos de las instituciones que pertenecen alárea social, determinándose ésto por la naturalezapredominante de los programas que ejecuta.

La serie publicada en ese año diferenciaba los siguientessectores: i) educación y cultura, ii) salud, iii) trabajo yseguridad social, y iv) vivienda. La serie fueposteriormente ampliada por la misma Dirección dePolíticas Sociales, como resultado de la reformainstitucional. Se incluyó, además, un nuevo rubrodenominado "gasto multisocial", que considera el gastodel Fondo de Inversión Social (FIS), entidad adscrita a laPresidencia de la República, así como los programas acargo del Despacho de la Primera Dama y otros. Lafuente primaria de información continuó siendo laDirección de Presupuesto de la Nación.

Específicamente en lo relativo al gasto público social, elINDH Panamá 2002 utiliza dos estimaciones paramedir la magnitud y tendencia del mismo. Una de lasestimaciones es la del MEF, utilizada por la Dra. LuisaTurola, y la otra es la realizada por el consultor PabloSauma, en base a información de la Contraloría Generalde la República (CGR*). Si bien es cierto que hayalgunas diferencias conceptuales en torno a los gastosconsiderados como sociales y, sobre todo, en torno a laclasificación sectorial, como se verá posteriormente, lasdiferencias entre ambas estimaciones no sólo son pocosignificativas, sino que, principalmente, no conducen ainterpretaciones contradictorias sobre la evolución de larealidad panameña en esta materia.

En el Cuadro 7 del Compendio Estadístico sobre gastosocial se comparan ambas estimaciones para el gastopúblico social (GPS) total y por sectores. En el caso delgasto público social total, como promedio para 1980-99,la estimación de la CGR* resultó un 6,9% menor a la delMEF. Se considera, sin embargo, que las diferencias noson de igual magnitud para todo el período, ya que fuede 10% o más entre 1980-88, pero luego se redujosignificativamente, y en 1998-99 la estimación de laCGR* superó a la del MEF.

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ANEXOSA N E X O M E T O D O L Ó G I C O

En el caso de educación y cultura, en principio ambasestimaciones incluyen las mismas instituciones yprogramas, aunque en la realidad la CGR* resulta, comopromedio 1980-1999, un 14,4% menor que la del MEF.Contrario a lo que sucede con la totalidad del gastosocial, las diferencias aquí fueron menores en los añosochenta que en los noventa. Vale destacar que cuando lacomparación se realiza con la estimación más detalladadel gasto en educación que elabora la Contraloría Generalde la República, la diferencia se reducesignificativamente, quedando apenas un 2,9% inferior laestimación de la Contraloría respecto a la del MEF,como promedio 1980-99 y con diferencias anuales enambos sentidos.

En el caso de salud, la estimación del MEF consideradentro del sector salud el gasto del Ministerio de Salud,de la Caja de Seguro Social, del IDAAN y de laDirección Metropolitana de Aseo (DIMA). Una primeradiferencia importante es que la CGR* no incluye alIDAAN, y una segunda es que, tanto agua potable ysaneamiento básico, como lo referente a aseo, seclasifican en la CGR* dentro del sector "vivienda yservicios básicos". Para hacer más comparables lasestimaciones, al gasto en salud de la CGR* se sumó elgasto en servicios básicos (Cuadro 7 del CompendioEstadístico sobre gasto social). El resultado es que, comopromedio para 1980-99, la CGR* fue un 10,8% menorque la del MEF, diferencia que se explica principalmentepor la ausencia del IDAAN en dicha estimación. Pruebade ello es que, en el estudio de la Dirección de PolíticasSociales del MEF (1996) se señala que, como promedio

para 1980-1992, el gasto del IDAAN representó un13,8% del gasto sectorial por ellos estimado.

En cuanto a trabajo y seguridad social, en el caso de laCGR* se unieron trabajo y protección social conseguridad social (pensiones y jubilaciones) para lograruna mejor comparabilidad. Como lo reflejan losresultados del Cuadro 7 antes mencionado, lasdiferencias en este caso son de menor magnitud que enlos casos anteriores (7,5% como promedio 1980-99) yademás, a diferencia de los casos anteriores, la CGR*arroja, en general, magnitudes mayores que las estimadaspor el MEF.

Finalmente, en los otros sectores sociales, que incluyenvivienda y promoción del desarrollo comunal en el casode la estimación de Pablo Sauma (CGR*), y vivienda ygasto multisocial en el caso del MEF, hay fuertesdiferencias en cada uno de los años debido, sobre todo, albajo nivel de gasto; pero como promedio para el período,no son tan grandes, específicamente en el orden del 9%,a favor en este caso de la CGR*.

Es claro entonces que las diferencias a nivel sectorial y enel gasto total no son tan pronunciadas, y no conducen ainterpretaciones contradictorias sobre la evolución de larealidad panameña en esta materia; sin embargo, se haoptado por usar la CGR* basada en información de laContraloría General de la República porque permite unamayor desagregación por sectores y programas. En eldesarrollo del tema se señala, en cada caso, la estimaciónde referencia que se utiliza para el análisis.

255

257

Como parte de la discusión sobre los desafíos queenfrenta el desarrollo del país y las condiciones depobreza y desigualdad imperantes, se ha planteado lanecesidad de utilizar las herramientas de evaluación deldesarrollo social elaborados a nivel internacional, comoes el caso de la perspectiva de Desarrollo Humano y losindicadores construidos para su medición. Dado queesos indicadores mundiales reflejan sólo de manerageneral los logros del país y están hechos sobre la basede la información que es accesible a nivel internacionaly que permite comparar entre países con diferentesniveles de desarrollo, se concluyó que esa informaciónno es suficiente para distinguir los progresos entre paísesque están en una misma categoría y que parecen muysimilares, ya que se trata de indicadores menos sensiblesa los diferentes contextos socioeconómicos.

En virtud de lo anterior, el INDH Panamá 2002 hapropuesto que se enriquezcan y completen estosindicadores para hacerlos más sensibles a lascondiciones de vida de Panamá, de modo que permitanprofundizar en los desafíos que enfrentamos para forjarel desarrollo del país. Así, en esta nota metodológica sepresentan los ajustes realizados por el Grupo Asesor enEstadística del Informe a los indicadores mundiales.Dicho Grupo Asesor está compuesto por profesionalesde instituciones públicas y privadas del país que poseengran experiencia y trayectoria en la materia.

I. El Índice de DesarrolloHumano de Panamá(IDHP)

A. Indicador de la dimensión Educación

Para la medición de la dimensión educativa se hanmantenido los indicadores básicos de la metodologíamundial, incorporándose adicionalmente los indicadoresde años de escolaridad y el nivel educativo de losdocentes. En la discusión sostenida con los grupos detrabajo se reconoció la importancia de que se pudieraincorporar un indicador de calidad, pero en la actualidad

no es posible cuantificar este concepto directamente porla ausencia de un sistema de medición de la calidad de laeducación en el país, aunque se espera que en lospróximos años se avance en la medición de esteimportante componente.

Por lo tanto, se propuso utilizar para Panamá losindicadores de alfabetismo, asistencia escolar, años deescolaridad, y el nivel educativo de los docentes, debidoa que, a pesar de tener elementos en común, se puedenutilizar para dar cuenta de las siguientes dimensionesdiferentes entre sí:

• Alfabetismo: Se refiere a la adquisición de lascapacidades básicas de leer y escribir, habilidad quepuede ser obtenida por diferentes vías aparte de laeducación formal (no depende sólo de los años deescolaridad) y nos señala el aumento del capitalhumano, además de ser un buen indicador de lascondiciones de vida de la población.

• Asistencia escolar: Da cuenta de las oportunidadesde acceder a la educación formal y a mayoresniveles de conocimiento en los niveles primario,secundario y superior.

• Años de escolaridad: Se refiere a la acumulación deaños de estudio en la población, lo cual señala elaprovechamiento de las oportunidades educativas yel aumento de la formación promedio.

• Nivel educativo de los docentes: Se incluye unindicador sobre los recursos humanos disponiblespara el proceso educativo, en cada zona en estudio,dando cuenta de la disparidad en la disposición depersonal más calificado para favorecer la mejoría enla calidad de la educación.

1. Construcción del Indicador

• A l f a b e t i s m o . Se utiliza la pregunta de autoevaluación del Censo ('si sabe leer y escribir') comoel único indicador grueso de alfabetizacióndisponible a todo nivel en el país y que permitecomparar la situación entre grupos y su evolución en

C O M P E N D I O E S T A D Í S T I C O

Nota metodológica - Propuesta de indicadores parael Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP)


el tiempo. Se utiliza como grupo de análisis a laspersonas de 10 años y más, edades en las que seespera, según los criterios de Panamá, que ya sehabría cumplido el proceso de alfabetizaciónbásico.

En el periodo ínter-censal, se propone revisar con elMinisterio de Educación los modelos que ellosutilicen para estimar el alfabetismo, en función de laestructura de la población y la evolución de lamatrícula y la cobertura educativa, además desugerir la incorporación de esta pregunta en laEncuesta de Hogares, al menos en un momento a lamitad de cada década (cada quinquenio).

• Matriculación combinada o asistencia escolar. Seutiliza el porcentaje de personas entre 6 y 24 añosque están asistiendo o matriculadas en cada niveleducativo, en función de todas las personas quepotencialmente podrían acceder a cada niveleducativo, lo que incluye las personas en la edad delnivel correspondiente, más aquéllas con una edadmayor (se propone hasta 24 años) que no hanalcanzado ese nivel y para las cuales, por lo tanto,debería haber una oportunidad de acceder a unmayor logro educativo.

Finalmente, el Grupo propuso mantener comopoblación base (denominador) para la cobertura eneducación superior a todas las personas entre 18 y24 años, y de 6 a 24 años, para todos los niveleseducativos, sin perjuicio de que exista población deotros grupos de edad incorporados en cada nivel deformación.

• Años de escolaridad. Se propuso utilizar elpromedio de años de escolaridad de la población de15 años y más, diferenciando el logro por áreaurbana y rural, y dejando como logro alto en zonasrurales e indígenas la educación secundariacompleta (12 años), mientras que en las zonasurbanas se dejó la educación superior, con un rangomedio de 16 años.

• Formación docente. Se registra el porcentaje dedocentes (personas ocupadas y que se desempeñancomo profesores según los registros de censos yencuestas) con educación superior (3 años y más deformación superior), dando cuenta de la disparidaden la disposición de personal más calificado para

favorecer la mejoría en la calidad del procesoeducativo.

2. Integración del Indicador

De acuerdo a los cálculos realizados, los cuatroindicadores anteriores son relevantes para la dimensióneducativa y se combinan en un indicador no ponderado(todos tienen un peso similar). Observando los datosobtenidos, el indicador educativo se manifiesta másexigente que el propuesto por la metodología delInforme Mundial, por efecto principalmente de lapresencia de los indicadores de años de escolaridad yformación docente, que demandan un mayor logroeducativo sintetizado en años de formación.

B. Indicador de la dimensión de Longevidad

Para construir este indicador se definió utilizar la mismavariable y criterios que el Informe Mundial, ya que laesperanza de vida es un buen indicador sintético de laestructura de la mortalidad de la población eindirectamente de las condiciones de acceso a salud,alimentación, y servicios de agua y saneamiento básico.

Se definió por parte del Grupo utilizar las estimacionessobre esperanza de vida existentes para provincias, yprofundizar en la situación distrital en los años 1990 y1997. La estimación de estos últimos indicadores estuvoa cargo del área de Análisis Demográfico de laContraloría General de la República.

C. Indicador de la dimensión de Nivel Decente de Vida

1. Indicador de Ingreso de los Hogares

Esta dimensión del IDH es cubierta en la metodologíamundial por el Producto Interno Bruto per cápita,ajustado por paridad de poder adquisitivo para permitirla comparabilidad internacional, a pesar de que el PIB hasido criticado como medida de bienestar, ya que norefleja la disposición efectiva de ingreso de los hogaresni las características de esa distribución dentro del país.Una opción que se suele plantear es la desagregación delPIB a unidades territoriales menores. Ésto tiene límitesoperativos y teóricos, no obstante, ya que la forma enque se recaba esta información está orientada aestablecer los niveles de producción en el país, porsectores económicos y no tanto su distribución

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geográfica, al mismo tiempo que su medición enunidades territoriales pequeñas reflejaría que existenzonas que no generan producción porque sonesencialmente receptoras, lo cual no indica que noposean ingresos, ya que éstos pueden provenir de fuentesexternas a una zona determinada.

Es importante recordar también que, en los InformesMundiales, se utiliza el PIB per cápita para permitir lacomparabilidad internacional, dado que muchos países,especialmente los de menor nivel de desarrollo, nodisponen de otras estadísticas de ingreso.

En definitiva, el ingreso efectivo de las personas yhogares es el que mejor refleja la disponibilidad derecursos para vivir una vida decorosa, concepto queintenta captar el IDH con la variable de ingreso. Estosingresos de las personas deben ser corregidos, sinembargo, para reducir el sesgo de la subdeclaración y dela omisión de los datos. En el caso de fuentes deinformación como Censos y Encuestas de Hogares, sesuelen dar casos en los que el entrevistado declara estartrabajando y haber recibido algún tipo de ingreso(sueldos, salarios, pensiones, rentas, etc.) pero no seindica el monto (omisión): ésto es considerado unaimportante fuente de error que afecta la confiabilidad delos resultados. Lo anterior se aprecia especialmente enlos Censos de Población, debido a la mayor debilidad dela pregunta sobre ingresos, que es afectada por la menorpreparación de los entrevistadores, la ausencia de rondasde repetición, etc. Ello también se observa, aunque enmenor medida, en las encuestas de hogares, ya que éstascontemplan más mecanismos metodológicos para captarmejor la información de ingresos.

La forma sugerida por la metodología MECOVI(1) paracompletar este tipo de omisión es clasificar a losocupados en categorías de acuerdo a su sexo, jefatura dehogar (si son jefes de hogar o no), nivel educativo(primario, secundario y superior), categoría ocupacionaly rama de actividad. De estas categorías se obtiene elpromedio de ingreso por tipo de ingreso (sueldo osalario, ingreso independiente, pensiones y otras rentas)de los miembros que declararon ingresos en cada grupo.Luego se imputa este ingreso medio a los miembros delgrupo que declararon tener ingresos pero no indicaron sumonto, asignando el ingreso medio según la fuente deorigen y la categoría de pertenencia (característicassocioeconómicas similares). De igual forma se planteaque se impute el valor de alquiler de las viviendas que

son habitadas por sus propios dueños, ya que estáimplícita una renta generada por el bien raíz al ahorrarselas personas el tener que pagar por la vivienda.

Adicionalmente, para reducir la subdeclaración de losinformantes (cuando se indican montos menores a losefectivos) se sugiere comparar el ingreso total estimadoque se ha obtenido de los censos y las encuestas porfuentes de ingreso (sueldos, ingreso por trabajoindependiente, subsidios, rentas, pensiones, etc.), yacorregido por omisión, con la Cuenta de Hogares delSistema de Cuentas Nacionales desagregada por origendel ingreso para cada año en estudio, o al menos la sumaglobal de remuneraciones de los empleados y excedentesde explotación, para establecer un coeficiente de ajusteal ingreso total estimado.

Al mismo tiempo, se ha planteado la necesidad dedefinir límites específicos (regionales o nacionales) paralos rangos de logro en la variable ingreso, evitando lacomparación con realidades totalmente distintas. Es asícomo el límite máximo actual corresponde a paísesaltamente industrializados (U$ 100 y U$ 40,000.00).Para evitar una discusión subjetiva sobre esta materia, seha preferido mantener los rangos mundiales para unaprimera aproximación al IDHP, pero ajustándolos a losniveles de costo de la vida en Panamá (U$ 100 y U$24,459.00), ya que no es lo mismo comparar el ingresode un país en desarrollo con otro altamenteindustrializado, en donde los costos de vida sonsuperiores.

a. Factores de ajuste de la subdeclaración

Para el ajuste de los ingresos, el área de IngresoNacional de la Contraloría General de la Repúblicatrabajó con los datos disponibles para el sistema deCuentas Nacionales vigente, proponiendo algunasalternativas para aproximarse a un referente agregado (apartir de la contabilidad nacional) para evaluar laprecisión de los registros de ingreso captados desde loshogares, en espera que el nuevo Sistema de CuentasNacionales incluya una Cuenta de Hogares que permitauna mejor integración entre la contabilidad agregada ylas encuestas de hogares. A continuación se presenta laestimación utilizada del ingreso de las personas.

De las opciones propuestas, se utiliza una estimación delingreso recibido por los hogares que incluyeremuneraciones, pensiones, transferencias, parte de los

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excedentes de explotación y otros ingresos que llegan alas familias, así como la contribución a la seguridadsocial, que si bien representa un ingreso no disponiblepara el consumo directo, constituye un ahorro para laseguridad social y salud, que son elementos importantespara la seguridad humana.

Para aplicar el factor de ajuste al ingreso de los hogaresse distinguieron 2 componentes, uno relativo a lasremuneraciones y otro para rentas varias, haciendo estaseparación a la hora de ajustar los ingresos de loshogares. De esta forma se obtienen los ingresosajustados en función de la alternativa antes señalada,reduciéndose el nivel de subdeclaración, sinsobreestimar el ingreso de los hogares.

Antes de obtener los índices de logro en la dimensión

ingreso, los resultados fueron llevados a preciosconstantes de 1987 utilizando los índices de precios,permitiendo de esta forma analizar con mayor claridad laevolución en el ingreso de los hogares.

Los valores límites internacionales también fueronllevados a valores nacionales a través del uso del ajustepor PPA (paridad de poder adquisitivo), ya que losrangos mínimos y máximos internacionales sonexpresados de esa forma. El valor aplicado para Panamáes de 0.61, que refleja la relación entre el PIB real delpaís y el PIB ppa internacional calculado para Panamá.

Al momento del cálculo del logro en ingreso, se utilizócomo límite mínimo el mínimo internacional (U$ 100anuales) y como máximo el logro mundial ajustado aprecios nacionales (U$ 24,459.00 anuales).

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Fuente: INDH, Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

Cu a d ro 1: I n fo rmación sobre el ingreso para la medición del IDHP: Comparación de las estimaciones de Cuentas Nacionales y encuestas de hogares . (En millones de Balboas).

Cu a d ro 2: Ag regados del ingre s o


2. Indicador de Vi v i e n d a

Para los años censales es posible elaborar un indicadorpara medir el logro en la "Habitabilidad" de las viviendasque ocupa la población de Panamá, ya que otrasencuestas periódicas no contemplan esta dimensión. Elíndice de logro en vivienda aquí calculado da cuenta delavance simultáneo en las condiciones materiales, accesoa vivienda y servicios.

Se presenta a continuación una tipología de materiales dela vivienda, servicios de agua y saneamiento, y númerode personas por dormitorio, donde se proponen algunasdistinciones respecto al logro aceptable de acuerdo a lazona de residencia (si ésta es urbana, rural o indígena),intentando recoger los aspectos contextuales presentes enlas condiciones de vivienda.

En la discusión del Grupo Asesor en Estadística sesugirió desarrollar un indicador en común para evaluarlas condiciones de vivienda; sin embargo, debido a lascaracterísticas diferenciales entre zona urbana y rural, seutilizaron algunas distinciones, como en el caso dematerial de las paredes, número de personas pordormitorio, y el tipo de servicio de agua y saneamiento.Para el caso de las zonas indígenas se reconoció que setrata de una situación material y culturalmente diferente,por lo que no cabe "evaluar" la situación con un indicadorurbano o rural, sino que se deben presentar suscaracterísticas de vivienda y servicios como unaconstatación de sus condiciones de vida.

Para el cálculo de los índices de logro en la dimensiónhabitacional se utilizó el porcentaje de viviendas que seubican en las categorías antes señaladas como aceptables,

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Cuadro 3: Tipología de Materiales de la Vivienda,según área urbana, rural e índigena.Censos 1990 y 2000.


considerando como logro más bajo "0" y el máximo100%, es decir, que toda la población viviera encondiciones de vivienda, servicios y densidad aceptables.Adicionalmente, se definió incluir la variable de accesoa alumbrado (público o privado) ya que indica el accesoa un servicio básico crecientemente demandado en lasociedad moderna.

a. Indicadores sintéticos

Las variables que hemos revisado fueron integradas enalgunos indicadores sintéticos que pretenden dar cuentade las condiciones globales de habitabilidad con quecuentan los hogares.

Un primer indicador incluye, por una parte, el porcentajede hogares que habitan en viviendas que cumplen losrequisitos propuestos de aceptabilidad material (piso,pared y techo) simultáneamente, y por otra el porcentaje

hogares que ocupan viviendas que presentan condicionesaceptables en el aspecto servicios (dimensión más difícilde acceder por su mayor complejidad) que incluyenacceso a agua, sistema de saneamiento y servicio eléctrico.

Un segundo indicador incluye de manera integrada loshogares que habitan en viviendas que cumplensimultáneamente los requisitos propuestos deaceptabilidad material y acceso a servicios (6 variables),resultado que se expresa en un índice de logrohabitacional (proporción de viviendas en condicionesaceptables). En este índice se propone considerar comosatisfactorio el logro en 6 variables (logro vivienda), yaque se puede aceptar que los hogares tengan incompletoel indicador de hacinamiento, siempre que lascondiciones materiales y de servicios básicos seanadecuadas, ya que, además, la severidad delhacinamiento depende del tamaño de las habitaciones,dimensión que no es captada por los censos.

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Cu a d ro 4: Tipología de Condiciones de Saneamiento de la Vivienda según área urbana y rural.Censo 1990 y 2000


3. Indicadores utilizados para el análisis delempleo en Panamá

Para complementar la dimensión "Nivel Decente deVida" del IDHP, se ha propuesto la incorporación deotros indicadores que sean sensibles para las necesidadesde desarrollo del país. Es así como se ha trabajado en unindicador de condiciones de vivienda, y también sepresenta uno para captar las condiciones de empleo de lapoblación.

En principio se quiere trascender la noción deempleo/desempleo, puesto que en los mercadoslaborales modernos, el crecimiento de la informalidad yla inestabilidad laboral provoca que el hecho de estarempleado por si sólo no asegure una satisfacciónadecuada de las necesidades de las personas. Es por lotanto necesario profundizar en las condiciones deempleo, dentro de los límites de la informacióndisponible.

En el trabajo de grupo se orientó la discusión sobre elindicador de empleo hacia la idea de disponer de unatasa de ocupación "ajustada" por acceso aremuneraciones, subempleo e informalidad. Para haceroperativo este indicador, se revisaron las característicasde los indicadores utilizados por OIT para el país. En lasdefiniciones internacionales pueden diferenciarse variasformas de subempleo que reflejan la duracióninadecuada del trabajo o la productividad inadecuada dela fuerza de trabajo:

• Subempleo Visible: Se caracteriza por un númerode horas de trabajo insuficiente que reflejan unaduración de trabajo inadecuada, según la duraciónnormalmente aceptada. En el caso de Panamá,incorpora en esta categoría a aquellas personasocupadas que trabajan menos de 40 horas a lasemana y que tienen la intención de trabajar máshoras.

• Las otras formas de subempleo, que secaracterizan, por ejemplo, por una insuficienteremuneración horaria o la mala utilización de lascalificaciones profesionales, reflejan unaproductividad de trabajo inadecuada debida a unadistribución errónea de la fuerza de trabajo, o a undesequilibrio importante entre el trabajo y los demásfactores de producción.

• Subempleo Invisible: Específicamente en Panamá,esta categoría se refiere a la situación en la cualpersonas que trabajan 40 o más horas a la semanaperciben menos del salario mínimo, evidenciando lapresencia de condiciones inadecuadas de trabajo y/obaja productividad.

• Pleno empleo: Incluye a las personas empleadas enocupaciones no afectadas por problemas desubempleo de ninguno de los 2 tipos antesmencionados.

• Sector informal: Se consideran del sector informaltodos los ocupados y cesantes que trabajan o hantrabajado en empresas de menos de 5 empleados yque no pertenezcan a los grupos ocupacionales 1 y 2(CIUO 88), es decir, a los grupos ocupacionales deprofesionales y técnicos, y gerentes yadministradores.

En las últimas revisiones que ha realizado unacomisión tripartita compuesta por el Ministerio deTrabajo y Desarrollo Laboral, la Dirección deEstadística y Censo de la Contraloría, y laO rganización Internacional del Trabajo, se hapropuesto complementar esta definición incluyendoa todas las categorías ocupacionales, con excepciónde los empleados de gobierno, las preguntas de 'sitiene o no un contrato de trabajo' y 'si está cotizandoo no en un sistema previsional'. Está última preguntano está disponible en las actuales fuentes deinformación, pero se planea incluirla en laspróximas encuestas de hogares.

• Sector Formal: Se cataloga en este sector a losocupados y cesantes que pertenecen a empresas demás de 5 empleados y aquéllos que, perteneciendo aempresas de menos de 5, son profesionales,técnicos, gerentes o administradores.

• Ingresos insuficientes: Debido a que la informacióndetallada sobre el subempleo y la informalidad noestá siempre disponible a todos los nivelesgeográficos, y por ahora sólo puede ser obtenida enlas Encuestas de Hogares (lo cual limita los alcancesde la desagregación geográfica), se propuso unindicador genérico que muestra el porcentaje deocupados que reciben el salario mínimo y más, conindependencia del número de horas trabajadas,como un indicador de un nivel de productividad

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aceptable, y una mayor ocupación en los sectoresformales de la economía (aplicación de las normasde salario mínimo), así como un menor nivel desubempleo.

Adicionalmente, a través de las personas que noclasifican en él, el indicador de ocupación con salariomínimo y más nos está señalando de manera indirecta aaquellas personas que se encuentran en condiciones deempleo más precarias; a aquéllas que no tienen untrabajo por una jornada completa; a aquéllas que,aunque lo tienen, no reciben una remuneraciónadecuada; y a aquellas personas que no poseencalificación suficiente o cuyas capacidades sons u b u t i l i z a d a s .

Para calcular el logro en la variable empleo se utilizó elindicador de porcentaje de ocupados dentro de la PEAcon salario mínimo o mayor, utilizándose como límitesde logro mínimo y máximo 0 y 100%, indicando esteúltimo la situación más deseable, en la cual que todoslos ocupados reciban por lo menos el salario mínimo.

4. El indicador de Empleo

Como se señaló anteriormente, se ha optado por utilizarel nivel de ocupación con el salario mínimo y más comoindicador de logro en empleo porque, además de ser unainformación disponible a diferentes niveles geográficos,éste nos señala en qué proporción está el empleopermitiéndole a la población obtener, además de unaactividad, ingresos que le permitan acceder a algunosbienes y servicios esenciales que favorecen su calidadde vida. Adicionalmente, para analizar la relación entreéste y otros indicadores de empleo, se utilizó laEncuesta de Hogares de 1999, a través de la cual esposible construir todos los indicadores de empleo anivel de algunas regiones del país, pudiendoestablecerse los cruces entre todos estos indicadores.

En este análisis se pudo observar que, de las personasque fueron identificadas con una ocupación pero con uningreso bajo, el salario mínimo presentaban la siguientec o m p o s i c i ó n :

• Son clasificadas también como subempleadas en un54.8% de los casos, valor compuesto por un 14.4%de subempleados visibles( 2 ) y por un 40.4% desubempleados invisibles; en cambio, los ocupadoscon ingreso mayor al salario mínimo en un 96.5%

presentan pleno empleo. Adicionalmente, sepresenta en un 59.2 % de los casos como máximo laeducación primaria y, si se considera hastasecundaria incompleta, este porcentaje se elevahasta el 82.5%. Por su parte, en el grupo ocupadocon salario mínimo y más, el nivel secundariocompleto y superior está presente en el 57.2% delos casos, y sólo el 20% tiene menos de educaciónsecundaria.

Las personas con ingreso menor al mínimo se ocupanprincipalmente como trabajadores agropecuarios(39.2%), en servicios personales (21.1%), comoartesanos (13.0%), o como vendedores (12.6%), áreasde empleo que en conjunto abarcan el 86.0% de laocupación de este grupo y se asocian mayormente alsector informal. Sus áreas principales de actividadeconómica son la silvoagropecuaria (39.1%), elcomercio (18.9%) y los servicios personales (11 . 5 % ) ,actividades que involucran, en conjunto, al 69.5% de losocupados con baja remuneración.

De manera complementaria podemos señalar que estegrupo con baja remuneración también clasificó en un82.6% de los casos en el sector informal, y 14.7% comoformales pero subempleados, lo que nos indica que el97.3% se encuentran en condiciones menos favorablesde empleo, ya sea como informales o formalessubempleados; en cambio, en el grupo ocupado con elsalario mínimo y más, el 77.5% pertenece al sectorformal. Es por ello que parece relevante la utilización delos niveles de ocupación con salario mínimo o mayorcomo medición indirecta de la calidad del empleo, yaque refleja en mayor medida el empleo en el sectorformal y la ausencia de subempleo.

C. La integración de los indicadores en el índice sintético IDHP

Del análisis preliminar de los indicadores construidos seestimó una ponderación muy similar entre todos losindicadores, dándose paso a la integración de los 5 sub-índices (Educación, Longevidad, Ingreso, Vivienda yEmpleo), en los tres índices principales (Educación,Longevidad y Nivel Decente de Vida (ingreso, vivienday empleo)), todos con una ponderación igual, lo cualsignifica que el logro en el nivel decente de vida dacuenta del logro medio entre ingreso, empleo ycondiciones de vivienda, a través de un promedio noponderado entre las tres variables.

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Al igual que en la fórmula mundial, el IDHP e sconstruido a partir del promedio simple (sinponderación) de las 3 dimensiones consideradas:Acceso a Conocimiento, Longevidad (una vida larga ysaludable) y un Nivel Decente de Vida. No se asignó

ninguna ponderación a las diferentes variables porquelos datos de Panamá, desde el punto de vista estadístico,no entregan las bases para sostener el predominio deuna dimensión sobre otra dentro del Indicador deDesarrollo Humano.

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Fuente: INDH, Panamá 2002, en base a información del Informe Mundial de Desarrollo Humano 2000.

Cuadro 5: Resumen IDHP. Indicadores del Índice de Desarrollo Humano para Panamá


1. Aplicación del Índice de Desarrollo Humano de Panamá (IDHP)

Método de cálculo de los subíndices:

Cada una de las dimensiones es sintetizada en un índiceque compara los resultados del país en función de unrango mínimo y máximo de referencia, expresándose enun valor que varía de 0 a 1 (proporción), donde 1 es ellogro más alto en la dimensión, y 0 la ausencia de logro.

Fórmula de los indicadores:

• Fórmula general: Índice de logro (Valor país - valor mínimo) (Valor máximo - valor mínimo)

• Límites:

Nivel de Vida:Ingreso: U$100 y U$24,459 4

Viviendas adecuadas 0 y 100%Empleo adecuado 0 y 100%

Conocimiento:Alfabetismo: 0 y 100%Asistencia combinada: 0 y 100%Años de escolaridad promedio 0 a 12 (rural), 0 a 16 (urbano)Capacitación docente 0 y 100%

Longevidad:Esperanza de Vida: 25 y 85 años

Ejemplo de cálculo con los datos de Panamá para 1990

Indicadores nacionales

Nivel de Vida:Ingreso promedio: U$ 1575 real

(1987)Viviendas adecuadas: 45.3%Empleo adecuado: 54.8%

Conocimiento:Alfabetismo: 88.5%Asistencia combinada neta: 62.5%Años de escolaridad promedio: 7.7Capacitación docente: 55.9%

LongevidadEsperanza de Vida: 72.2 años

Cálculo de los índices

a) Nivel de Vida:Ingreso promedio real: U$ 1575. Índice de ingreso = Log 1575 - Log 100 = 0.501

Log 24459 - Log 100

Viviendas adecuadas: 45.3%Índice de vivienda = 45.3 - 0 = 0.453

100 - 0

Empleo adecuado 54.8%Índice de empleo = 54.8 - 0 = 0.548

100 - 0

Índice de Nivel de VidaÍndice de logro = 0.501 + 0.453 + 0.548 = 0.501

3

b) Conocimiento:

Alfabetismo: 88.5%Índice de alfabetismo = 88.5 - 0 = 0.885

100 - 0

Asistencia combinada: 62.5%Índice de asistencia = 62.5 - 0 = 0.625

100 - 0

Años de escolaridad promedio: 7.7Índice de escolaridad = 7.7 - 0 = 0.541

14.25 - 0

266

Fu e nte :P N U D. I n fo rme Mundial de De s a rrollo Humano 2001.

Ejemplo gráfico de los índices de logro


Capacitación docente: 55.9%Índice docente = 55.9 - 0 = 0.559

100 - 0

Índice de ConocimientoÍndice de logro = 0.885 + 0.625 + 0.541 0.559= 0.653

4c) Longevidad:

Esperanza de Vida: 72.2 añosÍndice de longevidadÍndice de logro = 72.2 - 25 = 0.786

85 - 25

d) Índice de Desarrollo Humano de Panamá 1990.

Nivel de Conocimiento Longevidad DHVida

I D H P = 0.501 + 0.653 + 0.786 = 0.646

II. Índice de Desarrollorelativo a Género (IDG)A través del Índice de Desarrollo relativo al Género(IDG), es posible dar cuenta de las brechas existentes en

267


Cuadro 6. Resumen Indicadores del Índice de Desarrollo relativo a Género de Panamá


el país entre mujeres y hombres respecto al DesarrolloHumano, midiendo la desigualdad de logro entregéneros. Una más alta disparidad de género en los nivelesde Desarrollo Humano da como resultado un valor menoren el IDG de un país, en comparación con su IDH.

Para la construcción de este índice se utilizaron losmismos procedimientos que en la elaboración del IDHP,con la diferencia que se obtuvieron las variablesseparadamente, tanto para mujeres como para hombres.Fue necesario, además, obtener informacióncomplementaria como la distribución porcentual dehombres y mujeres en cada una de las zonas de análisisy su respectiva participación en la poblacióneconómicamente activa (PEA). En el caso de laesperanza de vida, se utilizan límites mínimos ymáximos distintos entre mujeres y hombres por lamayor longevidad presentada por las mujeres debido afactores biológicos.

A. Método de cálculo del IDG

El cálculo del IDG abarca tres etapas.

En primer lugar, se calculan para cada componente losíndices femenino y masculino, según la siguientefórmula general:

Fórmula general: Índice de logro (Valor país - valor mínimo) (Valor máximo - valor mínimo)

Valores de referencia para el cálculo del IDG

a) Nivel de Vida:Ingreso: U$100 y U$24459 (6)

Viviendas adecuadas: 0 y 100%Empleo adecuado: 0 y 100%

b) Conocimiento:Alfabetismo: 0 y 100%Asistencia combinada: 0 y 100%Años de escolaridad promedio: 0 a 12 (rural), 0a 16 (urbano)Capacitación docente: 0 y 100%

c) Longevidad:Esperanza de VidaMujeres 27.5 y 87.5 añosHombres 22.5 y 82.5 años

En segundo lugar, los índices femenino y masculino paracada componente se combinan, de manera tal quepenalice las diferencias en el grado de adelanto entrehombres y mujeres. El índice resultante, llamado índiceigualmente distribuido, se calcula mediante la siguientefórmula general:

Índice igualmente distribuido= [proporción de población femenina (índice femenino 1 / b) ]

b mide la aversión a la desigualdad. En el IDG se utilizab = 2. En consecuencia, la ecuación general es:

Índice igualmente distribuido= [proporción de población femenina (índice femenino 1 / 2) ]

Este cálculo entrega la media armónica de los índicesfemenino y masculino

En tercer lugar, se calcula el IDG combinando los tresíndices igualmente distribuidos en un promedio noponderado.

Índice del componente{[proporción de población masculina (índicemasculino1/2)]} 1/2 + [proporción de población femenina(índice femenino1/2)]} 1/2.

¿Por qué se adopta b = 2 en el cálculo del IDG?

El valor de b refleja la magnitud de la penalidad por ladesigualdad de género. Cuanto mayor es su valor, tantomás severamente es penalizada una sociedad por tenerdesigualdades. Si b = 0, no se penaliza la desigualdad degénero (en este caso, el IDG tendría el mismo valor queel IDHP). A medida que b va aumentando hacia elinfinito, se asigna una ponderación cada vez mayor algrupo menos adelantado.

En el cálculo del IDG (así como en el del IPG) se usa elvalor 2, el cual asigna una penalidad moderada a ladesigualdad de género en materia de adelanto.

Ejemplo de cálculo del IDG para Panamá 1990

Indicadores :Para el cálculo de los índices para hombres y mujeres, encada dimensión, ver detalle en la fórmula del IDHP alinicio de estas notas, ya que se aplica el mismo modelopara ambos géneros.

268


1. Cálculo del Índice de Esperanza de Vida igualmente distribuido

Primeramente, se calculan índices separados para elprogreso de mujeres y varones en materia de esperanzade vida, utilizando la fórmula general para los índices delos componentes presentada al comienzo de estas notas(fórmula IDHP).

Seguidamente, se combinan los índices femenino ymasculino para crear el índice de esperanza de vidaigualmente distribuido, utilizando la fórmula generalpara índices igualmente distribuidos.

Proporción en la población mujeres: 0.494, proporciónen la población hombres: 0.506

Índice de esperanza de vida igualmente distribuido = {[0.506 (0.7961/2)] + [0.494 (0.7781/2)]} 1/2 = 0.787

2. Cálculo del Indice de Educación igualmente distribuido

Primeramente, se calculan por separado para mujeres yvarones los índices para todo los indicadores educativosconsiderados (la tasa de alfabetización, asistenciacombinada, años de escolaridad promedio ycapacitación docente).

En segundo lugar, se obtiene el índice de educación paracada género, en el que se efectúa un promedio noponderado de los cuatro indicadores incluidos, según lamisma fórmula del IDHP.

Finalmente, se combinan los índices de educaciónfemenina y masculina para crear el Índice de Educaciónigualmente distribuido:

Índice de educación igualmente distribuido= {[0.506 (0.6641/2)] + [0.494 (0.649 1/2)]} 1/2 = 0.656

3. Cálculo del índice de nivel de vida igualmente distribuido

En primer lugar se estima cada indicador de nivel devida (ingreso, vivienda y ocupación) para mujeres yvarones según metodología IDHP. Seguidamente, secalcula el índice de nivel de vida para cada género.

En segundo lugar, los índices de nivel de vida femeninoy masculino se combinan para crear el Índice de Nivel deVida igualmente distribuido:

Índice de nivel de vida igualmente distribuido= {[0.506 (0.4891/2)] + [0.494 (0.467 1/2)]} 1/2 = 0.478

4. Cálculo del IDG

El cálculo del IDG es directo. Es simplemente elpromedio no ponderado de los tres componentes: elíndice de esperanza de vida igualmente distribuido, elíndice de educación igualmente distribuido y el índice denivel de vida igualmente distribuido.

IDG = 1/3 (índice de esperanza de vida) + 1/3 (índice deeducación) + 1/3 (índice de nivel de vida)

= 1/3 (0.787) + 1/3 (0.656) + 1/3 (0.478) = 0.640

III. Índice depotenciación degénero (IPG)Complementariamente, es posible construir el Índice dePotenciación de Género (IPG), el cual mide ladesigualdad de género en la participación económica,política y en la adopción de decisiones en el país. Éste se

269


calcula utilizando cifras sobre las mujeres que formanparte del parlamento (asamblea legislativa), mujeres enpuestos ejecutivos y administrativos de alto nivel en elpaís, mujeres profesionales y técnicos, y el monto deingreso per cápita por género.

Para medir la desigualdad de género en la participacióneconómica y política, se consideran los indicadoressiguientes:

1) Distribución porcentual entre mujeres y hombres delos representantes ante el parlamento nacional (asamblealegislativa).

Debido al interés de desagregar este indicador a nivelprovincial, se amplió la categoría de "representantes"incluyendo las siguientes opciones:

a) Miembros del cuerpo legislativo.b) Alcaldes, yc) Concejales o representantes de corregimiento.

Se consideró que, de esta forma, se permite captar mejorla participación por género en las decisiones políticas anivel local y no sólo nacional.

2) Distribución porcentual entre mujeres y hombres delos puestos ejecutivos y de alta administración en el país,indicador que apunta a representar la participación porgénero en las jefaturas de las instituciones privadas ypúblicas del país.

3) Distribución porcentual entre mujeres y hombres delas ocupaciones de nivel profesional y técnico.

4) Participación de mujeres y hombres en el ingreso percápita.

Estos indicadores se convierten en 3 subíndices: a)Participación en cargos políticos, b) participación enc a rgos administrativos, ejecutivos, profesionales ytécnicos c) participación en el ingreso nacional.

Ellos miden la equidad de género en la participación enlas ocupaciones y el ingreso en función del peso relativo(porcentual) de mujeres y hombres dentro de lapoblación (media armónica), obteniendo valorescercanos a "0" en el índice cuando existe unaconcentración de los cargos o recursos, ya sea enmujeres o en hombres, y valores cercanos "1" cuandoexiste una distribución equitativa entre ambos.

270


Cuadro 7. Resumen indicadores del Índice de Potenciación de Género para Panamá.


El índice IPG final se obtiene del promedio noponderado de los tres subíndices. Éste fue calculado paraprovincias y comarcas para los años 1990 y 2000.

A. Método de cálculo

Para cada uno de esos tres componentes, se calcula un"porcentaje equivalente igualmente distribuido" (PEID),como promedio ponderado en función de la población,según la siguiente fórmula general:

PEID = {[proporción de población femenina (índicefemenino 1/2)] + [proporción de población masculina(índice masculino 1/2)]} 1/2

Seguidamente, se indiza el PEID en función de laparticipación en cuestiones políticas y económicas y enla adopción de decisiones, dividiéndolo por 50. Lajustificación de esta indización es que, en una sociedadideal, en donde ambos sexos tengan iguales facultades,las variables del IPG serían iguales al 50%; es decir, laparticipación de las mujeres sería igual a la de loshombres para cada variable.

Finalmente, el IPG se calcula como promedio simple delos tres PEID indizados.

Ejemplo de Cálculo del IPG:

En este ejemplo del cálculo del IPG se utilizan datos dePanamá de 1990.

a. Cálculo del PEID para la representación política

El PEID se calcula utilizando las proporciones dehombres y mujeres en la población y la proporciónporcentual de mujeres y hombres que son: a) Miembrosdel cuerpo legislativo, b) Alcaldes, y c) Concejales orepresentantes de corregimiento, de conformidad con lafórmula general.

Participación en la población: mujeres 0.494,participación en la población hombres: 0.506Participación política mujeres: 9.3%, hombres: 90,7%

PEID para la representación política = {[0.506 (90.71/2)] + [0.494 (9.31/2)]} 1/2 = 17.1

Seguidamente, se indiza este PEID inicial en función de

un valor ideal del 50%.PEID para la representación política = 17.1 / 50 = 0,342.

b. Cálculo del PEID para la participación económica

Utilizando la fórmula general, se calcula el PEID para laparticipación porcentual de mujeres y hombres enpuestos como altos funcionarios y ejecutivos, y otrospara la participación porcentual de mujeres y hombres enpuestos profesionales y técnicos. El promedio simple deambas mediciones arroja el PEID para la participacióneconómica.

Participación porcentual de mujeres como altasfuncionarias y ejecutivas: 24,9%, hombres: 75.1%Participación porcentual de mujeres en puestosprofesionales y técnicos: 50.5%, hombres: 49.5%.

PEID para altos funcionarios y ejecutivos = {[0.506 (75.11/2)] + [0.494 (24.9 1/2)]} 1/2 = 37.6

PEID indizado para puestos de altos funcionarios yejecutivos, = 37.6 / 50 = 0.753

PEID para puestos profesionales y técnicos = {[0.506 (49.51/2)] + [0.494 (50.5 1/2)]} 1/2 = 49.987

PEID indizado para puestos de profesionales y técnicos = 49.987 / 50 = 1.000

Se promedian los dos PEID indizados a fin de crear elPEID para la participación económica:

PEID para la participación económica = ( 0.753 + 1.000) / 2 = 0,876

3. Cálculo del PEID para el ingreso

El ingreso promedio proveniente del trabajo se calcula porseparado para mujeres y hombres y seguidamente seprocede a su indización hacia los valores de referencia. Perose utiliza una función lineal y no logarítmica, como lautilizada en el IDHPy el IDG, para reflejar más claramentelas diferencias absolutas en el ingreso entre géneros.Estimación del ingreso proveniente del trabajo7 de lasmujeres: 747, de los hombres: 1610. Índice absoluto de ingreso8 de las mujeres 0.027, de loshombres 0.062.

271


Seguidamente, se combinan los índices femenino ymasculino para crear el índice igualmente distribuido:

PEID para el ingreso = {[0.506 (0.0621/2)] + [0.494 (0.0271/2)]} 1/2 = 0.037

4. Cálculo del IPG

Una vez que se ha calculado el PEID para los trescomponentes del IPG, la determinación del IPG esdirecta, pues es el promedio simple de los tres índices dePEID.

IPG = (0,342 + 0,876 + 0,037) / 3 = 0,419

IV. Índice de PobrezaHumana (IPH -1)La Pobreza Humana se refiere al estado de privación delas dimensiones más esenciales para hacer posible eldesarrollo humano (la longevidad, el acceso aconocimientos y servicios básicos). El IPH refleja ladistribución del progreso en un país e identifica lapoblación que aún vive con carencias en las dimensionesmás básicas para la vida humana.

A. Mortalidad

Como se señaló anteriormente, uno de los indicadoresaquí utilizados es el porcentaje de población que se

estima no sobrevivirá hasta los 40 años: éste se obtiene delas tablas abreviadas de los estudios demográficos paraestimar la esperanza de vida al nacer. Estas tablaspresentan por grupos de edad quinquenales las tasas demortalidad, el número de defunciones, y los sobrevivientespara una población de 100 mil habitantes; por lo tanto, esposible obtener el porcentaje de personas que fallecenantes de los 40 años, de acuerdo a las tasas de mortalidadpor grupos de edad que presenta cada zona del país.

B. Analfabetismo

Para este segundo indicador, se utilizó el porcentaje depersonas de 10 años y más que declaran no saber leer niescribir, el cual es un indicador complementario a la tasade alfabetización del índice de Desarrollo Humano.

C. Acceso a servicios

La tercera dimensión del índice, que se refiere al accesoa bienes públicos y privados, incorpora 3 indicadores: elacceso a agua potable, el acceso a servicios sanitariosbásicos y la disposición de ingresos mínimos paraadquirir la canasta básica de alimentos.

En el caso del acceso a servicios sanitarios, la variable serefiere al porcentaje de personas que habitan enviviendas que no poseen al menos un inodoro o unaletrina sanitaria.

El acceso a agua se refiere al porcentaje de personas quehabitan en viviendas que no poseen agua entubada

272

Cuadro 8. Índice de Pobreza Humana IPH-1.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a información del Informe Mundial de Desarrollo Humano 2000.


dentro o fuera de la vivienda. Ambos indicadoresfueron obtenidos de los Censos de Población yVi v i e n d a .

El ingreso per cápita bajo la canasta básica se refiere alporcentaje de personas que poseen un ingreso per cápitaen su hogar que es inferior al costo de la canasta básicade alimentos, canasta que fue elaborada por el Estudiode Niveles de Vi d a9, la cual fue actualizada al año 2000por la variación entre 1997 y 2000 del índice de preciosdel rubro alimentos, el cual ascendió a 1.248%. El valormensual por persona de la canasta básica de alimentospara el año 2000 quedó en B./ 43.79.

La desnutrición infantil se calcula como el porcentajede niños de primer grado (entre 6 y 9 años) quepresentan retardo severo y moderado en su tallarespecto al estándar promedio por edad en el país. Paraello fueron utilizados los censos de talla de escolares delos años 1988 y 20001 0. No se utiliza como parte delíndice debido a que es un indicador que no estádisponible para todas las áreas geográficas antes del año2000, por lo que no es posible hacer una comparaciónpara todas las provincias y comarcas estudiadas.

D. Cálculo del IPH -1 de Panamá para 1 9 9 0

Este indicador se calcula como el porcentaje depersonas que están viviendo en situación de carenciasen cada dimensión, combinándose los 3 componentes através de una media geométrica, procedimientorecomendado para el cálculo de promedios entrerazones o proporciones.

Porcentaje promedio Nivel Decente de Vida (P3):

Sin Agua Bajo SinCanasta Sanitario

Porcentaje = 19.3% + 31.2 + 11.9 = 20.8p r o m e d i o 3

Índice de Pobreza Humana países en desarrollo IPH - 1

Fórmula IPH -1IPH - 1 = [1/3 (P1

3 + P23 + P3

3)] 1 / 3

Panamá 1990IPH - 1 = [1/3 (8.0 3 + 10.7 3 + 20.83)] 1 / 3 = 15.3%

273

Cuadro 9. Resumen indicadores del Índice de Pobreza Humana para Panamá.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a información del Informe Mundial de Desarrollo Humano 2000.

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